tema 1. concepte Şi abordĂri instituŢionale · pdf fileun alt obiectiv generos este...

1

TEMA 1.

CONCEPTE ŞI ABORDĂRI INSTITUŢIONALE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE EUROPENE CONCEPTE DE BAZĂ ALE INTEGRĂRII REGIONALE

Expresia integrare economică acoperă mai multe categorii economice. Ea se poate referi la absorbirea unei companii într-un concern mai mare. Integrarea poate avea o dimensiune spaţială referindu-se, spre exemplu, la includerea unei economii regionale într-o economie naţională. În această lucrare, integrarea economică va fi îndeobşte utilizată cu referire specială la relaţiile economice internaţionale, pentru a indica participarea economiilor unor state la o entitate mult mai cuprinzătoare. Fără a fi un scop în sine, integrarea economică serveşte o serie de alte obiective foarte generoase. Cel mai important obiectiv economic este creşterea prosperităţii entităţilor integrate. Un alt obiectiv generos este câştigul în planul stabilităţii politice zonale, fiind maximizat când "armele tac şi disensiunile se atenuează". Polacheck1, folosind o analiză a 30 de ţări în perioada 1958 - 1967, a arătat că o dublare a comerţului dintre două ţări a condus la un declin cu 20 % a frecvenţei cu care apar aspectele conflictuale.

Folosită într-o accepţiune statică, categoria economică de integrare economică reprezintă o stare de fapt în care componentele naţionale ale unei economii compozite nu mai sunt semnificativ separate prin frontiere economice, ci funcţionează interdependent maximizând efectele sinergice. Utilizând accepţiunea dinamică, integrarea economică desemnează eliminarea treptată a frontierelor economice dintre statele participante (ceea ce poate echivala cu înlăturarea multora dintre formele discriminării), fostele state naţionale separate economic fuzionând într-un ansamblu funcţional mai cuprinzător. Trecerea de la componenta statică la cea dinamică derivă din stadiile pe care le-a parcurs integrarea europeană.

Referindu-se la economiile moderne J. Timbergen2 distingea integrarea negativă (eliminarea obstacolelor) şi integrarea pozitivă (crearea de condiţii egale pentru funcţionarea componentelor economice integrate). Dacă prima va fi relativ mai simplă (de reglementare structurală, liberalizare comercială), cea de-a doua se dovedeşte mai dificilă întrucât implică forme mai complicate de intervenţie şi armonizare a politicilor guvernamentale (armonizare, coordonare). Integrarea negativă implică aparent o serie de paşi aparent mai uşor de parcurs şi poate fi titrată prin ideea "şterge nu tipări". Măsurile de integrare negativă pot fi clar definite şi, odată negociate şi înscrise în tratate, devin în viitor obligatorii pentru guverne, companii, cetăţeni. Nu mai sunt necesare decizii permanente ale maşinăriei decizionale. Respectarea acestor angajamente devine o sarcină a organismelor create şi abilitate pentru a răspunde la sesizările actorilor economici ce apreciază că le-au fost lezate interesele. Integrarea pozitivă implică o participare mai activă, permanentă şi flexibilă. Ea îmbracă deseori forma unor obligaţii definite generic. Presupune instituţii publice, care trebuie să adopte numeroase măsuri, uneori dureroase la nivel naţional. Astfel de obligaţii lasă un larg spaţiu de joc pentru interpretarea lor prin prisma scopurilor şi mijloacelor necesare. Integrarea pozitivă este mai degrabă domeniul politicii şi al birocraţiei decât al rigurozităţii. Nu totdeauna trebuie să existe temerea că integrarea pozitivă nu va fi un stimul constructiv în direcţia integrării. Totuşi, deoarece politicienii optează mai des pentru integrarea pozitivă decât pentru cea negativă, progresele par să fie mai lente.

PROCEDURI DE CONLUCRARE ÎNTRE STATELE PARTICIPANTE LA GRUPĂRI REGIONALE

Tranziţia de la o formă de integrare la alta şi de la un stadiu la altul este extrem de flexibilă şi nu poate fi, de obicei, bine definită. Primele stadii integraţioniste(zona de liber schimb şi uniunea vamală) par a se referi doar la integrarea pieţelor, în timp ce stadiile mai evoluate, UE , UM şi UEC, comportă un grad mai mare de coordonare macroeconomică. În practică, ultimele stadii integraţioniste nu par a dobândi soliditate şi perspective fără anumite forme de integrare politică. Astfel, în stadiile ce apar între UE şi integrarea completă, este probabil să apară o serie de probleme referitoare la soluţiile practice ce se impun a fi adoptate. Indiferent de stadiul de integrare atins, grupările regionale au două caracteristici comune. Ele înlătură discriminarea între agenţii economici din ţările partenere (scopul intern). Pe de altă parte, în forme diferite menţin sau introduc anumite forme de discriminare cu privire la agenţii

1 Polacheck S.W. (1980) - Conflicts and Trade, Journal of Conflict Resolution, vol. 24, p. 55-76 2 Timbergen J. (1954) - International Economic Integration, Amstredam

2

economici din ţările terţe (scopul extern). Toate formele de integrare descrise mai sus implică un permanent proces de conlucrare între statele participante cu privire la procedurile de armonizare a intereselor, obţinerea consensului, elaborarea şi aplicarea noilor forme de conduită economică. Cu alte cuvinte, ele implică acordul partenerilor cu privire la regulile de desfăşurare a demersului integraţionist. Prin urmare, cu cât este mai înalt stadiul de integrare, de la piaţa comună în sus, cu atât devine insuficientă armonizarea instituţională şi se dovedeşte necesară transferarea unor abilităţi decizionale de la nivel naţional la nivelul unor instituţii unionale. Se impune astfel crearea unor instituţii decizionale integraţioniste comune de tipul organismelor internaţionale. Toate formele de integrare reduc libertatea de acţiune a decidenţilor macroeconomici (policy makers) din ţările membre cu efecte atât pozitive cât şi negative. Cu cât este mai înalt pragul de integrare cu atât sunt mai mari restricţiile şi diminuarea competenţelor naţionale. Se desprinde, din analiza fenomenelor integraţioniste, următoarea ierarhie în politicile de conlucrare :

informarea - partenerii convin să se informeze reciproc cu privire la instrumentele şi mecanismele de politică economică pe care intenţionează să le pună în aplicare. Aceste informaţii pot servi la o schimbare profitabilă a propriilor strategii macroeconomice pentru a le face mai coerente cu ale celorlalţi. Totuşi, partenerii îşi rezervă deplina libertate de acţiune pe care o consideră dezirabilă, competenţele naţionale fiind practic neatinse.

consultarea - partenerii îşi declară acordul de a se considera obligaţi nu numai să se informeze reciproc ci şi să ceară opinia şi sprijinul celorlalţi cu privire la pachetele decizionale pe care le intenţionează. Prin analiza comună şi tratativele purtate se promovează activ politici macroeconomice coerente. Şi în acest caz, în mod formal suveranitatea autorităţilor naţionale rămâne nealterată, cu toate că, în practică, unele interese sunt afectate.

coordonarea - reprezintă un pas în faţă, întrucât obligă partenerii să-şi declare acordul cu privire la pachetul de acţiuni cerute de elaborarea şi aplicarea unor politici comune coerente. Dacă se stabilesc şi anumite obiective comune, unii autori numesc procesul "cooperare". Deseori, coordonarea înseamnă adoptarea unor reguli care să sporească componenta internaţională a conlucrării (spre exemplu, drepturile de securitate socială a emigranţilor). Ea poate să implice armonizarea (adică limitarea diversităţii) legislaţiilor naţionale şi a regulilor administrative. Coordonarea poate conduce la convergenţa variabilelor ţintă ale politicilor structurale (spre exemplu, reducerea diferenţelor dintre ratele naţionale ale dobânzii). Totuşi, acordurile la care se ajunge prin coordonare nu dobândesc totdeauna forţa aplicabilă şi nu sunt însoţite de modalităţi de sancţionare a neîndeplinirii lor, deoarece ele nu limitează dezideratele şi tipurile de acţiuni politice naţionale, nelimitând semnificativ competenţele naţionale.

unificarea - înseamnă fie înlăturarea instrumentelor naţionale şi înlocuirea lor cu instrumente comune pentru întreaga zonă, fie adoptarea unor instrumente identice de către toţi partenerii. În acest caz, competenţa naţională de a alege instrumentarul de acţiune este limitată.

Există o strânsă corelaţie între etapele integrării şi procedurile de cooperare, în sensul că, în primele stadii se vor folosi instrumentele macroeconomice cele mai diferite, fiind prevalente informarea şi consultarea. Pe drumul către o politică comună de alocare a factorilor de producţie, ţările membre încep să se consulte cu privire la anumite elemente (sistemele de impozitare şi structura impozitelor) pentru a ajunge la o deplină unificare a politicilor fiscale. Între stadiul piaţă comună şi uniune economică se poate aplica armonizarea. De asemenea, în ce priveşte politicile externe, ZLS poate debuta cu consultarea asupra taxelor vamale, poate continua cu reducerea avantajelor armonizării structurii tarifare şi se poate finaliza cu unificarea, adică cu adoptarea unui tarif vamal comun, transformând zona de liber schimb în uniune vamală.

FILOZOFII ŞI ABORDĂRI INSTITUŢIONALE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE EUROPENE

Realismul

Această teorie porneşte de la premisele că: statele sunt actorii principali ai vieţii internaţionale, există o delimitare strictă între politica internă şi cea externă, obiectivele individuale ale fiecărui stat şi conflictul dintre interesele individuale ale statelor lumii determină statele să urmărească, în primul rând protejarea intereselor proprii. Realiştii tratează UE ca o grupare de state suverane care îşi menţin suveranitatea, controlul asupra politicii şi afacerilor interne (own affairs, engl. orig.), şi acordă competenţe unor organisme comune pe linia politicilor economice şi de altă natură numai atunci şi în limitele considerate adecvate de statele membre,

3

acestea din urmă păstrându-şi dreptul de modifica sau retrage competenţele acordate instituţiilor comune create.

Funcţionalismul şi neofuncţionalismul

Aceste teorii, cu precădere neofuncţionalismul, pleacă de la premisa că integrarea regională are determinanţi de ordin economic şi că este un fenomen care se autoalimentează şi care o data început capătă caracteristicile unui proces greu reversibil. Astfel, funcţionaliştii recomandă începerea integrării cu domenii în care interesele statelor membre sunt uşor de armonizat şi posibilităţile de conflict sunt minime. Integrarea într-un anumit domeniu (integrarea regională a unui sector) va crea presiuni pentru armonizarea şi integrarea şi altor sectoare complementare3, aceste efecte de antrenare (spillover, engl. orig,) asigurând dinamica procesului. Totodată, pe măsura extinderii procesului integraţionist şi a creşterii în importanţă a nivelului decizional supranaţional, grupurile de interese îşi vor muta atenţia dinspre lobby-ul şi presiunile exercitate la nivel naţional, către nivelul comunitar/supranaţional, creând premise pentru creşterea competenţelor decizionale la nivelul supranaţional.

Metoda de construcţie a UE (cunoscută sub denumirea de „metoda Monet”) aparţine logicii funcţionaliste şi neofuncţionaliste:

- cu paşi mici „Europa nu va fi realizată dintr-o dată…ci va fi construită pe baza acumulărilor realizate în timp pe baza solidarităţii de facto creată între statele membre”4 şi;

- prin crearea unor instituţii comune pentru a îndeplini anumite funcţii pe care statele membre sunt de acord să le denaţionalizeze care nu ridică probleme de ordin politic sau de identitate naţională (domenii unde gradul de convergenţă al intereselor statelor membre este cel mai ridicat); după înfiinţare aceste instituţii cunosc un proces firesc de extindere a competenţelor lor fie prin multiplicarea funcţiilor şi domeniilor pe care le administrează (spillaround, engl. orig.), fie prin creşterea autorităţii lor în domeniile iniţiale de acţiune (buildup, engl. orig.).

Din prisma teoriei neofuncţionaliste am putea defini Uniunea Europeană ca o structură supranaţională prin care se încearcă ruperea legăturii tradiţionale dintre autoritate şi un teritoriu naţional tradiţional şi asocierea ideii de autoritate cu un sector, domeniu economic. Acumulările treptate şi efectele de antrenare ca motor al integrării regionale se regăsesc şi în construcţia UE. Neluând în calcul decât determinanţii, factorii de ordin economic ai proceselor de integrare regională, teoria neofuncţionalistă nu poate explica aspectele de ordin politic ale integrării europene (cum ar fi rolul negocierilor şi reuniunilor interguvernamentale care au adoptate şi formalizat deciziile de trecere la noi stadii de integrare regională) şi nu surprinde, din acest motiv, caracterul particular al UE.

Confederaţia

Confederaţia reprezintă un sistem de administrare în care două sau mai multe unităţi organizaţionale care îşi păstrează identitatea transferă o serie de competenţe către o autoritate-nivel administrativ superior în scopul asigurării unei mai bune cooperări şi din motive de securitate şi eficienţă etc. Unităţile componente îşi păstrează suveranitate, iar structura superioară (supranaţională) creată dispune, în general, de o autoritate relativ redusă şi îşi desfăşoară activitatea ca urmare a voinţei statelor componente exprimată în acest sens şi în limitele de competenţă impuse de statele componente5. Uniunea Europeană împrumută din elementele specifice ale unei confederaţii:

- statele membre îşi menţin suveranitate şi sunt unităţi distincte, independente, de sine stătătoare în cadrul grupării care au propriile sisteme de drept, care pot semna tratate bilaterale internaţionale cu

3 spre exemplu armonizarea în domeniul comercial va crea presiuni şi pentru armonizarea în domeniul transporturilor şi al taxării, în caz contrar efectele pozitive rezultate din eliminarea barierelor comerciale vor fi diminuate cu efectele negative apărute din diferenţele de costuri de transport care s-ar putea substitui, ca efect, taxelor vamale şi a altor bariere comerciale 4 Schuman Declaration, 1957 5 McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999

4

terţii (cu excepţia acordurilor comerciale şi de cooperare economică care sunt tratate comunitare şi care pot fi încheiate exclusiv în numele UE de către Comisia Europeană);

- limitele de competenţă ale instituţiilor comunitare şi ale grupării în sine sunt stabilite prin voinţa statelor membre componente (şi consacrate formal în tratatele constitutive), ceea ce presupune, cel puţin posibilitatea, că statele membre componente ar putea oricând limita sfera de cuprindere şi atribuţiile instituţiilor supranaţionale şi chiar a UE;

- nu există, încă, un sistem unic de guvernare europeană (la nivel supranaţional) coerent şi care să se substituie în totalitate guvernelor naţionale; şi nu există instituţii specifice ale unui stat tradiţional care să fie unic realizator, la nivelul grupării, al politicii economice şi să se constituie ca reprezentant unic al UE în relaţiile internaţionale (anumite modificări în acest sens au început să se producă, cum ar fi desemnarea Comisiei Europene ca reprezentant al UE în relaţiile comerciale internaţionale).

Statul federal

Statul federal presupune un sistem de administrare în care mai multe nivele administrative de guvernare (cel puţin două, nivel naţional şi nivelul federal) coexistă, fiecare nivel administrativ dispunând de independenţă decizională (autoritate) dar, în acelaşi timp, împarte anumite competenţe decizionale şi autoritate cu celelalte nivele de administrare, nici unul din aceste nivele neavând supremaţia absolută asupra celorlalte. Spre deosebire de confederaţie, statul federal presupune un guvern federal (reprezentativ pentru grupare) ales şi care se constituie ca singurul organism care dispune de competenţe, la nivelul întregii grupări, în ceea ce priveşte securitatea şi politica externă6. De asemenea, spre deosebire de confederaţie, statul federal presupune transfer de suveranitate de la nivele locale/naţionale de administrare către nivelul federal. Un sistem federal de guvernare, de regulă, presupune: o monedă unică, o forţă de apărare comună, sisteme de legi naţionale şi federal, o constituţie federală, cel puţin două nivele de guvernare şi taxare etc.

În cadrul UE se regăsesc o parte din atributele specifice statului federal:

- are un sistem complex de tratate şi reglementări comunitare care se aplică uniform pe teritoriul grupării şi căror respectare şi conformitate în aplicare sunt asigurate de către Curtea Europeană de Justiţie; în acelaşi timp, fiecare stat membru are propriul sistem de drept;

- are instituţii comune (specifice unui sistem de guvernare comun), cum ar fi Parlamentul European ales prin vot direct de către cetăţenii europeni (cetăţeni ai statelor membre ale UE) şi ale cărui competenţe îl încadrează ca organism legislativ al grupării (deşi încă Parlamentul European împarte, încă prerogativele legislative cu Consiliul Ministerial);

- reprezentarea UE şi a membrilor săi în relaţii cu terţii (conform Tratatului de la Amsterdam) şi are autoritatea de a negocia şi încheia acorduri internaţionale în domeniul comercial;

- deşi nu există un sistem fiscal comunitar, există însă sisteme fiscale naţionale, iar bugetul comunitar poate fi considerat un început pentru construirea unui sistem fiscal comunitar.

Cu toate acestea, UE nu este un stat federal. Există o serie de argumente care susţin această idee. Astfel:

- statele membre ale UE pot încheia tratate bilaterale cu terţii (cu excepţia celor din domeniul comercial), ceea ce, în mod tradiţional, statele/unităţile componente ale unui stat federal nu pot face;

- statele membre UE au forţe militare proprii şi nu există o forţă de apărare unică la nivelul grupării, aşa cum există în cazul unui stat federal;

- instituţiile comunitare nu dispun încă de toate competenţele decizionale şi de reglementare specifice unor instituţii federale, neputând vorbi încă, în cazul UE de un sistem european de guvernare.

6 McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999

5

Conceptul de federalism executiv pare a corespunde, într-o anumită măsură, realităţilor UE, în sensul că punerea în aplicare a legislatei „federale” (comunitare), rămâne de competenţa exclusivă a statelor componente. Prin natura sa, însăşi filozofia care derivă din aplicarea principiului subsidiarităţii, este un proces care conduce pe de o parte la coabitarea unor entităţi politice distincte respectându-li-se autonomia (cum este cazul în Elveţia) şi pe de altă parte conduce la funcţionarea unei entităţi de dimensiuni mai mari fără a genera elemente de entropie sesizabile (cazul Spaniei). Deja unele aspecte ale acestei tendinţe pot fi observate pe exemplul U.E. în cadrul Sistemului European al Băncilor Centrale fundamentele sale principiale fiind punctate în Tratatul de la Maastricht care conturează raporturile dintre Banca Centrală Europeană şi băncile centrale din ţările membre7.

Consocionalismul

Consocionalismul pare a fi, în opinia unor specialişti, conceptul care ar defini cel mai bine Uniunea Europeană8. Acest concept defineşte o formă de guvernare/organizare a societăţilor cu grad ridicat de eterogenitate lingvistică, religioasă, rasială etc. În cadrul acestei forme de administrare, fiecare grup este reprezentat proporţional cu dimensiunea lor, iar drepturile minorităţilor sunt protejate prin dreptul de veto. Raportarea Uniunii Europene la această formă de organizare are în vedere următoarele elemente: Raportarea Uniunii Europene la această formă de organizare are în vedere următoarele elemente:

- gradul de eterogenitate lingvistică, religioasă etc. a UE, fragmentarea fiind vizibilă la, în cadrul grupării, la nivel naţional;

- reprezentarea proporţională (în funcţie de dimensiunea populaţiei şi/sau de potenţialul economic) a statelor membre în Parlamentul European şi în Consiliul Ministerial;

- protejarea drepturilor statelor mici şi a intereselor diferitelor state membre prin funcţionarea „compromisului de la Luxemburg” şi a principiului „abţinerii constructive” (în cadrul politici externe şi de securitate comune);

- elitele politice ale diferitelor grupuri (statele membre) conlucrează în maniera specifică a marilor alianţe şi a cartelurilor, adoptarea deciziei în domenii de interes comun fiind posibilă, de multe ori, prin formare de coaliţii în cadrul grupării între reprezentanţii statelor membre.

Interguvernamentalism şi supranaţionalism

Disputele suscitate de încercarea de definire a Uniunii Europene au surprins şi încercări de a defini UE ca o structură de integrare regională/ca o organizaţie controlată de guvernele statelor membre care conlucrează între ele ca parteneri. Argumentele în favoarea acestei afirmaţii se bazează, în mare măsură pe faptul că atribuţiile şi competenţele grupării şi ale instituţiilor comunitare se stabilesc, în manieră interguvernamentală de către reprezentanţii statelor membre, iar decizia lor este formalizată în cadrul tratatelor constitutive. Un alt argument în favoarea acestei încadrări este aceea că deciziile adoptate în cadrul pilonilor 2 şi 3 ai UE, respectiv politica externă şi de securitate comună şi justiţie şi afaceri interne, se adoptă în manieră interguvernamentală. Teoria interguvernamentalismului care susţine că „interesele naţionale se formează prin conflictul politic intern …şi înţelegerea politicii interne este o precondiţie pentru analiza interacţiunii strategice dintre state”9 permite introducerea dimensiunii politice în procesul integraţionist european şi explică parţial prin faptul că „actorii interni din statele europene, reprezentaţi prin mecanismele politice interne…au intuit integrarea ca pe un proces care prin câştigurile pe care le va genera va compensa pierderile, ca un proces în a cărui lipsă prezervarea economică şi politică a propriilor state ar fi fost extrem de dificile”10.

7 Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 8 McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999 9 Moravcsik, A., “Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional State Craft in the European Community”, International Organisation 45, 1991 10 Moisă Sorin. “Poriectul eruopean: o viziune românească”, în “Un concept românesc asupra Uniunii Europene”, ed. Polirom, Iaşi, 2001.

6

In faza să iniţială "metoda comunitară de integrare" a fost mai degrabă o tentativă de sinteză între interguvernamentalitatea exprimată de Consiliul Ministerial şi supranaţionalismul ilustrat de Înalta Autoritate, devenită ulterior Comisia Europeană, adăugându-se mai apoi Curtea Europeană de Justiţie şi Parlamentul, multă vreme având un rol consultativ11. Pe de altă parte, prin instituţionalizarea, începând cu 1974, a Consiliului European (solicitata de importanţi oameni politici de referinţă începând cu Jean Monet şi continuând cu Valery Giscard d'Estaing şi Helmut Schmidt) s-a făcut din metoda interguvernamentală un instrument de impulsionare a procesului de integrare şi o sursă de legitimitate instituţională.

Supranaţionalismul este total opus ideii de interguvernamentalism. Susţinătorii ideii că UE reprezintă o organizaţie supranaţională de sine stătătoare, caracterul autonom al instituţiilor comunitare construindu-se în timp, prin transferul de competenţe (suveranitate) de la nivel naţional la nivel comunitar. Teoreticienii încearcă să aplaneze aceste dispute şi consideră că UE „nu trebuie tratată ca o cedare de suveranitate a statelor membre, ci mai degrabă ca o structură instituţională de punere în comun a cât este necesar (din punct de vedere al competenţelor şi autorităţii statelor naţionale, n.a.) pentru realizarea cu succes, în comun, a anumitor obiective stabilite de comun acord”12 sau încurajează abordarea UE ca „un experiment de punere şi valorificare în comun a suveranităţii statelor membre şi nu ca o cedare de suveranitate”13. Alţi autori, consideră că caracterul supranaţional al Uniunii Europene „nu trebuie interpretat ca o formă de exercitare a autorităţii de către instituţiile şi structurile comunitare asupra guvernelor statelor membre, ci mai degrabă ca o metodă/proces de adoptare a deciziilor în care participanţii (statele membre, instituţiile comunitare n.a.) se abţin de la exercitarea generalizată şi necondiţionată a dreptului de veto şi blocarea deciziei şi caută, în schimb, ajungerea la o înţelegere reciproc avantajoasă, pe calea compromisului”. Astfel, o altă sintagmă care ar putea defini UE este aceea de „armonizarea intereselor şi compromis”, realizarea consensului şi adoptarea diferitelor decizii la nivel comunitar fiind posibile, de multe ori, pe baza compromisului şi negocierii pentru armonizarea intereselor specifice (uneori conflictuale) ale statelor membre.

S-a punctat de mai multe ori în timp, căpătând la Baden-Baden forma unui compromis franco- german, ideea că U.E. nu are vocaţia să devină un stat centralizat. Din contră, unele elemente de supranaţional pot fi folosite pentru a crea o serie de instituţii menite ca, paralel cu unele organisme interguvernamentale, să contribuie la realizarea interesului comun. Aceasta idee care l-a condus pe Jean Monnet la crearea C.E.C.O. şi a Înaltei Autorităţi, a continuat să marcheze acţiunile ulterioare de redactare a Tratatelor cu privire la Uniunea Europeană.

Asistăm, în prezent, la evoluţii politice concrete, şi este sugestiv federalismul canadian, care se deosebeşte semnificativ de federalismul cooperativ conturat de şcoala politica fondata odată cu lucrările lui Tocqueville. Acest nou tip de federalism, care conferă un loc important componentelor federaţiei, este viabil dacă înscrie în centrul procesului decizional cooperarea între guverne locale pe două niveluri în exercitarea unor atribute comune sau dacă, în anumite cazuri, presupune alegerea parlamentelor la mai multe niveluri (cum este cazul Germaniei)14.

METODA DE CONSTRUCŢIE A UNIUNII EUROPENE

Metoda de construcţie a UE (cunoscută sub denumirea de „metoda Monet”) aparţine logicii funcţionaliste şi neofuncţionaliste: cu paşi mici „Europa nu va fi realizată dintr-o dată…ci va fi construită pe baza acumulărilor realizate în timp pe baza solidarităţii de facto creată între statele membre”15 şi prin crearea unor instituţii comune pentru a îndeplini anumite funcţii pe care statele membre sunt de acord să le denaţionalizeze care nu ridică probleme de ordin politic sau de identitate naţională (domenii unde gradul de convergenţă al intereselor statelor membre este cel mai ridicat); după înfiinţare aceste instituţii cunosc un proces firesc de extindere a competenţelor lor fie prin multiplicarea funcţiilor şi domeniilor pe care le administrează (spillaround, engl. orig.), fie prin creşterea autorităţii lor în domeniile iniţiale de acţiune (buildup, engl. orig.). Din prisma

11 Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 12 Mitrany David, în McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999 13 Keohane, Hoffman, în McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999 14 Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 15 Schuman Declaration, 1957

7

teoriei neofuncţionaliste am putea defini Uniunea Europeană ca o structură supranaţională prin care se încearcă ruperea legăturii tradiţionale dintre autoritate şi un teritoriu naţional tradiţional şi asocierea ideii de autoritate cu un sector, domeniu economic. Acumulările treptate şi efectele de antrenare ca motor al integrării regionale se regăsesc şi în construcţia UE. Unul din fondatorii actualei Uniuni Europene, Jean Monnet făce o sinteză a metodei comunitare şi defineşte experimentul integraţionist european ca un cadru instituţionalizat de dialog şi de realizare a interesului comun al statelor membre astfel: "După o perioada de tatonări, integrarea va deveni un dialog permanent între un organism european responsabil cu propunerea de soluţii la problemele comune şi guvernele naţionale care exprimă puncte de vedere specifice". Moravcsik defineşte Uniunea Europeană ca pe un „regim interguvernamental construit să gestioneze interdependenţa, un sistem bazat pe negocieri şi realizarea consensului între statele membre” 16.

Unul din fondatorii actualei Uniuni Europene, Jean Monnet făce o sinteză a metodei comunitare şi defineşte experimentul integraţionist european ca un cadru instituţionalizat de dialog şi de realizare a interesului comun al statelor membre astfel: "După o perioada de tatonări, integrarea va deveni un dialog permanent între un organism european responsabil cu propunerea de soluţii la problemele comune şi guvernele naţionale care exprimă puncte de vedere specifice". Acelaşi autor adaugă în continuare: "Aceasta metodă este în totalitate nouă. Ea nu presupune existenţa unui guvern central. Dar ea se bazează pe decizii comunitare la nivelul Consiliului Ministerial, îndeosebi pentru ca propunerea de soluţii la dificultăţile comune de către un organism european independent permite renunţarea treptată la obligativitatea deciziilor adoptate prin unanimitate. Parlamentul şi Curtea Europeană de Justiţie accentuează caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceasta metoda este veritabilul federalizator al Europei”.

CE ESTE UNIUNEA EUROPEANĂ?

Răspunsul la această întrebare, aparent simplă, a suscitat numeroase discuţii între specialişti, dar răspunsul, în forma sa completă întârzie încă să apară.

Deşi a cunoscut o evoluţie de peste 50 de ani, „construcţia europeană nu s-a centrat încă pe un model persistent, care să implice transformări de fond la intervale lungi de timp. Fiecare nou pas pe linia adâncirii şi extinderii a generat noi învăţăminte, a evidenţiat nevoia de redefiniri, a modificat funcţiile unor instituţii sau a creat unele noi mai adecvate stadiului în care se afla arhitectura integrativă europeană în funcţie de coeficientul de integrare la care se ajunsese”17.

Dificultatea definiri Uniunii Europene şi a încadrării sale într-un model instituţional convenţional provine din faptul că gruparea europeană s-a conturat ca „un subiect atipic de drept internaţional public, greu de încadrat atâta vreme cât a funcţionat sub forma Comunităţilor Europene, lipsită de precedentul istoric şi provocând serios statutele şi mecanismele funcţionale ale organizaţiilor internaţionale, Uniunea Europeană apare în prezent ca făcând obiectul unui singur tratat aflat la mai multe ediţii18, semnificativ adaptate la noi realităţi regionale dar şi globale. Deşi s-a relansat prin Tratatul de la Maastricht ca proces progresiv şi ireversibil UE nu are încă o identitate foarte clar precizată”19.

Interpretarea Tratatului de la Roma, şi ediţiile ulterioare, permite definirea UE ca „un cadru instituţional stabilit prin Tratat şi amendamentele sale care este, în primul rând, un mijloc, un instrument pentru

16 preluat din Brigitte Laffan, “European Union a Distinctive Model of Internationalisation”, ARENA Working papers, 1997 17 Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 18 Tratatul de la Roma, 1957 19 Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002

8

elaborarea şi punerea în aplicare a programelor preconizate”20 şi „un cadru general regulator şi managerial pentru o economice europeană”21.

Comunităţile Europene, şi implicit Uniunea Europeană, constituie o creaţie a dreptului deoarece „unitatea dintre statele membre este făcută prin puterea dreptului (adică prin tratatele constitutive) şi nu prin forţă sau supunere armată”22.

Comunităţile Europene, şi implicit Uniunea Europeană, reprezintă o nouă ordine juridică23 reglementările comunitare îşi delimitează aria de acţiune prin raportarea la sistemele de drept naţional; sistemul reglementărilor comunitare şi cele naţionale sunt însă interdependente.

Uniunea Europeană reprezintă, din punct de vedere a teoriei integrării economice regionale, o grupare regională ajunsă în stadiul de uniune economică şi monetară. Uniunea Europeană este o formă de integrare regională unică în lume la acest moment, atât din punct de vedere al ariei de cuprindere (domeniilor vizate), cât şi al stadiului de integrare la care a ajuns.

O nouă formă de colaborare între state24 este sintagma utilizată pentru a defini UE. Uniunea Europeană împrumută din atribuţiile specifice ale unei organizaţii internaţionale (depăşind însă definiţia tradiţională a organizaţiei internaţionale) şi migrează, prin competenţele şi structura sa instituţională şi către modelul confederaţiei şi a statului federal.

O organizaţie internaţională particulară. Uniunea Europeană poate fi considerată o organizaţie internaţională, mai puţin convenţională, „dotată cu drepturi suverane şi bazată pe o ordine juridică independentă de ordinile juridice ale statelor membre, faţă de care statele membre şi resortisanţii acestora le sunt subordonaţi în domenii bine definite, conform prevederilor Tratatelor constitutive”25. În mod tradiţional, organizaţia internaţională interguvernamentală constituie o structură instituţională interstatală constituită ca suport instituţional pentru formalizarea şi promovarea, pe baze voluntare, cooperării economice şi coordonării eforturilor statelor membre, care nu dispune nici de autoritatea formală şi nici de competenţe pentru a impune deciziile sale statelor membre26. Uniunea Europeană poate fi considerată o organizaţie internaţională doar în sensul că membrii săi sunt state suverane, dar gruparea a depăşit sfera restrânsă şi caracteristicile specifice organizaţiilor internaţionale interguvernamentale convenţionale, statele membre ale grupării cedând, pe parcursul existenţei grupării, atribute specifice ale suveranităţii lor, competenţe decizionale de la nivel naţional, către instituţiile UE (nivel comunitar). Acest proces a permis deplasarea Uniunii Europene din sfera convenţională a organizaţiilor internaţională către supranaţionalism şi a permis transferul d e autoritate către noua entitate creată (Uniunea Europeană) care devine o structură autonomă, independentă situată, ca nivel decizional, deasupra statelor membre şi care dispune de instrumente de coerciţiune asupra statelor componente.

Un sistem în devenire, în evoluţie27. Uniunea Europeană este un subiect dinamic, în permanentă evoluţie, o grupare regională ajunsă la stadiul de uniune economică şi monetară, un proces integraţionist departe de a fi încheiat. Un autor considera că o singură sintagmă poate defini cel mai bine ce este Uniunea Europeană „în transformare28” (the betweness of European Union, engl. orig.). Autorii acestui volum consideră că probabil

20 Forsyth Murray, “The Political Thoery of Federalism. The relevance of Classical Approaches”, în Hesse Jens, Wright Vincent (eds), “Federalyzing Europe. The Costs, Benefits and Preconsitions of federal Political System”, Oxford University Press, 1996 21 Forsyth Murray, “The Political Thoery of Federalism. The relevance of Classical Approaches”, în Hesse Jens, Wright Vincent (eds), “Federalyzing Europe. The Costs, Benefits and Preconsitions of federal Political System”, Oxford University Press, 1996 22 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001 23 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001 24 conform definiţiei dată de Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001 25 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001 26 McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999 27 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001 28 Laffan Brigid, “The European Union: a Distinctive Model of Internationalization”, ARENA Working papers, vol. 1 no. 18/1997

9

cuvintele care ar descrie cel mai bine probabil Uniunea Europeană sunt „tranziţie şi atipic”. Astfel, UE, privită în dinamică, se poate defini ca un fenomen integraţionist cu o dinamică ridicată, într-o permanentă stare de tranziţie către un nou stadiu de integrare sau de reformă a fundamentelor şi structurilor sale instituţionale. De asemenea, caracterul atipic al acestei grupări provine din faptul că nu poate fi încadrată, în integralitatea sa, în nici una din structurile instituţionale existente pe plan internaţional şi definite în literatură de specialitate; fiecare dintre modele instituţionale pot defini UE, doar parţial. Uniunea Europeană s-a definit ca o structură instituţională de formalizare a unor procese de integrare regională interstatală în care se regăsesc, într-un mix inedit, caracteristici ale diferitelor structuri instituţionale tradiţionale, ceea ce conferă caracterul atipic al grupării. Pentru a susţine aceste afirmaţii, vom analiza Uniunea Europeană, prin raportarea elementelor sale definitorii la structurile instituţionale convenţionale.

Moravcsik defineşte Uniunea Europeană ca pe un „regim interguvernamental construit să gestioneze interdependenţa, un sistem bazat pe negocieri şi realizarea consensului între statele membre” 29.

Construcţia UE este departe de a se fi încheiat. Construcţia Uniunii Europene împrumută atribute ale diferitelor modele de structuri instituţionale, dar nu poate fi încadrată în nici unul din aceste tipare. Chiar dacă compararea este o sursă de reflecţie modelele conturate teoretic sau experimentate empiric nu pot fi copiate într-o lume în permanenta dinamică şi definită prin numeroase provocări.

TEMA 2.

INSTITUŢII ŞI STRUCTURI DECIZIONALE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

CONSILIUL EUROPEAN

Este cel mai înalt for decizional pentru Uniunea Europeană. El se compune din şefii de stat sau de guverne din ţările membre şi din preşedintele Comisiei Europene. Acest organism se reuneşte de două ori pe an în sesiuni semestriale sau în reuniuni informale de câte ori este necesar. Consiliul European nu este abilitat să abordeze detalii legislative, funcţia lui principală este de a conferi, mai degrabă, impulsul polit ic necesar adoptării deciziilor şi să pună bazele principiale ale politicii şi dezvoltării arhitecturii europene. Aspectele majore aflate pe agenda să de lucru, de la instituţionalizarea sa în 1975, s-au referit la alegerea prin vot direct a Parlamentului, la lansarea Sistemului Monetar European şi apoi a Uniunii Economice şi Monetare, la reforma diferitelor politici sectoriale, la extinderea grupării, la problematica ambientală şi la diferitele tipuri de asistenta acordata ţărilor asociate

PARLAMENTUL EUROPEAN

Parlamentul European are în prezent 731 de membri aleşi prin vot direct de către cetăţenii europeni din cele 25 de state membre. Mandatul membrilor Parlamentului European este de 5 ani, fiind aleşi folosind un sistem de reprezentare proporţională. Alegerile se desfăşoară folosind circumscripţii regionale, ca de exemplu în Marea Britanie, Italia sau Belgia, circumscripţii naţionale, în Franţa, Spania şi Danemarca sau folosind un sistem mixt, de exemplu în Germania. În Belgia, Grecia şi Luxemburg votul este obligatoriu. Un set comun de reguli democratice de bază se aplică peste tot: dreptul de a vota acordat cetăţenilor peste 18 ani, egalitatea dinte bărbaţi şi femei şi principiul votului secret.

De când a intrat în vigoare Tratatul de la Maastricht, în 1993, fiecare cetăţean al Uniunii Europene care locuieşte în altă ţară a Uniunii are dreptul de a alege şi de a fi ales în ţara sa de rezidenţă.

Tratatul de la Nisa a procedat la o realocare a locurilor în Parlament stabilind dimensiunea acestuia la 732 de parlamentari europeni atunci cînd UE va atinge 27 de membri (după aderarea României şi Bulgariei). Numărul

29 preluat din Brigitte Laffan, “European Union a Distinctive Model of Internationalisation”, ARENA Working papers, 1997

10

locurilor alocate statelor membre la momentul semnării Tratatului de la Nisa urma să scadă cu 91 de locuri. În prezent (UE-27, 2008), Parlamentul European are un număr de 785 de locuri.

Parlamentarii europeni se bucură de aceleaşi drepturi ca şi parlamentarii naţionali. Există însă anumite restricţii, care derivă fie din legislaţia comunitară sau naţională, la care membrii Parlamentului European trebuie să se conformeze, cum ar fi restricţia de a nu desfăşura anumite activităţi profesionale sau să deţină anumite funcţii (spre exemplu, funcţia de judecător, ministru sau director al unei companii de stat). De asemenea, ei trebuie să se supună legilor naţionale care restricţionează sau interzic mandatele duble.

Deputaţii sunt aşezaţi la şedinţe după afinităţile politice în grupuri transnaţionale şi nu în funcţie de naţionalitate, acest mod de dispunere, ca expresie a încercării de a coagula interese politice autentic europene şi mai puţin naţionale, a debutat încă din 13 mai 1958. Pentru formarea unui grup, regulile de procedură prevăd un număr minim de 20 de membri dacă aceştia provin dintr-un singur stat, de 23 dacă provin din două, 18 în cazul a trei state şi 14 dacă reprezintă cetăţeni din patru sau mai multe state ale Uniunii Europene.

Grupurile politice desfăşoară o importantă activitate în încercarea de a cădea de acord asupra unei platforme politice comune pentru a susţine în cadrul Parlamentului European o poziţie europeană puternică şi armonizată. Câteva grupuri parlamentare au mers mai departe înfiinţând partide politice care operează la nivel european, de exemplu Partidul Poporului European şi al Democraţilor Europeni, Partidul Socialiştilor Europeni, Partidul European Liberal, Democrat şi Reformist. Importanţa partidele politice europene în formarea unei conştiinţe politice europene şi în exprimarea voinţei politice a cetăţenilor Uniunii este stipulată de Articolul 191 (138a) introdus de Tratatul de la Maastricht. Tratatul de la Nisa a avansat mai departe stipulând necesitatea de a se conveni asupra unor reguli clare în vederea finanţării partidelor politice europene de la bugetul comunitar. Comisia a propus deja din februarie 2001 o propunere în acest sens asupra căreia Consiliul nu a ajuns încă la o decizie unanimă, februarie 2003 aducând spre dezbatere o nouă propunere a Comisiei.

Parlamentul European este convocat în şedinţă plenară, timp de o săptămână, la Strasbourg, unde este sediul Parlamentului European. Comisiile parlamentare (20 de comisii,UE -27, 2008) se întâlnesc în general în sesiuni suplimentare de două zile la Bruxelles, facilitând contactul dintre Parlament, Comisie şi Consiliul European. În următoarea săptămână, a treia, sunt programate întâlnirile grupurilor politice, iar cea de a patra, şedinţa plenară de la Strasbourg. Parlamentul mai are şi întâlniri plenare suplimentare la Bruxelles. Secretariatul se află la Luxemburg. Limbile oficiale de lucru ale Uniunii Europene în care se asigură traducerea simultană şi publicarea tuturor dezbaterilor parlamentare şi discuţiilor comisiilor sunt în acest moment unsprezece: daneză, olandeză, engleză, finlandeză, franceză, germană, greacă, italiană, portugheză, spaniolă şi suedeză. Una dintre problemele pe care le ridică masiva lărgire a Uniunii Europene cu 10 sau 12 noi membri este legată şi de aspectul introducerii numărului foarte mare de noi limbi oficiale de lucru. Structura instituţională este pusă astfel la o grea încercare atât financiară, fiecare european trebuind să plătească pentru un aparat impresionant de traducători şi interpreţi cât şi tehnică, ţinând de eficienţa comunicării.

Activitatea Parlamentului se desfăşoară în general după următoarele etape:

comisia parlamentară corespunzătoare numeşte un membru ca "raportor", pentru a redacta un raport asupra propunerii, ce va fi supus Comisiei Europene spre analiză;

comisia respectivă dezbate pornind de la raportul înaintat de raportor;

după ce raportul a fost analizat, el este supus la vot şi, dacă este cazul, amendat;

raportul se discută apoi în şedinţă plenară, este amendat şi supus la vot. Parlamentul adoptă apoi o poziţie asupra chestiunii respective.

Parlamentul European are un Preşedinte care are rolul de a supraveghea desfăşurarea tuturor activităţilor Parlamentului şi ale organismelor care îl compun, prezidând adunările în plen şi întâlnirile Biroului Parlamentului şi Conferinţei Preşedinţilor Grupurilor Politice. De asemenea, Preşedintele reprezintă Parlamentul în exterior, inclusiv în cadrul relaţiilor internaţionale. Preşedintele se adresează Consiliului European înaintea fiecărei întâlniri, afirmând

11

poziţia Parlamentului asupra subiectelor care fac obiectul agendei de lucru întâlnirii şefilor de stat şi de guvern. Acesta semnează bugetul UE ca urmare a votului dat de Parlament şi poate prezida, sub auspiciile procedurii de codecizie, întâlnirile dintre delegaţiile de conciliere ale Parlamentului şi Consiliului. Împreună cu Preşedintele în funcţiune al Consiliului, semnează toate actele legislative adoptate prin codecizie. Atunci când se desfăşoară o conferinţă Interguvernamentală pentru reformarea tratatelor, Preşedintele ia parte la întâlnirile reprezentanţilor guvernelor atunci când acestea sunt organizate la nivel ministerial.

Biroul Parlamentului este format din Preşedinte, 14 Vice-preşedinţi și 6 Chestori, chestorii fiind membri consultativi ai Biroului fără drept de vot. Îndatoririle Biroului sunt stabilite în Regulile de Procedură ale Parlamentului şi vizează decizii financiare, organizaţionale şi administrative care privesc membrii şi organizarea internă a Parlamentului, secretariatului şi organismelor sale. Biroul adoptă decizii cu privire la aspecte în materie de desfăşurare a şedinţelor Parlamentului, stabileşte responsabilităţile Chestorilor, alege Secretarul General, poate delega anumite sarcini ale Preşedintelui/Biroului unuia sau mai multor membri ai Biroului.

Conferinţa Preşedinţilor este formată din Preşedintele Parlamentului şi Preşedinţii grupurilor parlamentare. Membrii Parlamentului care nu fac parte din nici un grup parlamentar îşi pot delega doi reprezentanţi ai acestora, fără a avea însă drept de vot. Deciziile sunt luate prin consens iar în cazul în care nu acesta nu se realizează, voturile sunt ponderate cu numărul de membri ai fiecărui grup parlamentar. Conferinţa Preşedinţilor hotărăşte cu privire la organizarea activităţilor Parlamentului şi în chestiuni legate de planificarea legislativă, Conferinţa întocmind şi propunerea de agendă pentru părţile sesiunii parlamentare. Conferinţa este de asemenea autoritatea responsabilă cu problemele legate de:

relaţiile cu alte instituţii şi organisme ale Uniunii Europene. Biroul numeşte doi Vice-preşedinţi responsabili cu implementarea relaţiilor cu parlamentele naţionale. Aceştia raportează periodic Conferinţei Preşedinţilor despre activitatea întreprinsă;

relaţiile cu ţări ne-membre şi cu alte instituţii sau organizaţii care nu aparţin Uniunii Europene;

compoziţia şi competenţa comitetelor, comitetelor de investigare şi comitetelor parlamentare mixte, delegaţiilor permanente şi provizorii;

iniţierea elaborării unor rapoarte din proprie iniţiativă.

Conferinţa Preşedinţilor face propuneri Biroului cu privire la aspecte administrative şi bugetare care au legătură cu grupurile politice parlamentare.

Conferinţa Preşedinţilor Comisiilor se compune din Preşedinţii tuturor Comisiilor permanente sau temporare ale Parlamentului European, Preşedintele Conferinţei fiind ales dintre aceştia. Conferinţa face recomandări Conferinţei Preşedinţilor cu privire la activitatea comisiilor şi la stabilirea agendei de lucru pentru o parte a sesiunii parlamentare. Biroul şi Conferinţa Preşedinţilor poate îndrepta Preşedintele Conferinţei Comisiilor să ducă la îndeplinire anumite sarcini specifice. Dintre Comisiile permanente ale Parlamentului European pot fi amintite: Comisia pentru afaceri externe, drepturile omului, securitate comună şi politica de apărare; Comisia pentru bugete; Comisia pentru Control Bugetar; Comisia pentru libertăţile şi drepturile cetăţenilor, justiţie şi afaceri interne; Comisia pentru aspecte economice şi monetare etc..

Fiecare comisie alege un Preşedinte, trei Vice-preşedinţi şi are un secretariat. Comisiile sunt considerate adevăraţi cai de povară ai Parlamentului care duc greul activităţii parlamentare, stilul de lucru fiind asemuit celui din Congresul american sau din Bundestagul german. Comisiile întocmesc şi adoptă rapoarte asupra propunerilor legislative şi rapoarte din proprie iniţiativă. De asemenea pregătesc opinii pentru alte comisii permanente. Pe lângă aceste comisii permanente funcţionează şi un număr de comisii temporare şi de anchetă, la momentul februarie 2003, funcţionând cinci, dintre care două sunt legate de encephalopatia bovină spongiformă. Relaţii cu parlamentele ţărilor candidate la aderarea în Uniunea Europeană sunt menţinute de Comisiile parlamentare mixte, iar relaţiile la nivel parlamentar cu ţări europene care nu au statutul de ţară candidată (Rusia, Armenia, Azerbaijan, Georgia, Ucraina, Belorus şi Moldova) sunt întreţinute de Comisiile parlamentare de cooperare. Pe relaţia cu Elveţia, Islanda şi Norvegia pe de o parte şi cu ţările din sud-estul Europei pe de altă parte funcţionează două delegaţii interparlamentare.Cu ţările care

http://www.europarl.eu.int/delegations/europe/pcc/d01/default_en.htm




12

nu sunt europene, colaborarea Parlamentului European cu acestea se manifestă prin Comisii de cooperare parlamentară (Kazakhstan, Kyrgyzstan, Uzbekistan, Tajikistan, Turkmenistan şi Mongolia) şi delegaţii interparlamentare, dintre care menţionăm delegaţia pentru relaţiile cu Statele Unite şi Canada.Un alt gen de delegaţie, pentru legătura parlamentară cu o organizaţie internaţională o constituie delegaţia pentru relaţiile cu Adunarea Parlamentară a NATO.

Secretariatul: Sub conducerea unui Secretar-general îşi desfăşoară activitatea în serviciul Parlamentului aproximativ 3 500 de oficiali, recrutaţi din toate ţările Uniunii. Grupurile politice au propriul personal şi membrii Parlamentului proprii asistenţi. Constrângerile legate de multilingvism fac ca aproape o treime din personal să fie interpreţi sau traducători, cheltuielile totale ale Parlamentului European costând pe fiecare european în fiecare an 2,5 € sau echivalentul a 1.08% din bugetul total al Uniunii.

Parlamentul European este instituţia ce reprezintă cetăţenii Uniunii Europene, şi trebuie să constituie baza democratică a Comunităţii. Pentru a da Comunităţii legitimitate democratică completă este nevoie de o implicare totală a Parlamentului European în procesul legislativ şi în controlul politic asupra instituţiilor comunitare. Printre funcţiile esenţiale ale Parlamentului regăsim:

funcţia legislativă care a sporit ca relevanţă pe măsură ce procesul de integrare a avansat;

funcţia bugetară, Parlamentul aprobând bugetul comunitar în ansamblul sau şi validând raportul Curţii Europene de conturi cu privire la corectitudinea cheltuirii banilor comunitari;

funcţia de control politic asupra celorlalte instituţii comune prin avizul conform asupra diferitelor decizii ale Consiliului, prin sistemul de audieri sau interpelări sau prin validarea Comisiei etc.

Rolul Parlamentului European a crescut în timp, căpătând mai întâi puteri bugetare, apoi legislative şi în final puterea de control politic asupra altor instituţii comunitare. Începând cu Actul Unic European, toate tratatele care marchează accesiunea unor noi state membre şi tratatele de asociere sunt supuse aprobării (ratificării) Parlamentului. Actul Unic a stabilit de asemenea şi procedura ratificării pentru acordurile internaţionale care au un impact important asupra bugetului Comunităţii (înlocuind procedura de conciliere stabilită în 1975). Tratatul de la Maastricht a introdus această cerinţă pentru acorduri care stabilesc un cadru instituţional specific sau care aduc modificări unui act adoptat folosind procedura codeciziei. Parlamentul trebuie să îşi dea acordul şi cu privire la actele care privesc procedura electorală (începând cu Tratatul de la Maastricht) şi la penalizarea unui stat membru în cazul unei încălcări serioase şi persistente a principiilor fundamentale ale Uniunii Europene (începând cu Tratatul de la Amsterdam).

Spre deosebire de Parlamentele naţionale, dreptul de iniţiativă legislativă este foarte limitat şi a apărut recent, odată cu tratatul de la Maastricht, Comisia deţinând în continuare monopolul în acest domeniu. Acest drept de iniţiativă este asociat Comisiei şi se limitează la a cere Comisiei să iniţieze anumite propuneri legislative. Rolul Parlamentului în realizarea legislaţiei comunitare a crescut de la unul pur consultativ la codecizie, ca putere de legiferare egală cu cea a Consiliului. Procedurile legislative sunt codecizia, consultarea, cooperarea şi acordul şi sunt folosite în funcţie de prevederile tratatelor care impun folosirea unei anumite proceduri. Codecizia poate fi considerată o procedură legislativă standard, neacoperind totuşi toate domeniile legislative, Tratatul de la Amsterdam relansând importanţa acesteia în cadrul procesului decizional comunitar.

Parlamentul reprezintă alături de Consiliu, autoritatea bugetară a Comunităţii. Este implicat în procesul bugetar începând din etapa pregătitoare, în mod special în trasarea liniilor generale şi tipului de cheltuieli. La dezbaterea bugetului, Parlamentul European are puterea de a face amendamente cheltuielilor din rubrica celor ne-obligatorii dar nu poate face decât propuneri de modificări cheltuielilor din rubrica celor obligatorii, acolo unde Consiliul are ultimul cuvânt. După dezbatere, Parlamentul adoptă bugetul, monitorizează implementarea sa şi discută raportul general anual. Ultima atribuţie notabilă este descărcarea bugetului după implementarea acestuia. Este de remarcat data de 14 noiembrie 1984 când pentru prima oară, Parlamentul refuză să descarce Comisia de execuţia bugetului Comunităţilor demonstrând asumarea de către Parlament a rolului care îi revine din construcţia comunitară.

Controlul politic al Parlamentului asupra executivului se manifestă prin: investirea Comisiei, moţiunea de cenzură, interpelarea în Parlament, Comisiile de anchetă, controlul asupra politicii externe comune şi de securitate, politicii de

http://www.europarl.eu.int/delegations/noneurope/pcc/d16/default_en.htm

13

cooperare în domeniul juridic şi al poliţiei. Parlamentul a început, indirect însă, să aprobe învestirea Comisiei încă din 1981 prin faptul că a aprobat programul său de acţiune. Oricum, Tratatul de la Maastricht (1992) a statuat aprobarea formală a Comisiei de către Parlament. Tratatul de la Amsterdam a dus lucrurile şi mai departe făcând ca numirea Preşedintelui Comisiei de către Consiliu să fie aprobată şi de către Parlament înainte de supunerea la vot a Comisiei în întregul său ca şi organism colegial. Tratatul de la Roma conţine prevederi pentru moţiunea de cenzură împotriva Comisiei, fiind necesară o majoritate de două-treimi, caz în care Comisia trebuie să demisioneze în bloc. Prima moţiune de cenzură a fost supusă la vot în data de 16 iunie 1976 fără a se întruni însă majoritatea necesară la fel ca şi în cazul celorlalte şase moţiuni supuse la vot până în prezent. În legătură cu alte drepturi speciale, Parlamentul are dreptul de a interveni pe lângă Curtea de Justiţie în cazul unor violări ale Tratatelor constitutive de către altă instituţie comunitară.

CONSILIUL L UNIUNII EUROPENE (CONSILIUL UNIUNII EUROPENE)

Uniunea Europeană este, ca şi Comunităţile Europene pe care se fondează actuala UE, o grupare de state suverane (27 state în prezent). În aceste condiţii, încă din primii ani de funcţionare ai Comunităţii Economice Europene, s-a pus problema creării unui cadru instituţional care să creeze cele mai bune premise pentru cooperarea interguvernamentală dintre statele participante la grupare. Altfel spus, s-a urmărit realizarea unui cadru instituţional care să permită nu numai realizarea interesului colectiv, dar şi să dea posibilitatea statelor membre să participe la realizarea intereselor colective fără ca obiectivele, interesele naţionale să fie neglijate.

Tratatelor constitutive abilitează Consiliul Ministerial (cunoscut şi sub denumirea de Consiliul Uniunii Europene, sau mai simplu, Consiliu) să acţioneze în conformitate cu prevederile Tratatelor:

a asigura coordonarea politicilor economice ale statelor membre (art. 202 al Tratatului de la Amsterdam);

are autoritatea de a lua decizii în domeniile reglementate prin Tratate(art. 202 al Tratatului de la Amsterdam);

conferă Comisiei Europene dreptul de a implementa regulile adoptate în cadrul Consiliului şi de a impune cerinţe Comisiei în acest sens; de asemenea Consiliul îşi poate rezerva dreptul de a implementa deciziile pe care le-a adoptat (art. 202 al Tratatului de la Amsterdam).

Conform Tratatului asupra Uniunii Europene, în domeniul politicii externe şi de securitate comună a UE (PESC), Consiliul Ministerial are competenţa:

să adopte decizii pentru definirea şi implementarea PESC în conformitate cu principiile generale adoptate de Consiliul European (art. 13);

să recomande Consiliului European strategii comune în acest domeniu şi să le implementeze prin adoptarea unor poziţii comune (common position joint action, engl. orig.) şi acţiuni comune (joint action, engl. orig.). Acţiunile comune vizează situaţii specifice în care sunt necesare acţiuni operative ale UE. În cazul acţiunilor comune, Consiliul are capacitatea de a stabili scopul, aria de acţiune, mijloacele ce vor fi utilizate de UE în respectiva situaţie sau de a le revizui în cazul modificării condiţiilor iniţiale care au determinat iniţierea unei acţiuni comune (art. 13, art. 14 paragrafele 1 şi 2).;

Consiliul este instituţia comunitară a cărei atribuţie principală este aceea de a adopta sau a participa la adoptarea unor norme juridice obligatorii (în acest ultim caz, Consiliul împarte atribuţiile decizionale cu Parlamentul European în cadrul procedurii de codecizie). Trebuie precizat că puterea legislativă a Consiliului poate fi exercitat în limitele impuse prin Tratatele constitutive. De asemenea, trebuie precizat că până la introducerea procedurii de codecizie (prin Tratatul de la Maastricht), Consiliul poate fi considerat unicul organism cu atribuţii legislative la nivel comunitar, Parlamentul European având mai mult un rol consultativ şi o importanţă redusă în balanţa procesului decizional (a se vedea în acest sens capitolul acestui volum referitor la procesul decizional în Uniunea Europeană). Importanţa Consiliului derivă din compoziţia sa. Statele membre ca fondatori ai grupării au conferit rolul esenţial Consiliului pentru a-şi salvgarda interesele specifice. În ecuaţia procesului decizional la nivel comunitar, Consiliul continuă să rămână instituţia dominantă, chiar dacă rolul său înregistrează, după 1993, o tendinţă de diminuare.

14

În ceea ce priveşte exercitarea funcţiei de coordonare a politicilor economice ale statelor membre (art. 202 al Tratatului de la Amsterdam), Consiliul are competenţa de a adopta acte juridice comunitare cu caracter programatic care să asigure un grad cât mai ridicat de coordonare şi armonizare al politicilor economice şi sectoriale ale statelor membre.

Consiliul este format din reprezentanţi ai statelor membre, la nivel de ministru, care acţionează pe baza instrucţiunilor şi competenţelor primite de la guvernul care i-a delegat. La lucrările Consiliului Ministerial participă ca reprezentant al unei ţări membre ministrul de resort în funcţie de domeniul de dezbatere aflat pe agenda de Consiliului. Atunci când se discută probleme din domenii de mai mare complexitate, Consiliul Ministerial se reuneşte la nivel de miniştri de externe ai ţărilor membre. Consiliului Ministerial reunit la nivel de miniştri de externe este cunoscut sub denumirea de Consiliul General. La reuniunile Consiliului General, miniştrii de externe ai ţărilor membre pot fi însoţiţi de miniştrii de resort (sau secretarii de stat) care au competenţe la nivel naţional în domeniile prevăzute a face obiectul discuţiilor în Consiliu. Atunci când se discută probleme sectoriale, Consiliul se reuneşte la nivel de miniştri de resort din ţările membre, în cadrul unor reuniuni specializate pe probleme legate de funcţionarea pieţei unice, probleme economice şi financiare, probleme sociale, industrie, agricultură, mediul înconjurător, energie, concurenţă, energie şi infrastructură. În aceste cazuri, reuniunile Consiliului sunt cunoscute sub denumirea de Consilii specializate.

Conducerea Consiliului este asigurată de un Preşedinte ale Consiliului. Preşedinţia Consiliului revine, prin rotaţie, la intervale de şase luni, fiecărei ţări membre. Succesiunea la preşedinţie se stabileşte în ordinea alfabetică a primei litere cu care începe, în limba naţională, numele ţării membre a Uniunii. Întâlnirile Consiliului Ministerial se desfăşoară în ordinea stabilită de Preşedinte, din proprie iniţiativă, la cererea unuia sau mai multor state membre sau la cererea Comisiei. Stabilirea întâlnirilor nu face obiectul aprobării membrilor. Consiliile specializate se reunesc ori de câte ori este nevoie, simultan sau între reuniunile Consiliului General pentru a dezbate probleme punctuale din domenii strict determinate ale activităţii Uniunii Europene. Consiliul General se reuneşte lunar în sesiune obişnuită, sau de mai multe ori dacă este necesar în reuniune extraordinară. Consiliul General este abilitat să acţioneze ca iniţiator şi coordonator al activităţilor comunitare şi să asigure continuitatea acestora.

Fiecare ţară membră are un reprezentant permanent la nivel comunitar, cu statut de funcţionar internaţional şi cu rang de ambasador. Aceşti oficiali se întrunesc în Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER). COREPER are ca principală responsabilitate pregătirea lucrărilor Consiliului şi, în particular, definirea problemelor ce implică o decizie politică la nivel ministerial. COREPER poate adopta şi regulile de procedură pentru adoptarea anumitor decizii în Consiliul în cazurile reglementate prin Tratat. În structura Consiliului sunt incluse şi o serie de grupuri de lucru cu activitate permanentă şi periodică, formate din oficiali din cadrul reprezentanţelor permanenţi şi experţi tehnici din statele membre, în cadrul cărora se poartă discuţii preliminare asupra iniţiativelor legislative ale Consiliului. Rolul acestor grupuri de lucru este de a armoniza într-o măsură cât mai mare, anterior reuniunii Consiliului, divergenţele potenţiale de opinii între reprezentanţii statelor membre în diferite domenii în care Consiliul urmează să a o decizie.

În structura Consiliului sunt incluse şi o serie de grupuri de lucru cu activitate permanentă şi periodică, formate din oficiali din cadrul reprezentanţelor permanenţi şi experţi tehnici din statele membre, în cadrul cărora se poartă discuţii preliminare asupra iniţiativelor legislative ale Consiliului. Rolul acestor grupuri de lucru este de a armoniza într-o măsură cât mai mare, anterior reuniunii Consiliului, divergenţele potenţiale de opinii între reprezentanţii statelor membre în diferite domenii în care Consiliul urmează să a o decizie.

În activitatea sa, Consiliul este susţinut de un Secretariat general (coordonat de un secretar general) şi de un Înalt Reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună (asistat la rândul său de secretar general adjunct al Secretariatului general). Secretarul general şi Secretarul general adjunct sunt numiţi de Consiliu care decide în unanimitate. Întâlnirile la toate nivele - Consiliu, COREPER, grupuri de lucru – sunt prezidate de reprezentanţii ţării care deţine preşedinţia Consiliului Ministerial al Uniunii Europene.

Analizând structura, funcţiile şi rolul său în cadrul procesului decizional la nivel comunitar, se poate conchide că în cadrul Consiliului Uniunii Europene se realizează echilibrul între interesele statelor membre şi

15

interesul comunitar. Prin procedurile de adoptare a deciziei din cadrul Consiliului, s-a cerat posibilitatea ca fiecare stat membru să îşi poate exprima punctul de vedere şi să îşi apere interesul individual fără a prejudicia interesele celorlalte state membre sau interesul comunitar. De asemenea, s-a urmărit şi eliminarea posibilităţii neglijării intereselor statelor mici, dar şi a celei ca statele mici să poată control sau bloca procesul decizional în cadrul Consiliului.

Deciziile în cadrul Consiliului Ministerial se adoptă cu unanimitate sau majoritate. Tot timpul guvernele au fost în faţa unei dileme complexe: pe de o parte, doreau să treacă mai uşor pasajele legislative în care îşi manifestau interesul iar, pe de altă parte, doreau să-şi exercite dreptul de veto pentru a elimina riscul adoptării unor decizii care nu le conveneau. Unanimitatea le permite oferă posibilitatea blocării unei decizii contrare intereselor lor, dar, în acelaşi timp, poate împiedica adoptarea unei decizii favorabile unui stat membru în măsura în care un alt stat membru îşi exercită dreptul de veto. Atenuarea treptata a rigidităţilor derivate din votul cu unanimitate a fost posibilă şi conform prevederilor tratatelor constitutive dar mai ales prin prevederile Actului Unic care crea facilităţi decizionale pentru legislaţia aferentă procesului de consolidare a pieţei unice interne. Înlocuirea regulii unanimităţii cu cea a majorităţii, s-a accelerat după adoptarea Actului Unic European; procesul va fi susţinut si prin tratatele de la Maastricht, Amsterdam şi Nisa. Rezultatul acestor transformări ale procedurilor de vot în cadrul Consiliului a fost accelerarea şi fluidizarea procesului decizional în cadrul Consiliului.

Când Consiliul primeşte o propunere legislativă de la Comisia executivă, ea este analizată de grupul de lucru format din experţi în domeniu. De la acest grup propunerea este trimisă Consiliului prin COREPER. Comisia poate amenda propunerea pe parcurs în funcţie de discuţiile din fiecare etapă. Consiliul poate accepta propunerea - cu amendamentele Comisiei dacă este cazul - cu unanimitate, cu majoritate calificată şi uneori cu majoritate simplă, în funcţie de prevederile Tratatului cu privire la problema respectivă. Totuşi, amendarea unei propuneri a Comisiei implică un vot în unanimitate, această condiţie favorizând adoptarea reglementărilor în forma în care au fost propuse de Comisie. Consiliul are forţa să trimită propunerile către COREPER sau grupurile de lucru pentru redefiniri ulterioare. Procedura de vot a Consiliului este specificată în Tratate; deciziile pot fi adoptate în unanimitate, cu majoritate calificată sau, uneori, cu majoritate simplă a ţărilor membre.

Procedura de adoptare a deciziilor în cadrul Consiliului - vot în unanimitate sau cu majoritate calificată - nu afectează autoritatea Consiliului ca instituţie, dar ea afectează poziţia fiecărei ţări membre luată individual. Cu alte cuvinte, votul cu majoritate accentuează nevoia creării de coaliţii de state pentru a compensa caracterul obstrucţionist al altora. Compoziţia Consiliului constituie punctul său vulnerabil în adoptarea deciziilor cu unanimitate: reprezentanţii guvernelor naţionale deseori nu ajung la consens. Extinderea, după 1987, a majorităţii ca principiu de adoptare a deciziei marchează o deplasare de atitudine în cadrul Consiliului dinspre atotputernicia intereselor naţionale către interesul comun al statelor membre.. Până la acel adoptarea Actului Unic European, unanimitatea poate fi considerată regula de adoptarea a deciziilor în Consiliu. Caracterul dominant, până la acel moment, al unanimităţii în procesul de adoptare al deciziilor în Consiliul Ministerial poate fi explicată prin principiul care a stat al baza creării acestei instituţii, respectiv acela de a crea o instituţie în care statele membre să îşi poate salvgarda interesele specifice. Unanimitatea, ca procedură decizională în cadrul consiliului, şi-a dovedit limitele încă din anii 60, când Franţa a practicat, în 1965, „politica scaunului gol”, blocând adoptarea deciziilor în domeniul politicii agricole comunitare pe motiv că aceste decizii ar aduce prejudicii grave intereselor sale naţionale. Rezultatul acestor evoluţii a fost adoptarea „compromisului de la Luxemburg”, în 1966, prin care se prevedea că „Consiliul Ministerial, atunci când este vorba de interese importante ale unuia sau mai multor state membre să facă tot posibilul pentru a ajunge, într-un interval de timp rezonabil, la o soluţie care să poată fi adoptată de către toţi membrii Consiliului, fără a se aduce prejudicii nici intereselor naţionale, nici interesului comunitar”. Această prevedere a permis, în opinia unor specialişti30, ca atunci când realizarea unanimităţii nu este posibilă datorită opoziţiei unor state membre ale căror interese naţionale vitale sunt afectate, acceptarea de către aceste state membre de a participa la un proces de conciliere a părerilor divergente până la ajungerea la un compromis acceptabil permite ca hotărârea respectivă să fie considerată adoptată, în forma iniţială, deşi unele state s-au opus la aceasta.

30 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001

16

În conformitate cu prevederile Tratelor constitutive (inclusiv Tratatul de la Nisa din anul 2000), unanimitatea va continua să constituie principiul de adoptare a deciziilor în cinci domenii. Astfel, unanimitatea de va aplica în cazul:

Deciziile în domeniul taxelor şi securităţii sociale care nu sunt cerute de funcţionarea adecvată a Pieţei Unice. În măsura în care prevederile din aceste domenii, securitate socială şi fiscalitate, nu pot fi nu pot fi separate de funcţionarea adecvată a pieţei unice şi de cele patru libertăţi europene, pentru a evita apariţia unor blocaje decizionale care ar putea afecta buna funcţionare a pieţei unice deciziile în Consiliul Ministerial se vor lua cu majoritate calificată;

Deciziile instituţionale de fond şi cele care afectează echilibrul între diferite instituţii comunitare. Anumite reguli fundamentale cu privire la organizarea şi funcţionarea anumitor instituţii comune, mai ales cele care redefinesc raporturile interinstitutţonale, pentru care nu există prevederi specifice în Tratate, se vor decide la nivelul Consiliului tot cu unanimitate.

Decizii ale Consiliului care trebuie adoptate de ţările membre în conformitate cu prevederile constituţionale naţionale. Deşi limitate ca număr, aceste decizii ale Consiliului intră în vigoare doar după ratificarea lor de către parlamentele naţionale. În categoria acestor tipuri de decizi pot fi amintite: utilizarea sistemului naţional de resurse proprii, ratificarea tratatelor de aderare al unor noi state la Uniunea Europeană. În aceste cazuri apare necesară unanimitatea pentru a exista certitudinea ratificării lor ulterioare;

Derogările de la reglementările cuprinse în Tratate. Prevederile din tratate se aplică tuturor instituţiilor comunitare şi tuturor ţărilor membre, pentru că acquis-ul comunitar s-a dezvoltat pe aceste baze. Aceste excepţii, contrare uneori filozofiei deplinei integrări, să se acorde doar prin unanimitate;

Decizii adoptate în paralel la nivel regional şi internaţional. Dacă baza legală comunitară impune unanimitatea pentru deciziile dintr-un anumit domeniu, Consiliul trebuie să decidă tot în aceiaşi manieră şi atunci când validează un acord internaţional cu privire la acel domeniu. Se poarta discuţii cu privire la nuanţarea acestei reguli în ce priveşte acordurile plurilaterale cu ţările asociate.

Adoptarea deciziilor în Consiliul Ministerial cu unanimitate a dus la numeroase blocaje, astfel încât necesitatea înlocuirii acestui principiu cu cel al adoptării deciziilor cu majoritate calificată a devenit evidentă în scut timp de la crearea Comunităţilor Europene. Totuşi acest proces nu s-a realizat instantaneu, ci s-a făcut gradual, prin scoaterea treptată de sub incidenţa unanimităţii a unor domenii ale integrării. Ritmul de înlocuire a unanimităţii cu majoritatea se va accelera după 1987. Actul Unic European din 1986 prevedea introducerea majorităţii calificate ca regulă în decizii legate de funcţionarea pieţei unice pentru a facilita realizarea acestui stadiu de integrare prin dinamizarea şi fluidizarea procesului decizional la nivelul Consiliului. Tratatul asupra UE şi Tratatul asupra Comunităţii Europene de la Maastricht au dat un nou impuls pentru votul cu majoritate calificată, îndeosebi în ce priveşte problematica mediului înconjurător şi în noile domenii cum ar fi: dezvoltarea infrastructurii , protecţia consumatorilor şi politicile comerciale .Au fost, după aceea, solicitări tot mai insistente pentru adoptarea deciziilor prin vot cu majoritate referitor la piaţa unică şi politicile ecologice. Art. 205 din Tratatul Comunităţii Europene prevede că "in conformitate cu Tratatul Consiliul va decide cu majoritatea membrilor săi". Deoarece statele membre fondatoare nu sunt comparabile din punct de vedere demografic şi nici ca potenţial economic, pentru a se asigura reprezentativitatea intereselor statelor membre în cadrul deciziilor luate cu majoritate calificată în Consiliu, a fost conceput un mecanism de alocare a unui număr de voturi pentru fiecare stat membru. Majoritatea calificată bazată pe un număr diferit de voturi alocat fiecărui stat membru a fost concepută pentru a evita riscul blocajelor decizionale inerente unanimităţii şi pentru a consolida reprezentativitatea democratică a deciziilor acestei instituţii comune. Alocarea voturilor în Consiliu se face în funcţie de populaţia ţărilor membre ponderat cu o discriminare pozitivă care să permită ţărilor mai mici să-şi poată spune cuvântul în procesul decizional.

După aderarea primului stat candidat, majoritatea calificată presupune 255 de voturi din totalul de 345 de voturi existente în Consiliu care trebuie să provină de la 2/3 din numărul total de membri; se va cere verificarea faptului ca ţările care au îndeplinit numărul minim de voturi deţin şi cel puţin 62% din populaţia U.E. Aritmetica voturilor a fost un

17

important element de dezbatere. Prin lărgirile succesive, majoritatea calificată a rămas aproximativ de 2/3 din voturile Consiliului.

COMISIA EUROPEANĂ

Tratatele constitutive ale Comunităţii Europene şi ale Uniunii Europene au atribuit Comisiei Europene o serie de competenţe la nivel comunitar care îi conferă caracteristicile unui organism executiv la nivel comunitar. Comisia Europeană este un organism autonom care, prin atribuţiile şi responsabilităţile sale, Europeană poate fi asimilată unui guvern al Uniunii Europene, deşi, aşa cum va rezulta şi din subcapitolele ulterioare, Comisia nu este formată din reprezentanţi ai guvernelor membre cărora le este interzis, prin tratatele constitutive să se implice în activităţile acestei instituţii sau să dea indicaţii comisarilor care provin dintr-un anumit stat membru. Conform Tratatelor, Comisia este instituţia comunitară abilitată să asigure prevalenţa interesului comunitar în procesul decizional din Uniunea Europeană. Altfel spus, dacă Parlamentul European este instituţia care reprezintă la nivel comunitar interesele cetăţenilor Uniunii Europene, iar Consiliul Ministerial pe cel al statelor membre, rolul Comisiei Europene este acela de a reprezenta şi promova interesul comunitar, şi nu cel al unui grup determinat de interese sau al unui stat membru.

Competenţele Comisiei Europene sunt descrise în mai multe prevederi ale tratatelor constitutive şi vizează două domenii principale de responsabilitate: dezvoltarea economică şi implementarea legislaţiei comunitare.

Pentru exercitarea prerogativelor sale, Comisia Europeană:

Participă la procedura decizională comunitară având dreptul exclusiv de a iniţia propuneri formale cu privire la legislaţia comunitară. Totodată, Comisia are şi dreptul de a emite opinii şi recomandări în diferite domenii în conformitate cu prevederile tratatelor la solicitarea altor instituţii sau din proprie iniţiativă.

are rolul de gestionar şi apărător ( gardian ) al Tratatelor, fiind împuternicită să întărească aplicarea dreptului comunitar şi să se asigure că prevederilor tratatelor şi măsurile adoptate de diferite instituţii sau state sunt conforme cu prevederile comunitar.

este un organ executiv care exercită puteri de decizie ce i-au fost conferite Consiliu în vederea implementări legislaţiei comunitare;

reprezintă Comunitatea Europeană şi Uniunea Europeană şi poate negocia acorduri internaţionale în limitele mandatului conferit de Consiliu.

Ca iniţiator legislativ, prin prezentarea de propuneri de acte comunitare, Comisia participă la procesul decizional şi legislativ comunitar şi poate influenţa, în această manieră, cadrul normativ comunitar şi implicit, evoluţia procesului de integrare. Din această cauză, se constată că, mult timp, Comisiei i-a revenit sarcina de a proiecta viitorul Comunităţilor Europene, în pofida numeroaselor reţineri venite din capitalele ţărilor membre şi a plângerilor unor grupuri de interese că prin aceasta se ajustează suveranitatea naţională. Poziţia Comisiei este una importantă în arhitectura decizională dat fiind faptul că o propunere a sa poate fi amendată şi adoptată într-o altă formă decât ce a propusă iniţial numai dacă se întruneşte unanimitatea în Consiliul Ministerial. Există posibilitatea ca acest organism, Comisia Europeană, să îşi justifice propunerile de legislaţie comunitară în faţa Parlamentului European sau a consiliului. Curtea Europeană de Justiţie are dreptul de a verifica legalitatea actelor comunitare (conformitatea prevederilor comunitare cu reglementările stipulate de tratatele constitutive), asigurându-se astfel, indirect, verificarea legalităţii propunerilor legislative ale Comisiei. În elaborarea propunerilor legislative, Comisia poate iniţia consultarea Comitetului Economic şi Social. Prin rolul său de iniţiator de legislaţie comunitară, Comisia Europeană a influenţat dinamica şi conţinutul integrării din cadrul Uniunii Europene şi poate fi considerată forţa motrice a acestui proces.

Ca „gardian” al tratatelor, în situaţiile în care Comisia Europeană consideră că un stat membru al UE, prin comportamentul sau acţiunile sale, a încălcat prevederile Tratatelor comunitare, Comisia poate lua măsurile

18

necesare pentru a asigura conformitatea acţiunilor statului respectiv cu prevederile Tratatelor. Comisia are dreptul, în astfel de cazuri, să invite guvernul în cauză să ia măsurile necesare pentru corectarea comportamentului său, în caz contrar, Comisia putând emite o „opinie motivată” prin care acordă o perioadă de timp statului în cauză pentru corectarea comportamentului său neconform. Comisia poate, în cazul în care statul membru persistă în promovarea unui comportament neconform cu tratatele, să sesizeze Curtea Europeană de Justiţie care se va pronunţa asupra speţei în cauză. În exercitarea rolului care îi revine ca „gestionar al tratatelor”, Comisia poate aduce în faţa Curţii de Justiţie, nu numai state membre ci şi instituţii comunitare cu comportament neconform cu prevederile tratatelor. În îndeplinirea acestei atribuţii, Comisia Europeană are datoria de a asigura supravegherea dreptului comunitar. Multe dintre eforturile Comisiei cu privire la aplicarea dreptului comunitar se îndreaptă spre traducerea directivelor sale în norme de drept naţional. Acolo unde legislaţia Comunităţii va avea efect direct, impactul său depinde de modul în care statele membre îşi îndeplinesc obligaţiile de a asigura că se adoptă cele mai adecvate legislaţii pentru a le aplica.

Prin sarcinile sale specifice, Comisia s-a constituit în organismul coordonator al trecerii de la un stadiu de integrare la altul şi de la o formulă la alta. Forţa Comisiei constă în abilitatea sa de a lansa iniţiative în planul legislaţiei comunitare. În termeni practici, aceasta înseamnă că agenda de discuţii este stabilită de Comisie.

Comisia Europeană, în formula sa actuală este formată din 25 comisari (câte unul pentru fiecare stat membru) desemnaţi pe baza competenţei lor generale şi a căror independenţă este în afara oricărui dubiu (art. 212 al tratatului de la Amsterdam privind Comunitatea Europeană). Procedurile de funcţionare a Comisiei sunt statuate în Articolul 158 al Tratatului de la Roma şi art. 213 al tratatului de la Amsterdam. Preşedintele Comisiei este desemnat prin acordul comun al guvernelor ţărilor membre, cu consultarea şi aprobarea Parlamentului European ulterior, guvernele ţărilor membre desemnează, cu consultarea preşedintelui Comisiei şi respectând criteriile de naţionalitate ale comisarilor, ceilalţi membri ai acestui organism. Comisia Europeană, în ansamblu, astfel constituită se supune aprobării prin vot a Parlamentului, care votează pentru sau împotriva Comisiei în ansamblu (nu poate vota împotriva unui anumit membru).

Membrii Comisiei Executive nu sunt deci, reprezentanţi ai ţărilor din care provin sau ai unor interese politice din acele ţări (acesta este rolul Consiliului Ministerial). Este permis, însă ,un contact strâns între comisionari şi guvernele ţărilor din care ei provin. O astfel de structură a Comisiei are menirea de a asigura participarea tuturor statelor membre în promovarea interesului comunitar „membrii Comisiei vor acţiona în interesul general al Comunităţii şi în îndeplinirea acestei sarcini vor fi complet independenţi” (art 157 al Tratatului de la Roma privind crearea Comunităţii Economice Europene şi art. 213.2 al Tratatului de la Amsterdam privind Comunitatea Europeană). Aceasta înseamnă că în îndeplinirea obligaţiilor şi sarcinilor ce le revin, comisarii europeni nu vor solicita şi nu vor urma instrucţiuni primite de la orice alt organism sau guvern naţional care se angajează să respecte independenţa decizională a comisarilor europeni. Din această cauză, generalul De Gaulle spunea despre comisarii europeni că sunt apatrizi, tehnocraţi şi "iresponsabili". Aceste "calităţi" aveau o conotaţie peiorativă şi făceau referire la necesitatea de a se acorda prioritate intereselor comunitare pe parcursul mandatului, la neimplicarea în politica naţională şi comunitară care nu era prea agreata de preşedintele francez şi la nonresponsabilitatea directă a comisarilor faţă de un electorat specific, Comisia având libertatea de a acţiona doar în conformitate cu interesele comunitare.

Comisia este condusă de un Preşedinte, care este numit cu şase luni înainte ca mandatul său să înceapă, astfel încât să poate fi consultat în desemnarea comisarilor europeni. Preşedintele este asistat de unul sau doi vicepreşedinţi numiţi de Comisie din rândul membrilor săi. Preşedintele Comisiei Europene răspunde pentru convocarea reuniunilor Comisiei şi reprezintă acest organism în relaţiile cu terţii, inclusiv în relaţiile cu Consiliul şi Parlamentul European. Comisarilor, ca şi miniştrilor din guvernele naţionale, le sunt acordate anumite portofolii - arii specifice de responsabilitate - componente ale responsabilităţii de ansamblu ale Comisiei ca entitate. Comisia are un important aparat de funcţionari. Pentru realizarea sarcinilor ce ii revin, fiecare comisar dispune de un aparat funcţional propriu, cunoscut sub denumirea de cabinet. Responsabilităţile Cabinetului se referă la asistarea propriului comisar în demersurile sale de a contribui la buna desfăşurare a activităţilor, de a întreţine legături funcţionale cu oficiali din alte servicii ale Comisiei, să stabilească legături cu alte instituţii, cu alte state membre şi chiar cu publicul comunitar. Serviciile Comisiei sunt organizate în de

19

directorate generale (DG) şi numeroase alte servicii (majoritatea dintre ele sprijinind activitatea directoratelor). Fiecare comisar coordonează un Directorat general şi participă la coordonarea activităţii a alte câteva directorate generale (tabelul 6).

Comisia Executivă funcţionează în conformitate cu principiul responsabilităţii colective, întrucât, indiferent cărei ţări îi aparţine un comisar, aceştia iau parte activă la pregătirea propunerilor şi la adoptarea deciziilor autentic comunitare şi răspunzând solidar pentru acestea. Gestionarea responsabilităţii colective în cadrul Comisiei a dus la o birocratizare, uneori considerată excesivă a activităţii sale. Determinantul criticabil nu este numărul mare de funcţionari comunitari ci complexitatea şi lentoarea procedurilor şi numărul mare de avize solicitate. Comisia adoptă mii de decizii anual, practic adoptându-se peste 200 de decizii pe săptămână31. Principiul responsabilităţii colective, independenţa comisarilor europeni faţă de guvernele ţărilor din care provin, rolul şi mecanismele funcţionale, precum şi alte aspecte legate de funcţionarea sa, constituie diferenţa de fond între Comisia Europeană şi guvernele naţionale. Se consideră că coeficientul de armonizare al intereselor diferitelor componente ale clasei politice şi ale diferitelor grupuri de interese în interiorul guvernelor naţionale depinde de similitudinea programelor politice, identitatea sau similitudinea de interese şi se bazează pe o majoritate parlamentară care face posibilă aplicarea programelor politice. Acest lucru permite guvernelor să aibă numărul de miniştri considerat optim fără ca, prin aceasta, să fie afectată abilitatea decizională. Ceea ce îi conferă Comisiei Europene legitimitate şi coerenţă în plan decizional este funcţionarea să ca un organism colegial.

CURTEA DE JUSTIŢIE ŞI CURTEA DE PRIMĂ INSTANŢĂ

Curtea de Justiţie are un loc esenţial în cadrul arhitecturii instituţionale a U.E., rolul său fiind să vegheze ca dreptul comunitar şi legislaţia adiacentă sunt aplicate riguros şi compatibil cu prevederile Tratatelor. Acest organism cuprinde câte un judecător din fiecare ţară membră putându-se reuni în plen sau pe secţiuni. Curtea este asistată de 9 avocaţi generali. Judecătorii şi avocaţii generali sunt selectaţi din rândul persoanelor care întrunesc condiţiile pentru a fi desemnate să facă parte din cele mai înalte instanţe judiciare naţionale şi a căror independenţă este incontestabilă. Ei pot fi desemnaţi prin acordul comun al ţărilor membre pentru un mandat de 6 ani. La fiecare 3 ani judecătorii şi avocaţii generali vor fi înlocuiţi într-o proporţie stabilită în Statutul instituitei. Curtea îşi va elabora regulile de procedură care vor trebui aprobate de Consiliul Ministerial cu majoritate calificată. Curtea de Justiţie va verifica legalitatea actelor adoptate, prin procedura de codecizie, de către Consiliu şi Parlament, actelor emise de Consiliu, de Comisie şi in ultima vreme de către Banca Centrală Europeană. Curtea se afla în sesiune permanentă. Statele şi instituţiile U.E. sunt reprezentate în faţa Curţii de un reprezentant desemnat pentru fiecare speţă în parte, iar alte entităţi de către un avocat. Curtea de Primă Instanţă a fost creată pentru a recepta şi încadra în prima instanţă acţiunile cuprinse în Art. 230, 232, 235, 236 şi238 ale Tratatului. Deciziile acestui organism pot fi atacate cu apel la Curtea Europeană de Justiţie. Organismul cuprinde cel puţin câte un judecător din fiecare ţară membră, numărul acestora fiind stabilit de către Curtea de Justiţie şi un număr de avocaţi generali. Procedurile de compunere şi funcţionare sunt identice cu cele ale Curţii de Justiţie. Atunci când Curtea de Prima instanţă consideră că un caz necesită o decizie de principiu care ar afecta unitatea şi consistenţa dreptului comunitar, ea va aduce cazul în atenţia Curţii de Justiţie spre reglementare.

TEMA 3.

ADOPTAREA DECIZIILOR ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Instituţiile Uniunii Europene direct implicate în procesul decizional sunt: Comisia - principalul iniţiator legislativ -, Consiliul şi parlamentul – care împart competenţele legislative la nivelul grupării – şi Curtea Europeană de Justiţie - al cărei rol constă în verificarea deciziilor-actelor comunitare adoptate cu prevederile Tratatelor constitutive. Dintr-o altă perspectivă, rolurile instituţiilor comunitare în procesul decizional pot fi sintetizate astfel: „Comisia trebuia să cultive idealurile comunitare şi, a făcut acest lucru; Consiliul Ministerial - ca

31 Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001

20

reprezentant al guvernelor naţionale -, nu a avut niciodată omogenitatea cerută de trăinicia unor măsuri radicale, iar Parlamentul, abia în ultimii ani a început să fie legislativ în adevăratul sens al cuvântului, reprezentând interesele cetăţenilor Uniunii Europene”32. În procesul decizional, mai sunt implicate, cu rol consultativ o serie de instituţii comunitare, cum sunt: Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor etc. În ceea ce privesc deciziile de politică monetară, competenţele de reglementare revin Băncii Centrale Europene. Deşi nu implicate direct în procesul decizional, grupurile de interese din cadrul Uniunii Europene pot influenţa procesul decizional, prin acţiuni de lobby şi alte mijloace, Comisia Europeană formalizând chiar un proces de consultare a acestor grupuri la momentul redactării propunerii legislative.

Forţa decizională a diferitelor instituţii se va analiza din două unghiuri de vedere:

atribuţiile concrete şi responsabilităţile, aşa cum, derivă ele din actele constitutive ale Comunităţii;

echilibrul concret de putere în procesele de negociere interinstituţionale.

Transformările care au caracterizat actuala Uniune Europeană, atât în planul adâncirii şi extinderii grupării, cât

şi în plan instituţional s-au reflectat şi în mutaţiile intervenite în procesul de adoptare a deciziilor. În anii 60 au apărut primele semne de ajustare a suveranităţii naţionale, care tindeau să reducă eficacitatea procesului integraţionist confruntat cu recesiunea economică. Această lipsă de eficacitate, caracterizată ca o “euroscleroză”, a generat o reacţie în favoarea unor noi proceduri legislative, care au determinat diluarea forţei decizionale a statelor membre şi au dus la creşterea autorităţii Consiliului şi Parlamentului European.

Astfel, la momentul creării celor trei comunităţi, prin Tratatul de la Paris şi Tratatele de la Roma, statele membre au dezvoltat iniţial instituţiile ce defineau suveranitatea naţională, în domenii specifice şi au încercate prezervare intereselor naţionale; acest fapt este confirmat empiric de faptul că în procesul decizional, rolul cel mai important a revenit Consiliului Ministerial care, până la adoptarea Actului Unic European, avea atribuţii legislative sporite comparativ cu Parlamentul European căruia îi revenea doar un rol pur consultativ. După adoptarea Actului Unic European, şi mai evident după ratificarea Tratatului de la Maastricht, în procesul decizional, acest raport de schimbă, balanţa se va înclina în favoarea Parlamentului European ale cărui competenţe vor spori semnificativ în defavoarea Consiliului.

Primul tratat de integrare europeană, care punea bazele CECO în 1951, a fost încheiat pentru a pune capăt problemelor economice serioase existente în acea perioadă. În contextul dificultăţilor de reconstrucţie postbelică, Tratatul CECO a conferit atribuţii decizionale unei Comisii Executive, care să coordoneze industriile de cărbune şi oţel. Comisia era împuternicită să instituie prelevări asupra producţiei de cărbune şi oţel, să instituie cote de producţie pe timp de criză şi să instituie preţuri minime şi maxime la produse. Elaborarea de reglementări (care se adoptau în cvasitotalitatea cazurilor cu unanimitate) în conformitate cu prevederile Tratatului, era în responsabilitatea unei Comisii. Dezvoltările ulterioare au tins să reducă forţa decizională a Comisiei în raport cu Consiliul Ministerial. Tratatele din 1957 cu privire la crearea CEE şi EURATOM au împuternicit Consiliul să adopte reglementări, acţionând în baza propunerilor făcute de Comisia Executivă. Statele membre păstrau multe posibilităţi de a opune veto-ul lor, cele mai importante decizii fiind luate cu unanimitate de voturi. Deşi existau prevederi pentru a se trece treptat la extinderea votului cu majoritate, ele au fost multă vreme eludate de insistenţele Franţei, care a boicotat lucrările Consiliului mai multe luni în anul 1965.

Poziţia Franţei s-a regăsit şi moderat în aşa-numitul “compromis de la Luxemburg” din 1966, care a însărcinat Consiliul să practice unanimitatea în orice caz în care erau exprimate interese esenţiale ale oricărui membru. Efectul a fost că s-a înclinat balanţa în favoarea guvernelor naţionale reprezentate în Consiliu. Cu toate acestea, dezvoltarea Comunităţii ca o instituţie supranaţională a continuat să fie influenţată de reaşezările de

forţe generate de recesiunea de la mijlocul anilor 70, în egală măsură ca presiunile de reconstrucţie postbelică, redefinind nevoia de adâncire a cooperării economice. Cerinţa votului prin unanimitate a afectat răspunsul Comunităţii la sfidările crizei economice, întrucât interesele comune nu reprezentau suma algebrică a intereselor naţionale mult mai înguste.

32 D. Miron, "Economia integrării europene", lito ASE, Bucureşti, 2001

21

Anterior anului 1986, Comunităţile Europene, dat fiind sistemul decizional bazat pe rolul sporit al Consiliului şi al unanimităţii, au fost confruntate cu serioase impedimente în adoptarea deciziilor necesare pentru realizarea celor patru libertăţi de circulaţie, respectiv libertatea de circulaţie a bunurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor. A apărut o importantă disparitate între ceea ce era necesar ca acţiune comună şi ceea ce putea fi realizat în practică. În aceste condiţii, s-au intensificat presiunile pentru modificarea procesului decizional la nivelul grupării. Aceste modificări vor fi concretizate în Actul Unic European, adoptat în 1987, care va amenda Tratatele constitutive în ceea ce priveşte:

extinderea votului prin majoritate calificată în cadrul Consiliului;

creşterea rolului Parlamentului European şi introducerea procedurii de cooperare;

extinderea competenţelor Comunităţilor Europene în domenii ca politica regională, cercetare şi tehnologie şi mediul înconjurător.

Tratatul asupra Uniunii Europene, care a intrat în vigoare în 1993 a statuat următoarele:

redefinirea şi creşterea rolului votului prin majoritate calificată şi a procedurii de cooperare decizională;

viitoarea sporire a rolului Parlamentului în plan decizional şi definirea mai clară a procedurii de “co-decizie”.

extinderea în viitor a rolului grupării, prin adăugarea unei noi agende de lucru.

Concluzionând, se poate spune că, în ceea ce priveşte redefinirea raporturilor dintre instituţiile comunitare şi reformarea procesului decizional, momentul 1987 constituie un moment de cotitură. O mutaţie semnificativă în procesul de dezvoltare a structurii instituţionale comunitare s-a produs în 1987, conform Actului Unic European, care a permis extinderea votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului Ministerial. Aceasta înseamnă că în multe domenii unanimitatea nu mai reprezintă un principiu funcţional şi flexibil. Paralel cu această schimbare de orientare s-a introdus o nouă procedură legislativă - procedura de cooperare, care tinde să sporească forţa decizională a Comisiei şi Parlamentului.

Ulterior, Tratatul asupra Uniunii Europene de la Maastricht a definit mai clar procedura de cooperare şi a introdus procedura de co-decizie conform căreia legislaţia este editată în comun de Parlament şi Consiliul Ministerial; tratatul de la Amsterdam va simplifica procedura de codecizie şi va defini o nouă procedură, respectiv procedura de cooperare consolidată a cărei dezvoltare a vizat, cel puţin într-o primă fază pilonii 2 şi 3 ai UE, respectiv, Politica externă şi de securitate comună şi justiţia şi afacerile interne.

Tratatul asupra Uniunii Europene, care a intrat în vigoare în 1993 a statuat următoarele:

redefinirea şi creşterea rolului votului prin majoritate calificată şi a procedurii de cooperare decizională;

viitoarea sporire a rolului Parlamentului în plan decizional şi definirea mai clară a procedurii de “co-decizie”.

extinderea în viitor a rolului grupării, prin adăugarea unei noi agende de lucru.

PROCEDURA DE CONSULTARE

Aceasta a fost maniera iniţială de adoptare a deciziilor conform Tratatului Comunităţilor şi se mai păstrează doar în puţine secvenţe ale integrării. În cadrul aceste proceduri, Comisia Europeană transmite propunerea legislativă Parlamentului European şi Consiliului Ministerial. Consiliul este cel care va proceda la consultarea oficială a Parlamentului European şi a altor organisme necesare (în acest ultim caz, numai dacă Consiliul consideră oportună consultarea şi a altor organisme comunitare). Consultarea este o procedură obligatorie doar dacă este menţionată

22

expres în tratate, în acest caz validitatea actului depinzând de opinia Parlamentului European; în situaţia în care Tratatele nu indică expres această procedură, Comisia sugerează Consiliului oportunitatea consultării Parlamentului European şi/sau a Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor (sau a altor instituţii a căror opinie Comisia consideră relevantă). În cadrul procedurii de consultare, Parlamentul European poate aproba propunerea Comisiei, o poate respinge sau amenda. Comisia Europeană este obligată să ia act de toate amendamentele propuse de Parlament, iar în cazul în care le acceptă va include în propunerea trimisă Consiliului şi aceste amendamente. In cadrul procedurii de consultare, rolul parlamentului este consultativ. El emite o opinie sau propuneri de amendare a iniţiativelor legislative, pe care Consiliul poate să le ia sau nu în considerare. Procedura de consultare acoperă ca domenii: aspecte specifice poliţei şi cooperării judiciare; revizuirea tratatelor; lansarea procedurilor de cooperare consolidată; discriminarea (pe motive de sex, rasă, etnie, religie, convingeri politice); cetăţenia europeană (implementarea aranjamentelor); agricultură; politica de vize, imigrare şi alte politici asociate cu libera circulaţie a persoanelor; transport (principii cu impact asupra standardelor de viaţă şi ocupării); concurenţă; fiscalitate; politici economice (modificarea protocolului asupra procedurii în cazul deficitului excesiv).

PROCEDURA DE AVIZ CONFORM

Această procedură este similară, ca manieră de desfăşurarea, cu cea de consultare. O serie de specialişti nu consideră o astfel de procedură ca o procedură de sine stătătoare, ci mai degrabă ca o parte a procedurii decizionale comunitare33. Această procedură a fost introdusă prin Actul Unic European şi viza actordurile de asociere şi cererile de aderare. Ulterior, prin Tratatele de laMAastricht şi Amsterdam, aria de acoperire a acestei proceduri a fost extinsă la alte domenii, respectiv: misiunea Băncii Centrale Europene (art. 105.6, Tratatul de la Amsterdam); amendamentele aduse statutului Sistemului European al Băncilor Centrale (art. 107.5 Tratatul de la Amsterdam); fondurile structurale şi fondurile de coeziune (art. 161, Tratatul de la Amsterdam); procedura de scrutin uniform al Parlamentului European (art. 190.4 Tratatul de la Amsterdam); acorduri internaţionale – care implică crearea unui cadru instituţional de cooperare sau are implicaţii financiare (art. 130.3, Tratatul de la Amsterdam); tratatele de aderare a noi membri la Uniunea Europeană (art. 49 din Tratatul asupra Uniunii Europene); cetăţenia europeană – exercitarea dreprului de sejur şi circulaţie a cetăeţnilor europeni. Aprobarea Parlamentului European a propunerilor legate de tratatele de aderare a noi membri şi procedura de scrutin uniform a Parlamentului necesită majoritatea absolută din numărul voturilor sau majoritatea absolută a membrilor Parlamentului; în absenţa îndeplinirii acestei condiţii, actul nu poate fi adoptat de Consiliu.

PROCEDURA DE COOPERARE

A fost la un moment dat o formă mai evoluată de adoptare a deciziilor, conferind Parlamentului o mai mare implicare în procesul legislativ, rolul principal fiind însă păstrat de Consiliu. Procedura a fost introdusă prin Actul Unic European. În esenţă, procedura presupune că, după ce a luat notă de poziţia Parlamentului, Consiliul va adopta cu majoritate varianta agreată de Parlament sau cuprinzând amendamentele acestuia; pentru a ignora amendamentele făcute la nivelul Parlamentului, Consiliul are nevoie de unanimitate. Această procedură menţine puterea Comisiei Europene de a modifica şi retrage actul oricând atâta vreme cât Consiliul nu l-a adoptat. În cazul acestei proceduri propunerea iniţială este supusă la două lecturi în Parlamentul European. Procedura face ca propunerile venite de la Comisie să treacă printr-o prima lectură la nivelul Parlamentului. Uneori este necesar şi avizul comitetelor consultative. La prima lectură Parlamentul îşi dă avizul, se pronunţă asupra propunerii Comisiei. Referitor la avizul parlamentului, Consiliul adoptă o poziţie comună cu majoritate calificată. Poziţia comună a Consiliului va fi transmisă Parlamentului European, care, la acest moment poate să:

aprobe poziţia comună a Consiliului, cu majoritate simplă (sau nu se decide în intervalul de timp alocat în acest scop); în acest caz, Consiliul va adopta actul în conformitate cu poziţia comună;

respinge poziţia comună a Consiliului, cu majoritate absolută; la acest moment Comisia poate decide retragerea propunerii sau în cazul în care nu va face aceasta, Consiliul Ministerial poate adopta actul, în conformitate cu poziţia comună, cu unanimitate (anulând astfel amendamentele Parlamentului şi invalidând decizia acestuia);

33 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001

23

amendează poziţia comună a Consiliului cu majoritate absolută; în acest caz Comisia are o lună pentru a revizui propunerea ţinând cont de amendamentele aduse de Parlament şi să transmită actul într-o forma revizuită, indicând şi amendamentele propuse de Parlament pe care le-a respins cu justificarea aferentă. În acest caz, Consiliul poate adopta cu majoritate calificată propunerea revizuită remisă de Comisie (sau cu unanimitate dacă o modifică) şi va decide cu unanimitate asupra amendamentelor propuse de Parlamentul european şi respinse de Comisie.

Domeniile vizate de această procedură sunt: regulile de monitorizare a politicilor economice (art. 99, Tratatul de la Amsterdam); accesul băncilor centrale ale statelor membre şi ale diverselor instituţii comunitare, autorităţi naţionale şi locale la facilităţile oferite de Banca Centrală Europeană (art. 101, 102, 103, art. 99, Tratatul de la Amsterdam). Tratatul de la Nisa prevede renunţarea la această procedură pe măsură ce procesul de integrare avansează.

PROCEDURA DE CODECIZIE

A fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht şi sporeşte semnificativ rolul Parlamentului în cadrul procesului decizional pe măsura creşterii numărului de decizii adoptate cu majoritate calificată. Conform acestei proceduri, propunerile legislative ale Comisiei sunt analizate într-o primă lectură de către Parlament şi Consiliu şi se adopta prin majoritate calificată o poziţie comună. Consiliul şi Comisia sunt invitate în Parlament să-şi explice argumentele. După aceasta Parlamentul, face o a două lectură a proiectului şi cu majoritatea membrilor săi, poate propune amendamente la aceasta sau îşi exprimă intenţia de a respinge propunerea. Dacă Parlamentul semnalează intenţia de a respinge propunerea, se va crea un comitet de conciliere format din reprezentanţi ai celor trei instituţii principale ale structurii decizionale care elaborează o soluţie comună. Dacă deosebirile persistă se va decide asupra poziţiei comune cu majoritate calificată de către Consiliu şi cu majoritate simplă de către Parlament . Domeniile în care este utilizată procedura de codecizie sunt (art. 251 al tratatului asupra Comunităţii Europene, adoptat la Amsterdam): nediscriminarea pe motive de naţionalitate (art. 12, Tratatul de la Amsterdam); combaterea discriminării (art. 13.2, Tratatul de la Amsterdam); libera circulaţie a persoanelor şi dreptul de rezidenţă (art. 18.1, Tratatul de la Amsterdam); libera circulaţie a forţei de muncă (art. 40, Tratatul de la Amsterdam); securitatea socială a forţei de muncă care circulă liber în spaţiul UE (art. 42, Tratatul de la Amsterdam); dreptul de stabilire (art. 44, 46.2, 47, 47.2, 55, Tratatul de la Amsterdam); politica de vize, imigrare şi alte politici legate de libera circulaţie a persoanelor (art. 65, Tratatul de la Amsterdam); transport (art. 71.1, 80.2, Tratatul de la Amsterdam); piaţa unică internă (art. 95, Tratatul de la Amsterdam); ocupare (art. 129, Tratatul de la Amsterdam); cooperarea în domeniul vamal (art. 135, Tratatul de la Amsterdam); educaţie (art. 149, Tratatul de la Amsterdam); pregătire profesională (art. 150.4, Tratatul de la Amsterdam); cultura (art. 151, Tratatul de la Amsterdam); sănătate (art. 152.4, Tratatul de la Amsterdam); protecţia consumatorilor (art. 153.4, Tratatul de la Amsterdam); reţelele transeuropene – principii (art. 156, Tratatul de la Amsterdam); industrie (art. 157.3, Tratatul de la Amsterdam); coeziune economică şi socială (art. 159.3, Tratatul de la Amsterdam); implementarea deciziilor referitoare la Fondul European de Dezvoltare Regională (art. 162, Tratatul de la Amsterdam); mediu (art. 175, Tratatul de la Amsterdam);

Introducerea procedurilor de cooperare şi codecizie a modificat echilibrul decizional între instituţiile comunitare sporind forţa Comisiei şi a Parlamentului care reprezintă interesul comunitar. Procedura legislativă într-un caz determinat depinde de suportul legal al propunerii respective adică de prevederile din Tratate cărora se subrogă proiectele respective. In cazul unor proiecte interdomeniale care se referă la mai multe articole de tratat sporeşte rolul Comisiei care marchează propunerea la acel articol care face mai probabilă adoptarea deciziei. Pe de alta parte, un stat membru care are rezerve cu privire la acel proiect legislativ va insista să se adopte decizia cu unanimitate. In eventualitatea neînţelegerilor cu privire la baza legală, conform căreia să se adopte propunerea, arbitrul final este Curtea Europeană de Justiţie, care va decide încadrarea sa juridică.

COOPERAREA CONSOLIDATĂ

Tratatul de la Amsterdam a consacrat conceptul de cooperare consolidata (întărită). Tratatul de la Amsterdam a încorporat prevederea care permite statelor membre, în anumite circumstanţe, să iniţieze acţiuni reciproce de cooperare făcând uz de instituţiile, procedurile şi mecanismele prevăzute în Tratat. Aceste acţiuni nu vizează domeniul politicii externe şi de securitate unde este totuşi prevăzut principiul abţinerii constructive. În perspectiva extinderii Uniunii Europene spre Est, care va determina creşterea gradului de eterogenitatea grupării, aceste

24

prevederi devin esenţiale pentru că oferă ţărilor membre posibilitatea de a se integra cu o dinamică diferită. Comisia consideră că este esenţiala prezervarea acquis-ului comunitar şi bazele principiale ale politicilor sectoriale comune deja validate. Posibilitatea lansării unor acţiuni de cooperare nu trebuie folosită ca pretext pentru eludarea obligaţiilor derivate din calitatea de membru al U.E. niţierea unei acţiuni de cooperare consolidată este posibilă atunci când sunt întrunite următoarele condiţii:

acţiunea de cooperare consolidată vizează realizarea obiectivelor Uniunii şi protejarea şi promovarea interesului acesteia;

sunt respectate principiile stipulate în tratatele Comunitare;

este abordat ca o ultimă posibilitate atunci când obiectivele Uniunii nu pot fi atinse utilizând procedurile prevăzute în tratate;

este iniţiată de majoritatea membrilor Uniunii Europene;

nu afectează acquis-ul comunitar şi măsurile adoptate pe baza prevederilor tratatelor comunitare;

nu afectează competenţele, drepturile şi interesele statelor membre care nu participă;

este deschisă tuturor statelor membre, după iniţierea acţiunii; statele membre au posibilitatea de a participa la o acţiune de cooperare consolidată, în orice moment, dacă se conformează deciziilor luate în cadrul acţiunii de cooperare consolidată;

se conformează prevederilor Tratatelor.

Iniţierea şi desfăşurarea unei acţiuni de cooperare consolidată trebuie să fie conformă cu obiectivele comunitare, să nu încalce competenţele Comunităţii Europene şi trebuie să vizeze crearea condiţiilor pentru realizarea obiectivelor Uniunii într-un ritm mai ridicat. Iniţierea unei acţiuni de cooperare consolidată trebuie autorizată de către Consiliu, la cererea statelor iniţiatoare, care va decide cu majoritate calificată. Daca un stat membru se opune autorizării unei astfel de proceduri, atunci nu se va supune la vot cererea de iniţiere a procedurii.

Procedura legislativă care va fi aplicată într-un caz determinat depinde de suportul legal al legislaţiei respective, adică de prevederile din Tratat cărora se subrogă propunerea respectivă. În cazurile limită, în care se poate alege în domeniu, se poate crea un avantaj pentru Comisie: să supună propunerea acelui articol din Tratat, care să permită Consiliului decizia prin vot cu majoritate calificată. Pe de altă parte, un stat membru, care are temeri că va fi izolat în cadrul Consiliului, va insista să convingă că domeniul respectiv este unul în care deciziile se vor adopta prin unanimitate. În mod firesc, Parlamentul preferă procedura de co-decizie şi, în ordine, de cooperare şi de consultare, rareori optând pentru ultima. În eventualitatea neînţelegerilor cu privire la baza legală, conform căreia se va adopta legislaţia, arbitrul final este Curtea de justiţie, care va decide articolul din Tratat ce circumscrie cel mai bine domeniul respectiv. Parlamentul are ocazia să ceară explicaţii când consideră că baza legală este incorectă. Spre exemplu, Parlamentul a urmărit anularea directivei cu privire la drepturile studenţilor de rezidenţă în ţările membre, care se baza pe o prevedere combinată şi se elabora prin procedura de consultare. Curtea de justiţie a considerat că baza adecvată este Art. 7, care se referea la nedscriminare pe baze naţionale, la care se aplica procedura de cooperare şi s-a adoptat o nouă directivă comunitară.

Baza legală a legislaţiei promulgate de Consiliu sau de Consiliu şi Parlament în comun, nu trebuie să fie obligatoriu aceeaşi cu cea precizată de propunerea Comisiei. În acest caz, Parlamentul poate întreprinde acţiuni legale pentru a adopta decizii în cadrul procedurii de cooperare. Un exemplu relevant este legislaţia cu privire la deşeuri, promulgată de Consiliu, conform prevederilor referitoare la mediul înconjurător din Tratatul cu privire la CEE, chiar dacă propunerea Comisiei indica situarea problemei sub incidenţa prevederilor referitoare la piaţa unică. Această schimbare în baza legală a redus rolul Parlamentului (şi al Comisiei) înlocuind procedura de cooperare cu cea de consultare.

25

Procedura legislativă stabileşte un cadru pentru interacţiunea între diferite instituţii comunitare. În cadrul acestei baze legale, fiecare instituţie îşi joacă rolul său. Comisiei are rolul de a pregăti propunerile de legislaţie comunitară. Aceste propuneri sunt rezultatul firesc al unor procese cu grade diferite de formalizare, care include studii politice, influenţarea (sensibilizarea diferitelor grupuri de interese, consultarea cu guvernele naţionale, reuniuni ale unor grupuri de experţi din ţările membre. Propunerile prezentate de Comisie Consiliului şi Parlamentului au făcut, anterior prezentării lor, obiectul unor consultări multisectoriale şi de asemenea au fost supuse atenţiei diferitelor comitete ale Comisiei. O propunere va fi prezentată Parlamentului şi Consiliului numai după exprimarea unei opinii favorabile asupra propunerii iniţiale sau în baza aprobării scrise a comisarilor (dacă problema este suficient de importantă sau controversată) în urma discuţiilor într-o reuniune a Comisiei executive.

Legislaţia comunitară implică şi adoptarea de către Comisie a unor reguli sau decizii cu privire la aplicarea detaliată a acestor decizii. Prin urmare, Comisia este o instituţie colectivă cu o responsabilitate colectivă, membrii săi nefiind definiţi prin unitate de atitudine, unitate politică sau ideologică.

În acest sens, există un contrast evident în raport cu democraţia parlamentară, în care un guvern este format din politicieni aleşi ai unui singur partid sau ai unei coaliţii de partide, care lansează un program legislativ bazat pe oferta făcută cu ocazia alegerilor. Această lipsă a perspectivei ideologice are o serie de avantaje în contextul particular al politicilor comunitare.

Rolul Parlamentului European în procesul decizional depinde de prevederile Tratatelor, care statuează fundamentele procesului legislativ. Înainte de anul 1987, procedura de consultare era singura bază prin care Parlamentul putea influenţa procesul legislativ. Această procedură a rămas în vigoare, cu excepţia acelor situaţii în care s-a stabilit că se vor aplica procedurile de cooperare şi co-decizie. Rolul principal al Parlamentului în cadrul procedurii de cooperare constă în decelarea între votarea în Consiliu cu majoritate calificată sau cu unanimitate. Parlamentul, în concordanţă cu Comisia, poate stabili ce poate vota Consiliul cu majoritate calificată. Parlamentul are dreptul de a formula amendamente, care, dacă sunt acceptate de Comisie, se vor include în propunerile revizuite, care sunt trimise apoi Consiliului. Consiliul poate accepta aceste propuneri cu majoritate calificată, însă, cum precizau versiuni modificate ale propunerilor, vor putea fi adoptate numai prin vot cu unanimitate. Mutaţiile în procedura legislativă au avut un efect semnificativ asupra relaţiilor dintre instituţiile comunitare. Procedurile decizionale, şi în special procedura de co-decizie, au sporit rolul politic al Parlamentului.

Statele membre, în mod colectiv au rolul decisiv, aşa cum s-a stabilit prin Tratate, şi ele deţin puterea unică de a amenda tratatele, care reprezintă cadrul constituţional al Comunităţii şi baza pentru sistemul său legal. Această abilitate a fost utilizată pentru a modifica dreptul comunitar cu privire la pensionarea principiului plată egală la muncă egală a fost pe larg lipsită de conţinut printr-o declaraţie la Tratatul asupra Uniunii Europene.

Conform prevederilor Tratatelor, procesul de adoptare a deciziilor în Comunitate conţine interacţiuni între diferite instituţii. Procedurile formale statuate în Tratate specifică puterea şi responsabilităţile participanţilor, cea mai importantă forţă decizională revine statelor membre prin intermediul Comisiei, Consiliului şi Parlamentului.

INTERESELE SPECIALIZATE ŞI ROLUL LOR ÎN CADRUL PROCESULUI DECIZIONAL

Există o serie de puternice grupuri de interese a căror influenţă asupra procesului decizional pare să fi devenit semnificativă în ultimul deceniu. Una din explicaţiile acestei creşteri a influenţei (directe sau indirecte) a grupurilor de interese europene la procesul decizional în cadrul Uniunii Europene poate fi explicată prin politica instituţiilor comunitare, cum sunt Parlamentul European şi Comisia, care caută în mod activ opinia şi sugestiile acestora pentru o cât mai mare rigurozitate şi legalitate a reglementărilor comunitare. Totodată, pe măsură creşterii competenţelor instituţiilor comunitare şi lărgirii domeniului lor de competenţă (pe măsura europenizării a cât mai multor domenii ale integrării), a devenit evidentă creşterea interesului acestor grupuri faţă de deciziile şi activităţile instituţiilor Uniunii Europene în încercarea de a influenţa, în avantajul lor deciziile organelor comunitare.

26

Comisia Europeană a facilitat chiar accesul acestor grupuri de interese la procesul decizional din cadrul Uniunii Europene. În fapt, Comisia Europeană a instituit, un dialog permanent, mai mult sau mai puţin formal, cu aceste grupuri de interese oferindu-le locuri în comitetele sale consultative sau solicitând opinia acestora cu privire la proiectele de legislaţie ce urmau a fi supuse dezbaterii. Comisia Europeană, în faza de iniţiere a unui proiect de act comunitar poate solicita nu numai opinia acestor grupuri (care de regulă reprezintă interese sectoriale sau transectoriale), ci şi a firmelor europene mari considerate reprezentative pentru diferite sectoare.

Prin Tratate, Comisia nu este obligată să consulte în prealabil statele membre în faza de iniţiere a unei propuneri. Comisia însă procedează la consultarea acestor grupuri de interese din mai multe motive, dintre care pot fi amintite:

nevoie de informaţii cât mai variate şi mai numeroase legate de sectorul respectiv, de poziţia grupurilor de interese naţionale şi europene şi din partea autorităţilor statelor membre;

consultarea grupurilor de interese poate permite identificarea opţiunilor cele mai fezabile şi a poziţiilor principalelor oponenţi, permiţând identificarea căilor de contracarare de acestei opoziţii;

este posibilă, prin măsuri de orientare a dezbaterilor publice, influenţarea atitudinii grupurilor de interese şi orientarea lor către opţiunile agreate de instituţiile comunitare (în speţă de Comisie);

este posibilă testarea reacţiei statelor, a autorităţilor locale şi a grupurilor de interese.

De asemenea, există situaţii în care Comisia implică aceste grupuri de interese (a căror reprezentare este formalizată sub forma diferitelor asociaţii, confederaţii etc.) în faza de implementare a legislaţiei comunitare, delegând acestor o parte din responsabilităţile implementării actelor comunitare în domeniul de activitate al grupurilor de interese respective.

Cât de mult contează opinia acestor grupuri de interese şi în ce măsură instituţiile comunitare le solicită avizul? În ultima perioadă, instituţiile comunitare acordă o atenţie deosebită opiniilor grupurilor de interese şi societăţii civile. Este suficient să aducem în sprijinul acestei afirmaţii două evenimente relativ recente: documentul din 2001 al Comisiei Europene conţinând propuneri de reformă a sistemului de guvernare a UE, „White Paper on European Governance” şi de asemenea Convenţia Europeană au fost deschise dezbaterilor publice la care au putut participa reprezentanţii tuturor grupurilor de interese europene. Mai mult chiar, rezultatele dezbaterilor asupra primului document au fost sintetizate şi făcute publice de către Comisie. Prevederile Cartei Albe asupra Guvernării Europene introduce chiar caracterul obligatoriu al consultării grupurilor de interese şi societăţii civile asupra propunerilor legislative ale Comisiei şi actelor comunitare, existând recomandări de supunere a actelor comunitare dezbaterilor publice.

Instituţiile comunitare preferă implicarea în acest proces consultativ, de regulă, grupurile de interese organizate, de dimensiuni cât mai mari, care să asigure o cât mai mare reprezentativitate la nivel european a intereselor specifice ale grupului; nu sunt însă ignorate nici opiniile firmelor europene mari din domeniu. Grupurile de interese pot juca un rol semnificativ în măsura în care Parlamentul şi Comisia au nevoie de informaţii detaliate pentru fundamentarea deciziilor; astfel de domenii sunt cele care de regulă impun norme unice la nivel comunitar în domenii care afectează activitatea tuturor firmelor indiferent de sectorul în care acţionează (ex. standardizarea, protecţia mediului, cadrul concurenţial).

Implicarea acestor eurogrupuri, în această manieră, în procesul decizional la nivel comunitar este, aşa cum se menţiona anterior, încurajată. Motivaţiile unui astfel de comportament al instituţiilor comunitare este determinat de nevoia de a culege cât mai multe informaţii despre sectorul vizat pentru o cât mai bună fundamentare a propunerii legislativ. Un astfel de procedeu permite identificarea, ex ante, de către instituţiile comunitar a punctelor unde se poate manifesta opoziţia acestor grupuri şi le permit corectarea acelor prevederi sau identificarea posibilităţilor de contracarare a potenţialelor obiecţiuni ale grupurilor de interese.

Se poate afirma că aceste grupuri de interese au căpătat un rol consultativ sporit în procesul decizional comunitar. Aceste grupuri de interese nu trebuie confundate cu ECOSOC al cărui rol este de asemenea unul consultativ şi care asigură reprezentarea instituţionalizată, în manieră oficială, în cadrul procesului deicizonal funcţionează ca instituţie

27

comunitară. Consultarea ECOSOC, în procesul decizional comunitar este una formală, în timp ce consultarea acestor grupuri de interese, organizate sub diferite forme, dar care nu sunt asimilate instituţiilor oficiale ale UE, este una cu caracter informal, dialogul dintre aceste grupuri şi instituţiile comunitare nefiind unul instituţionalizat şi stipulat în actele comunitare oficiale.

Posibilităţile grupurilor de interese de a influenţa deciziile comunitare depind de:

volumul informaţiilor şi cunoştinţelor disponibile;

forţa economică de care dispun la nivel european;

sectorul economic din care provin, fiind privilegiate sectoarele intensive tehnologic;

reprezentativitatea lor la nivel european care le permite agregarea într-o măsură cât mai mare a intereselor specifice, individuale ale firmelor dintr-un sector european astfel încât să ofere informaţii pertinente şi reprezentative la nivel european

puterea şi capacitatea de a acţiona ca agenţie de implementare a actelor comunitare care depinde de reprezentativitatea asociaţiei respective, dimensiunea grupului de interese, forţa sa economică şi influenţa politică, capacitatea de convingere a membrilor grupului, capacitatea de a acţiona rapid şi într-o manieră reprezentativă putând lua decizii în mod operativ fără o largă consultare a membrilor şi asigurând acceptarea ulterioară de către aceştia. Un exemplu34 în aceste sens este Federaţia Europeană a Asociaţiilor din Industria Farmaceutica care joacă un rol important în elaborarea codului de conduită privind standardele de vânzare a medicamentelor medicilor practicanţi

Există însă şi situaţii aparent paradoxale, cum este cazul fermierilor comunitari, care deţin o pondere redusă în economia şi activităţile economice ale Comunităţii Europene, dar au capacitatea de a realiza sau bloca realizarea unor măsuri sau de al căror sprijin depinde aplicarea unor politici sectoriale; deşi puţin numeros acest grup de interese este extrem de eficient în ceea ce priveşte acţiunile de lobby şi exercitarea de presiuni asupra organismelor comunitare în domeniile în care ei acţionează.

Comportamentul instituţiilor Uniunii Europene faţă de grupurile de interese se apropie de cel al unui investitor raţional colaborând cu aceste grupuri de interese care urmăreşte asigurarea unei informaţii complete şi corecte la un preţ cât mai redus; grupurile de interese pun la dispoziţie, într-o manieră operativ, instituţiilor UE informaţiile necesare la costuri reduse şi asigură şi experienţa tehnică.

Pe măsura creşterii numărului domeniilor integrării care devin de competenţa Uniunii Europene (creşterea gradului şi domeniilor europenizării), se poate constata că numărul grupurilor de interese care doresc să aibă acces la serviciile funcţionale ale U.E. a crescut constant, pe măsura extinderii deciziilor adoptate la nivel comunitar. Conform estimărilor Comisiei în jur de 3000 de grupuri de interese doresc să aibă o anumită influenţă la Bruxelles, incluzând peste 500 de federaţii europene şi internaţionale şi peste 10.000 de indivizi35. Se poate constata ca s-a ajuns la un raport paritar între funcţionarii comunitari şi reprezentanţii grupurilor de interese.

Pentru reprezentarea intereselor într-o manieră formalizată, o mare parte din aceste grupuri de interese s-au instituţionalizat sub forma asociaţiilor, federaţiilor etc. (trade associations, engl. orig.), sau au aderat la structuri de acest tip existente anterior şi şi-au deschi reprezentanţe la Bruxelles sau în alte oraşe unde funcţionează instituţii comunitare. Aceste organizaţii pot fi organizaţii sectoriale sau pot fi organizaţii intersectoriale, confederaţii naţional. Câteva exemple de astfel de organizaţii/asociaţii de reprezentare intereselor diferitelor grupuri de interese pot fi menţionate: COFACE (Confederaţia Organizaţiilor pentru Familie) şi BEUC (Biroul European al Uniunii Consumatorilor) ca organizaţii sectoriale şi Masa Rotundă a Industriaşilor Europeni, Comitetul U.E. al Camerei Americane de Comerţ (AMCHAM) ca organizaţii intersectoriale.

34 Miron Dumitru, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 35 Miron, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002

28

Creşterea numărului de organizaţii de reprezentare a intereselor acestor eurogruopuri şi creşterea rolului consultativ în cadrul procesului decizional au creat canale mai numeroase de comunicare a acestor asociaţii cu instituţiile comunitare, s-a mărit numărul „punctelor de intrare” la instituţiile comunitare, au oferit posibilitatea intensificat acţiunile de lobby şi dezvoltării unei adevărate industrii în domeniu. Implicarea tot mai mare a acestor asociaţii de reprezentare a grupurilor de interese a determinat şi o dezvoltare a industriei de consultanţă juridică în domeniu: pe lângă aceste organizaţii structurate instituţional, la Bruxelles activează 160 de firme de avocatură şi 140 de firme de contabilitate, unele având o influenţă nesemnificativă la nivelul instituţiilor comunitare36.

Un studiu recent37 constată orientarea grupurilor de interese de la nivel naţional către cel al instituţiilor comunitare pe măsura europenizării domeniului în care acţionează grupurile de interese. În acest proces pot fi identificate principalele „puncte de acces” ale asociaţiilor de reprezentare a grupurilor de interese în procesul decizional comunitar. Aceste puncte de acces sunt poziţionate în cadrul diferitelor structuri ale instituţiilor comunitare: Comisie, Consiliu şi Parlament.

Gradul de accesibilitate al instituţiilor comunitare, din punctul de vedere al grupurilor de interese (altfel spus „sensibilitatea” instituţiilor la acţiunile intereselor specializate) este diferit.

Comisia Europeană, ca iniţiator legislativ, joacă un rol important în adoptarea deciziilor le nivel comunitar şi este instituţia care promovează participarea grupurilor de interese în procesul de formulare a politicilor şi actelor comunitare. Accesul grupurilor de interese la activităţile Comisiei este facilitat şi de măsurile iniţiate de Comisie de a coopta reprezentanţii grupurilor de interese specializate în comitetele sale consultative.

Conform rezultatelor studiului menţionat mai sus38, Consiliul Ministerial, instituţia cu un rol important în procesul decizional european, este mai puţin accesibil grupurilor de interese datorită, în primul rând caracterului său interguvernamental. Această dificultate de a influenţa semnificativ deciziile Consiliului Ministerial cu care se confruntă grupurile de interese pot fi depăşite prin intensificarea acţiunilor grupurilor de interese la nivel naţional asupra guvernului (la nivelul reprezentanţilor statului membru respectiv în Consiliu) pentru susuţinerea caracterului legitim a solicitărilor lor. Totodată, grupurile de interese trebuie să aibă în vedere coordonarea unor astfel de acţiuni la nivel naţional într-un număr de state suficient ca să asigure voturile necesare întrunirii majorităţii calificate în Consiliul Ministerial.

Parlamentul European, deşi are încă un redus în procesul decizional comunitar (dar în creştere) a adoptat o atitudine faţă de grupurile de interese similară cu cea a Comisiei Europene, în sensul încurajării comunicării cu grupurile de interese europene. Un astfel de comportament se bazează pe premiza conform comunicarea cu aceste grupuri de interese, consultarea lor în procesul de adoptare a deciziilor constituie o oportunitate pentru parlamentarii europeni de a deveni „purtători de cuvânt” ai acestor interese. Un astfel de comportament are ca motivaţie reală asigurarea sprijinului electoratului naţional în scrutinul parlamentar.

Accesul grupurilor de interese la instituţiile comunitare este influenţat în mare măsură de forţa financiară a acestor grupuri (măsurată ca forţa financiară a asociaţiilor de reprezentare intereselor specializate). Astfel, la Parlamentul European au acces, cu precădere firmele mari (circa 55% din asociaţiile de reprezentare a grupurilor de interese cu un buget mai mare de 5 milioane Euro au contacte săptămânale cu Parlamentul European, faţă de numai circa 10% din asociaţiile cu un buget inferior a 100 000 de Euro), accesul la Comisia Europeană este mai facil pentru majoritatea asociaţiilor de reprezentare a intereselor specializate (circa 60% din aceste asociaţii cu un buget de peste 5 milioane Euro au contacte săptămânale cu membrii şi comitetele Comisie, la care se adaugă 25% din asociaţiile cu un buget sub 100 0000 Euro, 35% din cele cu un buget de până la 500 000 Euro au astfel de contacte săptămânale cu Comisia). Consiliul Ministerial este accesibil exclusiv firmelor mari, dar interesul acestora pentru această instituţie este mai redus decât cel manifestat faţă de Parlament şi Comisie (aproximativ 40% din asociaţiile de reprezentare a grupurilor de interese cu un buget mai mare de 5 milioane Euro au contacte săptămânale cu Consiliul Ministeriual,

36 Miron, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002 37 Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din Manheim, 2000 38 Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din Manheim, 2000

29

faţă de numai 7-8% din asociaţiile cu un buget mai mic de 100 000 de Euro şi 7-8% din cele cu un buget sub 500 000 de Euro şi aproximativ 10% din asociaţiile cu buget inferior a 1 milion de Euro)39.

Interesul marilor companii europene şi a companiilor multinaţionale pentru instituţiile comunitare în procesul de influenţare a deciziilor este diferit în funcţie de instituţie: Comisia, datorită competenţelor sale ca iniţiator legislativ şi organism executiv este ţinta celor mai multe acţiuni de lobby din partea acestor firme (peste 80% din companiile europene au contacte săptămânale cu Comisia Europeană); un interes similar este manifestat pentru Parlament (aproximativ 75% din firmele europene au contacte săptămânale cu membri şi comitete ale Parlamentului European), în timp ce Consiliul Ministerial beneficiază săptămânal de „atenţia” a circa 50% din firmele europene. Aceste cifre relevă că marile firme europene, deşi membre ale diferitelor asociaţii de reprezentare a grupurilor de interese sectoriale şi intersectoriale, desfăşoară, pe lângă acţiunile comune iniţiate de asociaţiile de reprezentare, şi acţiuni individuale de lobby pe lângă instituţiile comunitare în vederea promovării intereselor lor specifice.

Toate aceste cifre40 menţionate pot fi utilizate pentru clasificarea instituţiilor comunitare în funcţie de gradul lor de accesibilitate pentru interesele specializate: Comisia Europeană pare a fi cea mai uşor accesibilă pentru aceste grupuri, la polul opus situându-se Consiliul Ministerial; Parlamentul european, în mare măsură datorită rolului său relativ redus în procesul decizional, din punctul de vedere al grupurilor de interese pare a fi considerat o instituţie „de rangul doi”, interesul manifestat de interesele specializate fiind mai redus decât cel manifestat faţă de Comisie.

Concomitent cu atenţia acordată activităţilor instituţiilor comunitare, grupurile de interese îşi continuă acţiunile de lobby la nivelul guvernelor şi instituţiilor naţionale.

Procesul decizional este doar una dintre componentele elaborării politicilor comunitare. După ce este adoptată o decizie este necesară aplicarea sa - etapă care s-a dovedit crucială în cadrul mecanismului general. In funcţie de tipul de reglementări comunitare (regulamente, hotărâri, directive, opinii sau legi) şi traiectoria lor până la ţările membre, impactul va fi diferit şi acţiunea grupurilor de interese variată.

Căi de influenţare a procesului decizional comunitar de către grupurile de interese

Etapa Instituţia implicată Căi de influenţare

Poziţie comună

Grupuri de lucru Lobby în ministere şi agenţii guvernamentale naţionale

COREPER (I sau II) Contacte directe cu reprezentanţa permanentă pe lângă UE Consultări ministeriale

Consiliul Ministerial Consultări la nivel ministerial Acces guvernamental Acces la nivelul parlamentelor naţionale

Decizie Grupuri de lucru Lobby în ministere şi agenţii guvernamentale naţionale

COREPER (I sau II) Contacte directe cu reprezentanţa permanentă pe lângă UE Consultări ministeriale

Consiliul Ministerial Consultări la nivel ministerial Acces guvernamental Acces la nivelul parlamentelor naţionale

Implementare Administraţia naţională ministere; agenţii publice parlament naţional

Consultări publice/private audieri

39 cifrele menţionate în acest paragraf se bazează pe rezultatele studiului Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din Manheim, 2000 40 cifrele menţionate în acest paragraf se bazează pe rezultatele studiului Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din Manheim, 2000

30

Comisia Executivă direcţii generale comitete

Consultări publice/private “semnal de alarmă”

Post-implementare Instanţe judecătoreşti naţionale (hotărâri nedefinitive) Curtea Europeană de Justiţie

Acţiuni în instanţă

Sursa: Miron Dumitru (coord.), „Economia Uniunii Europene”, editura Luceafărul, Bucureşti, 2002

În selectarea unui „ţintei” acţiunii de lobby, agenţiile de reprezentare a grupurilor de interese au în vedere, în principal: capacitatea administrativă (considerată relevantă la nivel european de circa 77% din aceste asociaţii, şi la nivel naţional de circa 70% din asociaţii); relaţiile personale cu persoana vizată (validat ca şi criteriu, la nivel european şi naţional de circa respectiv 54% şi 48% din asociaţiile europene de reprezentare a grupurilor de interese), naţionalitatea şi apartenenţa politică. Totodată, instrumentele de lobby sunt diferite în funcţie de palierul decizional unde se desfăşoară acţiunea. La nivelul Uniunii Europene, a instituţiilor comunitare, cele mai frecvente instrumente de lobby sunt: utilizarea contactelor personale, audierile şi prezentările de opinii în faţa diferitelor comitete consultative din structura instituţiilor comunitare, oferirea de informaţii necesare fundamentării unei propuneri legislative, prezentarea de „poziţii”, oferirea de expertiză şi asistenţă tehnică instituţiilor comunitare. Totodată, specificităţile procesului decizional la nivelul Uniunii Europene impun coordonarea acţiunilor de lobby desfăşurate la nivel naţional de diversele grupuri de interese, fiind încurajată dezvoltarea dimensiunii transnaţionale (europene) a acestora.

Putem afirma că sistemul decizional al Uniunii Europene poate fi caracterizat ca un sistem în care, în pofida unor stări conflictuale şi unor negocieri anevoioase (cum a dovedit-o şi ultima Conferinţă Interguvernamentală), este posibilă adoptarea unor decizii relevante pentru dimensiunea europeană a grupării. În arhitectura decizională comunitară cooperarea este cea care prevalează, şi pentru că în acest complex proces au un rol esenţial atât organele comunitare cât şi ţările membre şi grupurile de interese.

TEMA 4.

LEGITIMITATE ŞI REFORMĂ INSTITUŢIONALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Procedurile legislative comunitare combină în prezent procese decizionale guvernamentale cu elemente ale unui proces politic suprastatal (a se vedea şi capitolul 4 al acestei lucrări). Deşi UE se prezumă a se baza pe principii democratice, procedurile sale decizionale nu respectă întotdeauna aceste principii. În particular, Comunitatea a fost şi mai este criticată de lipsă de transparenţă şi rigurozitate în adoptarea deciziilor41.

INSTITUŢIILE UNIUNII EUROPENE ÎN CĂUTAREA LEGITIMITĂŢII ŞI ATENUĂRII DEFICITULUI DEMOCRATIC

În mod tradiţional, legitimitatea instituţiilor se bazează pe justificarea dreptului instituţiilor respective de a guverna, de a dispune de o anumită autoritatea formală şi de exercita puterea politică în interiorul graniţelor unui stat42. În aceste condiţii, legitimitatea unei instituţii cuantifică consensul social cu privire la autoritatea acordată unei instituţii de a guverna asupra unui teritoriu/sector în structura politică a unui stat. Legitimitatea unei instituţii, în mod tradiţional, este derivată din legitimitatea puterii statale. Astfel, în condiţiile în care eficacitatea şi viabilitatea puterii statale depinde de gradul său de instituţionalizare politică, legitimitatea unei instituţii a statului face parte din, este influenţată de şi influenţează, la rândul său, legitimitatea statală. Statul este cel care dă legitimitatea instituţiilor sale, iar acestea, la rândul lor, susţin legitimitatea statului respectiv. Extrapolând, de la nivel statal la nivel supranaţional, analiza

41 Miron Dumitru, “Economia integrării europene”, lito ASE, Bucureşti, 1998 42 Scharpf, F. W., „Governing in Europe. Effective and Democratic”, Oxford: Oxford University Press, 1999

31

legitimităţii instituţiilor unei organizaţii/grupări supranaţionale nu poate fi separată, în analiză, de legitimitatea grupării în sine.

Cuantificarea legitimităţii Uniunii Europene şi a instituţiilor sale nu poate fi realizată în absenţa unui set de criterii normative. Legalitate, fundamentarea (justificarea) deciziilor şi a existenţei instituţiilor, acţiuni întreprinse şi proceduri constituie factori cheie pentru a asigura existenţa şi activitatea Uniunii Europene ca sistem legitim de guvernare. Legalitatea Uniunii Europene este asigurată de tratatele constitutive (tratatele de la Roma, Maastricht, Amsterdam, Nisa, Actul Unic European etc.). Aceste tratate constituie un set de norme scrise pe care se fundamentează puterea/autoritatea supranaţională a grupării. În aceiaşi categorie se încadrează şi disponibilitatea statelor membre de a edicta legislaţie naţională respectând principiul supremaţiei reglementărilor comunitare (dreptului comunitar); acest element acţionează ca sursă a legitimităţi Uniunii. Altfel, spus legalitatea UE, şi implicit legitimitatea sa, se bazează pe ideea că „ceea ce este realizat în mod legal de un grup de state-guverne conferă legitimitate Uniunii în măsura în care este acceptat ca legitim atât la nivel naţional, cât şi la nivel supranaţional”43. Justificarea autorităţii formale a Uniunii Europene ca entitate supranaţională acordată prin tratate se regăseşte în acceptarea şi recunoaşterea acestor norme de către statele membre. Acţiunile întreprinse şi procedurile existente în cadrul UE vizează procedurile decizionale şi legislative, echilibrul şi relaţiile interinstituţionale şi reprezintă, de asemenea, un element important în asigurarea legitimităţii grupării.

În literatura de specialitate, există două abordări ale legitimităţii: abordarea directă (input oriented, engl orig) şi abordarea indirectă (output oriented, engl. orig.).

Abordarea directă măsoară legitimitatea unei instituţii sau a unui stat prin gradul de recunoaştere al instituţiei, statului respectiv de către populaţie. În aceste condiţii, legitimitatea Uniunii Europene depinde în mod esenţial de maniera în care este văzută, apreciată, acceptată, recunoscută UE de către cetăţenii europeni şi impune existenţa unei identităţi comune europene care să justifice instituţionalizarea structurilor supranaţionale ale UE. Din păcate. Atâta timp cât Uniunea Europeană „este încă departe de realizarea aşa numitei identităţi europene…şi în absenţa unei reforme instituţionale substanţiale (care întârzie să se producă, n.a.), legitimitatea de tipul input oriented a deciziilor luate prin regula majorităţii nu va creşte semnificativ”44. Gradul de identificare mai ridicat al cetăţenilor din UE cu cetăţenia naţională decât identificarea cu cetăţenia europeană, lipsa de transparenţă al multor instituţii comunitare constituie elemente de natură să diminueze legitimitatea UE. Prin prisma abordării directe, legitimitatea UE şi a instituţiilor sale este derivată din competiţia existentă la nivel politic prin faptul că electoratul european (ca sumă a electoratelor naţionale ale statelor membre) are posibilitatea de a alege, prin vot direct şi deschis, în cadrul scrutinului european, membrii Parlamentului European, repartizarea locurilor în cadrul acestei instituţii ţinând cont de dimensiunea populaţiei fiecărui stat membru. Prin prisma abordări directe, legitimitatea UE ca sistem supranaţional de guvernare se bazează pe legalitatea sa (derivată din tratatele interguvernamentale constitutive semnate de statele membre) şi se justifică prin gradul de acceptare a acestui sistem de guvernare de către opinia publică şi încrederea populaţiei în obiectivele şi activităţile grupării ca întreg.

Abordarea indirectă cuantifică legitimitatea Uniunii Europene şi a instituţiilor sale ca fiind bazată şi derivată din autoritatea şi legitimitatea statelor membre componente. În aceste condiţii, nu mai este necesară existenţa unei identităţi comune sau a cetăţeniei europene, ci legitimitatea UE se bazează pe identitatea de interese, pe interesele comune ale participanţilor decât pe interesul comun. Prin prisma acestei abordări, legitimizarea Uniunii Europene are ca surse: 1) tratatele constitutive şi acordurile dintre statele membre şi 2) permisiunea acordată statelor membre de cetăţenii acestora de a participa la o grupare supranaţională, UE, a cărei legalitate este fundamentată pe conformitatea acesteia şi a tratelor constitutive cu normele constituţionale naţionale şi superioritatea normei juridice comunitare. Altfel spus, legitimitatea UE este una indirectă provenind din legitimitatea părţilor componente. În măsura în care legitimitatea UE s-ar fundamenta în cea mai mare măsură pe această sursă, atunci s-ar putea crea condiţiile favorabile pentru diluarea/lipsa de

43 Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000 44 Scharpf, F. W., „Governing in Europe. Effective and Democratic”, Oxford: Oxford University Press, 1999

32

responsabilitate colectivă a instituţiilor supranaţionale ale UE faţă de electoratul european. Exemplu lipsei de responsabilitate faţă de un electorat naţional sau european şi efectele negative derivate sunt elocvente pentru susţinerea acestei afirmaţii45.

O serie de analişti46 consideră că analiza legitimităţii Uniunii Europene ar trebui să se bazeze pe identificarea şi măsurarea consensului sau a gradului de acceptare publică în rândul populaţiei grupării a sistemului de guvernare supranaţional al UE. Alţi analişti consideră că în sistemele de guvernare de tipul celui al UE care se bazează pe „un sistem cooperativ de activităţi”, legitimitatea se bazează pe recunoaşterea şi acceptabilitatea colectivă a autorităţii acestui sistem de guvernare de către participanţi, mai degrabă decât pe acceptabilitatea publică sau individuală a autorităţii sistemului.

Procesul de ratificare a Tratatelor de la Maastricht şi Nisa, reţinerile cetăţenilor anumitor ţări membre de a participa le zona Euro etc. indică un nivel relativ redus de acceptabilitate a activităţilor UE în rândul cetăţenilor săi. Lipsa de transparenţă a activităţilor unor instituţii comunitare, cum ar fi Consiliul Ministerial, dificultăţi de realizare a consensului în rândul cetăţenilor Uniunii în ceea ce priveşte anumite activităţi desfăşurate şi măsuri adoptate la nivel supranaţional sunt elemente care au alimentat „deficitul democratic” al instituţiilor comunitare şi afectează legitimitatea lor.

„Deficitul democratic” al instituţiilor comunitare poate fi măsurat ca diferenţa dintre gradul de „satisfacţie democratică” (bazat pe caracterul democratic şi transparent al procesului decizional şi acceptabilitate deciziilor adoptate) la nivel naţional şi gradul de „satisfacţie democratică” la nivel supranaţional al cetăţenilor europeni. Ca şi in cazul legitimităţii directe, recunoaşterea autorităţii, posibilitatea de control, responsabilitatea (faţă de un organism legitim sau faţă de opinia publică) şi reprezentativitatea (în termeni de reprezentativitate naţională, a grupurilor de interese etc.) instituţiilor comunitare constituie elemente importante în analiza „deficitului democratic”.

Faptul că membrii Consiliul şi ai Comisiei sunt în speţă desemnaţi de guvernele naţionale, în timp ce membrii Parlamentului European au mandat direct, fiind aleşi prin vot direct, de la electoratul european de a „legifera” în UE, face ca Parlamentul European să aibă o legitimitate mai mare decât primele două instituţii menţionate, diferenţa provenind din gradul mai mare de recunoaştere a autorităţii şi de acceptabilitate al activităţilor Parlamentului European în rândul opiniei publice europene comparativ cu celelalte două instituţii.

„Deficitul democratic” şi legitimitatea scăzută a Comisiei Europene au ca sursă şi faptul că această instituţie funcţionează pe principiul responsabilităţii colective şi al independenţei comisarilor în realizarea interesului comunitar (destul de lipsit de consistenţă în practică) şi a fost, o lungă perioadă de timp, direct responsabilă în faţa Parlamentului European, aşa cum de regulă, la nivel naţional, organismele executive sunt responsabile pentru acţiunile lor faţă de organismele legislative. Prin Tratatul de la Amsterdam prerogativele crescute ale Parlamentului European care poate „crea un comitet de anchetă care să investigheze alte instituţii sau organisme comunitare (inclusiv Comisia Europeană, n.a.) susceptibile de contravenţii sau de a fi comis nereguli în implementarea legislaţiei comunitare…” (art. 193, Tratatul de la Amsterdam) introduc un grad mai mare de control al acestui organism asupra Comisiei Europene. Demisia în bloc a Comisiei Europene în martie 1999 în urma unei anchete a Parlamentului European este primul eveniment de acest gen în istoria Uniunii Europene.

De fapt, dificultăţile de a verifica şi a face instituţiile comunitare responsabile pentru acţiunile lor faţă de electoratul european sau faţă de o altă instituţie comunitară (cum este Parlamentul European) a alimentat lipsa de legitimitate a UE şi „deficitul democratic” al instituţiilor sale.

Prin prisma celor de mai sus, Parlamentul European este instituţia comunitară considerată a avea cea mai ridicată legitimitate şi care suferă de cel mai redus „deficit democratic”. Factorii care contribuie la aceasta pot fi sintetizaţi astfel: 45 Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000 46 Zelditch & Walker, în Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000

33

Este singurul organism comunitar ai cărui membri sunt aleşi prin vot direct de către cetăţenii europeni, ceea ce asigură responsabilizarea parlamentarilor faţă de electorat, posibilităţi mai mari de control ale electoratului asupra acestei instituţii prin sistemul de alegeri şi asigură o garanţie implicită că parlamentarii europeni, în activităţile lor, vor urmări interesele cetăţenilor care i-au ales (într-o măsură mult mai mare decât în cadrul altor instituţii);

Încrederea de care se bucură instituţia „parlamentului” în sine si rândul democraţiilor europene; Parlamentul European, deşi este un organism supranaţional aparţine instituţiei „parlamentului” şi împrumută şi credibilitatea acestuia, ceea ce facilitează recunoaşterea autorităţii sale în rândul electoratului european;

Rolul său în procesul decizional comunitar a fost multă vreme acela al unui organism consultativ, ceea ce a făcut ca activităţile sale să fie discrete şi astfel, criticile la adresa unor decizii nepopulare adoptate la nivel comunitar să fie îndreptate către alte instituţii comunitare care, cel puţin în percepţia opiniei publice, au fost implicate direct în adoptarea lor;

Rezultatele sondajelor Eurobarometru din 1994 până în prezent, care indică că, în medie, peste 50% din cetăţenii europeni sunt în favoarea formării unui guvern european responsabil faţă de Parlamentul European, susţin ideea că această instituţie este considerată cea mai legitimă instituţii ale UE şi este cea mai credibilă instituţie comunitară în rândul populaţiei grupării;

Există însă şi surse care diminuează legitimitatea Parlamentului European ca instituţie supranaţională. Dintre aceste elemente pot fi menţionate:

percepţia conform căreia alegerile pentru Parlamentul European (conform rezultatelor Europbarometru) pot fi considerate ca alegeri de rangul doi comparativ cu alegerile pentru parlamentele naţionale (bazate pe percepţia că în cadrul parlamentului naţional interesele diferitelor grupuri naţionale sunt mai bine reprezentate decât în Parlamentul European) afectează credibilitatea activităţilor acestei instituţii supranaţionale. Acest fapt este confirmat şi de scăderea participării la vot în cadrul scrutinelor pentru Parlamentul European în perioada 1979-1999 (exemplele cele mai sugestive fiind cele ale Germaniei, Marii Britanii);

autoritatea insuficientă acordată Parlamentului European ca instituţie supranaţională; acest fapt a fost evident până la adoptarea Tratatelor de la Maastricht şi Amsterdam;

puterea redusă de reprezentare în Parlamentul European a tuturor grupurilor de interese naţionale din cadrul grupării (afectează în primul rând sursele directe ale legitimităţii);

absenţa unui sistem electoral unic de alegere a parlamentarilor europeni, sistemul actual se bazează pe sistemele şi legile electorale naţionale (ceea ce alimentează percepţia că Parlamentul European este totuşi un parlament de rangul doi comparativ cu parlamentele naţionale).

Corectarea acestor elemente de natură să diminueze legitimitatea Parlamentului European a fost iniţiată prin Tratatul de la Amsterdam care dă Parlamentului mai multe prerogative decizionale şi un rol mai sporit pe linia controlului politic exercitat asupra diferitelor instituţii comunitare, dar trebuie continuată prin introducerea unui sistem electoral european unic care să corecteze problemele legate de reprezentativitatea Parlamentului pentru diferite grupuri de interese şi categorii sociale.

Comisia Europeană are un rol important în formularea direcţiilor de dezvoltare ca iniţiator legislativ deşi este un organ executiv atipic care nu are un mandat electoral, în timp ce, instituţia cu rol legislativ, ales prin vot direct, Parlamentul European, are încă un rol redus în procesul de adoptare a deciziilor şi legislaţiei la nivel comunitar. Problema legitimităţii democratice se centrează în cele din urmă pe rolul statelor membre în Consiliu.

Maniera de adoptare a deciziilor la nivel comunitar, sistemul de lucru cu „uşile închise” al Consiliului Ministerial, independenţa Comisiei Europene în urmărirea interesului comunitar şi lipsa sa de responsabilitate, ca organism

34

executiv, faţă de un anumite electorat s-au constituit în factori care au alimentat „deficitul democratic” al instituţiilor Uniunii Europene.

În mod tradiţional, adoptarea deciziilor la nivelul statelor, contextul democratic este asigurat de realizarea consensului elitelor politice şi grupurilor de interese care au conferit mandate decizionale diferitelor instituţii implicate în procesul legislativ şi decizional. La nivelul Uniunii Europene, caracterul democratic al procesului decizional şi legislativ la care participă instituţiile comunitare depinde de consultarea parlamentelor naţionale înainte sau pe parcursul negocierilor în Consiliu (şi de dorinţa guvernelor de a evita criticile parlamentare după încheierea negocierilor). Conferinţa Interguvernamentală de la Maastricht a încercat să formalizeze acest proces şi să faciliteze astfel reducerea deficitului democratic al instituţiilor comunitare; o Declaraţie anexată la tratatul UE din 1992 a cerut supunerea propunerilor legislative ale Comisiei în stadiul lor incipient examinării în parlamentele naţionale. Succesul unui astfel de demers pe linia diminuării deficitului democratic depinde şi de interesul manifestat de parlamentele naţionale faţă de domeniile de reglementare comunitară sau şi de implicarea lor în afacerile europene.

Deficitul democratic al instituţiilor comunitare este alimentat şi de maniera de lucru a Consiliului Ministerial. Consiliul este un organism legislativ atipic, în care multe din deliberări sunt confidenţiale (purtându-se cu „uşile închise” şi restrângând relevanţa democratică a deciziilor acestui organism), iar procesul de adoptare a deciziilor este posibilă prin acceptarea de compromisuri (de către statele membre) la care se ajunge în urma negocierilor. În astfel de situaţii negociatorii sunt în mod clar reticenţi în a-şi exprima în avans propriile poziţii; şi chiar dacă guvernele ar dori să se angajeze în discuţii sincere cu legislativele naţionale, ele ar avea reale dificultăţi în a anticipa forma unor eventuale compromisuri.

Redistribuirea puterilor între Parlamentul European, Consiliul Ministerial şi Comisie, validată de Tratatul de la Amsterdam poate fi considerat ca primul progres evident pe linia creşterii legitimităţii instituţiilor comunitare şi de reducere a deficitului democratic de care suferă acestea. Elementul cheie al acestui demers a fost cel al posibilităţii Parlamentului de iniţia anchete şi de a investiga activitatea altor instituţii comunitare suspectate de a fi comis contravenţii sau a nu fi aplicat corect legislaţia comunitară. Acest fapt înseamnă că, în esenţă, toate instituţiile comunitare devin responsabile în faţa Parlamentului European pentru maniera în care îşi îndeplinesc atribuţiile şi activităţile pe car ele desfăşoară în conformitate cu prevederile Tratatelor constitutive. În acest context, Comisia (instituţia considerată a fi una din cele mai afectate de „deficitul democratic”) ar deveni responsabilă în faţa Parlamentului European ca o formă de organism „legislator executiv” şi nu ca un guvern, în sensul tradiţional, deoarece Comisia are, la nivel supranaţional, în primul rând competenţe executive (pe care le împarte, într-o mică măsură cu Consiliul Ministerial) şi, în al doilea rând, dar şi o anumită autoritate de legiferare (de a adopta decizii şi reglementări necesare pentru aplicarea prevederilor tratatelor) în domeniul unor politici comunitare bine determinate.

Reducerea „deficitului democratic” al Comisiei Europene depinde în mod esenţial de exercitarea unui control eficient asupra acestei instituţii şi responsabilizarea ei faţă de Parlamentul European47. Până la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, Comisia Europeană era considerată „cel mai puţin controlabil executiv din lume”, „stat în stat care a creat şi întreţine o atmosferă de secretizare a informaţiei, nepotism li obstrucţionism”48 . Momentul martie 1999, când moţiunea de cenzură a Parlamentului European a determinat demisia în bloc a Comisiei Europene, constituie germenii introducerii unui sistem de control şi responsabilizare a acestui organism comunitar. În acelaşi timp, acest moment a constituit un element care a afectat serios credibilitatea instituţiilor comunitare, în ansamblul lor.

„Deficitul democratic” care afectează legitimitatea Comisiei Europene continuă să fie alimentat de birocraţia şi birocratismul dezvoltat în cadrul său, de modul relativ greoi de adoptare a deciziilor etc. Atenuarea deficitului democratic al Comisiei nu va fi posibilă în absenţa unei reforme autentice a acestei instituţii şi a mecanismelor sale de lucru. Reforma internă a Comisiei va trebui să se centreze pe creşterea transparenţei şi

47 Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000 48 opinii ale diverşilor analişti prezentate în Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000

35

responsabilizarea acestei instituţii; domeniile de activitate cel mai dificil de reformat, din această perspectivă, vor fi: alocarea fondurilor structurale, transferurile bugetare, procedurile de audit etc. Nu este de neglijat nici ideea eliminării sau cel puţin a diminuării importanţei principului răspunderii colective solidare a comisarilor pentru acţiunile Comisiei Europene şi creşterea importanţei principiului responsabilităţii individuale a comisarilor (urmând ca această repsonsabilitate individuală să se manifeste la un prim nivel faţă de Preşedintele Comisiei şi la un nivel superior faţă de Parlamentul European49).

Sunt exercitate presiuni în prezent în vederea creşterii relevanţei democratice în cadrul legislativ supranaţional al Comunităţii. Reducerea „deficitului democratic” al instituţiilor comunitare şi implicit creşterea legitimităţii acestora va presupune:

creşterea accesului public la reuniunile Consiliului Ministerial;

alegerea Comisiei de către Parlamentul European;

un control mai riguros exercitat de Parlamentul European asupra Comisiei

extinderea adoptării în comun a legislaţiei de către Parlament şi Consiliu în cadrul procedurii de co-decizie.

REFORMA INSTITUŢIILOR COMUNITARE

Uniunea Europeană continuă să aibă nevoie de instituţii stabile şi legitime. În actualul context, instituţiile comunitare sunt afectate de deficitul democratic, se confruntă cu o legitimitatea scăzută şi, caeteris paribus, vor face cu dificultate faţă cerinţelor unei grupări cu 27 de state membre. În aceste condiţii, reforma instituţiilor comunitare apare ca esenţială pentru existenţa în continuare a Uniunii Europene. Reforma instituţiilor comunitare poate fi considerat un proces permanent, transformarea instituţională la nivelul grupării fiind evidentă pe tot parcursul existenţei sale. Transformarea instituţională a Uniunii Europene a urmat îndeaproape evoluţia grupării pe cele două axe ale integrării (adâncire şi extindere) şi a fost motivată fie de necesitatea de a asigura buna funcţionare a grupării cu un număr mai mare state membre sau aflate pe un stadiu superior de integrare, fie pentru a corecta disfuncţionailităţile sau deficienţele manifestate într-o perioadă anterioară de timp.

Cu toate acestea, o serie de analişti50 consideră că, în ciuda numeroaselor transformări instituţionale, o reformă substanţială (care să includă modificări ale principiilor de construcţie şi funcţionare a instituţiilor, a raporturilor interinstituional şi echilibrelor existente în cadrul procedurilor decizionale) continuă să se lase aşteptată. Două momente pot fi considerate importante în ceea ce priveşte reforma instituţională: tratatul de la Maastricht care cvasigeneralizezază votul cu majoritate calificată şi introduce procedura de codecizie şi Tratatul de la Amsterdam care modifică într-o anumită măsură raportul şi echilibrul instituţional prin creşterea competenţelor Parlamentului European pe linia controlului ce poate fi exercitat asupra altor instituţii comunitare.

Tratatul de la Nisa 2000, de la care se aşteptau modificări de ale arhitecturii instituţionale a Uniunii Europene, mai ales prin prisma aderării a încă 12 state din Europa Centrală şi de Est, nu a adus decât modificări de ordin cantitativ care să permită integrarea reprezentanţilor noilor membri în structurile grupării, fără a modifica criteriile de alocare a locurilor sau rolul instituţiilor. „Problematica reformei nu se rezumă doar la reducerea numărului de comisari, reponderarea voturilor într-o manieră echilibrată între ţările membre sau la generalizarea majorităţii calificate. Ideea care prinde tot mai mult contur este cea a adoptării unui veritabil mod de guvernare confruntat cu numeroase imperative. Instituţiile europene trebuie să fie concepute pentru a se adapta la creşterea semnificativă a numărului de membri pe fondul accentuării decalajelor de dezvoltare între aceştia. Aceleaşi provocări le lansează şi adâncirea procesului de integrare, care acutizează aspectele legate de noile structuri economice şi sociale şi de coerenţa politicilor publice şi de dinamica specifică a cooperării europene. U.E. trebuie să rezolve problema deficitului democratic specific metodei comunitare de integrare”51.

49 Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000 50 Miron Dumitru, “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti 2002 51 Miron Dumitru, “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti 2002

36

Factorii care impun o reformă substanţială a Uniunii Europene includ:

Disfuncţionalităţile existente în activitatea instituţiilor De multe ori, Comisia nu şi-a realizat în cele mai bune condiţii rolul de iniţiator legislativ şi nu a făcut cele mai adecvate propuneri în domenii prioritare. Procedurile decizionale s-au prelungit nejustificat şi au devenit greoaie şi ineficace. Consiliul Ministerial s-a definit prin caracter sporadic în reuniunile sale care şi-au găsit loc doar în măsura în care agendele politice naţionale permiteau consensul. Parlamentul European se afla în situaţia paradoxală că nu are prevăzut mecanismul de dizolvare şi convocare de alegeri anticipate ceea ce îi diminuează din funcţionalitate. De asemenea, intensificarea acţiunilor de lobby, a presiunilor diferitelor grupuri de interese şi creşterea sensibilităţii instituţiilor comunitare la acţiunile acestor grupuri au afectat calitatea procesului decizional, au erodat credibilitatea şi mecanismele funcţionale ale instituţiilor comunitare;

Atenuarea deficitului democratic cu care se confruntă instituţiile comunitare. Un astfel de demers nu va fi posibil de realizat în absenţa unor modificări de substanţă în funcţionarea instituţiilor comunitare care să vizeze creşterea transparenţei activităţii, crearea mecanismelor de control adecvate, generalizarea principiului responsabilităţii în funcţionarea instituţiilor comunitare;

Extinderea Uniunii Europene. Extinderea UE şi aderarea într-un interval timp de scurt a 12 state este si central europene (extinderea ar urma să se producă în decurs de 3 ani, respectiv zece state vor adera în 2004, iar alte două state în 2007) vor ridica probleme în funcţionarea instituţiilor comunitare. Ceea ce s-a făcut până în prezent în această direcţie a fost crearea suportului legal, prin Tratatul de la Nisa, de participare a acestor state la instituţiile comunitare (Tratatul de la Nisa prevăzând, în Protocolul asupra Lărgirii anexat, locurile de care dispune fiecare stat candidat în cadrul instituţiilor comunitare după aderare). Probleme în funcţionarea instituţiilor comunitare, după extindere, pot fi generate de creşterea semnificativă a numărului de membri ai acestora şi de lipsa de experienţă a reprezentanţilor ţărilor est şi central europene în utilizarea mecanismelor decizionale comunitare; efectele negative ale funcţionării instituţiilor comunitare, din această perspectivă, se vor reflecta în îngreunarea procesului decizional. Extinderea ridică aspecte sensibile cum ar fi: numărul de membri; eterogenitatea economică şi socială; frontierele grupării; gestiunea timpului şi spaţiului intermediare şi problema diferenţierii. Pot apărea şi dificultăţi de ordin tehnic, cum ar fi cele legate de limbile de lucru în cadrul organismelor comunitare şi a culturilor politice la nivelul Parlamentului. Problemele legate de aderarea unui număr aşa de mare de noi membri fac şi mai sensibilă absenţa normelor instituţionale şi civice riguroase pentru a nu genera vulnerabilitatea U.E. Chiar experienţa ultimei extinderi din 1995 a lăsat nerezolvată provocarea derivată din capacitatea de a combina participarea la Politicii externe şi de securitate comune păstrarea statutului de neutralitate. În esenţă, dificultăţile de funcţionare ale instituţiilor comunitare, după extinderea către Est vor fi determinate de lipsa de experienţă a noilor membri în participarea la activitatea instituţiilor comunitare şi la procesul decizional (cel puţin într-o primă fază) şi de creşterea eterogenităţii economice, politice, sociale şi culturale a Uniunii Europene (care va face mai dificilă identificarea interesului comun ca fundament al interesului comunitar şi adoptarea deciziilor);

Transformarea politicilor sectoriale şi necesitatea creşterii compatibilităţii între instituţiile comunitare şi obiectivele sectoriale. Domeniile de integrare comunitară sunt încă vulnerabile la o serie de şocuri interne sau externe pe care instituţiile comunitare nu au capacitatea de a le gestiona. Acest fapt, coroborat cu creşterea eterogenităţii Uniunii ca urmare a extinderii spre Est impun comunitizarea politicilor sectoriale, respectiv creşterea coeficientului de suapranaţional în elaborarea şi implementarea politicilor sectoriale, în scopul gestionării lor mai eficiente şi uniformizării cadrului de funcţionare şi aplicare a acestor politici ca premisă a promovării interesului comunitar. Comunitizarea acestor politici, deşi introduce un factor de constrângere la nivel naţional, pare a fi formula cea mai adecvată pentru a asigura continuarea procesului integraţionist european şi menţinerea unei dinamici ridicate a acestuia.

Exigentele democraţiei şi cetăţeniei europene52. Funcţionarea U.E. în noile stadii presupune mai multa transparenţă şi complexitate în procesul decizional şi în raporturile cu ţările membre, consolidarea cetăţeniei europene prin participarea cetăţenilor la un proces electoral autentic european, maturizarea societăţii civile

52 Miron Dumitru, “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti 2002

37

europene. In faţa procesului de integrare se afla probleme sensibile ca promovarea ocupării forţei de muncă, sănătatea publică, protecţia mediului si a cetăţenilor. Devine esenţială o democraţie eficace, crearea unor societăţi comerciale, a unor asociaţii, sindicate şi partide politice cu vocaţie clară europeană.

Reforma instituţiilor comunitare este indisolubil legată de definirea cât mai corectă şi completă a actualului statut al UE, de stabilirea a ceea ce se doreşte să devină Uniunea în viitor şi va presupune nu numai ajustări şi transformări (ale mecanismelor funcţionale, atribuţiilor etc.) ale instituţiilor comunitare existente, ci şi crearea de noi instituţii şi/sau instrumente legale care să permită transformarea UE ca grupare

Reformarea integrării europene a fost întotdeauna o constantă, necesitatea unei tranziţii continue fiind stipulată expres în tratatele fondatoare prin sintagma „an ever closer union”. La acest deziderat se s-a renunţat deocamdată prin neincluderea lui în textul propus al Tratatului Constituţional.

Uniunea Europeană nu îşi poate permite pentru credibilitatea demersului integrativ o Europă atât de variabilă cu grade de integrare diferite de la ţară la ţară. A fost posibilă o Europă cu două viteze din punct de vedere al integrării monetare şi ar fi posibilă o Europă de tipul mai multor asociaţii voluntare de integrare a intereselor comune. Dar funcţionarea practică a acestui model de integrare voluntară variabilă ar fi o ameninţare la adresa proiectului unui stat centralizat sub forma unui super stat, “Europa Unită”53, care se sprijină pe convingerea că pacea, valorile comune şi bunăstarea54 pot fi realizate doar prin intermediul unui stat european care să centralizeze, să coordoneze, sau să armonizeze cele mai importante politici naţionale.

Critica adusă statutului european se sprijină pe critica generală adusă existenţei statului după cum poate fi regăsită la Murray Rothbard55: „Puterea statutului, după cum am văzut, este confiscarea coercitivă şi parazitară a producţiei – secătuirea fructelor societăţii pentru beneficiul acelor conducători politici neproductivi (chiar antiproductivi). În timp ce puterea socială se manifestă asupra naturii (angajarea în activităţi de producţie şi schimb), puterea statului se manifestă asupra omului. În decursul istoriei, forţele productive şi creative ale omului, au adus la lumină continuu noi modalităţi de transformare a naturii în beneficiul omului. Acestea au fost momentele când puterea socială a luat-o înaintea celui a statului, şi când gradul de abuz asupra societăţii s-a micşorat. Dar întotdeauna, după o asemenea rămânere în urmă, statul s-a deplasat către aceste noi zone, pentru a mutila şi confisca puterea socială încă o dată. Dacă între secolele şaptesprezece-nouăsprezece au fost în multe ţări din Vest, momente de accelerare a puterilor sociale, şi o creştere corolară a libertăţii, păcii, şi bunăstării materiale, secolul douăzeci a fost în primul rând o perioadă în care puterile statului au recuperat – cu consecinţe în revenirea sclaviei, războiului şi distrugerilor”

Aproape de termenul de finalizare a lucrărilor Convenţiei Europene (al cărei rol a fost acela de a da o primă formă Constituţiei Europene), euroscepticii nu au fost convinşi de argumentele optimiştilor şi ridică problema reluării discuţiilor legate de care să fie scopul şi obiectivele integrării şi nu de aspectele tehnice de implementare a acestora.

O parte din membrii delegaţiei britanice la Convenţie au trimis pe 28 februarie 2003 o scrisoare deschisă Convenţiei intitulată "Doing Less and Doing it Better: A Debate on Substance and Direction” prin care aceştia atrăgeau atenţia Preşedintelui că: „Convenţia până acum a discutat modalităţi de creştere a puterilor pentru instituţiile Uniunii Europene, de creştere a numărului competenţelor pe care le deţine, de creştere a folosirii votului cu majoritatea calificată (VMC) în sistem. Dar nu s-a adresat aspectelor care sunt deja administrate de Uniune şi dacă acestea sunt administrate corespunzător. Dacă cetăţenii noştri naţionali sunt deja nemulţumiţi cu ceea ce este UE astăzi, cum putem să-i convingem că nu suntem implicaţi într-o pură tentativă de înşfăcare a noi puteri în numele simplificării? Oricare ar fi divergenţele noastre legate de implementarea practică, merităm cel puţin o dezbatere cu privire la ce ar trebui Europa să facă mai puţin pentru a face mai bine.” Această poziţie este continuată de părerile celor care doresc o integrare minimală realizată

53 Cea mai radical etatistă propunere de denumire Uniunii Europene în viitoarea Constituţie. Celelalte denumiri propuse în articolul 1 al proiectului preliminar de Constituţie din 28 octombrie 2002 sunt: Comunitatea Europeană, Uniunea Europeană sau Statele Unite ale Europei. 54 Scopul Uniunii aşa cum apare el în propunerea Presidiumului către Convenţie, datată 6 februarie 55 Murray N. Rothbard, “Egalitarianism as a Revolt Against Nature and Other Essays”, Mises Institute, 2000 [1974], pp. 55-88.

38

preponderent pe cale interguvernamentală. Susţinătorii acestei idei consideră că nu sunt necesare instituţii comunitare şi că integrarea negativă (prin eliminarea barierelor fără a pune ceva în loc legislaţie comunitară) stabilită la nivel interguvernamental prin Consiliul European e suficientă funcţionării unei liberului schimb şi economiei de piaţă. Această viziune exprimă şi poziţia susţinătorilor suveranităţii statului care nu agreează pierderea atributelor suveranităţii în schimbul unor instituţii care centralizează decizia fără a fi evidente câştiguri de pe urma pierderii suveranităţii.

În această categorie intră cei care susţin o adâncire pronunţată a integrării europene şi divergenţele care îi separă se referă la modalităţile diferite de atingere a acestor obiective de adâncire a integrării. Federalismul şi suveranitatea statelor membre sunt cele două direcţii principale, federalismul fiind în prezent înţeles la nivel european nu ca descentralizare, autonomizare locală (percepţia a termenului german föderal) ci mai degrabă ca o centralizare, renunţare a competenţelor naţionale către Bruxelles.

TEMA 5.

SISTEMUL DE GUVERNARE AL UNIUNII EUROPENE

UNIUNEA EUROPEANĂ: UN SISTEM TRADIŢIONAL DE GUVERNARE ?

În funcţie de stadiul atins de o grupare regională, procedurile de conlucrare între autorităţile statelor componente pot varia de la simpla informare, trecând prin stadii cum ar fi consultarea şi coordonarea, până la stadiul de unificare a politicilor sectoriale; formarea unei grupări regionale implică apariţia şi dezvoltarea unui nou nivel de guvernare, respectiv nivelul supranaţional. Acesta este şi cazul Uniunii Europene care este, în esenţă, o grupare regională. Ca şi în cazul altor grupări regionale, dezvoltarea Uniunii Europene a presupus apariţia nivelului supranaţional (comunitar) de guvernare. Sistemul de guvernare actual al Uniunii Europene este caracterizat ca un sistem tradiţional bazat pe adoptarea de acte normative.

Sistemul actual de guvernare transnaţională al Uniunii Europene, presupune transferul de competenţe decizionale, în diferite domenii, într-o măsură mai mică sau mai mare (în funcţie de domeniul analizat), de la nivel naţional, la nivel supranaţional (la nivelul grupării). Acest transfer de competenţe s-a realizat, în principal, prin două mecanisme:

agregarea preferinţelor naţionale ale statelor membre;

transformarea preferinţelor naţionale ale statelor membre.

În prima variantă, adoptarea de decizii, reglementări comunitare, prin agregarea intereselor naţionale (ca modalitate de realizare a interesului comun), este expusă riscului de „neadoptare a deciziei”, mai ales în cazul în care interesele naţionale sunt divergente de o asemenea manieră încât devine dificilă identificarea „numitorului comun” al intereselor naţionale sau acesta este extrem de redus ca şi consistenţă şi diminuează reprezentativitatea la nivel naţional a deciziilor comunitare. Într-o astfel de situaţie devine dificil de întrunit consensul la nivel european şi pot apărea întârzieri în adoptarea deciziei sau chiar situaţii de neadoptare a unor astfel de decizii la nivel comunitar. Astfel de situaţii sunt evidente în cazul politicilor sociale spre exemplu, unde transferul la competenţelor decizionale la nivel comunitar ar afecta state ca Anglia, Suedia, în care protecţia socială este ridicată, la un nivel care nu ar putea fi menţinut de UE şi în cazul altor state.

În aceste condiţii, devine evident că Uniunea Europeană nu poate dezvolta sistemul său decizional şi de guvernare supranaţional exclusiv prin agregarea intereselor statelor membre, ci acest mecanism poate interveni şi poate fi folosit eficient doar în domenii în care nu se înregistrează o eterogenitate ridicată a preferinţelor naţionale, în timp ce în alte domenii este necesar un grad mai ridicat de descentralizare a deciziei la nivelul naţional, în conformitate cu principiul subsidiarităţii. În aceste condiţii, UE trebuie tratat ca un sistem de guvernare multi-nivel, în care competenţele decizionale ale nivelului naţional şi supranaţional de guvernare

39

sunt delimitate teritorial şi funcţional şi sunt interconectate într-o manieră non-ierarhică. Eficienţa unui astfel de sistem de guvernare, ale cărui elemente se regăsesc şi în sistemul Uniunii Europene, depinde de capacitatea de depăşirea a punctelor divergenţă, aşa numitele puncte de ”veto”. Un astfel de sistem poate fi definit ca un sistem bazat pe procese de negociere orizontală între diferitele nivele decizionale în vederea agregării intereselor naţionale şi definirii interesului supranaţional ca interes comun determinat prin însumarea intereselor naţionale individuale.

Maniera anterioară de guvernare, bazată pe agregarea intereselor, este considerată, de unii analişti, mai potrivită pentru „identificarea problemelor cu care se confruntă Uniunea Europeană, mai degrabă decât pentru identificarea soluţiilor la aceste probleme”56. În aceste condiţii, depăşirea blocajelor decizionale, frecvente în cazul adoptării deciziilor prin agregarea intereselor naţionale, este posibilă prin procesul de transformare al intereselor naţionale, astfel să devină compatibile între ele şi convergente cu interesul comunitar (definit, în această variantă ca „ceea ce este mai bine pentru grupare în întregul său, gruparea fiind tratată ca un tot unitar şi nu ca o sumă de state membre”; interesul comunitar nu mai este privit în acest caz ca o sumă de interese naţionale, ci ca un interes comun, de sine stătător, al întregii grupări). O serie de analişti consideră că „capacitatea de guvernare a UE nu este în mod fundamental legată de agregarea intereselor (care ar fi generat un număr mare de blocaje decizionale şi ar fi afectat eficienţa sistemului, n.a.), ci de capacitatea nivelului supranaţional de guvernare de a influenţa, de a transforma interesele naţionale”57. Creşterea interdependenţelor în cadrul Uniunii Europene este elementul de natură să faciliteze procesul de transformare a intereselor naţionale; interdependenţa dintre statele membre din UE este cea care, în condiţiile conflictelor de interese între membri, contribuie la creşterea externalităţilor pentru aceştia şi îi forţează să conlucreze şi să îşi coordoneze eforturile. Depăşirea punctelor de conflict între interesele naţionale este posibilă prin transformarea intereselor naţionale pentru a le face convergente. Uniunea Europeană a dezvoltat un astfel de sistem care are la bază ideea conform căreia dezbaterile dintre statele membre, schimbul de argumente între autorităţile naţionale, supranaţionale şi tehnocraţi sunt de natură să determine modificarea preferinţelor statelor membre în diferite domenii şi politici. Un astfel de sistem poate fi regăsit cu uşurinţă în cadrul comitetelor consultative ale UE şi ale Comisiei Europene (aşa numita „comitologie” a UE şi a Comisiei).

O serie de politici sectoriale sunt unificate la nivelul UE, sunt comune pentru toate statele membre (pot fi enumerate cu titlu de exemplu: politica agricolă comunitară, politica monetară, etc), în timp ce altele sunt descentralizate la nivel naţional, la nivelul supranaţional fiind depuse doar demersuri de armonizare acestora (aşa cum este cazul politici fiscale şi a politicilor sociale). O astfel de situaţie este normală în cazul oricărei grupări regionale. Întotdeauna în astfel de situaţii se ridică întrebarea „ce domenii/decizii/politici ar trebui centralizate şi cât de mult să fie centralizate”?. Teoreticienii propun ca soluţie unificarea la nivelul grupării (centralizarea al nivel supranaţional) a acelor domenii ale politicilor în care economiile de scară sunt semnificative şi internalizarea externalităţilor este importantă şi descentralizarea la nivel naţional a deciziilor în acele domenii în care eterogenitatea intereselor naţionale este predominantă faţă de beneficiile economiei de scară58. Se pune problema cât de mult să se centralizeze la nivel supranaţional. Dacă la nivelul unei grupări se centralizează prea multe prerogative, există riscul ca o serie de ţări participante să dorească să se retragă şi să se manifeste reticenţe ale altor state de a se alătura grupării. Pe de altă parte, dacă la nivelul grupării se centralizează prea puţine prerogative, valorificarea completă a economiilor de scară nu mai este posibilă.

În aceste condiţii, în mod firesc, apare întrebarea: în ce domenii/politici ar trebui Uniunea Europeană să se concentreze?. Altfel spus, date fiind caracteristicile economice, politice, sociale şi instituţionale ale Uniunii Europene, ce prerogative trebuie centralizate la nivel comunitar şi care trebuie descentralizate la nivel naţional?. Răspunsul la această întrebare poate fi regăsit în Tratatele constitutive ale Uniuni Europene, al căror rol, în acest caz, este similar cu cel al unei constituţii (în care se stabilesc criterii clare de partajare a

56 Borzel Tanya, Risse Thomas, “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”, European Integration Online Papers, vol. 4. no.15, 2000 57 Borzel Tanya, Risse Thomas, “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”, European Integration Online Papers, vol. 4. no.15, 2000 58 Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001

40

competenţelor între diferite instituţii, distribuţia puterilor etc.). Tratatele Uniunii Europene însă nu au un caracter exhaustiv şi nu permit, în toate cazurile, identificarea corectă a instituţiilor şi nivelului de guvernare responsabil pentru adoptarea deciziilor într-un anumit domeniu. Este încă dificil, ca numai prin lecturarea tratatelor Uniunii Europene să se poată determina corect gradul de implicare al UE (nivelul supranaţional de guvernare) în adoptarea deciziilor în diferite domenii ale integrării regionale. Interpretarea in extenso a tratatelor conduce la concluzia că UE (nivelul supranaţional de decizie) este implicat în aproape toate politicile sectoriale. O astfel de situaţie, în practică, se poate dovedi extrem de nocivă deoarece poate conduce la atribuirea în mod excesiv de competenţe într-un număr prea mare de domenii şi diluează responsabilitatea adoptării acestor decizii. De asemenea, chiar implicarea Uniunii Europene este menţionată în tratate, în realitate, acest fapt se produce doar într-o mică măsură. Simpla consultare a Tratatelor nu este suficientă pentru a determina cât de activ şi cât de importantă este prezenţa nivelului supranaţional (comunitar) în procesul decizional din domeniul respectiv; este necesară consultarea şi a altor reglementări comunitare.

Uniunea Europeană, este în speţă, un sistem tradiţional de guvernare bazat pe adoptarea de legi, norme aplicabile uniform sau unice la nivelul grupării care formează dreptul comunitar. Dreptul comunitar reglementează „un ansamblu de drepturi şi obligaţii reciproce între Comunităţi (Uniunea Europeană) şi subiectele sale, atât state membre, cât şi resortisanţii lor, precum şi între aceste subiecte”59. Instrumentele dreptului comunitar utilizate de Uniunea Europeană pentru adoptarea de decizii referitoare la diferite politici şi domenii ale integrării cuprind:

Tratatele constitutive – sursă de legislaţie primară, iar prevederile lor sunt integrate în ordinea constituţională a ţărilor membre. Tratatele conferă prerogative decizionale diferitelor instituţii comunitare, cuprind principii generale aplicabile tuturor membrilor şi sunt instrumentele legale pe care se bazează legitimitatea instituţiilor comunitare;

Legislaţia secundară care cuprinde:

1. regulamentele – conţin prevederi generale, au aplicare generală şi sunt obligatorii în integralitatea lor şi direct aplicabile în toate statele membre;

2. directivele – sunt obligatorii pentru toate statele membre. În directive sunt specificate obiectivele ce trebuie atinse, într-o perioadă dată de timp, dar lasă la latitudinea autorităţilor statelor membre alegerea manierei şi metodelor de realizare a obiectivelor;

3. deciziile – sunt obligatorii în întregime pentru toţi cei cărora le sunt adresate;

4. opinii şi recomandări - nu au forţă obligatorie;

Pe lângă aceste categorii de instrumente menţionate mai sus, pentru adoptarea de decizii de politică economică şi aplicarea lor, Uniunea Europeană mai utilizează ca instrumente:

tratatele internaţionale – negociate de Uniunea Europeană (cuprind tratele comerciale internaţionale, tratatele de cooperare economică internaţională tratele de asociere ale altor state membre la UE; acestea sunt tratatele în care competenţa negocierii şi încheierii lor este localizată la nivel supranaţional);

precedentele create de Curtea Europeană de Justiţie – deşi precedentul juridic nu au un statut legal de izvor de drept in UE, totuşi, în practică, influenţa Curţii Europene de Justiţie asupra conţinutului actelor comunitare sau aplicării lor în practică este relativ ridicată. O astfel de situaţie este explicabilă prin prisma atribuţiilor care revin Curţii: interpretarea legislaţiei comunitare, asigurarea conformităţii acestor acte cu tratatele constitutive şi asigurarea legalităţii implementării normelor şi politicilor comunitare.

59 Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura economică, Bucureşti, 2001

41

actele Băncii Centrale Europene (BCE) ale cărei atribuţii în materie de politică economică sunt clar specificate în tratatele comunitare. Încadrarea actelor acestei instituţii ca instrumente juridice utilizate în sistemul european de guvernare este justificată prin caracterul particular al acestei instituţii care diferă de celelalte instituţii comunitare implicate în procesul de adoptare a deciziilor: BCE este singura instituţie responsabilă pentru adoptarea deciziilor de politică monetară europeană şi implementarea ei (la nivelul celor 12 state membre participante la zona Euro, spre deosebire de alte instituţii comunitare, cum ar fi Consiliul Ministerial, Parlamentul, Comisia Europeană, care au prerogative decizionale şi/sau executive, la nivelul întregii grupări, în toate domeniile integrării din cadrul pilonului economic.

Tratatele constitutive produc efecte directe, fără o intervenţie naţională directă. Ca atare, legislaţia comunitară derivată din actele constitutive şi funcţionale sunt prioritare în raport cu legislaţiile naţionale.

Supremaţia legislaţiei comunitare este o cerinţă fundamentală. Funcţionarea corespunzătoare a Uniunii Europene presupune ca actele elaborate la nivel comunitar să fie uniform implementate. Sistemele legislative ale tuturor ţărilor membre iau în considerare că legislaţia comunitară este prioritară în raport cu cele naţionale; când este necesar, statele membre îşi vor amenda propriile constituţii şi legislaţia în diferite domenii pentru a realiza corespondenţa de conţinut cu legislaţia comunitară. Acest lucru a fost clarificat de Curtea Europeană de Justiţie, care a stabilit că prevederile din Tratate şi măsurile direct aplicabile fac imediat inaplicabile orice prevederi contrare ale dreptului comun naţional şi că, “efectul regulilor comunitare este… de a preveni aplicarea oricărei măsuri legislative (naţionale), chiar dacă aceasta este adoptată în aplicare, care este incompatibilă cu prevederile lor”.

În paralel cu principiul supremaţiei dreptului comunitar (care impune decidenţilor naţionali adoptarea de decizii care să nu contravină deciziilor comunitare), la nivelul Uniunii Europene, partajarea responsabilităţilor decizionale între diferite nivele de guvernare este bazată pe principiul subsidiarităţii. O astfel de situaţie face ca gradul de implicare al Uniunii Europene la nivelul diferitelor politici şi domenii să nu fie uniform şi ca responsabilităţile decizionale şi de reglementare să fie partajate între nivelul european de guvernare şi cel naţional. Situaţiile extreme sunt cele în care, fie UE este singurul nivel de guvernare care are competenţe de reglementare şi că deciziile sale sunt unice pentru toate ţările, fie nivelul naţional este unicul care are competenţe decizionale şi de reglementare.

SUBSIDIARITATE ŞI EUROPENIZARE

Fiecare dintre instituţiile comunitare joacă un rol bine definit în procesul comunitar de adoptare a deciziilor. Comisia iniţiază şi pune în aplicare decizii. Parlamentul reprezintă dezideratele popoarelor din Comunitate, iar Comitetul Economic şi Social (şi comitetele consultative) precum şi Comitetul Regiunilor îşi dau avizul de principiu. Nu există legislaţie comunitară care să fie elaborată fără consensul Consiliului, iar ţările membre au un drept de veto asupra iniţiativelor propuse de Comisie, după cum în multe, - dar nu în toate - situaţii, deciziile Consiliului implică un vot unanim din partea ţărilor membre. Mai general, interesele naţionale vitale sunt înţelese în sensul căutării unui larg acord cu privire la propunerile legislative, iar nevoia respectării acestor interese a fost general acceptată în 1966 (Compromisul de la Luxemburg). şi prin Decizia din 1993 a Consiliului asupra generalizării votului prin majoritate calificată. Se poate argumenta că, în practică, suveranitatea statelor membre rămâne intactă, iar Comunitatea preia doar acele atribuţii, care îi sunt delegate prin acorduri în conformitate cu prevederile tratatelor sau a legislaţiilor subsecvente. În aceste condiţii, între cele două nivele decizionale, cel naţional şi cel supranaţional există interacţiune şi partajarea responsabilităţilor în conformitate cu principiul subsidiarităţii.

Pe de altă parte, se poate argumenta ca există argumente în favoarea opiniei că supranaţionalismului UE care se comportă, în numeroase cazuri ca un superstat, rezultatul acestui comportament fiind intensificarea proceselor de europenizare. Astfel, Comisia şi Parlamentul European - organisme supranaţionale, independente de guvernele naţionale - au un rol semnificativ în procesul legislativ. Mai mult, legislaţia comunitară circumscrie dreptul naţional: aderarea la Tratatele europene implică acceptarea

42

legislaţiei comunitare şi a jurisdicţiei Curţii Europene de Justiţie, care poate anula deciziile curţilor naţionale. Chiar şi în cadrul Consiliului, suveranitatea naţională nu mai este atotcuprinzătoare: în unele domenii importante ale legislaţiei, tratatul poate prevede că acesta poate decide prin majoritate calificată, mai frecvent decât prin unanimitate, astfel încât statele membre nu mai forţa veto-ului.

Ca fondatori ai Comunităţii, statele membre, au pornit de la poziţii puternice, armonioase, ulterior însă s-au produs diferenţe de opinii cu privire la modul de adoptare a deciziilor. Totuşi, atitudinea lor poate fi percepută, de asemenea, ca o formă de slăbiciune, cel puţin în ceea ce priveşte Comunitatea cu structura sa instituţională, care a avut un scop care nu putea fi adecvat servit printr-o formă de cooperare inadecvată. Aceasta implică înţelegerea limitelor acordurilor bilaterale sau multilaterale între state suverane. Tensiunile dintre Consiliu, Comisie şi Parlament pot fi privite ca o trăsătură definitorie a structurii organizaţionale a Comunităţii şi relaţiile de lucru între instituţii continuă să se dezvolte ca răspuns la evenimentele şi sfidările ce au apărut în timp.

Subsidiaritatea a fost pe larg invocat în dezbaterile politice referitoare la viitorul Uniunii, ca suport al numeroaselor poziţii cu privire la problematica federalismului şi centralizării.

Subsidiaritatea, ca principiu al sistemului de guvernare al UE, a fost introdus prin tratatul de la Maastricht ca răspuns la temerile cetăţenilor şi statelor naţionale cu privire la problema suveranităţii naţionale, a eficienţei interacţiunii dintre diferitele nivele de guvernare şi ca o modalitate de creştere a eficienţei procesului decizional şi a guvernării în cadrul grupării. Pentru cetăţenii Comunităţii, problema cea mai importantă era cum poate contribui activitatea instituţiilor comunitare şi naţionale la creşterea calităţii vieţii. Astfel, autorităţile de la toate nivelurile (local, regional şi naţional) şi organismele interstatale îşi pot justifica rolul în prestarea de servicii. Din această perspectivă, suveranitatea aparţine popoarelor, care pot delega o serie de abilităţi decizionale oricăreia dintre instituţii pe care o consideră adecvată, acestea fiind un consilier local, un guvern naţional sau o autoritate supranaţională. Prin urmare, indivizii şi statele deleagă anumite drepturi responsabilităţi, care pot fi mai uşor exercitat de organismele cărora le-au delegat.

În cadrul Uniunii Europene, principiul subsidiarităţii porneşte de la premisa descentralizării responsabilităţii pentru politicile adoptate şi pentru procesul decizional întrucât mai puţină centralizare oferă un avantaj

semnificativ. Comisia şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la subsidiaritate prin expresia: deciziile

trebuie luate cât mai în favoarea cetăţenilor . Astfel, centralizarea deciziei şi a politicilor la nivel comunitar se materializa în situaţia în care acţiunile adoptate la nivel exclusiv local sau naţional se dovedesc a nu avea rezultate satisfăcătoare.

Primele elemente ale principiului subsidiarităţii pot fi regăsite în Tratatul de la Roma, dar principiul funcţiona

numai în domeniul protecţiei mediului Comunitatea va adopta acţiuni...cu aplicare la obiectivele care...pot fi

realizate mai bine la nivel comunitar decât la nivelul unei ţări membre . (art. 130, tratatul de la Roma). Formalizarea şi generalizarea principiului subsidiarităţii în toate domeniile vizate de UE se va realiza în cadrul Tratatului asupra Uniunii Europenede la Maastricht: „Comunitatea va acţiona în limita puterilor conferite prin prezentul Tratat cu privire la obiectivele pe care şi le-a asumat. În domeniile care nu cad în competenţa sa exclusivă, Comunitatea va întreprinde acţiuni în conformitate cu principiul subsidiarităţii, numai dacă şi în situaţia în care acţiunile propuse nu pot fi suficient îndeplinite de ţările membre şi, prin urmare, din motive de amploare sau efect al acţiunilor propuse, pot fi mai bine îndeplinite de Comunitate. Orice acţiune a Comunităţii

nu va depăşi amplitudinea necesară pentru a îndeplini obiectivele Tratatului .

O astfel de definire a principiului subsidiarităţii în Uniunea Europeană a ridicat probleme legate de definirea criteriilor de partajare a responsabilităţilor în cadrul grupării şi de identificarea formei cele mai adecvate de intervenţie a Comunităţii. Nu de puţine ori au apărut dezacorduri între diferitele state membre şi între diferitele nivele de guvernare din cadrul UE determinate de interpretarea diferită a termenului de „subsidiaritate”. Un element de dezacord se de referă la amploarea până la care pot fi îndeplinite obiectivele Comunităţii prin cooperare între guvernele naţionale şi de unde încep iniţiativele la nivel comunitar. Aceasta a fost o problemă care a apărut pe parcursul elaborării unei mari varietăţi de politici sectoriale. Spre exemplu, definitivarea cadrului juridic al pieţei unice interne s-a realizat prin combinaţii de măsuri adoptate la nivel naţional şi

43

comunitar. La o extremă, o piaţă comună ar putea funcţiona doar printr-o recunoaştere reciprocă de către statele membre a standardelor naţionale. La cealaltă extremă se află opinia că standardele naţionale diferite vor putea fi complet înlocuite de o legislaţie tehnică, detaliată comunitară. În practică, Uniunea Europeană a urmat în ultimii ani un curs pragmatic, urmărind armonizarea standardelor naţionale până la o limită cerută de maximizarea câştigurilor derivate din piaţa comună. şi asigurarea unor cerinţe minimale cu privire la sănătate, siguranţă, mediu înconjurător şi protecţia consumatorilor. Această abordare a fost adoptată prin programul Comisiei în vederea înfăptuirii pieţei unice interne.

Determinarea cât mai corectă a responsabilităţilor Comunităţii şi ale administraţiilor naţionale este o problemă importantă, care a necesitat consensul ţărilor participante. Aspecte interesante au ridicat cazurile unor ţări în care autorităţile naţionale aveau o forţă decizională importantă: Germania, Belgia sau Spania. În ţările cu structură federală, legislaţia comunitară a trebuit să se raporteze la competenţele administraţiilor regionale. Nivelul redus al autorităţilor federale în unele domenii a împietat asupra definirii rolului Comunităţii şi a determinat definirea unui rol consultativ pe care trebuia să-l joace nou - creatul Comitet al Regiunilor.

Aplicarea principiului subsidiarităţii care serveşte ca bază pentru determinarea limitelor intervenţiei comunitare

a generat apariţia unui efect de partajare a autorităţii în ţările membre între administraţiile naţionale şi regionale. Guvernele naţionale au responsabilităţi atât în ce priveşte reprezentarea în Consiliul Ministerial cât şi referitor la implementarea legislaţiei comunitare. Acest lucru poate conduce la o serie de probleme când Comunitatea încearcă să legifereze în domenii care potrivit constituţiilor naţionale sunt domeniul prioritar sau exclusiv al administraţiilor regionale.

Pentru a exemplifica funcţionarea în practică a principiului subsidiarităţii, pot fi luate două domenii de acţiune, piaţa comună şi protecţia mediului. În ceea c epriveşte piaţa comună, competenţele decizionale revin nivelului comunitar, iar în cazul protecţie mediului, nivelul comunitar de guvernare poate acţiona doar în măsura în care obiectivele politicii ecologice nu pot fi suficient de bine atinse prin acţiuni la nivel local sau naţional. În domeniul protecţiei mediului, interesul comunitar se poate manifesta şi intervenţia nivelului comunitar este justificată atunci când:

problemele ecologice transced graniţele statelor membre;

când acţiunea la nivel comunitar este solicitată, deoarece măsurile la nivel naţional creează obstacole în relaţiile dintre ţările membre;

în absenţa coordonării la nivel comunitar, măsurile adoptate de ţările membre nu sunt efective.

Ultimele două situaţii ilustrează interacţiunea (şi interdependenţa) dintre domeniile comunitare de responsabilitate cu privire la problemele economice şi de mediu. Când o serie de măsuri adoptate la nivel naţional pentru protecţia mediului pot conduce la apariţia unor bariere de natură să distorsioneze comerţul sau concurenţa comunitară, se creează premisele şi necesitatea intervenţiei comunitare, chiar dacă problematica mediului se limitează doar la o singură ţară.

În multe cazuri - cum ar fi energia, protecţia consumatorilor şi politicile ecologice - rolul Comunităţii a evoluat treptat, pe măsură ce piaţa comună s-a dezvoltat.

Comisia Executivă a caracterizat subsidiaritatea ca înainte de toate un principiu politic a cărui funcţie nu este de a distribui competenţe, ci, mai degrabă de a reglementa utilizarea puterilor conferite de Tratate şi a justifica utilizarea sa în anumite circumstanţe. În aceste condiţii, respectarea principiului subsidiarităţii, în adoptarea unei decizii care nu este de competenţa exclusivă a Comunităţii, determinarea nivelului de guvernare abilitat să ia acea decizie trebuie să se ia în calcul următoarele elemente: dimensiunea problemei (în ce măsură problema are o dimensiune comunitară sau naţională), identificarea soluţiei cea mai eficiente şi compararea valorii adăugate a soluţie comunitare în raport cu soluţia naţională. În domeniul ecologic, spre exemplu, legislaţia comunitară trebuia orientată spre obiectivele esenţiale, paralel cu menţinerea posibilităţilor statelor membre de a-şi putea exprima propriile cerinţe suplimentare; totuşi, Comisia a fost fermă în poziţia sa, conform căreia subsidiaritatea nu va presupune o reducere a standardelor sub nivelul celor existente în

44

legislaţia comunitară în vigoare. Cu alte cuvinte, nivelul la care se adoptă deciziile şi cel la care se vor situa standardele ecologice sunt probleme distincte şi, dacă costurile de atingere a exigenţelor sunt considerate excesive, cazul va fi supus unei analize atente, mai degrabă decât să fie abrogată legislaţia comunitară.

Subsidiaritatea se presupune atât în ceea ce priveşte elaborarea legislaţiei, cât şi în aplicarea sa. Statele membre sunt răspunzătoare pentru măsurile menite a atinge obiectivele prevăzute în Directivele comunitare. Mai mult, administrarea efectivă a programelor elaborate la nivel comunitar este lăsată în sarcina autorităţilor locale şi naţionale şi nu la nivelul Comisiei. Principiul subsidiarităţii defineşte limitele intervenţiei Comunităţii şi restrânge posibilitatea ţărilor membre de a încerca să implice Comunitatea în probleme esenţiale de interes local sau naţional.

Determinarea transformărilor politicilor, politicii şi instituţiilor naţionale în procesul de integrare dezvoltat de Uniunea Europeană şi a gradului de transformare a acestora a suscitat interesul analiştilor din domeniul ştiinţelor politice şi sociale. Analiza modelului de integrare economică regională şi de guvernare dezvoltat în Uniunea Europeană evidenţiază existenţa unui proces de schimbare a structurilor politice şi mecanismelor decizionale de adoptare a politicilor la nivelul statelor membre. Procesul de integrare şi sistemul de guvernare dezvoltat de Uniunea Europeană constituie pilonii procesului de transformare a politicilor economice statelor membre dictată de imperativele armonizării acestora la nivelul grupării. În numeroase domenii, competenţele decizionale şi de reglementare ale autorităţilor naţionale au fost transferate către nivelul supranaţional; în alte domenii, chiar dacă competenţele decizionale nu au fost transferate la nivel comunitar, autonomia decizională a autorităţilor naţionale este limitată de respectarea principiului supremaţiei dreptului comunitar. Altfel spus, politicile şi competenţele decizionale la nivel naţional sunt alterate de intervenţia nivelului supranaţional de guvernare dezvoltat la nivelul Uniunii Europene. Această situaţie intră în sfera de cuprindere a conceptului de europenizare.

În ceea ce priveşte delimitarea terminologică a conceptului de europenizare, nu s-a ajuns încă la o definiţie acceptabilă a termenului a cărui apariţie şi teoretizare este relativ recentă. Pentru o imagine cât mai completă asupra a ceea ce înseamnă europenizarea, o scurtă trecere în revistă a definiţiilor vehiculate în literatură este necesară.

Lawton60 defineşte europenizarea ca fiind „transferul de jure al suveranităţii naţionale către nivelul supranaţional de guvernare (UE)”; în opinia aceluiaşi analist, europenizarea nu trebuie confundată cu termenul de europeificare care reprezintă „partajarea de factor a responsabilităţilor şi competenţelor decizionale între nivelul naţional şi nivelul european de guvernare în UE”. Alţi autori61 asociază europenizarea cu „emergenţa unui nivel distinct de guvernare, nivelul european, constituit din instituţii cu rol politic, social şi de legislative implicate în procesul de soluţionare a problemelor, care formalizează relaţiile dintre diferite nivele şi actori ai procesului decizional şi care se specializează în elaborarea de norme comune, unice la nivelul grupării”. Europenizarea poate fi devine astfel „un proces de reorientare, redirecţionare a politicii (politics, engl. orig.) europene într-o asemenea măsură încât instituţiile UE, evoluţiile politice şi economice înregistrate la nivelul Uniunii Europene (nivelul supranaţional, n.a.) devin tot mai mult parte din logica politicului şi procesului de adoptare a politicilor naţionale (policy making, engl. orig.)62. Altfel spus, europenizarea vizează procesul şi mecanismele prin care instituţiile UE intervin în procesul de adoptare a politicilor sectoriale la nivel naţional.

Sintetic, ţinând cont de definiţiile prezentate mai sus, europenizarea poate fi definită ca un proces de construcţie şi dezvoltare a nivelului european de guvernare căruia I se transferă, treptat responsabilitatea adoptării politicilor economice (anterior adoptate la nivelul naţional de guvernare) sau influenţează semnificativ politicile naţionale ale statelor membre.

60 Börzel, T. A. „The Domestic Impact of Europe. Institutional Adaptation in Germany and Spain” PhD thesis, European University Institute, Florence, 1999 61 Caporaso, Green Cowles citat în Börzel, T. A. „The Domestic Impact of Europe. Institutional Adaptation in Germany and Spain” PhD thesis, European University Institute, Florence, 1999 62 Ladrech, R. “Europeanization of domestic politics and institutions: The case of France”, Journal of Common Market Studies, 32(1), March:

69-88., 1994

45

Se pune întrebarea referitor la ce poate face obiectul europenizării. Concluziile analiştilor indică trei domenii ale nivelului naţional de guvernare care pot face obiectul europenizării: structurile politice şi politicilor naţionale.

Structurile politice naţionale

Structurile politice naţionale includ instituţiile statului, administraţia publică şi cadrul legislativ. În ceea ce priveşte instituţiile naţionale, se poate observa o oarecare limitare a rolului parlamentelor naţionale şi a instituţiilor tradiţionale ale statului. Spre exemplu prin participarea unui stat la zone Euro, caracterul tehnocratic al guvernării europene şi unicitatea politicii monetare a Băncii Centrale Europene privează băncile centrale naţionale de elaborarea unei politici monetare independente la nivelul fiecărui stat membru (acestea îşi pierd competenţele decizionale tradiţionale pe car ele transferă nivelului supranaţional), dar le extinde atribuţiile executive la nivel naţional.

În ceea ce priveşte administraţia publică nu se poate vorbi încă de un model european, comunitar care să fie impus sau să fie necesară armonizarea administraţiilor publice naţionale cu acesta, aşa încât se poate conchide că, în acest domeniu, europenizarea este un proces într-o fază incipientă.

În ceea ce cadrul legislativ naţional, procesul de europenizare este evident şi este bazat pe principiul supremaţiei dreptului comunitar asupra dreptului naţional. Respectarea acestui principiu a impus transpunerea legislaţiei comunitare în legislaţia naţională sau, cel puţin, armonizarea legislaţiei naţionale cu cea comunitară.

Nivelul european de guvernare produce transformări în cadrul structurilor politice naţionale nu numai la nivel formal, ci poate influenţa şi sistemul valorilor, normelor, discursului politic naţional. Spre exemplu, discursul politic italian şi grec asupra Europei are ca puncte de rezistenţă modernizarea, normalitatea şi creşterea similarităţii (în termeni economic, politici şi instituţionali) faţă de celelalte state membre ale UE; discursul politic francez se axează pe întărirea legitimităţii Uniunii Europene şi toate acţiunile naţionale trebuie întreprinse ţinând cont de acest obiectiv primordial.

În ceea ce priveşte politicile naţionale (în sensul de policy, engl. orig.), din ce în ce mai multe astfel de politici sunt afectate de deciziile adoptate la nivelul supranaţional (al Uniunii Europene, de către instituţiile comunitare). Astfel, în medie, în Uniunea Europeană se adoptă, anual, circa 500 de decizii, acte normative comunitare. Legislaţia comunitară cuprinde în prezent circa 16000 de decizii, regulamente şi decizii comunitare care reglementează, la nivel comunitar diferite domenii care fac obiectul politicilor sectoriale naţionale. Spre exemplu, politicile de protecţie a mediului şi agricultura, sunt realizate, în proporţie de peste 80% la Bruxelles (nivelul comunitar de guvernare). De asemenea, implementarea politicilor şi deciziilor comunitare la nivel naţional a determinat modificări în maniera de abordare şi soluţionare a problemelor apărute în diferite domenii, a instrumentelor de politică economică utilizate (spre exemplu, participarea unui stat la zona Euro a limitat posibilitatea utilizării instrumentelor de politică monetară – care a fost complet europenizată – şi a determinat orientarea autorităţilor naţionale către instrumentele politicii fiscale care este încă elaborată la nivel naţional) etc.

O serie de autori63 propun, pentru determinarea efectelor europenizării (măsurate prin direcţia şi amplitudinea schimbărilor produse la nivel naţional) abordarea grafică a procesului sub forma unei matrici pe ale cărei axe se regăsesc: domeniul supus europenizării şi amplitudinea schimbărilor induse la nivel naţional de europenizarea domeniului respectiv. Astfel, se pot observa patru situaţii:

1. inerţia – descrie absenţa oricărei schimbări induse de europenizarea unui domeniu. Un astfel de rezultat apare în situaţia în care un stat membru consideră structurile politice europene, cadrul european de formulare al politicilor sectoriale mult prea diferite faţă de structurile naţionale. În acest caz comportamentul statului membru se manifestă sub forma întârzierii aplicării directivelor comunitare, rezistenţă la schimbările induse de europenizare etc. Pe termen lung un astfel de

63 Scharpf, F. W., „Governing in Europe. Effective and Democratic”, Oxford: Oxford University Press, 1999 şi Börzel, T., 'Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to Europeanization in Germany and Spain', Journal of Common Market Studies, 39(4), December, 1999

46

comportament al unui stata membru devine nesustenabil din punct de vedere economic şi politic şi poate cauza crize şi schimbări bruşte cu efecte negative;

2. absorbţia – descrie schimbările suferite de un stat membru ca un proces de adaptare a structurilor politice, cadrului naţional de formulare al politicilor la modelele europene. Statele membre încorporează în politicile lor sectoriale normele, principiile, ideile europene, îşi ajustează sistemul instituţional aceste ajustări, schimbări sunt au o amplitudine redusă. Spre exemplu. Italia, în perioada anterioară lansării monedei unice, şi-au schimbat politicile naţionale, în conformitate cu recomandările comunitare, pentru a asigura respectarea criteriilor de convergenţă, dar o dată atins acest obiectiv, au revenit la comportamentul iniţial. În esenţă, absorbţia defineşte schimbările produse la nivel naţional ca urmare a europenizării unui domeniu sub forma adaptării la structurilor politice şi a cadrului naţional de concepere a politicilor sectoriale, fără însă a determina modificări de principiu, substanţiale;

3. adaptarea (accomodation, engl. orig.) – descrie adaptarea cadrului de adoptare şi a politicilor naţionale, fără însă a se produce modificări substanţiale; cea mai cunoscută formă este cea de adaptare a noilor politici la cele existente deja, fără ca acestea din urmă să fie modificate semnificativ;

4. transformarea – descrie situaţia în care statele membre înlocuiesc politicile naţionale, cadrul de adoptare al acestora, structurile politice/instituţionale cu unele noi, conforme sau impuse de modelul european sau cel puţin structurile şi politicile naţionale sunt supuse unor schimbări radicale în concordanţă cu principiile modelului impus de Uniunea Europeană.

Ideea de bază, agreată de cei mai mulţi teoreticieni este aceea că europenizarea este un proces al cărui efect final este creşterea convergenţei structurilor politice, politicilor naţionale ale statelor membre ale Uniunii Europene prin creşterea dimensiunii europene a acestora. Acesta este considerat un aspect pozitiv, dat fiind faptul că valorificarea efectelor pozitive ale participării la o grupare regională nu este posibilă şi nu se distribuie uniform decât în situaţia în care economiile, structurile politice, comportamentul statelor membre sunt convergente. În realitate însă, pot apărea şi situaţii în care europenizarea nu generează convergenţă, ci dimpotrivă, politicile statelor membre devin mai puţin europene decât erau iniţial. Spre exemplu, în cazul Italiei, presiunile comunitare de a liberaliza liberalizarea transporturilor rutiere a determinat nemulţumiri şi proteste la nivel naţional care au determinat adoptarea de către autorităţile italiene a unor măsuri de politică naţională a căror dimensiune europeană a fost redusă.

Formele prin care europenizarea afectează statele membre cuprind:

conformitatea instituţională – apărută în situaţia în care UE impune statelor membre un model european care trebuie urmat;

modificarea structurii oportunităţilor interne – sub forma redistribuirii resurselor între actorii naţionali şi în interiorul unui stat între actorii locali;

cadrul de adoptare al politicilor sectoriale – care influenţează obiectivele şi aşteptările actorilor economici, politici, sociali ai unui stat membru;

mecanisme juridice – posibilitatea oricărei părţi vătămate de a reclama în faţa curţilor naţionale de justiţie prejudiciul cauzat de implementarea necorespunzătoare a legislaţiei comunitare de către autorităţile naţionale sau locale.

Studiile referitoare la mecanismele europenizării sunt de dată recentă. Cele mai multe mecanisme sunt dezvoltate pe teoria „conformităţii cu modelul european” (goodness to fit, engl. orig.).

Ideea de bază, agreată de cei mai mulţi teoreticieni este aceea că europenizarea este un proces al cărui efect final este creşterea convergenţei structurilor politice, politicilor naţionale ale statelor membre ale Uniunii Europene prin creşterea dimensiunii europene a acestora. Acesta este considerat un aspect pozitiv, dat fiind faptul că valorificarea efectelor pozitive ale participării la o grupare regională nu este posibilă şi nu se distribuie uniform decât în situaţia în care economiile, structurile politice, comportamentul statelor membre sunt

47

convergente. În realitate însă, pot apărea şi situaţii în care europenizarea nu generează convergenţă, ci dimpotrivă, politicile statelor membre devin mai puţin europene decât erau iniţial. Spre exemplu, în cazul Italiei, presiunile comunitare de a liberaliza liberalizarea transporturilor rutiere a determinat nemulţumiri şi proteste la nivel naţional care au determinat adoptarea de către autorităţile italiene a unor măsuri de politică naţională a căror dimensiune europeană a fost redusă.

Formele prin care europenizarea afectează statele membre cuprind:

conformitatea instituţională – apărută în situaţia în care UE impune statelor membre un model european care trebuie urmat;

modificarea structurii oportunităţilor interne – sub forma redistribuirii resurselor între actorii naţionali şi în interiorul unui stat între actorii locali;

cadrul de adoptare al politicilor sectoriale – care influenţează obiectivele şi aşteptările actorilor economici, politici, sociali ai unui stat membru;

mecanisme juridice – posibilitatea oricărei părţi vătămate de a reclama în faţa curţilor naţionale de justiţie prejudiciul cauzat de implementarea necorespunzătoare a legislaţiei comunitare de către autorităţile naţionale sau locale.

Astfel, există o serie de domenii în care Uniunea Europeană impune ţărilor membre adoptarea unor norme, modele europene unice la nivelul grupării care sunt rezultatul adoptării la nivel supranaţional, european, a unor decizii de politică economică. Astfel de situaţii sunt specifice următoarelor domenii: protecţia consumatorilor, politica de mediu. În aceste cazuri UE prescrie un model care trebuie adoptat şi presupune încorporarea la nivel naţional a reglementărilor comunitare. În cazul uniunii economice şi monetare, UE a furnizat nu numai modelul de politică monetară şi aranjamentul instituţional. În domeniile în care există un model instituţional sau de politică comunitar, statele membre sunt supuse unor presiuni de adaptare induce de necesitatea de a asigura acel godness to fit, altfel spus, sunt supuse unor presiuni de „a se adapta la Europa”. Aceste presiuni se manifestă sub forma obligativităţii de a transpune o directivă comunitară într-un interval determinat de timp sau sub forma unor mecanisme de sancţionare în cazul nerespectării modelului european (ex. Pactul de creştere şi stabilitate). Conformarea la modelul european se poate realiza nu numai prin coerciţiunea statelor, ci şi prin mimetism, această situaţie fiind specifică atunci când statele membre au la dispoziţie şi opţiunea de a nu se alinia la modelul european; dacă numărul statelor care adoptă modelul respectiv este suficient de mare, atunci ele vor exercita o atracţie gravitaţională asupra statelor care nu au adoptata acest model, în sensul că acestea din urmă vor copia comportamentul celor dintâi. Spre exemplu, adoptarea monedei unice de către 12 state care constituie o masă critică creează premisele pentru ca şi ţările rămase în afară să copieze şi să se conformeze măsurilor de politică monetară adoptate în zona euro; funcţionarea în practică a acestui mecanism depinde de numărul ţărilor care se aliniază voluntar modelului european şi gradul de interdependenţă dintre statele membre ale UE.

CÂT DE IMPLICATĂ ESTE UNIUNEA EUROPEANĂ ÎN REGLEMENTAREA DIFERITELOR DOMENII?

O serie de analişti au încercat să cuantifice gradul de implicare al Uniunii Europene (nivelul supranaţional) în diversele domenii şi politici64. Măsurarea gradului de implicare a nivelului decizional s-a bazat pe determinarea numărului de reglementări adoptate la nivel comunitar în diferite domenii şi tipul actului normativ (obligatoriu sau cu caracter de recomandare). Au fost supuse analizei nouă domenii: 1) comerţ internaţional, 2) piaţă comună, 3) aspecte monetare şi financiare, 4) educaţie, cercetare, cultură, 5) mediu, 6) afaceri (respectiv sectoarele economice: agricultură şi pescuit, industrie şi politica energetică, transport), 7) concurenţă, 8) relaţii internaţionale (respectiv politică externă, apărare şi ajutor extern), 9) aspecte legate de cetăţenie şi protecţie socială. Analiza, realizată pe perioada 1971-2000, a evidenţiat o „producţie” importantă de acte normative comunitare care au asigurat baza politicilor sectoriale şi de reglementare a diferitelor domenii de activitate în

64 Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001

48

UE (tabelul 1). Numai în perioada 1996-2000 au fost adoptate circa 11414 acte comunitare, dintre care aproape 20% (circa 2000 de acte) au fost regulamente (obligatorii şi general aplicabile în toate statele membre). Cele mai multe acte comunitare adoptate în această perioadă au vizat domeniul comerţului internaţional şi al agriculturii (tabelul 2), în timp ce aspectele legate de domeniul „piaţă comună” şi-au menţinut o pondere constatată în activitatea legislativă a UE până în 1996; această situaţie este aparent paradoxală dacă se ţine cont de faptul că piaţa comună va fi desăvârşită în perioada 1987-1993 şi poate fi explicată prin mecanismul de construcţie al pieţei comune care s-a bazat mai mult pe armonizare decât pe reglementarea procesului la nivel comunitar.

Tabelul 1. Acte comunitare adoptate în perioada 1971-2000

Tip de act 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

Directivă 108 264 330 537 566 532

Regulament 1788 4022 6106 9124 7752 5583

Decizie 716 2122 2591 3251 4242 5299

Total legislaţie secundară obligatorie

2162 6408 9027 12912 12560 11414

Decizii ale Curţii Europene de Justiţie

693 1155 1760 2127 2027 2487

Acorduri internaţionale

454 488 517 542 852 1223

Recomandări şi opinii

68 114 95 143 1246 1505

Documente programatice65

0 0 1 9 28 37

Sursa: Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001

Tabelul 2. Gradul de implicare al UE în diverse domenii măsurat prin numărul de acte comunitare obligatorii (directive, regulamente şi decizii)

Domeniu 1971-1975

1976-1980

1981-1985

1986-1990

1991-1995

1996-2000

Comerţ internaţional

864 2573 2208 3416 2783 2041

Piaţă comună 133 251 184 268 305 529

Aspecte monetare şi financiare

49 69 98 65 100 249

Educaţie cercetare, cultură

15 40 73 104 180 136

Mediu 29 61 98 131 197 255

Aspecte sectoriale ale afacerilor, din care:

1155 3051 5685 7281 7130 5437

Agricultură şi pescuit

980 2479 5165 6880 6654 4907

Industrie 109 445 408 300 309 470

Transporturi 66 127 112 101 167 160

65 de tipul Carta Albă privind desăvârşirea Pieţei Unice Interne, documente care au caracter de recomandare, propun măsuri, obiective într+un anumit domeniu, servesc ca fundamentare pentru o serie de acte comunitare

49

Concurenţă 116 137 256 358 669 1406

Relaţii internaţionale

155 100 162 768 426 501

Cetăţenie şi protecţie socială

96 126 263 521 770 860

Total 2612 6408 9027 12912 12560 11414


O altă modalitate de a cuantifica gradul de implicare al Uniunii Europene în diferite domenii de „policy making” constă în a determina gradul de detaliere al domeniului respectiv în tratatele comunitare, măsurat prin: 1) numărul de articole de tratate care se referă la acesta 2) prin numărul actelor comunitare obligatorii adoptate în vigoare în domeniul analizat. Prin prisma primului indicator, cea mai mare importanţă este acordată, în tratatele constitutive, agriculturii şi aspectelor sectoriale ale afacerilor, în timp ce domenii ca comerţul internaţional au un pondere marginal în tratate (deşi este unul din domeniile în care competenţele decizionale sunt localizate la nivelul UE) (tabelul.3 4). În ceea ce priveşte importanţa acordată diferitelor domenii în actele comunitare obligatorii, cea mai mare atenţie acordată şi implicare a UE (nivelul supranaţional) pare a fi în domeniile agriculturii, piaţă comună, concurenţă, în timp ce cel mai redus grad de implicare, măsurat prin numărul actelor adoptate, se observă în domeniul aspectelor legate de cetăţenie şi politici sociale, educaţie, mediu, transport (tabelul 4.).

Tabelul 3. Implicarea UE, pe domenii, în funcţie de numărul de articole de tratate

Domeniu Tratatul asupra Comunităţii Europene

Tratatul asupra Uniunii Europene

Tratatela asupra CECO şi Euratom

Toate Tratatele

Comerţ internaţional 15 0 0 15

Piaţă comună 38 0 0 38


18 0 0 18

Educaţie cercetare, cultură

14 0 0 14

Mediu 3 0 0 3


19 0 86 19

Agricultură şi pescuit 7 0 0 7

Industrie 1 0 86 1

Transporturi 11 0 0 11

Concurenţă 11 0 0 11

Relaţii internaţionale 7 18 0 25


32 14 0 46

Total 157 32 86 189


Tabelul 4. Gradul de implicare al UE în diverse domenii măsurat prin numărul de acte comunitare obligatorii (directive, regulamente şi decizii) în vigoare

Domeniu Regulamente Directive Decizii Total

Comerţ internaţional 1568 20 1216 2804

Piaţă comună 48 890 184 1122


58 77 138 237

Educaţie cercetare, 22 19 94 135

50

cultură

Mediu 66 193 188 447


3915 650 2738 7303

Agricultură şi pescuit 3733 484 2245 6492

Industrie 70 45 380 495

Transporturi 112 121 113 346

Concurenţă 73 38 2309 2420

Relaţii internaţionale 222 1 258 481


257 178 527 962

Total 6229 2066 7652 15947


Analizând comparativ tabelele 3 şi 4, se poate observa că un anumit grad de substituibilitate între tratate şi legislaţia secundară, în sensul că în măsura în care tratatele nu reglementează, într-o manieră detaliată un domeniu, atunci acest lucru va fi realizat în legislaţia secundară. Spre exemplu, aspectele monetare şi financiare, în cadrul UE, sunt reglementate in extenso în tratate, în timp ce legislaţia secundară este mai puţină; la polul opus se situează comerţul internaţional şi concurenţa.

O analiză mult mai elaborată a gradului de implicare a UE în diferite domenii şi politici sectoriale66 relevă faptul că gradul de implicare al nivelului supranaţional nu este identic în toate domeniile, astfel:

„comerţul internaţional” şi „piaţa comună” sunt domenii puternic europenizate67, gradul de implicare fiind cel mai ridicat;

„aspectele monetare şi financiare” constituie un domeniu în care europenizarea este mai vizibilă în sfera monetară (datorită existenţei şi funcţionării zonei Euro), în timp ce în sfera financiară există încă un grad relativ ridicat de fragmentare a deciziei la nivel naţional şi rolul UE este în creştere (ritmul de europenizare al domeniului depinde de ritmul integrării pieţelor financiare ale statelor membre); un grad ridicat de coordonare la nivel comunitar poate fi întâlnit în cazul politicii bugetare prin intermediului „pactului de stabilitate şi creştere”;

în domeniul „educaţie, cercetare, cultură”, gradul de implicare al nivelului comunitar rămâne încă limitat; reglementarea europeană acestui domeniu este realizată prin tratate, cu precădere;

în domeniul „concurenţa”, reglementarea comunitară se face atât prin tratate, cât şi prin legislaţia secundară, iar rolul UE este ridicat în acest domeniu;

„agricultura” constituie un domeniu cu grad ridicat de europenizare, implicarea UE fiind reglementată de tratate doar într-o măsură redusă, rolul principal în reglementarea la nivel comunitar a acestui domeniu revine legislaţiei secundare (40% sin legislaţia secundară în vigoare, în prezent vizează agricultura);

„aspecte legate de cetăţenie şi politici sociale” constituie un domeniu în care implicarea comunitară a devenit evidentă abia după 1993, cea mai mare parte a reglementărilor fiind cuprinse în Tratele de la Masstricht (care prevede includerea la nivel comunitar a „dezvoltării resurselor umane, protecţie socială şi incluziune socială” în dimensiunea comunitară a politicii sociale şi introduce noţiunea de cetăţenie europenă), Amsterdam (centrat pe creşterea ocupării şi care a fost urmat de adoptarea unei Strategii Europene de Ocupare) şi Nisa. Cu toate acestea, la acest moment se poate afirma că acest

66 Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001 67 a se vedea subcapitolul 6.2.

51

domeniu rămâne încă un domeniu descentralizat la nivel naţional, rolul UE fiind mai degrabă acela de coordonare, de armonizarea comportamentului statelor membre;

„mediu” este un domeniu în care de asemenea, centralizarea competenţelor la nivel european este relativ recentă.

„relaţii internaţionale” este un domeniu care corespunde celui de al doilea pilon al UE şi în care gradul de implicare al nivelului supranaţional este limitat la acest moment, dat fiind faptul că deciziile, în acest domeniu se iau în manieră interguvernamnetală. Deşi prevederile Tratatelor referitoare la aceste aspecte au crescut ca număr, totuşi, rolul UE rămâne încă acela de a asigura un cadru comun de discuţii şi de armonizare a poziţiilor statelor membre, fără însă a reprezenta un nivel decizional ale cărui soluţii/decizii sunt unice la nivel comunitar.

CĂTRE O NOUĂ METODĂ DE GUVERNARE EUROPEANĂ?

Nevoia reformei instituţionale şi a sistemului de guvernare al Uniunii Europene a devenit un imperativ, nu numai prin prisma extinderii Uniunii către estul Europei, ci şi prin prisma necesităţii corectării disfuncţionalităţilor înregistrate în sistemul existent de guvernare. „Liderii politici ai Europei sunt confruntaţi, în prezent, cu un paradox. Pe de o parte, cetăţenii europeni aşteaptă de la UE )nivelul comunitar de decizie, n.a.) identificarea de soluţii la problemele lor. Pe de altă parte, cetăţenii europeni manifestă o încredere din ce în ce mai scăzută în instituţiile şi politica Uniunii Europene sau chiar manifestă un interes scăzut pentru aceste aspecte care nu intră în sfera lor de preocupări. Cetăţenii îşi pierd încrederea în sistemul european de guvernare care este puţin cunoscut şi este un sistem complex de elaborare a politicilor comunitare care este dificil de înţeles. Refuzul poporului irlandez de a ratifica Tratatul de la Nisa, este un bun exemplu pentru ceea ce se petrece, în prezent, în sistemul de guvernare european. Cazul irlandez reflectă această stare de fapt nu numai prin rezultatul final al referendumului, ci şi prin calitatea şi amploarea discursului politic şi a dezbaterilor care au precedat referendumul. De asemenea, populaţia grupării aşteaptă încă ca Uniunea să preia conducerea în valorificarea oportunităţilor oferite de globalizare şi în găsirea de soluţii la problemele mediului, şomaj, securitate, conflicte regionale etc. De asemenea, cetăţenii UE aşteaptă ca deciziile şi activităţile instituţiilor comunitare să fie cel puţin la fel de transparente ca şi cele ale instituţiilor naţionale. Existenţa unor instituţii democratice şi permanenta conectare a acestora cu interesele cetăţenilor, atât la nivel naţional, cât şi la nivel european, constituie punctul de pornire pentru elaborarea unor politici mai eficiente”68. Altfel spus, aşa cum funcţionează în prezent UE, se poate observa o anumită incapacitatea a sistemului comunitar de a identifica şi implementa soluţii eficiente pentru combaterea şomajului, de acţiona corespunzător în situaţiile conflictuale de la graniţele sale. De a se impune pe scena politică internaţională. Transparenţa redusă a activităţilor instituţiilor comunitare şi a procesului decizional supranaţional face ca, la nivelul cetăţenilor, astfel de decizii să nu fie cunoscute sau meritele să fie atribuite instituţiilor naţionale. Instituţiile comunitare, rolul lor în procesul decizional, nu sunt foarte bine cunoscute la nivelul cetăţenilor europeni. Sistemul instituţional şi sistemul decizional complex şi greoi al UE, în cadrul căruia fiecare instituţie depinde în activităţile sale de deciziile altor instituţii, se controlează şi îşi influenţează reciproce activitatea, îşi partajează responsabilităţile etc. constituie elemente de natură determine percepţia distorsionată asupra activităţilor şi deciziilor adoptate la nivel comunitar. Creşterea responsabilităţilor instituţiilor comunitare ca urmare a adâncirii şi extinderii grupării, au îngreunat procesul decizional la nivelul comunitar. Interesele divergente ale statelor membre în anumite domenii, încercarea statelor membre de a păstra controlul asupra procesului de adoptare a deciziilor la nivel comunitar (cel puţin în domeniile „sensibile” ale integrării) au acţionat în aceiaşi direcţie.

În aceste condiţii, reforma instituţională şi a sistemului de guvernare al UE au devenit prioritare. În conformitate cu aceste elemente, Comisia a elaborat, la începutul anului 2001, propuneri de reformă a sistemului de guvernare a UE care sunt cuprinse într-un document programatic, Carta albă a guvernării europene. Acest document a fost supus dezbaterilor publice pe tot parcursul anilor 2001 şi 2002.

Principiile pe care trebuie fundamentată guvernarea europeană sunt:

68 ***, “White Paper on European Governance”, European Commission, Brussels, 2001

52

deschiderea – instituţiile comunitare trebuie să promoveze o manieră deschisă de lucru şi transparenţa activităţilor lor. De asemenea, politica de comunicare a instituţiilor cu publicul european devine, în acest context, o prioritate;

participarea – calitatea şi eficienţa politicilor Uniunii Europene depind în mod fundamental de capacitatea nivelului de decizie comunitar de a asigura o cât mai largă participare cetăţenilor, grupurilor de interese şi instituţiilor naţionale şi locale la procesul decizional. Participarea trebuie să vizeze toate fazele procesului decizional de la faza de concepţie la cea de implementare a deciziei;

accountability – vizează o mai clară delimitare a competenţelor şi responsabilităţilor instituţiilor în procesul decizional la nivel comunitar. Fiecare instituţie comunitară trebuie să aibă responsabilităţi şi competenţe clar delimitate. Acelaşi principiu trebuie aplicat şi în ceea ce priveşte partajarea responsabilităţilor între nivelul comunitar şi cel naţional atât în faza de adoptare a deciziei, cât şi în cea de implementare.

eficienţă – adoptarea politicilor comunitare trebuie să se fundamenteze pe existenţa unor obiective clar şi corect definite, pe evaluarea de o cât mai mare acurateţe a impactului deciziei şi pe experienţe similare acumulate în trecut la nivelul UE.

coerenţă – politicile comunitare trebuie să fie coerente (respectiv să existe compatibilitate şi continuitate între politicile adoptate la momente diferite în timp, să existe compatibilitate şi complementaritate între diferite politici sectoriale şi coerenţă între acţiunile şi deciziile adoptate la diverse nivele decizionale. Coerenţa devine un principiu relevant pentru activităţile viitoare ale Uniunii Europene pe măsură ce se vor înregistra progrese pe linia adâncirii integrării şi pe măsura extinderii grupării.

Reaşezarea guvernării europene pe aceste principii va favoriza o mai bună respectare şi creşterea eficienţei aplicării principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Astfel de la faza de concepţie, la cea de implementare, alegerea nivelului de guvernare responsabil pentru adoptarea sau implementarea deciziei şi a instrumentelor utilizate în acest scop trebuie să fie proporţională cu obiectivele urmărite.

Principalele axe ale reformei instituţionale şi a sistemului de guvernare europeană, în viziunea Comisiei Europene, sun legate de:

creşterea transparenţei activităţilor şi instituţiilor UE şi a implicării cetăţenilor europeni în formularea politicilor comunitare;

creşterea calităţii politicilor comunitare şi a consolidarea mecanismului de aplicare a acestora;

întărirea şi îmbunătăţirea sistemului de guvernare europeană ca premisă a creşterii importanţei Uniunii Europene pe scena internaţională;

reforma instituţională.

Creşterea transparenţei şi deschiderii instituţiilor comunitare va presupune, în primul rând, o mai bună structurare a dialogului acestora cu societatea civilă. Noul sistem de guvernare europeană îşi propune o mai largă implicare a societăţii civile în procesul de adoptare a deciziilor prin formalizarea mecanismului de consultare al societăţii civile şi de dezbateri publice al diferitelor aspecte legate de funcţionare şi viitorul UE. Politica de comunicare a instituţiilor europene cu publicul larg trebuie de asemenea îmbunătăţită astfel încât cetăţenii europeni să poate avea acces la informaţii corecte, uşor accesibile şi disponibile în limbile lor naţionale.

Creşterea competenţelor decizionale la nivel comunitar a fost însoţită de descentralizarea procesului de implementare al politicilor comunitare la nivel naţional sau regional. Cu toate acestea, maniera actuală a UE de adoptare şi implementare a deciziilor/politicilor comunitare nu oferă posibilitatea unei bune funcţionări a „unui parteneriat multi-nivel, a unui parteneriat în care guvernele naţionale să poată implica autorităţile

53

regionale în procesul de adoptare a politicilor comunitare”69. Adesea, autorităţile naţionale şi cele locale critică nivelul comunitar, considerând că deciziile adoptate la nivelul european de guvernare sunt fie prea detaliate, fie insuficient adaptate la nevoile regionale/locale; responsabile pentru această stare de fapt a actualului sistem de guvernare sunt considerate autorităţile naţionale care nu au dezvoltat încă mecanisme adecvate de implicare a nivelului regional/local de decizie în fundamentarea poziţiilor naţionale ce vor fi prezentate şi susţinute în cadrul instituţiilor comunitare şi a procesului decizional comunitar. În aceste condiţii, în noul sistem de guvernare europeană, autorităţile naţionale vor trebui să dezvolte mecanisme coerente şi eficiente de consultare a nivelelor locale şi regionale în aspecte legate de pregătirea deciziilor ce vor fi adoptate la nivelul UE şi în implementarea politicilor comunitare cu dimensiune/relevanţă regională. Comisia consideră astfel că este necesară întărirea parteneriatului multi-nivel (în primul rând între nivelele decizionale locale şi naţionale), rolul nivelului european de guvernare în susţinerea acestui parteneriat fiind unul complementar ce trebuie urmărit pe următoarele axe:

o mai mare implicare a nivelelor locale şi regionale în fundamentarea politicilor sectoriale comunitare. În acest sens, rolul esenţial va reveni Comisiei Europene care va trebui să se asigure că, la momentul pregătirii unei decizii, opiniile autorităţilor regionale şi locale au fost luate în considerare. Acest obiectiv va presupune dezvoltarea de către Comisie a unui mecanism de consultare a autorităţilor regionale şi a grupurilor de interese regionale în pregătirea iniţiativelor şi a propunerilor decizionale. Pe aceiaşi linie, se înscrie întărirea cooperării Comisiei cu Comitetul Regiunilor.

Creşterea flexibilităţii procesului de adoptare şi implementare a politicilor comunitare. Abordarea propusă de Comisia Europeană este aceea de a creşte flexibilitatea mijloacelor de implementare a politicilor sectoriale ca premisă a reducerii complexităţii deciziilor comunitare. Metoda avută în vedere de Comisie constă în implementarea politicilor sectoriale, într-o manieră adaptată a conducerii prin obiective, prin contracte tripartite (între Comisie, state membre şi autorităţi locale/regionale), menite să faciliteze realizarea obiectivelor vizate; autorităţile naţionale rămân responsabile pentru implementarea politicilor sectoriale, dar deleagă, pe baze contractuale, autorităţilor naţionale, implementarea la nivel local a acestora, dându-le posibilitatea să utilizeze metodele cele mai adecvate condiţiilor locale pentru atingerea obiectivelor propuse. Domeniile vizate de Comisie pentru o astfel de abordare sunt protecţia mediului şi politica regională.

Ceea ce este necesar pentru creşterea transparenţei instituţiilor comunitare este dezvoltarea unei culturi a dialogului european (a dialogului instituţiilor comunitare cu cetăţenii grupurile de interese), dezvoltarea unui mecanism coerent al consultărilor, creşterea rolului Parlamentului European în procesul decizional, redefinirea relaţiilor dintre diferitele paliere decizionale pe baze parteneriale.

Este un fapt recunoscut că legislaţia comunitară a devenit, ca urmare a extinderilor repetate şi a progresului înregistrat pe linia adâncirii integrării economice, extrem de complexă. La nivel comunitar, gradul de complexitate al legislaţiei secundare este accentuat de faptul că actele normative comunitare cuprind şi regulile şi mecanismele de implementare a a acestor prevederi de către Comisia Europeană. Gradul de detaliere al legislaţiei comunitare, în încercarea de a face posibilă adaptarea la diferite situaţii regionale sau sectoriale, este de natură să îngreuneze aplicarea şi înţelegerea legislaţiei comunitare. Complexitatea legislaţiei comunitare afectează eficienţa aplicării ei şi reduce flexibilitatea. Complexitatea procedurilor decizionale încetineşte adoptarea deciziilor şi politicilor comunitare şi a favorizat dezvoltarea unui mecanism greoi, lent de implementare a legislaţiei. Spre exemplu, în anul 2000, din 83 de directive referitoare la piaţa unică care ar fi trebui implementate în acel an, numai cinci directive au fost complet implementate în toate statele membre70. În aceste condiţii, noul sistem de guvernare europeană se va axa pe îmbunătăţirea calităţii şi simplificarea actelor legislative comunitare.

Îmbunătăţirea procesului de adoptare a deciziilor şi a politicilor sectoriale va presupune o mai clară şi mai corectă stabilire a obiectivelor pentru a căror realizare se va utiliza un mix de instrumente (diferite forme ale a legislaţiei comunitare, legislaţia comunitară şi cea naţională, principii şi reguli de aplicare, orientări generale 69 ***, “White Paper on European Governance”, European Commission, Brussels, 2001 70 ***, “White Paper on European Governance”, European Commission, Brussels, 2001

54

etc.). În aceste condiţii, recurgerea la procedurile de cooperare consolidată este încurajată. Deşi aparent dezvoltarea unui mecanism de consultarea societăţii civile în adoptarea deciziilor la nivel comunitar este un proces consumator de timp care ar putea întârzia adoptarea deciziei respective, în realitate un astfel de mecanism va fi de natură să îmbunătăţească procesul decizional: ceea ce se consumă în plus ca timp în faza de adoptare a deciziei, se câştigă în faza de implementare care se reduce, deoarece decizia adoptată întruneşte aprobarea majorităţii grupurilor de interese.

Reforma mecanismului de adoptare a deciziilor şi a politicilor sectoriale comunitare se va axa pe:

Orice propunere legislativă va trebui să se fundamenteze pe analiza obiectivă a necesităţii şi oportunităţii nivelului comunitar în reglementarea unui domeniu.

În scopul creşterii flexibilităţii politicilor sectoriale şi a procesului decizional, se impune ca legislaţia comunitară să fie, în funcţie de situaţia concretă, parte a unei soluţii mai ample care să cuprindă şi recomandări, principii, opinii etc. Altfel spus, se impune evitarea soluţionării oricărei probleme prin adoptarea de reglementări comunitare

În măsura în care s-a ajuns la concluzia că pentru atingerea unui obiectiv sau soluţionarea unei probleme cea mai bună soluţie constă în reglementarea acestuia la nivel comunitar (altfel spus, este necesară adoptarea de legislaţie comunitară) se impune identificarea corectă a tipului de act normativ comunitar ce trebuie adoptat în cazul respectiv. Utilizarea regulamentelor se recomandă în măsura în care, în situaţia respectivă, se impune aplicarea uniformă a reglementărilor adoptate la nivel comunitar sau pentru a evita întârzierile de transpunere în legislaţia naţională specifice directivelor. Utilizarea directivelor comunitare ar trebui extinsă, datorită flexibilităţii şi adaptabilităţii lor la condiţiile specifice ale statelor membre (care au posibilitatea să aleagă metodele cele mai adecvate situaţiei lor pentru implementarea obiectivelor comune stabilite la nivelul grupării). .

Co-reglementarea care presupune combinarea instrumentelor legislative cu instrumente ne-legislative (respectiv a reglementărilor legale şi a acţiunilor regulatorii cu acţiuni ale nivelelor decizionale şi entităţilor vizate pentru implementarea unei decizii pe baza experienţei practice acumulate) va facilita eficienţa implementării politicilor comunitare. Comisia va promova co-reglementarea ca modalitate de realizare a obiectivelor comunitare atunci când această metodă permite realizarea acestora în mai bune condiţii. Utilizarea co-reglementării presupune:

- cadrul general al obiectivelor comunitare, elementele fundamentale, obiectivele comune şi condiţiile de monitorizare a aplicării unei decizii/politici sectoriale sunt strict precizate în legislaţia comunitară.

- instrumentele legislative comunitare vor fi folosite atunci când se impune aplicarea uniformă, în toate statele membre, a regulilor la nivel comunitare

- organizaţiile, grupurile de interese participante vor permite creşterea valorii adăugate prin utilizarea experienţei practice de care dispun în îndeplinirea obligaţiilor specifice asumate pe linia implementării şi realizării obiectivelor comune. Acest grupuri, organizaţii pot acţiona ca unităţi de implementare şi trebuie să fie reprezentative, controlabile şi capabile să urmeze şi să adopte proceduri adecvate de implementare a regulilor convenite la nivel comunitar. În măsura în care aplicarea acestei proceduri, co-reglementarea nu duce la obţinerea rezultatelor scontate sau în cazul în care anumite organizaţii private participante nu îşi îndeplinesc obligaţiile asumate, autorităţile naţionale sau locale pot interveni pentru adoptarea normelor, regulilor de implementare (de regulă sub formă de instrumente legislative) a obiectivelor şi deciziilor comunitare.

În anumite domenii, la nivel comunitar, va fi încurajată utilizarea unei noi proceduri de implementare, numită „metoda deschisă de coordonare - MDC” (Open Method of Coordination, engl. orig.). MDC va fi folosită ca un instrument complementar acţiunilor Comunităţii. Utilizarea MDC se va baza pe

55

abordarea „caz cu caz”. MDC se bazează pe stabilirea de obiective comune, realizarea lor fiind posibilă prin utilizarea de către fiecare stat membru a instrumentelor şi mijloacelor pe car ele consideră cele mai adecvate. MDC presupune dezvoltarea unui mecanism comun de monitorizare a rezultatelor fiecărui stat membru pe linia îndeplinirii obiectivelor comunitare, permite compararea progreselor înregistrate de fiecare stat membru, facilitând şi încurajând procesul de învăţare între statele membre. MDC încurajează cooperarea între statele membre, diseminarea de bune practici şi stabilirea de obiective şi principii comune de către statele membre, aplicarea acestora fiind susţinută de planuri naţionale de acţiune. Domeniile vizate de MDC sunt politicile de ocupare, combaterea excluderii sociale. MDC poate fi utilizată împreună cu abordarea „pe bază de programe” şi cu abordarea de tip „legiferare la nivel comunitar” în domenii cum ar fi ocuparea, politica socială sau politica de imigrare. În alte domenii, în care instrumentele legislative pot fi utilizate doar în sub-domenii înguste, MDC este de natură să genereze valoare adăugată pentru soluţiile legislative (aşa cum este cazul în domeniul educaţiei). MDC nu trebuie însă să înlocuiască acţiunile comunitare şi nici să se substituie procesului decizional la nivelul UE, ci trebuie să aibă un rol complementar al acţiunilor UE. Utilizarea MDC nu trebuie submineze realizarea obiectivelor definite prin tratatele constitutive. Nu se va recurge la utilizarea MDC atunci când utilizarea instrumentelor legislative adoptate în conformitate cu procedura comunitară71 este posibilă sau impusă. Utilizarea MDC se bazează pe respectarea următoarelor principii:

- va viza realizarea obiectivelor UE definite prin tratatele constitutive;

- se va baza pe un mecanism riguros de monitorizare a măsurilor şi performanţelor statelor membre sub forma raportărilor regulate în faţa Parlamentului European;

- Comisia va avea rolul de coordonator al acţiunilor naţionale.

Noul sistem de guvernare europeană se va baza pe construirea unui sistem funcţional de evaluare a eficienţei şi efectelor implementării deciziilor comunitare şi asigurarea feed backului din partea grupurilor de interese, societăţii civile, autorităţilor naţionale, regionale etc. Un astfel de mecanism, bazat pe un dialog permanent al autorităţilor comunitare cu societatea civile şi autorităţile publice naţionale şi locale, va fi de natură să crească eficienţa procesului decizional şi a sistemului de guvernare europeană.

Sistemul european de guvernare va trebui să se bazeze pe o mai bună respectare a principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.

Tot pe linia îmbunătăţirii procesului decizional şi a creşterii eficienţei deciziilor comunitare, în noul sistem de guvernare europeană, instituţiile comunitare vor trebui să acţioneze pe linia accelerării procesului decizional la nivel comunitar, a extinderii „majorităţii calificate” ca procedură de vor în cadrul Consiliului Uniunii Europene. Simplificarea legislaţiei comunitare este de asemenea un imperativ în noul sistem de guvernare europeană propus de Comisie. Simplificarea legislaţiei comunitare va presupune regrupări ale textelor legislative, eliminarea elementelor redundante, transformarea obligaţiilor considerate „neesenţiale” (conform opiniei Comisie) în măsuri cu caracter executiv. Îmbunătăţirea procesului de implementare a legislaţiei comunitare va fi posibilă în noul sistem de guvernare europeană prin întărirea rolului agenţiilor specializate ale UE, al căror rol este, în prezent, limitat la culegerea de informaţii (ca în cazul Agenţiei Europene de Mediu) sau la acela de „asistent” al Comisiei în implementarea programelor comunitare (ex. Agenţia Europeană de Formare). Aceste agenţii specializate ale UE vor trebui supuse unui proces de redefinire a rolului lor, în sensul transformării lor în agenţii de implementare a legislaţiei comunitare, acţionând în domenii clar delimitate şi dispunând de capacitatea de a adopta decizii necesare pentru a asigura aplicarea adecvată a reglementărilor comunitare. În măsura necesităţilor, astfel de noi agenţii europene pot fi create în viitor.

Îmbunătăţirea implementării legislaţiei comunitare la nivelul statelor membre va fi posibilă prin întărirea capacităţii autorităţilor naţionale de transpunere a legislaţiei comunitare la nivel naţional printr-o mai bună

71 a se vedea subcapitolul referitor la “Procedurile decizionale comunitare”.

56

respectare a principiului supremaţiei dreptului comunitar, în conformitate cu care legislaţia Uniunii Europene este o parte integrantă a ordinii legale naţionale. În acest context, Comisia va trebui să asigure coordonarea eforturilor şi acţiunilor statelor membre în cadrul celui de-al treilea pilon al UE, respectiv cel al cooperării în domeniul justiţiei. Având în vedere că UE se bazează pe respectarea ordinii juridice, Comisiei îi vor reveni în viitor competenţe sporite pe linia monitorizării aplicării de către statele membre şi instituţiile Uniunii a legislaţiei comunitare.

Îmbunătăţirea procesului decizional şi redefinirea politicilor sectoriale constituie un factor cheie al unui sistem eficient de guvernare europeană. În acest context, eforturile UE ar trebui îndreptate, în primul rând, către o mai clară definire a obiectivelor UE pe termen lung şi evitarea abordării „pe termen scurt” a diferitelor probleme şi priorităţi ale Uniunii.

57

Bibliografie:

Moravcsik, A., “Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional State Craft in the European Community”, International Organisation 45, 1991

Moravcsik, Andrew, „The Choice for Europe: Social Purpose and State Power From Rome to Maastricht”, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1999

Moravcsik, Andrew, „Why the European Community Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation” Working Paper, 52, Cambridge, Mass.: Harvard University, 1994

Muntean Andrei, “The European Parliament‟s Political Legitimacy and the Commission‟s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000

Scharpf, F. W „Community and autonomy: multi-level policy-making in the European Union‟, Journal of European Public Policy, 1999.

Scharpf, F. W., „Governing in Europe. Effective and Democratic”, Oxford: Oxford University Press, 1999

Onay, Ceylan, A Co-integration Analysis Approach to European Union Integration: The Case of Acceding and Candidate Countries, 2006 (www.eiop.or.at)

Kohler-Koch, Beate, European governance and system integration, 2006 (www.eiop.or.at, EUROGOV)

Follesdal, Andreas; Hix, Simon, Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik, 2006 (www.eiop.or.at, EUROGOV)

Citi, Manuele; Rhodes, Martin, New Modes of Governance in the EU: Common Objectives versus National Preferences, 2007 (www.eiop.or.at, EUROGOV)

Wolfgang Weiß, Eastern Enlargement and European Constitutionalisation, 2005 (www.eiop.or.at, QUEENS)

Agnew, J. A. “ From the political economy of regions to regional political economy. How Many Europes? The European Union, Eastward Enlargement and Uneven Development”. Progress in Human Geography, 2000

Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research, 2001

Alesina, Alberto, and Romain Wacziarg. 1999. “Has European Integration Gone too Far?” NBER Working Paper # 6883.

Alesina, Alberto, Enrico Spolaore, and Romain Wacziarg. “Economic Integration and Political Disintegration.” The American Economic Review 90, 2000

Alesina, Alberto, Roberto Perotti, and Enrico Spolaore, “Together or Separately? Issues on the Costs and Benefits of Political and Fiscal Unions.” European Economic Review 39, 1995

Benz, A. and Goetz, K. H. (eds), „A New German Public Sector? Reform, Adaptation and Stability”, Aldershot, Dartmouth, 1996

Borzel Tanya, Risse Thomas, “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”, European Integration Online Papers, vol. 4. no.15, 2000

Börzel, T. A. „The Domestic Impact of Europe. Institutional Adaptation in Germany and Spain” PhD thesis, European University Institute, Florence, 1999,

Börzel, T., 'Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to Europeanization in Germany and Spain', Journal of Common Market Studies, 39(4), December, 1999

***, Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene (www.europa.eu.int)

http://www.eiop.or.at/

http://www.mzes.uni-mannheim.de/projekte/typo3/site/fileadmin/wp/abstract/C-05-01.htm


http://www.mzes.uni-mannheim.de/projekte/typo3/site/fileadmin/wp/abstract/C-05-02.htm


http://www.mzes.uni-mannheim.de/projekte/typo3/site/fileadmin/wp/abstract/N-07-01.htm




http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,12694,en.pdf


http://www.europa.eu.int/

58

Site-uri recomandate:

www.europa.eu.int,

www.ier.or,

www.eiop.or.at.

http://www.europa.eu.int/

http://www.ier.or/


tema 1. concepte Şi abordĂri instituŢionale · pdf fileun alt obiectiv generos este...

Documents