1

Statutul funcţionarilor publici

- suport de curs -

Cuprins:

1. Funcţia publică şi gestionarea acesteia conform principiilor bunei guvernări

1.1. Noţiunea de funcţie publică. Trăsături. Funcţia publică locală

1.2. Conceptul de gestiune a funcţiei publice

1.3. Reglementarea gestiunii funcţiei publice în România în consonanţă cu principiile

bunei guvernări

2. Analiza reglementărilor din materia funcţiei şi funcţionarilor publici români.

Reforma funcţiei publice. Critici ale legislaţiei actuale şi propuneri de lege ferenda

3. Standarde profesionale şi deontologice. Codul de conduită al funcţionarilor

publici şi personalului contractual

3.1. Aspecte generale şi principii aplicabile deontologiei funcţionarului public român

3.2. Experienţe europene privind recrutarea şi formarea personalului din administraţia

publică locală. Către o funcţie publică europeană

1. Funcţia publică şi gestionarea acesteia conform principiilor bunei guvernări

1.1. Noţiunea de funcţie publică. Trăsături. Funcţia publică locală

Noţiunea de funcţie publică, tradiţional, s-a impus ca o noţiune fundamentală a dreptului

public, în principal a dreptului administrativ, ea fiind strâns legată de noţiunea de activitate,

autoritate, organ etc. Astfel, orice organ sau autoritate a statului are la bază puterea publică,

dreptul de comandă, care este reglementat şi se organizează prin lege în scopul satisfacerii

intereselor generale, formând servicii publice. Dar serviciul public, ca şi statul, este o instituţie ce

are la bază ideea de interes general pe care caută să o realizeze, însă nu poate să acţioneze decât

prin persoanele fizice pe care îl compun.

Noţiunile de funcţie publică şi de serviciu public sunt în raport de parte faţă de întreg,

adică funcţia publică face parte dintr-un serviciu public care, în general, cuprinde trei elemente:

a) competenţa; b) mijloace materiale-financiare, c) personalul, iar personalul, la rândul său, este

2

strucurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care numai unele ne apar ca fiind

funcţii publice.

Din această perspectivă, funcţia publică apare ca o grupare de atribuţii şi de competenţe

în scopul de a satisface anumite interese generale, întrucât orice putere socială se legitimează

numai prin finalitatea sa de interes public, neputându-se admite ca ea să fie utilizată în scopuri

personale.

Legiuitorul român a definit funcţia publică în art.2 al Legii nr. 188/1999, ea reprezentând

„ansamblul atribuţilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării

prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală”.

În doctrina de specialitate din ţara noastră, de asemenea, au fost formulate mai multe

definiţii ale funcţiei publice. Analizând aceste definiţii, se pot contura unele trăsături ale

funcţiei publice, caracteristici care sunt legate în mare măsură de cele ale noţiunii de

competenţă. Astfel, funcţia publică:

- Este stabilită pe cale unilaterală, prin reglementări legale, ale autorităţilor publice;

- Este titulara unor anumite atribuţii chemate în sprijinul exercitării competenţei

autorităţii publice, atribuţii ce conturează la rândul lor ansamblul drepturilor şi obligaţiilor

persoanei titulare;

- Este continuă, fiind creată şi organizată în vederea realizării puterii publice şi, în speţă,

a competenţei autorităţii publice. Continuitatea funcţiei publice nu trebuie confundată cu

continuitatea realizării ei de către o anumită persoană;

- Corespunde principiului specializării şi profesionalizării serviciului public, asigurând un

raport optim între atribuţiile de conducere şi cele de execuţie, ducând la îndeplinire un interes

general al societăţii;

- Cel care este învestit cu funcţia publică, titularul – persoană fizică, intră sub incidenţa

unui raport juridic de serviciu şi nu de muncă. În considerarea acestei caracteristici, în doctrina

de specialitate au fost extinse discuţii cu privire la persoanele private care sunt învestite prin

autorizare, categorii de persoane ce nu fac parte din categoria funcţionarilor publici, dar care sunt

asimilate acestora, îndeplinind prerogative de putere delegate şi, cu toate acestea, nu sunt socotiţi

ca fiind titularii unei funcţii publice, chiar dacă prin ceea ce fac contribuie la realizarea

atribuţiilor unei autorităţi publice.

3

La nivelul serviciilor publice ale comunei, oraşului sau judeţului, precum şi al aparatului

propriu al autorităţilor administrative locale, în cadrul sau în subordinea cărora se desfăşoară

activităţi specifice, satisfacerea intereselor colectivităţilor locale se realizează de către anumite

persoane cu pregătire de specialitate.

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, prin procedurile conţinute, utilizează în

mod generic, în privinţa resurselor umane de la nivelul local, noţiunea de personal al aparatului

propriu de specialitate al consiliilor locale sau judeţene, al instituţiilor şi serviciilor publice de

interes local, precum şi al regiilor autonome de interes local.

În esenţă, conceptul de personal al administraţiei publice locale desemnează ansamblul

persoanelor învestite în anumite posturi sau funcţii specifice, care acţionează direct sau indirect

în cadrul serviciilor publice locale, în promovarea intereselor colectivităţilor locale.

Din categoria personalului administraţiei publice locale fac parte atât persoanele angajate

pe bază contractuală, cărora le sunt aplicate normele dreptului muncii, cât şi funcţionari publici,

numiţi şi eliberaţi din funcţie pe baza statutului funcţionarilor publici. Aceste din urmă persoane,

învestite în funcţii publice, sunt în serviciul colectivităţilor locale, se bucură de stabilitate în

funcţie şi se supun legii.

Din ansamblul funcţiilor publice care sunt regăsite la nivelul diferitelor organe sau

autorităţi administrative integrate conţinutului global al administraţiei publice se detaşează, prin

natura şi conţinutul ei, categoria funcţiilor publice locale.

Deşi dreptul pozitiv în materia funcţiei şi funcţionarului public nu atestă existenţa unei

funcţii publice locale într-o manieră expresă, credem că ea decurge implicit din coroborarea celor

două legi organice, anume Legea administraţiei publice locale şi Legea privind Statutul

funcţionarului public. Mai mult, stadiul actual al legislaţiei româneşti, realităţile administrative,

principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale determină necesitatea

adoptării unui statut al funcţionarilor publici locali.

O asemenea reglementare se justifică, în opinia unor autori, din cel puţin trei argumente:

• Autonomia organizatorică, funcţională şi financiară a administraţiei publice locale, ce

induce anumite drepturi ale autorităţilor administrative care numesc corpul

funcţionarilor locali;

• Scopul bine definit al funcţiei publice locale de realizare, cu prioritate, a intereselor

colectivităţilor locale, categorie distinctă de cea a intereselor generale ale statului;

4

• Necesitatea adaptării conţinutului, a drepturilor şi obligaţiilor persoanei care îndeplineşte

o funcţie publică locală, în respectul stabilităţii şi independenţei funcţionarului public de

la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, în virtutea principiului specific al

autonomiei de reglementare al colectivităţilor locale.

Principiile constituţionale ale autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice,

regimul juridic aparte aplicabil organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, precum şi

particularităţile acestei administraţii impun cu necesitate crearea funcţiei publice teritoriale. În

acest context, fiind deja admise posibilităţile pentru unele autorităţi publice, prevăzute la art.5

alin.1 lit.a) – f) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, de a beneficia de

reglementări proprii, derogatorii, dar tot într-un sistem unitar al funcţiei publice, nu ar exista nici

un impediment real în crearea în mod distinct a unei funcţiuni publice locale, care să confirme şi

în plan juridic o atare evidenţă a stării de fapt.

În acest condiţii, se poate defini funcţia publică locală ca ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor stabilite de o autoritate a administraţiei publice locale, de o instituţie sau

un serviciu public de interes local, în temeiul legii, competenţe realizate în mod continuu,

de către unul sau mai mulţi titulari, persoane fizice legal învestite, în scopul satisfacerii

anumitor interese ale colectivităţilor locale pentru care a fost creată funcţia.

Din această definiţie, se pot desprinde următoarele trăsături ale funcţiei publice locale,

aşa cum sunt ele oglindite în literatura juridică de specialitate, astfel:

• Reprezintă un complex de atribuţii şi responsabilităţi derivate din competenţa autorităţii

administraţiei publice locale, a unei instituţii publice sau a unui serviciu de interes local;

• Este permanentă, în sensul că este înfiinţată pentru satisfacerea unui interes general al

colectivităţii locale, fără limită în timp şi fără intermitenţe;

• Este creata pe baza şi în limitele legii, în virtutea autonomiei de reglementare a

autorităţilor administraţiei publice locale;

• Are drept scop determinant, satisfacerea intereselor colectivităţilor locale prin realizarea

competenţelor administraţiei publice locale autonome şi respectiv ale serviciilor publice

de interes local de sub autoritatea acestora;

• Persoana fizică ce o deţine este învestită legal în funcţie şi o exercită în baza şi în

executarea legii, precum şi a manifestării de voinţă a autorităţilor administraţiei publice

locale;

5

• Funcţia publică locală se ocupă prin numire, prin actul de autoritate propriu autorităţilor

administraţiei publice locale.

• Funcţia publică are un caracter statutar, neputând constitui obiectul înţelegerii între părţi

şi nici stabili prin contract.

Ansamblul drepturilor şi obligaţiilor formeaza conţinutul juridic complex al relaţiilor

legale dintre persoana fizică respectivă şi autoritatea administraţiei publice locale care l-a

investit, dând astfel naştere unui raport juridic de funcţie (de serviciu), în cadrul căruia una dintre

părţi este autoritate publică iar cealaltă funcţionar public. Prin urmare, atribuţiile stabilite prin

lege sau în baza legii, printr-o manifestare de voinţă a autorităţii administraţiei publice locale,

dau competenţă celor care îndeplinesc funcţiile respective să facă acte juridice, operaţiuni

administrative sau materiale, în mod legal.

1.2. Conceptul de gestiune a funcţiei publice

Des întâlnit în limbajul de drept public contemporan, conceptul de gestiune a funcţiei

publice poate fi analizat în sens material-funcţional şi în sens formal-organic.

În sens material-funcţional, prin gestiunea funcţiei publice se evocă actele juridice şi

operaţiunile materiale prin care se recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia lor

profesională (promovări, mutaţii, notări, avansări etc), inclusiv structurile de organizare a

funcţiei.

În sens formal-organic se au în vedere autorităţile şi organismele implicate în derularea

activităţilor de gestionare a funcţiei publice, atât a celei de stat, cât şi a funcţiei publice locale.

În sensul modern al termenului, activitatea de gestionare a acestei importante instituţii

priveşte atât funcţiile de stat, cât şi cele locale, deoarece o veritabilă funcţie publică comunală nu

poate exista decât dacă ea oferă perspective de carieră suficiente membrilor săi.

Unul dintre punctele cheie ale concepţiei moderne referitoare la instituţia funcţiei publice

îl reprezintă modul în care este înţeleasă subordonarea funcţionarului public faţă de şefii săi

ierarhici, gradul şi natura acestei subordonări, promovându-se, în mai toate statele europene,

ideea unei subordonări atenuate. Aceasta presupune, pe de o parte, limite în prerogativele şefilor

ierarhici, iar pe de altă parte, garanţii pentru funcţionarul public, care elimină riscul ca acesta sa

fie supus arbitrariului şefilor săi.

Statutul funcţionarilor publici prevede în art.3 unul dintre principiile care stau la baza

exercitării funcţiei publice, anume, subordonarea ierarhică. Consecinţa acestei prevederi o

6

constituie dispoziţia cuprinsă în alin. 2 al art. 44, potrivit căreia funcţionarul public este obligat

să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici. Totuşi, această obligaţie nu este

concepută într-o manieră absolută întrucât funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi

motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale.

Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o

execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. Constatăm că actualul Statut al

funcţionarilor publici consacră concepţia unei ierarhii tradiţionale dominată de principiul

autorităţii, care îl obligă pe funcţionarul subordonat, ca, în cazul în care cel supraordonat insistă

în îndeplinirea dispoziţiei şi a consemnat în scris această insistenţă, să execute dispoziţia.

În privinţa noţiuni de gestiune a funcţiei publice, constatăm că nici doctrina interbelică,

cu atât mai puţin cea postbelică şi în mod inexplicabil nici cea actuală nu se servesc de ea.

Concepută ca activitate de organizare a carierei funcţionarului, de la debutul acesteia până la

încheiere, în prezent este domintă de două principii aparent diametral opuse, dar care prin

specificul instituţiei funcţiei publice se impun a fi armonizate. Este vorba de principiul

autorităţii, care plasează funcţionarul public sub autoritatea superiorului săi ierarhic. Acesta din

urmă este investit cu două atribute principale anume, să-i dirijeze activitatea şi să decidă în

legătură cu situaţia lui profesională.

În realizarea acestor două atribute superiorul dispune de o putere discreţionară, căreia

funcţionarul trebuie să i se supună. Funcţionarul public nu este implicat în această etapa a

gestionării activităţii sale, nu o poate influenţa, singurul lucru care îi este îngăduit constă în

dreptul de a refuza în scris şi motivat îndepliniriea dispoziţiilor cu un vădit caracter ilegal.

Un alt principiu este cel al democratizării funcţiei publice. El nu presupune o abdicare

de la fundamentul tradiţional al ierarhiei. Aceasta continuă să rămână de esenţa funcţiei publice,

urmărindu-se, însă, o atenuare a acestei ierarhii, o îmbinare între dreptul superiorului ierarhic de

a decide destinul profesional al subordonatului său şi dreptul funcţionarului de a-şi controla acest

destin, influenţându-l.

Constatăm că, spre deosebire de primul principiu, cel de-al doilea presupune implicarea

efectivă a funcţionarului public în activitatea de gestionare a carierei sale. Funcţionarul este

integrat în activitatea de stabilire a condiţiilor sale de muncă, în modul cum îi sunt recunoscute şi

respectate drepturile profesionale, în felul în care se concep şi se materializează obligaţiile de

serviciu sau în afara serviciului.

7

Statutul funcţionarilor publici se remarcă şi printr-o atenţie deosebită acordată instituirii

unor organe cu atribuţii în gestionarea funcţiei publice şi reglementarea regimului lor juridic.

Prin art.18 alin. 2 se prevede constituirea unei comisii permanente, independentă, formată

din 7 membri şi a cărei competenţă va viza organizarea formalităţilor privind numirea în funcţiile

publice din categoria înalţilor funcţionari publici, aceasta realizându-se prin concurs naţional.

Regimul răspunderii funcţionarilor publici implică existenţa unei comisii de disciplină,

care se organizează în cadrul autorităţilor sau insituţiilor publice.

Capitolul 7 al statutului este consacrat unei instituţii denumită comisia paritară,

constituită în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Competenţa acestei comisii vizează,

conform art. 74, participarea la luarea deciziilor privind condiţiile de muncă şi buna funcţionare a

autorităţilor şi a instituţiilor publice.

1.3. Reglementarea gestiunii funcţiei publice în România în consonanţă cu principiile

bunei guvernări

H.G. nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici

stabileşte că recrutarea funcţionarilor publici se face prin concurs organizat în limita funcţiilor

publice vacante prevăzute anual prin planul de ocupare a funcţiilor publice. Se observă instituirea

ca regulă a concursului, metodă de recrutare ce domină toate sistemele naţionale, cât şi sistemul

european al funcţiei publice. Principiile care stau la baza organizării concursului sunt:

- principiul competiţiei deschise, potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor

necesare exercitării funcţiei publice se face prin concurs. Rezultă astfel că recrutarea nu se poate

realiza pe bază de examen;

- principiul transparenţei, potrivit căruia toţi cei interesaţi au acces la informaţiile de

interes public referitoare la cariera în funcţia publică, principiu aflat în strânsă legătură cu

principiul publicităţii;

- principiul meritelor profesionale şi competenţei, conform căruia persoanele care doresc

să acceadă la o funcţie publică trebuie să aibă un bagaj minim de cunoştinţe şi aptitudini

profesionale necesar exercitării funcţiei publice;

- principiul egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care

îndeplineşte condiţiile legale care ar trebui să fie cu stricteţe aplicat, cu rezerva că persoanele

care participă la concurs trebuie să îndeplinească condiţiile de vechime în specialitatea funcţiilor

publice, prevăzute de lege.

8

Concursul este organizat şi gestionat conform dispoziţiilor art. 57 alin.2 al Legii nr.

188/1999, republicată.

După promovarea concursului şi efectuarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului

evaluării realizate, funcţionarul public debutant este fie numit funcţionar public de execuţie

definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în gradul profesional asistent, fie eliberat

din funcţia publică, în cazul în care a obţinut la evaluarea activităţii calificativul

„necorespunzător”.

Numirea în funcţia publică se face prin act juridic unilateral emis de o autoritate publică

sau de un agent autorizat să presteze un serviciu public. La intrarea în corpul funcţionarilor

publici funcţionarul public depune jurământul de credinţă în termen de 3 zile de la emiterea

actului de numire în funcţia publică definitivă. Dobândirea statutului de funcţionar public se

realizează odată cu depunerea jurământului şi nu odată cu emiterea actului de numire;

nedepunerea jurământului atrage revocarea actului de numire.

Promovarea în funcţia publică este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea

unei funcţii publice superioare vacante. În carieră, funcţionarul public beneficiază de dreptul de

promovare în funcţia publică şi de a avansa în gradele de salarizare. Promovarea se face prin

concurs sau examen, observându-se o diferenţiere creată de legiuitor faţă de recrutare, în care se

specifică clar că aceasta se realizează numai prin concurs.

Pentru crearea şi dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi

imparţial, a fost înfiinţată prin Legea nr. 188/1999, republicată, în subordinea Ministerului

Internelor şi Reformei Administrative, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ de

specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică. Acest organism, gestionar

naţional al funcţiei publice, colaborează direct în organizarea şi realizarea gestiunii curente a

resurselor umane şi a funcţiilor publice cu compartimentul specializat din cadrul fiecărei

autorităţi şi instituţii publice.

În scopul asigurării gestionării unitare şi eficiente a resurselor umane, precum şi pentru

urmărirea carierei funcţionarului public, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice răspund

de întocmirea, actualizarea, rectificarea, păstrarea şi evidenţa dosarelor profesionale ale

funcţionarilor publici şi a registrului de evidenţă a funcţionarilor publici. Totodată, în vederea

gestiunii unitare şi coerente, la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice, a evidenţei dosarelor

profesionale, fiecărui funcţionar public i se atribuie un număr de referinţă. Pentru fiecare

9

funcţionar public se întocmeşte un singur dosar profesional în termen de 10 zile de la intrarea în

corpul funcţionarilor publici. Dosarul profesional conţine actele administrative şi documentele

care evidenţiază cariera funcţionarului public de la naşterea raporturilor de serviciu până la

încetarea acestora.

2. Analiza reglementărilor din materia funcţiei şi funcţionarilor publici români.

Reforma funcţiei publice. Critici ale legislaţiei actuale şi propuneri de lege ferenda

Statutul funcţionarilor publici, în actuala sa formă (Legea nr.188/1999 - republicată),

creează suficiente premise pentru un serviciu public de calitate, similar administraţiilor europene.

Cu toate acestea, aplicarea în practică a legislaţiei privind statutul funcţionarilor publici şi modul

de gestionare a funcţiilor publice au scos în evidenţă o serie de imperfecţiuni, a căror corectare se

impune pentru viitor. În discuţie pot fi luate atât carenţele propriu-zise ale Legii nr. 188/1999 şi a

celorlalte acte normative complementare (Codul de conduită, normele privind organizarea

concursurilor, etc), cât şi restricţiile sau limitările cu caracter mai mult sau mai puţin temporar

aduse de alte acte normative (ordonanţele adoptate anual de către Guvern referitoare la salarizare

sau alte măsuri financiare, un exemplu fiind O.U.G nr. 1/2006 privind unele măsuri pentru

întărirea capacităţii administrative a României pentru integrarea în Uniunea Europeană).

Deficienţele sistemului administraţiei publice au o influenţă negativă asupra

performanţelor activităţii funcţionarilor publici şi a profesionalizării carierei în funcţia publică.

ANFP a recunoscut că, în prezent, nu există un sistem de evaluare foarte riguros care să ofere o

imagine de ansamblu asupra calităţii serviciilor publice în România. Acest fapt poate constitui

una dintre cauzele pentru care arbitrariul şi instabilitatea se propagă în sistemul administraţiei

publice, dominată încă de factorul politic.

Următoarele propuneri de lege ferenda pot fi făcute în direcţia ameliorării legislaţiei

aferente funcţiei şi funcţionarului public. Astfel:

a. Definirea mai clară a funcţiei publice; introducerea unor criterii obiective de

delimitare a funcţiilor publice de cele contractuale.

În lipsa unor criterii clare şi obiective de clasificare a funcţiilor existente în administraţia

publică în funcţii publice, respectiv funcţii contractuale, în practică se constată o aplicare

neunitară a legii, unul şi acelaşi post, caracterizat prin aceleaşi atribuţiuni de serviciu, fiind

10

considerat în cadrul unor autorităţi ca funcţie publică, în altele ca funcţie contractuală. Astfel de

fenomene apar mai ales în cadrul administraţiilor publice locale şi sunt încurajate de menţinerea

unor duble reglementări în materie de drepturi salariale (o ordonanţă pentru funcţionarii publici

şi o alta pentru personalul contractual, funcţii identice regăsindu-se în ambele acte normative).

b. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici

În Statutul funcţionarilor publici, în cadrul Capitolului VI intitulat “Cariera funcţionarilor

publici“, în art. 56 se prevede că “Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin

promovare, transfer, redistribuire, recrutare, precum şi prin alte modalităţi prevăzute expres de

lege“, iar art.57 alin.1 stipulează că “Recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor

publici se face prin concurs...”.

Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de identificare şi

atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin selecţie, candidaţii capabili

care, în cele din urmă, prezintă caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai

bine cerinţelor posturilor vacante actuale şi viitoare. Aceste precizări sunt necesare întrucât

legislaţia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor termeni.

În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru ocuparea

unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr cât mai mare de candidaţi competitivi şi

motivaţi din care să selectăm persoanele necesare. Astfel, administraţia trebuie să stabilească şi

să identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare

pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie,

de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante.

Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de recrutare şi

selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real-uman. În formularea

obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia personalului din administraţia publică s-a

pornit de la constatarea că nu se asigură pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul

angrenat nu este specializat şi nu sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o

puternică influenţă a sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul

administraţiei publice în dauna unui concurs naţional. Astfel, personalul angrenat în gestiunea

resurselor umane nu posedă întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi

cu adevărat pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie

imperativ impuse prin legislaţie.

11

Având în vedere dispoziţiile în vigoare invocate, concursul reprezintă dreptul comun în

materia recrutării într-o funcţie publică. Concursul, ca procedură de organizare, este prevăzut în

Legea nr. 188/1999, iar în cuprinsul art. 57-59 sunt stipulate autorităţile care organizează

concursul, principiile care stau la baza organizării (al competiţiei deschise, transparenţei,

meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice

pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale), procedura de publicare şi informare,

condiţiile de vechime şi autoritatea care stabileşte procedurile de organizare şi desfăşurare a

concursurilor (Guvernul la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici).

În ceea ce priveşte recrutarea personalului, remarcăm faptul că sunt utilizate relativ

puţine surse de informare a poteţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de transparenţă,

sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor vacante, unul dintre ei,

ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile vacante pe pagina web, paginile web

ale diferitelor instituţii publice sunt destul de puţin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi

adecvate, sunt puţin utilizate parteneriate cu instituţii de formare / perfecţionare, iar publicarea

anunţului referitor la concurs în Monitorul Oficial al României, partea a III-a, este lipsită de

eficienţă, foarte puţini virtuali candidaţi având acces la acest mijloc de informare. Mult mai utile

sunt publicitatea prin presa locală sau afişarea la sediul instituţiei respective.

În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe memorarea

de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate exclusiv din acte normative

şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din

legislaţie. De asemenea, sunt puţin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele care

urmăresc să identifice competenţele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în evaluarea finală

există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi, competenţe, trăsături de caracter,

acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor unitare de recrutare şi selecţie.

De aceea ideal ar fi ca:

- ANFP să centralizeze toate ofertele de posturi vacante, pe care să le afişeze pe pagina web

proprie, cei interesaţi având posibilitatea unui acces continuu, facil şi gratuit la acest tip de

informaţii;

- funcţiile publice vacante ar trebui comunicate şi agenţiilor de şomaj;

- reducerea rolului ANFP în organizarea şi desfăşurarea concursurilor pentru funcţii publice

de execuţie, chiar şi a unor funcţii de conducere inferioare celei de secretar al unităţii

12

administrativ-teritoriale. În prezent, ANFP nu poate asigura reprezentanţi proprii la aceste

concursuri, delegând, de regulă, persoane din cadrul autorităţilor judeţene (consiliu judeţean,

prefectură). De asemenea, se impune înlocuirea avizului obligatoriu al ANFP pentru organizarea

unui concurs cu procedura aprobării tacite: obligaţia din partea autorităţii organizatoare de a

înştiinţa agenţia, aceasta având posibilitatea să suspende procedura (în loc să refuze acordarea

vizei).

- introducerea unui sistem naţional de testare, cu criterii minimale pentru aceia care vor să

devină funcţionari publici (cunoaşterea limbii române, a limbii unei minorităţi sau a limbilor

străine, cunoaşterea normelor legale cu caracter general privind organizarea şi misiunile

administraţiei publice), precum şi cu cerinţe diferite în funcţie de categoria de funcţionar public

pentru care se organizează concursul (aptitudini manageriale, testare psihologică, etc.);

- crearea unor mecanisme specializate de recrutare, gestionate eventual de Centrele

Regionale de Formare Continuă în Administraţia Publică Locală sau sub forma unui serviciu

externalizat;

- recrutarea trebuie să intre în atribuţiile directorului / responsabilului de resurse umane, care

să păstreze o legătură permanentă cu aceste centre de resursă, astfel încât Centrul Regional /

respectivul serviciu să furnizeze constant informaţii instituţiilor publice care organizează

concursuri despre oferta de personal calificat existentă la un moment dat pe o anumită

specializare;

- identificarea de către conducătorul instituţiei a specializărilor deficitare şi crearea unor

facilităţi (salariale) pentru atragerea şi păstrarea în sistem a unor persoane calificate în aceste

specializări;

- crearea şi aplicarea unor criterii uniforme pentru organizarea concursurilor la nivel

local/regional;

- organizarea de concursuri unitare pentru funcţii similare la nivel de regiune (2-3 judeţe);

- testarea persoanelor mandatate de ANFP pentru a reprezenta Agenţia în cadrul comisiilor

de concurs, pentru a se evita replicarea mediocrităţii în sistem (ex: un evaluator care nu cunoaşte

el însuşi o limbă străină, automat nu poate testa candidatul în acest domeniu)

- realizarea unei analize instituţionale complexe la nivelul fiecărei autorităţi şi instituţii

publice, cu adaptarea organigramei la necesarul de personal, alocarea de atribuţii clare pe posturi

etc.

13

c. Gestiunea funcţiilor publice

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu poate face faţă, în mod eficient, multiplelor

sarcini şi atribuţii care îi revin în prezent. Autorităţilor administraţiei publice locale ar trebui să li

se recunoască dreptul la autonomie în gestiunea funcţiilor publice, aşa cum le este recunoscut

acest drept în gestiunea funcţiilor contractuale, în limitele prevăzute de lege. Din această

perspectivă, rolul ANFP ar trebui să fie cel de evidenţă centralizată a funcţiilor publice, a

funcţionarilor publici, precum şi a carierei acestora, îndrumând şi veghind la respectarea legii,

intervenind ori de cîte ori ar constata abateri. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 îi

recunoşte, de altfel, agenţiei calitatea procesuală activă în materia funcţiei publice.

În aceeaşi idee, a autonomiei locale, ar trebui eliminate unele restricţii "neelastice"

referitoare la ponderea anumitor categorii de funcţionari publici (ex: numărul de debutanţi la

10%, numărul de funcţii de conducere la 12% din numărul total al funcţionarilor publici). O

primărie rurală, cu 5-10 funcţionari publici, din care cel puţin 2 sunt funcţionari publici de

conducere (secretarul, contabilul-şef), nu poate asigura respectarea întocmai a acestor condiţii.

Astfel de deziderate se pot asigura doar statistic, la un număr mare de funcţionari publici, agenţia

având posibilitatea să propună diverse politici de recrutare / motivare pentru atingerea acestor

ponderi.

O altă practică a guvernelor din ultimii ani o reprezintă blocarea fără suficient

discernământ a funcţiilor publice vacante şi chiar a posibilităţilor de avansare a funcţionarilor

publici, în ideea reducerii cheltuielilor de personal, precum şi a schemelor supraîncărcate din

unele instituţii. Compartimentele de resurse umane sunt astfel nevoite să recurgă la diverse

"artificii" prin care să organizeze concursuri de ocupare a posturilor vacante.

d. Stabilitatea funcţionarilor publici

Deşi reglementată cu valoare de principiu, în practică se constată că stabilitatea în

anumite funcţii publice, mai ales cele ale şefilor serviciilor deconcentrate, este departe de a fi

reală, funcţionarii publici respectivi fiind numiţi pe criterii eminamente politice. Au existat acte

normative recente (OUG nr. 37/2009, OUG nr. 105/2009) care au urmărit să-i transforme pe

aceştia în manageri contractuali, pentru a putea fi mai uşor schimbaţi odată cu schimbările

survenite la nivel politic. O astfel de concepţie nu oferă decât o rezolvare superficială a

problemei, nefiind viabilă pe termen lung. Atât timp cât funcţia respectivă presupune într-adevăr

14

exercitarea unor prerogative de putere publică, ea aparţine organic funcţiilor publice şi o

încadrare arbitrară ca funcţie contractuală nu poate constitui o rezolvare. De altfel, Curtea

Constituţională a României a declarat neconstituţionale dispoziţiile cuprinse în OUG nr.

105/2009, texte referitoare la transformarea funcţionarilor publici de conducere de la nivelul

serviciilor deconcentrate în manageri contractuali (a se vedea DCC nr. 1629/2009).

Vehemenţa cu care se insistă asupra numirii în funcţii a unor persoane al căror principal

merit este acela de a fi afiliat politic la formaţiunea / partidul care a câştigat ultimele alegeri, fără

un angajament real faţă de perspectiva de a face o carieră ca funcţionar public, riscă să

pericliteze cursul reformei din administraţie şi să conducă la ratarea obiectivului principal al

acesteia, profesionalizarea funcţiei publice. Preocuparea principală a Guvernului ar trebui să fie

conturarea unei viziuni articulate cu privire la crearea unui corp profesionist şi independent de

funcţionari publici, nu controlul politic imediat asupra administraţiei.

Depolitizarea funcţiei publice trebuie realizată prin aplicarea riguroasă a legii, respectarea

principiilor de transparenţă şi liber acces al tuturor candidaţilor la concursurile de ocupare a

acestor funcţii, întărirea rolului activ al comisiilor de disciplină din cadrul instituţiilor şi

autorităţilor publice în monitorizarea şi sancţionarea cazurilor de ingerinţă politică în

administraţie.

Ideea de stabilitate este indisolubil legată de cea de protecţie, în momentul de faţă

garanţia protecţiei situându-se doar la un nivel formal, stipulat de Statutul funcţionarilor publici.

ANFP şi-a asumat rolul de a veghea doar la legalitatea actelor administrative, declarându-se în

incapacitate de a iniţia orice demers de sancţionare a cazurilor de eliminare abuzivă din funcţiile

publice sau de eludare a legii prin mecanisme alternative (de tipul numirilor în funcţii publice cu

delegaţie pentru perioade succesive, ocolindu-se astfel concursul). Deşi aceste cazuri sunt de

notorietate, nu există o centralizare clară a precedentelor în care funcţionari publici destituiţi

ilegal din funcţii au câştigat în justiţie şi a modului cum au fost reglementate aceste situaţii

ulterior (repunere în funcţie, despăgubiri etc.); mai mult, acest demers rămâne în sarcina unică a

funcţionarilor publici împotriva cărora s-a comis abuzul, întrucât nici sindicatele nu au o

strategie clară de a susţine şi asista prin mijloace proprii asemenea cazuri.

e. Evaluarea activităţii funcţionarilor publici

15

Metodologia si criteriile de evaluare a performanţelor profesionale ale funcţionarilor

publici au la bază prevederile Statutului funcţionarului public. Evaluarea se face în baza unor

metodologii şi criterii diferenţiate în funcţie de poziţia ocupată în contextul de dezvoltare a

carierei (funcţionar public debutant, funcţionar public definitiv) şi de categoria corespunzătoare

funcţiei în care sunt numiţi (funcţionari publici de execuţie, de conducere, înalţi funcţionari

publici).

Metodologiile şi criteriile specifice sunt aprobate prin hotărâri ale Guvernului şi ordine

ale miniştrilor, pe baza criteriilor stabilite de ANFP şi la propunerea acesteia, după consultarea

organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel naţional.

Principiile declarate în Statut ca fiind la baza exercitării funcţiei publice sunt:

- legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;

- transparenţă;

- eficienţă şi eficacitate;

- responsabilitate în conformitate cu prevederile legale;

- orientare către cetăţean;

- stabilitate în exercitarea funcţiei publice;

- subordonare ierarhică.

1. Nu ştim dacă legiuitorul a avut în vedere în enumerarea de mai sus stabilirea unor

priorităţi. Dar, credem noi, că primul dintre principiile enumerate ar fi trebuit să fie

“responsabilitate în conformitate cu prevederile legale”, deoarece dacă acest principiu ar fi fost

poziţionat la început, legiuitorului i-ar fi rămas întipărit înaintea celorlalte şi s-ar fi

“responsabilizat” în a nu mai “produce” continuu modificări şi completări.

Responsabilizarea înseamnă şi competenţă, profesionalism. Or, adoptarea a numeroase

legi, ordonanţe de urgenţă, hotărâri de Guvern şi ordine ministeriale în ultimii 8 ani nu

demonstrează aceste calităţi, nemaivorbind de coerenţa legislativă. Indiscutabil, atâtea modificări

şi completări nu vor conduce la respectarea celuilalt principiu - al stabilităţii în exercitarea

funcţiei publice.

2. Calificativele obţinute la evaluarea profesională sunt avute în vedere la:

- măsurarea obiectivă a rezultatelor obţinute în timp de personal;

- avansarea în treptele de salarizare;

- promovarea într-o funcţie publică superioară;

16

- eliberarea din funcţia publică.

Credem că evaluarea performanţelor profesionale individuale ar trebui să aibă ca

finalitate şi :

- identificarea punctelor tari şi slabe ale funcţionarului public;

- identificarea nivelului de performanţă atins şi a potenţialului în perspectivă;

- identificarea acelor aptitudini şi calităţi care să contribuie la succesul echipei;

- motivarea individuală în sensul competitivităţii cu sine însuşi şi cu ceilalţi funcţionari cu care

este în interdependenţă;

- îmbunătăţirea comunicării şi cooperării orizontale şi verticale;

- obţinerea de rezultate, nu respectarea strictă a unui algoritm (paşi) definit de şeful ierarhic;

- “aşezarea” funcţionarului public în echipa unde îi corespund aptitudinile profesionale

individuale.

3. Metodologia de evaluare actuală este elaborată pe baza exacerbării principiului

autorităţii în detrimentul principiului democratizării funcţiei publice. Astfel, evaluatorul

funcţionarului public este şeful său ierarhic. Indiscutabil, această prevedere conduce la creşterea

autorităţii acestuia. Or, autoritatea şefului trebuie să fie rezultatul competenţei şi a

profesionalismului, corelat cu talent în managementul resurselor pe care le are la dispoziţie, în

vederea obţinerii celui mai bun rezultat în contextul dat şi la un moment dat. Cum va putea un

funcţionar public de conducere, numit pe criterii politice, afective şi de interese, să evalueze

performanţa unor subalterni cu mult mai multă competenţă tehnică, experienţă şi aptitudini

profesionale superioare?

4. Criteriile de performanţă stabilite de ANFP sunt cu caracter obligatoriu tuturor

instituţiilor publice, fără a permite o ierarhizare locală a acestora, în sensul aprecierii unora în

detrimentul altora, în funcţie de specificul activităţii locale sau al postului. Astfel, dacă într-un

post dintr-un compartiment de programe, esenţial este principiul privind creativitatea şi spiritul

de iniţiativă, atunci acesta ar trebui să fie criteriul maximal după care se face aprecierea. La un

compartiment de control şi verificare financiară, capacitatea de analiză şi sinteză a unui volum

mare de date şi informaţii trebuie să fie elementul esenţial.

Ca atare, credem că ANFP nu trebuie să stabilească criteriile de performanţă, ci doar să

iniţieze criterii orientative, care pot fi adaptate specificului postului.

17

5. Scopul evaluării performanţelor dintr-o anumită perioadă ar trebui să creeze

posibilitatea redistribuirii funcţionarului într-un alt post, cu păstrarea drepturilor salariale

câştigate anterior, în condiţiile în care transferul pe acel post constituie un câştig atât pentru

instituţie, cât şi pentru persoana evaluată. Astfel, dacă unui funcţionar i se constată că are

aptitudini deosebite pentru o anumită activitate, activitate care este identificată în organigramă pe

o funcţie publică de execuţie inferioară (consilier superior → consilier principal), să poată fi

redistribuit pe acea poziţie, păstrându-i-se drepturile câştigate anterior.

6. Criteriile de performanţă actuale nu rezolvă situaţiile din practică, atunci când un

funcţionar public de execuţie de clasă inferioară îndeplineşte sarcini corespunzătoare unei clase

superioare (datorită organigramei, blocării posturilor, etc.), fără a fi plătit corespunzător acestei

activităţi.

În concluzie, aplicarea în practică a sistemului de evaluare a performanţelor profesionale

ale funcţionarilor publici este într-o foarte mare măsură influenţat de lipsa unui sistem de

salarizare adecvat. Atît timp cât evaluările anuale nu influenţează decât într-o mică măsură

drepturile salariale, evaluările sunt în marea lor majoritate pur formale, calificativele fiind, cu

rare excepţii, de "foarte bine" sau "bine".

Pe de altă parte, se resimte lipsa unor specialişti în recrutarea şi evaluarea personalului,

activitatea de evaluare fiind realizată de superiorii ierarhici, după criterii de cele mai multe ori

subiective, în ciuda existenţei unei liste oficiale, aprobată de ANFP, a criteriilor de evaluare

specifice. Din acest punct de vedere ar fi util ca activitatea de evaluare a funcţionarilor publici să

fie rezultatul unui proces în parte intern, desfăşurat în cadrul instituţiei (autoevaluarea şi un

raport al superiorului ierarhic), în parte externalizat, prin evaluatori specializaţi.

f. Motivarea funcţionarilor publici

Motivaţia, ca proces psihologic, reprezintă ansamblul de factori dinamici care determină

conduita unui individ. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de

comportament: personalitatea, condiţiile sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori

pot avea impact asupra motivaţiei.

În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se conştientizează faptul că

aceasta este în competiţie cu sectorul privat în identificarea şi menţinerea unui personal calificat,

astfel că şi importanţa acordată motivării funcţionarilor publici este destul de neînsemnată,

18

reducându-se, de cele mai multe ori, la abordarea salarizării şi a drepturilor materiale în general.

Incompatibilităţile funcţiei publice, nedublate de o motivare salarială proporţională, fac ca

această funcţie publică să fie neatractivă, în special pentru tineri.

Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii publici, că lipsesc

instrumente de motivare alternative, nu există transparenţă cu privire la veniturile salariale ale

unor categorii de funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor compensaţii care să asigure un

trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului cazurilor de corupţie, la crearea unei

imagini negative a corpului funcţionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea şi

implementarea unui sistem unitar de salarizare.

Pe de altă parte, managerii din sectorul public asociază cel mai frecvent motivarea cu

recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin competenţele manageriale inadecvate.

Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de cunoştinţele managerilor în

domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza

abilităţilor manageriale. Pe de altă parte, este importantă inovarea în materie de motivare şi o

nouă atitudine a managerilor faţă de colaboratori. Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:

- aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente ce ţin de

relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;

- implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui echilibru

între angajaţi;

- condiţiile de muncă;

- competiţia în realizarea sarcinilor.

Practic, managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi motiveze

colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel că se impune cu atât

mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare. În acest sens, este necesară crearea şi

implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi

transparent, care să reflecte importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea şi

menţinerea funcţionarilor publici competenţi.

g. Perfecţionarea profesională şi formare continuă

Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin care, în urma

parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi îmbogăţesc aptitudini, cunoştinţe, deprinderi,

comportamente şi tehnici de lucru în care au deja o calificare de bază, în vederea realizării la un

19

nivel superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le revin. Deci, prin perfecţionare este vizată

îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja existente.

Deşi perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor publici, în prezent,

administraţia publică din România se confruntă cu unele constrângeri, cele mai importante fiind

insuficienţa resurselor, în paralel cu o creştere şi o diversificare permanentă a cerinţelor

cetăţenilor şi a mediului economic şi social.

În acest moment, responsabilitatea principală cu privire la perfecţionarea funcţionarilor

publici revine Institutului Naţional de Administraţie şi celor opt centre regionale coordonate de

către acesta.

În contextul unor resurse financiare limitate, a absenţei unei reţele structurate a

furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice, a absenţei relaţiei directe între

formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea carierei şi a absenţei unui sistem extern de

monitorizare şi evaluare a calităţii procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic

consolidarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în vederea asigurării implementării

componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici.

În prezent, trebuie să remarcăm amploarea programelor de perfecţionare destinate

funcţionarilor publici şi eforturile depuse în acest sens de sistemul instituţional naţional şi

regional. Cu toate acestea, trebuie precizat că resursele destinate perfecţionarii nu sunt utilizate

cu maximă eficienţă deoarece:

- nu există un sistem coerent şi o expertiză necesară pentru identificarea exactă a necesarului de

perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt

rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei;

- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de perfecţionare;

- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea diplomelor de participare,

ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor;

- calitatea prelegerilor, a seminariilor de perfecţionare şi a condiţiilor de desfăşurare lasă de dorit

datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;

- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de perfecţionare;

- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;

20

- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative (sistem e-learning

de perfecţionare), care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai

mare de funcţionari publici.

Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea asigurării

implementării componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici se pot

propune:

- Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea, monitorizarea şi evaluarea

procesului de formare continuă;

- Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării continue (incluzând

crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între experţi, precum şi

organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor şi diseminarea bunelor

practice însuşite prin colaborarea cu parteneri externi);

- Dezvoltarea capacităţii INA de a asigura realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute

la standarde calitative de nivel european;

- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei publice locale atât din

punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane;

- Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.

- Realizarea unei evaluări preliminare a nevoilor de pregătire profesională a funcţionarilor

publici în vederea armonizării ofertei de cursuri (a Institutului Naţional de Administraţie, a

Centrelor Regionale etc.) cu cererea de pregătire existentă la un moment dat la nivelul

administraţiei publice centrale şi locale;

- Reducerea costurilor de pregătire prin instituirea unui sistem cu ore de pregătire/funcţionar şi

nu zile pregătire;

- Instituirea unui sistem obiectiv şi unitar de selecţie a funcţionarilor publici, care urmează să

beneficieze de cursuri de pregătire profesională bazat pe rezultatele evaluărilor preliminare a

nevoilor de pregătire din cadrul instituţiei;

- Abordarea diferenţiată a noţiunii de pregătire a funcţionarilor publici:

a) pregătire iniţială - condiţie pentru intrarea în sistem (înscrierea la concursuri);

b) pregătire continuă - perfecţionarea pe parcursul carierei, obligatorie.

21

h. Promovarea / eficientizarea activităţii instituţiilor publice

- reevaluarea sistemului de promovare în funcţia publică astfel încât criteriul de bază să fie

competenţa şi nu vechimea în funcţie;

- crearea unor mecanisme de promovare pe cale naturală, concomitent cu absolvirea de studii

superioare de lungă durată, post-universitare etc.;

- instituirea unor indicatori de performanţă pe instituţie.

i. Comunicarea, stilul de conducere şi creativitatea

Comunicarea poate fi formalizată, când se realizează în baza unor norme imperative, şi

neformalizată, bazându-se pe interacţiunile dintre indivizi. În orice organizaţie, comunicarea este

definitorie, fiind strâns legată de cultura acelei organizaţii.

În administraţia publică din România domină comunicarea neformalizată, în multe cazuri

şi datorită inexistenţei unor proceduri şi circuite clare ale documentelor. Din păcate, tendinţa este

de a înlocui comunicarea pe orizontală cu una pe verticală, de tip directivă.

În ceea ce priveşte stilul de conducere, asistăm la dominarea stilului autoritar, astfel că

apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionişti pentru administraţia

publică, eventual încadraţi pe baza unui contract managerial, astfel încât performanţa să fie

elementul cheie în activitatea acestora şi nu apartenenţa politică.

În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare. Managerii

nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu doresc să-şi asume responsabilităţi noi. Şi în această

situaţie lucrurile sunt legate de calităţile manageriale şi de cultura organizaţională, care, în

general, în instituţiile publice este una de tip negativ, birocratic.

În aceste domenii, legislaţia nu are mare efect, pentru că stilul de conducere sau

creativitatea nu pot fi impuse prin acte normative, astfel că schimbarea este legată, în primul

rând, de calităţile şi cunoştinţele celor care activează în instituţiile publice.

3. Standarde profesionale şi deontologice. Codul de conduită al funcţionarilor

publici şi personalului contractual

3.1. Aspecte generale şi principii aplicabile deontologiei funcţionarului public român

O preocupare permanentă a legiuitorului român din perioada actuală a fost accea de a

dezvolta reglementarea internă pe baza acquis-ului comunitar, preluând texte şi normative

europene, fie în temeiul unei recomandări a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din

partea acestei entităţi de a ne adapta legislaţia în vederea aderării.

22

Un domeniu reglementar esenţial în cadrul capitolelor deschise de către părţi în procesul

de aderare este reprezentat de statutul funcţionarului public, care în perioada comunistă nu şi-a

găsit o consacrare favorabilă sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natură a aservi

funcţionarul superiorului ierarhic.

La rândul său, doctrina a încercat, în special pe temeiul reglementărilor comunitare

existente, să definească funcţia publică şi natura juridică a raportului de funcţie publică, să

realizeze o vedere comparativă de ansamblu asupra noţiunilor de „funcţionar” şi „salariat”, să

creeze o bază ştiinţifică pentru sfera de relaţii relative la funcţia publică.

Ca ştiinţă, deontologia vine din antichitate, însă ea a fost descoperită ca noţiune în epoca

modernă, pusă la început pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regăsit sub forma unui

ansamblu de reguli consacrate salariatului şi răspunderii acestuia, datorită faptului că în perioada

comunistă nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.

Datorită faptului că dreptul românesc se întemeiază pe concepţia pozitivistă, în lipsă de

text expres, în România, multă vreme regulile răspunderii disciplinare, administrative, materiale,

penale şi civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul că salariatul încălca o regulă

de ordine interioară sau prevăzută de lege în general era derivat dintr-un comportament

profesional inadecvat, care atrăgea necesitatea aplicării unei sancţiuni.

Însă deontologia interesează nu aplicarea unei sancţiuni, ci respectarea legii independent

de aplicarea sancţiunii, se leagă, cu alte cuvinte, de noţiunea de responsabilitate. Deontologia

trebuie să se raporteze ideatic în primul rând la manifestarea individului din punct de vedere

moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sancţiunii. Aşa cum se afirmă

într-o lucrare de specialitate, „funcţionarul public trebuie să-şi ducă la bun sfârşit atribuţiile, nu

pentru că aşa i se impune, ci fiindcă e convins că ele reprezintă rostul său profesional”.

Prin urmare, conţinutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii,

înţelegând lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (funcţionarului)

şi unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane – profesionişti, în scopul

angajării răspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinzând regulile privitoare la răspunderea

disciplinară a salariatului (funcţionarului).

La nivelul acestei răspunderi a funcţionarului, un act normativ cu valoare de principiu a

fost aşteptat îndelung, apariţia Legii nr. 188/1999 nefiind de natură să satisfacă necesitatea unui

cod deontologic aplicabil funcţionarului public. Mai mult, legea specială nu cuprinde referiri

23

specifice la regulile deontologice, prevăzând numai reguli generale de răspundere patrimonială

(civilă), contravenţională, disciplinară şi penală.

În acest context, o lege care să prevadă regimul juridic al conduitei profesionale de urmat

pentru funcţionarii publici este binevenită, aspect împlinit la apariţia Legii nr. 7/2004 privind

Codul de conduită al funcţionarilor publici.

Această lege se adresează numai celor care ocupă temporar sau definitiv o funcţie

publică, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice şi are caracter de drept comun pentru toate

categoriile de funcţionari, cu excepţia acelora care, deşi în anumite caracteristici, se aseamănă cu

această categorie, sunt trataţi aparte prin legi cu caracter special, având statut de liber

profesionişti: medicii, avocaţii, arhitecţii, consilierii de specialitate etc.

Ceea ce lămureşte acest cod în raport cu reglementările anterioare este faptul că

încălcarea regulilor deontologice prevăzute în textele legii atrage răspunderea disciplinară a

funcţionarilor publici (art. 24 alin.2).

Legea arată totodată că, mergând pe acelaşi raţionament, dacă fapta funcţionarului public

se încadrează în limitele legii penale, se va angaja răspunderea penală a funcţionarului public, iar

atunci când se cauzează şi prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja răspunderea

patrimonială a acestui funcţionar.

Însă, prin interpretarea acestor aliniate rezultă cert că noţiunea de deontologie,

cuprinzând reguli de conduită în exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la

conduita morală de bună cuviinţă în cadrul funcţiei şi în viaţa socială. Aceeaşi concluzie se

desprinde şi din obiectivele pe care legea le stabileşte pentru regulile consacrate în cod, pe de o

parte, precum şi din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.

Astfel, codul urmăreşte să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună

administrare în realizarea interesului public, eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din

cadrul administraţiei publice, menţinerea la nivel înalt a prestigiului funcţiei publice, crearea

unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici şi între cetăţeni şi

autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.

Conform statutelor şi codurilor deontologice ale altor profesii, se poate reţine de

asemenea ideea că deontologia respectivului corp de profesionişti are în vedere regulile moralei

pe care trebuie să le respecte respectiva categorie, criteriile răspunderii pentru nerespectarea

24

normelor tehnice şi ştiinţifice profesionale încadrându-se în mod subsidiar în noţiunea de

deontologie.

Statutul funcţionarilor Uniunii Europene arată în art.11 că funcţionarul public european

are îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale şi să-şi adapteze conduita având în vedere numai

interesele comunităţilor, ceea ce denotă ideea de fidelitate, loialitate profesională faţă de

autoritatea în interesul căreia îşi desfăşoară activitatea, noţiuni ce întregesc paleta regulilor

morale prevăzute statutar pentru funcţionarul public.

Un alt aspect esenţial pentru analiza regulilor deontologice privind funcţionarii publici se

determină prin intermediul instrumentului utilizat în scopul consacrării regulilor deontologice

specifice fiecărei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea

legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de

conducere ale profesiei respective ?

Prin Hotărârea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind

accelerarea reformei în administraţia publică s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea

de fond a raporturilor dintre administraţie şi cetăţean, precum şi crearea unui corp profesionist de

funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic. Măsurile de realizarea a acestora

constau în extinderea politicii uşilor deschise, elaborarea normelor şi instrucţiunilor pentru

asigurarea funcţionalităţii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementări secundare în

aplicarea Legii nr. 188/1999, în concordanţă cu legislaţia comunitară, întărirea rolului ANFP şi

îmbunătăţirea imaginii acesteia.

Apariţia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici se vrea o

lege generală, drept comun pentru toate categoriile de funcţionari publici, independent de cum

persoana în cauză ocupă temporar sau permanent o funcţie publică în cadrul autorităţilor şi

instituţiilor publice.

Acest act normativ va putea fi însă aplicat şi în completarea codurilor deontologice ale

altor profesii, chiar dacă nu s-a realizat o trimitere efectivă către acesta, deoarece scopul şi

funcţionalitatea acestor profesii demonstrează o deosebită importanţă a acestora, asemănător

funcţiei publice. Aici trebuie realizată o distincţie. De exemplu, medicul nu este funcţionar, el se

supune deontologiei medicale, dar dacă aceasta nu prevede se pot împrumuta normele Legii nr.

7/2004. Dacă medicul are o funcţie de conducere, în privinţa acestor raporturi i se aplică desigur

legea în discuţie. Având în vedere caracterul de lege generală, cu dispoziţii de principiu,

25

aplicarea sa oricărei categorii de profesionişti care împlinesc o parte din elementele unui serviciu

public nu reprezintă un impediment ci, dimpotrivă, constituie o normă necesară, în exerciţiul

funcţiei respective.

Ca atare, orice funcţionar public, precum şi orice profesionist care îndeplineşte atribuţii

ce duc la satisfacerea unui interes general este ţinut în activitatea sa de respectarea următoarelor

principii generale:

• Respectarea Constituţiei şi a legilor ţării

• Prioritatea interesului public faţă de interesul privat

• Asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice

• Profesionalismul în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu (responsabilitate, competenţă,

eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate)

• Imparţialitate şi independenţă politică, economică, religioasă şi de orice altă natură

• Integritate morală

• Libertatea gândirii şi exprimării

• Cinstea şi corectitudinea, deschiderea şi transparenţa în privinţa activităţii desfăşurate.

Chiar dacă regulile de conduită ale funcţionarilor publici expuse în cadrul Legii nr.

7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemănare şi categoriilor de

profesionişti sus menţionate. Astfel, sunt considerate esenţiale şi aplicabile tuturor categoriilor de

funcţionari următoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea faţă de

Constituţie şi lege, loialitate faţă de autorităţile şi instituţiile publice, libertatea opiniilor,

interdicţie privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor, participarea la procesul de

luare a deciziilor etc.

Conduita profesională a funcţionarilor publici trebuie să se încadreze în anumite limite

generale, care se completează din punct de vedere special şi cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu

modificările aduse prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de

obligaţiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci şi din consacrarea unor

interdicţii şi incompatibilităţi, care, dacă ar fi încălcate, ar atrage numai răspunderea disciplinară

în prelabil, iar în raport cu gravitatea lor concretă se vor putea încadra şi în fapte care să atragă

răspunderea contravenţională, civilă sau penală.

Legea nr. 7/2004 reprezintă, în acelaşi timp, şi o prelungire a prevederilor Legii nr.

161/2003 şi a legilor privind combaterea şi sancţionarea faptelor de corupţie (Legea nr. 78/2000),

26

deoarece dispoziţiile sale cu caracter general se referă, în principal, la respectarea unor reguli

morale, deontologice, cu relevanţă în activitatea generală atât profesională din care face parte,

dar în acelaşi timp şi cu societatea în general.

Astfel, funcţionarul public nu poate participa în exercitarea funcţiei publice la colectarea

de fonduri pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii

de demnitate publică, să afişeze în cadrul serviciului din care face parte însemne sau obiecte

inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodată, funcţionarul public nu-şi

poate folosi numele sau imaginea proprie în acţiuni publicitare sau pentru promovarea unei

activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.

Din punct de vedere moral, funcţionarul public are obligaţia unui comportament bazat pe

respect, bună credinţă, corectitudine şi amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi

demnităţii persoanelor din cadrul instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea prin

întrebuinţarea unor expresii jignitoare, prin dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private şi prin

formularea unor plângeri sau sesizări cu caracter calomnios.

În activitatea sa, funcţionarul trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru

rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor, cu respectarea principiului egalităţii

acestora în faţa legii şi a autorităţii publice. În acest scop, funcţionarul public trebuie să

promoveze soluţii similare sau identice în acceaşi categorie de situaţii de fapt, cu eliminarea

oricărei forme de discriminare bazată pe aspecte privind naţionalitatea, convingerile religioase şi

politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.

În cadrul relaţiilor internaţionale, funcţionarul public care reprezintă autoritatea sau

instituţia publică respectivă are obligaţia legală de a promova o imagine favorabilă autorităţii sau

instituţiei publice pe care o reprezintă. În acelaşi timp, legea consacră şi obligaţia funcţionarului

public care se află în deplasare într-un stat străin să se informeze şi să cunoască obiceiurile

acestei ţări şi să le respecte, alături de regulile de protocol.

Tot în cadrul obligaţiei de a respecta regula imparţialităţii, legea cere funcţionarului

public să aibă o conduită care să asigure egalitatea de şanse şi tratament cu privire la dezvoltarea

carierei în funcţia publică pentru funcţionarii din subordine. Astfel, funcţionarii publici de

conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a

competenţei pentru personalul din subordine, atunci când propun sau aprobă avansări,

27

promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţie ori acordarea de stimulente materiale sau

morale, excluzând orice formă de favoritism sau discriminare.

Conduita funcţionarului public este reglementată de lege şi în cadrul raporturilor sociale

la care acesta participă, fără referire la atribuţiile funcţiei sale sau la autoritatea pe care o

reprezintă. Astfel, funcţionarului public îi este interzis ca în raporturile sale cu cetăţenii, fără

referire la funcţia publică, să uzeze de prerogativele funcţiei publice deţinute, folosindu-se de

poziţia oficială pe care o deţine pentru a influenţa luarea unor decizii sau determinarea luării

anumitor măsuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publică în interes

personal, ci este ţinut să asigure folosirea resurselor publice în mod eficient, în conformitate cu

prevederile legale.

Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea că prin Codul deontologic

al funcţionarului public legiuitorul a înţeles, în principal, reguli morale de conduită pe care

funcţionarul este ţinut să le respecte în cadrul activităţii desfăşurate ca purtător al autorităţii

publice, dar şi ca simplu cetăţean, în relaţiile sale cu semenii.

3.2. Experienţe europene privind recrutarea şi formarea personalului din administraţia

publică locală. Către o funcţie publică europeană

a. Funcţionarii publici europeni – categorii, condiţii de recrutare, criterii de apreciere

Definirea noţiunii de funcţionar al Comunităţii o regăsim în articolul 1 din Statutul

Funcţionarilor Publici Europeni, potrivit căruia „este funcţionar al Comunităţilor, în sensul

prezentului statut, orice persoană care a fost numită, în condiţiile prevăzute de acest statut, într-o

funcţie permanentă dintr-una din instituţiile Comunităţii, printr-un act scris al autorităţii învestite

cu puterea de numire de această instituţie”.

În conformitate cu prevederile articolului 5 din Statut, se instituie norma de principiu

potrivit căreia funcţiile care relevă prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii şi

al nivelului funcţiilor cărora le corespund, în patru categorii desemnate în ordine ierarhică

descrescătoare de la literele A, B, C şi D. Rezultă, astfel, că funcţionarii europeni sunt împărţiţi

în cinci categorii:

a) Categoria A, care comportă opt grade grupate, la rândul lor, în funcţii în general

desfăşurate pe două gradaţii şi unde sunt cuprinse funcţiile de direcţie, de concepţie şi de studiu.

28

Pentru ocuparea acestor funcţii se cer cunoştinţe de nivel universitar şi / sau o experienţă

profesională de nivel echivalent.

Funcţionarii din această categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregătirea

proiectelor actelor juridice şi a raporturilor şi aplicarea legislaţiei comunitare.

Funcţionarii din categoria A sunt într-un procent net superior faţă de cel al funcţionarilor

echivalenţi din administraţiile naţionale, la această situaţie contribuind şi numărul mare de

funcţionari care sunt afectaţi îndeplinirii unor sarcini lingvistice.

Funcţiile de direcţie sunt asigurate în categoria A prin următoarele funcţii:

- directori generali (A1);

- directori (A2);

- şefi de divizie (A3);

b) Categoria LA, formată din traducători şi interpreţi;

c) Categoria B presupune, la rândul ei, cinci grade, care, ca şi la categoria A, sunt

regrupate în funcţii desfăşurate pe două gradaţii şi corespund funcţiilor de aplicare şi încadrare

care necesită cunoştinţe de nivel de învăţământ secundar sau experienţă profesională de nivel

echivalent.

Categoria B cuprinde pe cei care primesc şi analizează informaţiile necesare fie pentru

elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea şi a face să fie respectată legislaţia

comunitară;

d) Categoria C cuprinde tot cinci grade, regrupate şi ele în funcţii desfăşurate la rândul lor

pe două gradaţii.

Acestei categorii îi corespund funcţiile de execuţie care necesită cunoştinţe de învăţământ

de nivel mediu sau o experienţă profesională de nivel echivalent. În categoria C se regăsesc cei

care îndeplinesc misiuni de secretariat, arhivă;

e) Categoria D presupune doar patru grade, regrupate în funcţii desfăşurate, în general, pe

două gradaţii, şi ei îi corespund funcţiile manuale sau de serviciu, care necesită cunoştinţe de

nivel de învăţământ primar, eventual completate de cunoştinţe tehnice. În această ultimă

categorie este inclus personalul de serviciu.

În cadrul fiecărei categorii de funcţionari există o structură ierarhică. Totodată,

funcţionarii din cele 5 categorii pot fi împărţiţi în:

a. agenţi permanenţi;

29

b. agenţi temporari, angajaţi de regulă pe o perioadă de 5 ani;

c. agenţi auxiliari, recrutaţi cel mai adesea pentru un an, de regulă pentru a înlocui un

funcţionar permanent aflat în imposibilitatea de a-şi realiza atribuţiile pe o perioada

determinată de agenţi locali.

La recrutarea unui viitor funcţionar european, se iau în considerare două categorii de

condiţii:

• Condiţii invariabile, aceleaşi pentru toţi candidaţii:

1. naţionalitatea, care impune ca persoana respectivă să fie membru al unui stat membru al

Uniunii;

2. exerciţiul drepturilor civile şi, pentru bărbaţi, prestarea serviciului militar;

3. garanţiile de moralitate pe baza cazierului judiciar şi a unor referinţe sau recomandări;

4. aptitudinile fizice care exclud existenţa unor maladii sau infirmităţi care pot stânjeni exerciţiul

funcţiei;

5. alte condiţii (de exemplu Statutul CECA, adoptat în 1956, impunea inexistenţa unor legături

de rudenie dacă nu puteau munci în aceeaşi instituţie decât cu autorizarea organului învestit cu

puterea de numire);

• Condiţii variabile care includ:

1. titluri, diplome, experienţă (posturile dintr-o categorie superioară reclamă o formaţie

profesională superioară);

2. cunoaşterea de limbi străine.

Toate instituţiile europene au printre obiectivele principale ale politicii lor de personal pe

acelea de a asigura organizaţiei persoanele care posedă cea mai înalta calitate de muncă, de

competenţă şi de integritate. La baza relaţiei stau două criterii, primul este acela al meritului,

criteriu guvernat de principii similare celor din legislaţiile naţionale, procedura de promovare

implică agenţi cu funcţie de răspundere (directori, directori generali), dar în acelaşi timp şi un

comitet de recrutare a cărui misiune este să facă cercetări şi să aleagă dintre propunerile

formulate de directori pe cei care în final urmează a fi selectaţi.

Aspecte specifice prezintă angajarea într-o funcţie de grad superior. Mai întâi, trebuie

respectate criteriile geografice care obligă la o repartizare armonioasă între ţările membre a

acestor funcţii. Pe lângă merit, în selecţia agenţilor europeni sunt avute în vedere şi alte

elemente: vârsta, vechimea în muncă, vechimea într-un anumit grad.

30

Aprecierea funcţionarilor europeni urmează procedura aplicabilă în general

funcţionarilor, cu deosebirea că nu este una cifrică. Ea vizează următoarele puncte:

- sarcinile de serviciu;

- cunoaşterea unei limbi străine;

- corespunzător gradului acestora evaluarea se bazează pe 14 criterii împărţite după

cum urmează: şase dintre ele au în vedere competenţa profesională, modul în care

sunt îndeplinite sarcinile de serviciu, patru vizează randamentul activităţii prestate;

ultimile patru sunt determinate de conduita de serviciu.

Funcţie de modul în care sunt apreciaţi funcţionarii europeni în funcţie de aceste criterii

rezultă evaluarea lor în cinci categorii, de la excelent până la lasă de dorit. Încadrarea într-una

din cele cinci categorii este însoţită de o apreciere generală a activităţii funcţionarului respectiv.

Recrutarea într-o funcţie europeană se realizează de regulă, prin concurs, cu excepţia

funcţiilor înalte, politice (directori şi directori generali). Modul de concepere şi desfăşurare a

concursului este diferit, în funcţie de nivelul diplomei şi de experienţa profesională a

candidaţilor. Fiecare instituţie comunitară îşi organizează concursul propriu, existând însă pentru

categoriile B şi C şi anumite concursuri intern-instituţionale.

Un aspect specific il reprezintă faptul că reuşita la concurs nu atrage după sine în mod

automat numirea într-o funcţie publică europeană. Candidaţii care au reuşit la concurs sunt

înscrişi într-o listă de rezervă. Serviciile unei instituţii comunitare care au nevoie de personal

urmează a face celor înscrişi pe lista de rezervă, oferte pentru ocuparea unei anumite funcţii.

Această modalitate de recrutare este determinată de doi factori: organizarea concursurilor

are loc de cele mai multe ori înainte de a fi cunoscut bugetul şi numărul de posturi care pot fi

ocupate şi politica Uniunii precizează că accesul la funcţiile publice europene să respecte

criteriul geografic permiţând resortisanţilor din cât mai multe ţări membre să ocupe o astfel de

funcţie.

Prin formarea agenţilor publici locali se are în vedere formarea specifică a agenţilor

publici şi, în mod special, a celor de la nivel local, deosebită de a altor tipuri de angajaţi. Între

formare şi recrutare există, în cele mai multe cazuri, o stransă legătură, în sensul că recrutarea se

realizează în funcţie de anumite condiţii legate de nivelul formării.

GERMANIA

31

Condiţia principală pentru a accede la cariera de funcţionar este calificarea profesională

specifică impusă de carieră. Procedura de recrutare a funcţionarilor este complexă, fiind parcurse

o serie de etape. De exemplu, funcţionari superiori, după obţinerea diplomei universitare, trebuie

să efectueze un stagiu de 2-3 ani, la finalul căruia sunt supuşi unui examan teoretic şi practic.

AUSTRIA

Procedurile de recrutare depind de tipul de funcţie. Posturile superioare care cer o

diplomă universitară presupun, de cele mai multe ori, susţinerea unui concurs, a unor teste de

competenţă şi a unui interviu. Pentru selecţia personalului ce vizează posturi mai puţin calificate,

procedura nu este atât de strictă / formală, limitându-se la evaluarea aptitudinilor personale şi

profesionale printr-un singur interviu. Agenţii publici locali nu beneficiază de o formare

specializată. Formarea este facultativă, doar dacă nu se impune o dispoziţie cu caracter

obligatoriu din partea autorităţilor publice.

BELGIA

În general, recrutarea agenţilor publici locali se face prin concurs sau prin examen în

urma cărora se întocmesc liste de aptitudini, urmând să fie supuse nominalizării de către consiliul

local. Formarea agenţilor decizionali locali nu este organizată sistematic sau centralizat. Aceasta

este asigurată atât de institute regionale, cât şi de universităţi.

SPANIA

Principiile şi regulile de bază în materie de recrutare şi formare sunt stabilite la nivel

statal, iar comunităţile locale le pot adapta şi completa, cu condiţia să se respecte cadrul juridic

impus. Astfel, în ceea ce priveşte recrutarea funcţionarilor locali, comunităţile nu au dreptul să

impună exigenţe particulare legate de limbă (mai ales cea a comunităţii) sau de diplomă.

Concursul, prin probă scrisă şi/sau interviu, este regula generală de selecţie atât pentru

funcţionari, cât şi pentru contractualii permanenţi. Formarea este asigurată de către Institutul

Naţional de Administraţie Publică pentru funcţionarii de stat, iar pentru funcţionarii de la nivel

local, de către institutele locale de administraţie.

FRANŢA

Forma clasică de recrutare a agenţilor publici teritoriali este concursul. Derogările de la

această regulă sunt limitate. În cadrul concursului, juriul alcătuieşte o listă de aptitudini cu

numele persoanelor admise la acest concurs, dar şi numele celor admişi la concursul anterior,

care nu au fost încă repartizaţi pe un post. Înscrierea pe o astfel de listă nu garantează

32

repartizarea pe un post anume, aceasta fiind valabilă 3 ani. Nominalizarea cade exclusiv în

sarcina colectivităţilor locale, care aleg un candidat de pe listă. Excepţiile de procedură în cazul

concursului sunt prevăzute limitativ în statutul general.

ITALIA

Principiul recrutării prin concurs se regăseşte în Constituţia italiană pentru tot personalul.

Pentru a diminua costurile recrutărilor, personalul poate fi selecţionat de pe listele de plasament

în funcţie de vechimea lor pe acea listă. În virtutea art. 42 din decretul din 1993, administraţiile

pot recurge liber şi la persoanele protejate (cei cu handicap fizic, invalizi de razboi…). Acest

decret prevede liberul acces în administraţia publică al cetăţenilor din statele membre ale UE,

atât timp cât funcţia lor nu intervine în exerciţiul direct sau indirect al autorităţii publice, nici în

materie de interes naţional.

b. Între funcţia publică naţională şi funcţia publică europeană

Chiar dacă putem conveni că statele vest-europene dispun de o funcţie publică

importantă, având sarcina de a pune în practică intervenţiile statului şi ale colectivităţilor locale

în diferite sectoare ale vieţii sociale, ar fi inexact să avansăm ipoteza că aceste state pot împărtăşi

aceeaşi concepţie privind funcţia publică. Iată de ce tendinţele care vor fi prezentate mai jos

(referitoare la concepţia de “funcţie publică”, recrutarea şi formarea funcţionarilor, noţiunea de

“carieră”) pot apărea ca fiind contradictorii.

Anumite state nu reţin concepţia de “funcţie publică” şi o preferă pe aceea de “civil

service”; trebuie menţionat aici Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, dar şi faptul că

termenul britanic de “civil service” a avut o oarecare influenţă pe continent.

Noţiunea de “concurs de recrutare” se utilizează în mai multe ţări în măsura în care ea

este mai conformă sistemului meritului, precum şi principiului non-discriminării politice,

ideologice, religioase sau de altă natură. În privinţa aceasta, procedeul concursului este prezentat

ca o corigenţă, ca o exigenţă a democraţiei şi ca o garanţie a neutralităţii administraţiei publice în

raporturile cu cetăţenii. Mai multe ţări aparţin acestui curent: Franţa, Spania, Germania etc.

Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenţilor publici în ţările în care il

practică (anumite numiri sunt discreţionare sau sunt folosite alte sisteme de recrutare). În plus,

concursul intern şi promovarea în carieră sunt necesare ţărilor care adoptă noţiunea de “carieră“.

Formarea agenţilor este, în principiu, asigurată cu scopul obţinerii eficacităţii

ansamblului, dar ea este organizată după modele care variază: sistemul şcolii naţionale de

33

administraţie (Franţa, Spania etc.); sistemul stagiilor (specializate sau nu). Uneori, formaţia

tehnică este privilegiată în raport cu formaţia generală; alteori, prevalează tendinţe inverse.

Noţiunea de “carieră“ prevalează în diverse state europene şi semnifică faptul că

funcţionarul în serviciul statului este într-o situaţie statutară, adică legală şi impersonală, şi care

asigură şanse rezonabile de promovare de-a lungul vieţii sale profesionale şi garanţii suficiente

privind securitatea activităţii sale. Iată de ce avansările se fac după anumite reguli (concurs

intern, tabel de avansare) şi sancţiunile disciplinare sunt reglementate cu rigoare. Totodată,

avantajele financiare de care beneficiază funcţionarii sunt reglementate astfel încât să respecte

principiul egalităţii, dreptul la grevă este reglementat etc.

Distingerea după grade, ca şi organizarea ierarhizată a funcţiilor publice corespund

acestei analize (Franţa, Italia, Spania).

În alte ţări (exemplu Regatul Unit, Olanda, într-o oarecare măsură şi Belgia), noţiunea de

activitate o domină pe aceea de carieră organizată; agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de

muncă determinat şi nu pentru a ramâne în sânul unei ierarhii în cadrul căreia ar urma să urce.

După cum se poate observa, realitatea reglementărilor din statele Uniunii Europene

privind funcţia publică este diversă. Dar cum se reflectă acestea în noua organizare comunitară

europeană?

În cadrul organismelor Uniunii Europene îşi desfăşoară activitatea agenţi supuşi unor

norme speciale. Cea mai mare parte a acestor norme se regăsesc în Statutul funcţionarilor

(adoptat in 1949 ca statut al personalului Comunităţii Europene). Ele sunt formate atât din

elemente preluate din regimurile naţionale ale funcţiei publice din diferite ţări, multe cu valoare

constantă, cât şi din aspecte tipice doar funcţiei publice europene.

Instituţiile europene cele mai importante sunt Comisia Consiliului de Miniştri,

Parlamentul, Curtea de Justiţie, Comitetul Economic şi Social, Curtea de Conturi, Banca

Europeană de Investiţii, şi trei organe constituite pe lângă Comisie, şi anume Oficiul de

Publicaţii, Centru European pentru Dezvoltare şi Formare Profesională şi Fundaţia Europeană

pentru Ameliorarea Condiţiilor de Viaţă şi Muncă.

Fiecare dintre aceste organisme au un personal propriu şi o politică proprie de personal,

politică grefată pe statutul comun al tuturor funcţionarilor publici europeni.