Motivarea actului administrativ unilateral Drept administrativ-proiect

Pasalau Vlad

Motivarea actului administrative unilateral

In doctrina clasica, notiunea de motivare desemna scopul imediat al actului, inteles ca un element abstract, obiectiv si invariabil in cadrul aceleiasi categorii de acte juridice.Ulterior, teoria clasica a motivarii a fost nuantata, adaugandu-se faptul ca prin motiv trebuie sa se inteleaga nu doar scopul imediat, ci si cauza impulsive si determinanta, adica motivul subiectiv care a impins persoana sa savarseasca actul juridic si care se refera fie la insusirile obiectului, fie la insusirile celeilalte parti.Motivarea este una dintre formele procedural concomitente emiterii actului administrativ unilateral.Aceste forme se refera, pe de o parte, la cvorum(majoritatea ceruta pentru adoptarea actului) si semnarea, uneori fiind necesara si contrasemnarea actului, iar, pe de alta parte, motivarea acestuia. Pentru a fi valabila, modificarea actului administrative unilateral (fie el normativ sau individual) trebuie sa fie reala, licita si morala. In cazul actului administrative unilateral, motivarea ar trebui sa fie un element essential de existenta a actului juridic administrative.Trebuie sa se tina insa seama de faptul ca exista ca si in cazul actelor administrative de gestiune, acte administrative neuter sau abstracte pentru care nu este necesara cercetarea existentei cauzei.Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire la compatibilitatile acestuia cu reglementarile comunitare si, daca este cazul, mentionarea masurilor de armonizare care se impun.In ultimul timp, o serie de acte normative prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte individuale. De exemplu, O.G nr. 27/2002 care, prin art. 13 , instituie obligatia de a indica in raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate (Art. 13-Semnarea raspunsului se va face numai de catre seful compartimentului care a solutionat petitia. In raspuns se va indica in mod obligatoriu temeiul legal al solutiei adoptate.)sau Legea nr. 544/2001 privind liberal acces la informatiile de interes public, care prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului.(Art. 7 alin. (2) Refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica in termen de 5 zile de la primirea petitiilor)Adeseori, in practica, autoritatile administratiei publice isi motiveaza multe dintre actele administrative individuale tocmai datorita avantajelor pe care le reprezinta indeplinirea acestei forme procedural, in special sub aspectul controlului legalitatii acestor acte.Conform art. 29 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicata, proiectele de acte normative trebuie insotite de:-expuneri de motive in cazul proiectelor de legi;-note de fundamentar - in cazul ordonantelor si hotararilor Guvernului;-referate de aprobare pentru celelalte acte normative;-studii de impact in cazul proiectelor de legi de importanta si complexitate deosebite, al proiectelor de legi asupra carora Guvernul si-a angajat raspunderea, precum si al proiectelor de legi de aprobare a ordonantelor emise de Guvern in temeiul unei legi de abilitare si supuse aprobarii Parlamentului.Curprinsul motivarii este stabilit in art. 30 din lege, asa cum a fost modificat prin Legea nr. 194/2007.Articolul 30 va avea urmatorul cuprins:"Cuprinsul motivariiArt. 30. - (1) Instrumentul de prezentare i motivare include coninutul evaluarii impactului actelor normative, cuprinznd urmatoarele seciuni:a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclama intervenia normativa, cu referire speciala la insuficienele i neconcordanele reglementarilor n vigoare; principiile de baza i finalitatea reglementarilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrarilor de cercetare, evaluarilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a caror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgena vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea imediata, nefiind suficienta utilizarea procedurii parlamentare de urgena, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa luarii masurilor legislative propuse;b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului nconjurator, inclusiv evaluarea costurilor si beneficiilor;c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; compatibilitatea cu reglementarile comunitare n materie, determinarea exacta a acestora i, daca este cazul, masurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitailor Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificarii sau aprobarii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i masurile de adaptare necesare; preocuparile n materie de armonizare legislativa;e) consultarile derulate n vederea elaborarii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii consultai, esena recomandarilor primite;f) activitaile de informare publica privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ;g) masurile de implementare-modificarile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice centrale i locale.(2) n situaia n care reglementarea propusa se elaboreaza n executarea unui act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda referiri la actul pe baza i n executarea caruia se emite.(3) Forma finala a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprinda referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dupa caz, al Consiliului Suprem de Aparare a arii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social.(4) Guvernul stabilete strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare pentru actele normative iniiate de Guvern."Motivarea trebuie sa se refere la forma finala a proiectului, iar daca pe parcurs s-au adus unele modificari proiectului, ca urmare a propunerilor si observatiilor primate de la organelle de avizare, motivarea initiala trebuie reconsiderata in mod corespunzator.Expunerile de motive la proiectele de legi si notele fundamen-tare la ordonantele respective, hotararile Guvernului se publica impreuna cu actul normative.Totodata, conform articolului 80 din aceeasi lege, in preambul proiectelor de acte normative(component a normei juridice, care enunta scopul reglementarii) adoptate sau emise de auto-ritatile administratiei publice locale se mentioneaza, pe langa temeiurile juridice prevazute la art. 40 alin. (4) , si temeiul legal din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 , republica-ta.In practica, s-a constatat ca unele dintre aceste acte normative sunt publicate fara nota de fundamentare. Pentru remedierea acestei situatii, prin O.U.G nr. 6/2003 pentru modificarea articolului 31 alin, (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislative pentru elaborarea actelor normative, s-a prevazut ca expunerile de motive la legi si notele de fundamentare la ordonante si hotarari ale Guvernului se publica impreuna cu actul normative in cause sau se precizeaza pe internet de catre autoritatile publice emitente.In statul de drept, inzestrat cu o administratie publica moderna, motivarea actelor administrative apare ca o garantie a respectarii legii si ocrotirii drepturilor cetatenesti.Drept urmare, ne-am raliat propunerii de lege ferenda in sensul de a se consacra obligatia motivarii si pentru actele individuale ale administratiei active, nu numai pentru actele administrative jurisdictionale. Aceasta propunere este in accord cu legislatia altor tari, bunaoara Franta, unde a fost adoptata Legea din 11 iulie 1979 referitoare la motivarea actelor administrative si la ameliorarea relatiilor intre administratie si public.Obligatia de a arata motivele de drept si de fapt in cuprinsul actului administrative individual se refera, in principal, la actele defavorabile si la actele ce contin derogari de la regula generala.Se mai stipuleaza ca trebuie motivate masurile de politie, sanctiunile, actele de revocare sau de abrogare a deciziilor creatoare de drepturi.Informarea particularului asupra motivelor se realizeaza prin mentiunea scrisa a considerentelor de drept si de fapt care constituie fundamental deciziei. In Germania, in Legea cu privire la procedura administrative se prevede obligatia motivarii actelor administrative.Revendind la doctrina romana, daca un act administrative nu este motivate, desi obligatia motivarii lui rezulta din lege, actul este illegal din punct de vedere al procedurii de elaborare si va trebui socotit nul.Daca insa actul este motivat, sub aspect formal, el este valabil, dar daca motivele sunt in contradictie cu legile in vigoare, va trebui considerat illegal sub aspectul continutului sau scopului sau si, in consecinta nul. Scopul motivarii este acela de a nu produce confuzii si intepretari diferite in ceea ce priveste aplicarea actului administrative.De aceea, textul actului cat si al motivarii trebuie sa fie clar, prcis si correct redactat.In ceea ce priveste obligatia motivarii actului administrative individual, aceasta exista doar pentru actele administrative individuale jurisdictionale.Pentru celelalte acte individuale,motivarea este ceruta de lege in cazuri special,ca de pilda in cazul emiterii procesului-verbal de contraventie.In doctrina s-a sustinut necesitatea motivarii actelor administrative ca o garantie a respectarii legilor si a ocrotirii drepturilor cetatenesti.De exemplu, potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001 , in procesul-verbal de sanctionare trebuie descrise fapta savarsita, imprejurarile in care a fost comisa si data comiterii ei ;lipsa acestor entiuni atragand nulitatea absoluta a procesului-verbal.Pe scurt, procesul-verbal trebuie sa contina motivarea de drept, respective de fapt care au condus la sanctionarea subiectului de drept.Sa spunem ca am sesizat contenciosul administractiv cu verificarea unui act administrative si asteptam sa se precizeze valoarea de licit sau illicit a respectivului act.In aceste conditii, motivarea sentintei va fi atat un de fapt, cat si, una de drept.1)Motivarea n fapt cuprinde analiza i evaluarea probelor pe baza crora s-a stabilit existena sau inexistena faptelor i mprejurrilor care au generat litigiul dintre pri, respectiv pentru ce au fost admise susinerile uneia din pri i nlturate cele formulate de cealalt parte. 2)Motivarea n drept cuprinde justificarea aplicrii n cauza judecat a anumitor norme de drept i de ce li s-a dat acestora o anumit interpretare. In ce priveste motivul actului administrative acesta poate fi de drept si respective, de fapt. Motivul de drept se refera la acele conditii care sunt necesare pentru ca autoritatea administrative sa poata emite actul iar, motivul de drept al actului administrative se refera la sursa legal ape care se bazeaza autoritatea administrative in vederea emiterii actului.In ceea ce priveste relatia dintre motivul si motivarea actului administrative, unii autori din doctrina noastra se intreaba daca motivarea mai reprezinta o conditie de forma a actelor administrative ori, a devenit deja una de fond.Probabil ca la baza acestei intrebari s-a aflat o oarecare doza de confuzie intre motivul si motivarea actului administrative.Atat timp cat actul normative contine motivul care ii justifica emiterea, motivarea reprezinta doar exprimarea acestuia in cuprinsul actului.Asadar,motivarea actului administrative nu ar fi posibila fara un motiv bine determinat.De asemenea, in ceea ce priveste insuficienta motivarii, Curtea Europeana de Justitie(CEJ-Luxemburg) a decis ca amploarea si detalierea motivarii depend de natura actului adoptat, iar cerintele pe care trebuie sa le indeplineasca motivarea depinde de circumstantele fiecarui caz, o motivare gresita sau insuficienta fiind considerate a fi echivalata cu lipsa motivarii actelor, intrucat, motivele care au stat la baza emitermii actului,de drept si, respectiv, de fapt , nu vor putea fi intelese si nici verificate.Dupa parerea mea, cred ca un principiu general al motivarii tuturor actelor administrative individuale ar fi superflu.Spre exemplu:-Cum ar fi ca Serviciul de Pasapoarte sa motiveze eliberearea unui pasaport?-Desemenea,cum ar I ca o universitate sa fie obligate sa motiveze eliberarea fiecarei diploma de licenta?Cred ca aplicarea unei astfel de practica ar fi cu totul excesiva avand in vedere faptul ca motivarea unor asemenea acte ar cam trebui sa sune astfel:Se emite actul X in beneficial lui Y pentru ca acesta(Y), l-a solicitat si indeplineste toate conditiile legalePe de alta parte, o sa ilustrez si cateva situatii in care motivarea este obligatory:1)Potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 544/2001 privind liberal acces la informatiile publice, refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului.2)Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, procesul-verbal de constatare a contraventiei va cuprinde in mod obligatoriu: descrierea faptei contraventionale cu indicarea datei, orei si locului in care a fost savarasita, precum aratarea si tuturor imprejurimilor ce pot servi la aprecierea gravitatii faptei si la evaluarea eventualelor pagube pricinuite dar si indicarea actului normative prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia. Pe scurt, procesul-verbal trebuie sa contina motivul de fapt sic el de drept care au condus la sanctionarea particularului.3)In materie fiscal, art. 211 alin. (1) si (3) C.proc.fisc prevede obligativitatea motivarii deciziilor de solutionare a contestatiilor: Decizia de solutionare a contestatiei se emite in forma scrisa si va cuprinde: preambul , considerentele( ce cuprind motivele de fapt si de drept care au format convingerea organului de solutionare competent in emiterea deciziei) si dispozitivul .In incheiere o sa vorbesc despre sanctiunea lipsei motivarii actului administrative unilateral. In cazul lipsei motivului sau, mai exact, in cazul erorii asupra motivului, vom fi in prezenta unei nulitati de fond care nu poate fi acoperita si aceasta intrucat este vorba despre un viciu de consimtamant-administratia nu a exprimat vointa valabila.Dimpotriva, in cazul lipsei motivarii actului, de lege lata oricum nu exista nicio sanctiune daca legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar si in cazurile in care o asemenea obligatie exista, nu intotdeauna actul va fi nul, ci numai in cazurile concrete in care lipsa motivarii incalca in concret drepturile si libertatile fundamentale.De lege ferenda , s-ar putea institui obligatia administratiei de a motiva, sub sanctiunea nulitatii , toate acele acte nefavorabile particularului si astfel,dupa parerea mea s-ar usura si munca istantelor de contencios administrativ.

Bibliografie

Rodica Narcisa Petrescu-Drept administrativOvidiu Podaru-Actul administrative Vol. l Anton Trailescu-Tratat elementar de drept administrativValentin Prisacaru-Tratat administrative de drept romanAurel Neagu-Administratie publicaMarieta Avram-Actul unilateral in dreptul privatLegea 194/2007 privind cuprinsul motivarii actului juridic administrativ unilateral