3

Elena Emilia TEFAN

DREPT ADMINISTRATIV

PARTEA A II-A

Universul Juridic Bucureti

-2013-

4

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2013, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei TEFAN, ELENA EMILIA Drept administrativ / Elena Emilia tefan. - Bucureti: Universul Juridic, 2013- 2 vol. ISBN 978-606-673-211-6 Partea 2. - 2013. - Bibliogr. - ISBN 978-606-673-212-3 342.9(498)

REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13 tel.: 0732.320.666 e-mail: redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15 DISTRIBUIE: fax: 021.314.93.16

e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro

5

Capitolul I. FORME DE ACTIVITATE ALE AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE: OPERAIUNI, ACTE ADMINISTRATIVE,

CONTRACTE ADMINISTRATIVE

Seciunea I. ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Disciplina Drept administrativ este sistematizat n dou pri: Partea I este dedicat autoritilor care realizeaz administraia public i este mprit n capitole precum: Preedintele Romniei, Guvernul Romniei, Funcia public i funcionarii publici, Autoritile administraiei publice locale. Partea a II-a este alocat tratrii formelor de activitate a autoritilor publice, fiind la rndu-i mprit n patru capitole precum: Forme concrete de activitate a autoritilor publice; Controlul asupra activitii autoritilor publice; Rspunderea autoritilor publice i, n final, trateaz particulariti ale domeniului public i proprietii publice. Un spaiu destul de larg a fost dedicat actului administrativ i contenciosului administrativ, dar i celor trei forme ale rspunderii n dreptul administrativ, respectiv rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-patrimonial i rspunderea administrativ-contravenional. Acest curs trateaz n exclusivitate Partea a II-a a disciplinei. Primul capitol al Prii a II-a debuteaz cu analiza formelor de activitate ale administraiei publice, i se refer att la formele de activitate productoare de efecte juridice, ct i la formele de activitate care nu produc efecte juridice.

Aa cum s-a afirmat n doctrin, n cadrul societii umane se produc fapte i fenomene sociale ori naturale care determin sau influeneaz dezvoltarea social, avnd relevan pe plan politic, economic, moral, juridic etc.1. Din punct de vedere al teoriei generale a dreptului s-a artat c mprejurrile care determin apariia, modificarea sau desfiinarea raporturilor juridice formeaz faptele juridice2. Activitatea administraiei publice privete o mare diversitate de situaii pe care autoritile administraiei publice trebuie s le soluioneze, aceasta avnd misiunea permanent de a satisface interesele publice, generale, mereu n schimbare, ceea ce impune ca aceasta s fie spontan, dinamic i s acioneze din oficiu3. Dup anul 1950 doctrina administrativ a operat cu formule noi ca forme de activitate a organelor administraiei de stat, identificndu-se n acest sens urmtoarele: actul juridic unilateral prin care se realizeaz puterea de 1 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009, p. 13. 2 I. Ceterchi i colab., Teoria general a statului i dreptului, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, p. 381. 3 I. Corbeanu, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, p. 72.

6

stat; actul administrativ, actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea tehnic administrativ i operaiunea direct productiv4.

Practic, n toat doctrina dreptului administrativ vom regsi, n mare, ideea c activitatea administraiei publice este exprimat n dou forme: acte i fapte5, respectiv acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice, tez care i pstreaz valabilitatea i n prezent6. Prezentul capitol este structurat n trei seciuni dedicate formelor de activitate ale administraiei publice, astfel: prima seciune este dedicat analizei operaiunilor i faptelor administrative, seciunea a doua analizeaz actul administrativ - cea mai important form de activitate a administraiei publice, iar seciunea a treia trateaz contractele administrative.

Actele juridice reprezint manifestri de voin efectuate de un organ administrativ, cu scopul de a produce efecte juridice (ex.autorizaia de construire/demolare a unui imobil). Potrivit V. Vedina, actele juridice efectuate de administraia public sunt de dou categorii: acte specifice administraiei (actele administrative i contractele administrative) i acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaiile cu alte subiecte de drept (acte juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise n regim de drept comun). Majoritatea actelor juridice care intervin n activitatea autoritilor publice o formeaz actele administrative7. n definitiv, aa cum pe bun dreptate arta prof. A. Iorgovan, esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de nfptuit; realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune obiectiv, pe lng acte juridice, i operaiuni (fapte) ce nu au un atare caracter8.

Actele juridice, actele politice, faptele materiale juridice i operaiunile materiale sunt denumite generic, mai ales n lucrrile de tiina administraiei, i fapt administrativ, denumire corespunztoare n msura n care cuprinde toate manifestrile juridice i nejuridice prin care administraia public nfptuiete activitatea de conducere, de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legilor9.

Triada: operaiuni fapte acte 4 R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 215, apud. I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 73. 5 A se vedea pe larg T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pp. 16-17; V. Vedina, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 81-82. 6 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 293. 7 R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 293. 8 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 256. 9 Idem, p. 293.

7

Faptele juridice materiale (numite i fapte juridice n sens restrns) includ la rndul lor evenimentele naturale i aciunile omeneti10. Faptele juridice materiale, n sens larg, sunt acele forme de activitate a administraiei publice care, dei nu sunt fcute cu scopul de a produce efecte juridice, produc totui asemenea efecte, n temeiul legii. Evenimentele sunt mprejurri care se produc independent de voina uman, dar care au ca rezultat efecte juridice n baza consacrrii lor prin lege (ex. aplicarea sanciunii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei, timpul fiind un eveniment care nltur rspunderea juridic)11.

Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint de asemenea faptele materiale; cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale12. n doctrin s-a propus urmtorul tablou al operaiunilor i faptelor materiale ale organelor administraiei publice: operaiuni tehnico-administrative care sunt de putere i de administraie intern (productoare de efecte juridice i neproductoare de efecte juridice); operaiuni de realizare a serviciilor publice i operaiuni tehnico-productive (n domeniul economic i industrial)13. Unele operaiuni materiale tehnice au caracter preponderent intelectual, adic ele presupun un act de voin, spre exemplu avizele, referatele, rapoartele ntocmite de organele administraiei publice, iar alte operaiuni materiale tehnice produc transformri n lumea material fr s fie vreo manifestare voliional, spre exemplu furnizarea energiei electrice i termice, ngrijirea bolnavilor n instituiile de specialitate etc.14. Cu privire la actele exclusiv politice, acestea sunt de regul expresia autoritilor centrale precum: Preedintele Romniei, Guvernul Romniei etc.15.

Dreptul administrativ este interesat n primul rnd de studiul actelor

unilaterale administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate prin sintagma acte administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni16. Trebuie reinut i faptul c, n activitatea desfurat de organele administraiei publice, unele informaii sunt de interes public, legea consacrnd o procedur anume prin care aceste informaii pot ajunge la cunotina celor interesai, respectiv Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public17. 10 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009, pp. 14-15. 11 Idem, p. 15. 12 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 5. 13 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 263. 14 R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 296. 15 Idem, p. 294. 16 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op. cit., 2004, p. 4. 17 Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, publicat n M. Of. nr. 663/2001.

8

Seciunea II. ACTUL ADMINISTRATIV

n doctrin s-a pus problema definirii actelor realizate de organele administraiei publice pornind de la faptul c toate autoritile i instituiile publice acioneaz n regim de putere public, dar nu toat activitatea administraiei se realizeaz n regim de putere public18. Aa cum remarca profesorul A. Iorgovan, cursurile de drept administrativ din perioada interbelic analizeaz activitatea organelor administraiei de stat n capitole intitulate: Actele puterii executive sau Mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiilor, avndu-se n vedere dou mari categorii de acte ale puterii executive: acte de autoritate i acte de gestiune19. n prezent nu mai exist aceast delimitare teoretic ntre cele dou noiuni. Actele de autoritate reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se urmrea crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat20.

De asemenea, se impune a se reine lipsa terminologiei unitare existente n legislaie, doctrin i jurispruden. Cu privire la formularea din legislaie menionm c art. 52 din Constituia revizuit folosete noiunea de act administrativ. Reinem, de asemenea, i c, pentru a se evoca ideea de act administrativ n sensul de act de autoritate, att literatura de specialitate, ct i legislaia au folosit mai multe formulri, din care dou s-au impus ca fiind dominante, i anume21:

Acte de drept administrativ (coala de la Cluj, prin prof. Tudor Drganu),

Acte administrative (coala de la Bucureti, prin prof. Romulus Ionescu).

Arat autorul citat c, se susinea n optica autorilor de la Cluj, c formularea propus este de natur a evoca regimul juridic aplicabil actului, adic regimul elaborrii i, respectiv, al efectelor actelor organelor administraiei de stat, emise n realizarea puterii de stat. Se urmrea a se releva c aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administraiei de stat22. Autorii colii de la Bucureti susineau c denumirea de act administrativ evoc tocmai scopul pentru care este emis acest act, i anume 18 I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 73. 19 A. Iorgovan, Tratat...., op. cit., 1996, p. 253. 20 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 4. 21 M.C. Cliza, Drept administrativ, Partea a II-a, Ed. Prouniversitaria, Bucureti, 2011, pp. 14-15. 22 M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15.

9

realizarea administraiei23. Un alt autor, Ioan Santai, pledeaz i acesta pentru terminologia de act de

drept administrativ, pentru patru motive: a) ea indic apartenena actului la administraia de stat i la activitatea executiv a acesteia; b) ea precizeaz regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, nlturnd confuzia ntre actele de putere ale administraiei i actele juridice lipsite de aceast trstur; c) noiunea de act de drept administrativ nltur confuzia posibil ntre actele juridice administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative; d) aceast noiune folosit n practica judiciar administrativ, n literatura de specialitate, dei nu este consacrat legal d posibilitatea departajrii dup criterii tiinifice, respectiv natura juridic sau ramura de drept aparintoare a actelor juridice de putere ale administraiei de stat, de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii (...), provenind de la aceeai autoritate24.

Dimpotriv, dintr-un alt punct de vedere, se apreciaz c noiunea de act administrativ este mai adecvat, pe de o parte, deoarece este utilizat att n Constituie, ct i n legislaie, iar pe de alt parte, deoarece a fost ndelung folosit n doctrin i practic25. n opinia prof. Antonie Iorgovan, se poate spune la fel de bine acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii, n sensul c se evoc actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea de regim juridic aplicabil26, susinndu-se astfel, pe deplin ntemeiat, c utilizarea unei noiuni sau a alteia rmne la latitudinea legiuitorului sau doctrinarului, n funcie de coninutul de idei pe care urmrete s-l evoce27. n ceea ce ne privete, vom folosi noiunea de act administrativ. Regimul juridic al actelor administrative cunoate o form tipic care presupune contenciosul administrativ i o form atipic care nu permite controlul instanelor judectoreti, acte denumite fine de neprimire.

Aa cum s-a artat n doctrin28, termenul de act administrativ are o multitudine de sensuri, din care se rein trei:

Sensul formal-material, care face referire la actele administrative ale organelor administraiei publice, organe competente ntr-o anumit materie administrativ; Sensul funcional juridic, prin care se evoc actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire sub aspectul controlului judectoresc;

23 Idem, p. 15. 24 I. Santai, op. cit.,2009, pp. 27-28. 25 D. Apostol Tofan, op. cit., 2004, p. 13. 26M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15. 27 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 23 apud. D. Apostol Tofan, op. cit., p. 13. 28 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 274; M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15.

10

Sensul structural-organizaional, prin care se evoc actele administrative n ansamblul lor, indiferent de structura - statal sau privat - de la care eman i indiferent de regimul juridic aplicabil. 1.2.1. Definiia actului administrativ Definiie. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a

activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti29.

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definete actul administrativ n art. 2 lit. c) astfel: actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice.

1.2.2. Trsturile actului administrativ Trsturile actului administrativ reprezint acel ansamblu de nsuiri care

determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i, n mod concomitent, le difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept30. Vom prezenta n continuare cele patru trsturi ale actului administrativ, aa cum au fost reinute de ctre doctrin:

a) Actul administrativ este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice.

b) Actul administrativ este o voin juridic unilateral. c) Actul administrativ este emis n temeiul i n realizarea puterii publice. d) Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl

Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004. a) Actul administrativ este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice. Aa cum artam anterior, n cadrul activitii autoritilor administraiei

publice regsim o serie ntreag de elemente componente precum: fapte materiale, operaiuni materiale i acte juridice. Ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate a administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice31. S-a artat c n timp ce la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, spre msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte i Guvern) 29 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 274. 30 I. Santai, op. cit., 2009, p. 29. 31 D. Apostol Tofan, op. cit., 2004, p. 15.

11

ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. n activitatea autoritilor de la baza sistemului administrativ ponderea o au faptele materiale i operaiunile materiale.

Altfel spus, actul administrativ este forma juridic cea mai important datorit unor aspecte de ordin calitativ, i anume fora juridic a efectelor pe care le produce, i nu a unor aspecte de natur cantitativ, i anume ponderea pe care o ocup32.

b) Actul administrativ este o voin juridic unilateral. Potrivit prof. A. Iorgovan, prin aceast trstur se urmrete, pe de o

parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea actului administrativ de operaiunile tehnico-materiale, respectiv de operaiunile tehnico-productive33. Fiind o manifestare unilateral de voin se deosebete de alte acte pe care administraia le ncheie n realizarea unor nevoi ce contribuie la ndeplinirea scopului nsui al autoritii, cum sunt contractele civile prin care se aprovizioneaz cu bunuri materiale - mobilier, birotic, rechizite etc. -, unde administraia nu se manifest ca purttoare a puterii publice34.

Aceast trstur presupune analiza a dou elemente: ce nseamn voin juridic i ce presupune caracterul unilateral? Aa cum se arat n teoria dreptului, voina juridic are caracter intern i caracter extern. Ca s produc efecte juridice, voina trebuie s fie manifestat n exterior, adic trebuie s fie cunoscut de ctre cei crora li se adreseaz actul. Altfel spus, actul administrativ apare ca fiind exteriorizarea voinei interne a unui organ al administraiei publice de a produce n mod direct efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii. Cu alte cuvinte, dup cum pe bun dreptate s-a specificat n doctrina postbelic, un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin ce trebuie s aib drept scop producerea n mod direct de anumite efecte juridice i s se manifeste printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscut35.

Voina juridic a autoritii publice n sensul de a produce efecte juridice trebuie s fie expres, fr a lsa loc la interpretare, ceea ce nseamn c nu poate fi ntmpltoare. Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative36. Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin a actelor administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau 32 M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 16. 33 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., p. 279. 34 I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 78. 35 R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., 1970, p. 222 i urm., apud. M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 17. 36 V. Vedina, op. cit., 2009, p. 85.

12

consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii37.

n legtur cu aceast trstur, n doctrina de drept administrativ, precum i n practic s-au analizat trei situaii.

Prima situaie: emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice - cazul unui organ colectiv.

Majoritatea covritoare a actelor administrative sunt decizii ale organelor de conducere colectiv; n foarte puine situaii legea noastr recunoate dreptul funcionarilor publici de a emite acte administrative de competen material general38. Doctrina a fost unanim n a aprecia c, n asemenea situaie, voina fiecrei persoane n parte nu are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ, nu i n ceea ce privete caracterul unilateral al actului administrativ39. Caracterul unilateral al actului decurge nu din numrul de persoane fizice care particip la adoptarea lui (consilieri locali sau judeeni; oameni politici sau tehnocrai care fac parte din guvern, funcionarii, membri ai unor organe colective de conducere), ci din faptul c acele persoane acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ40.

n acest caz, un act administrativ se adopt ca urmare a participrii la o edin, caz n care se pune problema ndeplinirii cvorumului legal i votrii lui, situaie care pune problema ndeplinirii majoritii cerute de lege pentru adoptarea unui act. Ceea ce conteaz este c actul administrativ adoptat aparine voinei organului administraiei publice (ex. Guvernul, Consiliul local), nefiind relevant numrul persoanelor fizice care particip la adoptarea lui deoarece actul administrativ are caracter unilateral. Acordul lor de voin, cvorumul cerut de lege, este o modalitate procedural de realizare a competenei, inclusiv a capacitii organului administrativ, ca instituii de drept substanial41.

A doua situaie: emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organ nestatal.

Aceast situaie pune problema adoptrii hotrrilor luate n comun (hotrri comune a dou sau mai multe organe administrative, hotrri comune ale unui organ de stat i ale unei organizaii cu caracter nestatal). Dup cum s-a artat constant n literatura de specialitate, i n aceast situaie suntem n prezena unui act unilateral, i nu a unui act contractual, deoarece acordul de voin dintre o structur administrativ i un alt subiect de drept intervine pentru a realiza o singur voin juridic42.

A treia situaie: actul administrativ emis la cererea unei persoane. 37D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 15. 38 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 281. 39 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 16. 40 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 281. 41 M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 18. 42 A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 282.