1 drept constitutional si institutii politice

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 1

SISTEME CONSTITUTIONALE CONTEMPORANE

Sectiunea 1 Criterii de identificare a sistemelor constitutionale

Este bine cunoscut faptul ca în cadrul sistemului institutiilor constitutionale juridice si politice, seful de stat ocupa un rol si o pozitie dintre cele mai importante. În conditiile separatiei puterilor, seful statului poate fi însusi titularul puterii executive (cum este, de pilda, în S.U.A.), poate fi un arbitru între puterile statului, detinând totodata si unele prerogative ce apartin puterii executive (cum ar fi, de pilda, în Franta) sau poate sa reprezinte un simbol al statului, o emanatie a puterii legiuitoare, fiind responsabil fata de aceasta (de pilda, în Germania si Italia). În tarile care au pastrat forma de guvernamânt monarhica, seful statului – monarhul ereditar – nu detine însa responsabilitati politice. În aceste state, Guvernul este de fapt titularul puterii executive, monarhul pastrând numai anumite prerogative legate de reprezentarea statului pe planul relatiilor externe, pastrarea echilibrului între puterile statului si continuitatea autoritatilor statale. Luându-se în considerare în special locul si pozitia sefului de stat, regimurile constitutionale au fost de fapt clasificate în regimuri prezidentiale, semiprezidentiale, parlamentare si directoriale.1

Sectiunea a 2-a Regimuri prezidentiale

În regimurile prezidentiale, cum este de pilda cel american, seful de stat, care dispune de considerabile atributii, este ales direct de popor, dar puterea sa este contracarata de aceea a forumului legislativ – Congresul – pe care nu îl poate dizolva. În sistemul american presedintele nu are dreptul de initiativa legislativa, aceasta apartinând în exclusivitate membrilor puterii executive, el fiind totodata obligat sa obtina asentimentul Congresului pentru încheierea unor acorduri internationale si avizul comisiilor de specialitate ale forumului legislativ pentru confirmarea unor înalti demnitari. Congresul dispune însa de posibilitatea de a-l demite pe presedinte si a-l trage la raspundere penala în cadrul unei proceduri destul de complicate care se numeste impeachment. Puterea judecatoreasca – absolut independenta, desi membrii Curtii supreme sunt numiti de presedintele

1 Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Drept constitutional comparat . Tratat, editia III-a, vol.I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pag.91.

PARTEA I CAPITOLUL I CONSIDERATII TEORETICE GENERALE ALE DISCIPLINEI DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

2

S.U.A.- are dreptul sa ia în discutie legalitatea si constitutionalitatea chiar a actelor Guvernului. Potrivit prevederilor Constitutiei S.U.A., presedintele american dispune de numeroase puteri, dar el este ales în baza unei proceduri democratice si cât se poate de eficiente de consultare a poporului, iar odata ales nu este cu nimic în afara sistemului de responsabilitati. Adoptarea si aplicarea regimului prezidential nu este, prin urmare, atât de mult influentata de tipul de atributii pe care le detine presedintele, de prerogativele mai mari sau mai mici ce apartin acestuia, ci de modul în care se încadreaza aceasta putere – considerabila, desigur – în mecanismul de control democratic. Sistemul prezidential permite, deci, o autentica înfaptuire a aspiratiilor democratice, dar numai cu conditia ca el sa fie raportat la un întreg sistem de norme si mecanisme, de institutii si forme de control care sunt menite sa-i garanteze eficienta si stabilitatea. Faptul ca un presedinte american a putut fi tras la raspundere în 1974, cum a fost cazul Watergate, demonstreaza forta si vitalitatea democratiei americane, bazata pe traditii, pe drepturile omului, dar si pe un sistem eficient de guvernare, care permite sefului de stat sa exercite un numar extrem de mare de responsabilitati, dar numai cu conditia de a le folosi corect si în serviciul întregii natiuni. Mai mult, în regimul prezidential al Statelor Unite ale Americii de Nord, sistemul de frâne si contragreutati opereaza uneori chiar în cadrul aceleiasi puteri. Alcatuirea Congresului pe baza bicamerala nu urmareste numai ca prin crearea Senatului sa se asigure o reprezentare paritara a statelor ce formeaza federatia nord-americana ci, si ca, fractionându-se puterea legiuitoare, aceasta sa nu fie concentrata în mâinile unei singure adunari care, neîmpartindu-si atributiile cu nimeni, ar putea dobândi un rol politic excesiv.2

Sectiunea a 3-a Regimuri semiprezidentiale

Spre deosebire de regimurile prezidentiale, regimurile semiprezidentiale pastreaza alegerea directa a presedintelui de catre popor, dar confera presedintelui o serie de importante atributii politice. Desi în sistemul semiprezidential seful statului nu este în acelasi timp si prim ministru – functia de prim ministru fiind separata de aceea de presedinte -, el poate prezida lucrarile Cabinetului, poate sesiza Curtea Constitutionala si dispune de o prerogativa importanta – dreptul de veto legislativ pe care îl are, desigur, si presedintele american. Regimul semiprezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar – la care ne vom referi în continuare. Între un sistem care acorda presedintelui prerogative 2 Tudor Draganu, op.cit., pag.8-9.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 3 foarte largi si un sistem care nu îi acorda deloc, regimul semiprezidential imagineaza o cale de mijloc în care presedintele, ales de întregul popor, devine un arbitru între puterile statului, însa puterea executiva apartine de fapt Guvernului, în fruntea caruia se gaseste primul ministru. Aceasta reprezinta, de fapt, prima si cea mai importanta deosebire între regimul semiprezidential si cel prezidential, deoarece în regimurile prezidentiale presedintele este totodata si seful puterii executive. Ca element comun între regimurile prezidentiale si cele semiprezidentiale este posibilitatea de punere sub acuzare a presedintelui în anumite situatii grave dar, în timp ce în regimurile semiprezidentiale presedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodata presedintele într-un sistem prezidential. Desigur, sunt si unele puncte de asemanare, care nu respecta pe deplin aceasta demarcatie de puteri. Asa, de pilda, în regimurile semiprezidentiale presedintele republicii prezideaza Consiliul de Ministri, fie de regula (cum este în Franta), fie numai în anumite situatii. Implicarea sa directa în viata politica nu este posibila în regimurile semiprezidentiale unde, desi presedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfasura totusi o activitate politica relevanta, deoarece prin definitie el trebuie sa adopte o pozitie echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitie pentru guvernare. Atât în regimul prezidential cât si în regimul semiprezidential, presedintele nu are initiativa legislativa, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitând dreptul de veto, si sa dispuna trimiterea lor pentru o noua discutare Camerei (sau Camerelor), în scopul reexaminarii proiectului pe care nu îl considera acceptabil. Atributiile de politica externa sau cele privind functiile militare ale Presedintelui în diverse sisteme sunt, în general, aceleasi. La fel si cunoscutele prerogative ce privesc amnistia si gratierea, care în regimul anumitor constitutii, solicita însa si un aviz din partea Ministerului Justitiei. Exemplul clasic al regimului semiprezidential îl constituie regimul politic francez consacrat de Constitutia Frantei din 4 octombrie 1958. În legatura cu sistemul semiprezidential francez, mai trebuie subliniat ca, potrivit art.16 din Constitutia citata, presedintele dispune de dreptul de a lua masuri exceptionale când institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului sau executarea angajamentelor sale internationale sunt amenintate într-un mod grav si imediat. Spre deosebire de sistemul român, unde presedintele poate sa prezideze sedintele Consiliului de Ministri, art.9 din Constitutia franceza din 1958 mentioneaza numai ca presedintele conduce sedintele Consiliului de Ministri, de unde concluzia ca aceasta reglementare este obligatorie. În sistemul francez, Presedintele Republicii poate sa pronunte dizolvarea Adunarii Nationale, dar nu si a Senatului. Dizolvarea Adunarii Nationale este pronuntata însa numai dupa consultarea primului ministru si a presedintilor celor doua Camere, desi parerea acestora nu este obligatorie. În afara acestor atributii, în Franta, presedintele – ales în prezent pe cinci ani, ca urmare a celei mai recente reforme constitutionale – este comandantul suprem al armatei, are dreptul de gratiere, adreseaza mesaje celor doua Camere ale


4

Parlamentului, desemneaza pe primul ministru, iar actele sale – cu exceptia unor masuri printre care Decretul de aplicare a art.16 – necesita semnatura primului-ministru sau a ministrilor responsabili.

Sectiunea a 4-a Regimuri parlamentare

Un al treilea regim constitutional este cel parlamentar. Acest regim acorda o însemnatate considerabila Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum de guvernare. Guvernul – condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri – este obligat sa dea socoteala Parlamentului, care îi poate retrage oricând încrederea, fara prea mari dificultati, în conditiile în care apreciaza ca nu-si îndeplineste mandatul. Presedintele republicii este, în asemenea conditii, o figura mai mult decorativa, având atributii de reprezentare si protocol, un rol politic minor, ce este depasit – de departe – de pozitia proeminenta a primului ministru. Presedintele republicii poate actiona însa cu succes în situatii de criza, în care el este de fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea optiune nu poate fi facuta însa nici ea discretionar, deoarece presedintele va recurge la o anumita nominalizare numai dupa ce va avea girul fortelor politice si se va confrunta cu acestea. Asa cum s-a aratat, exemplele clasice de regimuri parlamentare în Europa sunt Germania si Italia, iar dintre fostele tari socialiste Cehia, Slovacia, Ungaria, Croatia, Slovenia si Albania. În Germania, potrivit Constitutiei din 1949, presedintele reprezinta federatia si încheie tratate, acrediteaza si primeste trimisii diplomatici. Printre atributiile presedintelui se pot mentiona: numirea si revocarea judecatorilor, a functionarilor federali, precum si a ofiterilor si subofiterilor, exercitarea dreptului de gratiere – presedintele putând delega unele din aceste prerogative altor autoritati. Pentru abuzuri grave, Constitutia instituie procedura punerii sub acuzare a Presedintelui. Bundestag-ul sau Bundesrat-ul poate pune sub acuzare Presedintele Republicii în fata Tribunalului Constitutional Federal pentru violare voluntara a legii fundamentale sau a unei alte legi federale. Cererea de punere sub acuzare trebuie însa prezentata de cel putin o patrime din membrii Bundestag-ului sau o patrime din membrii Bundesrat-ului. Decizia de punere sub acuzare trebuie luata cu o majoritate de doua treimi din membrii Bundestag-ului sau doua treimi din Bundesrat. Acuzatia va fi sustinuta în fata Tribunalului Constitutional de un reprezentant al Adunarii care a votat punerea sub acuzare. În Italia, potrivit Constitutiei din 1947, presedintele republicii este ales de ambele Camere ale Parlamentului pe termen de 7 ani. Presedintele republicii este seful statului si reprezinta unitatea nationala. El poate trimite mesaje celor doua Camere. El fixeaza alegerile si stabileste prima întrunire a Parlamentului. Presedintele autorizeaza prezentarea proiectelor de lege apartinând initiativei Guvernului, promulga legile si emite decretele cu valoare de lege, ca si regulamentele; fixeaza referendum-ul popular în cazurile prevazute de Constitutie;

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 5 el numeste, în cazurile prevazute de lege, functionarii de stat; acorda decoratii; acrediteaza si primeste reprezentantii diplomatici; ratifica tratatele internationale, dupa autorizarea prealabila a Camerelor, daca acest lucru este prevazut de lege; este comandantul fortelor armate si prezideaza Consiliul Suprem al Apararii, constituit conform legii. În atributiile sale intra si declararea starii de razboi, dupa deliberarea Camerelor. Presedintele prezideaza Consiliul Superior al Magistraturii. El are dreptul de gratiere si poate comuta pedepsele. Presedintele republicii poate, dupa înstiintarea presedintilor celor doua Camere, sa dizolve una sau ambele Camere. El nu poate exercita însa acest drept în ultimele sase luni ale mandatului sau. Nici un act al Presedintelui republicii nu este valabil daca nu este contrasemnat de ministrii care l-au propus si care îsi asuma responsabilitatea. Actele care au valoare legislativa si celelalte acte de competenta Presedintelui sunt, de asemenea, contrasemnate de presedintele Consiliului de Ministri. Presedintele republicii nu raspunde de actele savârsite în exercitiul functiilor sale decât în cazurile de înalta tradare sau atentat contra Consiliului. În aceste cazuri el este pus sub acuzatie de catre Parlament în sedinta comuna, cu majoritatea absoluta a membrilor sai. În conditiile profundelor transformari politice care au avut loc în anii ’90 în Europa centrala si de rasarit, fostele tari comuniste – care au abolit sistemul mono-partid si economia planificata – au transformat structural cadrul lor legislativ si constitutional, preocupându-se de elaborarea unor noi legi fundamentale care sa garanteze drepturile si libertatile cetatenilor, pluralismul politic, o functionare armonioasa a institutiilor statului, controlul constitutionalitatii si aplicarea efectiva si imediata a angajamentelor internationale în ordinea interna a statelor respective. Din acest punct de vedere este de remarcat ca unele state foste socialiste s-au orientat spre modelul american (Rusia), altele spre modelul francez (România) iar altele spre modelul german (Slovenia, Croatia, cehia, Slovacia, ungaria). Integrarea noilor democratii în ordinea de drept europeana s-a facut, fireste, respectându-se traditiile si institutiile nationale, în unele cazuri folosindu-se chiar fostul cadru constitutional, vechile constitutii fiind numai partial aprobate si pastrate mult timp în vigoare cu anumite modificari (Ungaria, Polonia). Indiferent de optiunile pe care aceste state le-au manifestat fata de unul sau altul dintre sistemele constitutionale pe care le-am mentionat, institutia sefului de stat a ramas una dintre institutiile cheie, de care depinde edificarea, în aceste tari, a unui nou cadru democratic.3

Sectiunea a 5-a Regimul directorial

O varietate a regimurilor întemeiate pe principiul pluralismului politic o constituie regimul directorial. Acest regim se caracterizeaza prin aceea ca puterea

3 Ibidem, pag.35.


6

executiva este detinuta de un colegiu ales de catre legislativ, pe un anumit termen, pâna la expirarea caruia nu poate fi revocat. Un asemenea sistem se deosebeste în mod evident de regimul parlamentar, întrucât guvernul (executivul) nu poate fi revocat de Parlament pâna când nu îsi va fi terminat mandatul.

Dupa cum s-a remarcat în literatura noastra de specialitate, regimul directorial nu cunoaste institutia responsabilitatii politice a ministrilor. Dar acest fapt nu este menit sa duca la o consolidare a pozitiei executivului pentru ca, în locul unui executiv numit de seful statului, ca în regimul parlamentar, regimul directorial cunoaste un executiv ales de puterea legiuitoare pe un termen determinat. Un important element de specificitate în cadrul regimului directorial este însa acela ca „desi puterea legiuitoare nu poate revoca executivul înainte de expirarea mandatului lui, îi poate anula sau modifica actele. Elementele mentionate deosebesc regimul directorial si de regimul prezidential, caci pe când acesta creaza un executiv puternic, care se bucura, în principiu, de aceeasi autoritate ca si puterea legiuitoare, fiind ales întocmai ca ea de corpul electoral, executivul regimului directorial este, prin chiar originea sa, dependent de legislativ.

Este de remarcat, în acelasi timp, ca executivul, nefiind concentrat în mâinile unei singure persoane, ci fiind un executiv colegial, va fi necesara întotdeauna realizarea unei unitati de vointa între cei care fac parte din executivul colegial. Executivul, fiind colegial, presupune o dezbatere în cadrul sau a principalelor acte pe care le emite, ceea ce face ca sa existe totusi o posibilitate de a diminua – sau de a evita – excesele unei puteri care pe tot timpul mandatului sau devine independenta fata de legislativ.

În Elvetia, unde functioneaza acest sistem, potrivit parerii autorilor de specialitate, se constata totusi o puternica influenta a executivului asupra legislativului. Dupa cum observa Maurice Duverger, stabilitatea membrilor Consiliului Federal – unii ramânând în functie timp de peste 25 de ani – le confera acestora o mare autoritate asupra adunarilor, dar si o cunoastere aprofundata a problemelor, determinata de bogata practica pe care au acumulat-o în decursul timpului fiecare dintre membri si Consiliul Federal în totalitatea sa.4

Sectiunea 6-a Sistemul constitutional român

În tara noastra, traditia regimului politic a fost aceea de regim parlamentar – dar în cadrul formei de guvernamânt monarhic, care a fiintat în tara noastra pâna în 1947. În perioada anilor 1938-1940 a existat tendinta transformarii monarhiei parlamentare într-o monarhie cu prerogative foarte largi, iar în perioada 1940-1944 România a cunoscut un regim autoritar condus de Maresalul Ion Antonescu, în care monarhia detinea de fapt numai unele atributii protocolare si reprezentative.

4 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I, editia II-a, Paris, pag.174, citat de Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice, vol.I, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2000, pag.274.


Dupa instaurarea republicii (în 1947) si pâna la Revolutia din Decembrie 1989, regimul republican existent în România a fost de fapt subordonat unor circumstante de ordin politic legate de existenta unui singur partid si de promovarea unei singure doctrine, ca doctrina oficiala a statului.

Dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost mentinuta forma republicana de guvernamânt, validata de prevederile Constitutiei din Decembrie 1991. Numerosi autori de specialitate care au analizat regimul politic din România l-au caracterizat ca fiind un regim semiprezidential inspirat în buna masura din regimul francez. Desi au existat în literatura de specialitate si anumite punct de vedere care considera regimul existent în România ca fiind parlamentar, estimam – cu tot respectul pentru argumentele aduse – ca nu poate fi pus semnul identitatii între un regim parlamentar de tipul celui german si italian, în care presedintele depinde exclusiv de Parlament, si sistemul existent în România, în care presedintele este totusi ales de popor, dispune de atributii importante, inclusiv aceea de a dizolva Parlamentul, în anumite conditii, fara a se ridica însa la nivelul prerogativelor de care dispune seful statului într-o republica prezidentiala.

Prin urmare, desi categoria de republica semiprezidentiala a fost calificata de unii autori ca o notiune artificiala, ea este totusi preferabila, dupa parerea noastra, aceleia de a ignora elementele de specificitate si de a “clasa” România – fara o analiza suficienta – fie în categoria republicilor prezidentiale, fie în categoria republicilor parlamentare.

În ceea ce priveste libertatea optiunilor, trebuie subliniat ca în epoca contemporana formele autocratice de guvernamânt s-au dovedit pretutindeni nu numai în contradictie cu interesele propriilor lor popoare, dar si cu imperativele generale ale pacii si stabilitatii în lume, cu marile principii ale dreptului constitutional, care – dupa cum aratam în alta parte a acestei lucrari – au devenit astazi principii acceptate si recunoscute pe plan international. În Documentul final al reuniunii de la Viena din 1986, reprezentantii statelor participante la Conferinta pentru Securitate si Cooperare în Europa subliniau în aceasta ordine de idei ca “în virtutea principiului egalitatii în drepturi si dreptului popoarelor de a dispune de ele însele si în conformitate cu prevederile corespunzatoare ale Actului final, toate popoarele au în mod permanent dreptul de a determina în deplina libertate, atunci când doresc si cum doresc, statutul lor politic intern si extern, fara nici un amestec din afara, si de a urmari, conform dorintei lor, dezvoltarea lor politica, economica, sociala si culturala”.

Aprofundând ideea democratiei politice, Carta de la Paris pentru o noua Europa din 1990 preciza si ea ca „Guvernul democratic se întemeiaza pe vointa poporului, exprimata periodic prin alegeri libere si corecte. Democratia are ca fundament respectarea persoanei umane si a statului de drept. Democratia reprezinta cea mai buna garantie a libertatii de expresie, a libertatii de expresie, a tolerantei fata de orice grupuri ale societatii si a egalitatii sanselor pentru fiecare persoana”.


8

Principiile democratice de conducere a societatii constituie astazi un drept câstigat, de la care nu se pot face drogari sau abateri, deoarece renuntarea la democratie ar fi împotriva oricaror principii ale dreptului constitutional modern.

O importanta realizare a gândirii si practicii politice contemporane este, de aceea, acceptarea pluralismului ca o conditie indispensabila pentru asigurarea progresului societatii, pentru desfasurarea activitatii politice si elaborarea normelor cu caracter juridic care trebuie sa guverneze conduita oamenilor în societate. Asa cum subliniaza un Dictionar de analiza politica, „ca filosofie politica pluralismul firma ca diversitatea este de dorit, fiind o premisa a democratiei”5.

În România de astazi nici o forta politica, indiferent de orientarea sa, nu contesta valoarea pluralismului care si-a dobândit, în prezent, un prestigiu bine meritat, devenind nu numai o regula valabila pentru relatiile politice, dar si o norma ce decurge din respectul diversitatii, la fel de prezent pe toate treptele vietii sociale. Asa cum arata Jacques Lacroix, „Pluralismul implica dreptul inalienabil al omului de a apartine oricaror comunitati de ordin moral, cultural, intelectual si spiritual, singurele care permit dezvoltarea persoanei. Pericolul pentru libertatea personala nu vine din constituirea grupurilor multiple si puternice, ci din predominanta unuia dintre ele; de ceea ce trebuie sa ne temem nu este grupul puternic, ci grupul mic”6.

În opinia aceluiasi autor, „Diversitatea spirituala este un drept, ea nu putea sa dauneze unitatii nationale”7. Asa cum este unanim, recunoscut, lupta politica este un fenomen specific pentru societatea de azi, cum a fost si pentru societatile anterioare, deoarece politica este un aspect inevitabil al convietuirii sociale8. Lupta politica constând în confruntarea dintre doctrine, programe, ideologii se desfasoara în conditii diferite de la o epoca la alta, ea implica o multitudine de forme, unele pasnice altele nu, determinate de fizionomia si traditiile societatii, de raporturile de forte, de circumstantele speciale care fac ca în anumite conditii sa prevaleze anumite metode sau optiuni strategice. Nu trebuie uitat ca însasi functia sistemului politic este aceea de a rezolva conflicte si de a promova solutii de cooperare. Ar fi, de aceea, absurd sa ne imaginam societatea civila în termenii unei uniformitati care ar anihila confruntarea politica. Dupa cum remarca, pe buna dreptate, Georges Burdeau, „orice viata este o lupta si orice istorie a societatilor atesta ca viata politica nu scapa acestei legi”9. Nu trebuie uitat ca, înca la timpul sau, Aristotel se ridica cu vigoare împotriva pretinsei “unitati absolute” a societatii civile, relevând pericolul unei asemenea uniformizari în urmatorii termeni: „Este evident ca natura societatii civile nu admite unitatea, cum pretind anumiti oameni politici si, ceea ce ei numesc cel mai mare bine pentru stat este în mod precis ceea

5 Jack C.Plano, Robert E.Riggs, Helenan S.Robin, Dictionar de analiza politica, Editura “Ecce Homo”, Bucuresti, 1993, pag.114. 6 Citat de Georges Burdeau, Traité de Science politique, tome VII “La Démocratie gouvernante , soin, assise sociale et sa philosophie politique”, Paris 1973, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, p.560. 7 Idem, p.561. 8 Jack C.Plano s.a., op.cit. p.115. 9 Georges Burdeau, Traité de science politique , tome III, La Dynamique politique, Paris 1968, L.G.D.J., pag.575.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 9 ce tinde spre pieirea sa”10. Din toate cele aratate mai sus rezulta cu evidenta ca lupta politica, fenomen inevitabil pentru orice societate, se desfasoara într-o multitudine de forme si circumstante.

În competitia pentru putere între diversele forte politice o însemnatate cu totul hotarâtoare o prezinta desfasurarea în conditii democratice a competitiei electorale. Mecanismele electorale la diverse nivele trebuie concepute într-un mod democratic, conferind organelor alese un element de autentica reprezentativitate populara. Dupa cum observa autorii români Ioan Muraru si Simina Tanasescu, „Relatiile sociale care privesc alegerea prin vot a deputatilor, senatorilor, sefului de stat si autoritatilor locale sunt reglementate de dreptul constitutional, deoarece prin continutul lor sunt relatii constitutionale, adica apar în procesul instaurarii, mentinerii si exercitarii puterii.

Normele juridice care reglementeaza aceste relatii sociale formeaza o institutie distincta a dreptului constitutional, ele gasindu-se înscrise atât în Constitutie cât si în legea electorala.

Aceste norme juridice, denumite si norme electorale, sunt amanuntit cercetate în literatura juridica, consecinta fireasca a importantei lor în sistemul de drept si faptul ca indica cel mai direct si eficient caracterul democratic sau nedemocratic al unui sistem constitutional”11.

În legatura cu diversele moduri de concepere a scrutinului, cu alegerea si desemnarea parlamentarilor, precum si a sefului statului, au fost enuntate diverse sisteme în literatura de drept constitutional. Astfel, amintim sistemul majoritar, sistemul proportional si diferite sisteme intermediare, printre care sistemul Hondt, care este consacrat, printre alte legislatii, si de legislatia electorala româna actuala.

În ce priveste scrutinul, acesta poate fi uninominal sau scrutin de lista. În tara noastra, potrivit reglementarilor în vigoare, fiinteaza, pentru ambele Camere ale Parlamentului, un sistem de alegeri pe baza de liste, desi numerosi oameni politici si organizatii neguvernamentale au criticat acest mecanism, avansând propuneri de perfectionare a lui. Mentionam, astfel, numai cu titlu de exemplu, propunerea Organizatiei Pro Democratia privind alegerea Camerei Deputatilor printr-un sistem mixt, aproximativ 70% dintre deputati urmând sa fie alesi prin sistemul uninominal majoritar absolut în circumscriptiile uninominale, si 30% prin scrutin de lista, la nivelul fiecarui judet si al Municipiului Bucuresti. Aceeasi organizatie a mai propus ca alegerea senatorilor sa se faca, în toate cazurile, prin vot uninominal.

Se cuvine a fi semnalata si initiativa legislativa a cetatenilor, privind Codul electoral (potrivit Legii nr.189 din 1999)12. În esenta, se are în vedere reducerea numarului de parlamentari prin cresterea normei de reprezentare si un scrutin asemanator celui din Republica Federala Germania.13 Fiecare alegator ar avea 10 Aristotel, La politique,III, paragraf 7 11 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia VIII, revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2001, pag.388. 12 „Monitorul Oficial” nr.336 din 21 mai 2002 13 Tudor Draganu, O problema veche, dar întotdeauna noua a dreptului electoral – scrutinul uninominal sau cel de lista, în „Fiat Justitia”, Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, Facultatea de Drept, Cluj-Napoca, nr.1, 1997, pag.33 si urm.


10

dreptul la doua voturi, unul pentru un candidat în colegiul uninominal si unul pentru o lista la nivelul circumscriptiei electorale. Deputatii ar urma sa fie alesi printr-un „sistem mixt cu compensatie”, iar senatorii la nivelul colegiilor uninominale în care sunt alesi si doua treimi din deputati, prin scrutin uninominal majoritar, cu doua tururi de scrutin. Înfaptuirea optiunii democratice pe calea alegerii libere reprezinta, în actualele conditii istorice, o conditie indispensabila a democratiei. Ea presupune pe de o parte asigurarea posibilitatii tuturor fortelor politice de a-si desfasura campania electorala, iar pe de alta parte, un sistem electoral democratic, care sa permita o reprezentare corecta a fortelor politice, fara a duce însa la farâmitarea spectrului electoral. Mentionam ca, desi în cursul dezbaterilor privind revizuirea Constitutiei s-au facut si unele propuneri de modificare a sistemului electoral, acestea nu au fost retinute si inserate în Constitutie, reglementarea regimului electoral urmând a fi facuta, în continuare, printr-o lege organica.


CONSTITUTIA ROMÂNIEI DIN 1991

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

Sectiunea 1 Optiunile democratice dupa Revolutia din Decembrie 1989

Primul document al Revolutiei române Comunicatul catre tara al Consiliului Frontului Salvarii Nationale, din 22 decembrie 1989, a consacrat abolirea dictaturii dar nu a specificat în mod expres regimul constitutional al tarii si nici forma de guvernamânt a statului. În document se arata ca „Din acest moment se dizolva toate structurile de putere ale clanului Ceausescu, Guvernul se demite, Consiliul de Stat si institutiile sale îsi înceteaza activitatea. Întreaga putere în stat este preluata de Consiliul Frontului Salvarii Nationale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordoneaza întreaga activitate a armatei si a unitatilor Ministerului de Interne. Toate ministerele si organele centrale, în actuala lor structura, îsi vor continua activitatea normala subordonându-se Frontului Salvarii Nationale, pentru a asigura desfasurarea normala a întregii vieti economice si sociale. În teritoriu se vor constitui consilii judetene, municipale, orasenesti si comunale ale Frontului Salvarii Nationale ca organe ale puterii locale”14. Inexistenta unor prevederi clare cu privire la forma de guvernamânt a statului si regimul constitutional aplicabil a generat în rândul specialistilor o diversitate de interpretari cu privire la semnificatia acestui Comunicat. S-a sustinut, de pilda, ca Revolutia din decembrie 1989 nu a abrogat decât partial prevederile Constitutiei din 1965, ramânând în vigoare toate acele dispozitii ale sale care nu priveau structurile de putere ale fostei dictaturi. Acest punct de vedere s-a reflectat si în Tezele cu privire la elaborarea noii Constitutii a României, care au prevazut, în forma initiala, ca de la data intrarii în vigoare a noii Constitutii, Constitutia din 21 august 1965 este abrogata. O asemenea interpretare a generat pe drept cuvânt obiectii, pe de o parte datorita faptului ca nu numai prevederile vadit incompatibile ale Constitutiei din 1965 cu ideile Revolutiei din Decembrie 1989 nu mai erau aplicabile, dar si alte numeroase dispozitii ale vechii Constitutii, care puteau fi considerate depasite în raport cu noile structuri. Pe de alta parte, acceptarea tezei potrivit careia Constitutia din 21 august 1965 nu a fost expres abrogata putea duce, practic, la interpretari dezavantajoase pentru ordinea ce fusese instaurata în 14 A se vedea, pentru dezvoltari: Dumitru Mazilu, Proclamatia Revolutiei române, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 1999.


12

stat. S-ar putea sustine, astfel, ca toata activitatea ulterioara, inclusiv activitatea Parlamentului ales la 20 mai 1990, ar fi fost neconstitutionala, deoarece contravenea evident principiilor Constitutiei din 21 august 1965. În cadrul amplelor dezbateri ce s-au purtat pe aceasta tema s-a mai sustinut ca ar putea fi invocate si normele generale de drept cu privire la desuetudine, pentru a demonstra încetarea fortei juridice a constitutiei din 1965. S-a argumentat ca scurgerea timpului nu este necesarmente un element de esenta desuetudinii, atunci când un act normativ, fara a fi abrogat formal, este totusi desconsiderat intentionat si pe fata de toate cele trei puteri existente în stat: legislativa, executiva si judecatoreasca. În doctrina a mai fost invocat si argumentul potrivit caruia revolutiile au un efect abrogator asupra constitutiilor existente în momentul încheierii lor victorioase. În orice caz, teza subzistentei Constitutiei din 1965 a fost larg contestata, deoarece era de natura sa puna sub semnul întrebarii întreaga ordine juridica post-revolutionara, inclusiv o serie de legi importante care au fost adoptate dupa constituirea noului Parlament, ale carui principii erau vadit contrare Constitutiei din 21 august 1965. Ar fi fost, deci, preferabil – consideram noi – ca primul document al Revolutiei române „Comunicatul catre tara al Consiliului Frontului Salvarii Nationale” sa precizeze expres situatia Constitutiei din 1965, cerinta indispensabila pentru definirea cadrului în care urma sa fie edificat ulterior noul stat de drept. Mai trebuie mentionat si faptul ca în primele zile ale Revolutiei din Decembrie au fost abrogate o serie de acte normative emise de fostul regim. Aceasta împrejurare ar putea fi folosita, desigur, ca argument de cei care sustin ca din moment ce nu s-a produs o abrogare expresa a Constitutiei din 1965, aceasta ar fi ramas totusi, partial, în vigoare. Se poate concepe însa si explicatia ca noile autoritati revolutionare nu au mai abordat problema Constitutiei tarii, fiind convinse ca ea fusese deja solutionata prin primul act al Revolutiei române „Comunicatul catre tara al Frontului Salvarii Nationale”. La câteva zile dupa victoria Revolutiei, la 27 decembrie 1989, a fost emis Decretul-lege nr.2 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale. Nici acest act normativ nu cuprinde referiri la mentinerea sau abrogarea Constitutiei din 21 august 1965. Este de observat ca în acest act normativ se mentioneaza, pentru prima data, ca forma de guvernamânt a tarii este republica, idee ce nu fusese enuntata initial în Comunicatul din 22 decembrie 1989.15 Adunarea Constituanta, compusa din membrii celor doua forumuri legislative, care a dezbatut si adoptat noua Constitutie, a functionat pe baza Decretului-lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului si a Presedintelui României. Potrivit acestui decret, Adunarea Deputatilor si Senatul, reunite în sedinta comuna, urmau sa se constituie de drept în Adunare Constituanta, pentru adoptarea Constitutiei.

15 Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constitutional român, Editura Hyperion, Bucuresti, 1993, pag.54.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 13 Prin Hotarârea Constituantei nr.1 din 11 iulie 1990 s-a stabilit ca sedintele sa fie prezidate, prin rotatie, de presedintele Senatului si de presedintele Adunarii Deputatilor, Adunarea functionând pe baza unui Regulament. A fost constituit, totodata, Comitetul Adunarii Constituante, compus din presedintii, vicepresedintii si secretarii celor doua Camere. S-a stabilit, prin aceeasi hotarâre, alegerea unei Comisii pentru redactarea proiectului Constitutiei României, formata din deputati, senatori si specialisti în domeniul dreptului constitutional si al altor stiinte socio-umane, acestia din urma dispunând, în cadrul comisiei, numai de un vot consultativ. S-a mai convenit, totodata, ca propunerile de deputati si senatori – membri ai Comisiei – sa fie astfel facute pentru a se respecta, pe cât posibil, configuratia politica a celor doua Camere. Metodologia16 urmata pentru adoptarea noii Constitutii a fost urmatoarea: Comisia pentru redactarea proiectului de Constitutie, creata în baza Hotarârii nr.1 din 11 iulie 1990, a trecut mai întâi la elaborarea unor Teze, care cuprindeau de fapt, într-o forma concisa, ideile esentiale ale textelor constitutionale, unele teze fiind astfel redactate încât au putut fi transformate cu usurinta în articole ale noii Constitutii. Au fost situatii în care, neconvenindu-se anumite teze, ele au fost retrimise Comisiei pentru elaborarea proiectului de Constitutie. În unele situatii s-a recurs la întâlniri ale sefilor grupurilor parlamentare, în special pentru a se pune de acord asupra unor probleme politice, care erau destul de spinoase si care implicau realizarea unui consens. Partea a doua a lucrarilor Adunarii Constituante s-a desfasurat sub sabia lui Damocles a dizolvarii Adunarii Constituante, potrivit Decretului – lege nr.92/1990, în ipoteza în care ea nu putea sa elaboreze textul Constitutiei în termenul fixat. Data fiind încetineala cu care se realizau progresele în prima faza a lucrarilor Adunarii Constituante, unele organe de presa erau de parere ca o asemenea perspectiva a dizolvarii Adunarii Constituante, în cazul neîndeplinirii mandatului sau, nu ar fi fost deloc exclusa. A urmat, în consecinta, accelerarea ritmului lucrarilor, Regulamentul de desfasurare a lucrarilor fiind modificat la 10 septembrie 199117 în sensul limitarii duratei interventiilor la maximum 5 minute si al renuntarii de a se mai pune în discutie acele probleme asupra carora Constituanta se pronuntase cu prilejul discutarii Tezelor. În ce priveste modalitatea de adoptare a Constitutiei, au fost acceptate, în final, propunerile care vizau votul nominal al parlamentarilor cu prilejul adoptarii Constitutiei. Totodata, au fost validate si doua prevederi noi, care nu figurau în regulamentele anterioare. Astfel, a fost acceptata ideea ca acei deputati sau senatori care nu-si puteau exercita votul fiind retinuti în alte probleme importante, o puteau face prin corespondenta. O a doua inovatie a constituit-o masura decaderii din calitatea de deputat sau senator a parlamentarului care, cu prilejul sedintei pentru adoptarea Constitutiei, nu ar fi votat nici direct, nici prin corespondenta. Singurul

16 Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, vol.II, Editura Fundatiei Chemarea, Iasi, 1992, pag.63. 17 Hotarârea Adunarii Constituante nr.2 din 10 septembrie 1991, publicata în Monitorul Oficial al României, nr.184 din 13 septembrie 1991.


14

caz înregistrat a fost acela al senatorului Karoly Kiraly (U.D.M.R), care nu a participat la sedinta de adoptare a Constitutiei si nici nu si-a exercitat votul prin corespondenta, fiind decazut, ca urmare, din calitatea de senator, prin Hotarârea adoptata de Adunarea Constituanta. Momentul urmator legat de adoptarea Constitutiei, supunerea ei spre aprobare în cadrul unui referendum, a constituit, de asemenea, obiectul unor vii dezbateri si confruntari de pareri. Mai multi deputati si senatori din partidele de opozitie au apreciat ca fiind inutil referendumul, din momentul în care Adunarea Constituanta adopta legea fundamentala. Intrarea în vigoare a noii Constitutii ca urmare a referendum-ului din 8 decembrie 1991 nu a constituit însa punctul terminus al schimbarilor constitutionale din tara noastra. Dupa cum arata însusi textul Constitutiei, urmau sa fie înfiintate o serie de institutii noi, printre care Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, si sa fie numiti din nou membrii Curtii Supreme de Justitie18. În ceea ce priveste situarea Constitutiei române din 1991 în contextul reglementarilor constitutionale moderne, trebuie precizat ca noua Constitutie a fost elaborata pe baza unui studiu atent al constitutiilor tarilor democratice, ca si a valorificarii celor mai bune traditii din trecutul gândirii constitutionale românesti. Consideram necesar sa precizam totodata ca, cu prilejul pregatirii Tezelor pentru Constitutia României, au fost întreprinse studii si vizite în numeroase tari, au fost adunate documente privind experienta si viata politica a altor state, s-a facut apel la specialisti din alte tari, care au prezentat expuneri, conferinte etc. În cadrul lucrarilor Adunarii Constituante în care s-au discutat diferite texte constitutionale, nu odata membrii Comisiei pentru redactarea proiectului de Constitutie sau parlamentari au facut referinte la institutii din dreptul constitutional comparat. Rezulta, deci, ca elaborarea noii Constitutii a României avut în vedere ca un obiectiv primordial racordarea Constitutiei ce urma sa fie elaborata la standardele internationale, cautându-se a se adopta în toate cazurile numai acele solutii sau redactari de texte care s-au dovedit eficiente si sigure în practica altor state. Constitutia româna, consacrând un sistem semi-prezidential, a avut în vedere, desigur, în cel mai înalt grad, Constitutia franceza din 1958. Aceasta nu a constituit însa singura sursa de inspiratie. Curtea Constitutionala de pilda, institutie nou creata în România prin Constitutia din 1991, a avut în vedere institutia Consiliului Constitutional francez, fara a prelua însa absolut toate aspectele de competenta ale acestei institutii. De altfel, într-o prima varianta, Comisia pentru elaborarea proiectului de constitutie preconizase si pentru România aceeasi denumire de Consiliu Constitutional, însa pâna la urma a fost preferat termenul de Curte Constitutionala, folosit si în alte tari, tocmai spre a da si mai bine expresie ideii înfaptuirii unei justitii constitutionale. Dintre institutiile nou create, institutia Avocatului Poporului are o filiatie mult mai complexa, ea folosind atât practica daneza, suedeza, germana, cât si 18 Ion Deleanu, Op.cit., vol.II, pag.66

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 15 institutia spaniola corespunzatoare. Cu toate ca România a adoptat sistemul semi-prezidential francez, nu toate atributiile Presedintelui francez se regasesc în Constitutia României din 1991. Asa, de pilda, daca în Franta presedintele republicii prezideaza sedintele de guvern, în România, potrivit art.87 din Constitutie, presedintele poate lua parte la sedintele de guvern în care se dezbat probleme de interes national, situatie în care prezideaza sedintele la care participa. O importanta inovatie a Constitutiei din 1991, care de fapt preia o dispozitie ce s-a afirmat cu putere în ultimele decenii în dreptul constitutional comparat, este aceea a superioritatii ordinii juridice internationale fata de ordinea juridica interna si a aplicarii tratatelor în ordinea interna din România. Aceste importante prevederi marcheaza o schimbare fundamentala de conceptie fata de vechea optica existenta înainte de 1989, care refuza acceptarea instrumentelor internationale în masura în care nu fusesera acceptate expres de tara noastra în virtutea propriei suveranitati. O inovatie deosebit de interesanta este reintroducerea sistemului bicameral, care a constituit o traditie a vietii parlamentare românesti. Constitutia din 1991 nu numai ca a reintrodus institutia Senatului, urmând practica unor tari democratice, dar a stabilit totodata cu precizie si claritate mecanismul procedurii legislative, statutul deputatilor si senatorilor, renuntând la ideea mandatului imperativ si consacrând teoria mandatului de reprezentare, specifica tuturor constitutiilor moderne democratice. Desigur, sirul exemplelor poate fi continuat, deoarece în Constitutia româna din 1991 se întâlnesc foarte multe elemente de originalitate si noutate, unele preluate din dreptul constitutional comparat – evident, nu toate din aceeasi sursa –, altele prelucrate si adaptate, însa, în functie tocmai de specificul national al tarii noastre. Este cert ca functionarea în bune conditii a tuturor mecanismelor prevazute de noua Constitutie implica un grad sporit de întelegere a separatiei puterilor în stat, evitarea amestecului unei puteri în treburile celeilalte, un respect sporit fata de norma de drept, fata de reglementarile internationale la care tara noastra a devenit parte. Integrarea României în noua ordine juridica europeana revendica un rol sporit pentru drepturile si libertatile omului care se cer a fi respectate cu strictete, cultivarea respectului fata de lege trebuind sa devina o ratiune a însasi existentei si a functionarii organelor statului. Este neîndoielnic ca asemenea transformari de substanta vizeaza însusirea nu numai a literei noilor reglementari constitutionale, dar si a spiritului lor, a cerintei respectarii principiilor si normelor juridice pe care trebuie sa se întemeieze statul de drept. Edificarea întregii vieti politice românesti pe ideile de drept si legalitate a devenit si devine tot mai mult o conditie a acceptarii României ca membru cu drepturi depline al comunitatii statelor europene, al unor organisme internationale. În acest amplu efort, juristilor le revine un rol esential, ei trebuind sa fie primii care sa contribuie la promovarea respectului pentru statul de drept, sa aplice cu consecventa si cu dreptate legile, dar sa contribuie, totodata, în mod direct la constientizarea întregii opinii publice românesti în legatura cu valoarea normelor juridice, cu cerinta respectarii neabatute a dreptului în relatiile dintre indivizi, în întregul mecanism de functionare a organelor si organismelor statului nostru.


16

Sectiunea a 2-a Cai si directii de actiune

Constitutia României din 1991 stabileste un regim de guvernare semi-prezidential si fundamenteaza organizarea bicamerala a Parlamentului, compus din Camera Deputatilor si Senat19. Puterile statului (desi nu se consacra expres principiul separatiei puterilor) sunt exercitate de Guvern (puterea executiva), de Parlament (puterea legislativa) si de instantele judecatoresti (puterea judecatoreasca), Presedintele tarii având rol de arbitru între puterile statului. Constitutia instituie un mecanism democratic de functionare a organelor statului, garanteaza pe larg drepturile si libertatile si consacra mecanisme eficiente de garantare a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Aceste prevederi ale Constitutiei reprezinta tot atâtea directii de actiune pentru promovarea valorilor statului de drept, pentru eliminarea oricaror vestigii ale arbitrariului din viata societatii noastre, pentru faurirea unei democratii durabile. Pe parcursul timpului, prevederile Constitutiei României s-au dovedit fie în general adaptate conditiilor dezvoltarii tarii în anii de tranzitie, prevederile constitutionale fiind apreciate de numerosi specialisi straini, ca si de Comisia de le Venetia, organism al Consiliului Europei constituit pentru a da asistenta noilor democratii, spre a se încadra în marea familie a popoarelor europene. Cu toate acestea, revizuirea Constitutiei a devenit o cerinta imperioasa în ultimii ani, ca o consecinta a necesitatii de a se valorifica experienta acumulata în perioada care a trecut de la adoptarea actualei Constitutii din 1991 ca si a imperativului de a fi înscrise în Constitutie probleme si aspecte noi, decurgând din practica. De altfel, ideea unei reforme constitutionale a fost avansata mai de mult de majoritatea partidelor politice, de organizatiile societatii civile, ca si de lucrarile de specialitate publicate în ultimii ani. Programul de guvernare, adoptat de Parlamentul României la 28 decembrie 2000, preciza ca "se impune cu necesitate efectuarea unui proces de atenta revizuire si adaptare a unor prevederi constitutionale în raport cu actualele realitati social-politice ale tarii, precum si cu exigentele procesului aderarii României la Uniunea Europeana"20. În anul 2002 a fost adoptata Hotarârea Parlamentului României nr.23 din 25 iunie 2000 privind constituirea Comisiei pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constitutiei. În acelasi an, sub egida Camerei Deputatilor si a Asociatiei Pro Democratia, s-au desfasurat lucrarile "Forumului constitutional", importanta forma de participare a societatii civile, a opiniei publice, organizatiilor stiintifice, culturale si profesionale, la adaptarea si perfectionarea prevederilor Constitutionale.

19 Ion Deleanu, Op.cit., pag.138. 20 “Monitorul Oficial al României”, Anul XII, nr.700, Partea I-a, Legi, decrete, hotarâri si alte acte, Joi 28 decembrie 2000.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 17 Din initiativa Comisiei pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constitutiei, în care au fost reprezentate toate partidele parlamentare, un grup de 233 deputati si 94 senatori au semnat Propunerea legislativa de revizuire a Constitutiei, care a obtinut avizul Consiliului Legislativ si pe marginea caruia Curtea Constitutionala a emis Decizia nr.148 din 16 aprilie 2003 privind constitutionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României. În esenta, propunerea legislativa a avut în vedere o mai buna definire a pozitiei si rolului organelor de stat, o eficienta sporita a prevederilor prin care sunt aparate, respectate si garantate drepturile cetatenesti, întarirea principiului autonomiei locale, a independentei justitiei, a rolului Consiliului Superior al Magistraturii, ca si al Curtii Constitutionale. Propunerea legislativa a fost votata de Camera Deputatilor la 30 iunie 2003 si de Senat la 1 septembrie 2003, si validata în urma referendumului popular la 18 - 19 octombrie 2003, dupa efectuarea procedurii de mediere si aprobarea Raportului de mediere de catre cele doua Camere.

CAPITOLUL III DREPTURILE, LIBERTATILE SI

ÎNDATORIRILE FUNDAMENTALE ALE CETATENILOR ROMÂNIEI

Sectiunea 1 Notiunea si natura juridica a drepturilor si libertatilor fundamentale

Respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti constituie unul dintre domeniile esentiale în care dreptul constitutional a actionat în decursul timpului si de care este legata însasi configuratia moderna a acestei discipline. Dupa cum este bine cunoscut, drepturile cetatenesti au aparut pentru prima data sub forma unor declaratii de drepturi, care au dat expresie traducerii în viata a unor mari conceptii si idei umaniste, ce s-au constituit în adevarate pledoarii pentru recunoasterea drepturilor omului în societate si apararii demnitatii sale împotriva oricarui arbitrar21. Privind retrospectiv se poate aprecia ca declaratiile de drepturi au reprezentat – atât la timpul respectiv, cât si mai ales dupa trecerea unor secole – documente fundamentale, de o incomparabila relevanta pentru definirea continutului politic si juridic al institutiei drepturilor omului. Ele au fundamentat ideea egalitatii oamenilor atât în domeniul drepturilor civile, cât si în domeniul politic, definind o viziune elaborata cu privire la raporturile dintre individ si stat, dintre om si autoritate. Trebuie amintit ca înca din 1215 Magna Charta definea,

21 Tudor Draganu, Declaratiile de drepturi ale omului si repercusiunile lor în Dreptul international public, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 1998, pag.65 si urm.


18

pentru prima oara, o regula de maxima importanta: aceea ca ori de câte ori guvernul unei tari vrea sa aduca o anumita limitare bunului plac al indivizilor, aceasta limitare nu poate fi justa si legala decât daca se întemeiaza pe o regula de drept, preexistenta si impartial interpretata. Toate documentele elaborate, la timpul lor, în Anglia, Franta si S.U.A. au reprezentat, privite prin perspectiva istoriei, manifestari curajoase ale tendintei de a proteja drepturile legitime ale cetateanului împotriva tentativelor puterii de a-si extinde prerogativele în pofida drepturilor oamenilor si în detrimentul acestora. Doctrina liberala a demonstrat, de altfel, cu argumente temeinice, obligatia statului de a nu întreprinde nimic în masura sa împiedice libera dezvoltare a activitatilor pe care omul le desfasoara, exercitarea drepturilor ce-i sunt recunoscute si garantate individului de legi si de Constitutie. O examinare – chiar si sumara – a conceptiilor elaborate în decursul timpului cu privire la drepturile omului arata ca încarcatura filosofica a acestui concept s-a reflectat nemijlocit în definirea trasaturilor politice si juridice ale conceptului însusi. Consideram demn de subliniat faptul ca elaborarea conceptului de drepturi ale omului a constituit, în fond, o operatiune de sinteza, constând din generalizarea unor idei consacrate în diferite tari în documente juridice cu un bogat continut moral si politic, redactate de juristi de mare prestigiu, care au rezistat timpului. Conceptul în sine de drepturi ale omului a reprezentat, asa dar, o generalizare si o abstractizare a tot ceea ce gândirea umana a avut mai bun, ridicând pe trepte noi principiile filosofice umaniste, reluând elemente din gândirea religioasa si din nazuintele generale de libertate care se facusera cunoscute cu atâta vigoare în secolele XVII si XVIII. Pe planul dreptului constitutional, conceptul de drepturi ale omului s-a regasit si se regaseste în special sub forma notiunii de drepturi si libertati cetatenesti22. Sfera drepturilor omului este, evident, mult mai larga decât aceea de drepturi ale cetateanului, deoarece drepturile omului includ în egala masura, în mod necesar, si protectia strainilor si a apatrizilor. Cu toate acestea, toate constitutiile efectueaza diferentieri în ceea ce priveste drepturile, libertatile si îndatoririle fundamentale ale cetatenilor proprii, care sunt direct corelate cu obligatiile de fidelitate si loialitate, si obligatia generala de protectie a drepturilor omului, care actioneaza si atunci când este vorba de straini si apatrizi. În ceea ce priveste conceptul propriu zis de drepturi, libertati si îndatoriri fundamentale ale cetateanului român, acestea, dupa cum apreciaza prof.Ioan Muraru sunt „acele drepturi subiective apartinând cetatenilor, esentiale pentru viata, libertatea si demnitatea acestora, indispensabile pentru libera dezvoltare a

22 Drepturile cetatenesti sunt denumite si „libertati publice”, fiind studiate, sub aceasta denumire, în numeroase Facultati de drept din tarile occidentale. Profesorul Paul Negulescu clasifica libertatile publice în „primordiale” sau „primare” (ex.libertatea individuala, inviolabilitatea domiciliului) si „secundare” sau „complementare” (ex.libertatea presei, a asociatiunii, a întrunirilor). A se vedea Paul Negulescu, Curs de Drept constitutional român, editat de Alex.Th.Doicescu, Bucuresti, 1927, pag.518).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 19 personalitatii umane, drepturi stabilite prin Constitutie si garantate prin Constitutie si legi23. Notiunea de drepturi fundamentale se refera, prin urmare, la drepturi subiective si la drepturi esentiale ce apartin cetateanului, prezentând o importanta primordiala atât pentru cetatean, cât si pentru stat si societate, si care sunt în fond determinante pentru definirea statutului juridic al cetateanului. Pe de alta parte, rolul si însemnatatea deosebita a drepturilor fundamentale au facut ca acestea sa fie înscrise în acte deosebite, cum ar fi constitutii, legi fundamentale sau declaratii de drepturi.

Sectiunea 2 Principiile reglementarii drepturilor si libertatilor fundamentale

Titlul II din Constitutia României, intitulat Drepturile, libertatile si îndatoririle fundamentale, constituie unul dintre domeniile cele mai importante ale reglementarilor constitutionale. El cuprinde nu numai o enumerare clara si corespunzatoare a drepturilor, libertatilor si îndatoririlor fundamentale dar, în acelasi timp, enunta garantii de natura sa asigure respectul ferm al acestora. Elaborarea textelor a avut în vedere în primul rând conventiile internationale privind drepturile omului, Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cele doua Pacte internationale ale drepturilor omului (Pactul privind drepturile civile si politice si Pactul privind drepturile economice si sociale). Totodata, au fost avute în vedere modul în care aceste drepturi sunt enuntate în constitutiile principalelor state democratice. Titlul II cuprinde de fapt patru capitole, respectiv Capitolul 1 Dispozitii comune (articolele 15-21), Capitolul 2 Drepturile si libertatile fundamentale (articolele 22-53), Capitolul 3 Îndatoririle fundamentale (articolele 55-57) si Capitolul 4 Avocatul Poporului (articolele 58-60). În ceea ce priveste Dispozitiile comune ale Titlului II, cu alte cuvinte prevederile constitutionale care sunt în egala masura aplicate tuturor drepturilor, libertatilor si îndatoririlor sunt de remarcat o serie de dispozitii esentiale, definitorii pentru modul în care noua Constitutie concepe interpretarea si traducerea în viata a reglementarilor cu caracter umanitar. În rândul acestor dispozitii sunt enuntate: a) universalitatea drepturilor si libertatilor (art.15 alin.1); b) principiul neretroactivitatii legilor (art.15 alin.2); c) egalitatea în drepturi a cetatenilor în fata legii si autoritatilor publice (art.16); d) protectia, de catre statul român, a cetatenilor români aflati în strainatate (art.17); e) cetatenia româna, regimul strainilor si apatrizilor, cu toate consecintele lor, inclusiv problemele pe care le ridica extradarea si expulzarea (art. 18 si 19); f) relatia dintre dispozitiile constitutionale si tratatele internationale privitoare la drepturile omului (art.20); g) accesul liber la justitie pentru apararea drepturilor si libertatilor.

23 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia VIII-a, revazuta si cmpletata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.162.


20

Sub titulatura dispozitiilor comune sunt enuntate, deci, o serie de principii cu caracter general, considerate indispensabile pentru întelegerea întregii problematici a drepturilor, libertatilor si îndatoririlor. Astfel, este de retinut de la început ideea universalitatii, în sensul ca toti cetatenii tarii beneficiaza de drepturile si libertatile consacrate prin Constitutie si prin legi, asumându-si totodata si obligatiile pe care acestea le prevad. Corelata acestui aspect se înfatiseaza ideea accesului la justitie, specifica pentru statul de drept, care întregeste, în mod fericit ideea de universalitate. Ideea de universalitate se coroboreaza si cu principiul egalitatii în drepturi, care statorniceste egalitatea tuturor cetatenilor în fata legii, fara privilegii si discriminari. Reforma constitutionala din 2003 a adus precizarea importanta ca statul român garanteaza egalitatea de sanse între femei si barbati pentru ocuparea unor functii sau demnitati publice. Este de remarcat si prevederea expresa cuprinsa în articolul 16 alineatul 2, care dispune ca nimeni nu este mai presus de lege, întelegând prin aceasta sa puna capat pentru totdeauna unor practici care au facut ca în trecut anumite persoane ocupând functii importante în stat sa încalce în mod voit prevederile Constitutiei si ale altor legi. Constitutia diferentiaza regimul cetatenilor români de acela al cetatenilor straini. Functiile si demnitatile publice, civile si militare, pot fi ocupate numai de persoanele care au cetatenia româna si domiciliaza în tara. Apare, în felul acesta, o deosebire între doua categorii de cetateni români: cetatenii români care au domiciliul în tara, si cetatenii români care au domiciliul în strainatate. Cetatenii români aflati în strainatate se bucura de protectia statului român, trebuind sa îndeplineasca obligatiile ce le revin, cu exceptia acelora care nu sunt compatibile cu absenta lor din tara. Astfel, de pilda, cetatenii români aflati în strainatate nu sunt obligati sa efectueze serviciul militar. Este de remarcat ca actele normative aparute dupa Revolutia din Decembrie 1989 au permis cetatenilor români care si-au pierdut cetatenia din diferite motive, sa o redobândeasca, pastrându-si totodata cetatenia straina pe care au dobândit-o între timp. Pe de alta parte, modificarile aduse Legii cetateniei române, în forma sa republicata în anul 2000, permit cetatenilor români sa beneficieze de o dubla cetatenie. Aceste prevederi normative întregesc cadrul diviziunii pe care am enuntat-o, ceea ce face ca în momentul de fata sa avem practic trei categorii de cetateni români: a) cetateni români care traiesc pe teritoriul tarii; b) cetateni români aflati în strainatate cu domiciliul; si c) cetateni români care beneficiaza si de cetatenia unui alt stat. Drepturile si îndatoririle cetatenilor români sunt, evident, aceleasi, cu mentiunea însa ca în ceea ce priveste cetatenii români aflati în strainatate, acestia nu beneficiaza de anumite categorii de drepturi. Cu referire la regimul strainilor si apatrizilor, Constitutia prevede ca acestora li se poate acorda sau retrage dreptul de azil “în conditiile legii”, respectându-se tratatele si conventiile internationale la care România este parte. Aceasta prevedere este vadit insuficienta, deoarece dupa Revolutia din Decembrie 1989 s-a produs o schimbare a opticii fata de continutul si natura dreptului de azil. În regimul trecut,

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 21 în fostele tari comuniste s-a acordat de multe ori azil politic unor persoane care desfasurasera activitati teroriste sau care contribuisera la destabilizarea vietii politice într-o serie de tari din Occident, participând la activitatea unor organizatii clandestine, interzise, sprijinite din afara. Este cert ca noua orientare a politicii românesti, de prietenie cu toate statele si de respectare a principiilor statului de drept, nu mai face posibila în viitor acordarea de azil pentru asemenea motive. În legatura cu regimul cetatenilor români, strainilor si al apatrizilor mai trebuie precizat si faptul ca pâna la modificarea din 2003 a Constitutiei, cetateanul român nu putea fi nici extradat si nici expulzat, în timp ce strainii si apatrizii puteau fi extradati, în baza unei conventii internationale sau în conditii de reciprocitate. Neexistând o mentiune expresa în Constitutie cu privire la expulzarea strainilor, este clar ca aceasta poate fi efectuata în conditiile în care ei ar fi indezirabili pe teritoriul statului român. Prin urmare, se contura o mare deosebire de principiu între cetatenii români (de toate categoriile) si straini, primii neputând fi nici extradati si nici expulzati, iar cei de al doilea fiind pasibili de ambele masuri. Amintim ca expulzarea constituie o masura administrativa, luata de organele Ministerului de Interne, masura ce se confirma de justitie, prin care un cetatean strain este îndepartat de pe teritoriul României. Extradarea reprezinta remiterea strainului catre o alta tara (tara sa de origine, statul împotriva caruia a comis o infractiune sau statul pe teritoriul caruia a savârsit o fapta deosebit de grava) pentru a executa o pedeapsa privativa de libertate. Mentionam ca întrucât România a desfiintat pedeapsa cu moartea, un strain sau apartid nu poate fi extradat în conditiile în care statul catre care ar urma sa fie extradat ar trebui sa-i aplice pedeapsa cu moartea. Consideratii umanitare împiedica asemenea proceduri. Prin faptul ca atât expulzarea cât si extradarea se hotarasc de justitie, sunt eliminate masurile arbitrare sau discriminatorii, luate la nivelul unor autoritati administrative, care ar putea viza un strain sau apartid. Justitia este cea care va hotarî si în caz de extradare si în caz de expulzare, tinând seama de toate elementele concrete si de argumentele care pledeaza în favoarea sau împotriva aplicarii acestor masuri. O prevedere deosebit de importanta se refera la tratatele internationale privind drepturile omului. Sediul materiei se gaseste în articolul 20 din Constitutie, care initial avea urmatorul cuprins: (1) Dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate în concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care România este parte.

(2) Daca exista neconcordanta între pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte si legile interne, au prioritate reglementarile internationale24. Din analiza acestui text rezulta ca el ridicau doua categorii de probleme: a) problema interpretarii dispozitiilor constitutionale privind drepturile si libertatile

24 Reforma constitutionala din 2003 a adaugat la acest text sintagma „cu exceptia cazului în care Constitutia sau

legile interne contin dispozitii mai favorabile”.


22

cetatenilor; si b) situatia unei eventuale neconcordante între pactele si tratatele internationale referitoare la drepturile omului si dispozitiile legislative interne. În ceea ce priveste prima dintre cele doua probleme, este de semnalat ca prin articolul 20 din Constitutie se consacra în mod expres teza prioritatii dreptului international fata de dreptul intern. Dispozitiile constitutionale urmeaza sa fie interpretate în concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care România este parte. Desi textul este, fara îndoiala, generos si da expresie principiilor noi care trebuie sa calauzeasca statul de drept, referirea din text potrivit careia dispozitiile constitutionale vor fi interpretate si aplicate suscita unele probleme. Daca este de înteles ca textele constitutionale pot fi interpretate în spiritul documentelor internationale, este mai greu de vazut cum vor fi aplicate în concordanta cu acestea. În ceea ce priveste cea de a doua problema, solutia optima pare a fi o Decizie a Curtii Constitutionale, ale carei atributiuni au fost considerabil extinse, mai bine precizate în urma reformei constitutionale din 2003, prin care s-ar constata incompatibilitatea sau neconcordanta, ceea ce ar face legea în cauza inaplicabila. Ar fi, desigur, de imaginat si solutia adaptarii prealabile a legislatiei interne, anterior aderarii sau ratificarii unui tratat international. Mentionam ca asemenea modificari legislative s-au operat în momentul în care România a devenit parte la Conventia internationala împotriva torturii si altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, adoptata la New York la 10 decembrie 1984. Ratificând conventia în cauza, Parlamentul României a adoptat si o lege prin care au fost aduse unele completari Codului penal, introducându-se în legislatia penala, ca fapte sanctionate prin lege, situatiile la care se referea conventia mentionat25. O ultima mentiune cu privire la dispozitiile comune ale Titlului II priveste principiul neretroactivitatii legilor. Acest principiu a fost consacrat sub forma unei reguli cu caracter general în articolul 15 alineatul 2. Trebuie amintit ca în cadrul dezbaterilor Adunarii Constituante au fost ridicate obiectii în legatura cu consacrarea principiului în cauza ca principiu constitutional. S-a aratat, de pilda, ca acest principiu functioneaza numai în materie civila, articolul 1 din Codul civil începând cu enuntul „Legea dispune numai pentru viitor. Ea nu are putere retroactiva”. În materie penala s-a aplicat în toate cazurile si se aplica înca principiul legii mai blânde (mitior lex). Cu alte cuvinte, în situatia în care o persoana a comis o infractiune si, mai târziu, în timpul urmaririi sau judecarii, ar apare o lege noua, care este mai favorabila infractorului, se va aplica aceasta lege. Situatia este valabila si în cazul în care, dimpotriva, pentru o fapta care era initial sanctionata cu o pedeapsa grava, apare o lege care prevede o pedeapsa mai usoara sau chiar dezincrimineaza fapta respectiva. În toate aceste situatii, dreptul penal a recunoscut ca infractorul trebuie sa beneficieze de legea cea mai blânda, în situatia în care fapta sa este afectata de doua sau mai multe legi care reglementeaza

25 Legea nr.20 din 9 octombrie 1990 pentru modificarea si completarea unor dispozitii din Codul penal si Codul de procedura penala (Monitorul Oficial al României nr.112 din 10 octombrie 1990).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 23 succesiv materia în cauza. În cadrul dezbaterilor constitutionale s-a ridicat problema daca consacrarea principiului neretroactivitatii legii, ca un principiu general, nu ar vrea sa însemneze o abrogare a principiului mitior lex. Desi textul nu face exceptii, este greu de imaginat ca el ar putea sa se refere si la faptele penale unde exista reglementari statornice, aplicate de o îndelungata practica, în directia recunoasterii principiului aplicarii legii mai blânde. În legatura cu neretroactivitatea legilor se pune si problema legilor exceptionale, care au fost edictate numai pentru anumite perioade speciale, sau care se aplica pe un anumit termen. Asemenea legi consacrau, fireste, exceptii de la principiul mitior lex. Uneori era încalcat însusi principiul neretroactivitatii, fiind încriminate fapte savârsite cu multi ani în urma etc. Este evident ca aceasta categorie de legi este afectata de principiile Constitutiei, ceea ce însemneaza ca nu ar fi posibile legi cu caracter exceptional, care sa încrimineze fapte din domeniul trecutului. În aceasta privinta prevederile Constitutiei sunt categorice si trebuie interpretate ca atare.

Sectiunea 3 Clasificarea drepturilor si libertatilor fundamentale

3.1. În ceea ce priveste enumerarea, clasificarea si interpretarea prevederilor legate de drepturile fundamentale, în literatura de specialitate au fost emise puncte de vedere autorizate de catre specialistii români care au analizat aceasta institutie. Pornind de la triada structurii române, de la faptul ca omul este o fiinta bio-psiho-sociala, prof.Ion Deleanu clasifica drepturile si libertatile în: a) drepturi si libertati care ocrotesc fiinta umana ca valoare în sine, ca entitate bio-psihica si b) drepturi care proteguiesc fiinta umana ca persoana, ca relatie sociala sau ca molecula sociala26. În opinia profesorului Ioan Muraru, drepturile si libertatile s-ar clasifica în: a) inviolabilitati, adica acele drepturi si libertati care, prin continutul lor, asigura viata, posibilitatea de miscare libera, siguranta fizica si psihica, precum si siguranta domiciliului persoanei fizice; b) drepturi si libertati social-economice si culturale, adica acele drepturi si libertati care, prin continutul lor, asigura conditiile sociale si materiale de viata, educatia si posibilitatea protectiei; c) drepturi exclusiv politice care, prin continutul lor, pot fi exercitate de cetateni numai pentru participarea la guvernare; d) drepturi si libertati social-politice care, prin continutul lor, pot fi exercitate de cetateni la alegere, fie pentru rezolvarea unor probleme sociale si spirituale, fie pentru participarea la guvernare; si e) drepturi garantii, drepturi care, prin continutul lor, joaca în principal rolul de garantii constitutionale27.

26 Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat, vol.II, Editura Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.131. 27 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, op.cit., pag.181.


24

Capitolul 2 din Titlul II al Constitutiei se ocupa de enuntarea propriu zisa a drepturilor si libertatilor fundamentale, pe parcursul a 28 de articole. Fiecare dintre aceste articole, cu exceptia articolului 49, care se refera la posibilitatea restrângerii exercitiului unor drepturi sau libertati, trateaza un drept distinct. Încercând sa sistematizam multitudinea de drepturi si libertati pe care le consacra Constitutia României, apreciem ca acestea ar putea fi subsumate celor doua mari diviziuni ale drepturilor omului consacrate de altfel de cele doua pacte adoptate de Organizatia Natiunilor Unite, în 1966, si anume: drepturile civile si politice si drepturile economice si sociale. a) În ce priveste drepturile civile si politice sunt enuntate: dreptul la viata si la integritatea fizica si psihica (art. 22), libertatea individuala (art.23), dreptul la aparare (art.24), libera circulatie (art.25), dreptul la viata intima, familiala si privata (art.26), inviolabilitatea domiciliului (art.27), secretul corespondentei (art.28), libertatea constiintei (art.29), libertatea de exprimare (art.30), dreptul la informatie (art.31), dreptul la învatatura (art.32), accesul la cultura (art.33), dreptul de vot (art.36), dreptul de a fi ales (art.37), libertatea întrunirilor (art.39), dreptul de asociere (art.40), interzicerea muncii fortate (art.42), dreptul de petitionare (art.51), dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (art.52). b) În categoria drepturilor economice si sociale pot fi încadrate dreptul la munca si protectie sociala (art.41), dreptul la ocrotirea sanatatii (art.34), dreptul la greva (art.43), protectia proprietatii private (art.44), dreptul la mostenire (art.46), dreptul de protectie sociala (art.41), protectia copiilor si a tinerilor (art.49), protectia persoanelor cu handicap (art.50), dreptul la mediul sanatos (art.35). 3.2. În ce priveste drepturile din prima categorie – drepturi civile si politice – ele vizeaza, asa cum o arata însasi denumirea acestei categorii, doua mari idei: drepturile legate organic de persoana omului (drepturile civile) si drepturile ce vizeaza participarea sa la viata politica (drepturile politice). În ce priveste drepturile civile propriu zise, acestea sunt: dreptul la viata si integritatea fizica si psihica si libertatea individuala (art.22). O serie de drepturi apar ca o consecinta fireasca a dreptului la viata si a libertatii persoanei ca, de pilda, libera circulatie (art.25), inviolabilitatea domiciliului (art.27), secretul corespondentei (art.28). Unele drepturi privesc protectia acestui drept pe plan judiciar (cum este cazul dreptului la aparare – articolul 24: altele se refera la viata particulara a persoanei - articolul 26; la raportarea libertatii individului fata de mediul în care omul traieste prin recunoasterea dreptului de a cunoaste informatii de interes public – articolul 31. Alte drepturi vizeaza împlinirea unor deziderate firesti de autoperfectionare, cum este cazul dreptului la învatatura (art.32). Drepturi politice propriu zise sunt dreptul de vot (art.36), dreptul de a fi ales (art.37), libertatea întrunirilor (art.39), dreptul de asociere (art.40) etc. În legatura cu drepturile din aceasta categorie dorim sa atragem atentia numai asupra unor elemente de noutate pe care le ofera actuala Constitutie. Astfel, în ceea ce priveste libertatea individuala remarcam prevederile deosebit de importante ale articolului 23, care are urmatorul cuprins:

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 25 „(1) Libertatea individuala si siguranta persoanei sunt inviolabile. (2) Perchezitionarea, retinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai în cazurile si cu procedurile prevazute de lege. (3) Retinerea nu poate depasi 24 de ore.

(4) Arestarea preventiva se dispune de judecator si numai în cursul procesului penal. (5) În cursul urmaririi penale arestarea preventiva se poate dispune pentru cel mult 30 de zile si se poate prelungi cu câte cel mult 30 de zile, fara ca durata totala sa depaseasca un termen rezonabil, si nu mai mult de 180 de zile. (6) În faza de judecata instanta este obligata, în conditiile legii, sa verifice periodic, si nu mai târziu de 60 de zile, legalitatea si temeinicia arestarii preventive si sa dispuna, de îndata, punerea în libertate a inculpatului, daca temeiurile care au determinat arestarea preventiva au încetat sau daca instanta constata ca nu exista temeiuri noi care sa justifice mentinerea privarii de libertate. (7) Încheierile instantei privind masura arestarii preventive sunt supuse cailor de atac prevazute de lege. (8) Celui retinut sau arestat i se aduce de îndata la cunostinta, în limba pe care o întelege, motivele retinerii sau ale arestarii, iar învinuirea, în cel mai scurt termen; învinuirea se aduce la cunostinta numai în prezenta unui avocat, ales sau numit din oficiu. (9) Punerea în libertate a celui retinut sau arestat este obligatorie, daca motivele acestor masuri au disparut, precum si în alte situatii prevazute de lege. (10) Persoana arestata preventiv are dreptul sa ceara punerea sa în libertate provizorie sub control judiciar sau pe cautiune. (11) Pâna la ramânerea definitiva a hotarârii judecatoresti de condamnare, persoana este considerata nevinovata. (12) Nici o pedeapsa nu poate fi stabilita sau aplicata decât în conditiile si în temeiul legii. (13) Sanctiunea privativa de libertate nu poate fi decât de natura penala”. Textul prevede o serie de termeni si modalitati în care se pot aduce limitari ale libertatii individuale. Sunt de retinut astfel prevederile care dispun ca arestarea se poate face numai în temeiul unui mandat emis de judecator, pe o durata de cel mult 30 de zile, împotriva caruia arestatul se poate plânge judecatorului. Remarcam si prevederile potrivit carora celui retinut trebuie sa i se aduca de îndata la cunostinta, în limba pe care o întelege, motivele retinerii sau arestarii, dreptul persoanei arestate preventiv de a solicita punerea sa în libertate provizorie, sub control judiciar sau pe cautiune. În sfârsit, remarcam valoarea prezumtiei de nevinovatie, potrivit careia pâna la ramânerea definitiva a unei hotarâri judecatoresti de condamnare, o persoana este considerata nevinovata. Aceste masuri sunt de natura a garanta drepturile individuale ale cetatenilor împotriva oricarui abuz sau arbitrar. Ele sunt de natura a conferi ideii statului de drept o dimensiune cât se poate de reala si concreta, facând sa dispara definitiv arbitrarul si abuzurile, frecvente în trecut, din partea unor autoritati chemate tocmai sa respecte ordinea.


26

În legatura cu drepturile civile remarcam valoarea prevederilor privind libera circulatie în tara si strainatate – o noutate pentru sistemul nostru constitutional. Aceasta masura reprezinta si ea o cucerire a Revolutiei din Decembrie 1989, stiut fiind ca în trecut dreptul de circulatie peste hotare fusese supus unor numeroase restrictii. Elemente noi aduce si articolul 26, referitor la viata intima, familiala si privata. Se înfaptuieste astfel un deziderat al constitutiilor moderne actuale, care fac din protectia vietii intime un element esential decurgând din respectul personalitatii. Situatiile în care se poate deroga de la inviolabilitatea domiciliului sunt precis enumerate în articolul 27 alineatul 2, nefiind posibile patrunderea sau ramânerea în domiciliul unei persoane în alte situatii decât cele prevazute de lege (executarea unui mandat de arestare sau a unei hotarâri judecatoresti, înlaturarea unei primejdii, apararea sigurantei nationale, prevenirea raspândirii unei epidemii). Elemente demne de analiza sunt aduse de articolul 31, care se refera la dreptul la informatie, exprimat în primul rând în dreptul unei persoane de a avea acces la orice informatie de interes public. Pe de alta parte, autoritatile sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal, ceea ce constituie o importanta inovatie a legii. În legatura cu dreptul la învatatura subliniem valoarea prevederilor de la articolul 32 alineatul 5, unde se statueaza ca Institutiile de învatamânt, inclusiv cele particulare, se înfiinteaza si îsi desfasoara activitatea în conditiile legii, ca si a prevederii de la punctul 6 al aceluiasi articol, prin care se garanteaza autonomia universitara. Învatamântul de stat este gratuit potrivit legii. Reforma constitutionala din 2003 a adus o completare, în sensul ca „statul acorda burse sociale, de studii, copiilor si tinerilor proveniti din familii defavorizate si celor institutionalizati, în conditiile legii”. Cât priveste dreptul de petitionare, sunt relevante posibilitatile inedite pe care le ofera textul constitutional al articolului 51. În conditiile acestuia, persoanele vatamate într-un drept al lor de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în termen legal a unei cereri, au dreptul sa se adreseze instantelor judecatoresti pentru a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. Desi o asemenea prerogativa a existat, într-o anumita forma, în Constitutia din 1965, fiind legiferata prin Legea nr.1/1967, ea nu si-a gasit o aplicatie practica în conditiile regimului de dictatura, care prefera sa îndrume cetatenii sa ia calea sesizarilor catre organele de stat, care aveau nevoie de un numar cât mai mare de solicitari, spre a-si manifesta democratismul. În conditiile vechiului regim, prevederile Legii nr.1/1967, care dadeau posibilitatea cetatenilor sa atace în justitie actele administrative ilegale, nu au fost aplicabile. Conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de a se adresa justitiei sunt stabilite, în prezent, prin Legea contenciosului administrativ. În legatura cu aspectele politice ale exercitarii drepturilor cetatenesti subliniem importanta prevederilor legate de libertatea întrunirilor si dreptul de

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 27 asociere. Cu privire la dreptul de asociere trebuie observat ca, potrivit Constitutiei, „Partidele sau organizatiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaza împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitatii, a integritatii sau a independentei României sunt neconstitutionale”. O asemenea prevedere se coreleaza cu dispozitiile legii sigurantei nationale, care interzic activitatile de natura a pune în pericol cuceririle statului de drept, principiile pluralismului politic, precum si orice actiuni de sorginte totalitarista, fascista sau comunista. Cu privire la partidele politice, este de observat ca nu pot face parte din partidele politice judecatorii Curtii Constitutionale, avocatii poporului, magistratii, membrii activi ai armatei, politistii si alte categorii de functionari publici, stabilite prin lege organica. În categoria persoanelor care nu pot face parte din partidele politice se afla si Presedintele României care, odata ales, trebuie sa pastreze o atitudine de echidistanta fata de toate fortele politice, devenind garantul independentei nationale, al unitatii si integritatii teritoriale a tarii. Restrângerea dreptului de a face parte din partidele politice – mai exact interdictia pentru unele persoane de a fi membri ai unor partide sau altora – nu reprezinta o masura de natura a aduce restrictii dreptului de asociere. Ea este determinata de ratiuni bine justificate. Este lesne de înteles ca judecatorii Curtii Constitutionale, magistratii, politistii etc., prin functiile pe care le îndeplinesc si pe care ei le exercita în interesul întregii populatii, al tuturor categoriilor sociale, nu pot sa adopte o atitudine partizana, ci numai o atitudine de deplina obiectivitate, aceasta fiind o conditie a exercitiului functiei lor. 3.3. Cu referire la drepturile economice si sociale trebuie amintit ca în noile conditii social-economice rolul statului în economie s-a restrâns si se va restrânge în continuare, ca urmare a diversificarii agentilor economici si a trecerii la masurile de privatizare. În aceste conditii si rolul statului trebuie regândit, în concordanta cu noile realitati. Statul român nu mai poate sa garanteze dreptul la munca în conditiile desprinderii de regimul centralizat. În schimb, el va trebui sa ia masuri de protectie, sa instituie un salariu minim în economie, sa vegheze la respectarea stricta a legilor de catre toti factorii economici. O importanta prevedere o constituie recunoasterea dreptului la greva. Articolul 43, care constituie sediul acestei materii, dispune în primul sau alineat ca „Salariatii au dreptul la greva pentru apararea intereselor profesionale, economice si sociale”. O asemenea prevedere exclude greva cu caracter politic, care nu se încadreaza în textul constitutional. Este de mentionat ca legea conflictelor colective de munca detaliaza situatiile în care dreptul la greva poate fi exercitat, stabilind o procedura prealabila declansarii grevei, care trebuie respectata de partile în conflict. Este reafirmat principiul ca dreptul la greva nu poate fi exercitat pentru motive politice si nici în sprijinul unor cazuri individuale, cum ar fi, de pilda, desfacerea contractului de munca al unui anumit salariat. Importante prevederi sunt legate de protectia proprietatii private, care este ocrotita de lege si nu poate fi supusa exproprierii decât în cazuri de utilitate publica, pe baza unei drepte si prealabile despagubiri.


28

Este de remarcat, ca o prevedere comuna tuturor categoriilor de drepturi la care ne-am referit, dispozitia din articolul 53 al Constitutiei, referitoare la restrângerea exercitiului unor drepturi sau libertati . Aceasta nu poate fi efectuata decât prin lege, în situatii deosebite, cum ar fi apararea sigurantei nationale, a ordinii, prevenirea unei calamitati, a unui sinistru etc. Trebuie semnalata si dispozitia potrivit careia restrângerea trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, neputându-se aduce atingere existentei însasi a dreptului sau a libertatii în cauza. O privire de ansamblu asupra modului în care sunt reglementate drepturile si libertatile în noua Constitutie a României atesta preocuparea de a se da acestora un continut real si concret. Sistemul drepturilor si libertatilor cetatenesti se înfatiseaza, prin urmare, ca un tot armonios, unitar, în care, pornindu-se de la declaratii de drepturi, de la tratate internationale, statul român a configurat un adevarat catalog corespunzator de drepturi si libertati asigurând totodata posibilitatile juridice ale garantarii acestora, precum si mijloacele ce pot fi utilizate pentru restabilirea situatiilor încalcate si repararea prejudiciilor.

Sectiunea 4 Îndatoririle fundamentale ale cetatenilor

În capitolul 3 din Titlul II al Constitutiei României sunt înscrise îndatoririle fundamentale (art.54-57). Îndatoririle fundamentale constau în fidelitatea fata de tara respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, dreptul si obligatia de a apara tara, contributia prin impozite si taxe la cheltuielile publice. În ce priveste îndatoririle fundamentale, acestea constituie, evident un corolar al drepturilor, în rândul lor fiind înscrise prevederi normale, firesti în orice stat democratic. În legatura cu îndatoririle fundamentale trebuie observat ca unele dintre acestea privesc exclusiv pe cetatenii români, ca de pilda fidelitatea fata de tara, apararea tarii ori prestarea unor contributii financiare. Respectarea legilor este însa obligatorie atât pentru cetatenii români, cât si pentru straini si apatrizi, care trebuie, în conformitate cu prevederile articolului 57 din Constitutie, sa-si exercite drepturile si libertatile constitutionale cu buna credinta, fara a aduce atingere drepturilor si libertatilor celorlalti. Capitolul despre îndatoririle fundamentale întregeste prevederile legate de drepturi si libertati, deoarece într-un stat de drept, într-o societate democratica, este firesc ca sa fie recunoscute, în primul rând, drepturile si libertatile omului, enuntându-se însa, totodata, si un anumit sistem de îndatoriri. Întrucât în conditiile moderne cetateanul nu mai poate fi abordat în mod izolat, desprins de societate, ci devine el însusi o componenta a marelui mecanism al societatii, aceasta este datoare sa-i asigure un numar de drepturi si libertati, de care sa se bucure, fara nici un fel de discriminari sau oprelisti, având, în schimb, si el o serie de îndatoriri fata

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 29 de societate, îndatoriri care reprezinta, într-un fel, o alta fateta, un alt aspect al drepturilor si libertatilor cetatenesti. Este de mentionat ca în legatura cu îndatorirea cetatenilor români de a efectua serviciul militar exista si posibilitatea efectuarii unor servicii alternative pentru persoanele care nu presteaza serviciul militar obligatoriu din motive religioase sau de constiinta.

Sectiunea 5-a. Noi dimensiuni ale drepturilor cetatenesti ca urmare a reformei constitutionale.

Reforma constitutionala din anul 2003 a avut în vedere o actiune de precizare si de concretizare a unora dintre drepturile si libertatile fundamentale pe care le-am precizat în cuprinsul prezentului capitol. Astfel, ca urmare a pregatirii conditiilor necesare aderarii României la Uniunea Europeana au fost efectuate mai multe modificari ce vizeaza conceptia privind sistemul electoral, extradarea nationalilor si dobândirea de catre cetatenii Uniunii Europene a dreptului de proprietate asupra terenurilor. În ceea ce priveste posibilitatea unor cetateni ai Uniunii Europene de a alege si de a fi alesi pentru constituirea autoritatilor administratiei publice locale, a fost introdus un text special la art.16, care are urmatorul continut: "În conditiile aderarii României la Uniunea Europeana, cetatenii Uniunii care îndeplinesc cerintele legii organice au dreptul de a alege si de a fi alesi în autoritatile administratiei publice locale". Cu privire la extradare s-a specificat într-un nou aliniat al art.19, ca printr-o derogare de la cunoscutele prevederi ale art.19 alin.1, în concordanta cu care cetateanul român nu poate fi extradat sau expulzat din România, "cetatenii români pot fi extradati în baza conventiilor internationale la care România este parte, în conditiile legii si pe baza de reciprocitate”. Cu privire la proprietatea cetatenilor straini au fost intoduse modificari corespunzatoare în art.44 din Constitutie, a carui formulare a devenit urmatoarea: "(2) Proprietatea privata este garantata si ocrotita în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetatenii straini si apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privata asupra terenurilor numai în conditiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeana si din alte tratate internationale la care România este parte, pe baza de reciprocitate, în conditiile prevazute prin lege organica, precum si prin mostenire legala." Reforma constitutionala a avut în vedere, totodata, si alte aspecte ce vizeaza întarirea drepturilor si libertatilor cetatenesti în concordanta cu prevederile internationale. Textul art.20, care a fost considerat de unii comentatori ca nesuficient de clar, a fost modificat, alin.2 al art.20 având astfel urmatorul cuprins: "Daca exista neconcordante între pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, si legile


30

interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului în care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile". În felul acesta se stabileste în mod clar ca exista o superioritate a reglementarilor internationale, dar în situatiile în care Constitutia si legile României contin dispozitii mai favorabile, acestea vor fi aplicate . Importante prevederi au fost introduse pentru a da o garantie mai buna respectarii standardelor europene în materie procesuala. La art.21 din Constitutie, care se refera la accesul liber la justitie, au fost introduse doua alineate noi, respectiv alin.3 si 4, care dispun ca: "(3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor într-un termen rezonabil. "(4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite". O importanta prevedere, în concordanta cu standardele europene este si aceea prin care art.23 pct.4 a fost modificat, specificându-se ca "arestarea preventiva se dispune numai de judecator si numai în cursul procesului penal". Vechiul text facea numai precizarea ca arestarea se face "în temeiul unui mandat emis de magistrat", ceea ce a suscitat controverse, daca acest drept apartine numai judecatorilor sau si procurorilor. Sunt de retinut si o serie de alte prevederi legate de arestarea sau lipsirea de libertate a unei persoane. O serie de texte noi introduse la art.23 aduc precizari importante. Astfel, în cursul urmaririi penale, arestarea preventiva se poate dispune pentru cel mult 30 de zile si se poate prelungi cu câte cel mult 30 de zile, fara ca durata ei totala sa depaseasca un termen rezonabil si nu mai mult de 180 de zile. Pe de alta paarte, este de remarcat ca activitatea de cercetare a politiei judiciare trece sub conducerea si supravegherea parchetelor de pe lânga instantele de judecata. În faza de judecata, instanta este obligata, în conditiile legii, sa verifice periodic, si nu mai târziu de 60 de zile, legalitatea si temeinicia arestarii preventive. Ea va dispune, de îndata, punerea în libertate a inculpatului, daca temeiurile care au determinat arestarea preventiva au încetat sau daca instanta constata ca exista temeiuri noi care sa justifice mentinerea privarii de libertate. Încheierile instantei privind masura arestarii preventive sunt supuse cailor de atac prevazute de lege. O prevedere extrem de importanta este si aceea care dispune ca sanctiunea privativa de libertate nu poate fi decât de natura penala (art.23 alin.13). În legatura cu inviolabilitatea domiciliului se aduce precizarea ca de la principiul inviolabilitatii domiciliului nu se pot admite exceptii decât în baza unui mandat de arestare si a unei hotarâri judecatoresti, pentru înlaturarea unei primejdii privind viata, integritatea fizica sau bunurile unei persoane, pentru apararea securitatii nationale sau ordinii publice, sau pentru prevenirea raspândirii unor epidemii. Si aci întâlnim o importanta precizare, în sensul ca perchezitia se dispune numai de judecator, în formele prevazute de lege. Sunt demne de relevat si alte prevederi, cum ar fi introducerea unui text aparte cu privire la libertatea economica (art.45), înscrierea unui articol nou

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 31 (art.35 alin.1) privind "dreptul la un mediu de viata sanatos", introducerea - de asemenea - a unui alt text nou, potrivit caruia în conditiile aderarii României la Uniunea Europeana, cetatenii români au dreptul de a alege si de a fi alesi în Parlamentul European. Importante prevederi vizeaza accesul la cultura (art.33). Constitutia garanteaza accesul la cultura si libertatea persoanei , dreptul persoanei de a-si dezvolta spiritualitatea si de a accede la valorile culturii nationale si universale. Se prevede, în mod expres, ca statul trebuie sa asigure pastrarea identitatii spirituale, sprijinirea culturii nationale, stimularea artelor, protejarea si conservarea mostenirii culturale, dezvoltarea creativitatii contemporane, promovarea valorilor culturale si artistice ale României în lume. Dintre celelalte modificari mai semnalam anumite precizari legate de protectia speciala a persoanelor cu handicap, în legatura cu care statul asigura o politica de egalitate a sanselor, precizarea ca raspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare nu înlatura, în conditiile legii, raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea credinta (art.52 alin.3), înserarea unei prevederi de principiu în art.53, care se ocupa de restrângerea exercitiului unor drepturi sau libertati, în sensul ca restrângerea poate fi dispusa numai daca este necesara într-o societate democratica, mentinându-se în continuare prevederile ca masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata în mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau libertatii.

Sectiunea 6-a Avocatul Poporului

Institutia Avocatul Poporului a fost introdusa în Constitutia României dupa modelul tarilor scandinave si al altor state în care exista un organ independent, având prerogativa sa exercite un control asupra actelor de guvernamânt. Asa, de pilda, în Danemarca , Ombudsman-ul este ales de Folketing pentru a controla administratia civila, militara si municipala, având dreptul sa procedeze la anumite anchete, ce pot avea loc ca urmare a initiativei serviciilor sale sau a unei plângeri individuale. În Finlanda, Ombudsman-ul este numit de Eduskunta, are atributii asemanatoare cu cel danez, având în plus dreptul de a controla respectul legalitatii de catre tribunale. În Suedia , Ombudsman-ul, care este ales de Rikstag, asigura supravegherea tuturor functionarilor publici si a magistratilor, pentru a se asigura ca ei respecta legile si se achita de functiile lor. În Germania exista un comisar parlamentar pentru fortele armate, ales de Bundestag, în competenta caruia revine apararea drepturilor membrilor fortelor armate, având si dreptul de a asista Bundestag-ul în controlul fortelor armate. Comisarul parlamentar poate efectua anchete la sesizarea comisiei pentru aparare a Bundestag-ului, a membrilor fortelor armate, dar si din proprie initiativa. În Franta, un mediator numit de Consiliul de Ministri are dreptul de a face anchete în legatura cu plângerile ce privesc functionarea administratiei si relatiile acesteia cu particularii, dar el nu poate fi sesizat de catre parlamentari. În Marea Britanie exista un comisar parlamentar


32

pentru administratie, numit de regina la propunerea primului ministru, care examineaza plângerile cu care este sesizat de catre Camera Comunelor, actionând pentru interesele particularilor. În Zambia exista o comisie de investigatii, iar în Israel un controlor de stat etc. În tara noastra, introducerea institutiei Avocatul Poporului a suscitat vii discutii în rândul specialistilor, care au ridicat problema oportunitatii înscrierii în Constitutie a unei asemenea institutii, ce nu avea precedent în traditia constitutionala româna, unde prevederile legale cu privire la contenciosul administrativ fusesera considerate suficiente pentru a permite cetatenilor sa declanseze o procedura având ca scop anularea actelor administrative ilegale. În final, institutia Avocatul Poporului - care avea sa-si demonstreze din plin utilitatea - si-a gasit consacrarea în doua texte constitutionale si ulterior în Legea nr.37/1997, care cuprinde reglementarile de baza ce privesc activitatea ei. Art.58 al Constitutiei, modificat ca urmare a reformei constitutionale din 2003, prevede ca Avocatul Poporului este numit pe o durata de cinci ani pentru apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice. Adjunctii Avocatului Poporului sunt specializati pe domenii de activitate. Avocatul Poporului si adjunctii sai nu pot îndeplini nici o alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din învatamântul superior. Exercitarea atributiilor Avocatului Poporului este reglementata de art.59 din Constitutie. Textul acestui articol prevede ca Avocatul Poporului îsi va exercita atributiile atât din oficiu, cât si la cererea persoanelor lezate. Cel de al doilea alineat al art.59 înscrie obligatia generala a autoritatilor publice sa asigure Avocatului Poporului tot sprijinul necesar în exercitarea atributiilor sale. Dispozitia nu poate fi însa considerata cu totul satisfacatoare, deoarece nu sunt prevazute sanctiuni pentru refuzul de a se acorda sprijinul solicitat de Avocatul Poporului. Raporturile dintre Avocatul Poporului si Parlament sunt definite de art.60 din Constitutia României. Textul articolului respectiv prevede obligatia prezentarii de catre Avocatul Poporului a unor rapoarte catre Parlament, anual sau la cererea acestuia. Rapoartele pot cuprinde recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor, ceea ce ridica valoarea constatarilor Avocatului Poporului la un nivel mai general. Este de remarcat, însa, ca Avocatul Poporului nu dispune de initiativa legislativa, potrivit art.74 din Constitutie. În ipoteza în care el ar estima necesar fie sa se modifice o lege existenta, fie sa se initieze un proiect de lege, va trebui sa recurga în toate cazurile la factorii îndrituiti, potrivit Constitutiei, sa declanseze procedura legislativa. În schimb, potrivit modificarii constitutionale din 2003 Avocatul Poporului a capatat dreptul de a adresa sesizari de neconstitutionalitate Curtii Constitutionale în legatura cu legile, înainte de promulgarea acestora, precum si de a ridica în mod direct exceptii de neconstitutionalitate. O reforma partiala fusese efectuata prin Legea nr.181/2002 care prevazuse posibilitatea consultarii Avocatului Poporului de catre initiatorii unor proiecte de legi sau ordonante care s-ar fi referit la drepturile cetatenilor si obligatia Curtii

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 33 Constitutionale de a solicita un punct de vedere al Avocatului Poporului în cazul unor exceptii de neconstitutionalitate pe probleme de profilul sau. Detaliind prevederile constitutionale, Legea nr.37/1997 prevede ca institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor în raporturile acestora cu autoritatile publice, în activitatea sa Avocatul Poporului fiind independent fata de orice autoritate publica. Legea mai precizeaza ca în exercitarea atributiilor sale Avocatul Poporului nu se substituie autoritatilor publice. El nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ, nimeni neputând obliga Avocatul Poporului sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor sale. În continuare, Legea nr.37/1997 precizeaza ca poate fi numit Avocat al Poporului orice cetatean român care îndeplineste conditiile de numire prevazute pentru functia de judecator la Curtea Constitutionala. În ceea ce priveste incompatibilitatile, legea prevede ca Avocatul Poporului si adjunctii acestuia nu pot fi membri ai unui partid politic si nici nu pot îndeplini o functie publica sau privata. Incompatibilitatile prevazute sunt în egala masura aplicabile personalului care îndeplineste functii de executie de specialitate, fiind exceptate numai functiile didactice din învatamântul superior. Legea mai prevede - dezvoltând dispozitiile constitutionale - posibilitatea revocarii din functie a Avocatului Poporului. Alte situatii în care mandatul sau înceteaza înainte de termen pot fi demisia, decesul, incompatibilitatea cu alte functii publice sau private, precum si imposibilitatea de a-si îndeplini atributiile mai mult de 90 de zile, constatata prin examen medical de specialitate. Avocatul Poporului si adjunctii sai nu raspund juridic pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le îndeplinesc în exercitarea atributiilor prevazute de lege. Potrivit prevederilor legale, Avocatul Poporului primeste si repartizeaza cereri privind încalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice, urmareste rezolvarea lor, solicitând autoritatilor sau functionarilor administratiei publice în cauza încetarea încalcarii drepturilor si libertatilor, repunerea în drepturi a petitionarilor si repararea pagubelor. Nu fac obiectul activitatii Avocatului Poporului cererile care se refera la acte emise de Camera Deputatilor, de Senat sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui României si Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale Presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii judecatoresti. În exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandari, care nu pot fi supuse controlului parlamentar si nici controlului judecatoresc. Prin recomandarile emise, el sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra unor ilegalitati, ale unor acte sau fapte administrative, totodata fiind semnalate acestora refuzul organelor administrative de a rezolva anumite situatii ori emiterea tardiva a actelor. Avocatul Poporului are si dreptul de a face anchete proprii, solicitând informatii si documente. Daca constata ca plângerea persoanei lezate este întemeiata, el va cere revocarea actului ilegal si repararea pagubelor. Autoritatile în


34

cauza vor lua de îndata masurile necesare pentru înlaturarea ilegalitatilor constatate. În conformitate cu prevederile legii, persoanei care a adresat cererea îi vor fi comunicate rezultatele, care vor putea fi facute publice prin mijloacele de informare în masa. Daca Avocatul Poporului constata, cu prilejul cercetarilor întreprinse, lacune în legislatie si cazuri grave de coruptie, ori de nerespectare a legilor tarii, va prezenta un raport cuprinzând cele constatate, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului sau, dupa caz, primului-ministru. Legea mai precizeaza ca rapoartele întocmite de Avocatul Poporului sunt prezentate în sedinta comuna a celor doua Camere ale Parlamentului, anual sau la cererea acestora. Ele pot contine informatii, dar si recomandari privind modificarea legislatiei sau alte masuri de natura sa asigure ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

CAPITOLUL IV PARLAMENTUL

Sectiunea 1 Rolul Parlamentului în sistemul politic

si cel institutional al puterii de stat

Institutia Parlamentului are origini îndepartate. Islanda înainte de anul 1000, Sicilia în 1130 si Anglia în jurul anului 1300, cunosteau existenta unor adunari care aveau sa constituie, în secolul urmator, modelul unor Adunari deliberative. În secolul al XVIII-lea, Parlamentul britanic – profitând de slabiciunea unor monarhi – a impus ca model de guvernare regimul parlamentar, care introducea pentru prima data responsabilitatea Guvernului fata de Adunarea deliberativa. Acest model a fost adoptat ulterior în Franta si Belgia. Constitutia S.U.A. a creat un Parlament bicameral (Congresul), care echilibreaza si astazi puterea prezidentiala. Create la origine cu misiunea unica de a consimti asupra stabilirii unor impozite, parlamentele au ajuns – cu timpul - nu numai sa controleze modul în care erau utilizate fondurile statului, dar si întreaga activitate guvernamentala. În anumite situatii, parlamentele au ajuns chiar sa dispuna de întreaga politica a tarii, asa cum a facut, de pilda, Conventia revolutionara franceza prin comitetele sale (Le Régime des Assemblées). Pe masura însa ce principiul separatiei puterilor s-a afirmat ca o creatie a gândirii liberale, parlamentele au început sa-si asume atributii tot mai importante legate de alegerea unor demnitari, a judecatorilor, iar în unele tari chiar a sefului statului. Regimurile parlamentare sunt cele care astazi controleaza cel mai eficient activitatea guvernelor, îsi permite sa le înlocuiasca atunci când comit greseli si

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 35 chiar sa traga la raspundere pe seful statului, în cadrul unei procedurii care, evident, comporta o serie de trepte si garantii. Forta sistemului parlamentar consta însa în principiul suveranitatii nationale, în ideea ca Parlamentul reprezinta poporul însusi, iar parlamentarii sunt delegatii sai, care nu pot delega, în nici un caz, prerogativele lor unor functionari ai statului. Cunoscutul principiu din drept roman delegata potestas non delegatur se opune transmiterii oricaror prerogative parlamentare catre alte institutii alese sau numite. Principiul autonomiei parlamentului garanteaza forumului legislativ plenitudinea de actiune si decizie în orice domeniu, Parlamentul fiind, totodata, în unele state, singurul organism în masura sa traga la raspundere pe membrii sai. Puterea exceptionala ce revine parlamentelor si calitatea cu totul aparte a celor care le alcatuiesc au determinat elaborarea unor statute, a unui regim de imunitati si inviolabilitati, chemate tocmai sa garanteze exercitarea mandatului parlamentar. Acesta a devenit tot mai mult un mandat reprezentativ, parlamentul reprezentând nu o particica din suveranitatea natiunii, ci însasi aceasta suveranitate, de unde fundamentul drepturilor si prerogativelor parlamentarilor, independenta de care ei se bucura pentru a-si putea înfaptui mandatul în conditii optime. Asa cum sublinia la timpul sau, în mod inspirat, filosoful si omul politic irlandez Edmund Burke (1729-1797): „Parlamentul nu este un congres de ambasadori care exprima interese diferite si ostile, pe care fiecare urmareste sa le pastreze…Parlamentul este adunarea deliberativa a unei singure natiuni, având un singur interes, ca un întreg….”28. Conditiile istorice au facut ca în anumite state configuratia parlamentelor sa fie înca de la început bicamerala. Lucrul acesta s-a petrecut în special în statele federale si în numeroase tari din America Latina. În alte state, bicameralismul are o ratiune istorica (Franta, Anglia). Drepturile si relatiile reciproce între cele doua Camere, acolo unde exista un sistem bicameral, nu au fost si nici nu sunt pretutindeni aceleasi. În unele state s-a acceptat ideea egalitatii Camerelor, cu unele nuante – desigur –, în timp ce în altele, cea de a doua Camera înclina sa devina tot mai mult o Camera consultativa, având un rol ponderator. Împotriva parlamentarismului au fost formulate fel si fel de critici. Exacerbarea dezbaterilor, confruntarea de idei, uneori imposibilitatea gasirii unor solutii, au fost invocate ca argumente de catre adeptii regimurilor antiparlamentare de toate nuantele, care au teoretizat suprematia executivului si au redus pâna la anihilare rolul factorului reprezentativ. Revigorarea ideii democratice si esecul tuturor formelor de guvernare totalitara au demonstrat însa, fara putinta de tagada, forta si viabilitatea institutiei Parlamentului ca exponent al suveranitatii nationale. A devenit general recunoscuta ideea ca parlamentele nu reprezinta astazi în lume numai cele mai largi forumuri democratice nationale, dar si laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de raspundere ai vietii publice, elemente de contrapondere fata de orice tentative de a diminua drepturile democratice si valoarea institutiilor statului de drept.

28 Robert Andrews, The Concise Columbia Dictionary of quotations, Columbia University Press, New York, 1989, pag.189.


36

În literatura de specialitate a fost subliniat faptul ca desi Parlamentul a fost desemnat, în mod traditional, prin expresia de putere legiuitoare, în fond, atributiile si competentele sale sunt mult mai largi, propunându-se – pentru definirea mai corecta si mai exacta a rolului si functiei Parlamentului în stat – termenul de putere deliberativa. “Aceasta denumire exprima clar importanta competentei parlamentului de a decide în toate problemele fundamentale ale statului, dar si realitatea ca parlamentul are si alte functii decât cea legislativa, cum ar fi, de exemplu, functia de control. Ca atare, “puterea” legislativa este doar o componenta a competentei parlamentului”29. Ca putere deliberativa, parlamentul are mai multe functii, a caror enumerare implica o ordine fireasca si anume: a) functia legislativa (legiferarea); b) functia de stabilire a directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice; c) functia de alegere, formare, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale; d) functia de control; e) functia de conducere în politica externa; f) functia de organizare interna a sa.30 Reforma constitutionala din 2003 si precizarea unor atributii vizând competentele celor doua Camere si desfasurarea procesului legislativ. Cu prilejul dezbaterilor ce au privit revizuirea Constitutiei României au fost avansate numeroase propuneri de catre partidele politice, de catre reprezentanti ai societatii civile, privind îmbunatatirea activitatii Parlamentului si o mai buna precizare a pozitiei acestuia în sistemul organelor statului. O idee esentiala la care ne-am mai referit, a reformei constitutionale din 2003, a constituit-o stabilirea expresa a principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - în cadrul democratiei constitutionale. Totodata, au fost operate o serie de modificari privind departajarea atributiilor celor doua Camere si perfectionarea procesului legislativ. Propunerea legislativa de revizuire a Constitutiei a avut în vedere introducerea unui nou articol (75), potrivit caruia se supun spre dezbatere si adoptare Camerei Deputatilor, în prima lectura, proiectele de legi si propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internationale si a masurilor legislative ce rezulta din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum si proiectele legilor organice ce privesc serviciul de radio si televiziune, persoanele care nu pot face parte din partidele politice, exceptarea de la serviciul militar a cetatenilor români, legile organice ce privesc regimul starii de asediu si a celei de urgenta, statutul functionarilor publici, regimul juridic al proprietatii si mostenirii, raporturile de munca, sindicatele, înfiintarea si organizarea Consiliului Legislativ, organizarea Guvernului, incompatibilitatile cu functia de membru al Guvernului, înfiintarea autoritatilor administrative autonome, structura sistemului national de aparare, a serviciilor de informatii si celorlalte componente ale fortelor armate,

29 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept Parlamentar românesc, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1999, pag.119. 30 Idem, pag.120.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 37 competenta instantelor judecatoresti, conditiile în care se efectueaza reînnoirea periodica a membrilor Curtii Constitutionale. Propunerea legislativa prezentata Camerei Deputatilor nu a retinut alte elemente de diferentiere între cele doua Camere, cu exceptia obligatiei sesizarii primei Camere cu anumite proiecte de lege sau propuneri legislative ce privesc domenii specifice. Mentionam ca, cu prilejul dezbaterilor care s-au purtat în ultimii ani cu privire la revizuirea Constitutiei României, au existat si alte variante ce aveau în vedere stabilirea unor competente specifice si pentru Senat, spre a-l diferentia mai mult sub aspectul competentei de Camera Deputatilor. Reformele constitutionale au avut în vedere suprimarea institutiei medierii si a concilierii dintre cele doua Camere în cazul în care procedura de mediere nu ar fi putut duce la un rezultat. Asa cum s-a aratat mai sus, în anumite domenii pe care le-am mentionat, proiectele de legi si propunerile legislative se supun spre dezbatere si adoptare Camerei Deputatilor în prima lectura. Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii si adoptarii Senatului în prima lectura. Camera sesizata în prima lectura urmeaza a se pronunta într-un termen de 30 de zile, termen care pentru coduri si alte legi de complexitate deosebita este de 45 de zile. În cazul depasirii acestor termene, se considera ca proiectul de lege sau propunerea legislativa au fost adoptate tacit. Dupa adoptarea sau respingerea legii de catre prima Camera sesizata, proiectul sau propunerea legislativa se trimite pentru a doua lectura la cealalta Camera, care urmeaza a decide definitiv. Aceste modificari au avut în vedere sporirea operativitatii procesului legislativ, evitându-se situatiile în care anumite legi au fost adoptate numai dupa o perioada destul de îndelungata de timp datorita cerintei de a fi respectate toate etapele obligatorii ale procedurii de mediere si de conciliere, în cazul unor divergente între textele legislative adoptate de fiecare din cele doua Camere.

Sectiunea 2 Structura, componenta, modul de alegere a parlamentarilor.

Organele de lucru ale Parlamentului

În legatura cu structura Parlamentului dorim sa remarcam ca Parlamentul României este un parlament bicameral, alcatuit din Camera Deputatilor si Senat. În perioada premergatoare elaborarii noii Constitutii a tarii – si chiar în perioada anterioara, când se puneau de abia bazele viitoarelor institutii ale statului – dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost luata în discutie problema daca Parlamentul României trebuie sa fie alcatuit dintr-o singura Camera sau din doua. În sprijinul ideii bicameralismului au fost invocate argumente istorice, necesitatea unei dezbateri temeinice în cadrul a doua forumuri distincte a proiectelor de legi, pentru a fi convenit cele mai bune solutii, precum si experienta altor state democratice europene. S-a mai relevat ca sistemul unicameral a fost folosit de statul totalitar, ducând la o simplificare nedorita a procesului legislativ si la adoptarea unor masuri ce n-au corespuns în toate cazurile asigurarii suprematiei legii. În final, dupa ce au


38

fost confruntate toate argumentele pro si contra, pentru fiecare optiune, a fost aleasa solutia bicamerala – dar si aici s-a ivit o a doua problema: daca între cele doua Camere urma sa existe o specializare sau daca ele vor avea aceeasi competenta. Tezele pentru elaborarea proiectului noii Constitutii prevazusera initial o anumita specializare între cele doua Camere, Camera Deputatilor fiind competenta, de pilda, sa adopte bugetul, motiunile de cenzura, sa aprobe compunerea si programul Guvernului etc., iar Senatul sa ratifice tratatele, sa numeasca Avocatul Poporului, pe directorul Serviciului Român de Informatii s.a. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare s-a renuntat însa la aceasta specializare, consacrându-se ideea plenitudinii de competenta a celor doua Camere, în absolut toate problemele. Singura atributiune care a revenit exclusiv Senatului, pâna la reforma constitutionala din 2003, a fost alegerea Avocatului Poporului. În ceea ce ne priveste, respectând optiunea bicameralista, nu putem sa nu observam ca experienta functionarii pâna în prezent a celor doua Camere cu atributiuni identice a relevat ca dezbaterea în doua rânduri a aceluiasi proiect de lege s-a dovedit, în anumite cazuri, contra-productiva, consumând foarte mult timp, fara a mai vorbi de procedura de mediere – uneori deosebit de dificila – în cazul adoptarii unor texte diferite de catre cele doua Camere ale Parlamentului. În consecinta, o anumita specializare a Camerelor si o oarecare departajare a atributiunilor ce le revin ar fi fost preferabila. Cu referire la modalitatea de alegere a parlamentarilor, indiferent daca este vorba de deputati sau de senatori, subliniem ca aceasta modalitate este aceeasi – vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Reforma constitutionala din 2003 a redus vârsta pentru alegerea senatorilor de la 35 la 33 ani, mentinând vârsta de 23 ani pentru persoanele care candideaza pentru a fi alesi în Camera Deputatilor. O propunere care viza alegerea Senatului prin vot indirect, de catre consiliile colectivitatilor locale, si care recunoaste existenta unor senatori de drept, nu a fost retinuta de catre Constituanta. Nu a fost retinuta nici acea propunere, avansata cu prilejul dezbaterii legii electorale, care preconiza ca, spre deosebire de deputati, senatorii sa fie alesi nu pe liste, ci prin scrutin uninominal. În consecinta, practic între cele doua Camere ale Parlamentului nu exista nici un fel de diferenta din punct de vedere al prerogativelor, ele actionând absolut în aceleasi materii si fiind alese pe aceeasi baza. Trebuie retinut ca reforma constitutionala din 2003 – la care ne-am referit – nu a diferentiat competentele ci a stabilit numai o procedura mai eficienta de sesizare si de desfasurare a fluxului legislativ. Este de remarcat ca în Camera Deputatilor, pentru a se asigura o reprezentare a minoritatilor care nu întrunesc în alegeri numarul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, s-a acceptat principiul unor locuri suplimentare pentru reprezentantii acestor minoritati, prin derogare de la principiile de reprezentare stabilite. Aceasta inovatie, pe care a consacrat-o pentru prima data Decretul-lege nr.92/1990, a fost apreciata pozitiv de o serie de comentatori internationali si

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 39 oameni de stiinta care ne-au vizitat tara, ea constituind o posibilitate de exprimare a punctelor de vedere ale minoritatilor care nu ar fi avut altfel dreptul sa fie reprezentate în Parlamentul României. În ceea ce priveste numarul deputatilor si al senatorilor, acesta este stabilit prin legea electorala, existând un numar superior de deputati fata de cel de senatori. În actualul Parlament, Camera Deputatilor cuprinde 327 deputati, la care s-au adaugat un numar de 18 reprezentanti ai minoritatilor nationale, iar Senatul are 140 de senatori. În ceea ce priveste durata mandatului celor doua Camere, aceasta este, în principiu, de 4 ani. Mandatul Camerei Deputatilor si al Senatului poate fi însa prelungit, prin lege organica, în caz de razboi sau de catastrofa. O prevedere interesanta, care este consacrata de articolul 63 alineatul 4 din Constitutie, este aceea care dispune ca „Mandatul Camerelor se prelungeste pâna la întrunirea legala a noului Parlament. În aceasta perioada nu poate fi revizuita Constitutia si nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice”. Ratiunea acestui text constitutional a fost aceea de a se evita un vacuum juridic în perioada dintre cele doua parlamente (vechiul parlament si parlamentul nou ales). De altfel, Constitutia prevede ca alegerile pentru Camera Deputatilor si pentru Senat urmeaza sa se desfasoare în cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului, Parlamentul nou ales întrunindu-se la convocarea Presedintelui României în cel mult 20 de zile de la alegere. Proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îsi continua procedura în Parlamentul nou. Dupa cum se vede, a existat preocuparea de a se asigura continuitatea lucrarilor Parlamentului si de a nu lasa tara fara organul reprezentativ decât pentru o perioada foarte scurta. De altfel, asa cum s-a aratat, în aceasta perioada mandatul Camerelor este înca valabil, putând fi adoptate orice legi care se considera necesare, dar neputându-se revizui Constitutia ori adopta, abroga sau modifica legi organice. Trebuie sa mentionam ca într-o varianta a textului Constitutiei, ce a fost supusa Constituantei în toamna anului 1991, figurase o institutie intermediara, denumita, Delegatia temporara, care ar fi trebuit sa functioneze din momentul dizolvarii Camerelor pâna la întrunirea noului Parlament. Ea urma sa fie alcatuita potrivit configuratiei politice a Parlamentului, având competenta de a exercita prerogativele acestuia, cu exceptia revizuirii Constitutiei, adoptarii, modificarii si abrogarii unor legi organice. În final s-a renuntat însa la aceasta institutie care ar fi constituit, de fapt, un hibrid, deoarece pe de o parte, din punct de vedere conceptual ea nu ar mai fi avut aceleasi caracteristici de reprezentativitate pe care le avea vechiul Parlament, iar pe de alta parte, întrucât raportul de forte între diferitele partide este supus schimbarilor, componenta Delegatiei temporare, axata pe vechiul raport de forte dintre partide nu ar fi reprezentat imaginea reala a fortelor politice românesti aflate în competitie. Organizarea si functionarea fiecarei Camere se stabileste prin Regulamentul sau de lucru. Fiecare Camera îsi alege un birou permanent la începutul fiecarei sesiuni. Presedintele Camerei Deputatilor si Presedintele Senatului sunt alesi însa pe durata întregului mandat al Parlamentului. Exista si


40

posibilitatea ca membrii birourilor permanente sa fie revocati înainte de expirarea mandatului. Deputatii si senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, daca exista cel putin 10 deputati sau 5 senatori apartinând aceluiasi partid. Se pot constitui însa si grupuri mixte ale deputatilor din partide mai mici, care au vederi apropiate. Pentru desfasurarea lucrarilor, fiecare Camera îsi constituie comisii permanente. Se pot constitui însa si comisii de ancheta sau comisii speciale, pe anumite probleme. Exista si posibilitatea constituirii unor comisii comune ale celor doua Camere. Camera Deputatilor si Senatul îsi desfasoara lucrarile în sedinte separate sau în sedinte comune. Ele se întrunesc în doua sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie si nu poate depasi sfârsitul lunii iunie, iar cea de a doua începe în luna septembrie si nu poate depasi sfârsitul lunii decembrie. Atât Camera Deputatilor cât si Senatul pot sa se întruneasca însa si în sesiuni extraordinare, la cererea Presedintelui României, a birourilor permanente ale fiecarei Camere sau a cel putin unei treimi din numarul deputatilor sau senatorilor. Convocarea Camerelor se face de catre presedintii acestora.

Sectiunea 3 Competenta Parlamentului

Sunt de competenta Parlamentului o serie de activitati ca: adoptarea actelor normative, exercitarea controlului asupra modului cum îsi desfasoara activitatea Guvernul si chiar Presedintele tarii, în anumite situatii, desemnarea unor înalti demnitari etc. În ceea ce priveste legiferarea, asa cum am aratat, nu exista nici o diferenta de competenta între cele doua Camere. Initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot – în urma recentei modificari constitutionale. Cetatenii care îsi manifesta dreptul la initiativa legislativa trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar în fiecare dintre aceste judete sau în Municipiul Bucuresti sa fie înregistrate cel putin 5.000 de semnaturi în sprijinul acestei initiative. Prevederea initiala (250.000 semnaturi) era, evident, destul de severa, nefiind de natura sa stimuleze initiativa legislativa a cetatenilor. Pe de alta parte, trebuie sa mentionam ca nu pot face obiectul initiativei legislative a cetatenilor problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea. Parlamentul are importante atributii legate de controlul membrilor Guvernului sau al Guvernului în întregul sau, asupra felului în care îsi îndeplineste îndatoririle. Parlamentarii pot sa adreseze întrebari orale, dar si interpelari, care se depun în scris cu cel putin 10 zile înainte. Parlamentul are însa dreptul sa adopte si motiunea de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor care, daca este adoptata, duce la angajarea raspunderii Guvernului.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 41 Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Ea se comunica Guvernului la data depunerii si se dezbate dupa trei zile de la data când a fost prezentata în sedinta comuna a celor doua Camere. Asa cum s-a aratat, daca motiunea de cenzura este adoptata, este angajata raspunderea Guvernului, dar daca ea a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura în aceeasi sesiune. Daca motiunea de cenzura este acceptata, Guvernul este considerat demis. Guvernul poate sa-si angajeze singur raspunderea în fata Camerei Deputatilor si a Senatului, în sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Daca împotriva acestei angajari se emite o motiune de cenzura, exista doua posibilitati: motiunea de cenzura sa fie respinsa, si atunci programul prezentat de Guvern se considera adoptat sau motiunea de cenzura sa fie acceptata, situatie în care Guvernul va fi obligat sa-si prezinte demisia. Rezulta, asa dar, ca exista doua posibilitati: aceea ca o patrime din numarul deputatilor sau senatorilor sa initieze ei o motiune de cenzura la adresa politicii Guvernului, si o a doua posibilitate, ca motiunea de cenzura sa fie depusa pentru a contracara un program, o declaratie de politica generala sau un proiect de lege. În toate aceste situatii, Parlamentul dispune de prerogative deosebit de importante, deoarece retragerea încrederii acordata Guvernului îl obliga pe acesta sa demisioneze. În competenta Parlamentului revine si acordarea votului de încredere asupra programului si întregii liste a Guvernului, care se dezbate de ambele Camere în sedinta comuna, alegerea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii de catre ambele Camere în sedinta comuna, desemnarea a trei judecatori ai Curtii Constitutionale de catre Camera Deputatilor si a trei judecatori de catre Senat, ceilalti trei fiind desemnati de Presedintele României. Desi nu este ales de Parlament, ci în mod direct de catre popor, Presedintele României poate fi suspendat din functie în cazul savârsirii unor fapte grave prin care încalca prevederile Constitutiei, de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite în sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dupa consultarea Curtii Constitutionale.

Sectiunea 4 Modalitati de lucru

Dupa cum s-a vazut, exista doua modalitati de lucru: a) sedinte comune ale celor doua Camere si b) sedinte separate. Sedintele comune ale Camerei Deputatilor si Senatului au loc pentru a audia si dezbate mesajele Presedintelui tarii, pentru a aproba bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat, pentru a declara mobilizarea generala sau partiala, starea de razboi, suspendarea sau încetarea ostilitatilor militare, pentru a examina rapoartele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si ale Curtii de Conturi, pentru a numi – la propunerea Presedintelui României – pe directorul Serviciului Român de


42

Informatii si a exercita controlul asupra activitatii acestui serviciu, precum si pentru îndeplinirea altor atributii care, potrivit Constitutiei sau regulamentelor, se exercita în sedinte comune. În afara sedintelor comune, Camerele lucreaza în sedinte separate. Ele îsi desfasoara lucrarile în prezenta majoritatii membrilor lor. În ceea ce priveste adoptarea legilor si hotarârilor, se disting doua situatii: a) legile organice, pentru care este necesar votul majoritatii membrilor fiecarei Camere; si b) legile ordinare, care se adopta numai cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera. Printre legile organice mentionam pe cele care reglementeaza sistemul electoral, organizarea si functionarea partidelor politice, organizarea si desfasurarea referendumului, regimul starii de asediu si al starii de urgenta, statutul functionarilor publici, organizarea generala a învatamântului, organizarea administratiei locale, precum si regimul general privind autonomia locala etc. Parlamentul poate adopta si legi constitutionale, însa aceasta prerogativa a sa trebuie raportata la prevederile Titlului VII, referitoare la revizuirea Constitutiei (articolele 150-152). În cadrul activitatii sale, Parlamentul adopta nu numai legi, dar si hotarâri si motiuni, în prezenta majoritatii membrilor fiecarei Camere. O modalitate importanta de lucru a Parlamentului o reprezinta dezbaterea proiectelor de legi sau a propunerilor legislative în cadrul comisiilor. Comisiile pot invita la lucrarile lor specialisti sau chiar demnitari din componenta Guvernului. Comisiile permanente sesizate în fond cu anumite proiecte de lege elaboreaza rapoarte, solicitând totodata avizul unor alte comisii de specialitate si directiilor legislative din cele doua Camere. Lucrarile comisiilor se desfasoara în prezenta majoritatii membrilor acestora. Comisiile pot adopta hotarâri. În timp ce sedintele celor doua Camere au caracter public, sedintele comisiilor nu au caracter public decât daca se hotaraste în mod expres acest lucru. Camerele pot hotarî si ele ca anumite sedinte sa nu fie publice, pentru ratiuni bine întemeiate. Ca modalitati importante de lucru, pâna la reforma constitutionala din 2003, mai trebuie amintite si comisiile de mediere. Asa cum am aratat, proiectele de lege sau propunerile legislative puteau fi discutate si adoptate mai întâi în oricare din cele doua Camere ale Parlamentului. În cazul în care existau diferente între textele adoptate, se constituie o comisie de mediere, formata din sapte deputati si sapte senatori, care se va convoca din initiativa celui mai vârstnic dintre ei, la sediul Camerei din care el face parte (Camera Deputatilor sau Senatul). Comisiile de mediere adoptau hotarâri cu votul majoritatii membrilor lor. Raportul comisiei de mediere era supus în mod separat în discutia fiecareia dintre cele doua Camere. Daca nu se ajungea la un acord, se initia procedura de conciliere. În acest scop erau convocate cele doua Camere în sedinta reunita, adoptându-se legile cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere, daca era vorba de legi organice, sau cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera daca era vorba de o lege ordinara.


Sectiunea 5 Statutul deputatilor si al senatorilor

5.1. Începutul mandatului de deputat si senator.

Deputatii si senatorii îsi încep mandatul la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub conditia validarii alegerii si a depunerii juramântului. Calitatea lor înceteaza la data întrunirii legale a Camerelor nou alese, sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Nimeni nu poate fi în acelasi timp deputat si senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricaror functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. În urma reformei constitutionale din 2003, deputatii si senatorii pot fi urmariti si trimisi în judecata penala pentru fapte care nu au legatura cu voturile sau cu opiniile exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi perchezitionati, retinuti sau arestati fara încuviintarea Camerei din care fac parte, dupa ascultarea lor. Urmarirea si trimiterea în judecata penala se pot face numai de catre Parchetul de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie. Competenta de judecata apartine, în toate cazurile, Înaltei Curti de Casatie si Justitie. În cazul savârsirii unor infractiuni flagrante, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei, dar ministrul justitiei va informa neîntârziat pe Presedintele Camerei asupra retinerii si perchezitiei, Camera având dreptul, daca apreciaza ca nu exista temei de retinere, sa dispuna imediat revocarea acestei masuri. Deputatii si senatorii nu pot fi trasi la raspundere pentru modul în care au votat sau pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului. O asemenea explicatie se gaseste în principiul potrivit caruia în exercitarea mandatului deputatii si senatorii se afla în serviciul poporului. Este de remarcat si ideea, consacrata într-un text constitutional, potrivit careia orice mandat imperativ este nul. O asemenea prevedere este fireasca, deoarece deputatii si senatorii, odata alesi, dobândesc o anumita autonomie fata de cei care i-au ales si chiar fata de formatiunile politice din care fac parte. În numele unei discipline de partid, un deputat sau senator nu poate fi obligat sa actioneze împotriva propriilor sale convingeri. În cadrul fostei si chiar a actualei legislaturi au existat numeroase cazuri de deputati si senatori care au parasit formatiunile politice carora le apartineau, preferând mai curând sa renunte la calitatea lor de membri ai unor anumite partide, decât la modalitatea independenta de exercitare a mandatului lor. Ideea de mandat imperativ este, fireste, inacceptabila, neputându-se concepe într-un stat de drept ca un deputat sau senator sa fie obligat, în mod expres, nici de alegatorii sai, la sustinerea unei anumite pozitii sau revendicari. Evident, în cazul în care deputatii sau senatorii se îndeparteaza cu totul de la pozitiile de principiu


44

dictate de apartenenta lor la un anumit partid, acesta este, desigur, în drept de a nu-i mai considera printre aderentii sai.

5.2. Regimul imunitatii parlamentare.

Membrii Parlamentului, în exercitarea mandatului lor, sunt în serviciul poporului (art.66 alin.1 al Constitutiei). Acest text constitutional consacra mandatul reprezentativ, în opozitie cu mandatul imperativ, pe care îl declara nul (art.66 alin.1 al Constitutiei). Deoarece mandatul constituie expresia vointei populare, liber exprimate, legiuitorul constituant a înteles, în esenta, sa protejeze originea si scopul acestuia, garantând prin regulile privitoare la imunitati, independenta parlamentarului în exercitarea mandatului sau si apararea lui de acte sau fapte abuzive ori sicanatorii ale autoritatilor administrative, judiciare, sau ale persoanelor fizice31. Modalitatile prin care se realizeaza imunitatea parlamentara constau în: a) lipsa raspunderii juridice; b) inviolabilitatea parlamentarului. Aceste protectii functionale (lipsa raspunderii juridice) si personale (inviolabilitate) au caracter obiectiv si de ordine publica, ele fiind instituite în favoarea stabilitatii adunarii reprezentative si nu create în interesul parlamentarului32. Regimul imunitatii parlamentare nu trebuie interpretat ca un privilegiu al deputatilor si senatorilor, întrucât aceasta ar contraveni principiului constitutional al egalitatii cetatenilor în fata legii33. Lipsa raspunderii juridice si inviolabilitatea sunt prevazute de Constitutia noastra în articolul 72, care reglementeaza imunitatea parlamentara . Lipsa raspunderii juridice sau neresponsabilitatea34 reprezinta o trasatura a mandatului parlamentar, în virtutea careia deputatul sau senatorul îsi poate exercita prerogativele specifice, în limitele statutului sau legal si constitutional, fara a putea suferi consecinte nefavorabile pentru votul sau pentru opiniile sale politice. Astfel, potrivit art.72 din Constitutie, „Deputatii si senatorii nu pot fi trasi la raspundere juridica pentru voturile sau opiniile lor politice exprimate în exercitarea mandatului”. Sintetic, imunitatea parlamentara, în ipostaza neresponsabilitatii, asigura libertatea de expresie si de decizie a Parlamentarului. Justificarea constituirii acestui tip de protectie, ca o imunitate de fond, consta în specificul activitatii parlamentare, care impune participarea la dezbateri, 31 A se vedea I. Deleanu, Drept constitutional si institutiile publice. Tratat, vol.II, Editura Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.236-237. 32 În practica noastra parlamentara au fost cazuri când unii deputati au declarat în Camera ca renunta la beneficiul imunitatii parlamentare. Demersurile sau declaratiile parlamentarilor de renuntare la imunitate sunt nule în raport cu regimul de ordine publica al imunitatilor. 33 A se vedea P.Avril, J.Gicquel, Droit parlementaire, 2-e édition, Montchrestien, Paris, 1995, pag.45. 34 Neresponsabilitatea, ca modalitate (forma) a imunitatii parlamentare este o protectie traditionala, stabilita de Constitutia franceza de la 1791.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 45 exprimarea de opinii, luari de atitudine, uneori critice, implicarea în adoptarea unor decizii prin vot, etc. Pentru ca aceasta participare sa fie reala, parlamentarul trebuie sa aiba siguranta ca pozitia sa deschisa, pro sau contra, nu-l va expune unor urmari judiciare35. Neresponsabilitatea prezinta un dublu caracter: este absoluta si permanenta sau perpetua. Caracterul absolut se refera la imposibilitatea înlaturarii ei, cât si la faptul ca aceasta protectie vizeaza toate actele de exercitare a mandatului parlamentar si toate formele de raspundere juridica. Caracterul permanent sau perpetuu se refera la apararea parlamentarului de orice consecinte ale vreunei forme de raspundere juridica si dupa încetarea mandatului, iar nu numai în timpul efectiv al exercitarii acestuia. Protectia parlamentarului, prin intermediul neresponsabilitatii, se realizeaza în considerarea actelor savârsite în exercitiul mandatului sau, cum sunt votul, amendamentele, luarile de cuvânt, întrebarile si interpelarile, rapoartele si avizele prezentate din partea comisiilor etc. Actele si faptele parlamentarului care exced, sunt extrinseci mandatului, nu intra sub incidenta acestei imunitati36. Pe cale de consecinta, actele si dispozitiile parlamentarului care nu sunt savârsite sau exprimate în limitele mandatului sau pot atrage raspunderea lui juridica, în formele stabilite de dreptul comun. În ce cadru poate fi considerat legal mandatul parlamentar ? Literatura de specialitate37 este unanima în a considera ca exercitarea mandatului se realizeaza în cadrul institutionalizat al Parlamentului, în organele sale de lucru, la tribuna acestuia, în îndeplinirea unei misiuni stabilite de Camere etc. Depasirea acestui cadru de manifestare, cum ar fi opiniile exprimate în presa, televiziune, radio, discursuri la reuniunile publice, incitarea la violenta, la greva, manifestari în scopul violarii ordinii publice, proferarea de insulte s.a.m.d., îl situeaza pe parlamentar în afara protectiei constitutionale prevazute de art.70 din legea fundamentala. Se considera, de asemenea, ca neresponsabilitatea protejeaza deputatii si senatorii si în privinta informarii asupra celor petrecute în Parlament, dar numai în masura în care o fac cu buna-credinta si nu cu scop de agitatie, prin reluarea tendentioasa a unor dezbateri si deformarea lor. Imunitatea sub forma neresponsabilitatii, prin ratiunea ei constitutionala, nu poate forma o garantie a independentei opiniilor politice a membrilor Parlamentului daca acestia îsi exercita mandatul lor chiar în incinta Parlamentului într-un mod abuziv.

35 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, pag.350. 36 Ibidem, pag.364. 37 A se vedea P.Avril, J.Gicquel, op.cit., pag.46-47; Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit., pag.97.


46

Astfel, de exemplu, daca un parlamentar, de la tribuna Parlamentului, profereaza insulte sau calomnii ori încalca regulamentele, demonstrând o conduita antiparlamentara, de natura sa aduca prejudicii unor valori publice sau personale, atari acte nu ar putea fi încadrate în exercitiul firesc al mandatului, iar autorii unor astfel de manifestari risca a-si atrage sanctiuni diciplinare. Nu putem fi însa întru totul de acord cu teza circumscrierii activitatii si exercitiului mandatului deputatilor si senatorilor în mod restrictiv – numai în incinta Parlamentului, asa cum au sustinut unii specialisti – si acordarii, în consecinta, a protectiei neresponsabilitatii doar în acest cadru. În realitate, activitatea parlamentarilor este mai complexa, ea nerezumându-se la un exercitiu functionaresc si birocratic realizat stricto sensu în cadrul institutiei Parlamentului. Deputatii si senatorii, de regula membri ai unor partide care sustin anumite curente politice existente în societate, au rolul de a promova si fixa în constiinta politica a electoratului programe, idei politice si solutii exprimate în Parlament prin intermediul unei competitii si confruntari loiale. De aceea, credem ca activitatea, inclusiv unele atribute ale mandatului parlamentar, nu se pot rezuma în mod strict numai în cadrul institutiei Parlamentului sau la posibilitatea unei informari pure si simple a celor întâmplate în Parlament. Activitatea parlamentarului, exprimarea opiniilor si pozitiilor sale politice în afara Parlamentului, constituie o prelungire (o reverberare) naturala a exercitarii mandatului sau care, în opinia noastra, daca sunt îndeplinite exigentele bunei-credinte si ale unei conduite neabuzive, de natura sa nu lezeze valorile sociale proteguite legal, ar putea sa se bucure de protectia neresponsabilitatii. Reforma constitutionala din anul 2003 a departajat în mod clar imunitatea politica a parlamentarilor de situatia comiterii unor fapte care nu au legatura cu voturile sau opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Explicatia faptului ca pentru asemenea situatii se cere totusi încuviintarea Camerei din care face parte parlamentarul în cauza (pentru perchezitie, retinere sau arestare) iar urmarirea si judecata se fac de organe la un anumit nivel (respectiv Parchetul de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie si Înalta Curte de Casatie si Justitie) se datoreste cerintei de a se lua în considerare, cu maturitate si chibzuinta, toate elementele cauzei, pentru a se evita masuri pripite, vexatorii sau determinate de rivalitati politice. În orice caz, ceea ce trebuie retinut este ca prin aceasta reforma s-au clarificat definitiv o serie de confuzii în legatura cu institutia imunitatii parlamentare, exprimate în articole de presa si chiar în lucrari de profil, ramânând fara obiect chiar si distinctia pe care unii autori o faceau între „imunitate” si „inviolabilitate”, pentru a putea justifica situatiile în care parlamentarii nu puteau fi trimisi în judecata pentru fapte ce nu aveau legatura cu calitatea lor decât dupa încetarea mandatului.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 47 Cât priveste situatia speciala a infractiunilor flagrante38 aceasta se justifica mai ales prin faptul ca în astfel de împrejurari concrete si evidente, dubiile privind manoperele politice oculte sunt mai putine, aceasta neînsemnând însa ca indiciile sau chiar elementele probatorii ale unei infractiuni flagrante nu trebuie examinate si apreciate de Parlament cu circumspectia si scrupulozitatea corespunzatoare.

Sectiunea 6 Relatiile Parlamentului cu societatea civila, cu diverse organisme politice si

profesionale

Parlamentul reprezinta, asa cum este bine cunoscut, numai una dintre institutiile fundamentale ale statului, dar si o institutie politica prin excelenta, deoarece exprima vointa cetatenilor care au ales forumul reprezentativ, identificând un anumit spectru de optiuni politice. În mod firesc, Parlamentul nu este o institutie izolata de manifestarile societatii civile, de toate formele prin care aceasta polarizeaza anumite revendicari ale cetatenilor, supunându-le factorilor de decizie, în vederea elaborarii unor reglementari. Daca Parlamentul este independent în exercitarea mandatului sau, daca nimeni nu poate impune un mandat imperativ, aceasta nu însemneaza ca este izolat de întreaga viata economica si sociala, ca actioneaza în exercitarea mandatului sau fara a cunoaste framântarile sociale, nevoile populatiei, probleme care într-un fel sau altul solicita un anumit interes din partea cetatenilor. De aceea, exercitarea mandatului parlamentar este indisolubil legata de cunoasterea realitatilor din teren, de contacte cu diverse categorii sociale , cu profesii, îndeletniciri, astfel încât un parlamentar sa poata realiza pe deplin importanta adoptarii unei anumite politici sau alteia, în special cu privire la anumite probleme care sunt de interes general. În consecinta, atât la nivelul întregului Parlament, cât si la nivelul fiecarui parlamentar exista o preocupare spre a cunoaste problemele ce framânta anumite categorii de cetateni, exista interesul de a cunoaste aceste preocupari si nu mai putin de a adopta masuri eficiente pentru solutionarea lor. De aceea, atât la nivelul birourilor permanente pentru Senat si Camera Deputatilor, cât si la nivelul celor doua Camere, al comisiilor permanente, parlamentarii recepteaza permanent semnalele ce se emit la nivelul societatii civile pentru a se putea adopta decizii într-adevar corespunzatoare, care sa dea satisfactie cerintelor pe care alegatorii le exprima la un moment dat. Toate Parlamentele din lume dispun de un sistem de informare, de contacte - directe si indirecte - cu masele de cetateni, sunt studiate materialele ce apar în presa legate de activitatea parlamentara, este evaluata experienta altor Parlamente si, în final, se elaboreaza chiar studii legate de modalitatile optime de înfaptuire a mandatului parlamentar.

38 Infractiune flagranta este aceea descoperita în momentul savârsirii ei sau înainte ca efectele ei sa se fi consumat.


48

Parlamentul României cunoaste, de pilda, un sistem de consultari si informare organizat sub forma Consiliului Economic si Social, constituit prin Legea nr.109 din 2 iulie 1997, care - printre altele - semnaleaza Guvernului aparitia unor fenomene economice si sociale care impun elaborarea unor noi acte normative, formuleaza avize la proiecte de hotarâri, ca si la proiectele de legi ce urmeaza a fi prezentate spre adoptare Parlamentului. Comisiile parlamentare întretin relatii organizate cu diferite organizatii neguvernamentale, sindicate, asociatii ale patronatului, asociatii care promoveaza drepturile omului si alti reprezentanti ai societatii civile. O expresie a relatiilor dintre Parlament si societatea civila a constituit-o Forumul constitutional, care si-a desfasurat activitatea în perioada iulie-octombrie 2002, organizat de Camera Deputatilor împreuna cu Asociatia Pro Democratia, în cadrul caruia au fost formulate peste 4.000 de opinii de catre vizitatorii site-ului pe Internet si în cadrul caruia au fost organizate mai multe dezbateri atât în Bucuresti cât si în alte orase ale tarii (Timisoara, Cluj, Craiova, Iasi). În S.U.A. exista un sistem original de legatura cu societatea civila, cu diverse asociatii profesionale, sub forma activitatii de "lobby". Dictionarul Webster defineste "lobbying"-ul ca fiind o actiune "de influentare si obtinere a votului legislativului în favoarea sau împotriva unei masuri legislative". O definitie asemanatoare este adoptata si de Enciclopedia Encarta, care precizeaza ca lobbystii actioneaza fie pentru, fie împotriva adoptarii unei masuri legislative, acest termen derivând din mijloacele pe care lobbystii le folosesc discutând cu parlamentarii pe culoare sau în afara salilor în care acestia îsi desfasoara sedintele. Istoric, termenul "lobby" înseamna coridor sau culoare, loc în care parlamentarii discuta cu ziaristii, cu diverse alte persoane, si iau în considerare opiniile care li se prezinta. Potrivit autorilor de specialitate, acest termen a fost folosit pentru prima data în 183039. În S.U.A., activitatea de lobby a fost reglementata initial în 1946, când a fost adoptata Legea cu privire la reglementarea activitatii de lobby, prin care s-a dispus înregistrarea celor care desfasoara o asemenea activitate, precum si a veniturilor lor. Ulterior, în 1995, Congresul a adoptat o noua lege, prin care a extins definitia lobistilor si a instituit obligatia prezentarii de catre acestia a unor semi-rapoarte anuale cu privire la activitatile desfasurate în domeniile specifice, inclusiv implicarea lor în sprijinul unor activitati ale unor cercuri din afara S.U.A. La serviciile lobistilor recurg un numar foarte larg de persoane cre au "interese speciale". Grupurile de interese ale diverselor categorii solicita serviciile lobistilor pentru promovarea intereselor lor fie în favoarea, fie în defavoarea adoptarii unor reglementari. Astfel, recurg la serviciile lobiurilor organizatiile de veterani, cele care actioneaza pentru drepturile copiilor, ale femeilor, organizatiile 39 Liliana Mihut, Despre pluralismul american, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997, pag.132.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 49 religioase, organizatiile pentru protectia mediului, pentru drepturile consumatorilor, ca si persoane apartinând celor mai diverse profesii, artisti, oameni de stiinta, prezentatori de emisiuni TV, fermieri etc. Activitatea lobistilor consta nu numai în sustinerea propriu-zisa a intereselor acestor categorii pe lânga senatori sau reprezentanti, dar si în culegerea de informatii, analiza propunerilor legislative, consultarea unei mari cantitati de materiale scrise, dezvoltarea unor strategii politice, dezvoltarea si atragerea suportului public, contactele cu presa, contactele directe cu senatorii, reprezentantii si staff-ul acestora, constituind punctul final al unei activitati deosebit de ample. Dupa cum se arata într-un studiu al unui specialist american, Wright J.Andrews Jr., "Activitatile de lobby si relatii guvernamentale: ce, cine, cum si de ce", "Grupurile de interese folosesc de regula lobisti profesionisti care sa monitorizeze demersurile legislative si sa îi ajute în sustinerea punctului de vedere în fata oficialitatilor, deoarece aceasta este metoda cea mai eficace si eficienta de a-si atinge scopurile. Din punct de vedere practic, multe organizatii care au interese guvgrnamentale foarte mari duc lipsa de timp, expertiza, resurse legislative sau de reglementare, contacte personale care sa duca la influentarea deciziilor guvernamentale"40. De regula, lobistii sunt persoane specializate care poseda cunostinte juridice, economice, au de multe ori experienta în activitatea guvernamentala sau în alte domenii importante, astfel încât ei pot exercita un rol însemnat în asistarea membrilor Parlamentului, pentru ca acestia sa înteleaga cât se poate de clar interesele diverselor categorii ce pot fi afectate printr-un act normativ, adoptând în consecinta decizia cea mai corecta si mai eficienta. În ce masura în tara noastra ar putea fi avuta, în viitor, în vedere elaborarea unui act normativ care sa reglementeze în mod practic activitatea de lobby, aceasta este o problema care poate fi luata în considerare numai pe masura accentuarii complexitatii fenomenelor sociale si economice, a desavârsirii procesului de privatizare, a afirmarii tot mai puternice a libertatii economice, elemente care ar favoriza, desigur, în perspectiva, o asemenea reglementare.

Sectiunea 7-a Consiliul Legislativ

Consiliul Legislativ functioneaza pe lânga Parlamentul României, având profilul unui organ de specialitate, compus din cadre de înalta calificare în domeniul juridic. Printre atributiile cele mai importante ale Consiliului Legislativ, înscrise în articolul 2 din Legea nr.73 din 3 noiembrie 1993 pentru înfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Legislativ, sunt: 1) analizarea si avizarea proiectelor de legi, propunerilor legislative si proiectelor de ordonante si hotarâri cu caracter

40 În “Simpozion cu privire la Importanta lobby-ului si a lobistilor în relatiile cu Parlamentul, Guvernul si cu societatea”, 9-10 iunie 1998, Senatul României, Bucuresti, pag.5.


50

normativ emise de Guvern, în vederea propunerii lor spre legiferare sau adoptate; si 2 ) analizarea si avizarea, la cererea presedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, a amendamentelor supuse dezbaterii comisiei, precum si a proiectelor de legi sau propunerilor legislative primite de comisie, dupa adoptarea lor de catre una din Camerele Parlamentului. Din analiza prevederilor legii rezulta în principal urmatoarele: a) avizarea de catre Consiliul Legislativ se face atât cu privire la proiectele de legi si propunerile legislative care se supun dezbaterii celor doua Camere ale Parlamentului, cât si cu privire la proiectele de ordonante si de hotarâri cu caracter normativ, emise de Guvern; b) solicitarea avizului este, de regula, obligatorie, dar si facultativa în anumite situatii (de pilda, în cazul amendamentelor supuse dezbaterii comisiilor, când sesizarea Consiliului Legislativ ramâne la latitudinea presedintelui comisiei parlamentare sesizata în fond); c) avizul are numai valoare consultativa, nefiind obligatoriu pentru cei carora le este adresat, chiar în acele situatii în care solicitarea lui este obligatorie – art.3 alin.(3). Avizul emis de Consiliul Legislativ vizeaza în principal concordanta cu Constitutia a reglementarilor propuse, precum si natura legii; înlaturarea contradictiilor sau necorelarilor si respectarea normelor de tehnica legislativa. De asemenea, avizele au în vedere prezentarea implicatiilor noii reglementari asupra legislatiei în vigoare prin identificarea dispozitiilor legale care, având acelasi obiect de reglementare, urmeaza sa fie abrogate, modificate sau unificate, precum si evitarea reglementarii unor aspecte identice în acte normative diferite. În afara acestor atributii principale, de fond, legate de înfaptuirea procesului curent de legiferare, Consiliului Legislativ îi mai revine sarcina de mare raspundere a elaborarii unor proiecte de Coduri sau de legi de complexitate deosebita, a unor studii de sistematizare a legislatiei, organizarea evidentei actelor normative, editarea de repertorii legislative s.a. Mai trebuie remarcat si faptul ca, în conformitate cu prevederile art.2 lit.(e) din lege, Consiliul Legislativ mai îndeplineste doua atributii foarte importante si anume: a) examineaza conformitatea legislatiei cu prevederile si principiile Constitutiei, atributiune în legatura cu care sesizeaza birourile permanente ale Camerelor Parlamentului si, dupa caz, Guvernul, asupra cazurilor de neconstitutionalitate constatate; b) prezinta, în cel mult 12 luni de la înfiintare, propuneri pentru punerea de acord a legislatiei anterioare Constitutiei cu prevederile si principiile acesteia. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, viata parlamentara si-a regasit întreaga sa bogatie si personalitate din epoca interbelica. Desi dezbaterile în cadrul Parlamentului României, respectiv al celor doua Camere, nu s-au soldat întotdeauna cu rezultatele scontate, desi a fost consumat mult timp cu dezbateri sterile, iar lipsa de la lucrari a unor deputati sau senatori a pus uneori Parlamentul în situatii delicate, pe ansamblu se poate spune ca viata

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 51 parlamentara revine în drepturile sale, înregistrându-se dezbateri vii, schimburi de pareri, argumente în favoarea unor teze sau altora si – nu rareori – critici la adresa unor organe centrale sau locale. O apreciere de ansamblu asupra vietii parlamentare, care în general a însemnat foarte mult din punctul de vedere al reasezarii institutiilor democratice si al edificarii statului de drept, permite câteva constatari. Urmând practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentara ar spori în eficienta si operativitate daca ar fi acordata o mai mare pondere activitatii comisiilor permanente. Pe de alta parte, pentru optimizarea lucrarilor forumului legislativ, s-ar putea lua în considerare ideea exprimarii votului prin corespondenta, procedura unor sedinte speciale de votare la care toti parlamentarii sa fie prezenti, renuntarea la conditiile de cvorum pentru simplele sedinte de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare în definirea prioritatilor si a ordinii de zi s.a. De asemenea, urmând practica unor numeroase tari democratice, s-ar putea perfectiona procedura întrebarilor si interpelarilor, în anumite state interpelarile fiind urmate în mod necesar de dezbateri asupra problemelor ridicate.

Consideram, totodata, un fapt pozitiv, ca în ultimii ani au fost aduse îmbunatatiri si regimului imunitatii parlamentare, care a fost corelata în mod esential cu cerintele exercitarii mandatului, iar procedura ridicarii imunitatii parlamentare sa fie corelata si ea cu modalitatile de vot prin care se adopta de regula toate celelalte hotarâri ale Camerelor Parlamentului, adica majoritatea numarului deputatilor sau al senatorilor, renuntându-se la vechea conditie de doua treimi pe care o preconizasera regulamentele în anterioare ale celor doua Camere ale Parlamentului.

CAPITOLUL V PRESEDINTELE ROMÂNIEI

Sectiunea 1 Rolul si locul Presedintelui Republicii în sistemul organelor statului

Constitutia României din 1991 reglementeaza în mod detaliat institutia prezidentiala, careia îi sunt consacrate 21 de articole, respectiv capitolul 2 din Titlul III al Constitutiei, care se ocupa de Autoritatile publice. Modul în care sunt reglementate prerogativele si atributiile Presedintelui României evidentiaza acceptarea conceptiei cu privire la România ca republica semi-prezidentiala. Mentionam ca republicile pot fi: a) prezidentiale, cum este de pilda S.U.A. sistem în care presedintele este si seful executivului, dispune de largi prerogative si este ales direct de popor; b) parlamentare, în care presedintele este ales de parlament, poate fi destituit tot de parlament, si exercita un numar limitat de


52

atributii, principalele competente politice fiind concentrate în mâinile primului ministru (cum este, de pilda, în Germania sau în Italia); si c) semiprezidentiale, reprezentând o forma intermediara între aceste doua variante, inspirata din modelul francez. În acest sistem, presedintele este ales direct de popor, nefiind sef al executivului, ci exercitând o functie de mediere între puterile statului. În sistemul semiprezidential presedintele poate fi demis în urma unei proceduri relativ complicate, implicând ca o prima etapa suspendarea sa din functie de catre parlament, si ca o etapa ulterioara organizarea unui referendum, dupa care hotarârea de demitere ramâne definitiva. În sistemul semiprezidential presedintele are totusi posibilitatea de a dizolva parlamentul, daca acesta nu a putut, într-un anumit termen, sa acorde votul de încredere pentru constituirea Guvernului; d) exista si o singura republica care a adoptat sistemul directorial de guvernare (Elvetia). Acolo exista un executiv colegial, care nu poate fi revocat de Parlament si nici nu poate sa dizolve Parlamentul, a carui presedintie este asigurata prin rotatie. În cadrul dezbaterilor parlamentare, problema formei de guvernamânt a României a fost una dintre cele mai controversate. O serie de partide si formatiuni politice au facut propunerea ca sa se lase deschisa problema formei de guvernamânt, aceasta urmând sa fie stabilita ulterior adoptarii Constitutiei. Alti parlamentari au sustinut ca este necesar sa se organizeze un referendum prealabil pentru a se stabili cu exactitate optiunea electoratului, respectiv pentru monarhie sau republica. Întrucât amendamentele de mai sus nu au fost acceptate, în cadrul Parlamentului s-au purtat ample discutii în legatura cu forma de guvernamânt a tarii, respectiv daca România trebuie sa fie republica semiprezidentiala sau republica parlamentara. S-a mai aratat ca în functie de optiunea ce se va face pentru o republica prezidentiala sau parlamentara, urmeaza a se stabili si mecanismul de revocare a presedintelui, în cazul comiterii unor fapte deosebit de grave. Daca se accepta ideea republicii semiprezidentiale si presedintele demis de parlament va fi totusi confirmat printr-un referendum, care va infirma hotarârea Parlamentului, acesta va fi pus într-o situatie neta de inferioritate fata de presedinte, chiar într-un fel de nelegitimitate. În schimb, în cazul în care presedintele este ales de Parlament, mecanismul situatiei de exceptie al revocarii presedintelui este mult mai simplu, deoarece parlamentul care îl alege pe presedinte este si forumul care îi poate retrage înalta functie care i-a conferit-o. În final, Adunarea Constituanta a adoptat formula republicii semiprezidentiale, inspirata dupa modelul Constitutiei franceze din 1958, care confera presedintelui un numar important de atributii dar consacra, în acelasi timp, si posibilitatea înlaturarii presedintelui din functie, în cazul în care acesta ar încalca Constitutia. În ceea ce priveste profilul institutiei presedintelui, aceasta este definita de articolul 80 al Constitutiei, care precizeaza ca:

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 53 “(1) Presedintele României reprezinta statul român si este garantul independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii. (2) Presedintele României vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice. În acest scop, Presedintele exercita functia de mediere între puterile statului, precum si între stat si societate”. Din analiza textului constitutional se desprinde constatarea ca presedintele are o pozitie specifica în sistemul organelor statului, el neconfundându-se cu nici una din puterile statului. Pe de o parte, Presedintele tarii reprezinta statul pe plan extern, fiind garantul independentei, unitatii si integritatii statului, iar pe de alta parte, vegheaza la buna functionare a autoritatilor publice si exercita functia de mediere între puterile statului, precum si între stat si societate. Aceasta pozitie deosebita a Presedintelui tarii face ca el sa nu poata fi membru al nici unui partid politic, deoarece el trebuie sa pastreze o pozitie de echidistanta fata de toate fortele politice. Rolul presedintelui nu este însa numai acela de a veghea la buna desfasurare a activitatii autoritatilor publice; el are posibilitatea sa intervina în mod direct în anumite situatii, exercitând un rol deloc neglijabil în solutionarea unor probleme controversate sau în dezamorsarea unor crize politice. Cu prilejul dezbaterilor ce au avut loc în tara noastra în legatura cu revizuirea Constitutiei, cu privire la institutia presedintelui României au fost exprimate diverse puncte de vedere si opinii legate de îmbunatatirea activitatii acestei institutii. Au existat puncte de vedere care au considerat necesar ca România sa renunte la sistemul "semiprezidential" de organizare constitutionala de tip francez si sa treaca la un sistem parlamentar în care presedintele sa fie ales si sa fie demis de Parlament, dispunând de un numar redus de prerogative, existând în schimb în structurile statului un guvern puternic, dotat cu puteri largi, condus de un prim ministru puternic, care sa-si asume majoritatea problemelor guvernarii. Au existat, pe de alta parte, opinii care au preconizat sporirea prerogativelor prezidentiale, întarirea pozitiei presedintelui, dotarea sa cu mai multe atributii - dupa sistemul prezidential american. În final, dezbaterile asupra revizuirii Constitutiei nu au afectat institutia prezidentiala care, în esenta, a ramas neschimbata în conceptia si structurile ei. Au fost aduse totusi anumite precizari legate de punerea sub acuzare a presedintelui, privind dreptul sau de a încheia tratate internationale, specificându-se totodata într-un alineat distinct la art.107, ca "presedintele României nu îl poate revoca pe primul ministru". Cât priveste mandatul prezidential, acesta a fost marit la cinci ani, considerându-se ca este preferabil ca alegerile parlamentare sa nu coincida cu alegerile prezidentiale, astfel încât componenta forumului legislativ sa nu fie influentata în nici un fel de opiniile alegatorilor pentru unul sau altul dintre candidatii în cursa prezidentiala. Potrivit recentei modificari constitutionale, presedintele României a primit dreptul de a sesiza Curtea Constitutionala pentru solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile publice.


54

Sectiunea 2 Alegerea Presedintelui României

În ce priveste modalitatea de alegere a presedintelui, potrivit prevederilor Constitutia presedintele va fi ales pe termen de cinci ani, prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Este considerat ales candidatul care a întrunit la primul tur de scrutin majoritatea de voturi ale alegatorilor înscrisi în listele electorale. În cazurile în care nici unul dintre candidati nu a întrunit aceasta majoritate, va fi organizat un al doilea tur de scrutin între primii doi candidati, în ordinea numarului de voturi obtinute la primul tur de scrutin. În urma celui de al doilea tur de scrutin, va fi declarat ales candidatul care a obtinut cel mai mare numar de voturi. Constitutia prevede ca nimeni nu poate îndeplini functia de presedinte decât pentru cel mult doua mandate. Rezultatul alegerilor va fi validat de Curtea Constitutionala, dupa care candidatul va depune în fata Parlamentului juramântul, care are urmatoarea formula: “Jur sa-mi daruiesc toata puterea si priceperea pentru propasirea spirituala si materiala a poporului român, sa respect Constitutia si legile tarii, sa apar democratia, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, suveranitatea, independenta, unitatea si integritatea teritoriala a României. Asa sa-mi ajute Dumnezeu!” (art.82 pct.2).

Sectiunea 3 Durata mandatului Presedintelui României

Durata mandatului prezindential este de cinci ani, potrivit modificarii ce a fost adusa Constitutiei în anul 2003, si se exercita de la data depunerii juramântului pâna la depunerea juramântului de catre presedintele nou ales. Mandatul presedintelui poate fi însa prelungit prin lege organica în caz de razboi sau de catastrofa. În redactarea sa initiala, Constitutia României din 1991 a prevazut un mandat de patru ani, prevalând ideea ca durata mandatului prezidential trebuie sa coincida cu cea a mandatului Parlamentului. În literatura de specialitate si în dezbaterile parlamentare au fost aduse argumente atât „pentru”, cât si „împotriva” simultaneitatii celor doua tipuri de alegeri. Astfel, în primul rând, s-a aratat ca daca alegerea Presedintelui Republicii ar avea loc concomitent cu alegerea Parlamentului, cheltuielile substantiale legate de organizarea unei a doua alegeri ar putea fi evitate. În al doilea rând, s-a relevat ca, în cazul în care Presedintele Republicii este ales cu sprijinul unui partid politic, alegerile concomitente, fiind expresia

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 55 spectrului politic existent în momentul tinerii lor, vor face cu putinta ca acelasi partid care a câstigat alegerile parlamentare sa detina si functia de Presedinte al Republicii. Ori de câte ori aceasta situatie se va produce, Guvernul, ca emanatie a majoritatii parlamentare, va putea, sigur de sprijinul Presedintelui Republicii, sa-si puna în aplicare programul prezentat în alegeri fara sa întâmpine vreo opozitie semnificativa. În acest caz, coordonarea actiunii guvernamentale cu cea parlamentara va fi cu usurinta realizata. În al treilea rând, s-a relevat ca alegerile concomitente pot contribui substantial la polarizarea optiunilor alegatorilor în directia a doua curente de opinie principale, dat fiind ca dezbaterile publice desfasurate în vederea alegerii Presedintelui republicii se vor concentra pâna în cele din urma în jurul celor doua personalitati politice care vor ramâne în competitie la cel de al doilea scrutin. Stabilirea de catre Constitutie a aceleiasi durate atât pentru mandatul Presedintelui Republicii cât si pentru cel al Parlamentului, nu a fost însa de natura sa asigure întotdeauna functionarea armonioasa în timp a acestor organe. Pe de o parte, este posibil ca, desi concomitente, alegerile prezindentiale si cele parlamentare sa nu dea rezultate favorabile pentru acelasi partid politic si, ca urmare, Presedintele Republicii sa nu fie exponentul partidului care are majoritatea în Parlament. În aceasta ipoteza, unitatea de actiune a executivului risca sa fie pusa în cumpana. Pe de alta parte, mandatul Presedintelui Republicii poate înceta înainte de expirarea celor cinci ani pentru care a fost ales, prin demisie, demitere din functie, deces sau ca urmare a condamnarii pentru înalta tradare. O încetare a mandatului Presedintelui Republicii din oricare din aceste motive nu are însa nici o consecinta asupra functionarii Parlamentului si, prin urmare, nici asupra duratei de cinci ani a mandatului acestuia, ceea ce va duce la o decalare în timp a acestor mandate. În sfârsit, s-a mai aratat ca în conditiile prevazute de art.89 al Constitutiei, Parlamentul poate fi dizolvat anticipat. Este suficienta o asemenea dizolvare pentru ca acea coincidenta în timp a mandatului Presedintelui Republicii cu cel al Parlamentului, prezumata de Constitutie, sa fie rasturnata si, odata cu aceasta, avantajele ei sa dispara. În legatura cu durata mandatului Presedintelui Republicii trebuie sa se mai observe ca functia lui devine vacanta numai în caz de demisie, de demitere, de imposibilitatea definitiva a exercitarii atributiilor sau de deces. Abia atunci când una din aceste situatii se produce si este constatata în conditiile prevazute de Constitutie, va deveni operanta dispozitia art.96 al Constitutiei, potrivit careia Guvernul este obligat sa organizeze alegeri pentru un nou Presedinte al Republicii. Ca atare, organizarea de noi alegeri pentru functia de Presedinte al Republicii nu va putea avea loc în cazul în care el este suspendat din functie printr-un vot al Parlamentului (art.95 al Constitutiei) decât din momentul în care suspendarea este aprobata prin referendum.

Sectiunea 4 Incompatibilitatile functiei de Presedinte al României


56

În legatura cu incompatibilitatile, Constitutia precizeaza ca pe durata mandatului sau, presedintele tarii nu poate fi membru al nici unui partid politic si nici nu poate îndeplini o alta functie publica sau privata. O prima incompatibilitate consta în faptul ca, în conformitate cu art.84 alin.1 al Constitutiei, Presedintele Republicii nu poate fi membru al unui partid politic. Consacrarea prin Constitutie a acestei incompatibilitati tinde sa sublinieze ca, întrucât România este un stat pluralist, functia de Presedinte al Republicii trebuie sa fie echidistanta fata de partidele politice. Bineînteles ca ori de câte ori viitorul Presedinte al Republicii se prezinta în alegeri ca exponentul unui partid politic sau al unei coalitii de partide, regula constitutionala va ramâne mai curând un deziderat. Având în vedere ca întreaga campanie electorala pentru functia de Presedinte al Republicii, al carei personaj principal a fost, s-a axat pe programul unui partid politic, candidatul, o data ales, va fi fara doar si poate pus în situatia de a trebui sa-si respecte angajamentele si, prin urmare, sa actioneze în acord cu linia politica a formatiunii pe listele careia a fost ales. O alta incompatibilitate consta în interdictia adresata Presedintelui Republicii de a îndeplini orice alta functie publica sau privata. Aceasta incompatibilitate este formulata în termeni mai categorici decât cea care priveste, conform art.71 lit.b) al Constitutiei, pe senatori si deputati. În timp ce deputatilor si senatorilor li se interzice numai ocuparea functiilor de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului, Presedintele Republicii nu poate ocupa nici o alta functie, fie ea publica sau privata.

Sectiunea 5 Atributiile Presedintelui României

5.1. În ceea ce priveste puterea legislativa, Presedintele are dreptul sa adreseze acesteia mesaje cu privire la principalele probleme politice, iar în cadrul procedurii de legiferare poate sa retrimita textul unei legi spre a fi dezbatut de catre Parlament înainte de a promulga legea în cauza. În cazul în care Parlamentul mentine legea în forma în care a fost, promulgarea este obligatorie. Tot în legatura cu Parlamentul, Presedintele tarii mai are si posibilitatea exceptionala de a-l dizolva, în ipoteza în care acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare si dupa respingerea a cel putin doua solicitari de învestitura. Constitutia precizeaza ca în cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat decât o singura data si, în nici un caz, în ultimele 6 luni ale mandatului Presedintelui României, în timpul starii de asediu sau al starii de urgenta.

5.2. În ceea ce priveste relatiile dintre Presedinte si Guvern, acestea sunt stabilite cu exactitate de Constitutie, care prevede ca Presedintele va desemna un candidat pentru functia de prim ministru si va numi Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament. În cazul remanierii guvernamentale sau de vacanta a postului, Presedintele revoca si numeste, la propunerea primului ministru, pe unii

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 57 membri ai Guvernului. Este de remarcat însa ca, potrivit modificarii constitutionale din 2003, daca prin propunerea de remaniere se schimba structura sau compozitia politica a Guvernului, Presedintele României îsi va putea exercita aceasta atributie numai pe baza aprobarii Parlamentului, acordata la propunerea primului ministru. Presedintele României poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente si de importanta deosebita. El poate lua parte la sedintele Guvernului în care se dezbat probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice, precum si în alte situatii, la cererea primului ministru. În cazurile în care Presedintele participa la sedintele Guvernului, el are dreptul sa prezideze aceste sedinte. Potrivit modificarii constitutionale din 2003, Presedintele nu poate demite pe primul ministru, deoarece prin aceasta întregul Cabinet ar trebui sa-si dea demisia, ceea ce ar dauna stabilitatii politice, provocând o criza de guvern. 5.3. În ceea ce priveste puterea judecatoreasca, Presedintele are si unele atributii care sunt legate de activitatile judecatoresti. Astfel, el are dreptul sa acorde gratierea individuala unor condamnati. El dispune de prerogativele numirii în functie a magistratilor, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Presedintele mai dispune de prerogativa de a numi trei judecatori ai Curtii constitutionale din cei noua care compun acest organism. 5.4. Presedintele are, asadar, o gama larga de atributii dintre care am examinat pâna acum o serie de prerogative care privesc colaborarea sa cu diferite puteri ale statului. Printre atributiile prezidentiale, un rol important îl ocupa însa si atributiile în domeniul politicii externe. Astfel, Presedintele are dreptul sa încheie tratate internationale în numele României, care vor fi supuse spre ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile, la propunerea Guvernului41; el acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai României si aproba înfiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Reprezentantii diplomatici ai statelor straine sunt acreditati pe lânga Presedintele tarii. 5.5. Presedintele exercita importante atributii si în domeniul apararii. El este comandantul fortelor armate si îndeplineste functia de presedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii. El poate declara, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, mobilizarea generala sau partiala a fortelor armate. În asemenea cazuri exceptionale, hotarârea Presedintelui va fi supusa ulterior aprobarii Parlamentului, în termen de 5 zile de la adoptare. În caz de agresiune armata îndreptata împotriva României, Presedintele are dreptul sa ia masuri pentru respingerea agresiunii, aducând neîntârziat la cunostinta Parlamentului masurile luate printr-un mesaj. În cazul în care Parlamentul nu se afla în sesiune, el va fi convocat de drept în termen de 24 de ore de la declansarea agresiunii. Este de mentinat ca, potrivit modificarii constitutionale din 2003, în caz de mobilizare sau razboi, Parlamentul îsi continua activitatea pe toata durata acestor stari. 5.6. Tot în cadrul atributiilor prezidentiale se înscrie si instituirea starii de asediu sau starii de urgenta în întreaga tara sau în anumite localitati. În asemenea

41 Modificarea constitutionala din 2003 a adus urmatoarea precizare : „celelalte tratate si acorduri internationale se încheie, se aproba sau se ratifica potrivit procedurii stabilite prin lege”.


58

cazuri, Presedintele va solicita Parlamentului încuviintarea masurii adoptate, în termen de 5 zile de la luarea acesteia. În cazul în care Parlamentul nu se afla în sesiune, el va fi convocat de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si va functiona pe toata durata acesteia. Aceasta prevedere este deosebit de importanta deoarece în trecut, în practica unor state, au existat situatii în care starea de asediu sau starea de urgenta a dus practic la paralizarea activitatii forumului legislativ, întreaga putere concentrându-se în mâinile executivului, Parlamentul nemaifiind informat în legatura cu masurile adoptate si uneori dizolvat chiar, în mod arbitrar. În legatura cu dispozitiile acestui articol sunt de semnalat si prevederile articolului 49, potrivit carora restrângerea unor drepturi sau libertati nu va putea fi efectuata decât în cazuri anume specificate, restrângerea trebuind sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o si neputând atinge existenta dreptului sau a libertatilor. Urmeaza, asa dar, a opina ca în situatiile deosebit de grave, cum sunt cele care privesc starea de asediu sau starea de urgenta, garantarea libertatilor este asigurata în primul rând prin aceea ca Parlamentul nu va putea fi dizolvat, el functionând mai departe în asemenea situatii, iar pe de alta parte, prin aceea ca drepturile si libertatile democratice nu vor putea fi limitate sau restrânse decât în cazuri speciale, si numai prin lege, daca o asemenea restrictie se impune. 5.7. O importanta atributie a Presedintelui, care marcheaza implicarea sa directa în problemele fundamentale ale tarii, este si dreptul de a se adresa poporului si de a-i solicita sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national. Aceasta prerogativa se coreleaza cu cea din articolul 88, potrivit careia Presedintele are dreptul sa adreseze Parlamentului mesaje cu privire la problemele politice ale natiunii. Potrivit articolului 90, consultarea poporului prin referendum se poate efectua numai dupa consultarea Parlamentului, neexistând însa obligativitatea aprobarii declansarii procedurii referendumului de catre Parlament. Din lectura textului se desprinde concluzia ca Presedintele se poate adresa natiunii solicitându-i sa îsi exprime vointa numai dupa îndeplinirea acestei formalitati, pe care o reprezinta consultarea Parlamentului, formalitate care nu are însa semnificatia unei aprobari date de cele doua Camere. Remarcam ca întregul sistem al relatiilor dintre Presedinte si Parlament este axat pe ideea ca Presedintele, care este un factor de echilibru, în viziunea Constitutiei, între toate puterile statului, trebuie sa tina seama de punctul de vedere al Parlamentului, fie sub forma consultarii sale, cum este situatia prevazuta de articolul 90, fie sub forma ratificarii ulterioare a unora dintre masurile sale, cum este, de pilda, cazul mobilizarii partiale sau generale, instituirii starii de asediu sau a starii de urgenta. 5.8. Dupa cum am mai aratat, ca urmare a reformei constitutionale din 2003, presedintele României se poate adresa Curtii Constitutionale pentru solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile publice.

Sectiunea 6 Raspunderea politica si penala a Presedintelui României

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 59 Constitutia din 1991 stabileste si unele prevederi deosebit de importante în legatura cu raspunderea pe care Presedintele o are si modalitatile prin care el poate fi îndepartat din functia pe care o exercita. Sunt necesare de examinat, însa, din acest punct de vedere, doua situatii: a) ipoteza punerii sub acuzare a Presedintelui pentru înalta tradare; si b) suspendarea din functie, în cazul savârsirii unor fapte grave, prin care a încalcat prevederile Constitutiei. a) În primul caz, al punerii sub acuzare pentru înalta tradare, este necesar sa existe o hotarâre în acest sens – de punere sub acuzare – a Camerei Deputatilor si Senatului, reunite în sedinta comuna, cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. Într-o asemenea situatie, competenta de judecata apartine Înaltei Curti de Casatie si Justitie. La data ramânerii definitive a hotarârii de condamnare, Presedintele este considerat demis de drept din functia sa. Reforma constitutionala din 2003 a adus precizarea ca, de la data punerii sub acuzare si pâna la data demiterii, Presedintele este suspendat de drept. b) În cazul savârsirii unor fapte grave, prin care se încalca prevederile Constitutiei (deci altele decât înalta tradare), Presedintele poate fi suspendat de cele doua Camere reunite în sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dar numai dupa consultarea Curtii Constitutionale. Presedintele poate da Parlamentului, cu prilejul dezbaterilor, explicatii în legatura cu faptele ce i s-au imputat. În ce priveste declansarea propunerii de suspendare din functie, aceasta poate fi initiata de cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor, urmând a fi adusa neîntârziat la cunostinta Presedintelui. În cazul în care propunerea de suspendare din functie este aprobata de Parlament în conditiile aratate, va fi organizat un referendum, în termen de cel mult 30 de zile, pentru demiterea Presedintelui. Daca acest referendum se pronunta în sens afirmativ, Presedintele va fi considerat demis. Dupa cum se vede, deci, din analiza celor doua situatii, procedura este mult mai simpla în cazul punerii sub acuzare pentru înalta tradare decât în cazul savârsirii unor fapte grave prin care se încalca prevederile Constitutiei. În primul caz, fiind vorba de o situatie exceptionala, procedura este mult mai rapida, Parlamentul functionând si ca organ de acuzare, ceea ce se îndeparteaza de la principiul separatiei puterilor în stat, dar este o masura ce poate fi înteleasa tinând seama de gravitatea faptelor. Astfel, cum este redactat textul constitutional, el este totusi incomplet, deoarece prevede competenta de judecata si dreptul Parlamentului de a hotarî punerea sub acuzare, dar nu precizeaza cine va face cercetarile, uneori complexe si cât se poate de delicate, pentru a stabili daca Presedintele s-a facut vinovat de înalta tradare. În ceea ce priveste procedura suspendarii din functie a Presedintelui tarii, aceasta marcheaza – asa cum am mai aratat – o procedura în doua etape. Ipotetic vorbind, în situatia în care Presedintele ar fi fost suspendat din functie de catre Parlament dar poporul, prin referendum, nu ar fi aprobat hotarârea Parlamentului, Presedintele ar ramâne în functie, fiind obligat sa guverneze cu un Parlament ostil. O asemenea situatie nu ar putea fi solutionata decât prin dizolvarea Parlamentului si convocarea unor noi alegeri.


60

Constitutia prevede ca în cazul în care functia de Presedinte devine vacanta prin demisie, demitere din functie, imposibilitatea definitiva a exercitarii atributiilor sau prin deces, se vor organiza, în termen de trei luni de la data constatarii vacantei, noi alegeri pentru ocuparea functiei de Presedinte al României. În cazul în care functia de presedinte este vacanta, pâna la noile alegeri, interimatul functiei de presedinte se asigura în ordine de presedintele Senatului sau presedintele Camerei Deputatilor. Acestia exercita prerogativele prezidentiale, neavând însa dreptul sa adreseze mesaje sau sa consulte poporul prin referendum. Raspunderea Presedintelui interimar în cazul savârsirii unor fapte grave este reglementata de aceleasi prevederi ce sunt aplicabile Presedintelui.

Sectiunea a 7-a Actele emise de Presedintele României

În exercitarea atributiilor sale, Presedintele emite decrete, care se publica în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea decretelor în Monitorul Oficial atrage inexistenta lor. Aceasta masura a fost luata pentru a se evita situatii de genul celor întâlnite în fostul regim, când anumite decrete prezindentiale - care au adus atingere drepturilor si libertatilor cetatenilor – nu au fost publicate. În ce priveste o serie de decrete ale Presedintelui ca, de pilda, supunerea unor tratate Parlamentului spre ratificare, numirea reprezentantilor diplomatici, decretarea mobilizarii partiale sau generale, masurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate, decretarea starii de asediu sau a starii de urgenta, conferirea decoratiilor si titlurilor de onoare, acordarea gradelor de maresal, de general si de amiral, precum si acordarea gratierii individuale, este obligatorie contrasemnarea decretelor respective de catre primul ministru.

CAPITOLUL VI ADMINISTRATIA PUBLICA CENTRALA

Sectiunea 1 Rolul si locul Guvernului în sistemul separatiei puterilor

1.1. Institutia Guvernului ocupa un loc dintre cele mai importante în toate Constitutiile lumii, stiut fiind faptul ca el este, de regula, titularul puterii executive. În unele sisteme constitutionale se specifica chiar dualitatea puterii executive, aceasta apartinând sefului statului si Guvernului (exemplu, Grecia). În altele, seful statului este în acelasi timp si reprezentantul puterii executive (ex.S.U.A., Luxemburg) dar, în imensa majoritate a cazurilor reglementarile constitutionale confera Guvernului o pozitie distincta în sistemul separatiei puterilor. Dupa cum s-a relevat în literatura de specialitate, „Izvoarele istorice ale <<Guvernului>>, ca

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 61 institutie publica, de putere a statului, se regasesc în perioada absolutismului, în asa-numitele curia regis, întâlnite în multe dintre tarile europene, iar în Tarile Române <<Sfatul Domnesc>>. Aceste institutii au capatat însa rolul si semnificatii mai apropiate de ceea ce înseamna Guvernul din epoca moderna, pe masura ce la nivelul administratiei centrale au început sa se contureze departamentele, ca forme organizatorice statale, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe întreg teritoriul tarii. Am putea spune chiar ca mai întâi au fost create ministere conduse de ministri care, o buna perioada de timp au functionat ca atare, fara ca ei sa alcatuiasca Guvernul, ca institutie politica si juridica a statului, cu rolul si semnificatia de astazi”42. Se releva faptul ca daca în Tarile Române ministerele au fost create prin Regulamentele Organice (respectiv în 1831 în Moldova si în 1832 în Muntenia), conceptul de Guvern ca atare apare abia dupa Unirea Principatelor. Constitutiile din 1866, 1923 si 1938 consacrau rolul Guvernului ca titular al puterii executive, alaturi de prerogativele suveranului. Astfel, Constitutia din 1923 specifica în mod expres ca „Guvernul exercita puterea executiva în numele regelui”. Constitutia din 1948 foloseste pentru prima data termenul de Consiliu de Ministri, ca fiind similar cu acela de Guvern. Autorii de specialitate au relevat însa ca cele doua notiuni nu sunt absolut identice. În timpul regimului totalitar, functia de presedinte al Consiliului de Ministri a fost înlocuita cu aceea de prim-ministru al Guvernului, pentru a nu se diminua nici macar terminologic autoritatea fostului sef al statului. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, structurile totalitare ale regimului comunist au fost dizolvate. La 31 decembrie 1989 a fost adoptat Decretul-lege nr.10 privind constituirea, organizarea si functionarea Guvernului României. În articolul 2 al acestui act normativ se precizeaza ca „Guvernul României exercita conducerea generala a activitatii administrative pe întreg teritoriul tarii, având obligatia de a îndeplini obiectivele cuprinse în programul Consiliului Frontului Salvarii Nationale, asigurând executarea masurilor stabilite prin decretele adoptate de acesta”. Printr-un Decret-lege ulterior, Decretul-lege nr.104 din 30 martie 1990, au fost specificate activitatile pentru care Guvernul adopta hotarâri. Retine atentia în mod deosebit formularea cuprinsa în preambulul acestui act normativ care se refera la principiul separatiei puterilor în stat si la necesitatea asigurarii conditiilor pentru ca guvernul, organ suprem al administratiei de stat, sa realizeze puterea executiva ce-i revine în temeiul legii. Printre domeniile în care Guvernul urma sa emita hotarâri se mentiona aprobarea programelor de dezvoltare economico-sociala pe ramuri de activitate, a balantei comerciale si de p1ati externe, organizarea rea1izairii sarcinilor economico-financiare si de comert exterior, aprobarea initierii si încheierii de tratate, realizarea reglementarilor referitoare la salarizare, aprobarea de norme în domeniul învatamântu1ui, culturii, stabilirea structurii organizatorice si a numarului de posturi la ministere si celelalte organe centrale etc. 1.2. Organizarea si functionarea Guvernului României a fost stabilita initial prin Legea nr.37 din 7 decembrie 1990, înlocuita ulterior prin Legea nr.90 din 2001. 42 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1996, pag.329.


62

Potrivit prevederilor Constitutiei (art.101), Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. El este alcatuit din primul ministru si alti membri, stabiliti prin legea organica. Constitutia prevede ca în îndeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, ceea ce confera o mai larga deschidere functiilor sale, obligându-l sa intre într-un anumit sistem de re1atii implicând contacte de lucru cu exponentii principalelor categorii sociale, sa caute împreuna cu acestea formule pentru depasirea unor situatii de criza. Prin colaborarea cu organismele sociale, masurile luate de Guvern capata un surplus de eficienta, deoarece fiind luate cu consultarea unor factori dintre cei mai diversi evita riscul unor solutii unilaterale, care ar fi inacceptabile pentru anumite categorii sau organisme sociale. Prevederile Constitutiei legate de organizarea Guvernului si pozitia sa în sistemul organelor statului au fost dezvoltate prin prevederile Legii nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului României si a ministerelor. De retinut sunt câteva idei esentiale, pe care le cuprinde noua lege, în special sub aspectul precizarii pozitiei pe care Guvernul o ocupa în sistemul organelor statului. Astfel, se precizeaza ca Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care functioneaza în baza votului de încredere acordat de Parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, exercitând totodata conducerea generala a administratiei publice. Se mai precizeaza ca Guvernul are menirea sa asigure functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial, în conditiile promovarii intereselor nationale. Legea nr.90/2001 precizeaza pentru prima oara functiile pe care le îndeplineste Guvernul pentru realizarea programului sau: functia de strategie , functia de reglementare, functia de administrare a proprietatii statului, functia de reprezentare si functia de autoritate de stat. În lege este subliniata pozitia deosebita a primului ministru, care conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia, prezentând rapoarte si declaratii în fata celor doua Camere ale Parlamentului si raspunzând întrebarilor ori interpelarilor care îi sunt adresate de catre deputati sau senatori.

Sectiunea a 2-a Învestitura Guvernului

2.1. Fazele învestiturii Guvernului

În ceea ce priveste învestitura Guvernului, trebuie precizat ca ea comporta mai multe faze:

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 63 a) În primul rând, Presedintele României va desemna un candidat pentru functia de prim-ministru, în urma consultarii partidului care are majoritatea în Parlament, sau daca nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Astfel cum este redactat textul constitutional al articolului 103, nu rezulta ca primul ministru trebuie sa fie neaparat un membru al Parlamentului. Presedintele României dispune de o larga arie de posibilitati pentru desemnarea primului ministru, acesta putând fi, în anumite situatii, o persoana independenta, care sa nu apartina nici unui partid, dar care sa fie acceptabila tuturor formatiunilor politice. b) Dupa ce primul ministru va fi fost desemnat, el urmeaza sa solicite, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului si a întregii liste a Guvernului. Referirea pe care o face textul la întreaga lista a Guvernului trebuie interpretata în sensul ca toti membrii Guvernului, fara exceptie, trebuie sa fie aprobati de Parlament. Asa cum se cunoaste, dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost reintrodusa în România institutia secretarilor de stat. Unii dintre acesti secretari de stat sunt membri ai Guvernului, altii nu au aceasta calitate. Acei secretari de stat care sunt membri ai Guvernului, fiind inclusi în componenta acestuia, trebuie sa fie cuprinsi în lista membrilor Guvernului care este supusa Parlamentului spre aprobare. c) Un al treilea moment îl reprezinta dezbaterea programului si a listei Guvernului de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite în sedinta comuna. Potrivit prevederilor Constitutiei, Parlamentul acorda încrederea Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. d) Un al patrulea – si ultim – moment este acela în care primul ministru, ministrii si ceilalti membri ai Guvernului depun în mod individual juramântul în fata Presedintelui României. Momentul acesta este deosebit de important, deoarece Guvernul, în întregul sau, si fiecare membru al acestuia, în parte, încep sa-si exercite mandatul numai din acest moment.

2.2. Incompatibili tati

Constitutia prevede ca functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau senator. Se prevede, totodata, ca functia de ministru este incompatibila cu exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata în cadrul organizatiilor cu scop comercial. Prin legi organice pot fi însa stabilite si alte incompatibilitati. În ceea ce priveste încetarea calitatii de membru al Guvernului, aceasta are loc în urma demisiei, a revocarii, a pierderii drepturilor electorale, a starii de incompatibilitate, a decesului, precum si în alte cazuri prevazute de lege.


64

2.3. Seful executivului

O pozitie speciala în cadrul Guvernului o ocupa primul ministru, care conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia. El prezinta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care urmeaza sa fie dezbatute cu prioritate. În ipoteza în care primul ministru se afla în imposibilitate sa-si exercite functiile ori a demisionat, a decedat sau se gaseste într-o stare de incompatibilitate, Presedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atributiile sale. Acest interimat va înceta daca primul ministru îsi reia activitatea într-un termen de cel mult 45 de zile. Termenul de 45 de zile este valabil si pentru cazul altor ministri care nu-si pot exercita temporar functiile.

2.4. Actele Guvernului

În îndeplinirea atributiilor care îi revin, Guvernul adopta hotarâri si ordonante. Hotarârile se emit pentru organizarea executarii legilor în timp ce ordonantele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele si în conditiile prevazute de aceasta. Atât hotarârile cât si ordonantele vor fi semnate de primul ministru si contrasemnate de ministrii care au obligatia punerii lor în executare. Ele urmeaza sa fie publicate în Monitorul Oficial al României, nepublicarea atragând inexistenta hotarârii sau ordonantei.

Sectiunea a 3-a Raspunderea membrilor Guvernului

3.1. Constitutia mai prevede si raspunderea membrilor Guvernului. Astfel, se admite în mod unanim ca exista în primul rând o raspundere politica, pe care Guvernul o are în totalitatea sa în fata Parlamentului, pentru întreaga activitatea desfasurata de Guvern. Exista însa si posibilitatea unei raspunderi penale, numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele României având dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savârsite în exercitiul functiei lor. În cazul în care s-a cerut urmarirea penala, Presedintele României poate dispune suspendarea din functie a respectivului membru al Guvernului. Trimiterea în judecata a unui membru al Guvernului atrage însa, de drept, suspendarea lui din functie, iar competenta judecarii sale apartine Înaltei Curti de Casatie si Justitie. Constitutia a prevazut ca raspunderea membrilor Guvernului si sanctiunile ce le pot fi aplicate, eventual, acestora urmeaza a fi reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministeriala, lege care a fost adoptata în 1999 (Legea nr.115 din 1999).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 65 Trebuie mentionat ca, din punct de vedere istoric, România are o traditie democratica pe care consideram util sa o subliniem atunci când ne referim la raspunderea ministeriala. Doctrina româneasca de drept constitutional, sub imperiul Constitutiilor din 1866, 1923 si 1938 a facut întotdeauna diferentierea – în conditiile inviolabilitatii suveranului monarhic – între responsabilitatea politica, responsabilitatea penala si responsabilitatea civila a ministrilor. Daca în ceea ce priveste responsabilitatea politica, aceasta se exercita în regimul parlamentar fata de Parlament iar sanctiunea era tot politica, responsabilitatea penala era conditionata de punerea sub urmarire a ministrilor pentru fapte savârsite în exercitiul functiunii lor, înaintea Sectiunilor Unite ale Înaltei Curti de Casatie si Justitie. Spre deosebire de alte tari în care organul jurisdictional în asemenea situatie era un organ politic, cum ar fi de pilda în Marea Britanie – Camera Lorzilor, iar în Franta – Senatul, Constitutia belgiana din 1831 si Constitutia româna din 1866 au conferit competenta pentru examinarea unor asemenea fapte Curtii de Justitie, compusa din Sectiunile Unite ale Înaltei Curti de Casatie. Un important act normativ – Legea asupra responsabilitatii ministeriale din 2 mai 1879 – dezvolta prevederea art.101 din Constitutia din 1866, referitoare la punerea sub acuzare a ministrilor si trimiterea lor în judecata înaintea Înaltei Curti de Casatie si Justitie. Legea mentionata stabilea ca un principiu general ca toate dispozitiile legilor penale ordinare relative la infractiunile comise de functionarii publici în exercitiul functiilor lor sau de particulari, se aplicau si ministrilor. Un articol special al legii (art.2) prevedea nu numai detentia penala pentru anumite fapte, dar si interdictia – de la 3 ani pâna la interdictia pe viata – de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat decrete ori ar fi luat dispozitii care încalcau un text expres al Constitutiei. Aceeasi raspundere ar fi revenit si celui care prin violenta sau frauda ar fi împiedicat, sau ar fi încercat sa împiedice, liberul exercitiu al dreptului electoral al cetatenilor, chiar si în cazul în care asemenea fapte ar fi obtinut aprobarea ulterioara a corpurilor legiuitoare. Un text distinct al Legii (art.3) stabilea pedeapsa interdictiei de la 3 ani pâna la maximum pe viata de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat dispozitii care încalcau texte exprese ale unor legi existente, sau care cu rea credinta si în prejudiciul intereselor tarii amagesc reprezentatiunea nationala asupra situatiei afacerilor statului. Articolul 4 stabilea raspunderea civila a ministrului, în cazul ca acesta cu rea credinta ar fi cauzat daune statului sau particularilor. În asemenea caz, litigiul urma sa se judece conform dreptului comun, dar autorizarea corpurilor legiuitoare era necesara. Legea mai stabilea ca raspunderea ministrilor acopera o perioada ce începe cu depunerea juramântului pâna la încetarea lor de fapt din functie (art.5). Membrii Cabinetului erau solidar raspunzatori din punct de vedere penal, atât pentru faptele savârsite în comun, cât si pentru acelea care le-ar fi dat o sustinere intentionata. Totodata, legea mai stabilea si raspunderea functionarilor care ar fi executat dispozitii sau ordine al caror obiect nu era de resortul ministrului sau a caror ilegalitate era evidenta. Asemenea functionari erau considerati complici ai


66

ministrului, dar judecatorul putea sa le aplice beneficiul circumstantelor atenuante, potrivit dreptului comun. Dupa 1990, în rândul juristilor parerile au fost împartite, daca legea responsabilitatii ministeriale din 2 mai 1879 este înca în vigoare (ea nu a fost expres abrogata) sau daca „a cazut în desuetudine”. În prezent, responsabilitatea ministeriala este reglementata prin Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, modificata prin Legea nr.253/2002. În esenta, aceasta lege dezvolta principiul responsabilitatii ministeriale, facând distinctie între raspunderea politica a Guvernului în totalitatea sa si a fiecarui membru în parte si celelalte forme de raspundere. Legea încrimineaza o serie de fapte care daca sunt savârsite de membrii Guvernului în exercitiul functiei lor constituie infractiuni (de pilda, prezentarea cu rea credinta de date inexacte Parlamentului sau Presedintelui României, refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputatilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora informatiile solicitate, emiterea de ordine normative sau instructiuni cu caracter discriminatoriu). Numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele României au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savârsite în exercitiul functiei lor. Urmarirea penala se efectueaza de catre o comisie speciala, cu aprobarea Presedintelui României. Membrul Guvernului condamnat printr-o hotarâre judecatoreasca va fi demis din functie de Presedintele României, la propunerea primului ministru.

Sectiunea a 4-a Durata mandatului

În ceea ce priveste durata mandatului, Constitutia prevede ca Guvernul îsi exercita mandatul pâna la data validarii alegerilor parlamentare generale. Guvernul este considerat demis la data retragerii de catre Parlament a încrederii acordate sau daca primul ministru se afla în imposibilitate de a-si exercita atributiile mai mult de 45 de zile, ori daca acesta a demisionat, a decedat, si-a pierdut drepturile electorale etc. În asemenea situatii, potrivit articolului 107 din Constitutie, Presedintele României va trebui sa desemneze un candidat pentru functia de prim ministru, urmând sa se treaca la înfaptuirea tuturor etapelor procedurii de desemnare a Guvernului. O prevedere de natura sa asigure continuitatea activitatii Guvernului este aceea care dispune ca Guvernul al carui mandat a încetat îsi îndeplineste în continuare actele curente necesare pentru administrarea treburilor publice pâna la depunerea juramântului de catre membrii noului Guvern.


Sectiunea a 5-a Raporturile legislativ-executiv

5.1. Constitutia mai prevede un sistem de legaturi între Guvern si Parlament care actioneaza în ambele sensuri. Guvernul, ca si celelalte organe ale administratiei publice, în cadrul controlului parlamentar, este obligat sa prezinte informatiile si documentele pe care le solicita Camera Deputatilor si Senatul, ori comisiile parlamentare. În afara de aceasta, deputatii sau senatorii pot cere, prin intermediul presedintilor Camerei din care fac parte, ca Guvernul sa solicite de la organele centrale ale administratiei de stat orice acte sau dosare, precum si alte informatii utile pentru activitatea lor. În cazul în care o initiativa legislativa presupune modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale, solicitarea informarii este absolut necesara. Constitutia prevede ca membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului, participarea lor fiind obligatorie numai daca li se solicita prezenta. Un mijloc pe care îl au parlamentarii pentru a se informa în mod public asupra stadiului solutionarii unor anumite probleme îl constituie procedura întrebarilor si interpelarilor. 5.2. Întrebarea consta într-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul întelege sa comunice acte si informatii care i-au fost solicitate sau daca are intentia de a lua o hotarâre într-o problema determinata. Întrebarile sunt adresate verbal fie Guvernului în totalitatea sa, fie unui anumit membru al Guvernului. În aceeasi sedinta, sau daca nu este posibil, la o sedinta urmatoare a Camerei Deputatilor sau Senatului, urmeaza sa se dea raspuns întrebarilor formulate. 5.3. Procedura interpelarilor este ceva mai complicata si implica un text scris. Ea consta într-o cerere scrisa adresata Guvernului, prin care se solicita explicatii asupra politicii sale, în probleme interne sau externe. Interpelarile se înscriu în ordinea prezentarii lor într-un registru special si se afiseaza în sala de sedinte. La Camera Deputatilor interpelarile se fac numai în numele grupurilor parlamentare, în timp ce la Senat ele se fac individual, în numele senatorilor. În sedinta consacrata sustinerii si dezbaterii interpelarilor, se da cuvântul mai întâi interpelatorului si apoi reprezentantului Guvernului sau ministerului. Exista însa – solutie consacrata si în dreptul parlamentar comparat – si posibilitatea adoptarii unei motiuni, prin care una sau alta dintre cele doua Camere, pe baza dezbaterilor purtate, îsi exprima pozitia în legatura cu problema care a facut obiectul interpelarii. Printre modalitatile cele mai importante de care dispune Parlamentul de a actiona în raporturile sale cu Guvernul se numara motiunea de cenzura. Aceasta poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor, trebuind sa fie comunicata Guvernului la data depunerii. Motiunea de cenzura se dezbate dupa trei zile de la data când a fost prezentata, în sedinta comuna a celor


68

doua Camere. În cazul în care a fost adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, se considera ca încrederea Guvernului a fost retrasa. Daca motiunea de cenzura a fost însa respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura în cadrul aceleiasi sesiuni. 5.4. În conformitate cu prevederile Constitutiei României din 1991, exista si posibilitatea angajarii raspunderii Guvernului, în cazul în care acesta apreciaza ca este necesar sa-si angajeze direct raspunderea în fata Camerei Deputatilor si a Senatului reunite în sedinta comuna, în legatura cu un program, o declaratie de politica generala sau un proiect de lege. În legatura cu programul prezentat de Guvern sau proiectul de lege, poate fi introdusa o motiune de cenzura, în termen de 3 zile de la prezentarea lor. Daca motiunea de cenzura este adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, Guvernul este considerat demis. În cazul în care nu s-a întrunit majoritatea ceruta, proiectul de lege se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern.

Sectiunea a 6-a Delegarea legislativa

6.1. O modalitate speciala a desfasurarii raporturilor dintre Parlament si Guvern o constituie “delegarea legislativa”. Prin delegare legislativa se întelege transferarea unor prerogative ale Parlamentului catre Guvern. Aceasta implica o lege speciala de abilitare, de natura sa împuterniceasca Guvernul pentru a emite ordonante. Ea trebuie sa specifice domeniul, dar si termenul pâna la care asemenea ordonante pot fi emise, cu precizarea ca nu pot fi emise ordonante în probleme care formeaza obiectul unor legi organice (de pilda, în legatura cu functionarea partidelor politice, statutul functionarilor publici, regimul proprietatii, organizarea învatamântului etc.). 6.2. O alta modalitate a delegarii legis1ative o constituie ordonantele de urgenta . Acestea vor intra în vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. În cazul în care Parlamentul nu se afla în sesiune, el urmeaza sa fie convocat în mod obligatoriu. Parlamentul urmeaza sa aprobe sau sa respinga ordonantele respective printr-o lege care va specifica în mod expres acest lucru. Aceasta so1utie este explicabila deoarece, potrivit Constitutiei României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român si unica autoritate legiuitoare a tarii. Potrivit punctului de vedere exprimat de autorii de specialitate, Parlamentul are o competenta nelimitata deoarece a primit direct de la popor împuterniciri ce tin de exercitiul suveran al puterii. Acest principiu, care s-a încetatenit în practica constitutionala, nu este limitat decât de conditia de a nu se contraveni însesi prevederilor Constitutiei, sau de a substitui Parlamentul unor alte organe, fapt ce ar contraveni principiului separatiei puterilor. Este evident ca Parlamentul nu se poate substitui, de pilda Guvernului în exercitarea functiei sale

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 69 executive si sa emita acte cu caracter executiv, deoarece aceasta ar reprezenta o încalcare a Constitutiei, dar el poate - fara a încalca cu nimic principiile Constitutiei si regulile generale de drept - sa intervina pe calea unor legi chiar în problemele ce privesc administratia publica. Parlamentul poate reglementa asemenea domenii fara a-si atribui functii executive, care ar fi contrare pozitiei si atributiilor pe care le are sistemul general al organelor statului de drept. În masura în care Parlamentul îsi exercita functia normativa, care nu cunoaste limitari, el actioneaza în concordanta cu interesele generale si, prin urmare, nu i se poate reprosa o abatere de la spiritul Constitutiei sau o depasire a atributiilor sale. În ceea ce priveste Guvernul, este normal deci ca orice abilitare a acestuia de a emite acte normative sa fie limitata în timp si supusa unor anumite circumstantieri privitoare la domeniile la care ea trebuie sa se refere. Este firesc, de aceea, ca legile de abilitare sa defineasca toate modalitatile în care competenta legislativa a Guvernului - competenta de exceptie - sa poata fi exercitata. Pe plan teoretic, conceptual, se cuvine a preciza si faptul ca, prin simplul ei continut, o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonante nu poate fi considerata ea însasi ca fiind neconstitutionala, ci doar ordonantele ce s-ar emite în baza legii, în cazurile în care, fireste, acestea s-ar îndeparta de la principiile constitutionale. De altfel, jurisprudenta Curtii Constitutiona1e în aceasta materie a stabilit cu deosebita claritate care sunt sensurile si limitele actiunii de abilitare a Guvernului. În Decizia Curtii Constitutiona1e nr.75 din 13 iulie 1994 s-a precizat ca “Tinând seama de prevederile art. 114 alin.(1) din Constitutie, potrivit carora legea speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante nu poate privi domeniile ce fac obiectul legii organice, rezulta ca sensul abilitarii este acela al investirii Guvernului cu competenta stabilirii unor masuri legislative care însa sa nu afecteze, în nici un fel, aceste domenii. De aceea, sub aspect material, abilitarea are un caracter limitat nu numai de scopul prevazut în legea de abilitare, dar si de interdictia constitutionala de a depasi sfera legii ordinare printr-o ingerinta în domeniul legii organice". Spre deosebire de sistemul român, sistemul constitutional francez cunoaste posibilitatea exercitarii unei competente ,,reglementare" , care apartine exclusiv Guvernului, abilitat a emite acte normative cu caracter primar în unele domenii specifice de activitate. În legatura cu acest aspect, Constitutia franceza din 1958 stabileste chiar o diferenta neta între materiile care sunt de “domeniul legii" specificate de art.34, printre care drepturile civile, nationalitatea, stabilirea infractiunilor si a pedepselor, regimul impozitelor, al monedei, regimul electoral etc., si domeniile care au “un caracter reglementar" si care sunt de fapt toate cele care nu sunt enumerate ca fiind de domeniul legii. Aceasta situatie se deosebeste de regimul “ordonantelor" pe care le prevede Constitutia României, deoarece acestea se iau - în Franta ca si în România - pe baza unei abilitari din partea Parlamentului de a emite acte normative, deci si în domeniul care “apartine legii”, evident, pe un timp limitat. În sistemul francez exista, prin urmare, în afara de dreptul de a emite “regulamente în aplicarea legilor",si posibilitatea emiterii unor acte normative primare, de exercitare a unei competente “delegate", pentru anumite domenii specifice. Delimitarea de competenta este atât de puternica încât daca


70

Parlamentul ar intentiona sa elaboreze un proiect într-un domeniu care tine de competenta reglementara, Guvernul are dreptul sa se adreseze Consiliului Constitutional. Reforma constitutionala din 2003 si-a propus, printre altele, sa precizeze mai bine raporturile dintre Parlament si Guvern, precum si situatiile în care Guvernul poate emite ordonante de urgenta. În aceasta privinta, pentru a evita orice neîntelegeri în legatura cu situatiile în care executivul adopta Ordonante de Urgenta, au fost preconizate modificari si completari ale unor texte de lege. Astfel, potrivit noului text al alin.4 al art.115 "Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai în situatii extraordinare, a caror reglementare nu poate fi amânata, având obligatia motivarii urgentei în cuprinsul acestora”. Alineatul 5, nou introdus, precizeaza ca “Ordonanta de urgenta intra în vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere în procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, daca nu se afla în sesiune, se convoaca în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere. Daca în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata adoptata ?si se trimite celeilalte Camere, care decide, de asemenea, în procedura de urgenta. Ordonanta de urgenta cuprinzând norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta de articolul 76 alineatul (1)". Totodata, a fost introdus si un alt alineat (6), în conformitate cu care "Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate în domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si îndatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri în proprietatea publica". De mentionat mai sunt si alte prevederi înscrise respectiv în alin.7 si alin.8 nou introdus la art.114. În conformitate cu alin.7, "Ordonantele cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au încetat potrivit alineatului (3)". În ce priveste alin.8, acesta dispune ca "Prin legea de aprobare sau respingere se vor reglementa, daca este cazul, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei". Modificarile care se înscriu pe linia unor propuneri formulate în mod constant în ultimii ani în lucrarile de specialitate vor fi de natura sa asigure o mai corecta delimitare între atributiile Parlamentului si ale Guvernului, evitându-se situatiile în care ordonantele de urgenta ar fi adoptate fara luarea în considerare a unor situatii care determina într-adevar recurgerea la aceasta procedura. Mentionam ca problema ordonantelor de urgenta a fost relevata nu numai în lucrarile de specialitate, dar si în rapoartele anuale de monitorizare ale Comisiei Europene, care au solicitat ca prioritatea reglementarilor legislative sa revina Parlamentului, conform rolului si pozitiei sale constitutionale, procedura "legislatiei delegate" urmând sa fie folosita numai în situatii de exceptie care

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 71 justifica într-adevar o derogare de la procedura normala de adoptare a actelor normative cu valoare generala de catre Parlament.

Sectiunea a 7-a Structura administratiei publice centrale

7.1. Administratia publica centrala de specialitate cuprinde ministerele si alte organe de specialitate, care pot fi în subordinea Guvernului. Ministerele se înfiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii adoptate de Parlament. Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot înfiinta însa organe de specialitate în subordinea lor, cu conditia ca legea sa le fi recunoscut în mod expres aceasta competenta.

Sectiunea a 8-a Autoritati autonome ale administratiei publice centrale de specialitate

Constitutia prevede ca este posibila si înfiintarea unor autoritati administrative autonome – deci nesubordonate Guvernului– dar numai printr-o lege organica. Consiliul Suprem de Aparare a Tarii În cadrul administratiei publice centrale de specialitate, un loc important revine Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, care organizeaza si coordoneaza în mod unitar activitatile care privesc apararea tarii si siguranta nationala, participarea la mentinerea securitatii internationale si la apararea colectiva în sistemele de alianta militara, precum si la actiuni de mentinere sau de restabilire a pacii. În legatura cu Consiliul Suprem de Aparare a Tarii trebuie relevate prevederile Legii nr.39 din 13 decembrie 1990 privind înfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii. Aceasta lege defineste atributiile Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, precizând ca acesta propune spre aprobare Parlamentului conceptia fundamentala de aparare a tarii, structura sistemului national de aparare, declararea starii de razboi, suspendarea - în caz de razboi - a ostilitatilor, încheierea armistitiului sau încetarea starii conflictuale. Consiliul analizeaza situatiile de natura sa impuna declararea starii de urgenta, precum si declararea mobi1izarii generale. El analizeaza si aproba, printre altele, organizarea generala a fortelor armate si a celorlalte componente ale sistemului national de aparare, masurile necesare pentru respingerea unui atac armat, dislocarea si redislocarea în timp de pace, pe teritoriul national, a Marilor Unitati, de la brigada în sus, programele de perspectiva privind înzestrarea cu tehnica militara a fortelor armate, planul de cooperare între Ministerul de Interne si Ministerul Apararii Nationale, planul de interventie al unitatilor Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului de Interne, orientarile de baza în domeniul relatiilor internationale militare etc.


72

CAPITOLUL VII ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA

Sectiunea 1 Principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor

publice în organizarea si functionarea administratiei publice locale

Procesul constituirii unor organe ale administratiei locale este la fel de vechi ca si procesul de constituire a statelor, uneori fiind chiar mai vechi decât acesta, deoarece primele colectivitati au fost acelea care au grupat oameni constituiti în comune, sate, mici asezari care se bucurau de o deplina autonomie. Pe masura ce s-au constituit statele centralizate, atributiile organelor locale au suferit limitari. Instaurarea unor regimuri centralizate puternice a însemnat, în acelasi timp, slabirea puterii locale si “guvernarea de catre centru". Atunci când în majoritatea tarilor lumii regimurile totalitare au facut loc unor regimuri democratice, problema relatiilor dintre administratia centrala si cea locala s-a pus în mod cu totul nou. Sunt de remarcat, în aceasta privinta, prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, adoptata de Consiliul Europei la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, care defineste si precizeaza o serie de importante principii indispensabile organizarile oricaror state democratice. Carta Europeana a Autonomiei Locale mentioneaza ca “existenta colectivitatilor locale investite cu responsabilitati efective permite o administratie în acelasi timp eficace si apropiata de cetateni". Preambulul documentului mentionat subliniaza si ideea ca “apararea si întarirea autonomiei locale în diferite tari ale Europei reprezinta o contributie importanta la edificarea unei Europe întemeiate pe principiile democratiei si ale descentralizarii puterii". În opinia Consiliului Europei, exprimata în preambulul Cartei, întarirea autonomiei locale presupune existenta unor colectivitati locale puternice, dotate cu organe de decizie, constituite în mod democratic si beneficiind de o larga independenta atât în ceea ce priveste competentele, dar si în ceea ce priveste modalitatile de exercitare a acestora si mijloacele de care dispun pentru îndeplinirea lor. În teoria dreptului administrativ exista mai multe sisteme de modelare a relatiilor dintre comunitatile locale si administratia centrala a unei tari. Exista, în primul rând, un sistem “centralizat” si altul “descentralizat”, dupa cum elementul preponderent în luarea deciziilor este factorul central sau cel local. Între acestea exisa însa si o serie de sisteme intermediare: “deconcentrarea” (sistem în care autoritatile locale dispun de importante puteri, dar titularii lor nu sunt alesi, ci numiti de centru) si “tutela administrativa” (ce implica un anumit drept de control de catre autoritatile centrale asupra autoritatilor administratiei publice locale descentralizate).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 73 Prevederile constitutionale sunt menite, în orice sistem, sa asigure un echilibru corespunzator între organele centrale si cele locale, între capacitatea de decizie a unora si a celorlalte. Sub acest aspect, Constitutia României din 1991 si Legea nr.69/1991 (cu modificarile ulterioare) au consacrat principiul autonomiei locale, cu dreptul inerent al organelor centrale de a asigura un anumit control, în limitele cerintei de a se garanta la nivelul întregii tari înfaptuirea obiectivelor generale. Realizarea unor asemenea obiective implica, totodata, recunoasterea posibilitatii pentru factorii locali de a dispune de o deplina competenta, asigurând realizarea obiectivelor si masurilor ce se cer înfaptuite la nivel local în contextul prevederilor generale de aplicabilitate nationala, menite sa asigure independenta tarii, dezvoltarea sa economica, garantarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Dupa cum observa, la timpul sau, marele jurist român Paul Negulescu, “În orice tara sunt doua categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetatenilor, întreaga colectivitate, cum bunaoara: facerea legilor, raporturilor Tarii cu strainatatea, supravegherea si distribuirea justitiei, organizarea armatei, ordinea publica si siguranta statului; altele însa sunt speciale unei anumite localitati, spre exemplu: îndestularea comunei cu articole alimentare de prima necesitate, înfrumusetarea comunei, facerea unui pod peste un râu, facerea de parcuri si gradini, aducerea apei, a luminii, ridicarea gunoaielor si curatitul strazi1or, canalizarea, buna stare sanitara a comunei, îngrijirea de saracii din comuna, dezvoltarea simtului artistic prin crearea de muzee locale, orchestre comunale, dezvoltarea culturala prin crearea de scoli de adulti, de biblioteci, crearea de scoli de meserii etc. Este incontestabil ca interesele comune întregii colectivitati nu pot fi încredintate decât puterii centrale. Numai astfel putem avea unitatea Statului, numai astfel un stat poate fi puternic si în masura de a se impune inamicului din afara sau dinauntru43. Pe de alta parte, trebuie mentionata si parerea unui alt mare specialist român în dreptul administrativ, profesorul E.D.Tarangul, care opina ca “O independenta completa a autoritatilor descentralizate ar aduce anarhia în stat. Autoritatile centrale au dreptul si chiar datoria sa aiba un control asupra activitatii si autoritatilor descentralizate”44. Autorii de specialitate care au examinat sistemul existent în România au ajuns, de aceea, la concluzia ca sistemul administrativ actual cuprinde o îmbinare a sistemelor clasice de fundamentare a relatiilor dintre autoritatile centrale si cele locale. S-a subliniat ca în administratia publica din România întâlnim atât elemente (de centralizare, în masura în care acest lucru este necesar, dar si elemente foarte puternice de autonomie locala si unele elemente de tutela administrativa, cadrul general fiind însa acela al realizarii unui sistem democratic, de natura a permite o larga manifestare a creativitatii si posibilitatilor de actiune ale unei administratii locale eficace. Dupa cum a subliniat autorul român, conf.dr. Mircea Preda, “legislatia româna în materie poate fi apreciata ca profund democratica, instituind

43 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol.1, pag.621. 44 E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernauti, 1944, pag.82.


74

pentru autoritatile locale, autonome, un regim de larga autonomie, care raspunde pe deplin exigentelor si principiilor statului de drept si se racordeaza în totul la legislatia statelor europene cu administratie publica eficienta. Ramâne numai ca si în activitatea practica aceasta sa fie aplicata în mod corect, în consens cu scopul si finalitatile dorite de legiuitor, deoarece realizarea în concret a acesteia este, poate, elementul definitoriu în a statua sau nu existenta în România a unui regim accentuat de autonomie administrativa45. În ceea ce priveste administratia publica locala, Constitutia României din 1991, în formularea sa initiala, a precizat ca „administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se întemeiaza pe principiul autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice”. Reforma constitutionala din 2003 se refera la „principiile descentralizarii, al autonomiei locale si al deconcentrarii serviciilor publice”, adaugând ideea de „deconcentrare” la principiile descentralizarii (considerate a fi mai multe) si la autonomia locala. Prevederile constitutionale privind autonomia locala au fost dezvoltate prin Legea nr.215 din 23 aprilie 2001 privind administratia publica locala. Acest importnt act normativ aduce precizari privind însasi notiunea de autonomie locala, aratând ca prin aceasta se întelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona treburile publice, în numele si în interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, în conditiile legii. Legea aduce precizari în sensul ca acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene - autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Prin aceasta nu se aduce atingere posibilitatii de a se recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alte forme de participare directa a cetatenilor la treburile publice, în conditiile legii. Legea aduce dezvoltari si precizari principiului autonomiei locale stabilind cu strictete atributiile primarilor, ale consiliilor, definind cu exactitate mecanismul relatiilor dintre primar si prefect, care este reprezentantul autoritatii centrale, stabileste garantii împotriva demiterii abuzive a primarilor. Totodata, sunt înscrise anumite prevederi speciale pentru unitatile administrativ-teritoriale în care cetatenii apartinând unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor. În asemenea unitati, hotarârile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si în limba materna a cetatenilor apartinând minoritatii respective (art.51), iar inscriptionarea denumirii localitatilor si a institutiilor publice se face si în limba respectiva (art.90 alin.4). În localitatile mentionate, cetatenii la care face referire legea se pot adresa autoritatilor, oral sau în scris, si în limba materna, primind raspuns atât în limba româna cât si în limba materna (art.90 alin.2). Prevederea în cauza a fost ridicata la rangul de norma constitutionala, fiind reprodusa în art.120 alin.(2) din Constitutie, dupa modificarea din 2003, care face referire la prevederile legii organice. 45 Mircea Preda, op.cit., Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1996, pag.286.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 75 În localitatile mentionate, cetatenii la care face referire legea se pot adresa autoritatilor oral sau în scris si în limba materna, primind raspuns atât în limba româna cât si în limba materna (art.90 alin.2 din lege).

Sectiunea a 2-a Autoritati prin care se realizeaza autonomia locala

În conformitate cu prevederile Constitutiei, autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza si autonomia locala la nivelul comunelor si oraselor sunt consiliile locale alese si primarii alesi în conditiile legii. Atât consiliile locale, cât si primarii, functioneaza în conditiile legii ca autoritati administrative autonome, având competenta de a rezolva treburile publice din comune si din orase. Exista posibilitatea ca autoritati de genul celor mentionate (consiliile locale alese si primarii alesi) sa fie constituite si în cadrul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, cum este cazul Municipiului Bucuresti. Consiliile sunt compuse din consilieri alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, numarul acestora fiind stabilit în raport de numarul locuitorilor comunei sau orasului. Consiliul are o multitudine de atributii, printre care alegerea viceprimarilor, aprobarea statutului comunei sau orasului, aprobarea bugetului local, stabilirea de impozite si taxe locale, înfiintarea unor institutii si agenti economici de interes local etc. 2.1. Primarul nu este ales de consiliul local, ci direct de cetateni. El este seful administratiei publice locale si raspunde în fata consiliului de buna functionare a acesteia. Primarul poate delega exercitarea unora dintre atributiile sale viceprimarilor, secretarilor sau altor functionari din serviciile consiliului. În exercitarea atributiilor sale, el emite dispozitii, care devin executorii dupa ce-au fost aduse la cunostinta persoanelor interesate. Primarii – în exercitarea functiei lor – sunt ocrotiti de lege. Prefectul poale dispune suspendarea din functie a primarului, dar numai pe timpul unei anchete judiciare. Împotriva acestei masuri, primarul se poate adresa instantei în conditiile Legii contenciosului administrativ. Este de observat ca primarul nu poate fi demis sau destituit de catre consiliile locale, deoarece el este ales direct de catre cetateni. Singurul organ abilitat sa dispuna suspendarea din functie a primarului este prefectul, dar asa cum s-a aratat, numai pe durata unei anchete judiciare. 2.2. În ceea ce priveste consiliile judetene, acestea reprezinta, potrivit Constitutiei, autoritatile administratiei publice carora le revine competenta de a coordona activitatea consiliilor comunale si orasenesti, spre a se putea realiza serviciile publice de interes judetean. Ele se aleg si functioneaza în conditiile legii. Legea nr.69/1991 pentru administratia pub1ica locala precizeaza componenta si constituirea consiliului judetean, atributiile sale si modul în care acesta functioneaza. Consiliul judetean se compune din consilieri alesi, în raport cu populatia judetului. Numarul consilierilor este de 37 în cazul în care populatia


76

judetului este inferioara cifrei de 350.000 de locuitori, de 39 când populatia se înscrie între 350.001 si 500.000 locuitori si de 45 când populatia judetului depaseste 500.000 locuitori. Printre atributiile consiliului judetean figureaza coordonarea activitati consiliilor locale, organizarea si conducerea serviciilor publice judetene, adoptarea bugetului judetean, stabilirea orientarilor generale privind organizarea si dezvoltarea urbanistica a localitatilor, precum si amenajarea teritoriului, administrarea domeniului public si privat al judetului, stabilirea de impozite si taxe judetene, înfiintarea de institutii si agenti economici de interes judetean etc. 2.3. Mandatul consiliilor judetene este de patru ani, consilierii exercitându-si mandatul de la data depunerii juramântului pâna la întrunirea consiliului nou ales. Consiliul judetean se întruneste în sedinte ordinare trimestrial, dar se poate întruni si în sedinte extraordinare, ori de câte ori este necesar. În exercitarea atributiilor ce-i revin, consiliul judetean adopta hotarâri. Pe durata mandatului el alege din rândul membrilor sai o delegatie permanenta, compusa din 5-7 consilieri, presedintele si vicepresedintii consiliului. Este de remarcat ca presedintele consiliului judetean este, totodata, si seful administratiei publice judetene. El nu se suprapune cu prefectul; el poate asista la sedintele delegatiei permanente sau sa-si trimita un reprezentant. 2.4. Presedintele consiliului judetean conduce sedintele consiliului, asigura executarea hotarârilor consiliului, exercita functia de ordonator principal de credite, întocmeste proiectul de buget judetean, numeste si elibereaza din functii personalul administratiei publice judetene, cu exceptia secretarului, care este numit de catre Departamentul pentru administratia publica locala. 2.5. Prefectul are dreptul sa exercite un control cu privire la legalitatea actelor adoptate de autoritatile administratiei publice judetene, atacând actele pe care le considera ilegale, în fata instantei de contencios administrativ. Atacarea actelor administrative judetene are ca efect suspendarea lor de drept. În ceea ce priveste prefectul, trebuie precizat ca el ocupa o pozitie distincta în sistemul administratiei publice locale. Prefectii sunt reprezentantii Guvernului în judete sau în municipiul Bucuresti si conduc serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale. Asa cum s-a vazut mai sus, prefectul poate sa atace în fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului local sau al primarului, în situatia în care considera actul în cauza ca fiind ilegal. Într-o asemenea ipoteza, actul atacat va fi considerat suspendat de drept. Aceasta situatie specifica a prefectului trebuie bine înteleasa, deoarece prefectul nu mai dispune de prerogativele fostilor presedinti ai consiliilor populare judetene din perioada anterioara anului 1989. Între prefecti, pe de o parte, si consiliile locale si judetene si primari, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare. Prefectul este seful serviciilor publice ale ministerelor si

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 77 ale celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate în unitatile administrativ-teritoriale. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul asigura realizarea intereselor nationale, respectarea legilor si a ordinii publice, controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice locale si judetene, dispune luarea masurilor corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor etc. O importanta precizare a fost adusa prin reforma constitutionala din 2003, care a specificat, în mod expres, ca „Între prefect, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare” (art.123 alin.4). În legatura cu prefectul mai trebuie subliniat ca raporturile sale cu primarii si consiliile locale au fost minutios examinate în perioada premergatoare elaborarii Legii privind administratia publica locala. Dificultatea cea mai mare a constat în sincronizarea activitatii unui organ numit de catre Guvern si activitatea primarului, care este ales direct de populatie. Daca s-ar fi recunoscut prefectului dreptul de a-l demite sau destitui pe primar, s-ar fi adus atingere principiului autonomiei locale, primarul fiind un organ ales direct de electoratul local. S-a acceptat, de aceea, în final, ideea ca prefectul are numai posibilitatea de a ataca în fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, daca considera actul în cauza ca fiind ilegal. Într-o asemenea situatie, actul atacat este suspendat de drept. Prefectul dispune, dupa cum am mai aratat, si de posibilitatea de a-l suspenda pe primar, dar numai în cazul în care acesta este anchetat pe plan judiciar. În toate celelalte situatii, activitatea primarului si cea a prefectului se desfasoara paralel, dar cu anumite interferente, fiecare dintre aceste organe având competenta sa bine determinata. Legea cu privire la administratia publica locala prevede ca prefectul, pentru îndeplinirea atributiilor ce-i revin, emite ordine, în conditiile legii. Ordinele care stabilesc masuri cu caracter tehnic si de specialitate sunt emise dupa consultarea organelor sau serviciilor de specialitate si sunt contrasemnate de conducatorii acestora. Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare când contine dispozitii normative, sau de la data comunicarii, în toate celelalte cazuri. Legea nr.69/1991 cu privire la administratia pub1ica locala a dezvoltat, dupa cum am vazut, prevederile constitutionale, aducând totodata importante precizari indispensabile întelegerii autonomiei locale în tara noastra. Legea a fost modificata la 12 aprilie 1996, cu care prilej a fost specificat continutul autonomiei locale, a fost definit cu mai multa precizie, profilul prefectului si prerogativele sale, au fost operate reduceri ale numarului membrilor consiliilor locale, au fost aduse elemente suplimentare în legatura cu incompatibilitatile ce exista între functia de consilier si alte functii. Totodata, au fost aduse completari si în ce priveste constituirea consiliilor locale, încetarea mandatului de consilier s.a. Cele mai importante prevederi ramân însa cele legate de ocrotirea consilierilor locali si garantiile privind demiterea din functie a primarului pentru motive nejustificate. Astfel, s-a precizat ca demiterea primarului bazata pe hotarâri definitive ale instantei de judecata se face prin hotarâre a Guvernului, la


78

propunerea motivata a prefectului. Cât priveste hotarârile si motivele care au stat la baza emiterii, acestea se aduc la cunostinta primarului de catre prefect, în termen de 5 zile de la publicarea hotarârii în Monitorul Oficial al României, hotarârea de demitere putând fi atacata însa de catre primarul demis, la instanta de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la data aducerii la cunostinta O importanta prevedere este si aceea ca într-un asemenea caz, introducerea actiunii suspenda executarea masurii de demitere. Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.22 din 26 mai 1997 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr.69/1991 au fost introduse noi prevederi de natura a conferi o si mai mare pondere autonomiei locale. Astfel, s-a precizat ca “Autoritatile administratiei publice centrale nu intervin în domeniile care nu tin de competenta lor exclusiva, decât daca, si în masura în care, obiectivele actiunii nu pot fi realizate de autoritatile administratiei publice locale datorita dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma sa le produca”46. Au fost operate numeroase alte modificari care precizeaza aplicarea practica a autonomiei locale, precum si unele dispozitii care stabilesc ca mandatul primarului sau al consilierului se suspenda în cazul numirii ca membru al Guvernului, perioada de suspendare neputând fi însa mai mare în asemenea situatii decât durata mandatului. De asemenea, s-a mai precizat ca în situatia în care înceteaza calitatea de primar sau de consilier a celui în cauza, mandatul de primar – respectiv cel de consilier va fi reluat.

CAPITOLUL VIII AUTORITATEA JUDECATOREASCA

Sectiunea 1 Justitia si statul de drept

Ideea statului de drept este indisolubil legata de rolul justitiei, de promovarea legalitatii în activitatea organelor de stat, de apararea ferma a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Referindu-se la adevarata semnificatie si la implicatiile profunde ale conceptului de stat de drept, profesorul Ion Deleanu sublinia, într-o apreciere cât se poate de reusita, ca „printr-un original circuit feed-back, dreptul odata creat se impune statului – el însusi subiect de drept – asemenea altor subiecte. Pentru a avea forta de a se impune, câteva minime conditii sunt indeniabile: postularea prin normele dreptului a unor valori morale si politice autentice si persuasive pentru societatea civila globala si pentru individ; instaurarea 46 Monitorul Oficial al României, anul II, nr.18, Partea II, 16 mai 1991

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 79 unei ambiante democratice; consolidarea principiului responsabilitatii statului; institutionalizarea unor mijloace de control eficiente asupra activitatii lui; instituirea unei ordini juridice coerente si stabile; promovarea stricta a principiului legalitatii si a principiului constitutionalitatii; transformarea omului în reper axiologic cardinal47. În sistemul separatiei puterilor în stat, puterii judecatoresti îi revin o serie de atributii esentiale în garantarea bunei functionari a tuturor mecanismelor statului, a garantarii drepturilor si libertatilor cetatenilor. Actionând ca un factor de echilibru între puterea legislativa si puterea executiva, puterea judecatoreasca este chemata sa repare orice eventuale disfunctionalitati în sistemul separatiei puterilor, sa permita, prin mijloacele sale specifice, repararea unor nedreptati, eliminarea oricaror abuzuri nedorite de putere, garantând totodata suprematia legii si contribuind la faurirea unei imagini cu adevarat convingatoare cu privire la valorile democratiei. Este bine cunoscut faptul ca, înca din antichitate conceptul de justitie a fost asociat cu ideea de dreptate, cu lichidarea oricaror abuzuri, cu posibilitatile de a i se asigura cetateanului simplu accesul la împartirea corecta a dreptatii. Jus est ars aequi et boni – postula un vechi adagiu latin care s-a pastrat. Regimurile totalitare – de toate nuantele – au cautat sa umbreasca rolul puterii judecatoresti si sa o transforme într-o simpla anexa a puterii executive, sa constrânga judecatorii, sub pretexte ideologice sau ale unei ratiuni de stat, sa se abata de la îndatoririle lor firesti si sa pronunte dreptatea în spiritul anumitor interese politice. În tarile democratice, rolul justitiei este însa covârsitor în garantarea institutiilor statului de drept, în promovarea libertatilor, în eliminarea oricaror vestigii ale politicii de coruptie si arbitrar. O inscriptie aflata pe frontispiciul cladirii Departamentului Justitiei din Washington, atribuita lui Platon, glasuieste astfel: „Justitia în viata si conduita statului este posibila numai daca salasluieste mai întâi în inimile si sufletele cetatenilor”48. Independenta judecatorilor – corect înteleasa si înfaptuita – este menita sa aiba un rol exceptional în garantarea tuturor institutiilor statului de drept. Împartirea corecta a dreptatii reprezinta în fond o dovada esentiala a atasamentului unei tari sau alteia fata de marile principii ale democratiei internationale. Pe de alta parte, este de constatat ca rolul cu adevarat eficace al puterii judecatoresti este conditionat de garantarea inamovibilitatii judecatorilor, de mecanisme clare si eficace de garantare a drepturilor procesuale, de accesul fara discriminari al tuturor la instantele judecatoresti, de posibilitatile recunoscute oricarui cetatean care se simte nedreptatit sa apeleze la serviciile justitiei. Imixtiunea arbitrara a executivului în treburile justitiei a constituit întotdeauna o piedica în calea exercitarii functiilor instantelor judecatoresti. Amestecurile de orice fel si sugestiile date judecatorilor de a judeca într-un fel sau altul au umbrit ideea de dreptate, diminuând valoarea uneia dintre cele mai importante ale statului

47 Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat, vol. I, Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.113; a se vedea pentru o temeinica fundamentare a rolului justitiei în statul român: Gavril Iosif Chiuzbaian, Sistemul puterii judecatoresti , Editura Continent XXI, Bucuresti, 2002, 429 pag. 48 Respectfully Quoted, A Dictionary of Quotations requested from the Congressional Research Service, Washington, 1989, pag.184.


80

si reducând pe slujitorii sai la pozitia modesta a unor simpli functionari. Revitalizarea ideilor statului de drept si garantarea unei autentice democratii sunt, prin urmare, de nedespartit de restabilirea prestigiului puterii judecatoresti, de garantarea eficientei mecanismelor sale, de înlaturarea oricaror conditii care ar stirbi, ar impieta sau ar diminua prestigiul judecatorilor, de a-i face dependenti de anumite forte politice. Sub acest aspect este de mentionat ca toate constitutiile democratice acorda un rol esential puterii judecatoresti, se refera la suprematia legilor, garanteaza inamovilibilitatea judecatorilor, stabilesc mecanisme clare si eficiente pe care cetatenii le pot folosi spre a se adresa justitiei si a obtine din partea acesteia garantarea respectarii drepturilor lor. A devenit un adevar cu valoare de axioma, care deci nici nu ar trebui sa mai fie repetat, acela ca unul dintre mijloacele cele mai importante si mai eficiente pentru asigurarea protectiei si respectului drepturilor omului îl constituie justitia. Aceasta, prin definitie, trebuie sa garanteze drepturile cetatenilor împotriva oricaror abuzuri, sanctionând pe cei vinovati de încalcarea legii si restabilind în toate cazurile drepturile ce au fost încalcate. Cu toate ca aceste lucruri par astazi firesti, nu întotdeauna justitia a avut atât de clar stabilit profilul activitatilor sale, al sarcinilor pe care trebuia sa le îndeplineasca. Ideea implicarii justitiei în apararea drepturilor omului este, evident, o creatie moderna legata de însusi conceptul existentei acestor drepturi. În antichitate a avut, la un moment dat, o larga circulatie principiul fiat justitia pereat mundus (sa se faca dreptate chiar de ar fi sa piara lumea). Originea acestui principiu este îndepartata. Filosoful Seneca povesteste ca la Roma exista un pretor, Piso, celebru prin constiinciozitatea, dar si prin rigiditatea sa. Piso condamnase pe un cetatean pentru crima de omor, dar în momentul în care cel condamnat a fost adus în piata publica spre a fi executat, i-a facut aparitia însusi omul care se credea ca ar fi fost victima asasinatului. Centurionul a suspendat atunci executia si a trimis lui Piso un curier, asteptând noi ordine din partea acestuia, dar fiind caracterul iesit din comun al cazului Piso, însa, i-a condamnat pe toti trei la moarte: persoana deja condamnata, pentru ca împotriva sa exista o sentinta definit iva, care trebuia executata; pe centurion, fiindca n-a executat ordinul, ier pe presupusa victima, deoarece a constituit cauza mortii a doi oameni nevinovati. Evident, o asemenea conceptie absurda despre justitie nu are nimic comun cu apararea drepturilor omului. Mare diplomat român Nicolae Titulescu, care era în acelasi timp si un mare jurist, a aratat cu multa claritate ca „Sub abstractiunea legilor se misca oameni si, a-i sacrifica unui exces de logica, înseamna a zice Omul este facut pentru lege, iar nu legea pentru om, ceea ce e o absurditate”49. La rândul sau, marele profesor Mircea Djuvara, care releva ideea ca în practica se poate produce o îndepartare a institutiilor juridice de rolul lor firesc, preciza ca prima sarcina a dreptului constitutional si în special a legiuitorului în asemenea materie, este sa caute ca o asemenea deosebire între institutiuni si

49 Nicolae Titulescu, Reflectii, Editura Albatros, Bucuresti, 1985, pag.5.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 81 realitati sa fie cât se poate de mica, fara nadejde însa ca vreodata sa poata ajunge a acoperi acest abis, care prin natura lucrurilor exista în orice institutiune de drept50.

Sectiunea a 2-a Instantele judecatoresti

2.1. Potrivit prevederilor Constitutiei, justitia se realizeaza prin Înalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti, care sunt abilitate de lege. Este interzisa înfiintarea de instante extraordinare. În legatura cu acest aspect, în cadrul Constituantei s-a ridicat problema instantelor militare, existând si propuneri privind desfiintarea lor. Dupa o analiza temeinica s-a considerat însa ca tribunalele militare nu sunt tribunale extraordinare, ci tribunale speciale. 2.2. Dezbaterile sedintelor de judecata sunt publice, cu exceptia unor cazuri speciale, în care legea permite ca ele sa nu aiba un asemenea caracter (moralitate, securitate publica etc.). Procedura judiciara se desfasoara în limba româna. Cetatenii români apartinând minoritatilor nationale au dreptul sa se exprime în limba materna în fata instantelor de judecata. Modalitatile de exercitare a acestui drept urmeaza sa fie stabilite astfel încât sa nu împiedice buna administrare a justitiei si sa nu implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesati. Cât priveste cetatenii straini si apatrizii, care nu înteleg sau nu vorbesc limba româna, acestia au dreptul de a lua cunostinta de toate actele si lucrarile dosarului, de a vorbi în instanta si de a pune concluzii, prin interpret; în procesele penale, acest drept este asigurat în mod gratuit. Potrivit reglementarilor procesuale democratice, împotriva hotarârilor judecatoresti, partile interesate si Ministerul Public pot sa exercite caile de atac în conditiile legii. Pentru a pastra ordinea si disciplina în timpul desfasurarii dezbaterilor judiciare si a evita incidente nedorite, Constitutia prevede ca instantele judecatoresti dispun de o politie care este pusa în serviciul lor. Utilitatea acestei prevederi este evidenta, deoarece au existat – dupa cum se stie – o serie de procese importante în care s-au exprimat puncte de vedere diferite si chiar aprecieri de ordin politic care au suscitat reactii ale participantilor, fiind nevoie, de aceea, ca instanta sa ia masuri corespunzatoare pentru asigurarea ordinii. În afara de unele prevederi cu caracter principial, pe care le-am semnalat, privind independenta judecatorilor, înfaptuirea egala a justitiei, folosirea limbii române în procedura judiciara – cu corectivul unor exceptii care, dupa cum vom vedea, au fost aduse prin recenta modificare constitutionala – actuala Lege de organizare judecatoreasca stabileste categoriile de instante judecatoresti si anume: a) judecatoriile; b) tribunalele; c) curtile de apel; d) Înalta Curte de Casatie si Justitie.

50 Mircea Djuvara, Puterea legiuitoare în noua Constitutie a României si Noile constitutii europene, Institutul Social Român, Editura Cultura Nationala, pag.90.


82

2.3. a) Judecatoriile constituie instantele ordinare care functioneaza în fiecare judet si în municipiul Bucuresti, numele si localitatile de resedinta ale judecatoriilor fiind prevazute în Anexa nr.1 a legii organice; b) Tribunalele functioneaza numai în localitatile resedinta de judet si în municipiul Bucuresti, în circumscriptiile acestora fiind cuprinse toate judecatoriile din judet sau din municipiul Bucuresti. Ele judeca în prima instanta o serie de procese care le sunt date expres în competenta, iar ca instante de apel, toate apelurile declarate împotriva hotarârilor pronuntate de judecatorii în prima instanta. Ca instante de recurs, tribunalele judeca recursurile împotriva hotarârilor pronuntate de judecatorii si care, potrivit legii, nu sunt supuse apelului. c) Curtile de apel îsi exercita fiecare competenta într-o circumscriptie ce cuprinde mai multe tribunale. Prin noua lege de organizare judecatoreasca au fost înfiintate 15 Curti de apel, respectiv la Alba Iulia, Pitesti, Bacau, oradea, Suceava, Brasov, Bucuresti, Cluj, Constanta, Craiova, Galati, Iasi, Târgu Mures, Ploiesti si Timisoara. Curtile de apel judeca în prima instanta cauzele ce sunt date în competenta lor prin lege. Ca instante de apel, ele judeca apelurile declarate împotriva hotarârilor pronuntate în prima instanta de tribunale, iar ca instante de recurs, recursurile declarate împotriva hotarârilor pronuntate în apel, precum si alte cauze prevazute de lege. 2.4. O noutate o constituie consacrarea unui întreg Titlu distinct Ministerului Public, care este inclus în sistemul organelor judecatoresti. Principalele atributii ale Ministerului Public constau în efectuarea urmaririi penale sau supravegherea acesteia, sesizarea instantelor judecatoresti, exercitarea actiunii civile în cazurile prevazute de lege, participarea la judecarea cauzelor, exercitarea cailor de atac, supravegherea respectarii legii în activitatea de punere în executare a hotarârilor judecatoresti. Desi parchetele sunt independente fata de instantele judecatoresti, dispozitiile ministrului justitiei date în mod direct sau prin Procurorul general de pe lânga Curtea Suprema de Justitie, în vederea respectarii si aplicarii legii, sunt obligatorii. Parchetele functioneaza pe lânga judecatorii, tribunale si curti de apel, fiind conduse de catre un prim procuror. Parchetul General de pe lânga Curtea Suprema de Justitie este condus de un procuror general, ajutat de mai multi adjuncti. Procurorul general de pe lânga Curtea Suprema de Justitie participa la sedintele Curtii supreme de Justitie în Sectiuni Unite si desemneaza procurorii ce vor participa, în conditiile prevazute de lege, la sedintele Curtii Constitutionale.

Sectiunea a 3-a Statutul judecatorilor

3.1. În sistemul separatiei puterilor, propriu unui stat de drept, judecatorii, pentru a-si putea îndeplini sarcinile de mare raspundere ce le revin, trebuie sa fie independenti si sa se supuna numai legii.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 83 Constitutia României din 1991 precizeaza, de aceea, statutul judecatorului, aratând ca judecatorii sunt numiti de Presedintele României; ei sunt inamovibili, potrivit legii. În ceea ce priveste judecatorii Curtii Supreme de Justitie, Constitutia consacra inamovibilitatea lor numai pe termenul pe care sunt numiti, respectiv pe o perioada de sase ani. Ei pot fi însa reinvestiti dupa terminarea mandatului lor.

În legatura cu statutul judecatorilor trebuie precizat ca, potrivit prevederilor constitutionale, functia de judecator este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, exceptându-se functiile didactice din învatamântul superior. Ratiunea acestei prevederi consta în dorinta de a asigura conditii pentru înfaptuirea independentei persoanelor care functioneaza în magistratura. Daca s-ar fi acceptat sistemul ca judecatorul poate sa îndeplineasca alte functii, ar fi persistat dubii asupra obiectivitatii sale depline în judecarea cauzelor, întrucât asupra lui s-ar fi putut exercita presiuni sau influente. Prin consacrarea incompatibilitatii functiei de judecator cu orice fel de alte functii publice sau private sunt create conditiile pentru asigurarea unei obiectivitati si reale independente a judecatorilor în exercitarea responsabilitatilor ce le revin. Ocupându-se în mod detaliat de statutul judecatorilor, legea pentru organizarea judecatoreasca reglementeaza pe larg conditiile pentru admiterea, numirea si avansarea în corpul magistratilor, precizând totodata în ce consta drepturile si îndatoririle acestora. 3.2. Ideea înscrisa în Constitutie potrivit careia judecatorii sunt inamovibili, este detaliata de prevederile Legii. Astfel, se prevede ca magistratii nu pot fi cercetati, retinuti sau arestati fara avizul ministrului justitiei. Ministerul de Interne are obligatia sa acorde, la cerere, protectie magistratilor si familiilor lor, în acele cazuri în care viata, integritatea lor corporala sau avutul lor ar fi supuse unor amenintari. Magistratii nu pot fi eliberati din functie decât în caz de demisie, pensionare, daca instanta sau parchetul se desfiinteaza ori se schimba localitatea de resedinta a acestora iar magistratul refuza postul oferit, daca împotriva magistratului s-a luat masura îndepartarii din magistratura fie ca sanctiune disciplinara, fie pentru vadita incapacitate profesionala ori pentru boala psihica, ori daca magistratul a fost condamnat definitiv pentru o fapta prevazuta de legea penala. O importanta prevedere a legii este aceea care dispune ca daca împotriva unui magistrat se pune în miscare actiunea penala, el va fi suspendat din functie pâna la ramânerea definitiva a hotarârii, dar daca se va constata nevinovatia sa, el va fi repus în toate drepturile, platindu-i-se drepturile banesti de care a fost lipsit. O alta idee demna de retinut este si aceea potrivit careia avansarea sau transferarea magistratilor se poate face numai cu consimtamântul acestora. Magistratii care îndeplinesc conditiile pentru a fi avansati dar care nu doresc sa schimbe functia si instanta ori parchetul, pot fi avansati pe loc. 3.3. În spiritul prevederilor constitutionale care impun judecatorilor un anumit statut, legea interzice magistratilor sa faca parte din partide politice sau sa desfasoare activitati cu caracter politic. Functia de magistrat este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din


84

învatamântul superior. Magistratilor le este interzisa exercitarea – direct sau prin persoane interpuse – a activitatilor de comert, participarea la administrarea sau conducerea unor societati comerciale sau civile. Numirea magistratilor în diverse comisii sau comitete prevazute de lege se face numai de ministrul justitiei, în afara de cazurile în care legea prevede un alt mod de numire. Prin Legea nr.142/1997 au fost aduse importante modificari si completari Legii nr.92/1992 pentru organizarea judecatoreasca. Aceste modificari si completari se înscriu tocmai pe linia unei cât mai corecte implicari a activitatii judecatoresti în garantarea respectarii legilor, stabilind totodata si o serie de masuri organizatorice de natura sa ridice nivelul administrarii justitiei. Se cuvine a fi mentionate, în primul rând, o serie de dispozitii principale înscrise în lege, ca de pilda aceea ca orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, nici o lege neputând îngradi exercitarea acestui drept. 3.4. Pe planul organizarii justitiei atributii sporite revin ministrului justitiei pe linia organizarii si functionarii justitiei ca serviciu public. Ministrul justitiei are dreptul sa exercite controlul asupra tuturor procurorilor, sa ceara informari si chiar sa dea dispozitii scrise, în mod direct sau prin procurorul general, procurorului competent sa înceapa, în conditiile legii, procedura de urmarire penala. Denumirile de parchet general si procuror general au fost înlocuite în lege cu Parchetul de pe lânga Curtea Suprema de Justitie si Procurorul general al Parchetului de pe lânga Curtea Suprema de Justitie. În afara de procurorul general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie s-a stabilit ca si parchetele de pe lânga curtile de apel vor fi conduse de procurori generali. Procurorul general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie exercita, direct sau prin procurorii inspectori, controlul asupra tuturor parchetelor dar, asa cum s-a aratat, importante atributii de control revin si ministrului justitiei, care va putea efectua asemenea controale din proprie initiativa sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, prin inspectori generali sau prin procurori detasati în Directia de relatii cu Ministerul Public si coordonarea strategiei antiinfractionale din cadrul Ministerului Justitiei.

3.5. În ce priveste magistratii, legea mai stabileste ca în cauzele date, potrivit legii, în competenta de prima instanta a judecatoriilor, tribunalelor si curtilor de apel, judecata se va face de un singur judecator, urmându-se exemplul unor alte state democratice si lichidându-se sindromul neîncrederii fata de posibilitatea administrarii eficiente a justitiei de catre un singur judecator. Sunt precizate mai bine conditiile de stagiu, sunt diminuate termenele minime de vechime pentru obtinerea unor functii de conducere în magistratura, se fac precizari în legatura cu drepturile absolventilor Institutului National al Magistraturii precum si în legatura cu organizarea acestui institut. Totodata, sunt introduse dispozitii stimulative legate de drepturile magistratilor, de acordarea

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 85 asistentei medicale, a concediilor de odihna, a unor gratuitati în ce priveste transportul, pensiile ce se acorda magistratilor, sprijinirea în construirea sau cumpararea unor locuinte proprietate personala, instituirea ordinului si medaliei „Meritul judiciar”, având implicatii în ce priveste reducerea impozitelor, precum si majorarea pensiilor. De asemenea o mai mare grija este acordata problemei abaterilor sanctiunilor, introducându-se posibilitatea magistratilor de a se adresa Curtii Supreme de Justitie cu plângeri în cazul refuzului numirii lor în functie, precum si împotriva hotarârilor de îndepartare din magistratura. Toate aceste masuri si prevederi se înscriu în cadrul unei viziuni noi, de reconsiderare a rolului judecatorilor, asigurându-se acestora conditiile optime pentru a se putea dedica în exclusivitate profesiei lor. Referindu-ne la rolul sporit al justitiei în statul de drept, nu putem sa nu remarcam si preocuparile vizând implicarea tot mai puternica a justitiei în combaterea fenomenelor antisociale. Asa, de pilda, dupa cum este bine cunoscut, alaturi de masurile privind o mai buna administrare a justitiei, în ultimii ani au sporit preocuparile pentru perfectionarea legislatiei penale si procesual penale, a legislatiei civile si a altor numeroase domenii în care justitia poate aduce o contributie importanta la respectarea drepturilor cetatenilor si la eliminarea oricarei disfunctionalitati în ce priveste modul în care actioneaza mecanismele sociale. Vom aminti, astfel, numai cu titlu de exemplu, noile prevederi legislative adoptate dupa Revolutia din Decembrie 1989 privind urmarirea penala, asigurarea apararii în aceasta faza a procesului penal, dispozitiile noi privind eliberarea pe cautiune, garantiile procesuale pe care le prevede legislatia procesual penala, protectia martorilor, redefinirea recursului în anulare, cale extraordinara de atac care a suscitat foarte multe discutii etc. Nu în ultimul rând se cuvin a fi mentionate preocuparile meritorii pentru elaborarea unui nou Cod penal, la nivelul standardelor Uniunii Europene. Rezulta, deci, ca alaturi de masurile privind întarirea rolului justitiei si asigurarea unei mai bune administrari a actului de dreptate, în tara noastra este înca în curs un proces de perfectionare continua a legislatiei, în masura sa garanteze respectarea nestirbita a principiilor statului de drept, garantarea eficienta si asigurarea respectarii tuturor drepturilor cetatenilor.

Sectiunea a 4-a Reforma constitutionala din 2003 si întarirea rolului justitiei.

Reforma constitutionala din 2003 a introdus o serie de prevederi noi de natura a puncta si mai clar rolul justitiei în statul de drept, în consonanta cu principiile si standardele acceptate pe plan international. Astfel, în art.124 a fost introdus un alineat deosebit de important care precizeaza ca "justitia este unica, impartiala si egala pentru toti". Au fost aduse importante precizari si completari legate de numirea judecatorilor si pozitia Înaltei Curti de Casatie si Justitie în sistemul instantelor judiciare din România.


86

În ceea ce priveste numirea judecatorilor s-a precizat ca acestia sunt numiti de presedintele României si sunt inamovibili în conditiile legii. Propunerile de numire, precum si promovarea, transferarea si sanctionarea judecatorilor sunt de competenta Consiliului Superior al Magistraturii în conditiile legii sale organice. Titulatura celei mai înalte instante judiciare a fost schimbata din "Curtea Suprema de Justitie" în "Înalta Curte de Casatie si Justitie", potrivit traditiei sistemului judiciar românesc. Legea privind reforma constitutionala mai precizeaza ca numai prin lege poate fi stabilita competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata. În ceea ce priveste Înalta Curte de Casatie si Justitie se precizeaza ca aceasta asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentei sale, compunerea Înaltei Curti de Casatie si Justitie si regulile de functionare a acesteia fiind stabilite prin lege organica. Se mentine prevederea constitutionala în vigoare cu privire la interdictia înfiintarii de instante extraordinare. Este adaugata însa precizarea ca prin lege organica pot fi înfiintate instante specializate în anumite materii, cu posibilitate participarii - dupa caz - a unor persoane din afara magistraturii. În Constitutie a fost introdusa o prevedere importanta privind controlul judecatoresc al actelor autoritatii publice. Se precizeaza ca un asemenea control pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia actelor ce privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. Instantele de contencios administrativ sunt competente, potrivit Constitutiei, sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale. A fost instituita raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare de orice fel, prevazându-se totodata si raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea credinta sau grava neglijenta (art.52 alin.3). Articolul privind "dreptul la interpret" (art.128) – la care ne-am mai referit – este modificat total, acesta fiind reformulat în "folosirea limbii materne si a interpretului în justitie". Noua reglementare distinge între situatia cetatenilor români apartinând minoritatilor nationale care au dreptul sa se exprime în limba materna în fata instantelor de judecata, în conditiile legii organice, si cetatenii straini si apatrizii care nu înteleg sau nu vorbesc limba româna. Acestia au dreptul de a lua cunostinta de toate actele si lucrarile dosarului, de a vorbi în instanta si de a pune concluzii prin interpret în procesele penale, acest drept fiind asigurat în mod gratuit. În legatura cu Ministerul Public se introduce o importanta precizare, potrivit careia parchetele conduc si controleaza activitatea politiei judiciare. Un important organ care primeste atributii noi si deosebit de importante în sistemul judiciar este Consiliul Superior al Magistraturii. În vechea reglementare, anterioara modificarii constitutionale, Consiliul Superior al

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 87 Magistraturii era alcatuit din magistrati alesi pe o durata de patru ani, de Camera Deputatilor si Senat, în sedinta comuna. Atributiile Consiliului Superior al Magistraturii erau diferentiate. Astfel, el putea propune presedintelui României numirea în functie a judecatorilor si a procurorilor, cu exceptia celor stagiari, situatie în care lucrarile sale erau prezidate fara drept de vot de ministrul justitiei. Într-o a doua ipostaza, Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinea rolul de consiliu de disciplina al judecatorilor, situatie în care lucrarile sale erau prezidate de presedintele Curtii Supreme de Justitie. Potrivit noii reglementari constitutionale, se precizeaza în primul rând baza principiala a acestuia. Astfel, un text special al Constitutiei aduce urmatoarea precizare: "Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independentei justitiei" (art.133 alin.1). Se precizeaza, în chiar textul Constitutiei, componenta acestuia (19 membri), dintre care 14 sunt alesi în adunarile generale ale magistratilor si validati de Senat în cadrul a doua sectiuni - una pentru judecatori si alta pentru procurori -, precum si doi reprezentanti ai societatii civile, specialisti în domeniul dreptului, care se bucura de înalta reputatie profesionala si morala. Acestia din urma sunt alesi de Senat, având dreptul de a participa numai la lucrarile în plen. Dupa cum am vazut, Consiliul Superior al Magistraturii este împartit în doua sectiuni, una pentru judecatori si alta pentru procurori, tocmai pentru a pastra specificul acestor doua categorii de magistrati. Din Consiliul Superior al Magistraturii mai fac parte ministrul justitiei, presedintele Înaltei Curti de Casatie si Justitie, precum si procurorul general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie. O inovatie a reformei constitutionale ete ca presedintele Consiliului Superior al Magistraturii nu mai este nici seful statului si nici ministrul justitiei, ci unul dintre magistratii alesi în cadrul adunarilor generale. De notat este si prelungirea mandatului membrilor Consiliului de la patru ani la sase ani. Constitutia precizeaza ca hotarârile Consiliului Superior al Magistraturii se adopta prin vot secret. Acestea sunt definitive si irevocabile, cu exceptia situatiilor când acesta exercita prerogative de jurisdictie disciplinara. În situatiile în care presedintele României participa la unele lucrari ale Consiliului, el prezideaza sedintele acestuia. În ceea ce priveste competentele Consiliului Superior al Magistraturii, ele sunt precizate si diferentiate. Prerogativa de propunere, numire în functie a judecatorilor si procurorilor, cu exceptia celor stagiari, a ramas neschimbata. În schimb, au fost aduse importante precizari si dezvoltari prerogativelor sale în domeniul jurisdictiei disciplinare. În vechea reglementare se specifica numai ca el poate îndeplini "rolul de Consiliu de disciplina al magistratilor". În noua reglementare, adoptata în 2003, se specifica faptul ca rolul de instanta de judecata se îndeplineste de Consiliul Superior al Magistraturii în sectiuni. În asemenea situatie, nu vor participa la vot


88

ministrul justitiei, presedintele Înaltei Curti de Casatie si Justitie, si nici procurorul general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie. Spre deosebire de reglementarea anterioara, care nu vorbea de posibilitatea unui dublu grad de justitie, modificarea constitutionala dispune ca hotarârile Consiliului Superior al Magistraturii în materie disciplinara pot fi atacate la Înalta Curte de Casatie si Justitie. Modificarea constitutionala mai prevede ca este posibil ca acest organism, caruia i s-au conferit - dupa cum se vede - prerogative noi, deosebit de importante, sa îndeplineasca si alte atributii stabilite printr-o lege organica, în realizarea rolului sau de garant al independentei justitiei.

CAPITOLUL II PRINCIPIILE GENERALE ALE CONSTITUTIEI DIN 1991

Noua Constitutie a României consacra în Titlul I o serie de principii generale, indispensabile pentru întelegerea institutiilor ce sunt reglementate ulterior prin textele constitutionale. Este de mentionat ca în forma definitiva a Constitutiei a fost retinut termenul de “principii generale”, spre deosebire de formularea initiala pe care au folosit-o Tezele pentru elaborarea proiectului de Constitutie, care faceau referire la principii fundamentale. Înlocuirea termenului de „principii fundamentale” cu „principii generale” se explica tinând seama de caracterul de maxima generalitate al principiilor enuntate. Constitutia fiind, prin definitie, o lege fundamentala a statului, ar fi aparut ca o tautologie sa se enunte “principii fundamentale” pentru o lege care este ea însasi fundamentala. Prevederile Titlului I, care cuprind reglementari cu caracter general, ar putea fi grupate în jurul a patru idei principale: 1) trasaturile fundamentale ale statului; 2) sistemul politic al României; 3) cetatenii români si românii aflati în strainatate; 4) statul român si relatiile internationale. 1) În ceea ce priveste prima categorie de prevederi cu caracter general, care privesc în mod direct statul român, sunt de semnalat dispozitiile articolelor 1, 2, 3, 12, 13 si 14. Aceste texte se refera, respectiv, la trasaturile statului român, suveranitatea sa asupra teritoriului acestuia, simbolul national, limba oficiala si capitala tarii. Retine atentia, în primul rând, prevederea potrivit careia România este stat national, suveran si independent, unitar si indivizibil. La fel de importanta este si precizarea potrivit careia forma de guvernamânt a statului este republica. O deosebita importanta o are caracterizarea României ca fiind stat de drept, democratic si social, în care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, în spiritul traditiilor democratice ale poporului român si idealurilor Revolutiei din Decembrie 1989 si sunt garantate (art.1 alin.3).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 89 Caracteristicile statului român enuntate în articolul 1 sunt deosebit de importante deoarece pun în lumina mai multe idei: a) suveranitatea si independenta tarii; b) unitatea si indivizibilitatea statului român; c) caracterul de stat national; d) forma republicana de guvernamânt; e) ideea ca România este un stat de drept, ce promoveaza drepturile omului; f) trasaturile statului român ca fiind un stat democratic si social. Dintre caracteristicile mentionate mai sus consideram necesar sa insistam asupra a doua dintre acestea, deoarece ni se pare ca ele solicita explicatii suplimentare: a) ideea de stat national, întrucât aceasta idee a fost viu discutata în cadrul lucrarilor Adunarii Constituante; si b) ideea de stat de drept. a) În ceea ce priveste caracterul national al statului, în cadrul dezbaterilor purtate în Adunarea Constituanta, mai multi parlamentari membri ai U.D.M.R. au propus ca sa se renunte la termenul de stat national, sustinere care a fost reiterata de altfel cu prilejul recentelor dezbateri ce au avut loc în anul 2003 în Camera Deputatilor si Senat. Ei au argumentat ca aceasta mentiune se întâlneste numai în constitutiile mai vechi, din secolul trecut si ca înscriind în Constitutia României ca România este un stat national, aceasta ar avea drept consecinta fie excluderea celor care nu sunt de nationalitate româna, fie asimilarea minoritatilor nationale. S-a mai relevat ca un parlament în care figureaza reprezentanti a sapte minoritati nationale este cea mai buna dovada ca România nu poate fi considerata un “stat national”, în acceptia cea mai exacta a termenului. Acestor sustineri li s-a raspuns ca ideea de stat national reflecta traditiile tarii, continuitatea poporului român pe teritoriul înauntrul caruia îsi exercita suveranitatea, iar referirea la statul national nu este îndreptata împotriva nici unei minoritati, deoarece într-o acceptie larga, natiunea româna cuprinde si minoritatile nationale. În final, termenul “national” a fost înscris în Constitutie, împotriva sa votând numai 25 de parlamentari. b) Ideea statului de drept a fost consacrata de noua Constitutie tocmai ca o reactie împotriva omniprezentei statului totalitar în perioada ce a premers Revolutiei din 22 Decembrie 1989 – precizare expres introdusa în textul art.1 alin.(3) din Constitutie , prin reforma din 2003. S-a dorit sa se sublinieze în mod special faptul ca în viitor, în România, întreaga activitate de stat va fi subordonata dreptului, legilor, nefiind permise nici un fel de îndepartari de la principiile acestora. În conditiile statului de drept valorile democratice apar pentru prima data ca nefiind niste simple enunturi declarative, ci autentice valori, garantate prin mecanismul apararii legii. Respectul drepturilor cetatenilor si pluralismul politic devin consecinte firesti ale reasezarii întregii vieti politice pe baza principiilor dreptului. Calificativul de stat social solicita, însa, si el o precizare. Aceasta idee, care figureaza într-o serie de constitutii moderne, printre care si cea italiana, doreste sa puna în lumina împrejurarea ca statul se preocupa de apararea drepturilor tuturor categoriilor de cetateni, luând masuri, atunci când este cazul, pentru a opri degradarea vietii economice sau pauperizarea unor categorii ale populatiei. În conditiile amintite, ideea de stat social devine o garantie a înfaptuirii drepturilor cetatenilor întrucât, asa cum se cunoaste, Constitutia prevede printre drepturile


90

fundamentale: dreptul la munca, dreptul la protectie sociala, interzicerea muncii fortate si dreptul la greva. Tot în legatura cu acele prevederi fundamentale care se refera la stat, mai mentionam enuntarea cuprinsa în art.2, în cele doua alineate ale sale, potrivit carora Suveranitatea nationala apartine poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum. Nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu. Din lectura textului rezulta ca suveranitatea nationala apartine poporului, principiu recunoscut de toate constitutiile democratice dupa Marea Revolutie Franceza. În legatura cu modul de exercitare a suveranitatii, Constitutia precizeaza ca exercitiul suveranitatii se poate înfaptui prin organele reprezentative constituite prin alegerilibere periodice si corecte , precum si prin referendum. Este vorba, deci, de asa numita democratie reprezentativa, când cetatenii încredinteaza unor reprezentanti alesi prerogativa lor de a actiona în cadrul Parlamentului, si democratia directa, când cetatenii, în mod nemijlocit, îsi spun cuvântul asupra unor legi, a unor probleme importante privind viata de stat sau asupra modificarii Constitutiei. Deosebit de importanta ni se pare si prevederea potrivit careia nici un grup sau nici o persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu, fiind vizate aici tendintele dictatoriale totalitare, încercarile unor partide unice de a prelua puterea sub pretextul exprimarii intereselor nationale. În legatura cu problemele statului, prezinta o însemnatate dintre cele mai mari si dispozitiile art.3, potrivit caruia: (1) Teritoriul României este inalienabil. (2) Frontierele tarii sunt consfintite prin lege organica, cu respectarea principiilor si a celorlalte norme general admise ale dreptului international. (3) Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orase si judete. În conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii. (4) Pe teritoriul statului român nu pot fi stramutate sau colonizate populatii straine. Din text retinem ideea inalienabilitatii teritoriului statului, ceea ce înseamna ca nu pot fi înstrainate portiuni ale teritoriului national, idee ce se împleteste cu cea a inviolabilitatii frontierelor. Teritoriul este organizat sub aspect administrativ în comune, orase si judete, unele orase fiind declarate municipii. În legatura cu teritoriul, este de semnalat si prevederea potrivit careia pe teritoriul statului român nu pot fi stramutate sau colonizate populatii straine. Aceasta prevedere are în vedere pastrarea caracterului national al statului si a unitatii etnice a poporului român. Stramutarea unor populatii straine ar fi nu numai în contradictie cu traditiile nationale, dar ar crea un factor nedorit de presiune asupra evolutiei institutiilor statului. Este evident ca aceste prevederi au în vedere colonizari masive cu populatii din alte state. El nu se opune însa posibilitatii pe care o au strainii de a deveni cetateni români, în conditiile în care îndeplinesc formalitatile cerute de lege.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 91 În cadrul prevederilor cu caracter general ce privesc statul român mai mentionam si dispozitiile înscrise la art.13, potrivit caruia în România limba oficiala a tarii este limba româna, si art.14, potrivit caruia Capitala tarii este municipiul Bucuresti. 2) Cu referire la sistemul politic, Titlul I cuprinde o prevedere fundamentala în art.8, care recunoaste sistemul politic pluralist. În forma initiala a Tezelor pentru elaborarea proiectului de Constitutie a României fusesera prezentate doua variante: o varianta potrivit careia partidele se puteau constitui numai pe criterii politice si, o a doua varianta, care nu considera necesara întrunirea unei asemenea conditii. Este clar ca daca ar fi fost acceptata prima varianta, puternicul partid al minoritatii maghiare (Uniunea Democrata a Maghiarilor din România) ar fi trebuit dizolvat. Sustinatorii tezei constituirii partidelor numai pe criterii politice au argumentat ca o asemenea prevedere este necesara si în Constitutia României, deoarece ar fi nedrept a nu permite membrilor unei minoritati sa aiba propriile optiuni (de pilda, liberali, social-democrati etc.). Sustinatorii ideii constituirii partidelor pe criterii etnice au invocat în favoarea tezei lor existenta unor partide pe criterii etnice ale minoritatilor în tari ca Belgia, Spania, Suedia etc. Constituanta nu a solutionat aceasta problema, pe care a transferat-o legii organice, ce trebuia sa fie adoptata în legatura cu partidele politice. Este de mentionat însa ca nici Legea nr.27 din 1996, nici Legea nr.14 din 2003 nu au solutionat în mod explicit aceasta problema. Legat de aspectul vietii politice si sociale este de mentionat si prevederea art. 9 cu privire la sindicate. Acest text prevede ca Sindicatele se constituie si îsi desfasoara activitatea potrivit cu statutele lor, în conditiile legii. Ele contribuie la apararea drepturilor si la promovarea intereselor profesionale, economice si sociale ale salariatilor. Este de retinut, din modul în care este elaborat textul, ca sindicatele nu au atributii politice, activitatea lor limitându-se la apararea drepturilor si intereselor profesionale, economice si sociale. Implicarea directa a sindicatelor în probleme politice ar reprezenta o încalcare a statutului lor si, de aceea, nu este permisa nici de Constitutie si nici de legea de organizare a sindicatelor. Evident, sindicatele au dreptul sa dialogheze cu Guvernul, cu partidele politice, dar numai în limitele atributiilor lor, militând pentru solutionarea problemelor care privesc pe membrii acestor organizatii. 3) O a treia categorie de probleme se refera la cetatenia româna si la minoritatile nationale. În aceasta privinta mentionam prevederea constitutionala potrivit careia cetatenia româna se dobândeste, se pastreaza sau se pierde în conditiile legii (art.5 alin.1). Desi textul constitutional nu cuprinde reglementari detaliate în legatura cu cetatenia, el enunta, totusi, un principiu fundamental potrivit caruia Cetatenia româna nu poate fi retrasa aceluia care a dobândit-o prin nastere (art.5 alin.2). Acest text se întemeiaza pe Declaratia Universala a Drepturilor Omului si pe tendintele cele mai recente care s-au manifestat în literatura de drept constitutional. Cu toate acestea, este de semnalat ca Legea nr.21/1991 cu privire la cetatenia româna – în forma sa initiala – recunoaste posibilitatea retragerii cetateniei române, ca sanctiune cetateanului român care a savârsit în strainatate fapte


92

deosebit de grave, incompatibile cu loialitatea fata de tara, sau care ar fi lezat prestigiul României. Aceasta prevedere a fost abolita cu prilejul modificarii Legii cetateniei române, în 1999, astfel ca, în prezent, cetatenia româna nu mai poate fi retrasa cetatenilor români prin nastere, nici în asemenea situatii. O prevedere pe care o consideram demna de a fi relevata, legata de românii din strainatate, este aceea pe care o enunta articolul 7, care dispune ca „Statul sprijina întarirea legaturilor cu românii din afara frontierelor tarii si actioneaza pentru pastrarea, dezvoltarea si exprimarea identitatii lor etnice, culturale, lingvistice si religioase cu respectarea legislatiei statului ai carui cetateni sunt”. Prevederea respectiva are în vedere marele potential spiritual pe care îl reprezinta românii de peste hotare si posibilitatile foarte mari pe care ei le pot avea contribuind nu numai la propagarea culturii si gândirii românesti în alte tari, dar si la dezvoltarea relatiilor economice ale României cu alte state. În legatura cu minoritatile nationale este recunoscut acestora dreptul la identitate, în articolul 6, text ce are urmatorul cuprins: „(1) Statul recunoaste si garanteaza persoanelor apartinând minoritatilor nationale dreptul la pastrarea, la dezvoltarea si la exprimarea identitatii lor etnice, culturale, lingvistice si religioase. (2) Masurile de protectie luate de stat pentru pastrarea, dezvoltarea si exprimarea identitatii persoanelor apartinând minoritatilor nationale trebuie sa fie conforme cu principiile de egalitate si de nediscriminare în raport cu ceilalti cetateni români”. Din analiza acestui text se desprinde ideea ca statul român nu numai recunoaste, dar si garanteaza “persoanelor” apartinând minoritatilor nationale pastrarea identitatii. Rezulta, asadar, ca de dreptul la identitate beneficiaza persoanele, indivizii, iar nu colectivitatile compacte. Pe de alta parte, din prevederile de la alineatul 2 se desprinde ideea ca „masurile de protectie trebuie sa se întemeieze pe principii de egalitate si de nediscriminare” în raportul cu ceilalti cetateni români, fiind inadmisibile privilegii, nici ale cetatenilor de origine etnica româna în detrimentul minoritatilor, nici ale persoanelor apartinând minoritatilor nationale în raport cu cetatenii români. 4) Problemele statului român în relatiile internationale sunt enuntate în articolul 10 si 11. Articolul 10 se refera la relatiile internationale ale României si prevede urmatoarele: „România întretine si dezvolta relatii pasnice cu toate statele si, în acest cadru, relatii de buna vecinatate, întemeiate pe principiile si pe celelalte norme general admise ale dreptului international”. Din analiza textului rezulta ca se are în vedere fundamentarea întregii politici externe românesti pe o baza juridica, oferita de normele si principiile dreptului international. Din lectura textului se desprinde si însemnatatea relatiilor de buna vecinatate pe care România le întretine cu statele vecine, ca o componenta a relatiilor pasnice pe care statul român urmeaza sa le întretina cu toate tarile lumii. O problema de mare interes este abordata de articolul 11, care se refera la relatia dintre dreptul international si dreptul intern în sistemul noii Constitutii a României. Textul are urmatorul cuprins:

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 93 „1) Statul recunoaste se obliga sa îndeplineasca îmtocmai si cu bunî credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. 2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern”. Daca prima parte a textului nu suscita, desigur, probleme deosebite, deoarece era vorba, cum este si firesc, ca tara noastra sa-si îndeplineasca cu buna-credinta toate obligatiile internationale asumate, prevederea de la alineatul 2 ridica mai multe probleme practice de aplicare. Potrivit textului constitutional, tratatele, din momentul ratificarii, fac parte din dreptul intern. Cu privire la aceasta situatie s-au ridicat însa unele probleme de aplicare. Dupa cum se stie, judecatorii si organele statului nu aplica direct tratatele internationale, ci legile tarii. S-a pus întrebarea ce se întâmpla în situatia în care exista o contradictie între un tratat si o lege interna? Va fi legea respectiva considerata implicit abrogata, prin faptul ca România a aderat la un anumit tratat? În sistemul american, unde tratatele au o valoare egala cu legea, un raspuns la aceasta întrebare este usor de dat, deoarece printr-o lege ulterioara, o prevedere a unui tratat care a fost încorporata în dreptul intern va putea fi abolita de noile prevederi. În sistemul constitutional român, numai în ceea ce priveste drepturile omului se recunoaste în mod direct prioritatea reglementarilor internationale dar numai în acest domeniu strict. Nici într-o asemenea situatie însa problema nu este suficient de clara, deoarece obligatia de aplicare a tratatului în ordinea juridica interna vizeaza mai curând o adaptare a legii la prevederile tratatului respectiv decât o aplicabilitate directa a tratatului în ordinea juridica interna. Nu trebuie uitat ca tratatele se refera la ordinea juridica internationala, în timp ce legile statului privesc ordinea juridica interna. Reforma constitutionala din 2003, luând în considerare tocmai acest aspect, a introdus o noua prevedere, sub forma unui nou alineat, la articolul 11, în sensul ca, daca un tratat la care România urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei . Pe de alta parte, dupa art.147 din actuala Constitutie a fost introdus un nou text, art.148, care, la alineatul (2) înscrie prevederea ca dispozitiile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si „celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu” au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

Partea VIII-a PUTEREA POLITICA. COMPETITIA PENTRU PUTERE. ROLUL

PARTIDELOR POLITICE


94

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

Sectiunea 1 Puterea politica si competitia pentru putere.

În literatura de specialitate s-a relevat faptul ca termenul de "putere" deriva din cuvântul latin "potestas", care înseamna "putere", dar totodata si "abilitate".

Profesorul Ion Deleanu sublinia ca "În sens sociologic si aparent tautologic, puterea desemneaza ansamblul sau sistemul relatiilor de putere constituite într-o societate istoriceste determinate, exprimând autoritatea pe care un individ sau un grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui scop comun, asumat de membrii colectivitatii sau impus acestora de catre cei care exercita puterea"51.

Pe de alta parte, s-a relevat de catre autorii care au consacrat numeroase studii si cercetari fenomenului puterii ca aceasta se poate realiza prin constrângere sau prin convingere, ca ea reprezinta un fenomen relational si esentialmente social, în lipsa caruia societatea ar deveni un adevarat "corp inert, incapabil sa-si satisfaca ratiunea de a fi"52.

Cu privire la puterea politica, cunoscutul specialist francez Pierre Pactet constata, pe baza unei judicioase analize, ca puterea politica a fost mult timp legata de afirmarea unor anumite personalitati care au jucat un rol dominant în legatura cu exercitarea puterii. El observa însa ca în epoca noastra asemenea personalitati nu pot fi propulsate sau si nici nu pot sa parvina la unele functii politice decât daca sunt "purtati" de catre partide politice si acestea sunt, în fond, acelea care conditioneaza si impun cucerirea si exercitarea puterii.

Dupa cum arata Pierre Pactet, "fiind vorba de cucerirea puterii, trebuie sa observam ca ea este tributara în regimurile pluraliste competitiei care se desfasoara între partide politice si pe care poporul o arbitreaza prin alegeri iar în regimurile dictatoriale luptei de influenta care opune diferitele curente care exista în cadrul partidului unic"53.

Din punctul de vedere al dreptului constitutional, în doctrina româna a fost subliniata ideea potrivit careia partidele politice sunt subiecte de drept public. Profesorul Antonie Iorgovan constata – pe baza unei bogate argumentari – ca "teza dupa care partidele politice reprezinta o categorie de subiecte de drept constitutional apare ca o constanta a stiintei juridice actuale".

Referindu-se la reglementarile actuale, autorul sublinia ca "Dreptul constitutional si, în primul rând, reglementarile din constitutii ne obliga sa depasim

51 Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat, vol.I, Editura „Europa Nova”, Bucuresti, 1996, pag.59. 52 Ibidem, pag.60. 53 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, ed.18-a, Ed.Armand Colin, Paris, 1999, pag.21.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 95 teza dupa care partidele polit ice ne apar ca subiecte de drept constitutional doar în raporturile electorale, adica în raporturile de constituire a organelor reprezentative. Ele sunt subiecte de drept constitutional si în relatiile sociale ce au ca obiect functionarea organelor legislative (ex. constituirea structurilor interne, încetarea calitatii de parlamentar, exercitarea controlului politic al Parlamentului asupra Guvernului, declansarea unei motiuni de cenzura etc.), exercitarea anumitor prerogative de catre seful executivului (ex. desemnarea pentru anumite functii, adoptarea unor declaratii sau mesaje, dizolvarea Parlamentului etc.)"54.

Sunt suficiente ratiuni, credem, pentru a demonstra ca orice manual de drept constitutional si institutii politice trebuie sa acorde o importanta corespunzatoare rolului partidelor, înfatisând atât aspectele teoretice ce le privesc, cât si mecanismul practic al functionarii lor.

Sectiunea a 2-a Pluralismul politic - principiu constitutional al statului de drept

Este îndeobste cunoscut faptul ca democratia si statul de drept sunt direct conditionate de existenta pluralismului politic, cu alte cuvinte, a recunoasterii diversitatii optiunilor si programelor politice de guvernare a unei tari. Excluderea pluralismului politic duce, în mod practic, la eliminarea democratiei si la instaurarea unor regimuri autoritare, potrivnice apararii drepturilor omului si exprimarii libertatii de opinie.

Partidele politice reprezinta structuri politice, având un caracter organizat si permanent, care grupeaza pe toti acei cetateni ce-si manifesta adeziunea fata de un anumit program, exprimându-si vointa de a actiona pentru dobândirea puterii politice în stat, prin mijloace constitutionale, si pentru aplicarea programului de guvernare al respectivului partid la nivel national55. Prin aceste elemente, partidele se deosebesc în primul rând de "formatiunile politice", care nu urmaresc practic preluarea conducerii politice în stat ci dau expresie numai unor anumite interese comune ale membrilor lor. Asa, de pilda, sunt considerate "formatiuni politice", si nu partide, diferite grupari ale minoritatilor nationale, altele decât cea maghiara, sau Miscarea Ecologista Româna (M.E.R.) care, desi participa la viata politica, nu a revendicat titulatura de partid. Partidele politice se diferentiaza apoi de "grupurile de interese" si de "grupurile de presiune". În cazul unor asemenea grupuri exista, fara îndoiala, si anumite elemente de coeziune, dar acestea nu merg însa pâna la crearea unei structuri cu caracter permanent. Pe de alta parte, adeziunea membrilor la un grup de presiune sau altul este de obicei determinata de evenimente temporare (majorarea unor

54 Antonie Iorgovan, Partidele politice ca subiecte de drept public, în "Partidele politice", Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 1993, pag.50. 55 P.P.Negulescu observa, pe buna dreptate, ca "Pentru ca sa merite numele de partide politice, gruparile de cetateni trebuie sa reprezinte parti ale masei nationale, si ca sa le reprezinte trebuie sa se gaseasca în comunitate de idei cu ele. Numai aceasta comunitate da partidelor puterea sa învinga, pe cai legale, în luptele politice si, prin urmare, autoritatea ca sa guverneze" (P.P.Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucuresti, f.an, pag.347).


96

preturi sau tarife, concedieri, masuri restrictive etc.), implicând satisfacerea unor revendicari imediate, iar nu participarea la conducerea vietii politice. În acest sens pot fi mentionate diferitele demonstratii ale agricultorilor, ale asistentelor medicale, conducatorilor de camioane, mecanicilor de locomotiva etc., în diferite tari. În toate aceste cazuri, satisfacerea revendicarilor - totala sau partiala - a dus la dizolvarea grupului de presiune sau, în anumite cazuri, la diminuarea actiunilor sale. Exista, ce-i drept, în unele state, si grupuri de presiune cu caracter organizat, cum sunt diferitele "lobby"-uri în S.U.A., legate în special de apartenenta etnica a unor actuali cetateni americani, care înteleg sa-si manifeste solidaritatea cu statele carora le-au apartinut (lobby-ul grec, israelian, maghiar, taiwanez etc.). Nici în acest caz nu este însa vorba de vreo asemanare cu partidele politice, deoarece chiar daca lobby-urile pot exercita anumite influente (deloc neglijabile) asupra unor congresmani, aceste influente nu pot duce la o preeminenta politica a lobby-ului în chestiune asupra altor forte care actioneaza în viata politica americana56.

Sectiunea a 3-a Clasificarea partidelor politice

În ce priveste clasificarea partidelor politice, acestea pot fi, desigur, în primul rând partide democratice si partide totalitare. Partidele democratice sunt de regula partide în cadrul carora organele de conducere sunt alese la toate nivelele, existând posibilitatea schimbarii conducatorilor, daca majoritatea membrilor de partid considera acest lucru necesar. Partidele totalitare sunt acelea care au un sistem de conducere stabilit "de sus", neexistând posibilitatea schimbarii liderului, iar organele de conducere dispun de împuterniciri foarte largi. În asemenea partide disciplina este foarte stricta, exprimarea unor puncte de vedere diferite de cele ale conducerii partidului atragând în mod automat eliminarea celor considerati "rebeli" din cadrul formatiunilor respective.

O a doua clasificare a partidelor politice vizeaza partidele de cadre si partidele de masa. Aceasta clasificare este sugerata de Georges Burdeau. Partidele de "cadre" se bazeaza pe un numar mic de aderenti, dar exceptional de bine pregatiti si capabili de a respecta o disciplina de fier si de a actiona, la nevoie, chiar prin mijloace "extra-constitutionale" pentru obtinerea realizarii scopurilor politice. În asemenea partide primirea se face greu, existând criterii foarte riguroase de selectie. Partidele de "masa" sunt acele partide care nu creeaza restrictii dobândirii calitatii de membru, desfasurând chiar o intensa campanie de atragere a unor aderenti. Experienta istorica atesta faptul ca în decursul timpului au existat partide care au folosit alternativ aceste metode. Astfel, fostele partide comuniste în tarile din Europa de rasarit au început prin a fi partide de cadre, actionând în ilegalitate. Dupa cucerirea puterii politice, au dorit sa-si asigure o

56 A se vedea, pentru dezvoltari: Liliana Mihut, Despre pluralism în America, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997, pag.87 si urm.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 97 baza populara si au recurs la înrolari masive de membri, pentru a recurge apoi la verificari si excluderi, când considerau ca si-au atins un numar suficient de membri iar sporirea efectivelor partidelor în cauza nu mai aparea necesara.

O a treia clasificare a partidelor politice priveste partidele parlamentare si partidele neparlamentare. Partidele parlamentare sunt acelea care acorda un rol preponderent luptei pentru obtinerea unei majoritati în Parlament si pentru realizarea, pe aceasta cale, a programului lor. Partidele neparlamentare pun accentul pe alte metode sau, în orice caz, nu le exclud. Asa, de pilda, sunt partide care considera ca prezinta o mai mare importanta pentru realizarea scopului lor demonstratiile, manifestatiile de strada, actiunile greviste etc.

O a patra clasificare, preconizata de autori britanici, are în vedere partidele care au o origine electorala si partide care au luat fiinta în afara sistemului electoral. Asa, de pilda, partidul conservator a luat fiinta în Marea Britanie ca urmare a alegerilor care se desfasurau periodic pentru Camera Comunelor. În schimb, partidul laburist îsi are originea în organismele sindicale. În S.U.A., ambele mari partide - Democrat si Republican - au o origine electorala.

În sfârsit, o a cincea clasificare ar putea avea în vedere gruparea partidelor în functie de programele lor, în partide de "stânga", de "centru", "centru stânga", "dreapta", "centru dreapta", "conservatoare", "liberale" etc. Asemenea etichetari ale partidelor sunt însa relative. Numai o analiza atenta a programelor acestor partide si a modului în care actioneaza practic poate facilita gruparea partidelor pe un anumit esichier57. Ea ramâne, totusi, o clasificare importanta, ce poate fi utilizata mai mult din punctul de vedere al stiintei politice decât din acela al dreptului constitutional.

Sectiunea a 4-a. Sistemele de partide

În ce priveste sistemele de partide, acestea sunt si ele de mai multe feluri. 1. Mono-partidismul este sistemul existentei unui singur partid.

Monopartidismul poate fi real sau declarat, dar el poate fi si camuflat sub aparenta unui "pluri-partidism" formal, cum a fost situatia din unele foste state comuniste, când existau diferite categorii de fronturi sau aliante, dar puterea reala apartinea partidului comunist (de pilda, în Polonia, în fosta R.D.G. etc.).

2. Bi-partidismul este sistemul de partide în care practic numai doua partide îsi disputa suprematia pe plan politic. El poate fi "rigid", cum este cazul în Marea Britanie, când seful opozitiei - premierul "cabinetului fantoma" - devine automat prim ministru în cazul succesului în alegeri, si "suplu", cum este sistemul american, în care exista o multitudine de variante si de optiuni chiar în cadrul competitiei dintre cele doua principale partide.

57 A se vedea pentru o documentata analiza Ruxandra Manolea, Partidele politice si democratia , în „Ziua” din 27 februarie 2003.


98

3. Multi-partidismul este sistemul de partide ce asigura existenta si competitia loiala între mai multe partide politice, fiecare fiind exponentul unui anumit program sau al unei anumite variante de guvernare, între care alegatorii sunt chemati sa se pronunte în mod liber.

CAPITOLUL II CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR

Controlul constitutionalitatii legilor devine, prin urmare, în orice stat de drept, o garantie necesara a traducerii în viata a principiilor si normelor constitutionale, a aplicarii lor practice, a realizarii neabatute a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Acest control urmareste totodata garantarea înfaptuirii separatiei/echilibrului puterilor în stat, respectarea competentelor ce sunt conferite diferitelor organe ale statului. Este firesc deci ca, în acest context, concordanta legilor cu constitutia, asigurarea conformitatii tuturor prevederilor legale cu dispozitiile legii fundamentale sa reprezinte o conditie esentiala a realizarii însasi a obiectivelor statului de drept, a garantarii conformitatii întregii ordini normative – privite în totalitatea sa – cu ideile si normele de baza pe care le consacra Constitutia în calitatea sa de cea mai importanta lege a statului.

Sectiunea 1 Locul si rolul Curtii Constitutionale în sistemul organelor de stat

În tara noastra, institutia Curtii Constitutionale reprezinta o inovatie consacrata de Constitutia din 1991, deoarece în sistemul Constitutiei din 1923 controlul constitutionalitatii legii fusese încredintat unui organ judiciar – Înalta Curte de Casatie si Justitie. În legatura cu înfiintarea si functionarea Curtii Constitutionale, în Adunarea Constituanta s-au purtat vii discutii în anii 1990-1991 fiind exprimate puncte de vedere pozitive, care au sustinut consacrarea noii institutii, cât si puncte de vedere critice. În final, Adunarea Constituanta a consacrat institutia Curtii Constitutionale, apreciind existenta unui sistem de control constitutional având realizari notabile în tari democratice precum Franta, Italia, Spania, Germania, Portugalia, Belgia s.a., ca si necesitatea existentei unei asemenea institutii în statul de drept. Nefiind un organ esentialmente si exclusiv jurisdictional si aflându-se situat între puteri, el poate exercita si alte prerogative, cum de altfel s-a si preconizat: vegheaza la respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui României si

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 99 confirma definitiv rezultatele sufragiului, hotaraste asupra contestatiilor având ca obiect neconstitutionalitatea unui partid politic s.a.m.d.58. Prevederilor de baza înscrise în Titlul V din Constitutia României li s-au adus importante precizari prin Legea nr.47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, în legatura cu profilul si natura acestei institutii. Astfel, Curtea Constitutionala este, potrivit legii sale de organizare, unica autoritate de jurisdictie constitutionala existenta în România, ea fiind independenta fata de orice alta autoritate publica si supunându-se numai Constitutiei si prevederilor înscrise în legea sa organica. În lege se mai precizeaza ca Scopul Curtii Constitutionale este garantarea suprematiei Constitutiei.

Sectiunea 2 Structura Curtii Constitutionale

Potrivit legii, Curtea Constitutionala se compune din noua judecatori, care sunt numiti pentru un mandat de noua ani, ce nu poate fi prelungit sau reînnoit. Dintre acestia, trei sunt numiti de Camera Deputatilor, trei de Senat si trei de Presedintele României. Judecatorii Curtii Constitutionale urmeaza sa aleaga dintre ei, prin vot secret, presedintele Curtii, pentru o perioada de trei ani. Întrucât Constitutia prevede obligativitatea reînnoirii Curtii Constitutionale cu o treime din judecatorii ei, din trei în trei ani, Titlul VIII al Constitutiei României „Dispozitii finale si tranzitorii” înscria prevederea ca judecatorii primei Curti Constitutionale sunt numiti pe o perioada de trei, de sase si respectiv de noua ani, Presedintele României, Camera Deputatilor si Senatul desemnând câte un judecator pentru fiecare perioada. În ceea ce priveste conditiile pentru numirea în functia de judecatori ai Curtii Constitutionale, Constitutia prevede ca judecatorii acestui înalt forum constitutional trebuie sa aiba pregatire juridica superioara, o înalta competenta profesionala si o vechime de cel putin 18 ani în activitatea juridica sau în învatamântul juridic superior. Functia de judecator al Curtii Constitutionale este incompatibila cu oricare alta functie publica sau privata , cu exceptia functiilor didactice din învatamântul juridic superior (articolul 144).

Sectiunea 3 Statutul judecatorilor

Referitor la statutul judecatorilor, Constitutia prevede ca judecatorii Curtii sunt independenti în exercitarea mandatului lor si inamovibili pe durata acestuia. Aceasta prevedere a Constitutiei se coroboreaza cu prevederile Legii privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, care consacra, în cadrul Capitolului privind dispozitiile generale, independenta Curtii Constitutionale fata

58 Monitorul Oficial al României, Partea a II-a nr.18, 16 mai 1991, pag.34.


100

de orice alta autoritate publica, ea fiind o autoritate unica de jurisdictie constitutionala în România, si care se supune numai Constitutiei si prevederilor legii sale organice de functionare. Sunt de remarcat si acele dispozitiuni ale legii organice care dispun ca judecatorii Curtii Constitutionale nu pot fi trasi la raspundere juridica pentru voturile sau opiniile exprimate în exercitarea mandatului lor.

Sectiunea 4 Competenta Curtii Constitutionale

Curtea Constitutionala îsi desfasoara activitatea în plen sau în complete de jurisdictie. Competenta Curtii se refera exclusiv la situatiile enuntate de articolul 146 din Constitutie. Potrivit acestui text, atributiile Curtii sunt urmatoarele: a) se pronunta asupra constitutionalitatii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Presedintelui României, a unuia dintre presedintii celor doua Camere, a Guvernului, a Curtii Supreme de Justitie, a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori, precum si, din oficiu, asupra initiativelor de revizuire a Constitutiei; b) se pronunta asupra constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre presedintii celor doua Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori; c) hotaraste asupra exceptiilor ridicate în fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea legilor si a ordonantelor; d) vegheaza la respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui României si confirma rezultatele sufragiului; e) constata existenta împrejurarilor care justifica interimatul în execitarea functiei de Presedinte al României si comunica cele constatate Parlamentului si Guvernului; f) emite aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din functie a Presedintelui României; g) vegheaza la respectarea procedurii pentru organizarea si desfasurarea referendumului si confirma rezultatele acestuia; h) verifica îndeplinirea conditiilor pentru exercitarea initiativei legislative de catre cetateni; i) hotaraste asupra contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic. În exercitarea atributiilor prevazute la articolul 144 literele a)-c) si i), Curtea pronunta decizii; în exercitarea atributiilor prevazute de acelasi articol la literele e), g) si h), ea pronunta sentinte, iar în exercitarea atributiilor prevazute la litera f), emite avize. Deciziile si sentintele se pronunta în numele legii. Reforma constitutionala din 2003 – dupa cum vom arata în sectiunea speciala consacrata acesteia – a adaugat doua alte importante atributii si anume, Curtea se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor si altor acorduri internationale si solutioneaza conflictele juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice.


Sectiunea 5-a Extinderea competentei Curtii Constitutionale si întarirea autoritatii sale ca

urmare a reformei constitutionale din 2003.

Reforma constitutionala din anul 2003 a întarit rolul Curtii Constitutionale ca aparatoare a statului de drept, conturând totodata cu mai multa claritate pozitia sa în sistemul organelor statului. Asa cum s-a aratat, primul articol al Constitutiei a fost completat în anul 2003 ca urmare a votului Parlamentului României, înscriindu-se ideea ca "în România respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie" (art.1 alin.5). Titlul V din Constitutia României a suferit, în consecinta, importante modificari. Primul articol al acestui Titlu - art.142 - a fost completat cu un nou alineat, care a fost introdus în fruntea celorlalte prevederi, în conformitate cu care se precizeaza ca în România Curtea Constitutionala "este garantul suprematiei Constitutiei". În consecinta, diversele texte constitutionale care stabilesc atributii legate de competentele Curtii Constitutionale au fost amendate: unele dintre acestea au fost precizate, modificate sau completate, fiind introduse totodata si unele competente noi. Dintre noile competente ce revin Curtii Constitutionale, ca o consecinta a reformei efectuate în anul 2003, mentionam în primul rând prerogativa Curtii de a se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor sau altor acorduri internationale, la sesizarea unuia dintre presedintii celor doua Camere, a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori. O a doua competenta noua este prerogativa Curtii Constitutionale de a solutiona conflictele juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice, la cererea presedintelui României, a unuia dintre presedintii celor doua Camere, a primului ministru sau a presedintelui Consiliului Suprem al Magistraturii. Este de mentionat ca în Avizul Curtii Constitutionale pe marginea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, Curtea Constitutionala a specificat ca "într-o asemenea situatie Curtea Constitutionala solutioneaza sau aplaneaza litigii constitutionale între autoritati", asemenea prevederi fiind întâlnite în reglementarile constitutionale ale altor state, cum ar fi de pilda art.189 din Constitutia Poloniei sau art.160 din Constitutia Sloveniei. Potrivit punctului de vedere exprimat de Curtea Constitutionala, introducerea unei asemenea prevederi "este o masura necesara, urmarind înlaturarea unor posibile blocaje institutionale". Cu toate acestea, Curtea a considerat necesar sa sublinieze, în Avizul sau, ca "pentru a se evita antrenarea Curtii în solutionarea unor conflicte politice este necesar sa se prevada ca este


102

vorba doar de blocajele institutionale, respectiv de conflictele pozitive sau negative de competenta"59. Dintre atributiile si competentele Curtii Constitutionale care au cunoscut amendari mentionam exceptiile de neconstitutionalitate. Vechiul text al lit.c) de la art.144 se limita sa precizeze numai ca printre alte atributii ale Curtii Constitutionale este si aceea de a hotarî asupra exceptiilor ridicate în fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea legilor si a ordonantelor. Modificarea constitutionala din 2003 se refera, de asemenea, la prerogativa Curtii de a hotarî asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind legile si ordonantele, dar precizeaza ca acestea pot fi ridicate "în fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial", ceea ce constituie o noutate fata de textul anterior. De asemenea, modificarea constitutionala mai preconizeaza ca exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicata si direct de Avocatul Poporului, întarindu-se astfel si concretizându-se rolul acestei institutii ca aparatoare a statului de drept. În sfârsit, o modificare extrem de importanta este aceea care priveste efectele deciziilor Curtii Constitutionale. Vechiul text al art.145 se limita sa mentioneze ca în cazurile de neconstitutionalitate, legea se retrimite spre examinare, putând fi adoptata din nou, în aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi, situatie în care obiectia de neconstitutionalitate era înlaturata. Noua reglementare cuprinsa în alin.1 al art.147 este mult mai transanta, dispunând ca acele prevederi constatate ca fiind neconstitutionale îsi înceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale, daca în acest interval Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. În acest fel dispare dreptul Parlamentului de a mentine o lege declarata neconstitutionala, problema în legatura cu care autorii de specialitate au emis puncte de vedere critice la adresa fostei reglementari cuprinse în fostul art.145 alin.1. Mai este de mentionat ca în cazul în care constitutionalitatea unui tratat sau a unui acord international a fost constatata, acesta nu poate face obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate. În schimb, daca tratatul sau acordul international a fost constatat ca fiind neconstitutional, el nu va putea fi ratificat. Într-o asemenea situatie urmeaza a se recurge la o reforma constitutionala.

Sectiunea 6 Procedura jurisdictionala

6.1. Sedintele de judecata ale Curtii Constitutionale sunt publice, afara de cazurile în care, din motive de ordine publica, presedintele Curtii Constitutionale ar hotarî altfel. În toate situatiile partile au acces la lucrarile dosarului. Cererile 59 Avizul Curtii Constitutionale nr.2141 din 22 aprilie 2003, pag.39

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 103 adresate Curtii Constitutionale sunt scutite de taxa de timbru. Procedura jurisdictionala prevazuta de legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale se completeaza cu regulile de procedura civila, în masura în care aceste reguli sunt compatibile cu natura procedurii în fata Curtii Constitutionale, compatibilitatea fiind stabilita exclusiv de Curte. 6.2. Procedura propriu-zisa care se desfasoara în fata Curtii Constitutionale, se refera în mod diferentiat la mai multe tipuri de activitati: a) controlul constitutionalitatii legilor înainte de promulgare; b) controlul constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului; c) solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate; d) respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui României; e) judecarea contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic; f) emiterea avizului pentru suspendarea din functie a Presedintelui României; g) constatarea existentei împrejurarilor ce justifica interimatul în exercitarea functiei de Presedinte al României. 6.3. În ceea ce priveste situatia de la litera a), mentionam ca legea organica privind Curtea Constitutionala dispune ca în vederea exercitarii dreptului de sesizare a Curtii, legile se comunica cu 5 zile înainte de a fi trimise spre promulgare, Guvernului si Curtii Supreme de Justitie. În situatiile vizate la pct.a), dezbaterile au loc în plenul Curtii Constitutionale, iar decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor si se comunica Presedintelui României. Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi se comunica presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului în scopul deschiderii procedurii prevazute de articolul 146 alineatul 1 din Constitutie, legea urmând sa fie supusa din nou dezbaterii. Daca legea este adoptata în aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de neconstitutionalitate este înlaturata, iar promulgarea devine obligatorie. 6.4. În ipoteza avuta în vedere la litera c), dezbaterea are loc de asemenea în plenul Curtii Constitutionale; decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor si se comunica numai Camerei al carei regulament a fost dezbatut. În cazul în care se constata neconstitutionalitatea unor dispozitii ale regulamentului, Camera în cauza este obligata se reexamineze dispozitiile în cauza, pentru a le pune de acord cu prevederile Constitutiei. 6.5. Pentru solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate, în situatia enuntata la punctul d), procedura este urmatoarea: daca, în cursul judecatii, instanta – din oficiu sau la solicitarea unei parti – invoca neconstitutionalitatea unei prevederi dintr-o lege sau ordonanta, de care depinde judecarea cauzei, dosarul se trimite Curtii Constitutionale spre a se pronunta asupra constitutionalitatii acelei prevederi. Presedintele Curtii Constitutionale va desemna un complet, alcatuit din trei judecatori, condus de un presedinte, care va solutiona exceptia de neconstitutionalitate. Unul dintre judecatori va fi desemnat ca raportor. Daca raportorul constata ca exceptia este vadit nefondata, va înstiinta pe presedinte


104

pentru convocarea completului de judecata, care poate hotarî cu unanimitate de voturi sa respinga exceptia fara citarea partilor. 6.6. Judecata are loc pe baza raportului prezentat de judecatorul-raportor, partile putând fi reprezentate prin avocati, care au dreptul de a pleda la Curtea Suprema de Justitie. Decizia completului de judecata poate fi atacata prin recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, recursul urmând a se judeca de un complet alcatuit din cinci judecatori, dintre care unul este presedintele Curtii Constitutionale. Daca recursul este admis, instanta de recurs se va pronunta prin aceeasi decizie si asupra exceptiei de neconstitutionalitate. Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi constituie un temei pentru rejudecarea cauzei în favoarea partii care a invocat exceptia de neconstitutionalitate într-un proces civil, iar într-un proces penal, pentru rejudecarea cauzei în toate procesele în care condamnarea s-a pronuntat pe baza prevederilor legale declarata ca neconstitutionala. 6.7. În legatura cu respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui României, Curtea Constitutionala vegheaza la respectarea procedurii, confirmând rezultatele sufragiului, în conditiile prevazute de Legea pentru alegerea Presedintelui României. În exercitarea atributiilor de mai sus, Curtea pronunta hotarâri adoptate în plen, cu votul majoritatii judecatorilor, care nu sunt supuse nici unei cai de atac si se publica în Monitorul Oficial al României. 6.8. În legatura cu judecarea contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic, Legea prevede ca numai Guvernul sau presedintele uneia dintre Camerele Parlamentului pot sesiza Curtea Constitutionala cu o contestatie privind neconstitutionalitatea unui partid. În cazul în care contestatia este formulata de presedintele uneia dintre cele doua Camere, acest demers trebuie sa se întemeieze pe baza unei hotarâri adoptate de Camera cu votul majoritatii membrilor sai. În toate situatiile, contestatia va trebui sa fie motivata si însotita de dovezile pe care se întemeiaza. 6.9. Pentru solutionarea contestatiei, presedintele va desemna un judecator raportor, care va transmite contestatia împreuna cu toate actele doveditoare partidului politic în cauza, precizându-i si data pâna la care poate depune un memoriu în apararea sa. Contestatia se judeca de plenul Curtii Constitutionale, iar decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor. Decizia Curtii nu este supusa nici unei cai de atac si se publica în Monitorul Oficial al României. Daca se adopta o decizie în sensul considerarii unui partid ca neconstitutional, decizia în cauza va fi comunicata Tribunalului Municipiului Bucuresti pentru radierea partidului politic în cauza, considerat neconstitutional, din evidenta partidelor politice legal constituite.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 105 6.10. Cu privire la emiterea avizului pentru suspendarea din functie a Presedintelui României este de semnalat ca avizul se emite de plenul Curtii Constitutionale, cu votul a doua treimi din numarul judecatorilor, pe baza unui raport prezentat de trei judecatori desemnati ca raportori. Avizul Curtii Constitutionale se comunica Parlamentului si Presedintelui României. 6.11. În legatura cu constatarea existentei împrejurarilor ce justifica interimatul în exercitarea functiei de Presedinte al României trebuie semnalat ca vacanta functiei de Presedinte al României se constata la cererea presedintelui uneia din Camere sau a Presedintelui interimar care exercita atributiile Presedintelui României pe perioada cât acesta este suspendat din functie. În cazul în care Presedintele a fost suspendat din functie de Parlament, cererea pentru constatarea existentei împrejurarilor ce justifica interimatul se face de presedintele care a condus lucrarile sedintei comune a celor doua Camere. În cazul în care interimatul s-ar datora imposibilitatii Presedintelui de a-si exercita atributiile, cererea se va adresa chiar de Presedinte sau de presedintele uneia dintre cele doua Camere ale Parlamentului. În aceasta situatie, cererea va fi însotita de dovezile necesare, iar constatarea împrejurarilor ce justifica interimatul se va face de plenul Curtii Constitutionale, cu votul majoritatii judecatorilor. 6.12. Dintre celelalte prevederi ale legii organice mentionam procedura pentru verificarea îndeplinirii conditiilor de exercitare a initiativei legislative de catre cetateni, de verificare a respectarii regulilor de organizare si desfasurare a referendumului si de confirmare a rezultatelor acestuia, care se stabilesc prin legea privind reglementarea acestor activitati. Dintre celelalte prevederi ale legii organice mai semnalam pe cele privind abaterile disciplinare ale judecatorilor si sanctiunile care sunt de competenta exclusiva a plenului Curtii Constitutionale: judecatorii Curtii Constitutionale nu pot fi arestati sau trimisi în judecata penala sau contraventionala, decât cu aprobarea procurorului general, competenta de judecata pentru infractiuni apartinând Curtii Supreme de Justitie.

CAPITOLUL III SOLUTIONAREA SESIZARILOR PRIVIND

NECONSTITUTIONALITATEA

În ce priveste solutionarea sesizarii de neconstitutionalitate, care constituie – poate – functia cea mai importanta a Curtii Constitutionale, consideram necesar sa precizam ca în conformitate cu prevederile art.147 din Constitutia României „deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor”. În legatura cu prevederile art.147 alin.2 din Constitutie s-au ridicat interesante probleme de interpretare cu privire la Decizia nr.1 din 17 ianuarie 1995 a Plenului Curtii Constitutionale privind obligativitatea deciziilor sale pronuntata în cadrul controlului de constitutionalitate. Aceasta decizie – care a suscitat vii


106

comentarii – a fost adoptata cu sase voturi, trei judecatori semnând o opinie separata (I),iar doi dintre acestia, o a doua opinie separata (II). Referindu-se la forta obligatorie a deciziilor Curtii Constitutionale, semnatarii opiniei majoritare amintesc ca o parte – deloc neglijabila – a doctrinei constitutionale asimileaza aceste decizii cu actele având forta legii. Totodata, majoritatea judecatorilor Curtii Constitutionale au opinat ca în cazul în care se ataca o lege prin care s-a aprobat o ordonanta a Guvernului si aceasta a fost declarata neconstitutionala, nu se poate sustine ca ar fi afectat de acest viciu numai articolul unic al legii de abilitare, ci si continutul legii, adica dispozitiile legale ce au fost emise pe cale de ordonanta, deoarece aceasta a parasit domeniul de actiune al Guvernului si a intrat în regimul procedurii legislative. Principala problema care a fost pusa în discutia Curtii cu prilejul adoptarii deciziei mentionate a fost în special aceea daca Curtea Constitutionala poate da nu numai o interpretare obligatorie a legii fundamentale a statului, dar si de a suspendaactele normative contrare Constitutiei, substituindu-se organului legislativ, reglementarile stabilite de Curtea Constitutionala dobândind astfel o valoare directa în procesul legiferari. Desi problema a fost deosebit de interesanta si a suscitat numeroase discutii, ea si-a gasit o rezolvare de fond de abia prin modificarea Legii nr.47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, modificare survenita la 25 iulie 1997. Remarcam în aceasta privinta introducerea la art.2 al legii mentionate a unui nou paragraf, având urmatorul continut: „În exercitarea controlului, Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara a putea modifica sau completa prevederea legala supusa controlului. De asemenea, Curtea Constitutionala nu se poate pronunta asupra modului de interpretare si aplicare a legii, ci numai asupra întelesului sau contrar Constitutiei”. Modificarea constitutionala din 2003 a întarit forta obligatorie a deciziilor Curtii Constitutionale deoarece, asa cum am aratat, a prevazut expres ca dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale îsi înceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curtii Constitutionale, daca în acest interval Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Mai mult decât atât, pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca neconstitutionale sunt suspendate de drept. În decursul existentei sale, Curtea Constitutionala a desfasurat o remarcabila activitate, adoptând un numar important de decizii ce au vizat fie problemele aplicarii temporare a legilor, exercitarea drepturilor electorale, autonomia parlamentara, echilibrul constitutional în conditiile separatiei puterilor, drepturile si libertatile cetatenesti, limitele mandatului reprezentativ, dreptul de organizare în grupuri parlamentare. Totodata, prin practica sa, Curtea a contribuit la clarificarea unor concepte juridice ca, de pilda, conceptele de lege organica, delegare legislativa, avut obstesc, continutul si limitele dreptului de proprietate, ca si la cristalizarea unor reguli procedurale ce prefigureaza un autentic Cod de procedura constitutionala.


PARTEA VII SUPREMATIA CONSTITUTIEI. CONTROLUL

CONSTITUTIONALITATII LEGILOR

CAPITOLUL I FUNDAMENTAREA SUPREMATIEI CONSTITUTIEI

Sectiunea 1 Suprematia Constitutiei

În conditiile în care constitutia este legea suprema a statului, având un rol esential în determinarea întregii organizari politico-sociale si de stat a tuturor tarilor lumii, fundamentarea ideii suprematiei constitutiei prezinta o însemnatate teoretica dar si practica dintre cele mai mari. În literatura de specialitate au fost emise, de aceea, diverse puncte de vedere legate de suprematia constitutiei, unele corelând aceasta suprematie a constitutiei cu principiul legalitatii (George Burdeau), altele cu însusi fundamentul puterii si cu rolul sau în înfaptuirea democratiei, în modelarea institutiilor statului, a relatiei dintre drept si politica (André Hauriou). Exprimând o opinie competenta cu privire la elementele ce determina fundamentarea suprematiei Constitutiei, profesorul Ioan Muraru a relevat, pe buna dreptate, ca este necesar, în primul rând, sa fie detectat lantul de determinari la nivele diferite, ansamblul relatiilor dintre drept si economie, dintre stat si putere, de natura a conferi Constitutiei un loc fundamental, esential, în întregul ansamblu al determinarilor, nu numai politico-juridice, dar si de organizare statala. Dupa cum arata profesorul Ioan Muraru, „Suprematia constitutiei se explica prin functiile sale, iar exprimarea vointei guvernantilor este chiar functia puterii de stat. Apare clara legatura dintre Constitutie si putere care este tocmai puterea organizata a guvernantilor de a exprima si realiza vointa lor ca vointa general obligatorie pentru întreaga societate. Functiile constitutiei sunt deci determinate de functiile puterii (ratiunea de a fi a puterii). Iar puterea este determinata în continutul sau de anumiti factori exteriori statului si anume factori economici si sociali. De aceea, în sirul cauzelor care determina si explica suprematia constitutiei nu pot lipsi tocmai acesti factori”60. Într-o recenta lucrare franceza de Drept constitutional elaborata de profesorii Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier si Jean-Claude Ricci, de la Universitatea de Drept, Economie si Stiinte de la Aix-Marsilia, se precizeaza ca „Suprematia constitutionala se justifica prin faptul ca ea aseaza temeliile puterii statului în acelasi timp în care o instituie. Principiile subordonarii si coerentei se 60 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.83.


108

împletesc pentru a impune prioritatea absoluta, asupra oricaror alte reguli juridice ale dreptului intern, a pactului care stabileste statutul puterii în stat”61. Urmeaza, asadar, a opina ca fundamentarea stiintifica a suprematiei Constitutiei trebuie sa fie cautata în totalitatea unor factori economici, sociali, politici si juridici, care se afla într-o strânsa legatura unii cu altii si care trebuie priviti, deci, numai în unitatea si indivizibilitatea lor62. „Suprematia constitutiei este deci o notiune complexa, în continutul careia se cuprind trasaturi si elemente (valori) politice si juridice care exprima pozitia supraordonata a Constitutiei nu numai în sistemul de drept ci în întregul sistem social-politic al unei tari. Aceasta pozitie deosebita în sistemul social-politic implica un continut normativ complex dar, bineînteles, si importante consecinte si garantii juridice”63. Prin urmare, fundamentarea stiintifica a suprematiei constitutiei înseamna identificarea cauzelor care determina continutul si forma sa precum si pozitia sa supraordonata din sistemul de drept. Fundamentarea suprematiei Constitutiei se regaseste în totalitatea acestor factori economici sociali, politici si juridici64.

Sectiunea 2 Consecintele si garantiile juridice ale suprematiei constitutiei

În ceea ce priveste consecintele juridice ale suprematiei Constitutiei, acestea privesc diferentele de proceduri privind adoptarea constitutiei – care în toate tarile lumii necesita proceduri specifice –, implicatiile, pe planul întregului sistem de drept al unei tari care decurg din modificarea, suspendarea si abrogarea Constitutiei, deosebirile ce exista între Constitutie si legi (atât sub aspect material, cât si sub aspect formal), consecintele suprematiei Constitutiei, si nu în ultimul rând conformitatea întregului drept cu Constitutia, ca o consecinta a faptului ca prin continutul si pozitia sa, Constitutia comanda întregul drept. Printre garantiile juridice ale suprematiei Constitutiei, prima este controlul general al aplicarii Constitutiei , dupa care urmeaza controlul constitutionalitatii legilor si îndatorirea fundamentala a tuturor de a respecta Constitutia, elemente ce se înscriu în mod armonios si necesar în unitatea si complexitatea lor în cadrul garantiilor suprematiei Constitutiei.

CAPITOLUL III PARTIDELE POLITICE SI COMPETITIA PENTRU PUTERE

61 Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques , 4e edition, Ed.Economica, Paris, 2001. 62 Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, Editura Lumina Lex, Bucuesti, 1998, pag.85. 63 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Op.cit. pag.81. 64 Idem, pag.82.


Sectiunea 1 Partidele politice si competitia electorala

Partidele politice joaca un rol important în competitia electorala. În primul rând, asa cum prevede articolul 5 din Legea nr.68 din 15 iulie 1992 pentru alegerea Camerei Deputatilor si Senatului, candidaturile se propun de partidele politice, nefiind posibila propunerea unor candidati independenti pe liste de partide. Candidatii independenti se pot prezenta, în afara listelor propuse de partide, beneficiind de semnaturile a 0,5% din numarul alegatorilor respectivei circumscriptii.

În ceea ce priveste campania electorala, partidele politice beneficiaza diferentiat de accesul la serviciile publice ale radioului si televiziunii (partide parlamentare si partide neparlamentare).

Tot în legatura cu partidele politice s-a ridicat si problema "pragului electoral” de 5 la suta din voturile exprimate pe întreaga tara pe care trebuie sa-l întruneasca un anumit partid sau formatiune politica spre a putea fi reprezentat în Parlament. Unele formatiuni politice mici au criticat aceasta prevedere, considerând ca ea ar avantaja, de fapt, partidele mari.

În ceea ce priveste diferitele mecanisme ale desfasurarii pocesului electoral, potrivit reglementarilor în vigoare partidele politice dispun de reprezentanti în cadrul birourilor electorale ale sectiilor de votare, în cadrul birourilor electorale de circumscriptie, ca si în cadrul Biroului Electoral Central, din care fac parte sapte judecatori si 16 reprezentanti ai partidelor care nu sunt însa candidati în alegeri.

Sectiunea a 2-a Partidele politice si viata parlamentara.

Odata terminata campania electorala si constituite cele doua Camere ale Parlamentului, începe o activitate deosebit de intensa pe planul vietii parlamentare, în care partidele îsi exprima opiniile, îsi confrunta punctele de vedere. Dupa cum arata la timpul sau Benjamin Franklin, "O legislatura pluralista este o necesitate pentru o buna guvernare, tot asa cum este un singur executiv. Nu este suficient ca Legislativul sa fie numeros, el trebuie sa fie si divizat"65. Asemenea dezbateri parlamentare, cu prezenta activa a partidelor, pot avea loc fie pe marginea unor documente cu caracter general, cum ar fi programul de guvernare, anumite masuri importante preconizate de catre Guvern, dar si cu privire la anumite legi concrete, care se dezbat de catre parlamentari. Amintim ca în sistemul existent în tara noastra legile sunt propuse în primul rând de catre Guvern, sub forma unor proiecte care sunt supuse Parlamentului. Constitutia recunoaste însa, în acelasi timp, dreptul parlamentarilor de a veni chiar ei cu anumite propuneri legislative, pe care sa le supuna celor doua Camere, mai întâi 65 Respectfully Quoted. A Dictionary of quotations requested from the Congressional Research Service, 1989, pag.197.


110

Camerei din care fac parte si apoi celeilalte Camere. Partidele politice, în situatia în care nu sunt multumite de proiectele trimise de Guvern, pot avansa propriile lor propuneri sau pot formula amendamente la diferite articole cuprinse în proiectele trimise de Guvern.

În prezent, un rol dintre cele mai importante îl au, în viata politica româneasca, grupurile parlamentare, care cuprind deputati sau senatori care au candidati în alegeri pe listele aceluiasi partid sau ale aceleiasi formatiuni politice. Ele se pot constitui din cel putin zece deputati sau sapte senatori, conform celor mai recente modificari ale regulamentelor celor doua Camere.

Grupurile parlamentare au o importanta deosebit de mare în cadrul mecanismului parlamentar, ele reunindu-se cel putin odata pe saptamâna si dezbatând principalele probleme ale activitatii Camerei respective, în care grupul parlamentar în cauza este chemat sa adopte o atitudine. Anumite probleme complexe si dificile cum a fost, de pilda, convenirea unor candidati pentru birourile permanente, au fost discutate în prealabil la nivelul reprezentantilor grupurilor parlamentare. Grupurile parlamentare propun candidaturi pentru birourile permanente ale celor doua Camere. Totodata, ele sunt consultate frecvent de conducerea celor doua Camere, fac propuneri pentru diferite organe sau comisii ce sunt create pe parcursul legislaturii, ca si pentru delegatiile care participa la reuniunile internationale. Chiar comisiile de mediere care au existat în fosta reglementare, înainte de 2003, în situatia existentei unor divergente între Senat si Camera Deputatilor cu privire la anumite texte de lege, erau astfel constituite încât sa asigure o participare corespunzatoare a tuturor grupurilor parlamentare.

Sectiunea a 3-a Mandatul parlamentar reprezentativ si disciplina interna de partid

O problema cu implicatii pe planul dreptului constitutional este si aceea a disciplinei de partid în cadrul grupurilor parlamentare, problema în legatura cu care s-au exprimat doua puncte de vedere. A fost sustinut, de pilda, punctul de vedere potrivit caruia deputatii si senatorii alesi pe listele unui partid trebuie sa sprijine în mod obligatoriu aplicarea în viata a programului formatiunii respective.

O a doua conceptie despre relatiile dintre parlamentari si partidele carora acestia apartin este fundamental diferita. Ea sustine ca parlamentarii odata alesi devin reprezentanti ai poporului, mandatul lor capatând un caracter autonom, detasat de vointa concreta a alegatorilor care i-au ales într-o anumita circumscriptie, Parlamentul constituind o expresie a suveranitatii nationale. Într-o asemenea conceptie, parlamentarii pot actiona absolut independent si exprima orice fel de puncte de vedere, deoarece ei au devenit reprezentanti ai întregii natiuni, mai ales daca se tine seama de textul Constitutiei, care prevede în mod expres ca "mandatul imperativ este nul".

Dupa parerea noastra, este clar ca nu se poate pretinde parlamentarilor sa respecte o disciplina rigida de partid sau sa urmeze automat un anumit program

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 111 politic. Parlamentarii au, desigur, dreptul sa-si spuna punctul de vedere, aducând eventuale critici chiar conducerii propriilor lor partide, atâta timp cât ei se situeaza însa pe aceeasi platforma de gândire si de actiune. În momentul în care un anumit parlamentar ajunge la concluzia ca nu mai poate reprezenta programul sau politica pe care o duce partidul din care face parte, solutia corecta ar fi aceea ca sa se retraga si sa candideze la noile alegeri ca independent sau din partea formatiunii politice careia întelege sa i se ralieze.

Sectiunea a 4-a Finantarea partidelor politice

În conformitate cu prevederile Legii nr.441 din 30 septembrie 2002 privind finantarea partidelor politice, sursele de finantare ale unui partid politic provin din cotizatii ale membrilor de partid, donatii si legate si venituri provenite din activitati proprii si subventii de la bugetul de stat.

Donatiile primite de un partid politic într-un an nu pot depasi 0,025% din veniturile bugetului de stat pe anul respectiv.

Donatiile primite de la o persoana fizica într-un an pot fi de pâna la 200 de salarii de baza minime brute pe tara.

Donatiile primite de la o persoana juridica într-un an pot fi de pâna la 500 de salarii de baza minime brute pe tara. Persoanele juridice sunt obligate ca la data efectuarii donatiei sa aiba achitate integral toate datoriile fata de bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat.

Sunt de remarcat o serie de prevederi importante, ca de pilda aceea ca partidele politice nu pot accepta donatii sau servicii prestate cu titlu gratuit de la o autoritate sau institutie publica, de la o regie autonoma, de la o companie nationala, societate comerciala sau societate bancara cu capital integral sau majoritar de stat; de asemenea, sunt interzise donatiile în bani din partea unui sindicat sau a unei asociatii ori fundatii.

Pe de alta parte, legea mai stipuleaza ca donatiile din partea altor state ori a organizatiilor din strainatate, precum si din partea persoanelor fizice straine, sunt interzise. Fac exceptie de la prevederile acestui alineat donatiile constând în bunuri materiale necesare activitatii politice, dar care nu sunt materiale de propaganda electorala, primite de la organizatii politice internationale la care partidul politic respectiv este afiliat sau de la partide politice ori formatiuni politice aflate în relatii de colaborare politica.

Sursele proprii de venituri ale partidelor pot rezulta din editarea de publicatii, organizarea de întâlniri si seminarii cu tematica politica, economica sau sociala, actiuni culturale, sportive, distractive, servicii interne, închirierea spatiilor proprii pentru conferinte si actiuni social culturale, dobânzi bancare, precum si din înstrainarea bunurilor din patrimoniu, dar numai dupa cel putin cinci ani de la primire.

Mai trebuie retinut si faptul ca subventiile de la bugetul de stat sunt diferentiate dupa cum partidele politice au obtinut sau nu mandate în Parlament.


112

Controlul finantarii partidelor politice si a campaniilor electorale se efectueaza de catre Curtea de Conturi.

CAPITOLUL II

CADRUL JURIDIC AL DESFASURARII ACTIVITATII PARTIDELOR POLITICE

În România, cadrul juridic al desfasurarii activitatii partidelor politice este

determinat în primul rând de prevederile Constitutiei si ale Legii organice nr.14/2003 - Legea partidelor politice.

Dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost adoptat, initial, Decretul-Lege nr.8 din 31 decembrie 1989 privind înregistrarea si functionarea partidelor politice si a organizatiilor obstesti în România, care a fost ulterior înlocuit de Legea nr.27 din 29 aprilie 1996, iar apoi de Legea nr.14/2003, lege ce constituie actualul cadru de organizare si de desfasurare a activitatii partidelor politice.

Sectiunea 1 Consideratii generale

Potrivit Legii partidelor politice, acestea sunt asociatii cu caracter politic ale cetatenilor români cu drept de vot, care participa în mod liber la formarea si exercitarea vointei lor politice, îndeplinind o misiune publica garantata de Constitutie. Ele sunt persoane juridice de drept public.

Prin activitatea lor, partidele politice promoveaza valorile si interesele nationale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participa cu candidati în alegeri si la constituirea unor autoritati publice si stimuleaza participarea cetatenilor la scrutinuri, potrivit legii66.

O importanta prevedere este aceea care dispune ca "Pot functiona ca partide politice numai asociatiile cu caracter politic, constituite potrivit legii, si care militeaza pentru respectarea suveranitatii nationale, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale, a ordinii de drept si a principiilor democratiei constitutionale" (art.3 din Legea nr.14/2003).

Partidele politice se organizeaza si functioneaza dupa criteriul administrativ teritorial.

Pot fi membri ai partidelor politice toti cetatenii care, potrivit Constitutiei, au drept de vot, cu exceptia persoanelor carora le este interzisa prin lege asocierea

66 "Definirea partidului politic nu poate face abstractie de necesitatea existentei unor coordonate juridice cât priveste scopurile si activitatea. Aceste coordonate juridice sunt prevazute în constitutii si legi, în functie de ele apreciindu-se constitutionalitatea partidului politic. În ordinea constitutionala a unui stat exista valori politice, morale si juridice fata de care nici un atentat nu este admis. Ca atare, partidul care prin scopuri si activitati neaga aceste valori sau îsi propune distrugerea lor este apreciat ca nelegal" (Partidele politice, Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 1993, pag.18).

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 113 politica. Un cetatean român nu poate face parte, în acelasi timp, din doua sau mai multe partide politice.

O prevedere importanta este aceea potrivit careia dobândirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic nu creeaza privilegii sau restrângeri în exercitarea drepturilor cetatenesti.

În ceea ce priveste organizarea partidelor politice, Legea dispune ca fiecare partid politic trebuie sa aiba un statut si un program politic propriu. Indiferent de denumire, adunarea generala a membrilor partidului politic sau a delegatilor acestora reprezinta organul suprem de decizie la nivel national. Pentru solutionarea unor eventuale diferende între membrii unui partid politic sau între acestia si conducerea organizatiei partidului, se constituie comisii de arbitraj la nivelul partidului si al organizatiei.

Sectiunea a 2-a Înregistrarea partidelor politice

Decretul - Lege nr.8 din 31 decembrie 1989 conditiona înregistrarea partidelor politice de prezentarea statutului, a programului politic, de declararea sediului si a mijloacelor financiare, precum si de dovada ca întruneste cel putin 251 de membri. Aceasta conditie era, neîndoielnic, fireasca în conditiile revenirii la democratie si trecerii la pluralismul politic.

Prin Legea nr.27/1996, lista semnaturilor de sustinere s-a ridicat la 10.000 de membri fondatori, domiciliati în cel putin 15 din judetele tarii, dar nu mai putin de 300 în fiecare judet, lista fiind însotita de o declaratie autentificata a conducatorului organului executiv al partidului privind autenticitatea semnaturilor.

Legea nr.14/2003 solicita prezentarea la Tribunalul Bucuresti a cererii de înregistrare, a statutului, programului, actului de constituire, împreuna cu lista semnaturilor de sustinere a membrilor fondatori, o declaratie privitoare la sediu si la patrimoniul partidului, precum si dovada deschiderii contului bancar. Numarul sustinatorilor a fost ridicat la 25.000 de membri fondatori, domiciliati în cel putin 18 din judetele tarii si Municipiul Bucuresti, dar nu mai putin de 700 pentru fiecare dintre aceste judete si Municipiul Bucuresti.

Tribunalul Bucuresti examineaza cererea de înregistrare în sedinta publica, cu participarea Ministerului Public. Este posibila interventia în proces a unor persoane fizice sau juridice în interes propriu, interventia fiind comunicata din oficiu persoanelor care au semnat cererea de înregistrare. Tribunalul se pronunta în termen de cel mult 15 zile de la afisarea cererii de înregistrare la sediul sau.

Împotriva deciziei Tribunalului Bucuresti se poate face o contestatie la Curtea de Apel Bucuresti, în termen de cinci zile. Curtea de Apel va examina contestatia în termen de cel mult 15 zile, de la înregistrarea acesteia, decizia sa fiind definitiva si irevocabila.


114

Sectiunea a 3-a Asocierea partidelor politice

Partidele politice se pot asocia pe baza unui protocol de asociere, constituind o alianta politica?67.

În protocolul de asociere a partidelor politice într-o alianta politica trebuie sa se mentioneze denumirea integrala si denumirea prescurtata ale aliantei politice, precum si ale partidelor politice componente, semnul permanent al aliantei, obiectivele aliantei, modul de organizare si factorii de decizie.

Pentru înregistrarea aliantelor politice se depun la Tribunalul Bucuresti urmatoarele documente:

a) cererea de înregistrare a aliantei politice, semnata de conducerile executive ale partidelor politice componente;

b) protocolul de asociere; c) denumirea integrala si denumirea prescurtata ale aliantei politice; d) descrierea semnului permanent; e) semnul permanent sub forma grafica alb-negru si color, în anexa la

protocol. Aliantele politice ale caror cereri de înregistrare au fost admise se înscriu în

registrul aliantelor politice. În cazul în care alianta politica se va prezenta în alegeri cu liste comune,

candidatii trebuie sa faca parte dintr-un partid politic membru al aliantei.

Sectiunea a 4-a Reorganizarea partidelor politice

Reorganizarea partidelor politice se poate efectua prin comasare, prin absorbtie68 sau fuziune69 ori prin divizare (totala sau partiala). Comasarea a doua sau mai multe partide politice se realizeaza prin aprobarea protocolului de comasare de catre organele supreme de decizie ale fiecarui partid. La alegerile generale din 2000 PDSR a participat pe liste comune cu PUR, în varianta Polului Democrat Social, obtinând 36,88% la voturile pentru Camera (3.968.464 voturi), respectiv 37,5% la Senat (4.040.212 voturi).

67 În perioada de dupa 1990 au existat numeroase aliante politice, care au avut o existenta mai îndelungata sau mai redusa. Se pot mentiona astfel, Alianta civic -liberala „liberalii” (1994-1995), Alianta National Liberala (1996-1997), Conventia Democratica din România (1991-2000), Uniunea Nationala de Centru (1996) s.a. A se vedea pentru dezvoltari, Stan Stoica, Mic dictionar al Partidelor Politice din România 1989-2000 , Editura Meronia, Bucuresti, 2000, pag.90 si urm. 68 Ca exemple de comasare prin absorbtie se pot mentiona comasarea prin absorbtie de catre Partidul National Liberal a Partidului Aliantei Civice (1998) si a U.F.D. (2003), a P.S.M. de catre P.S.D. (2003) etc. 69 Astfel, Partidul Social Democrat s-a constituit la data de 16 iunie 2001 prin fuziunea Partidului Democratiei Sociale din România cu Partidul Social Democrat Român, în baza Protocolului Politic convenit de cele doua partide în data de 8 septembrie 2000. Congresul de constituire a P.S.D. a aprobat Statutul si Programul politic al partidului, componenta Consiliului National si a Biroului Executiv Central.


În protocolul de comasare se vor mentiona, în mod expres, modalitatile de transfer al sumelor, bunurilor si contractelor detinute de partidele comasate, precum si procedura de garantare a continuitatii vechimii în partid a membrilor partidelor politice care fuzioneaza.

În situatia comasarii prin absorbtie, unul dintre partidele politice îsi pastreaza personalitatea juridica, subrogându-se în drepturile si obligatiile partidelor absorbite care îsi înceteaza activitatea, inclusiv prin cumularea subventiilor acestora. În protocolul de comasare se va preciza care partid îsi pastreaza personalitatea juridica, având drept consecinta pastrarea denumirii integrale, a denumirii prescurtate, a semnului permanent si electoral, precum si a programului politic.

Sectiunea a 5-a Încetarea activitatii partidelor politice

Un partid politic îsi înceteaza activitatea prin dizolvare de catre Curtea Constitutionala când încalca prevederile Constitutiei, prin dizolvare prin hotarâre pronuntata de Tribunalul Bucuresti, prin autodizolvare hotarâta de organele competente prevazute în statut, si reorganizare, în situatii de comasare, fuziune etc.

O noutate a actualei reglementari este aceea a posibilitatii dizolvarii unui partid politic pentru inactivitate. Se considera ca un partid politic se gaseste într-o situatie de inactivitate daca nu a tinut nici o adunare generala timp de cinci ani sau nu a desemnat candidati - singur sau în alianta - în doua campanii electorale parlamentare succesive, în cel putin 18 circumscriptii electorale.

Dizolvarea unui partid pentru inactivitate se pronunta de catre Tribunalul Bucuresti.

PARTEA a IX-a STRUCTURILE ECONOMICE

CAPITOLUL I REASEZAREA STRUCTURILOR ECONOMICE SI EDIFICAREA

STATULUI DE DREPT

Odata cu aparitia si încetatenirea în viata a principiilor economiei liberale s-a impus, cu tot mai multa vigoare, principiul ca nu este necesar ca statul sa se implice direct în activitatile economice, estimându-se ca asemenea activitati trebuie sa fie guvernate în mod neabatut de regulile economiei de piata.

Cu toate acestea, înca din momentul aparitiei primelor reglementari constitutionale, în epoca fauririi si apoi a desavârsirii unitatii statelor moderne, s-a


116

admis înscrierea dreptului de proprietate ca un drept fundamental al omului. Mai târziu, sub influenta afirmarii miscarii muncitoresti, au fost recunoscute drepturile economice si sociale, iar unele dintre aceste drepturi, precum dreptul la munca, dreptul la asigurare sociala, la protectia muncii, au capatat un loc important în toate constitutiile moderne.

În România, caracterul inviolabil al proprietatii a fost consacrat prin articolul 19 al Constitutiei din 1866, dar Constitutia din 1923, reiterând apararea dreptului de proprietate, a înscris pentru prima data, în articolul 21, si principiul ca toti factorii de productie se bucura de o egala ocrotire, iar libertatea muncii urmeaza sa fie aparata. Constitutia din 1923 a mai introdus, în articolul 21 alin.2, si prevederea ca “statul poate interveni prin legi în raporturile dintre acesti factori (factorii de productie – n.a.) pentru a preveni conflicte economice sau sociale.”

În dreptul constitutional comparat, garantarea dreptului de proprietate este întâlnit atât în constitutiile mai vechi, cât si în cele recente, care urmeaza o tehnica moderna de elaborare. Este suficient sa mentionam articolul 14 din Constitutia germana, articolul 33 din Constitutia spaniola, articolul 42 din Constitutia italiana, articolul 62 din Constitutia Republicii Portugheze s.a. În unele constitutii, cum este de pilda Constitutia Portugaliei, exista prevederi detaliate privind securitatea muncii, camerele de munca, libertatea sindicala, drepturile asociatiilor sindicale si negocierile colective, dreptul la greva, prohibirea lock-out-ului, dreptul la munca, drepturile muncitorilor, drepturile consumatorilor, initiativa privata, cooperativele si autogestiunea etc.

Se vede, deci, ca problematica economica nu putea sa ramâna straina procesului de elaborare a constitutiilor moderne, ea reprezentând – desigur - un domeniu nou de reglementari, dar care în nici un caz nu putea fi exceptat atunci când se dorea a se da o dimensiune cât mai completa sectoarelor de activitate pe care trebuiau sa le reglementeze normele constitutionale.

Constitutia României din 1991 contine importante prevederi care privesc în mod direct aspectele economice sau se refera la ele. Astfel, este suficient sa mentionam acele prevederi constitutionale referitoare la libertatea alegerii profesiei si locului de munca, dreptul la protectia sociala a muncii, interzicerea muncii fortate, dreptul la greva, protectia proprietatii private, dreptul de mostenire, obligatia statului de a lua masuri de dezvoltare economica si de protectie sociala, de natura sa asigure cetatenilor un nivel de trai decent.

Trebuie subliniat faptul ca în constitutiile anterioare problemele economice si-au gasit o solutionare globala, economia socialista planificata presupunând un strict control al statului. Proprietatea socialista, ca în majoritatea tarilor de fosta orientare marxista, dobândise un rol cvazi-dominant în economie, în dauna proprietatii personale, care fusese limitata de cele mai multe ori pâna la anihilarea ei.

Era firesc, de aceea, ca în procesul elaborarii noii Constitutii a României sa fie ridicate probleme de principiu, discutându-se daca este necesar ca statul sa joace un anumit rol în economie sau daca este suficient ca sa se garanteze economia de piata si libertatea de actiune a legilor economice, statul pastrând un

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 117 rol de impartialitate si neutralitate deplina în legatura cu actiunea si influenta acestor legi. În aceste conditii, Adunarea Constituanta a României a ezitat mult timp daca sa introduca sau nu un capitol cu caracter economic în noua Constitutie, deoarece acesta ar fi amintit inevitabil de mecanismele si practicile regimului abolit. Cu toate acestea, dupa mature reflectii, s-a ajuns la concluzia ca este necesar un capitol care sa precizeze atributiile statului în noile conditii economice, tocmai ca un garant al înfaptuirii tranzitiei catre economia de piata.

În cadrul sedintei Adunarii Constituante din 12 noiembrie 1991, s-a sustinut, de pilda, ca “Functia statului de protejare a intereselor nationale prin politica economica, financiara si valutara, cunoaste o crestere permanenta în economia moderna, chiar si în statele cu economie de piata cu vechi traditii”70. Cu prilejul dezbaterilor, un senator a relevat ca “exista de fapt, o opinie – dupa parerea mea gresita – a unor persoane din cadrul economiei noastre nationale, care considera ca, într-o economie de piata, statul nu ar mai avea nici un fel de grija si ca problema dezvoltarii economice, a diferitelor întreprinderi, a diferitelor ramuri cade în sarcina exclusiva a agentilor economici. Dupa experienta care exista pe plan mondial, istoria economica demonstreaza din plin un lucru: în conditiile unei economii de piata, statul are aceasta grija deosebita de a stimula dezvoltarea diferitelor ramuri prin diferite pârghii economice, financiare, care sa stimuleze dezvoltarea unor ramuri, sau care sa îngradeasca, daca este cazul, anumite aspecte cu caracter economic.”71

Într-o alta interventie de substanta în cadrul aceleiasi dezbateri parlamentare s-a relevat ca “aceasta interventie a statului… nu este în contradictie deloc cu principiile economiei de piata. Cei mai mari liberali ai perioadei dintre cele doua razboaie – ma refer la neoliberalii economisti – au sustinut protejarea economiei nationale, protejarea industriei si protejarea agriculturii de catre stat, încurajarea industriei, ca si încurajarea agriculturii.”

Ca urmare a unor discutii fructuoase au fost aprobate prevederile cu caracter economic ale noii Constitutii, care precizeaza ca economia României este o economie de piata, enuntând totodata si principalele obligatii ale statului în actuala perioada de dezvoltare a tarii noastre.

Printre altele, s-a convenit ca statul este chemat sa asigure libertatea comertului, protejarea intereselor nationale în activitatea economica, sa stimuleze cercetarea stiintifica, sa asigure exploatarea resurselor naturale, refacerea si ocrotirea mediului înconjurator, sa creeze conditii pentru cresterea calitatii vietii. Asemenea functii pun în lumina schimbarea structurala a rolului statului fata de epoca anterioara, când el era proprietar al principalelor mijloace de productie si când controla, de fapt, întreaga bogatie a tarii. Înfaptuirea noilor atributii care revin statului în conditiile economiei de piata presupune masuri politice si organizatorice la cel mai înalt nivel, pentru a se asigura tocmai functionalitatea noului sistem economic. La aceasta se adauga si faptul ca, în actualele conditii, când privatizarea nu s-a înfaptuit înca în mod integral, statul, prin APAPS (Agentia pentru

70 Monitorul Oficial al României, Partea a 2-a, nr.36 din 14 noiembrie 1991, pag.24. 71 Idem, pag.36


118

Privatizare si Administrarea Participatiilor Statului), continua sa controleze un numar de întreprinderi, ceea ce mentine, desigur, dar numai la un anumit nivel, rolul sau în economie.

În cadrul prevederilor economice, un rol important îl ocupa reglementarile juridice privitoare la proprietate. Astfel, Constitutia României preciza initial, în articolul 135 alineatul 1, ca “statul ocroteste proprietatea .” Din analiza textului rezulta ca ocrotirea proprietatii viza toate tipurile de proprietate: proprietatea publica, care apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, si proprietatea privata , pe care Constitutia o declara ca fiind, în conditiile legii, inviolabila.

În Constitutie se mai preciza si care anume bunuri pot face obiectul exclusiv al proprietatii publice. Astfel, bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. Constitutia mai specifica, totodata, ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile. În conditiile legii, ele puteau fi date în administrare regiilor autonome ori institutiilor publice, concesionate ori închiriate.

Prin Legea de revizuire a Constitutiei României din 2003 s-a specificat, în concordanta si cu experienta altor state, care au cunoscut si ele un proces de tranzitie, ca „proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege”, iar proprietatea privata „este inviolabila, în conditiile legii organice”.

Modificarea adusa Constitutiei României în anul 2003 mai aduce si o alta precizare importanta la art.135 paragraful I, specificând ca "economia României este economie de piata, bazata pe libera initiativa". Totodata, a fost introdusa specificarea ca printre obiectivele politicii economice a României se înscrie si "aplicarea politicilor de dezvoltare regionala în concordanta cu obiectivele Uniunii Europene". Aceasta dispozitie urmeaza însa a fi interpretata în strânsa corelatie si cu prevederile art.135 (2) litera b), care arata ca statul trebuie sa asigure (protejarea intereselor nationale, în activitatea economica, financiara si valutara”.

Se cuvine a retine faptul ca în perioada care a trecut dupa 1990 au fost adoptate importante legi care se înscriu în viziunea de principiu pe care o înfatiseaza textul constitutional cu privire la activitatile economice si rolul lor în statul de drept.

Pentru a da numai câteva exemple vom mentiona Legea privind societatile comerciale, Legea privind registrul comertului, Legea privind privatizarea societatilor comerciale, Legea privind regimul investitiilor straine, Legea privind valorile mobiliare si bursele de valori, Legea privind procedura reorganizarii si lichidarii judiciare, Legea privind regimul concesiunilor, Legea privind privatizarea societatilor comerciale bancare la care statul este actionar s.a.


PARTEA a X-a REVIZUIREA CONSTITUTIEI

CAPITOLUL I CONSIDERATIUNI GENERALE

Adoptarea, modificarea sau abrogarea unei constitutii reprezinta un moment istoric în viata fiecarui popor, deoarece constitutiile - asa cum se cunoaste prea bine - definesc întreaga organizare statala si fundamenteaza însusi sistemul drepturilor si libertatilor.

Orice constitutie fiind rezultatul unor anumite conditionari istorice, economice si social-politice va reflecta în mod inevitabil momentul în care ea a fost elaborata. Unele constitutii, datorita înaltei lor încarcaturi morale, a repartitiei simetrice a atributiilor între puteri, au rezistat veacurilor, cum este Constitutia americana, pe care nimeni nu s-a gândit sa o schimbe. Alte constitutii, în schimb, au avut o existenta efemera, fiind legate de un anumit regim politic sau chiar de autoritatea despotica a unor anumite persoane care s-au gasit pentru moment în fruntea statelor.

"Longevitatea" unei constitutii sau ineficienta ei la orice schimbare de guvern au depins, în fond, de o multime de factori: cât de precis erau determinate atributiile diferitelor puteri si raporturile dintre acestea; cât de efectiv au fost asigurate drepturile si libertatile cetatenilor; în ce mod o constitutie sau alta a raspuns standardelor internationale de comportament ale popoarelor civilizate.

Problema relatiei dintre "inovatie" si "stabilitate" în drept este o problema veche, care a fost dezbatuta de nenumarate ori în lucrarile de specialitate si careia i s-au dat - evident - solutii diferite. 72

Adeptii stabilitatii au pledat pentru securitatea relatiilor economice si juridice, pentru respectul suprematiei Constitutiei si mai ales pentru întarirea prestigiului ei care, inevitabil, ar fi fost pus la încercare daca s-ar fi admis ideea ca legea fundamentala a statului poate fi schimbata oricând, la fel ca oricare alte reglementari.

Pitagora atragea atentia crotonienilor, pe drept cuvânt, ca uneori o lege în plus poate fi mai periculoasa decât o lege în "minus", îndemnându-i pe cetateni sa se gândeasca de mai multe ori atunci când doresc sa adopte sau sa-si modifice legile.73

Adeptii schimbarilor în drept au subliniat însa, de mai multe ori, cerinta de a

nu cadea în greseala de a aplica legi învechite, de a nu cauta sa permanentizam

72 Edmond Picard, Les constantes du droit. Institutes juridiques modernes , Ernest Flammarion ed., Paris, 1921, pag.144 si urm. Gabriel Tarde, Les transformations du droit, Librairie Felix Alcan, Paris, 1912, pag.162 si urm. 73 Pitagora, Legile morale si politice, Editura « Antet », Oradea, 1996, nr.1447 pag.105, nr.2508 pag.180.


120

reglementari desuete si anacronice, ce nu-si mai gasesc actualitatea si a caror eficienta este - inevitabil - pusa la îndoiala de ignorarea noilor transformari sociale.

În mod cât se poate de plastic, eminentul profesor român de drept constitutional Constantin Rarincescu cita, în introducerea cursului sau, un pasaj din "Faust" ce reproduce o conversatie între Mefisto si un student vagabond, care nu se putea dedica stiintei dreptului. Întelegând dilemele si nehotarârea tânarului, Mefisto îi spunea urmatoarele: "Nu-ti fac nici o crima din aceasta. Stiu prea mult ce înseamna aceasta stiinta. Legile se transmit ca o boala, ele trec din generatie în generatie, se transporta dintr-un loc în altul. Ceea ce este ratiune devine nebunie si ceea ce este bine devine rau. Ti se vor aplica regulile facute pentru bunicul tau. Despre dreptul viu, nascut odata cu noi, vai, nici o vorba!"74.

Lupta împotriva a ceea ce este "vetust" în drept, a ceea ce nu corespunde realitatilor, devine un adevarat imperativ într-o epoca în care cibernetica domneste, progresele cunoasterii umane devin tot mai mari, iar fenomenele se succed cu atâta rapiditate încât determina reglementarile juridice sa raspunda mult mai prompt si cu o operativitate necunoscute în trecut, unor comenzi sociale.

Se vadeste, deci, ca raportul dintre stabilitate si inovatie în drept constituie o problema complexa si dificila, ce trebuie abordata cu toata atentia, luându-se în considerare o larga paleta de factori care pot determina într-un anumit moment o pozitie favorabila sau defavorabila modificarii legislatiei.

Raportarea oricarei constitutii la realitatile sociale constituie o idee ce a fost pregnant pusa în lumina de gândirea româneasca. Marele sociolog si jurist român Dimitrie Gusti arata, la timpul sau, ca: "O constitutie, daca are un caracter de relativitate, trebuind sa fie conforma cu experienta sociala a timpului, în acelasi timp trebuie sa aiba si un caracter de particularitate, adica sa fie adaptata la experienta sociala specifica natiunii"75.

De altfel, nu trebuie sa uitam ca, în urma cu multe secole, Solon, fiind

chemat sa elaboreze o constitutie, a pus fruntasilor cetatii sale întrebarea: "spuneti-mi pentru care timp si pentru ce popor?".

Constitutia României din 1991 a fost rezultatul unei elaborari ce a raspuns cerintelor si comandamentelor momentului respectiv. Ea a însumat o bogata experienta de drept comparat si a fost pregatita de studii întocmite cu migala si deplina competenta de juristi dintre cei mai avizati. Realitatile epocii imediat postrevolutionare reclamau cu necesitate, atunci, o noua lege fundamentala a statului, care sa defineasca orientarile politicii noi ale României, angajata ireversibil pe drumul edificarii statului de drept. Totodata, era important sa se regândeasca mecanismele si raporturile dintre diversele puteri ale statului, consacrându-se garantii ferme pentru apararea si respectarea drepturilor omului.

74 Faust, partea I, scena III, citat de Constantin G.Rarincescu, Curs de drept constitutional, Anul I licenta, Facultatea de drept Bucuresti, 1940, pag.8. 75 Dimitrie Gusti, Sociologie juridica. Culegere de texte , Editura didactica si pedagogica R.A., Bucuresti, 1997, pag.55.


Perioada care a trecut de atunci a fost o perioada framântata, de reasezare a institutiilor noi. Ea a fost caracterizata prin elaborarea si adoptarea unor noi reglementari aproape în toate domeniile, dar si printr-o puternica efervescenta politica, normala, desigur, ca pretutindeni dupa abolirea unui regim totalitar. Reinstaurat în drepturile sale firesti, pluralismul politic s-a dovedit a fi o forta dintre cele mai mari ale progresului societatii noastre, stimulând creativitatea, dinamizând spiritele si propulsând în viata politica personalitati noi, care - în cele mai multe cazuri - au înteles noile realitati ale momentului. Competitia politica, chiar desfasurata uneori sub semnul acuitatii si depasind limitele polemicii, a mobilizat spiritele si a convins - daca mai era nevoie - de avantajele democratiei si ale confruntarilor de idei, preferabile fata de monotonia si caracterul paternalist al unei singure ideologii.

S-a justificat întru totul celebra maxima a teologului Thomas d'Aquino care, la timpul sau, enuntase principiul "Timeo hominem unius libri" (ma tem de omul care citeste o singura carte). Accesul la un numar considerabil de programe si optiuni politice a permis cetatenilor României - frustrati mult timp de un asemenea drept de optiune - de a studia nu o "singura" carte, ci mai multe "carti", reprezentând programele unor partide politice, platforme, documente programatice, care sintetizeaza - desigur - fiecare, o anumita experienta, dar si o referire la practica internationala.

Pozitiile partidelor politice fata de Constitutie au reflectat, neîndoielnic, atât viziunea si optiunea lor proprie, dar si modul în care platformele, programele lor, ideile oamenilor politici, se reflectau în experienta guvernarii. A aparut astfel un incomensurabil de bogat patrimoniu de idei si de fapte ce se cer studiate si evaluate cu grija pentru a selecta tot ce este mai bun în viziunea unor forte politice sau altele.

Cu ani în urma, celebrul constitutionalist francez Georges Burdeau îsi exprima opinia ca "Pentru ca puterea etatica sa poata sa ramâna larg deschisa, trebuie sa existe între scopurile diferitelor forte politice un minimum de puncte comune"76.

Rezulta, asadar, ca problema modificarii Constitutiei României - problema de fond si deosebit de importanta, interesând în esenta toate partidele politice, dar si societatea civila în ansamblul sau – a trebuit sa fie abordata în directia gasirii celor mai bune formule si solutii care sa permita guvernarea tarii. Aceasta implica, de fapt, depasirea greutatilor si deficientelor constatate în timpul diverselor guverne care s-au succedat la cârma tarii, dar mai ales gasirea unor formule si solutii optime, de natura a conferi drepturilor cetatenesti o garantare prompta si eficace.

În sprijinul ideii adaptarii prevederilor constitutionale la noile realitati ale momentului istoric au pledat importante considerente.

- În primul rând, modificarea Constitutiei era solicitata în mod direct de ratiuni de stat, de interese generale ale tarii, care impuneau adaptarea prevederilor constitutionale la standardele si exigentele Uniunii Europene.

76 Georges Burdeau, Traité de science politique, tome III, La dynamique politique, L.G.D.J., Paris, 1968, pag.636.


122

Dobândirea de catre tara noastra, în perspectiva, a calitatii de membru al Uniunii Europene si Aliantei Nord-Atlantice cere, în mod imperios, racordarea cu necesitate la standardele si exigentele firesti pe care le contin documentele de baza ale acestor organizatii.

- În al doilea rând, în sprijinul revizuirii Constitutiei pledau elemente importante, desprinse din practica statului român în toti acesti ani. Nu rareori s-au ridicat probleme importante interesând guvernarea tarii, în legatura cu care textele constitutionale nu au putut da un raspuns precis. Pe de alta parte, Curtea Constitutionala a României a emis în toti acesti ani decizii de principiu, având o remarcabila încarcatura teoretica, care au contribuit la dezvoltarea si concretizarea unor prevederi constitutionale, practica ce trebuia sa-si gaseasca consacrarea, iar rolul acestei prestigioase institutii si competentele sale sa fie clar si precis determinate în raport cu alte organe ale statului.

- În al treilea rând, în sprijinul modificarii Constitutiei au pledat ratiuni politice legate de aprofundarea democratismului, de întarirea rolului partidelor politice, a organismelor societatii civile, de cautarea unor modalitati si mai clare de asigurare a înfaptuirii drepturilor cetatenesti în spiritul documentelor europene, documente ce au un rol fundamental.

- În al patrulea - dar nu în ultimul - rând, în sprijinul modificarii Constitutiei au actionat si ratiuni economice. Economia României nu va putea fi niciodata ridicata la parametrii doriti daca nu vor fi asigurate garantii certe investitorilor straini, daca dreptul de proprietate nu va fi pe deplin garantat, iar mecanismele economice nu vor fi lasate sa actioneze în directia garantarii competitivitatii, a sprijinirii initiativei întreprinzatorilor.

Asemenea ratiuni de ordin economic se împletesc însa cu protectia sociala, cu o politica înteleapta de protejare de catre societate a intereselor diferitelor categorii sociale - si în special a celor defavorizate - evitându-se perspectiva crearii unor discrepante între diversele categorii sociale si, pe acest fundal, a repunerii în discutie a întregii orientari a tarii pe drumul reformelor economice si politice democratice.

Actiunea de modificare a Constitutiei a capatat, în acest context, semnificatia unui adevarat bilant al evolutiei României în toata perioada care a trecut de la Revolutia din Decembrie 1989. Ea solicita reevaluari, aprecieri lucide, critici constructive, solutii viabile, abordari de perspectiva, astfel încât reforma constitutionala sa reprezinte cu adevarat un moment istoric în viata tarii.

Am putea defini revizuirea Constitutiei ca fiind o "institutie" a dreptului constitutional, deoarece consideram ca ea cuprinde un adevarat set autonom de reguli, având un anumit grad de autonomie, dar care se raporteaza permanent la marile principii ale organizarii constitutionale.


CAPITOLUL II FINANTELE PUBLICE

În ce priveste sistemul financiar, acelasi Titlu IV al Constitutiei dispune ca “Formarea, administrarea, întrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege.” (art.137 alin.1). Constitutia mai precizeaza ca “Moneda nationala este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul” (art.137 alin.2).

Importante prevederi ale Constitutiei sunt consacrate bugetului public national. Acesta cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, oraselor si ale judetelor. În fiecare an, Guvernul elaboreaza proiectul bugetului de stat si al bugetului asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, discutiei Parlamentului. În cazul în care legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu sunt adoptate cu cel putin trei zile înainte de expirarea exercitiului bugetar, se va aplica în continuare bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pâna la adoptarea noilor bugete. Cât priveste bugetele locale, acestea vor fi elaborate, aprobate si se vor executa în conditiile legii.

O prevedere importanta pe care o cuprinde Constitutia este aceea ca nici o cheltuiala bugetara nu va putea fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare, pentru a exista o evidenta si un control asupra modului în care bugetul este executat. Este de mentionat, de altfel, ca prin articolul 140 din Constitutie sunt precizate trasaturile unei institutii de control deosebit de importanta – Curtea de Conturi– care a avut o traditie în organizarea constitutionala româna interbelica. Aceasta institutie fusese creata pentru a controla modul în care puterea executiva respecta vointa puterii legiuitoare care a stabilit un anumit mod de folosire a veniturilor publice. În vechea organizare, Curtea de Conturi avea si atributii preventive – si chiar de jurisdictie – în ceea ce priveste responsabilitatea mânuitorilor, contabililor si administratorilor de bani si materiale (altii decât ministrii).

Dupa cum rezulta din textul articolului 140 din Constitutie, Curtea de Conturi exercita în prezent un control asupra modului de formare, de administrare si de întrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, având însa, totodata, si dreptul de a exercita atributii jurisdictionale. Legatura dintre Curtea de Conturi si Parlament se face pe de o parte prin aceea ca membrii Curtii de Conturi sunt numiti de Parlament, sunt independenti si inamovibili, potrivit legii, ca si prin aceea ca anual Curtea de Conturi prezinta Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinzând si neregulile constatate. În afara de aceste modalitati de a actiona în sprijinul puterii legiuitoare, care stabileste utilizarea bunurilor publice, Curtea de Conturi poate fi solicitata direct de Camera Deputatilor sau de Senat sa controleze modul de gestionare a resurselor publice, raportând despre cele constatate.


124

Cât priveste atributiunile jurisdictionale ale Curtii de Conturi – prevazute initial în Constitutia din 1991 – acestea au trecut în competenta instantelor judecatoresti specializate (art.140 alin.1, modificat în anul 2003).

Titlul IV din Constitutia României se ocupa, în cadrul unui articol special (art.139) si de problemele care privesc impozitele si taxele. Este de retinut, astfel, ca impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. Cât priveste impozitele si taxele locale, acestea se stabilesc de consiliile locale sau judetene, în limitele si în conditiile legii (art.139 alin.1 si, respectiv, 2).

O precizare importanta a fost adusa, ca urmare a reformei constitutionale din 2003, în sensul ca sumele reprezentând contributiile la constituirea unor fonduri se folosesc, în conditiile legii, numai potrivit destinatiei acestora (art.139 alin.3, nou introdus).

CAPITOLUL III CONSILIUL ECONOMIC SI SOCIAL

În legatura cu întreg acest Titlu nou introdus în Constitutia României, privind economia si finantele publice, dorim sa mai semnalam si faptul ca, în timpul dezbaterilor purtate în Adunarea Constituanta a fost emisa ideea crearii unui Consiliu Economic si Social, reunind reprezentanti ai confederatiilor sindicale si patronale, precum si reprezentanti numiti de Guvern, toti desemnati pe un termen de patru ani, având dreptul de initiativa legislativa si obligatia de a emite avize asupra proiectelor de legi cu caracter economic si social. Sprijinitorii acestei institutii au invocat experienta franceza, unde un asemenea Consiliu exista, aducând o contributie pozitiva în procesul de legiferare. Ca urmare a unor vii discutii, propunerea nu a fost acceptata. Un parlamentar a contestat utilitatea înfiintarii unui asemenea organism, aratând ca “nu vad de ce sa înfiintam un organism birocratic, cu anumiti oameni, cu anumite interese, care sa fie interpus între politica economica a Guvernului si aprobarea acesteia de catre Parlament. De aceea, consider ca aceasta înfiintare a Consiliului Economic si Social nu face, în plus, decât sa birocratizeze munca de adoptare a legilor.”77

Un alt parlamentar a estimat, la rândul sau, ca “acest organism nou, pe care îl propun a fi introdus în institutiile constitutionale stimatii nostri colegi, nu are un regim juridic bine sau foarte bine determinat. În al doilea rând, seamana foarte mult cu una din institutiile rau famate ale vechiului regim. În alta ordine de idei (deci, în al treilea rând), consider ca atributiile propuse încalca atât atributiile guvernamentale, cât si atributiile Parlamentului. Practic, se substituie politicii guvernamentale si economice pe care o promoveaza un guvern si, eventual, politicii pe care o are în vedere Parlamentul la elaborarea legilor. De aceea, consider ca Consiliul Economic si Social nu-si are rostul în viitoarele prevederi 77 Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr.38 din 18 noiembrie 1991, p.18.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 125 constitutionale, iar pe de alta parte, nimic nu împiedica o asociere sindicat-patronat-guvern, într-o alta forma non-guvernamentala: o fundatie, o comisie oarecare, dar care sa nu încalce atributiile Guvernului si Parlamentului. Propun respingerea acestor amendamente”78.

În Franta, Constitutia din 1958 prevede institutia Consiliului Economic si Social, organism consultativ care îsi da avizul asupra unor proiecte ce îi sunt supuse, precum si asupra oricaror alte probleme cu caracter economic sau social.

În afara de prevederile Constitutiei franceze (art.69-71), activitatea Consiliului Economic si Social este reglementata prin Ordonanta nr.58-1360 din 29 decembrie 1958.

Justificând existenta acestei institutii, profesorul francez Pierre-Henri Chalvidan arata urmatoarele: “Când Montesquieu sistematiza separatia celor trei puteri – executiva, legislativa si judecatoreasca – societatea nu generase înca proliferarea asociatiilor, sindicatelor, a diverselor grupari pe care regimurile politice nu le integrau decât cu titlu subsidiar, în organisme precum Consiliul Economic si Social; ele se manifesta în strada sau în subteran, în cadrul târgurilor politice, prin jocul lobby-urilor. Integrarea lor oficiala, chiar daca nu este lipsita de riscuri, face sa creasca în mod cert influenta autoritatii în mediul sau economic si social…”79. Consiliul reprezinta diferite domenii de activitate economica si sociala. El cuprinde 230 de membri desemnati pe termen de cinci ani, unii dintre acestia fiind desemnati de catre Guvern, iar altii de catre organizatiile profesionale cele mai reprezentative.

În tara noastra, prin Legea nr.109 din 1 iulie 1997, a fost stabilita organizarea si functionarea Consiliului Economic si Social care dezvolta prevederile art.141 din Constitutie. Retine atentia faptul ca el reprezinta un organism tripartit, autonom, de interes public, creat în scopul realizarii dialogului social dintre Guvern, sindicate si patronat, al realizarii climatului de pace sociala. Consiliul Economic si Social are un rol consultativ în stabilirea politicii economice si sociale, precum si în medierea starilor conflictuale intervenite între partenerii sociali, înainte de a se declansa procedurile prevazute de Legea nr.15/1991 pentru solutionarea conflictelor de munca.

Consiliul analizeaza situatia economica si sociala a tarii, având dreptul de a face propuneri si, totodata, de a formula avize la anumite proiecte de Hotarâri si Ordonante ale Guvernului, precum si la proiectele de legi ce urmeaza a fi prezentate Parlamentului. În acest scop, initiatorii proiectelor de acte normative ce se refera la aspectele economice, de munca, salariale, protectie sociala, ocrotirea sanatatii, învatamânt si cercetare vor solicita si avizul consultativ al Consiliului Economic si Social.

O interesanta atributie a Consiliului Economic si Social este aceea de a media, la cererea partenerilor sociali interesati, starile conflictuale intervenite între acestia, la nivel de ramura sau la nivel national. Pe durata medierii, partenerii

78 Ibidem. 79 Pierre -Henri Chalvidan, Droit constitutionnel. Institutions et regimes politiques , Editura Nathan, Paris, 1996, pag.266.


126

sociali au obligatia de a suspenda masurile care au generat conflictul. În situatia în care, într-un termen de 30 de zile, nu s-a ajuns totusi la o întelegere, în cazul respectiv atributiile de mediere ale Consiliului Economic si Social înceteaza.

Componenta Consiliului Economic si Social include 27 de membri, dintre care noua sunt numiti de Guvern, noua sunt numiti de comun acord de confederatiile sindicale reprezentative la nivel national si noua sunt numiti de comun acord de confederatiile patronale reprezentative la nivel national. Toti membrii Consiliului sunt alesi pe o durata de patru ani, dar mandatul lor poate fi reînnoit.

Presedintele Consiliului Economic si Social este numit de Parlament, pe o perioada de patru ani, la propunerea Consiliului Economic si Social, adoptata cu o majoritate de trei patrimi din numarul total al membrilor sai.

CAPITOLUL II DREPT COMPARAT. LIMITELE REVIZUIRII CONSTITUTIEI.

De la intrarea în vigoare a legii fundamentale si pâna în prezent, experienta politica si cea legislativa au demonstrat valabilitatea aprecierilor pozitive aduse Constitutiei de catre specialistii în drept. Activitatea politica si cea sociala sunt însa în permanenta evolutie, iar realitatea juridica este nevoita sa tina pasul, în functie de transformarile din aceste domenii. Prevederile constitutionale, ca si celelalte texte juridice, se afla în permanenta evolutie. Acest lucru este firesc, având în vedere ca ele sunt expresia , pe plan normativ, a unor relatii sociale aflate în dinamica. În conditiile unei stabilitati “impuse” în mod artificial normelor constitutionale si normelor juridice, în general, ele devin o frâna în calea evolutiei raporturilor sociale pe care le exprima. De aceea, conditia temporala a acestor norme juridice, si a celor constitutionale în mod special, determina adaptarea lor la noua forma pe care o îmbraca raporturile sociale. Iata de ce, stabilitatea necesara unei legi fundamentale trebuie sa fie corelata cu posibilitatea acesteia de a se adapta noilor realitati politice si sociale si de a-si “corija” imperfectiunile ivite pe parcursul aplicarii sale în timp. Numai îmbinarea armonioasa a durabilitatii normelor constitutionale cu capacitatea lor de a se adapta noilor evolutii în plan politic poate da unei constitutii viabilitate în timp80.

Legile fundamentale ale statelor consacra, de regula, proceduri si modalitati specifice pentru amendarea prevederilor lor. Aceste modalitati se refera la subiectul initiativei revizuirii constitutiei, cine are dreptul de a o revizui, care este procedura ce trebuie urmata în acest caz si, uneori, care sunt limitele revizuirii. Instituirea modalitatilor specifice de revizuire se explica prin importanta politica si 80 A se vedea, pentru dezvoltari: Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2001, pag. 84; Cristian Ionescu, Drept constitutional si institutii politice, vol. I, editie revazuta si adaugita, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2001, pag. 199.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 127 juridica a constitutiei în cadrul sistemului politic si juridic al unui stat. În consecinta, sistemele de drept ale lumii consacra o varietate întreaga de tehnici de revizuire a constitutiei, facându-se apel fie la anumite majoritati calificate, fie la o procedura de consultare populara.

Este drept ca exista si sisteme de drept în care modificarea constitutiei se poate face dupa aceeasi procedura prin care se modifica toate celelalte legi. Aceste sisteme sunt, în marea lor majoritate, cele care au consacrat constitutii nescrise, cutumiare, care se remarca prin elasticitatea lor. Cunoscute în doctrina sub numele de constitutii flexibile sau suple, acestea opereaza cu o mare varietate de norme scrise si obiceiuri care, practic, fac inaplicabil principiul rigiditatii în materie de revizuire.

Regula în materie o constituie însa constitutiile rigide. De principiu, dreptul de revizuire trebuie sa apartina aceluiasi organism care a adoptat-o, iar procedura de modificare este asemanatoare celei de adoptare, potrivit principiului simetriei. 81

Pentru realizarea stabilitatii, de-a lungul timpului s-a încercat acreditarea ideii potrivit careia odata adoptata o constitutie, ea nu mai poate fi modificata. Aceasta idee s-a exprimat juridic în cadrul legii fundamentale franceze din 1884 si din 1958, precum si al celei italiene din 1948. O asemenea încercare de „rigidizare” a constitutiei a fost însa criticata în doctrina, considerându-se ca valoarea juridica a unor atari prevederi este nula, caci puterea constituanta de astazi nu are nici o putere limitativa asupra puterii constituante viitoare.

O alta solutie juridica a fost cea a imposibilitatii modificarii constitutiei pe o perioada de timp prestabilita, fie prin consacrarea unui termen precis (de ex. Constitutia americana din 1787 prevedea ca nici o modificare nu poate fi adusa anumitor prevederi decât dupa o perioada de 21 de ani), fie prin stabilirea unei proceduri care nu se poate realiza decât dupa trecerea unei perioade de timp, cum a fost cazul Constitutiei franceze din 1791, care interzicea orice propunere de modificare pe timpul primelor doua legislaturi, urmând ca propunerea sa fie reînnoita în trei legislaturi consecutive, iar abia cea de-a patra legislatura, sporita cu 250 de membri, putea proceda la modificare.

A fost consacrata, de asemenea, si solutia stabilirii unei proceduri extrem de greoaie de modificare. Un exemplu în acest sens îl constituie Constitutia României din 1866, precum si cea din 1923.

Alte reguli de revizuire erau cele potrivit carora aceasta nu se putea face în caz de ocupatie partiala sau totala de catre forte straine. Constitutiile franceze din 1946 si 1958 au stabilit o astfel de procedura, urmarind sa evite situatia din Franta anului 1940 si instituirea regimului de la Vichy.82 Exemplul francez a fost urmat si de catre Constitutia româna din 1991, care interzice revizuirea pe durata starii de asediu, a starii de urgenta sau în timp de razboi. Printr-o astfel de prevedere, Constituanta româna a urmarit ca revizuirea constitutiei sa se poata face în conditii de calm politic în tara, cu excluderea posibilitatii amestecului sau a interventiei 81 Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat elementar , vol. I, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 1998, pag. 48. 82 Philippe Ardant, Institutions politiques de droit constitutionnel, 8e édition, Paris, L.G.D.J., 1996, pag. 49; Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques , 14e édition, Paris, Montchrestien, 1995, pag. 170.


128

straine. Din rationamente similare, dispozitii privind interzicerea revizuirii constitutiei pe durata starii de urgenta sau în timp de razboi au fost înscrise si în Constitutia belgiana (art.131 bis), cea spaniola (art.168), cea portugheza (art.289) sau cea albaneza (art.178).

În fine, Constitutia României adoptata în 1991 stabileste unele domenii în care nici o initiativa de revizuire nu poate fi acceptata . Astfel, potrivit art. 152, nu pot forma obiectul revizuirii: caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului, forma republicana de guvernamânt, integritatea teritoriului, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala. Nu pot, de asemenea, sa fie primite nici initiativele de revizuire care urmaresc suprimarea drepturilor si libertatilor politice sau a garantiilor lor.

În opinia specialistilor, unul din elementele ce nu pot forma obiect al revizuirii, si anume caracterul suveran (independent) al statului, va ridica unele dificultati în procesul de integrare în Uniunea Europeana, deoarece o astfel de integrare presupune, lucru deja cunoscut, renuntarea la anumite prerogative ale statului, care exprima aspecte ale suveranitatii sale, în favoarea deciziilor structurilor de la nivelul Uniunii Europene, în limitele Constitutiei europene. Instituind aceasta formula de organizare politica a Europei, statele membre au înteles sa încredinteze o parte a suveranitatii lor unor organisme suprastatale, renuntând la sau transferând o serie de atribute nationale specifice, care nu pot fi redobândite oricum, ci doar în conditii de exceptie. De aceea, se considera ca transferul de putere catre institutiile comunitare are caracter ireversibil.83 Faptul renuntarii la unele atribute ale suveranitatii este prevazut expressis verbis în chiar constitutiile nationale ale unor state. De pilda, Constitutia franceza prevede ca “Republica participa la Comunitatile Europene si la Uniunea Europeana, constituita din state care au optat liber, în virtutea tratatelor care le-au instituit, sa exercite în comun unele din competentele lor" (art.88 par.1). “Sub rezerva reciprocitatii si potrivit modalitatilor prevazute de Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la 7 februarie 1992, Franta consimte la transferurile de competente necesare instituirii Uniunii Economice si Monetare Europene” (art.88 par.2). Prevederi asemanatoare, în sensul posibilitatii transferurilor de suveranitate, sunt înscrise si în art.23 al Constitutiei germane. Atâta vreme cât statele membre ale Uniunii Europene accepta sa renunte în acelasi grad la atributele în cauza, nu se poate vorbi de crearea unor pozitii de subordonare sau de inegalitate între state, care ar putea aparea în conditiile în care doar unul sau mai multe state membre ar renunta într-un grad mai mic decât alte state la atribute ale suveranitatii nationale.

Revenind la Constitutia româna, problema înscrierii printre limitele revizuirii a caracterului suveran al statului nu trebuie, desprinsa de contextul international actual si de modalitatile evolutiei procesului de integrare. Desigur,

83 Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene, Editura Polirom, Iasi, 2001, pag. 51; a se vedea si Victor Duculescu, Câteva aspecte teoretice si practice privind problematica revizuirii Constitutiei, în "Dreptul", An XIII, Seria III-a, nr. 4, 2002, pag. 16 si urm.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 129 atunci când se va pune problema integrarii în structurile politice ale Europei de mâine si în situatia în care prevederile constitutionale nu se armonizeaza cu cele europene este pe deplin posibil ca elemente ale art.148 sa constituie puncte de plecare pentru o noua Adunare Constituanta, derivata din cea primara si originara.

În cadrul Adunarii Constituante din 1991, numeroase dezbateri a produs si înscrierea între limitele revizuirii a formei de guvernamânt. Este de mentionat faptul ca, initial, interdictia viza “forma democratica de guvernamânt”, iar nu “forma republicana de guvernamânt”84. Au fost nu putine voci care, pronuntându-se în favoarea republicii, au facut si precizarea, extrem de importanta din punct de vedere juridic, ca, de fapt, alegerea uneia din formele de guvernamânt o va face natiunea, prin exprimarea votului popular în cadrul referendumului asupra Constitutiei, ceea ce s-a si întâmplat la 8 decembrie 1991. Si aceasta optiune, ca si toate celelalte optiuni majore facute cu acest prilej, au exprimat opinia poporului român la un anumit moment istoric, în conditii date.

De altfel, chiar si Constitutia franceza din 1958 prevede ca forma de guvernamânt nu poate constitui obiectul unei revizuiri (art.89 alin.5), ca si Constitutia italiana din 1947 (art.139), Constitutia portugheza (art.288), Constitutia greaca (art.110) sau Constitutia rusa (art.1).

Constitutia portugheza, de care am mai amintit, cuprinde un numar de 14 conditii care trebuie respectate în privinta limitelor materiale ale revizuirii (art.288), si anume: independenta nationala si unitatea statului, forma republicana de guvernamânt, separarea bisericii de stat; drepturile, libertatile si garantiile cetatenilor; drepturile muncitorilor, ale comitetelor de muncitori si asociatiilor sindicale; coexistenta sectorului public, a sectorului privat si a sectorului cooperatist si social de proprietate asupra mijloacelor de productie; existenta planurilor economice în cadrul unei economii mixte; sufragiul universal, egal, direct si periodic pentru desemnarea membrilor organelor ce exprima suveranitatea; pluralismul de expresie si de organizare politica; separarea si interdependenta organelor de suveranitate; controlul de constitutionalitate; independenta tribunalelor; autonomia colectivitatilor locale si autonomia politica si administrativa a arhipelagurilor Azore si Madera. Între constitutiile lumii, Constitutia portugheza înscrie cel mai mare numar de limite ale revizuirii, desigur, în conditiile în care Constitutia, în ansamblul sau, cuprinde un mare numar de texte.

84 Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Constitutia României, comentata si adnotata, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 1997, pag. 458.


130

CAPITOLUL III PROCEDURA REVIZUIRII CONSTITUTIEI.

Initiativa revizuirii Constitutiei României din 1991 apartine – dupa cum rezulta din continutul sau – unor subiecte expres si limitativ aratate. Astfel, ea apartine Presedintelui României, la propunerea Guvernului, la a cel putin o patrime din numarul deputatilor sau senatorilor, sau a cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot provenind din cel putin jumatate din judetele tarii, în fiecare din aceste judete sau municipiul Bucuresti urmând sa fie înregistrate cel putin 20.000 de semnaturi în sprijinul initiativei. Procedura de revizuire cuprinde dezbaterea si adoptarea proiectului de revizuire în cele doua Camere ale Parlamentului, care urmeaza sa întruneasca în sprijinul propunerii o majoritate de doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, iar în cazul în care aceasta majoritate este obtinuta, urmeaza a se organiza un referendum, în termen de 30 de zile de la data adoptarii de catre Parlament a proiectului sau propunerii de revizuire.

Este de semnalat faptul ca cele doua faze de dezbatere ale revizuirii Constitutiei comporta majoritati diferite. Mai întâi, este nevoie ca proiectul sau propunerea de revizuire sa fie adoptata de Camera Deputatilor si de Senat, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere. În situatia în care procedura de mediere nu ajunge la un acord, în sedinta comuna, Camera Deputatilor si Senatul vor hotarî prin votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. Este de remarcat ca aceasta prevedere confera o pondere mult mai mare deputatilor decât senatorilor, în conditiile în care exista divergente asupra unor probleme ce formeaza obiectul revizuirii Constitutiei.

Dupa dezbaterea parlamentara a proiectului (sau a propunerii) de revizuire, acesta urmeaza sa fie supus unui referendum ce va fi organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptarii sale. Dupa aprobarea modificarii prin referendum, revizuirea ramâne definitiva.


PARTEA XI-A DIMENSIUNEA EUROPEANA A DREPTULUI CONSTITUTIONAL

Sectiunea 1 Consideratii generale

Asa cum s-a desprins, credem, cu prisosinta din tratarea problemelor ce au format obiectul diverselor capitole ale prezentului manual, dreptul constitutional cunoaste un amplu si impetuos proces de dezvoltare si afirmare în lumina generalizarii respectului pentru drepturile omului, pentru principiile statului de drept, în vederea asigurarii unei separatii autentice a puterilor si eliminarii din viata popoarelor a tuturor formelor anacronice, autarhice si antidemocratice de guvernare.

Respectul pentru principiile democratice se împleteste cu preocuparea pentru perfectionarea constitutiilor moderne în raport cu cerintele vietii, cu standardele elaborate pe plan international, cu întelegerea corecta a necesitatii asigurarii unui echilibru cât se poate de armonios între marile principii general recunoscute, statornicite pe plan international si interesele nationale ce reflecta nu numai suveranitatea, dar si personalitatea, aspiratiile si modul de a gândi al oricarui popor.

Constitutia României, elaborata si adoptata în anul 1991, s-a afirmat ca un document de o incontestabila rezonanta politica pentru mersul mai departe al societatii noastre, ea fiind - totodata - un elaborat juridic de calitate superioara, cuprinzând idei si solutii, norme si principii la care s-a reflectat îndelung, spre a putea asigura un cadru juridic indispensabil afirmarii pluralismului politic, economiei de piata, noilor comandamente care guverneaza organizarea si functionarea unui stat de drept.

“Reconstituind procesul de elaborare a Constitutiei în vigoare si caracteristicile sale de baza consider ca este bine sa ne reamintim si sa evocam meritele ei incontestabile. Legea noastra suprema reîntregeste sirul constitutiilor democratice adoptate, în trecut, de tara noastra. Este prima Constitutie a statului român adoptata de o Adunare Constituanta special aleasa în acest scop. Totodata, este întâia Constitutie româna aprobata de popor în urma unui referendum national. România este prima tara, dintre fostele state socialiste, care a aprobat în acest mod, democratic, Constitutia sa, care, prin spirit si continut, este fidela traditiilor democratice ale tarii noastre, dar si expresia unei modernitati, apreciata, la data adoptarii ei, de catre numerosi oameni politici si constitutionalisti de renume”.85

Constitutia României din 1991 a adus un numar important de elemente noi,

calitativ diferite fata de constitutiile anterioare. Astfel, printre inovatiile actualei 85 Valer Dorneanu, Constitutia României în fata exigentelor integrarii tarii în Uniunea Europeana , în Consiliul Legislativ, Buletin de informare legislativa, nr.4, 2002, pag.4


132

Constitutii se înscrie consacrarea larga a drepturilor si libertatilor cetatenesti, recunoasterea superioritatii dreptului international, crearea unui mecanism de control al constitutionalitatii legilor, eficient si cât se poate de modern, repunerea în drepturi a unor institutii traditionale precum Consiliul Legislativ, înfiintarea unor noi institutii - similare celor din unele state democratice - având ca scop asigurarea protectiei drepturilor cetatenesti, cum este institutia Avocatul Poporului s.a.

Respectând si pretuind în mod deosebit activitatea specialistilor care, cu sârg si competenta, au contribuit la elaborarea actualei legi fundamentale a României, nu putem sa nu remarcam ca unele dintre prevederile Constitutiei au suscitat ample dezbateri, în special din punct de vedere juridic. Totodata, în ultimii ani, numeroase forte politice de toate orientarile si-au facut cunoscute punctele de vedere, unele dintre ele preconizând modificari sau amendari substantiale ale unor texte constitutionale.

Ca o consecinta a efectuarii unui larg schimb de idei între specialisti, oameni politici, factori de raspundere ai societatii civile, a fost elaborat, din initiativa parlamentara, un proiect de lege pentru modificarea Constitutiei României, care a fost aprobat de Camera Deputatilor si de Senat si supus referendumului popular.

Reforma constitutionala nu se opreste însa aci, întrucât în anul 2007, dupa cum au subliniat factorii de conducere ai tarii, va avea loc o noua reforma constitutionala determinata în special de conditiile noi ale aderarii României la Uniunea Europeana.

Constitutia României în aceasta forma va trebui sa concorde pe deplin cu prevederile Constitutiei Europene ce va fi adoptata si perfectata la toate nivelele, pâna la acea data.

Actiunea de adaptare a Constitutiei României la standardele europene a reprezentat - si reprezinta înca - un proces complex, ce implica numeroase adaptari, acceptarea unor solutii de principiu, dar si gasirea unor modalitati prin care procesul de integrare sa se desfasoare în conditii avantajoase, fara a leza cu nimic cerintele dezvoltarii economice a tarii si pozitia sa ca entitate independenta în relatiile internationale.

Procesul de "constitutionalizare" - daca putem sa-l numim asa - la nivel european a implicat si implica, printre altele, abordarea unor probleme de principiu într-un spirit nou.

În primul rând este vorba de a accepta o modalitate noua de exercitare în comun a unor prerogative ale suveranitatii de stat. Asa cum s-a aratat, daca suveranitatea poporului ramâne unica si indivizibila, suveranitatea de stat poate fi exercitata în forme noi, implicând - asa cum a stabilit textul constitutional nou adoptat - exercitarea în comun a unor prerogative pe baza de reciprocitate.

Consideram ca nu este lipsit de interes a reproduce, în aceasta ordine de idei, câteva dintre consideratiunile cuprinse în Decizia Curtii Constitutionale nr.148 din 16 aprilie 2003 privind constitutionalitatea Propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României: “Curtea Constitutionala constata ca prin actele de transfer al unor atributii catre structurile Uniunii Europene, acestea nu dobândesc, prin

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 133 înzestrare, o “supracompetenta”, o suveranitate proprie. În realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis sa exercite în comun atributii care, în mod traditional, tin de domeniul suveranitatii nationale. Este evident ca, în actuala era a globalizarii problematicii omenirii, a evolutiilor interstatale si a comunicarii inter-individuale la scara planetara, conceptul de suveranitate nationala nu mai poate fi conceput ca absolut si indivizibil, fara riscul unei izolari inacceptabile”.

În al doilea rând, era vorba de regândirea unor prerogative traditionale ale principalelor organe ale statului, deoarece în mod inevitabil, acceptarea prioritatii dreptului comunitar - si în special aplicarea directa a actelor comunitare - opereaza anumite diminuari în competenta Parlamentului, considerat foarte mult timp, pe drept cuvânt, ca unic organ de legiferare.

În sfârsit, în al treilea rând, acceptarea acquis-ului comunitar impune nu numai însusirea unui cod de reguli ce au fost elaborate la nivelul institutiilor europene, dar si o noua optica în legatura cu exercitarea drepturilor cetatenesti, cu cetatenia europeana, cu standardele imperative ce sunt astazi acceptate si recunoscute la nivel european.

Acest proces de adaptare este – asa cum s-a aratat – un proces continuu, ce se va concretiza si mai mult pe parcursul dezvoltarii integrarii, având ca moment de referinta adoptarea Constitutiei Europene.

Am considerat, de aceea, ca fiind firesc sa înfatisam în aceasta ultima parte a manualului nostru câteva consideratii legate de problematica Constitutiei Europene, tinând seama tocmai de faptul ca în prezent dreptul constitutional a capatat tot mai mult o dimensiune europeana, determinata de conditiile noi ale apropierii si sincronizarii principalelor obiective ale tarilor europene în domeniul dreptului constitutional si institutiilor politice.

Dupa cum se cunoaste, lucrarile Consiliului European de la Salonic au dat "unda verde" proiectului Constitutiei Europene, prezentata de Valéry Giscard d'Estaing, fost presedinte al Frantei, cel care a prezidat timp de 15 luni lucrarile Conventiei pentru Viitorul Europei. Acest forum inedit, cu participare guvernamentala dar si parlamentara, care a polarizat atâta timp atentia opiniei publice europene dar si internationale, a elaborat - dupa îndelungate dezbateri - bazele unui document ce trebuie sa constituie cadrul juridic al desfasurarii raporturilor europene în perspectiva desavârsirii integrarii.

Declaratia finala a Summit-ului nu a limpezit prea mult pozitiile statelor europene cu privire la viitorul Constitutiei, desi aceasta a fost validata de summit-ul european iar Valery Giscard d'Estaing însusi a considerat-o ca fiind un "pas istoric" în vederea înfaptuirii obiectivelor propuse.

Amintim ca în etapa finalizarii documentelor Conventiei, o serie de state (Austria, Cipru, Cehia, Estonia, Finlanda, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Polonia, Portugalia, Slovacia, Slovenia si Suedia) s-au pronuntat împotriva unui presedinte permanent al Consiliului European si a transformarii acestui organism într-o noua institutie. Pe de alta parte, statele mici si-au manifestat pe tot parcursul lucrarilor Conventiei temerea ca extinderea votului prin majoritate calificata va diminua considerabil pozitiile lor politice.


134

Reuniunea la nivel înalt de la Salonic a oferit însa si elemente de satisfactie unor tari candidate, printre care România si Bulgaria, mentionate în Declaratia finala si despre care s-a specificat în mod expres ca aderarea lor la Uniunea Europeana reprezinta "o parte ireversibila a procesului de extindere".

Reuniunea de la Salonic a fost puternic marcata însa si de manifestatiile violente împotriva globalizarii, care au determinat de altfel închiderea lucrarilor Summit-ului în conditiile unor masuri de securitate maxima si a opozitiei grupurilor protestatare.

Pornind de la textul adoptat, Constitutia Europeana urmeaza a fi supusa atentiei viitoarei Conferinte Interguvernamentale în octombrie 2003 de catre presedintia italiana. Faptul ca reuniunea de la Salonic a fost prezidata de Grecia - tara care de altfel a detinut pentru a patra oara presedintia europeana - a facilitat exprimarea unor puncte de vedere ale statelor mici. Dezbaterile Summit-ului s-au caracterizat prin elogii la adresa operei întreprinse sub presedintia fostului presedinte francez, Valéry Giscard d'Estaing, dar si prin nemultumiri, prin reiterarea unor obiectii, prin exprimarea sperantei (înca nesigura) ca disputele deloc neglijabile vor fi transate de viitoarea Conferinta Interguvernamentala.

Pentru a întelege întreaga amploare si complexitate a procesului elaborarii Constitutiei Europene, câteva elemente de referinta sunt absolut necesare.

Sectiunea a 2-a O idee cu traditie istorica

Istoric privind lucrurile, ideea Constitutiei Europene este o consecinta fireasca a traducerii în viata a unor propuneri federaliste mai vechi sau mai noi.

De la Pax romana, pax germannica, pax eclessiastica si pâna la proiectele moderne de înfaptuire a unei federatii europene, istoria a cunoscut numeroase propuneri ingenioase si originale, bine structurate si minutios gândite, elaborate de celebri oameni de stat, oameni de stiinta si cultura. Este suficient sa numim aci pe Pierre Dubois, Emeric Crucé, George Podiebrad, Ducele de Sully, Abatele Saint Pierre, Immanuel Kant si multi atâtia altii86.

Un entuziast aparator al ideii europene a fost, în secolul XVIII, Abatele

Saint Pierre. El a elaborat, în 1713, un proiect de constituire a unei Ligi a celor 24 de state crestine, la care urma sa se alature si Turcia, implicând printre altele alcatuirea unui corp reprezentativ (Parlamentul) cu sediul la Utrecht - oras de care erau legate interese internationale ale acelui timp.

Filosoful german Immanuel Kant a elaborat, si el, în 1795, un proiect de pace vesnica, proiect care însuma principii valoroase, printre care renuntarea la forta si neamestecul în treburile interne ale statelor. Spre deosebire de ceilalti

86 Pentru elemente de ordin istoric privind ideea europeana, a se vedea în special teza de doctorat a lui V.I.Feraru, Proiectul de Uniune a statelor europene, Tipografia "Olimpul", Bucuresti, 1935.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 135 gânditori amintiti, care preconizau existenta unor armate, având chiar efective limitate, Kant se pronunta categoric pentru desfiintarea armatelor permanente. El propunea, totodata, instituirea unei federatii de state, cu o constitutie republicana, garantata de anumite legi pozitive internationale, care sa serveasca drept îndrumari la buna sa organizare.

În testamentul sau politic, Napoleon îsi exprima încrederea ca numai prin pace si convingere Europa va putea sa puna capat neîntelegerilor si sa se transforme într-un stat federal. "Am fost obligat a îmblânzi Europa prin arme; astazi trebuie sa o convingem. Las fiului meu destula forta si simpatie pentru ca sa poata continua opera mea prin singurele arme ale unei diplomatii luminate si conciliatoare... Europa prin legaturi federale indisolubile... Învingator al Rusiei la 1812, problema pacii ar fi fost rezolvata pe 100 de ani".

În perioada dintre cele doua razboaie mondiale, proiectele lui Aristide Briand si Coudenhove Kallergi au facut epoca, inspirând numeroase dezbateri si conferinte internationale.

Dupa terminarea celui de al doilea razboi mondial, ideea unitatii europene a fost revitalizata si fundamentata pe baze noi. Au existat, neîndoielnic, elemente politice puternice, care au întarit convingerea tarilor europene ca în noile conditii se impune cu necesitate depasirea vechilor rivalitati si deosebiri de interese, ca si convenirea unor forme de colaborare care sa depaseasca institutiile traditionale, cunoscute de dreptul international.

Sectiunea a 3-a Europa în cautarea identitatii

La sfârsitul celui de al doilea razboi mondial numai S.U.A. si fosta Uniune Sovietica îsi mentineau un rol proeminent pe arena mondiala. Statele europene, confruntate cu numeroase probleme economice, sociale, unele dintre ele cu pierderea fostelor imperii coloniale, care jucasera un rol important în ascensiunea lor economica si politica, erau obligate în mod necesar sa depaseasca fenomenul divizarii. Experienta pacii de la Westphalia de la 1648 era înca prezenta în amintirea europenilor, iar ineficienta sistemelor de organizare a pacii de dupa primul razboi mondial, în care europenii îsi pusesera atât de multe sperante, constituia o amintire trista, ce nu se dorea a fi reeditata.

Angajându-se pe drumul înfiintarii unor forme noi de asociere internationala, tarile europene au înteles sa-si asume, cu mult curaj, sarcina depasirii unor situatii defavorabile, orientându-si energiile cu hotarâre spre revitalizarea si fundamentarea, pe baze noi, a Uniunii Europene. În noile conditii, revitalizarea ideii europene a fost fundamentata pe doua mari idei: necesitatea unei structuri regionale, care sa permita un mai puternic grad de asociere decât cadrul oferit de o simpla organizatie internationala si un sistem de drept original, care sa permita aplicarea dreptului comunitar - creatie inedita - în toate tarile membre ale noii familii europene.


136

Originalitatea constructiei comunitare consta în faptul ca, marcându-si cu hotarâre superioritatea fata de sistemele de drept nationale, Comunitatea Europeana nu a înteles nici un moment sa se substituie suveranitatii si dreptului de decizie al statelor membre. Principiul subsidiaritatii a ramas - si ramâne - o regula de baza a constructiei comunitare, afirmând ideea ca este necesara si de dorit o interventie a Comunitatii numai în acele domenii în care statele, individual, nu dispun de posibilitatile si de mijloacele de a duce singure la bun sfârsit angajamentele comunitare, fara un sprijin decisiv din partea acesteia.

Sectiunea a 4-a Dinamica transformarilor

Dinamica relatiilor dintre organele principale ale Uniunii Europene a evidentiat, pe parcursul timpului, cresterea prerogativelor unor organe, descresterea atributiilor altora si mentinerea constanta a ponderii si importantei unor alte organe.87

Dintre organele care s-au afirmat trebuie mentionat în mod special Parlamentul European, care dintr-un simplu organ consultativ a devenit cu timpul un organ de control, de consultare si de codecizie. Exercitându-si dreptul de control, Parlamentul a pus în dificultate Comisia condusa de Jacques Santer, care a trebuit sa-si dea demisia în mod colectiv.

În masura în care pe plan international s-a ridicat problema extinderii Uniunii Europene, aceasta a determinat luarea în consideratie a unor modificari în structurile comunitare. Astfel, în cadrul dezbaterilor care s-au purtat în ultimii ani, s-a preconizat limitarea numarului membrilor Parlamentului European, stabilirea numarului membrilor Comisiei la 20 si renuntarea la sistemul adoptarii hotarârilor prin consens într-o serie de probleme importante. Este cert ca generalizarea sistemului votului cu majoritate "calificata" în cadrul Consiliului de Ministri avantajeaza statele foarte mari, care dispun de un numar de voturi incomensurabil mai mare decât statele mici. Pe de alta parte, limitarea numarului membrilor Comisiei la 20, în conditiile în care Uniunea Europeana ar putea atinge în viitor cifra de 28 de membri, ar exclude inevitabil statele mici, tarile candidate la aderare, de la posibilitatea eventuala de a avea un reprezentant în cadrul Comisiei.

În actualul sistem, când exista 15 state membre cu drepturi depline ale Uniunii Europene, din numarul de 20 de comisari tarile mari au un membru în plus în comparatie cu celelalte state. S-a spus de aceea, de catre unii comentatori, ca reforma institutionala ar favoriza o mai rapida adoptare a hotarârilor, dar ar dezavantaja în mod considerabil tarile mici, precum si noile state candidate la aderare. Pe de alta parte, acceptarea ideii - preconizata cu insistenta la întâlnirile

87 Pentru dezvoltari: Dumitru Mazilu, Integrarea europeana. Drept comunitar si institutii europene, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.27 si urm.; Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pag.23 si urm.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 137 franco-germane din vara anului 2000 - a unei Europe "cu doua viteze" si validata prin Tratatul de la Amsterdam, este de natura sa creeze inevitabile discrepante între statele ce înteleg sa dezvolte si sa accentueze inter se procesul de integrare si tarile ramase fidele principiilor originare, mai putin accentuate, de integrare economica si politica.

Sectiunea a 5-a Reforme de anvergura

Conventia de la Bruxelles privind viitorul Uniunii Europene a reprezentat - asa cum s-a aratat - un moment de cotitura pe calea înfaptuirii reformelor institutionale, a democratizarii Uniunii Europene si apropierii acesteia de cetateni.

Consiliul European de la Nisa (decembrie 2000) a identificat ca fiind în special obiective majore ale acestei Conventii: delimitarea mult mai clara a competentelor între Uniune si statele membre, statutul Cartei drepturilor fundamentale, simplificarea tratatelor europene, definirea rolului parlamentelor nationale în arhitectura europeana. Aceste obiective, enuntate înca de la Nisa la sfârsitul anului 2000, aveau sa fie precizate si dezvoltate în Declaratia de la Laeken (15 decembrie 2001), document în care au fost identificate o serie de probleme suplimentare ce urmau a fi dezbatute. Printre acestea se numarau: divizarea mai clara a competentelor în domenii mai eficient gestionate de statele membre; rezolvarea deficitului democratic al Uniunii Europene: modalitatile de a atinge un nivel mai ridicat în ceea ce priveste democratia, transparenta si eficienta; schimbarile institutionale; evolutia Consiliului de ministri si cea a Parlamentului European într-un Parlament bicameral; evolutia Comisiei Europene; apropierea Uniunii Europene de cetatenii sai; definirea rolului Uniunii Europene într-un context global accentuat; simplificarea instrumentelor politice ale Uniunii Europene; integrarea tratatelor Uniunii Europene într-un singur text constitutional.

O examinare atenta a dezbaterilor Conventiei de la Bruxelles pentru o Europa viitoare confirma faptul ca problemele dezbatute au fost complexe si dificile. Accentul principal al documentelor ce fusesera adoptate în decembrie 2001 la Laeken avea în vedere o reforma "constitutionala" a Uniunii Europene, dar aceasta se dorea mai mult la nivelul tratatelor decât al elaborarii unei viitoare Constitutii Europene. Dezbaterile s-au concentrat, de aceea, foarte mult asupra credibilitatii viitoare a organizatiei, apropierii Uniunii Europene de cetateni, precum si asupra unor mecanisme mai eficiente care sa sporeasca încrederea lor în Uniunea Europeana, în institutiile acesteia, în posibilitatea înfaptuirii intereselor lor în conditii sporite, în derularea procesului de integrare europeana.

Proiectul de Tratat de stabilire a unei Constitutii pentru Europa, prezentat de presedintele Valéry Giscard d'Estaing în ultima zi a dezbaterilor din 200288,

88 Conventia pentru viitorul Europei, Document 362/02, Bruxelles, 2002. A se vedea pentru dezvoltari: Dumitru Adrian Craciunescu, Radu Dan Badoiu, Aspecte fundamentale ale proiectului constitutional European, Arad, 2003, pag.23 si urm.


138

înfatisa o viziune echilibrata între interesele statelor si interesele Comunitatii, precum si între ponderea diverselor institutii comunitare în procesul decizional.

Retine atentia, de pilda, în mod special, în acest proiect, prevederea din art.1, care se referea la "mentinerea identitatii nationale" a statelor membre ale Uniunii Europene, recunoasterea diversitatii Uniunii (specificata în acelasi articol), înscrierea printre obiectivele generale a protectiei valorilor comune, a intereselor si a independentei Uniunii (art.2).

Se impun de asemenea atentiei prevederile ce privesc competentele si actiunile Uniunii, delimitarea categoriilor de competente, ideea ca "Uniunea are o singura structura institutionala" (art.14), sporirea prerogativelor Parlamentului European, procedurile de implementare pentru traducerea în viata a deciziilor, asigurarea unei vieti democratice si chiar posibilitatea unui stat de a se retrage din Uniune (art.46), prevedere ce reflecta caracterul pe deplin democratic de luare în considerare a tuturor intereselor nationale pe care se întemeiaza si se va întemeia în continuare Uniunea Europeana.

Trebuie mantionat totusi ca Anteproiectul de Tratat constitutional supus Conventiei pentru Viitorul Europei de catre presedintele sau, Valéry Giscard d'Estaing la 28 octombrie 2002, continea si elemente care ar fi putut da de înteles ca orientarea viitoarei Europe urma sa fie aceea a unei federatii. În acest sens se puteau invoca denumirile propuse, de "Comunitate europeana", "Uniunea europeana", "Statele Unite ale Europei" sau "Europa Unita", dubla cetatenie a tuturor celor care erau cetateni ai statelor ce fac parte din Uniunea Europeana, definirea mai clara a obiectivelor integrarii, perfectionarea institutiilor si mecanismelor etc.

Un inventar al propunerilor care au fost facute în cadrul Conventiei de la Bruxelles atesta si alte idei interesante care, chiar daca nu s-au regasit în proiectul elaborat de Giscard d'Estaing - nici în forma initiala si nici în proiectul final - sunt totusi relevante pentru a demonstra o anumita stare de spirit. Astfel, în propunerile sale, Guvernul britanic - desi accepta ideea unei integrari mai accentuate între statele membre ale Uniunii - estima necesar sa fie creat un nou organism "un câine de paza al subsidiaritatii" (watchdog), compus din membri ai Parlamentelor nationale, care sa vegheze ca Uniunea Europeana sa nu-si asume puteri care ar apartine guvernelor nationale sau regionale.

În propunerile sale, un deputat liberal britanic - Andrew Duff - sublinia chiar ideea ca "Uniunea Europeana va respecta identitatea nationala a statelor membre. Actiunile sale nu trebuie sa treaca dincolo de ceea ce este necesar pentru a îndeplini aceste obiective"89.

Proiectul de Constitutie (textul revizuit, dat publicitatii în 2003)90 a îndepartat - la sugestia premierului britanic Tony Blair - formularea ce facea referiri la o "uniune federala", dar a redus considerabil numarul comisarilor

89 Future EU. An European Constitution , http://www.euractiv.com/cgi-bin/cg 90 Doc.CONV 724/03, Bruxelles, 26 mai 2003.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 139 europeni (la 15), acordând puteri foarte mari presedintelui Comisiei si a consacrat totodata ideea franco-germana cu privire la existenta unei presedintii "bicefale" (presedintele Consiliului European si presedintele Comisiei). Desi recunoaste pastrarea "identitatilor nationale", noul document a extins considerabil prerogativele comunitare. Astfel, el preconizeaza competenta Uniunii în "toate problemele politicii externe", solicita avizul Bancii Europene "asupra oricarui proiect de reglementare la nivel national" etc.

Date fiind aceste consideratiuni, o serie de state mai mici si-au manifestat rezerve fata de modificarile variantei preliminare, considerând ca desi teoretic s-a renuntat la formula "Statele Unite ale Europei", în fapt viitoarea Constitutie Europeana ar tinde spre asa ceva91.

Sectiunea a 6-a România si Constitutia Europeana

Pozitia de principiu a României cu privire la Constitutia Europeana a fost definita, cu multa claritate, de premierul Adrian Nastase la Dublin, la 5 decembrie 2002, în felul urmator: “Viitorul Tratat Constitutional trebuie sa defineasca natura Uniunii, incluzând obiectivele si misiunile sale, institutiile si prerogativele sale si, nu în ultimul rând, drepturile cetatenilor. Dorim sa promovam si sa dezvoltam metoda comunitara de luare a deciziilor pentru care institutiile UE îsi împart responsabilitatile. Tratatul Constitutional ar trebui, totusi, sa specifice care sunt responsabilitatile exclusive ale Uniunii si cele pe care Uniunea le împarte cu alte state. În domeniile ce revin responsabilitatii statelor membre, Uniunea Europeana poate acorda sprijin prin promovarea si coordonarea politicilor nationale.

În egala masura, Tratatul Constitutional va trebui sa defineasca atât relatiile dintre Uniune si statele membre (incluzând autoritatile regionale si locale), dar si relatiile cu tarile învecinate ale acesteia, sa stabileasca mecanismele de finantare a Uniunii si o procedura pentru amendamentele constitutionale. Tratatul Constitutional trebuie sa încorporeze Carta Drepturilor Fundamentale. Aceasta va da cetatenilor europeni o garantie ferma a respectului Uniunii pentru drepturile lor”92

De altfel, asa cum este bine cunoscut, pe parcursul desfasurarii lucrarilor Conventiei Europene, în diversele sale faze, participantii români au adus importante contributii la dezbaterea numeroaselor probleme ce s-au aflat pe agenda ordinii de zi, prezentând opinii si puncte de vedere concordante cu interesele nationale ale tarii noastre93.

Delegatia româna s-a pronuntat pentru adoptarea unei Constitutii prin folosirea instrumentului juridic al unui tratat constitutional european. În viziunea

91 Proiectul viitoarei Constitutii Europene - puternic contestat de membrii U.E., în "Adevarul" nr.4016 din 28 mai 2003. 92 Adrian Nastase, România într-o Europa Unita , Institutul Social Român, Bucuresti, 2003, pag.96-97. 93 Pentru dezvoltari: România si viitorul Europei, Coordonator Adrian Nastse, Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 2001.


140

tarii noastre, un asemenea tratat trebuia sa includa în mod necesar, conferind forta juridica, Carta Europeana a drepturilor fundamentale. Delegatia româna a relevat totodata ca îsi manifesta acordul cu luarea deciziilor cu majoritate calificata, cu conditia ca aceasta cerinta sa fie expres prevazuta.

România s-a pronuntat pentru o presedintie a Consiliului European bazata pe reprezentativitate, legitimitate, transparenta si eficienta. A avansat chiar ideea ca presedintele permanent al Consiliului European ales pe doi ani si jumatate, cu posibilitatea de realegere, sa fie asistat în exercitarea competentelor sale de catre un colegiu prezidential, alcatuit din câte un reprezentant al statelor mari, mijlocii si mici (eventual prim ministri ai statelor respective), ales cu respectarea principiului unei rotatii echitabile.

În ceea ce priveste Comisia Europeana a fost acceptata ideea unui presedinte al Comisiei Europene, propus de Consiliul European si confirmat de Parlament, iar în ceea ce priveste alcatuirea Comisiei Europene s-a aratat ca aceasta trebuie sa includa un numar de comisari care sa reflecte nevoia de eficienta în gestiunea intereselor Comisiei Europene, iar nu cea de reprezentativitate. În felul acesta s-a renuntat la formula costisitoare "un stat membru - un comisar", dar s-a mentionat ca în alegerea comisarilor trebuie sa se aiba în vedere o anumita reprezentativitate si o anumita rotatie. Totodata s-a mai sugerat ca pe lânga comisarii propriu zisi sa poata fi numiti si comisari-delegati (asociati) fara portofoliu, care sa participe la activitatea Comisiei.

Totodata, delegatia româna s-a pronuntat pentru separarea functiei legislative de cea executiva dar si pentru constituirea unui Consiliu legislativ, functionând dupa proceduri parlamentare, urmând sa aiba un numar de membri permanenti care sa fie asistati de ministri de resort ai statelor membre sau reprezentanti ai acestora, în functie de obiectul actului de legiferare.

România a sprijinit ideea crearii unui minister european al afacerilor externe si reprezentarea unica a Uniunii Europene în actiunile internationale. În acelasi timp, tara noastra s-a pronuntat pentru crearea unui spatiu comun european de libertate, securitate si justitie.

Delegatia româna a sprijinit principiul subsidiaritatii, exprimat în special prin dreptul de a recunoaste un rol sporit parlamentelor nationale , conceput ca un drept de a avertiza ("cartonas galben") si nu ca o modalitate de a bloca deciziile institutiilor europene. A fost sustinuta si prevederea privind dreptul statelor membre de a parasi în mod voluntar Uniunea, cu corectivul respectarii unor proceduri care sa minimalizeze pagubele eventuale produse celorlalti membri printr-o asemenea retragere.


Sectiunea a 7-a Concluzii. Perspective

Încheierea lucrarilor Conventiei de la Bruxelles a fost salutata cu satisfactie atât de cancelariile diplomatice, cât si de opinia publica94. Dupa o munca asidua de 15 luni, Conventia a fost în sfârsit în masura sa prezinte textul unui document structurat, care ofera elemente de noutate dar si de echilibru. Astfel, votul cu majoritate calificata a fost extins la 70 de probleme fata de 34, câte sunt în prezent, dar a crescut considerabil, în acelasi timp, si puterea de co-decizie a Parlamentului European în toate aceste materii. Cu toate acestea, unanimitatea ramâne mai departe regula în probleme de fiscalitate, politica externa si securitate comuna.

Însusi sistemul de vot cu majoritate calificata a fost înnoit deoarece, ca urmare a noii conceptii ce a fost consacrata de tratat, majoritatea calificata este considerata întrunita atunci când jumatatea statelor membre reprezentând 60% din populatie aproba o decizie. O asemenea conceptie înlocuieste viziunea anterioara, când fiecare stat dispunea de un anumit numar de voturi ce-i fusese conferit nu atât în ratiunea respectarii stricte a criteriilor populatiei, cât ca urmare a unor consideratiuni de echilibru politic. Documentul final consacra institutia Presedintelui Consiliului Europei - la care ne-am referit -, a unei Comisii restrânse, dar o noutate o constituie specificarea dreptului fiecarei tari de a avea un comisar, chiar fara drept de vot.

Rolul parlamentelor nationale este mentionat în special ca factor de "alerta", în cazul încalcarii principiului subsidiaritatii. Sunt garantate drepturile cetatenilor europeni, iar Carta europeana devine o parte integranta a noului Tratat.

O problema juridica de cea mai mare importanta este aceea daca prin adoptarea Constitutiei Europene - în forma sa acceptata prin reuniunea Consiliului European de la Salonic - au fost puse sau nu bazele unei federatii europene.

Dupa cum se cunoaste si dupa cum am aratat si în cuprinsul prezentului manual, existenta statelor federale reprezinta un fenomen ce are explicatii istorice. În decursul timpurilor au existat diverse tipuri de confederatii dintre care singura care a subzistat în aceasta forma este confederatia elvetiana. Celelalte confederatii existente în istorie s-au transformat fie în state federale, ale caror componente beneficiaza numai de autonomie, iar nu de suveranitate, sau chiar în state unitare, conduse printr-un singur rând de organe la nivel central.

Din punct de vedere juridic exista importante deosebiri între confederatia de state si federatie. Confederatia prezinta urmatoarele caracteristici principale: a) stabilirea ei printr-un tratat; b) crearea unui organ comun, de obicei numit dieta, sub forma unei adunari deliberative având mai degraba caracterul unei conferinte diplomatice; c) limitarea puterii conferite confederatiei asupra statelor membre si nu asupra cetatenilor lor.

Spre deosebire de confederatie, federatia de state este compusa din doua sau mai multe colectivitati care nu au, în genere, calitatea de subiecte de drept 94 "Le Monde", 13 iunie 2003, http://www.lemonde.fr/imprimer; a se vedea si Future EU, Constitutional Treaty, http://www.euractiv.com.bin/cgin.exe


142

international sau, daca li se recunoaste o asemenea calitate - cum a fost cazul cu participarea Republicii Belarus si Ucrainei ca membri fondatori ai Organizatiei Natiunilor Unite - o astfel de recunoastere este facuta pentru scopuri politice limitate, care nu se gasesc într-o legatura intima cu structura interna a federatiei. Între aceste colectivitati se desfasoara raporturi de drept intern. În statul federal exista întotdeauna o constitutie, aplicabila pe teritoriile tuturor statelor federate, care proclama, asa cum s-a subliniat, principiul potrivit caruia în caz de conflict între legile federale si legile statelor federate cele dintâi primeaza. De asemenea, drepturile si libertatile politice ale cetatenilor tuturor statelor federale sunt reglementate, la nivel federal, prin legislatia adoptata de catre organele centrale. Mai mult, conflictele dintre statele federate sunt solutionate de catre curtile si tribunalele federale, si nu pe cale diplomatica sau prin recurs la organe de jurisdictie internationala. Prin structura sa constitutionala, statul federal se aseamana, în multe privinte, statului unitar.

Profesorul Ion Deleanu releva faptul ca statele federate, pastrându-si personalitatea juridica si relativa lor autonomie, se afla în relatii de complementaritate cu statul federativ:

a) sub rezerva respectarii constitutiei statului federativ, fiecare stat federat are o ordine constitutionala proprie, consacrata în constitutia sa; b) sub rezerva aceleiasi conditii, statul federat are o legislatie proprie, emanând de la organele sale cu competenta normativa; c) are organe proprii legiuitoare, administrative si de justitie; d) populatia sa reprezinta un corp distinct, având cetatenia statului federat, integrata însa în colectivitatea unificata a statului federativ; e) el este subiect de drept constitutional si, în anumite limite, este sau poate fi subiect de drept international; f) teritoriul sau constituie o entitate în cadrul teritoriului statului federativ; g) în conditiile precizate în constitutia statului federativ, statul federat participa la constituirea principalelor organe federative, la stabilirea ordinii constitutionale federative si a legislatiei comune95.

Dupa cum am aratat în Partea a II-a a manualului nostru, în prezent exemplele cele mai relevante de state federale existente sunt S.U.A. si Germania. Deosebirea fundamentala între acestea, din punctul de vedere al dreptului constitutional, consta în aceea ca S.U.A. este o republica prezidentiala, bazata pe respectul riguros al separatiei puterilor, în timp ce Germania este o republica parlamentara.

În S.U.A., potrivit celui de al 10-lea amendament la Constitutie, "Acele puteri care nu au fost delegate de Constitutia S.U.A. si nici interzise de ea statelor, sunt rezervate acestora sau poporului". Pe de alta parte, trebuie mentionat ca în virtutea suveranitatii interne de care dispun, în S.U.A. statele federate au dreptul sa-si adopte fiecare propria constitutie.

În Germania, Legea fundamentala din 1949 distinge - dupa modelul Constitutiei de la Weimar din 1919 - doua categorii de probleme, unele în care

95 "Le Monde", 13 iunie 2003, http://www.lemonde.fr/imprimer; a se vedea si Future EU, Constitutional Treaty, http://www.euractiv.com.bin/cgin.exe

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 143 Federatia are dreptul exclusiv de a legifera, cum sunt problemele apararii, afacerilor externe, nationalitatii federale, libertatii de circulatie, pasapoartelor, colaborarii în problemele politiei criminale, protectiei împotriva activitatilor care compromit interesele R.F.G. în strainatate s.a. Alte probleme formeaza, în schimb, domeniul legislatiei "concurente", în care landurile au puterea de a legifera atâta timp si în masura în care Federatia nu face uz de dreptul sau de a legifera.

Examinarea atenta a textului Constitutiei Europene adoptat la Salonic evidentiaza faptul ca în actualul moment istoric nu se poate vorbi de o federatie.

În sprijinul acestei opinii se pot invoca urmatoarele argumente: - în primul rând, organele principale ale Uniunii Europene, astfel cum se

cunoaste, nu seamana nici pe departe cu organele unei federatii si nici macar cu ale unei confederatii. Organe precum Comisia (care este organ supranational), Parlamentul (care este o expresie a vointei populare), coexistând cu organe interstatale precum Consiliul European sau Consiliul Ministrilor, nu se întâlnesc la nivelul federatiei. Singurul element de apropiere l-ar constitui - poate - Curtea de Justitie a Uniunii Europene, dar nici aceasta nu dispune de autoritatea unei Curti Federale de Justitie, întrucât competenta sa este strict determinata la problemele comunitare.

- în al doilea rând, principiile pe baza carora a fost elaborata Constitutia Europeana nu sunt nici ele asemanatoare cu principiile unei federatii. Nu exista decât o vaga asemanare între Amendamentul X din Constitutia S.U.A. sau art.30 din Legea fundamentala a R.F.G. si drepturile de care dispun statele europene în virtutea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii.

- în al treilea rând trebuie remarcat ca elementele componente ale federatiei sunt state nationale suverane, care îsi pastreaza suveranitatea si care nu si-au pierdut-o prin actul acceptarii tratatului constitutional.

Mai mult decât atât, Constitutia Europeana recunoaste dreptul de iesire din Uniune, drept pe care nu îl au - în nici un caz - statele membre ale unei federatii.

Rezulta, asa dar, ca în actuala etapa a evolutiei relatiilor europene nu se poate vorbi înca de o federatie. Daca Napoleon spunea, la vremea sa, ca "federatia europeana va sosi mai devreme sau mai târziu, prin forta lucrurilor", acest deziderat nu va putea fi realizat decât concepând viitoarea federatie ca o federatie a statelor natiuni, asa cum a aratat de altfel în luarile sale de cuvânt în cadrul Conventiei, în repetate rânduri, delegatia tarii noastre.

Apreciind în ansamblu lucrarile Conventiei de la Bruxelles si documentul acceptat la Salonic, putem spune - fara a ezita - ca el reprezinta un pas important pe drumul apropierii dintre popoarele europene si al intensificarii colaborarii dintre ele.

Traducerea în viata a principiilor si hotarârilor convenite depind însa în foarte mare masura de interesul guvernelor, al popoarelor, de a depasi cât mai curând vechile bariere si de a pune cu adevarat capat disensiunilor si neîntelegerilor din trecut.

Ideea europeana, pentru a fi într-adevar viabila si a se concretiza sub forma unui document acceptabil pentru toate statele, trebuie sa garanteze supletea mecanismelor, respectarea intereselor nationale, întelegerea imperativului de a


144

corela permanent tot ce este national, specific, cu marile idei pe care promotorii gândirii europene le-au promovat timp de secole. Nu o federatie cu reguli stricte, ci o unitate în diversitate, acesta este viitorul Europei. În masura în care Constitutia Europeana va consfinti aceasta realitate ea va fi cu adevarat un document programatic de referinta.

În conditiile în care cerintele respectarii suveranitatii, subsidiaritatii, intereselor nationale vor fi neglijate, însusi procesul integrarii risca sa treneze în continuare, mult timp, iar documentul institutional sa-si piarda din substanta, nemaiîntrunind adeziunea entuziasta care s-a manifestat la începutul elaborarii acestei opere de viitor.

x x x

Perspectivele dezvoltarii Dreptului constitutional în contextul european reclama, în actualul moment istoric, cel putin câteva directii importante:

- în primul rând este necesara o precizare si o delimitare a competentelor între Uniunea Europeana si statele membre, delimitare ce trebuie efectuata cu maximum de acuratete, respectându-se principiul subsidiaritatii si evidentiindu-se ca anumite competente ce tin exclusiv de statele nationale urmeaza sa fie transferate unui organism supranational;

- în al doilea rând este necesar a se asigura o sincronizare deplina a unor prevederi ale Constitutiei Europene cu prevederile constitutiilor nationale, eliminându-se neconcordantele si asigurându-se o îmbinare armonioasa între prevederile generale stabilite la nivelul comunitatii si constitutiile nationale ale statelor membre;

- în sfârsit, în al treilea rând este necesar a fi elaborat un mecanism riguros, elastic, dar si eficient, de solutionare a eventualelor conflicte de interese, a divergentelor în ce priveste interpretarea unor texte ale Constitutiei Europene si ale constitutiilor nationale. O asemenea problema ar putea fi solutionata prin crearea unei Curti Constitutionale la nivel european sau prin conferirea unor prerogative de ordin constitutional actualei Curti de Justitie a Uniunii Europene. În aceasta ordine de idei se cuvine a fi studiate si modalitatile prin care Curtile Constitutionale ale statelor (sau organismele echivalente) vor colabora cu aceasta institutie europeana, dat fiind caracterul cu totul inedit al aspectelor pe care le îmbraca constructia europeana în etapa actuala.

Toate aceste aspecte, ca si multe altele, demonstreaza ca problema relatiei dintre dreptul constitutional intern si dreptul constitutional european este o problema de perspectiva, ce se cere înca studiata si în care solutiile urmeaza sa fie înca elaborate.


BIBLIOGRAFIE

A. LUCRARI DE SPECIALITATE

– Academie Internationale de Droit Constitutionnel. Droit Constitutionnel et mutations de la société internationale, Recueil des cours, volume XI, XVII-e session, 6-21 iulie 2001. – Mihai Badescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a doua, revazuta si adaugita, „V.I.S.” Print, Bucuresti, 2002. – Angela Banciu, Istoria constitutionala a României. Deziderate nationale si realitati sociale, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. – Barbu Berceanu, Cetatenia, Monografie juridica, Editura ALL Beck, Bucuresti, 1999. – Constanta Calinoiu, Drept constitutional si institutii politice, Societatea Ateneul Român, Universitatea Ecologica Bucuresti, Bucuresti, 1999. - Gavril Iosif Chiuzbaian. Sistemul puterii judecatoresti, Editura “continent” XXI,Bucuresti, 2002 – Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constitutional român, Fundatia Universitara “Hyperion”, Universitatea “Hyperion”, Facultatea de Drept, Editura Hyperion XXI, Bucuresti, 1993. –Nicolae Cochinescu, Organizarea puterii judecatoresti în România. Instantele judecatoresti. Ministerul Public. jurisdictiile speciale, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1997. – Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constitutia României, comentata si adnotata, Regia Autonoma “Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1992. – Mihai Constantinescu, Alegerile parlamentare si prezidentiale, texte legale comentate, Regia Autonoma “Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1992. – Dumitru-Adrian Craciunescu, Radu Dan Badoiu, Aspecte fundamentale ale proiectului constitutional european, Arad, 2003. – Ion Deleanu, Justitia constitutionala, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1995. – Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat, vol.I si II, Editura NOVA, Bucuresti, 1996. – Ion Deleanu, Institutii si proceduri constitutionale, vol.I si II, Editura SERVO – SAT, Arad, 1998. – Ion Deleanu, Delegarea legislativa – ordonantele de urgenta ale Guvernului, în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.9/2000, p.9-18. – Ion Deleanu, Revizuirea Constitutiei – propunerea legislativa a cetatenilor, în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.11/2000, p.3-12. – Ion Diaconu, Drepturile omului în dreptul international contemporan, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001.


146

– Constantin C.Dissescu, Curs de drept constitutional, Bucuresti, 1915. – Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat elementar, vol.I si II, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998. – Tudor Draganu, Declaratiile de drepturi ale omului si repercursiunile lor în dreptul international public, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998. – Tudor Draganu, Liberul acces la justitie, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Constitutia României, comentata si adnotata, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1997. – Victor Duculescu, Protectia juridica a drepturilor omului, mijloace interne si internationale, Editie noua, revazuta si adaugita, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, vol.I si II, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998. – Victor Duculescu, Constanta, Georgeta Duculescu, Drept constitutional comparat. Tratat , Editia III-a, vol.I si II, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 2002. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Revizuirea Constitutiei,. Istoric, drept comparat, documente, opinii, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Tratat de teorie si practica parlamentara, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. – Victor Duculescu, Dreptul integrarii europene. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003. – Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justitia europeana. Mecanisme, deziderate si perspective, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. – Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura POLIROM, Iasi, 1998. – Eleodor Focseneanu, Istoria constitutionala a României, 1859-1991, Editura “Humanitas”, Bucuresti, 1998. – Vasile Gionea, Studii de drept constitutional si istoria dreptului, Regia Autonoma “Monitorul Oficial”, vol.I (1993), vol.II (1994), vol. III (1995). – Vasile Gionea, Nicolae Pavel, Curs de drept constitutional, Editura Holding Reporter, Bucuresti 1998. – Cristian Ionescu, Drept constitutional si institutii politice, vol.I, Teoria generala a institutiilor politice, vol.II, Sistemul constitutional român, editia II-a, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 2001. – Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1997. – Cristian Ionescu, Dezvoltarea constitutionala a României. Acte si documente, 1741-1991, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 147 – Cristian Ionescu, Studii de drept constitutional, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2001. – Antonie Iorgovan, Drept constitutional si institutii politice, Teorie generala, Editura “J.L.Calderon”, Bucuresti, 1994. – Antonie Iorgovan, Constanta Calinoiu, Le bicameralisme en Roumanie – entre la tradition et les exigences de l’integration europeenne, Comunicare, Academia Internationala de Drept Constitutional, Tunis, 2003. – Valeriu Mangu, Contra Constitutia, Editura „Sfera”, Bucuresti, 2002. – Dumitru Mazilu, Drepturile omului. Concept, exigente si realitati contemporane, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2000. – Dumitru Mazilu¸ Proclamatia Revolutiei române, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1999. – Petru Miculescu, Statul de drept, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998. – Liliana Mihut , Despre pluralism în America , Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997. – Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia a IX-a revazuta, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1998. – Ioan Muraru, Protectia constitutionala a libertatilor de opinie, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1999. – Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constitutionale, vol.I, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1995. – Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constitutionale, vol.II, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1998. – Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1999. – Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Constitutiile române, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1995. – Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Simina Tanasescu, Marian Enache, Gheorghe Iancu, Interpretarea Constitutiei. Doctrina si practica, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2002. – Adrian Nastase, Drepturile omului – religie a sfârsitului de secol, Institutul Român pentru Drepturile Omului, Bucuresti, 1992. – Adrian Nastase, Drepturile omului. Societatea civila. Diplomatia parlamentara, Institutul Român pentru Drepturile Omului, Bucuresti, 1994. – P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucuresti, f.an. – Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, 2 vol. Casa Scoalelor, Bucuresti, 1942-1943. – Mihai T. Oroveanu, Istoria dreptului românesc si evolutia institutiilor constitutionale, Editura „Cerma”, Bucuresti, 1992. – Mihai T.Oroveanu, Constitutia României din 1991 si istoria dreptului public românesc, Editura „Cerma”, Bucuresti, 1998. – Paula Pantea, Ministerul Public, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998.


148

– Partidele politice, comunicari prezentate la seminarul stiintific din 21 decembrie 1992, organizat cu sprijinul Curtii Constitutionale, Regia Autonoma “Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1993. – Sofia Popescu, Statul de drept în dezbaterile contemporane, Editura Academiei Române, Bucuresti, 1998. – Ion Predescu, Bianca Predescu, Mandatul de parlamentar si imunitatea parlamentara , Editura „Scrisul românesc”, Craiova, 2002. – Ion Rusu, Forma de guvernamânt, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1997. – Ion Rusu, Drept constitutional si institutii politice, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. – Simina Elena Tanasescu, Principiul egalitatii în dreptul românesc, Editura ALL Beck, Bucuresti, 1999. – Elena Simina Tanasescu, Stefan Deaconu, Drept constitutional si institutii politice. Caiet de seminarii, Editura ALLBECK, Bucuresti, 2001. – Iulian Teodoroiu, Drept constitutional si institutii politice, Universitatea „Româno-Americana”, Editura „Silvi”, Bucuresti, 1998. – Florin Vasilescu, Constitutionalitate si constitutionalism , Editura „National”, Bucuresti, 1998. – Ioan Vida, Procedura legislativa, Parlamentul României, Bucuresti, 1999. – Michel de Villiers, Dictionnaire du droit constitutionnel, 3e edition, Ed.Armand Colin, Paris, 2001. – Monica Vlad, Ombudsman-ul în dreptul comparat, Editura SERVO-SAT, Arad, 1998. – Genoveva Vrabie, Drept constitutional si institutii politice contemporane, Editia a V-a, revazuta si întregita, Editura “Cugetarea”, Iasi, 1999. – Genoveva Vrabie, Etudes de Droit Constitutionnel , Institutul European, Iasi, 2003. – Genoveva Vrabie (coord.), Les regimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 2002.

STUDII, ARTICOLE, COMUNICARI

– Ion M.Anghel, Problema dublei cetatenii în legislatia româna, în “Dreptul”, anul X, seria III-a, nr.2/1999, p.3-14. - Constanta Calinoiu, Garantii ale drepturilor si libertatilor omului consfintite prin Legea de revizuire a Constitutiei României, comunicare prezentata la Simpozionul stiintific “De la Constitutia tranzitiei la Constitutia integrarii Euro-Atlantice”, Senatul României, octombrie 2003; – Mihai Constantinescu, Modificarea procedurilor de solutionare a exceptiilor de neconstitutionalitate, în “Dreptul”, anul VIII, seria III-a, nr.11/1997, p.15-20.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 149 – Mihai Constantinescu, Ioan Vida, Promulgarea legii, în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.6/2000, p.3-8. – Mihai Constantinescu, Ioan Vida, Procedura de investire a Guvernului, în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.11/2000, p.13-22. - Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Revizuirea Constitutiei României, Explicatii si comentarii, Editura “Rosetti”, Bucuresti, 2003 – Tudor Draganu, O problema veche, dar întotdeauna noua a dreptului electoral: scrutinul uninominal sau cel de lista, în “Fiat Justitia”, Cluj-Napoca, nr.1/1997, p.33-38. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Unele probleme teoretice si practice legate de existenta dreptului parlamentar, în “Studii de drept românesc”, serie noua, anul 10(43) nr.1-2/1998, p.63-70. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Consideratii privind institutia imunitatii parlamentare, în “Revista cercului juridic banatean” nr.10-11-12/1997, p.64-69. – Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Ratificarea tratatelor de la Maastricht si Amsterdam si unele implicatii pe planul dreptului constitutional, în “Revista de Drept Comercial”, serie noua, anul IX, nr.7-8/1999, p.65-71. – Victor Duculescu, O tema de dezbatere între oamenii politici si juristii români: modificarea Constitutiei, în “Juridica”, revista lunara de drept, publicatie a Editurii ALL Beck, anul I, nr.7, august 2000, p.249-253. – Victor Duculescu, Câteva observatii în legatura cu structura bicamerala a Parlamentului si cu raporturile dintre cele doua Camere în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.9/2000, p.19-24. – Victor Duculescu, Integrarea României în Uniunea Europeana si eventualitatea unei reforme constitutionale, în “Revista de Drept Comercial”, anul X, nr.12/2000, p.57-67. – Marian Enache, Câteva reflectii privind functiile Parlamentului, în “Dreptul”, anul IX, seria III-a, nr.7/1998, p.18-24. – Ioan Les, Avocatul Poporului, institutie a statului de drept, în “Dreptul”, anul VIII, seria III-a, nr.7/1997, p.3-11. – Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Aprobarea ordonantei de urgenta , în “Dreptul”, anul IX, seria III-a, nr.7/1998, p.12-17. – Corneliu-Liviu Popescu, Aplicarea în România a Conventiei -cadru pentru protectia minoritatilor nationale, în “Dreptul”, anul XI, seria III-a, nr.4/2000, p.30-39. – Corneliu Turianu, Imunitatea parlamentara, în “Dreptul”, anul X, seria III-a, nr.6/2000, p.22-24.

B. ACTE NORMATIVE

Constitutia României, editata de Guvernul României, Bucuresti, 2003 . Regulamentul Camerei Deputatilor din 24 februarie 1994, republicat în Monitorul Oficial al României nr.51 din 31 ianuarie 2001;


150

Regulamentul Senatului din 30 iunie 1993, republicat în Monitorul Oficial al României nr. 58 din 2 februarie 2001; Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, publicat în MonitorulOficialalRomâniei nr.34 din 4 martie 1992; Legea contenciosului administrativ (nr.29/1990), în Monitorul Oficial al României nr.122 din 8 noiembrie 1990; Legea pentru organizarea si functionarea Guvernului României si a ministerelor (nr.90/2001) în Monitorul Oficial al României nr.164 din 2 aprilie 2001. Legea pentru încheierea si ratificarea tratatelor (nr.4/1991) în Monitorul Oficial al României nr.5 din 12 ianuarie 1991; Legea cetateniei române (nr.21/1991), republicata în Monitorul Oficial al României nr.98 din 6 martie 2000; Legea privind siguranta nationala a României (nr.51/1991), în Monitorul Oficial al României nr.163 din 7 august 1991; Legea administratiei publice locale (nr.215/2001) în Monitorul Oficial al României nr.204 din 23 aprilie 2001. Legea privind alegerile locale (nr.70/1991), republicata în Monitorul Oficial al României nr.79 din 18 aprilie 1996, modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, publicata în Monitorul Oficial al României nr.240 din 31 mai 2000; Legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale (nr.47/1992), republicata în Monitorul Oficial al României nr.187 din 7 august 1997; Legea audiovizualului (nr.48/1992) în Monitorul Oficial al României nr.104 din 25 mai 1992, modificata si completata prin Legea privind aprobarea Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr.48/1999, (Monitorul Oficial al României nr.354 din 28 iulie 2000); Legea pentru alegerea Camerei Deputatilor si a Senatului (nr.68/1992) în Monitorul Oficial al României nr.164 din 16 iulie 1992, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, (Monitorul Oficial al României nr.240 din 31 mai 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.129/2000, (Monitorul Oficial al României nr.311 din 5 iulie 2000); Legea pentru alegerea Presedintelui României (nr.69/1992) în Monitorul Oficial al României nr.164 din 16 iulie 1992, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, (Monitorul Oficial al României nr.240 din 31 mai 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.129/2000, (Monitorul Oficial al României nr.311 din 5 iulie 2000); Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale în Monitorul Oficial al României nr.150 din 7 august 1992; Legea pentru organizarea judecatoreasca (nr.92/1992), republicata în Monitorul Oficial al României nr.259 din 30 septembrie 1997, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.179/1999, (Monitorul Oficial al României nr.559 din 17 noiembrie 1999), Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.15/2000,

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 151 (Monitorul Oficial al României nr.111 din 14 martie 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.113/2000 (Monitorul Oficial al României nr.311 din 5 iulie 2000); Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi (nr.94/1992), republicata în Monitorul Oficial al României nr.116 din 16 martie 2000; Legea pentru înfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Legislativ (nr.73/1993) în Monitorul Oficial al României nr.260 din 5 noiembrie 1993; Hotarârea Birourilor permanente ale Camerei Deputatilor si Senatului privind aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Consiliului Legislativ si a nomenclatorului de functii (nr.1/1996) în Monitorul Oficial al României nr.43 din 29 februarie 1996; Legea partidelor politice (nr.14/2003) în Monitorul Oficial al României nr.25 din 17 ianuarie 2003. Legea privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului (nr.35/1997), în Monitorul Oficial al României nr.48 din 20 martie 1997; Legea privind organizarea si functionarea Consiliului Economic si Social (nr.109/1997) în Monitorul Oficial al României nr.141 din 7 iulie 1997; Legea privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni (nr.189/1999) în Monitorul Oficial al României nr.611 din 14 decembrie 1999; Legea privind organizarea si desfasurarea referendumului (nr.3/2000) în Monitorul Oficial al României nr.84 din 24 februarie 2000. Legea privind regimul strainilor în România (nr.123-2001) în Monitorul Oficial al României nr.168 din 3 aprilie 2001. Ordonanta de Urgenta a Guvernului României nr.107/2001 privind frontiera de stat a României, în Monitorul Oficial al României nr.352 din 30 iunie 2001.

C. CULEGERI DE DECIZII ALE CURTII CONSTITUTIONALE

Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarâri 1992-1993, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1994; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarâri 1994, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1995; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarâri 1995, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1995; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarâri 1995-1996, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1997; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarâri 1997, Editura „National”, 1998; Jurisprudenta Curtii Constitutionale, 1992-1997, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1998;


152

Curtea Constitutionala, Decizii de constatare a neconstitutionalitatii – 1992-1998, Editura Militara, Bucuresti, 1999; Curtea Constitutionala, Decizii si hotarâri 1999, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 2000.

DOCUMENTE INTERNATIONALE

Carta Organizatiei Natiunilor Unite, Traducere în limba româna, editata de Centrul de Informare al O.N.U. pentru România; Declaratia Universala a Drepturilor Omului, în Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, vol.I si II, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1998, p.122-128; Carta de la Paris pentru o noua Europa, textul publicat în Monitorul Oficial al României nr.181 din 9 septembrie 1991 sau în Culegerea citata, p.192-195; Statutul Consiliului Europei, în Monitorul Oficial al României nr.238 din 4 octombrie 1993; Conventia pentru apararea drepturilor si a libertatilor fundamentale si protocoalele aditionale, în Monitorul Oficial al României nr.135 din 31 mai 1994 sau Crestomatie de drept constitutional, vol.I p.129-145; Conventia pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale, amendata prin Protocolul nr.11 în Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.307-324; Pact international cu privire la drepturile civile si politice, în Victor Luncan, Victor Duculescu, Drepturile omului. Culegere de documente internationale si acte normative de drept international, Editura “Lumina Lex”, Bucuresti, 1993; Protocolul facultativ al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, în Monitorul Oficial al României nr.143 din 30 iunie 1993; Pact international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, în Drepturile omului. Culegere de documente internationale si acte normative de drept intern, p.62-70; Actul final al Conferintei pentru securitate si cooperare în Europa (Helsinki)1 august 1975, în aceeasi culegere, p.91-102; – Declaratia privind drepturile persoanelor care fac parte din minoritatile etnice, nationale sau religioase si protectia identitatii acestora (Copenhaga 1990) în Crestomatie de drept constitutional, vol.1, p.175-191; – Documentele conferintei la nivel înalt pentru Securitate si Cooperare în Europa (Helsinki, 9-11 iulie 1991) în Monitorul Oficial al României nr.312 din 3 decembrie 1993;

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE 153 Carta sociala europeana, revizuita, în Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.357-387; Carta europeana a autonomiei locale, în Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.388-395; Carta europeana a limbilor regionale sau minoritare, în Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.396-411; – Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale, în Monitorul Oficial al României nr.82 din 4 mai 1995 sau în Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.412-439.

1 drept constitutional si institutii politice

Documents