politici publice si administratie

Politici publice i administraie public

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publiceTraducere: Ana Ctnea Andreea Vasile

EDITURA TREI

Editori MARIUS CHIVU SILVIU DRAGOMIR VASILE DEM. ZAMFIRESCU

Coperta: Cristian Claudiu Coban

Tehnoredactarea computerizat: Cristian Claudiu Coban

Lucrare aprut cu sprijinul Comisiei Europene Programul Tempus

Partea I O abordare a analizei politicilor

Editura Trei, 2000

ISBN 973-9419-56-9

1 Un cadru pentru analiz

1.1 Cadrul teoretic al crii Semnificaia sintagmei analiza politicilor este o problem care las loc multor controverse. Distincia dintre descriere (cum sunt elaborate politicile) i prescriere (cum ar trebui s fie elaborate politicile) este necesar, dar poate fi dus prea departe; noi considerm c nici una dintre opiuni nu trebuie exclus din procesul de pregtire, att academic ct i profesional, n domeniul analizei politicilor. Abordarea noastr este foarte apropiat de cea a lui Harold Lasswell (1970) n ce privete preocuparea acestuia pentru cunoaterea procesului de elaborare a politicilor att din interior ct i din exterior. Dac am fi nevoii s indicm totui o prioritate, ar trebui s spunem c, dup prerea noastr, caracteristica definitorie a analizei politicilor, ca i noutatea i valoarea acesteia, constau n natura sa prescriptiv. Ceea ce ne-a atras la analiza politicilor aa cum a atras muli ali cercettori din domeniul tiinelor sociale din Statele Unite i Marea Britanie n anii 1960 i 1970 a fost tocmai natura aplicat a acesteia, relevant din punct de vedere social, multi-disciplinar, integrativ i orientat ctre probleme. nclinaia ctre analiza prescriptiv ctre analiza care vizeaz mbuntirea procesului de elaborare a politicilor i a politicilor nsele influeneaz cu siguran abordarea pe care o adoptm n aceast carte. Cu toate acestea, aplecarea noastr asupra analizei prescriptive are n vedere facilitarea capacitii studenilor de a analiza prescrierile, mai degrab dect prezentarea unui singur mod valid de a elabora politici dup propriul proiect. Cadrul teoretic al acestei cri, care st la baza capitolelor din Partea a doua, poate fi descris ca un cadru mixt. ncercm n cele ce urmeaz s explicitm presupoziiile acestui cadru teoretic, ca i ceea ce acesta nu presupune.

1.1.1 UN CADRU TEORETIC PROPICE ATT PENTRU DESCRIERE CT I PENTRU PRESCRIERE Primul sens n care trebuie neles caracterul mixt al acestui cadru teoretic este c el poate reprezenta un cadru att pentru descriere ct i

8


Introducere n politicile publice

9

pentru prescriere. Ca i majoritatea analitilor, considerm util ca procesul de elaborare a politicilor s fie analizat ca o sum de etape prin care poate trece o anumit chestiune. Prezentm mai jos o list a acestor etape, pe care le considerm necesare n scopul prezentrii tipurilor de analiz care se pot aplica unei chestiuni, admind c aceasta nu reprezint o list definitiv (i c, n anumite contexte, noi nii o vom modifica): (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) A decide s decizi (identificarea chestiunilor sau stabilirea agendei) A decide cum s decizi (sau filtrarea chestiunilor) Definirea chestiunii Prognoza Stabilirea de obiective i prioriti Analiza opiunilor Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor Evaluarea i revizuirea Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor

Trebuie specificat c aceast list nu nfieaz un proces aplicabil oricrei chestiuni; mai degrab ea constituie un cadru pentru organizarea nelegerii noastre asupra a ceea ce se ntmpl i a ceea ce nu se ntmpl (vezi capitolul 4). Procesul de elaborare a politicii, aplicabil unei chestiuni date, poate fi n practic unul trunchiat (e.g. opiunea aleas poate fi aceea de a nu se aciona n nici un fel). Liniile de demarcaie dintre diferitele activiti sunt artificiale i este puin probabil ca autorii politicilor s le parcurg n mod contient, sau n ordinea logic implicat de acestea. Ca s lum doar dou exemple, n primul rnd, stabilirea obiectivelor pe care programul i propune s le ating nu se realizeaz n unele cazuri dect n faza implementrii; n al doilea rnd, se constat adesea n faza evalurii c activitatea de definire a chestiunii vizate de program, cu necesitate iniial din punct de vedere logic, nu a fost desfurat ori, poate, consensul asupra naturii chestiunii a fost doar presupus i nu a existat niciodat cu adevrat. n ciuda acestor limitri, studenii, chiar i cei care sunt ei nii practicani, consider acest set de etape folositor, ca un mod de organizare a cunotinelor prealabile despre felul cum sunt elaborate politicile. n ce privete aspectele prescriptive ale modelului, acest cadru asigur un sprijin pentru nelegerea felului cum diferite tipuri de analiz pot fi utilizate n etape diferite ale procesului de nfptuire a politicilor. Trebuie specificat c modelul promovat aici nu este unul simplist: efectuarea analizei relevante pentru faza 1; finalizarea fazei 1; efectuarea analizei relevante pentru faza 2; finalizarea fazei 2; etc. Sunt dou motive importante pentru care o astfel de abordare ar fi neadecvat. (1) n primul rnd, cadrul subliniaz importana analizrii implicaiilor fiecrei etape

nainte de parcurgerea acesteia. Pressman i Wildavsky (1973) ne-au atras atenia asupra importanei lurii n considerare a eventualelor probleme de implementare a unei politici n faza proiectrii acesteia (vezi i Wolman, 1981). Hogwood i Peters (1983) subliniaz importana lurii n calcul a posibilitii unei viitoare nlocuiri sau ncheieri a politicii la momentul alegerii iniiale a acesteia. A amna analiza pn atunci cnd procesul ajunge la etapa n care aceasta este relevant ar fi n multe cazuri lipsit de folos, de vreme ce analiza, sau opiunile sugerate prin aceasta, pot fi excluse prin deciziile luate n fazele anterioare ale procesului. De exemplu, mbuntirile aduse implementrii pot implica schimbri ale politicii asupra creia s-a decis deja. Poate fi imposibil ca un program s fie evaluat dac n faza de proiectare a programului nu a fost prevzut evaluarea sa. Se poate de asemenea s fie dificil sau chiar imposibil ca un program s fie nlocuit sau s se decid renunarea la acesta, dac aceast posibilitate nu a fost luat n calcul la elaborarea iniial a politicii. (2) Al doilea motiv pentru care ar fi greit s considerm analiza o simpl alternare a etapelor este acela c procesul analizei este adesea iterativ: e.g. definirea preliminar a unei chestiuni este necesar pentru a efectua etapa iniial a identificrii chestiunii; definirea mai amnunit a chestiunii ulterior poate determina revenirea la identificarea chestiunii; identificarea chestiunii i definirea acesteia implic adesea prognozarea, etc. 1.1.2 ALEGEREA MODULUI ADECVAT DE ANALIZ Al doilea sens major n care trebuie neles caracterul mixt al cadrului este c acesta nu se conformeaz nici uneia dintre extremele oferite de modelul sinoptic raional-comprehensiv sau de cel al abordrii incrementale (a lui vznd i fcnd- vezi capitolul 4). Abordarea noastr nu este att o cale de mijloc, ct mai degrab o recunoatere a faptului c cel mai adecvat mod de analiz i de luare a deciziei va fi ntotdeauna ales n funcie de chestiune i de contextul chestiunii. Este astfel o abordare contingent, care recunoate pe de o parte limitarea resurselor ce nu permite analizarea n profunzime a tuturor chestiunilor i pe de alt parte existena factorilor politici care fac cteodat inutile ncercrile unei analize obiective. Cadrul nostru insist asupra lurii n considerare i alegerii explicite a modului sau modurilor adecvate de analiz nc din fazele iniiale ale procesului de elaborare a politicilor, preferabil pe baza unor criterii explicite. n cazul unora dintre chestiuni, va fi necesar o analiz detaliat i costisitoare, bazat pe o serie de tehnici cantitative sofisticate; n cazul altora, va fi nevoie de un singur politician care s ia o decizie imediat, pe baza unor resurse limitate.

10



11

Accentul n acest cadru se pune n special pe abordrile raionale, dei mai degrab pe raionalitatea din modelul prescriptiv al lui Simon dect pe modelul raional-comprehensiv elaborat de Lindblom (vezi capitolul 4). Acest accent se reflect de asemenea n abordarea contingent din acest cadru, la care ne-am referit deja. Dup Dror (1968), abordarea noastr este de asemenea una raional din punct de vedere economic, avnd n vedere c argumentm n favoarea derulrii analizei numai n msura probabilitii acesteia de a produce beneficii printr-o mai bun informare n procesul de luare a deciziilor cel puin comensurabile cu costurile analizei. Din nou dup Dror, noi acordm judecii calitative un rol important n cadrul analizei i putem merge mai departe argumentnd c nsi dezbaterea politic poate reprezenta o form adecvat de analiz. 1.1.3 TEHNICILE I PROCESUL Ajungem n final la sensul ultim n care se poate nelege caracterul mixt al cadrului: acesta are de a face att cu aplicarea tehnicilor ct i cu procesul politic. ntr-adevr, ceea ce trebuie s disting analiza politicilor de, s spunem, tiinele manageriale, este tocmai acest accent pus pe utilizarea analizei n contextul politic. Contextul politic si instituional ne ajut s stabilim dac anumite tehnici sau proceduri sunt viabile i dac acestea afecteaz cumva modul n care rezultatele analizei sunt asimilate de ctre decideni; accentuarea anumitor tehnici poate avea la rndul ei consecine (deseori implicite) asupra procesului politic (e.g. gradul de centralizare a sistemului politic). Utilizarea tehnicilor n analiza politicilor este rareori lipsit de ncrctur valoric. Multe dintre tehnici conin presupoziii inerente dar ne-explicite despre valori. n alte cazuri o anumit tehnic poate fi folosit n scopuri politice, pentru a ridica o problem sau pentru a proteja o organizaie mpotriva interferenelor externe, mai degrab dect n scopuri pur analitice. Unele procese sunt n mod inerent ncrcate valoric: definirea chestiunii, care, considerm noi, trebuie efectuat ntr-un stadiu iniial al analizei, este adesea o activitate preponderent politic, mai degrab dect tehnic, care modeleaz toate etapele ulterioare ale analizei. Rolul analizei politicilor, aa cum l vedem noi, nu este de a nlocui ci de a completa demersul politic. Dup cum afirma Wildavsky (1980):Scopul analizei politicilor nu este s elimine sprijinul politic ci s ridice nivelul argumentaiei dintre prile reprezentnd interese rivale Rezultatul final, n cazurile fericite, ar trebui s fie calitatea sporit a dezbaterilor i, poate, o mai bun cunoatere a alternativelor puse n balan n contextul alegerii publice.

Cadrul nostru nu presupune (aa cum, n mod discutabil, alte modele de luare a deciziei o fac) c ar exista un singur actor interesat s comande o analiz sau s o foloseasc. Aceasta nseamn c modul adecvat de analiz poate varia de la un actor la altul i c eventualele critici aduse analizei tehnice pot constitui puncte ale dezbaterii politice. Accesul la analiza politicilor poate deveni el nsui o resurs politic cu o distribuie inegal. Cartea de fa poate asigura o instruire n astfel de contra-analize. Trebuie s fie clar c abordarea noastr nu asigur o integrare rapid i facil a analizei politicilor n cadrul ntregului complex, format adesea din problemele greu de soluionat ale unei societi industrializate dezvoltate, i nici nu reprezint o metod sigur pentru mariajul tehnicilor analitice cu procesele democratice i cele participative. El nu ofer calea cea mai bun de urmat pentru luarea deciziilor, i nici nu constituie un instrument de msur pentru coninutul deciziilor. Ceea ce sperm c ofer acest cadru este un context structurat pentru explorarea chestiunilor, care cere cititorilor s se confrunte cu nevoia ca, la fiecare etap, s ia o decizie explicit n privina felului cum trebuie analizat o chestiune. 1.2 Analiza n procesul de elaborare a politicilor Reinnd aceste consideraii, conturm mai jos, pe scurt, relevana analizei n fiecare dintre etapele enumerate n seciunea 1.1. Fiecare dintre capitolele din Partea a II-a va surprinde n detaliu cte una dintre aceste etape. 1.2..1 A DECIDE S DECIZI (IDENTIFICAREA CHESTIUNILOR SAU STABILIREA AGENDEI) Aceast etap implic identificarea i anticiparea problemelor sau oportunitilor care relev nevoia de a ntreprinde o aciune. Unul dintre aspectele cel mai puin cercetate ale procesului de luare a deciziilor din viaa real n Marea Britanie este cum anumite chestiuni ajung n agenda politic pentru a fi discutate i soluionate, n timp ce altele nu. Este cteodat dificil s credem c derulm aceast aciune de o importan crucial, numit cteodat identificarea problemelor (problem search) sau, cum preferm s o numim aici, identificarea chestiunilor (issue search) ntr-o manier ntreprinztoare sau fiind n posesia unui numr suficient de informaii. Unele probleme i oportuniti nu pot fi prevzute, altele ns pot fi identificate n stadii destul de incipiente, prin

12



13

metode mbuntite de scanare a orizontului unei agenii n vederea identificrii unor indicatori relevani. Demersurile n acest sens includ dezvoltarea unor indicatori sociali i a diferitelor tipuri de analize ale nevoilor, prognoze legate de cerere, prognoze tehnologice etc. 1.2.2 A DECIDE CUM S DECIZI (SAU FILTRAREA CHESTIUNILOR)

posibilele alternative de viitor, date fiind presupoziii diferite privind evoluia att a problemelor ct i a politicilor. Este important s fim contieni de avantajele i limitrile teoretice i practice ale gamei variate de tehnici, care se ntinde de la modelare pn la judeci subiective. 1.2.5 STABILIREA DE OBIECTIVE I PRIORITI Stabilirea explicit a obiectivelor este adesea evitat sau cel puin fcut ntr-un mod echivoc n procesul de elaborare a politicilor. O abordare mai analitic ar ncuraja ridicarea urmtoarelor ntrebri: ce ncercm s facem i cum vom ti cnd am fcut ceea ce doream? De vreme ce de obicei exist un decalaj ntre viitorul ateptat i cel dorit, este necesar s fie identificate principalele constrngeri i factori limitativi. Extrapolnd, n cazul organizaiilor sau programelor cu mai multe direcii, poate exista nevoia de a examina prioritatea relativ a diverselor obiective care concureaz pentru un fond limitat de resurse. 1.2.6 ANALIZA OPIUNILOR

Odat identificat o problem sau o oportunitate i odat contientizat necesitatea lurii unei decizii, se ridic ntrebarea cum trebuie luat acea decizie: chestiunea n cauz trebuie lsat s urmeze un proces politic i administrativ obinuit sau trebuie selectat pentru o analiz mai profund i mai obiectiv? Aceast etap este adesea neglijat n procesul curent de elaborare a politicilor, ns una dintre abordri, cunoscut sub numele de filtrare a chestiunilor impune asumarea unei alegeri n mod contient, pe baza unor criterii explicite, cu privire la care dintre chestiuni trebuie s fie tratate prin utilizarea capacitii analitice disponibile ntr-o organizaie. 1.2.3 DEFINIREA CHESTIUNII Dup identificarea unei probleme sau a unei chestiuni, este necesar n mod normal ca acestea s fie definite. Aceasta se poate face n termeni foarte subiectivi, de natur politic, sau prin elementele analizei obiective. Adesea ceea ce se definete drept o problem este de fapt o combinaie de probleme, i diferitele elemente trebuie s fie identificate i separate. Acolo unde este posibil, problemele (i oportunitile) pot fi msurate i identificate, iar adesea cuantificarea lor reprezint un avantaj. Totui, nu este suficient s se identifice doar existena unei probleme sau a unei oportuniti; trebuie de asemenea s ncercm s explicm cum au aprut acestea i ce combinaie de cauze i efecte pare s stea la baza lor. Se poate ca printre simptomuri s identificm un sindrom, dar n orice caz, trebuie s evitm confundarea simptomelor cu cauzele. Modalitatea de definire a chestiunii adoptate este crucial pentru derularea etapelor ulterioare ale procesului de elaborare a politicilor. Este adesea dificil ca definiia dat s nu fie ambigu, ns acest fapt nu minimizeaz rolul analizei. 1.2.4 PROGNOZA Este adesea posibil i necesar s prognozm modul n care va evolua o anumit situaie. Poate fi de asemenea util s facem speculaii privind

Exist n general mai multe trasee posibile prin care se poate atinge obiectivul (sau setul de obiective) unei politici date. Una dintre criticile aduse modalitii curente de elaborare a politicilor este c numai acele opiuni care au susintori nuntrul organizaiei vor fi luate n considerare; prin urmare, o analiz independent ar ajuta la identificarea unei arii mai largi. n evaluarea i compararea opiunilor, de asemenea, se poate pune accentul fie pe lobby fie pe tipul de analiz efectuat, de exemplu, prin studii privind raportul cost-eficien, analiza cost-beneficii, analiza deciziei, Analiza i Revizuirea Programelor (ARP) etc. 1.2.7 IMPLEMENTAREA, MONITORIZAREA I CONTROLUL POLITICILOR Atunci cnd din etapa anterioar rezult o opiune preferat, este de obicei necesar ca politica rezultat astfel s fie elaborat i comunicat, iar programele asimilate acesteia s fie realizate n detaliu. Implementarea trebuie vzut ca o parte a procesului de nfptuire a politicilor, de vreme ce interaciunea ntre elaborarea politicilor i implementarea acestora este adesea foarte complex. Pentru o implementare eficient a politicilor, este necesar ca problemele poteniale s fie luate n considerare nainte de implementarea propriu-zis i ca procedurile

14



15

adecvate s fie cuprinse n program. Odat ce o politic i programele componente acesteia sunt lansate, se fac de obicei ncercri de monitorizare a derulrii acestora i de verificare a concordanei performanelor obinute cu ateptrile exprimate anterior. n practic, monitorizarea poate fi foarte nestructurat i nespecific, sau poate dimpotriv s fie mult mai riguroas i analitic. Abordrile mai analitice implic compararea stadiului curent cu planurile i calendarele detaliate, elaborate n stadiile anterioare: i.e. specificarea detaliilor de implementare n elaborarea iniial a unui program este o condiie necesar pentru posibilitatea efecturii controlului. Atunci cnd analiza demonstreaz c programul nu se deruleaz potrivit planului, poate fi necesar ntreprinderea de aciuni de remediere ca de exemplu alocarea de resurse suplimentare acelor elemente deficitare ale programului. 1.2.8 EVALUARE I REVIZUIRE La anumite momente (predeterminate sau nu) se pot efectua revizuiri mai profunde ale unei politici. Acestea vor implica evaluarea succesului unei politici din perspectiva obinerii rezultatelor dorite (spre deosebire de asigurarea produselor dorite, care constituie esena implementrii, monitorizrii i controlului). Posibilitatea de a efectua o astfel de evaluare depinde desigur de identificarea iniial a rezultatelor dorite i, de asemenea de elaborarea programului n aa fel nct s permit folosirea uneia sau mai multor tehnici de evaluare; altfel va fi foarte dificil sau chiar imposibil s se determine dac o politic merge aa cum a fost prevzut iniial. Evaluarea trebuie de asemenea s ia n considerare posibilitatea existenei unor competitori pentru aceleai resurse n cadrul organizaiei i s analizeze dac politica n cauz merit nc s i pstreze prioritatea sau dimpotriv, trebuie retrogradat, ori dac este necesar ca aceasta s fie chiar ncheiat. 1.2.9 MENINEREA, SUCCESIUNEA I NCHEIEREA POLITICILOR Rezultatele procesului de evaluare i de revizuire nu se aplic de la sine. Este adesea dificil ca o politic s fie nlocuit sau ncheiat, chiar atunci cnd exist o decizie explicit n acest sens. ansele de succes n ce privete continuarea sau ncheierea unei politici cresc n msura n care n politica iniial s-a preconizat de la bun nceput posibilitatea nlocuirii sau ncheierii politicii la un anumit moment n viitor. Dei nu avem la dispoziie tehnici prea simple pentru rezolvarea acestor probleme, merit luate n considerare posibilitile i limitrile implicate de

Legile de apus1, design-ul organizaional (e.g. organizaii de tip matrice) precum i utilizarea unor uniti specializate n realocarea resurselor pentru alte obiective. 1.3.Relaia dintre etape Am prezentat la nceputul acestui capitol o viziune general asupra cadrului pentru c este util de tiut de la bun nceput modul n care fiecare dintre etapele analizei se raporteaz la celelalte. Dei, n scopul claritii expunerii, considerm util ca fiecare dintre etape s fie analizat la rndul ei, trebuie s reinem c aceste etape nu sunt n totalitate autonome: procesul de nfptuire a politicilor va naviga adesea printre etape (e.g. identificarea i definirea chestiunii), odat cu derularea analizei. Mai mult, anumite tehnici (e.g. indicatorii sociali) sunt relevante n mod potenial pentru mai multe dintre etapele procesului de nfptuire a politicilor. Astfel de interferene ntre etape vor fi semnalate n capitole separate. nainte de a ncerca s artm rolul analizei n fiecare dintre etapele procesului de nfptuire a politicilor, ar fi util s avem o idee clar cu privire la ceea ce se nelege prin termenii politici i analiza politicilor i de asemenea cu privire la motivul pentru care a existat o cretere a interesului pentru abordarea activitilor guvernamentale din perspectiva politicilor. Aceste teme vor fi tratate n capitolele 2 i 3. Capitolul 4, care va prezenta modele de elaborare a politicilor, este destinat s ajute cititorii s identifice presupoziiile modelelor implicite sau explicite utilizate de analitii sau practicanii din sfera politicilor publice.

1

Este vorba despre acele programe de agenii guvernamentale a cror revizuire periodic este stipulat de la bun nceput i condiioneat existena n timp a acestora. (N. t.)


17

2 Analiza politicilor publice

tmn, i consemnnd frecvena cu care apare i varietatea contextelor n care este utilizat. Ulterior, studentului i se poate cere s restrng la cteva categorii toate modurile de utilizare gsite. Prezentm n cele ce urmeaz o astfel de posibil schem de categorii. 2.2.1 POLITICI CA ETICHETE ALE UNOR DOMENII DE ACTIVITATE Utilizarea cel mai frecvent ntlnit se regsete n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile economice, politicile sociale sau politica extern a unui guvern. nuntrul acestor clasificri generale pot exista referine mai specifice cu privire la politica guvernului privind industria naionalizat, s spunem, sau privind politica locuinelor ori politica vis-a-vis de Africa de Sud. Ceea ce este descris aici pare s reprezinte domeniile activitii i implicrii guvernamentale. Un concept mai abstract dar folositor este cel de arie a politicii. Acest concept poate fi folosit pentru a ilustra modul n care aria unei politici tinde s devin din ce n ce mai aglomerat n timp, prin multitudinea interveniilor guvernamentale i a interaciunilor din ce n ce mai complexe dintre acestea. Astfel, mare parte din dezvoltarea n timp a politicii de meninere a veniturilor a implicat acoperirea spaiului marginal al politicilor sociale, relativ neocupat. Pn n anii 80, guvernele s-au implicat n toate domeniile poteniale ale politicii de meninere a veniturilor. Se poate afirma c procesele viitoare de elaborare a politicilor n acest domeniu larg vor implica integrarea prevederilor existente i eliminarea anomaliilor create de efectele neprevzute ale interaciunilor dintre interveniile trecute (vezi capitolul 13; de asemenea vezi Heidenheimer, Heclo i Adams, 1975, 220). Putem compara diferitele arii ale politicilor din punctul de vedere al gradului de aglomerare a acestora: de ce, spre exemplu, domeniul recreerii i petrecerii timpului liber reprezint o arie quasi neocupat din punctul de vedere al implicrii autoritilor centrale? Poate continua aceast stare de fapt? Cu toate c utilizarea politicii ca etichet pentru un domeniu al activitii sau implicrii guvernamentale este foarte frecvent i aparent foarte justificat, aceasta nu poate reprezenta dect un punct de pornire. De exemplu, aceasta interpretare acoper activiti trecute, curente i poteniale nu face distincie ntre politica ca deziderat i politica ca nfptuire i nici nu distinge ntre politica ca aciune i politica ca inaciune. Pe un plan mai practic, va deveni n curnd evident c limbajul cotidian care vorbete de domenii sau arii sugereaz un tip de definire limitativ i de auto-suficien care se dovedesc ineficiente atunci cnd ncercm s trasm granie precise ntre, spre exemplu, politica economic, politica aprrii i cea extern.

2.1 Aduce analiza politicilor ceva nou? Analiza politicilor este att ceva vechi ct i ceva nou. Este veche deoarece se bazeaz pe discipline care au analizat muli ani activitile guvernului, i pe tehnici care au fost dezvoltate n sprijinul elaborrii politicilor n afara sferei guvernamentale. Este nou pentru c, indubitabil, n ultimii douzeci de ani, a existat un interes crescut pentru punerea accentului pe analiza politicilor (spre deosebire de plasarea accentului n zona disciplinar sau profesional). Acest interes mrit a fost nsoit att de afirmaii pretenioase potrivit crora tiina politicilor poate mbunti capacitatea lurii deciziilor i calitatea produselor guvernamentale, ct i de redefinirea mimetic a unor aciuni tradiionale ale guvernului i administraiei publice ca politici publice. Un studiu privind originile dezvoltrii acestui interes ne poate ajuta s nelegem statutul actual al analizei politicilor i perspectivele sale n viitor. Vom discuta dezvoltarea acestei orientri ctre politici n capitolul 3. Faptul c vorbim despre orientare sugereaz mai degrab o tendin dect o micare organizat, iar aceast abordare pare adecvat, de vreme ce majoritatea persoanelor care au ajuns s mbrieze analiza politicilor au pornit din puncte diferite i au fost determinate de motive diferite. Dac aceast diversitate a fost benefic pe de o parte, ea a produs pe de alt parte i multe confuzii, chiar n ce privete utilizarea termenilor de baz. Termenul de politici este ntr-adevr unul folosit foarte curent att n mediul academic ct i n rndul practicanilor, dar este utilizat ntr-o varietate de sensuri. Capitolul de fa va ncepe deci cu o discuie privind utilizarea acestui termen, urmnd ca n capitolul 3 s analizm originile orientrii ctre politici, statutul actual al analizei politicilor precum i perspectivele de dezvoltare a acesteia.

2.2 Diferitele ntrebuinri ale termenului politici Un exerciiu simplu i util pe care l poate face un student este s descopere varietatea modurilor n care este ntrebuinat cuvntul politici cutnd acest termen n paginile unui ziar de calitate, timp de o sp-

18


Introducere n politicile publice 2.2.3 POLITICILE CA PROPUNERI SPECIFICE

19

2.2.2 POLITICILE CA EXPRESIE A SCOPULUI GENERAL SAU A STRII DE FAPT DORITE Printre alte declaraii privind politicile conservatoare, Manifestul Conservator din 1983 conine i urmtorul pasaj privind inflaia:In mandatul care urmeaz, vom ncerca s reducem i mai mult nivelul inflaiei. Scopul nostru ultim este de a avea o societate cu preuri stabile.

n cutarea diverselor utilizri ale termenului politici n paginile ziarelor, gsim foarte adesea descrierea unor aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide, Cabinetul nsui) ar dori s le vad realizate de ctre guvern. Iat un exemplu din Manifestul Conservator din 1983:Vom da membrilor sindicali dreptul: de a organiza alegeri pentru structurile de conducere ale sindicatelor de a decide periodic dac sindicatele pe care le reprezint trebuie sau nu s dispun de fonduri din partea unor partide politice De asemenea vom elimina imunitatea juridic a sindicatelor privind organizarea grevelor fr aprobarea prealabil a celor implicai, printr-un vot corect i secret.

Aceasta este o modalitate destul de tipic pentru exprimarea unei politici, n sensul c arat scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale ntr-un anumit domeniu i, pe de alt parte, descrie starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Este desigur foarte uor ca astfel de declaraii s fie criticate la un nivel polemic. Chiar i la un nivel mai analitic, se poate spune c ele reprezint mai degrab retorica dect realitatea unei politici. Capitolul 9 se va ocupa de unele dintre problemele mai tehnice cu privire la identificarea obiectivelor i relaia acestora cu practica. Aceste probleme sunt adesea ignorate chiar i de comentatorii din mediul academic. De exemplu, una dintre lucrrile de baz privind economia politicilor sociale (Le Grand i Robinson, 1976) i ncepe fiecare capitol prin descrierea obiectivului societii. Astfel, obiectivul societii n ce privete abordarea problemei regionale este descris ca echilibru regional. Dincolo de ntrebarea dac societatea ca atare poate avea obiective i dac, n cazul n care este aa, acestea privesc abstracii de genul echilibrului, aceast perspectiv ignor pe de o parte identificarea instanei (dac exist) care a definit astfel obiectivele politicii i, pe de alt parte, utilitatea acelei abordri prin care analiza se deruleaz dup stabilirea obiectivelor, n cercetarea evoluiei politicilor. Pe de alt parte, aa cum vom vedea n seciunea 2.3, muli dintre autori insist asupra faptului c orice politic, pentru a i merita acest nume, trebuie s conin anumite elemente de orientare ctre scopuri (n acelai fel cu analitii organizaionali care includ n definiia organizaiilor formale existena unor scopuri sau obiective implicite). Exist riscul argumentrii circulare n cadrul acestei abordri, i ne vom ntoarce la discuia privind obiectivele n mai multe locuri din aceast carte (vezi n special capitolul 9). Pentru moment, am vrea doar s subliniem c intenia autorilor politicilor nu este ntotdeauna reflectat de coninutul politicilor. De asemenea, argumentarea raional n favoarea definirii clare a obiectivelor din cele mai timpurii etape ale procesului de elaborare a politicilor ne poate face s nu mai contientizm realitatea ntmpltoare a obiectivelor care sunt inventate retrospectiv ca mijloace de a raionaliza procesul anterior.

Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea scopurilor de care am vorbit la punctul 2.2.2 de mai sus.

2.2.4 POLITICILE CA DECIZII ALE GUVERNULUI Abordarea prin studii de caz, mbriat adesea n mediul tiinelor politice, tinde s pun accentul pe anumite decizii, n special cele rezultate din momentele de alegere din cazuri celebre (i prin urmare atipice?) cum ar fi criza Canalului de Suez. Analitii politicilor sunt la fel de susceptibili ca alii de a fi fascinai de astfel de decizii de importan crucial. Cu toate acestea ei ar trebui, poate, s lrgeasc procesul elaborrii politicilor, n primul rnd n sensul cutrii unui model mai general, aplicabil i unor decizii similare i, n al doilea rnd, n sensul lurii n considerare a unei perioade mai lungi de timp care s se extind cu siguran i dup momentul alegerii i s cuprind problemele legate de implementare i de rezultatele actuale. Probabilitatea ca o decizie guvernamental s fie adoptat ca legislaie sau cu alte cuvinte s primeasc autorizarea oficial difer n funcie de structura politic: guvernele formate din partide majoritare din Marea Britanie pot conta n mod normal pe o ratificare mai mult sau mai puin automat din partea Parlamentului, n timp ce preedintele Statelor Unite, oricare ar fi partidul din care provine sau oricare ar fi componena Congresului, trebuie s lupte pentru a mobiliza sprijinul n favoarea deciziilor sale.

20



21

2.2.5 POLITICILE CA AUTORIZARE OFICIAL Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ce privete un anumit subiect, referirea se face adesea la un anume decret parlamentar sau instrument statutar care ngduie sau solicit derularea unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd legislaia n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat. Aceste lucruri pot fi foarte derutante, de vreme ce tot ce s-a petrecut n acea etap a fost semnarea unei foi de hrtie. Este foarte probabil ca, nainte de nceperea propriu-zis a activitilor prevzute n decretul respectiv, s fie necesar alocarea i cheltuirea unor fonduri precum i, probabil, angajarea de personal nou. Nu intenionm s sugerm prin aceasta c adoptarea legilor ar fi lipsit de importan; dimpotriv, aceasta este o etap legitimatoare foarte important n procesul de nfptuire a politicilor. Dar nu ne spune nimic despre ceea ce se ntmpl dup aceea. n anul 1974, de exemplu, a fost adoptat decretul privind controlul asupra polurii, ns intrarea sa n vigoare a coincis cu o reducere drastic a cheltuielilor, i prin urmare anumite seciuni importante din cadrul su nu au fost implementate nici pn astzi. 2.2.6 POLITICILE CA PROGRAME Mai puin familiar pentru studenii britanici dect pentru cei americani, care folosesc termenul n mod curent, este ideea de program o sfer de activitate guvernamental definit i relativ specific, care implic existena unui pachet anume coninnd legislaie, organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind mesele asigurate n coli, care implic legislaie specific, resurse variate, i fora de munc necesar pentru implementarea programului. Politica guvernamental privind locuinele (politica ca etichet) poate s constea, de pild, n mai multe programe, cum ar fi asigurarea de locuine subvenionate, un program de mbuntire a calitii locuinelor, un program de credite ipotecare etc. Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating nite scopuri mai generale (vezi capitolul 2.2.2 de mai sus). Acest lucru este probabil adevrat n multe cazuri, ns exist i cazuri n care programele n special cele mai slab definite i identific propriile obiective. Unele dintre proiectele privind dezvoltarea comunitar, din 1970, pot fi edificatoare n acest sens. 2.2.7 POLITICILE CA PRODUSE n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei. Ast-

fel de produse pot lua mai multe forme plata de beneficii, livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul. Este dificil de hotrt cteodat care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, exist o tendin de a considera ca produse ale politicilor menite s mbunteasc calitatea serviciilor medicale mai multe fonduri, un numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi. De fapt, acestea sunt condiii necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale: ele trebuie s fie privite ca factori importani pentru obinerea produsului dorit, i nu ca produsul nsui. Acestea ar putea fi probabil descrise ca produse intermediare mai degrab dect produsul final sau ultim. n practic, se poate ca produsele s nu se conformeze inteniilor declarate. De exemplu, ultimul guvern laburist a inclus n Legea Domeniului Public (Community Land Act) un program privind transferarea unor terenuri n proprietatea comunitilor. Totui, cu excepia rii Galilor, foarte puine terenuri au trecut n proprietatea public, n special pentru c autoritile locale nu au fost interesate n implementarea acestei legi. Acest fapt pune problema msurii n care este semnificativ s vorbim despre transferul terenurilor ctre proprietatea public ca despre o politic, cnd n fapt lucrul acesta nu s-a petrecut. 2.2.8 POLITICILE CA REZULTATE Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adic a ceea ce este practic obinut. Distincia dintre produse (activitile guvernului la momentul livrrii) i rezultate (impactul acestor activiti) este adesea trecut cu vederea i, cteodat, este dificil de fcut n practic, dar este una foarte important. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acelei politici pare s fie reflectat de ceea ce se obine efectiv n urma implementrii politicii. De exemplu, dac se constat c efectul politicilor etichetate drept politici regionale este s subvenioneze companiile aflate n declin, atunci este foarte justificat s descriem acele politici ca politici sociale, mai degrab dect politici economice sau de mobilizare a resurselor. Concentrarea asupra impactului politicilor ne ajut de asemenea s ne reamintim c livrarea unei politici i impactul acesteia pot fi rareori vzute ca nscriindu-se pe relaia liniar dintre un instrument sau o organizaie care interacioneaz cu mediul pentru a produce un impact clar. De cele mai multe ori sunt mai multe organizaii care activeaz n cadrul aceluiai domeniu al politicilor, producnd impact asupra acelorai inte,

22



23

i producnd astfel i efecte de interaciune. Rezultatul general va fi un complex al produselor tuturor acestor organizaii raportate la efectul pe care l produc asupra mediului i unele asupra altora. Acest complex ce determin impactul nu reprezint neaprat nsumarea scopurilor organizaiilor sau decidenilor n cauz. Unele aspecte ale impactului pot fi complet neintenionate. Un bun exemplu n acest sens este evoluia capcanei srciei1 n Marea Britanie, ca o consecin a dezvoltrii sistemului de impozitare individual pe de o parte i a unui mare numr de instrumente de politici menite s sprijine persoanele srace, pe de alt parte. 2.2.9 POLITICILE CA TEORIE SAU MODEL Toate politicile implic anumite presupoziii cu privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale. Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect. n forma sa cea mai simpl, o astfel de teorie ar fi Dac X, atunci Y. Un astfel de exemplu de politic privit ca o teorie, ale crei presupoziii sunt ntr-o anumit msur explicite, se poate regsi n Discursul Reginei din 15 mai 1979:Prin reducerea greutii taxrii directe i prin restrngerea revendicrilor sectorului public din resursele naiunii, aceasta va ncepe s restaureze stimulentele, s ncurajeze eficiena i s creeze un climat n care comerul i industria s nfloreasc. n acest fel, se va asigura o baz sigur pentru investiii, productivitate i mrirea gradului de angajare a forei de munc pe tot teritoriul Marii Britanii.

este faptul c politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung de timp. Multe dintre cele nou moduri de ntrebuinare enumerate mai sus pot fi comparate cu nite fotografii statice exprimarea unui obiectiv, momentul lurii unei decizii, transformarea unui document ntr-un decret etc. Ceea ce ne trebuie, totui, este echivalentul unui film care s ne permit studiul desfurat n timp al procesului complex de elaborare a politicilor. n seciunea 2.4 de mai jos, i mai pe larg n Partea a II-a, vom ncerca s dezvoltm aceast abordare procesualist n studiul politicilor publice i n nelegerea contribuiilor pe care le poate aduce analiza politicilor. Mai nti, totui, va trebui s trecem de la comentarea modului n care este utilizat termenul de politici de ctre alii la sarcina mai dificil de a oferi o definiie proprie a politicilor publice. 2.3 Definirea politicilor publice

Aa cum exist multe utilizri cotidiene ale termenului, tot astfel exist i o varietate de definiii academice ale politicilor. Unele analize i critici ale acestor definiii au fost deja publicate (e.g. Heclo, 1972). n cele ce urmeaz vom ncerca s conturm propria noastr definiie, prin identificarea unor elemente i distincii pe care le considerm importante n procesul de caracterizare a politicilor publice. 2.3.1 DISTINCIA NECESAR DINTRE POLITIC I DECIZIE Dup cum remarcam n paragraful 2.2.4 de mai sus, distincia dintre politic i decizie este adesea trecut cu vederea n abordrile cotidiene. Viziunea noastr asupra acestei distincii este urmtoarea: (a) Politica este mai ntins dect decizia. O politic implic adesea o serie de decizii mai specifice, situate cteodat ntr-o succesiune raional (e.g. a decide c exist o problem; a decide s se fac ceva n privina ei; a decide care este cel mai bun mod de a face acest lucru; a decide s se legifereze, etc). Chiar i cnd aceast succesiune este mai neregulat, o politic este de regul generat de o serie de interaciuni ntre mai multe decizii, a cror legtur este mai mult sau mai puin contientizat. (b) Dac una dintre deciziile din cadrul succesiunii este privit ca fiind crucial adesea este vorba de momentul alegerii, cnd se selecteaz o anumit opiune din mai multe competitoare nelegerea politicii pe scar mai larg necesit studierea deciziilor anterioare i ulterioare aa numitului moment crucial. Spre exemplu, cum (i de

Dac privim o politic din perspectiva simplei relaii cauzale exprimat de teoria Dac X, atunci Y, putem observa c eecul unei politici poate proveni fie din nereuita guvernului de a asigura n totalitate X, fie pentru c X nu are consecinele ateptate potrivit teoriei. n practic, lanul cauzal implicat de o politic privit ca teorie este, de regul, mult mai complex. Vom reveni asupra acestei teme n capitolul 11. Una dintre sarcinile analistului politicilor este s separe teoriile care rezid n politici i s examineze consistena intern a modelului rezultat, odat cu validitatea aparent a presupoziiilor acestuia. 2.2.10 POLITICILE CA PROCESE Aspectul legat de politici pe care studentul care examineaz presa timp de o sptmn sau dou are cele mai puine anse s l identifice1

Se refer la dificultatea de a iei din srcie din cauza dependenei de beneficiile sociale. (N. t.)

24

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn ctre cine) au fost definite opiunile n primul rnd? Cnd opiunea aleas a fost definit i pus n aplicare au existat cumva probleme neprevzute n etapa implementrii care s produc schimbri notabile? Conceptul de decizie este adesea asociat cu cel de decident. Acesta din urm poate reprezenta o persoan, un grup sau o organizaie anume. Din nou, studiul unei politici implic totui de cele mai multe ori identificarea unor interaciuni multiple ntre mai multe persoane, mai multe grupuri, mai multe organizaii. ntregul concept de decident poate fi controversat atunci cnd se pare c evenimentele i mediul nconjurtor au determinat o anumit direcie a politicilor n cadrul ageniilor guvernamentale.


25

vechiului funcionar public ca fiind locotenentul politicilor i marealul de pe cmpul de lupt al tehnicilor (inclusiv tehnicile manageriale) aparinea unor vremuri mai simple, asta n cazul n care a putut fi vreodat valabil. 2.3.3 POLITICA IMPLIC ATT COMPORTAMENT CT I INTENII n analiza evoluiei oricrei politici publice, un pas iniial evident este acela de a ncerca s se defineasc ceea ce pare s fi constituit inteniile celui care a elaborat politica. Pe parcursul analizei, totui, este adesea dificil ca inteniile declarate iniial s fie n concordan cu comportamentul observat. Aceasta se ntmpl fie pentru c afirmaiile publice au constituit dintotdeauna un ghid inadecvat pentru motivaiile reale, fie pentru c inteniile iniiale, chiar fiind sincere, au fost n timp uitate sau degradate, fie pentru c evenimente ulterioare au condus la abateri nedeclarate (sau cteodat chiar necontientizate) de la comportamentul corespunztor. Oricare ar fi motivul, studiul politicilor nu poate ignora comportamentul celor care elaboreaz, implementeaz i reacioneaz la o politic. 2.3.4 POLITICA IMPLIC ATT ACIUNE CT I INACIUNE Comportamentul n cadrul politicilor include att eecul de a aciona ct i decizia deliberat de a nu aciona. Astfel de non-decizii includ situaiile n care o persoan sau un grup, n mod contient sau nu, creeaz sau ntresc barierele mpotriva dezbaterilor publice cu privire la conflictele din interiorul politicilor (Bachrach i Baratz, 1962). Vom vorbi despre importana stabilirii agendei n modelarea procesului de nfptuire a politicilor n capitolul 5. Dup cum sugereaz Heclo (1972), o politic poate consta i n ceea ce nu se face. El nu ofer un exemplu n acest sens, dar un astfel de exemplu l poate constitui folosirea de ctre autoriti a puterii lor pe termen lung n scopul determinrii firmelor de a nu i plasa activitatea s spunem n sud-estul Angliei i al persuadrii acestora de a se situa n Scoia sau n nord-estul Angliei. Cteodat aceste puteri statutare nu au fost deloc folosite sau au fost ntrebuinate ntr-o mic msur, iar acest tip de inaciune poate fi vzut ca un aspect al politicii privind localizarea zonelor industriale. Dac Parlamentul adopt o lege, dar asigur resurse insuficiente i, n general, nu se implic n implementarea sa, atunci putem spune c politica guvernului este s nu i implementeze propria lege. Politica ca inaciune este, totui, mult mai dificil de identificat i de

(c)

2.3.2 POLITICILE SUNT MAI GREU DE DISTINS DE ADMINISTRARE Dac unele distincii (cum ar fi cea dintre politic i decizie) sunt n mod obinuit trecute cu vederea, alte distincii sunt fcute, dar ntr-o manier, considerm noi, mai puin dect convingtoare. Un exemplu este distincia care se fcea cel puin pentru public de ctre funcionarii publici din sectorul administrativ este cea dintre politici i administrare i, mai recent, dintre ambele i management. Desmond Keeling (1972) a oferit un argument pertinent pentru teoria clasic a lui Whitehall conform creia funcionarii publici ar trebui doar s ofere consultan minitrilor n ce privete chestiunile cruciale ale unei politici, inclusiv n ce privete obiectivele i prioritile fundamentale, balana general ntre revendicrile existente i resurse i strategiile generale pentru obinerea scopurilor declarate ale guvernului. Odat ce politica este elaborat, administratorii urmeaz s aib o libertate considerabil n cadrul larg al politicii respective, n special n luarea acelor decizii importante, care creeaz un precedent, i care, la rndul lor, reprezint linii directoare sau reguli pentru reprezentanii de la nivelurile inferioare de management. Viziunea clasic este totui deschis controverselor, avnd n vedere c modelul de elaborare a politicilor de sus n jos, cu obiective declarate la nivelul cel mai de sus i cu implementarea care trece prin mai multe niveluri de luare a deciziilor din ce n ce mai de rutin i mai detaliate, tinde s fie mult mai puin ntlnit n practic dect afirm teoria. O aa numit politic este adesea rezultatul cumulativ al mai multor decizii operaionale sau rspunsuri la probleme percepute mai nti la nivelurile relativ joase ale unei organizaii. n special n domeniile tehnice, personalul destul de neexperimentat dar avnd aptitudini specializate poate influena n mod disproporionat elaborarea politicii. Celebra definiie a

26



27

analizat dect politica ca aciune. Ar fi oare prea cinic s sugerm c obligativitatea de a purta centurile de siguran ne va putea asigura foarte curnd un studiu de caz interesant privind echilibrul dintre aciune i inaciune? 2.3.5 POLITICILE AU REZULTATE CARE POT SA FI FOST PREVZUTE SAU NU Diferena dintre intenii, produse i rezultate a fost deja discutat n paragrafele 2.2.7 i 2.2.8 de mai sus, ns importana acestor concepte merit s fie subliniat din nou. Pentru a l cita nc o dat pe Heclo (1972): Termenul de politic trebuie s acopere att intenia ct i ceea ce se produce ca rezultat al acelei intenii; orice abordare care exclude rezultatele neintenionateeste una care se va dovedi curnd foarte srac. 2.3.6 POLITICA ESTE UN LAN DE ACIUNI ORIENTAT CTRE UN SCOP, DAR SCOPURILE POT FI DEFINITE I RETROSPECTIV Majoritatea autorilor din domeniul politicilor publice includ n definiiile lor necesitatea oricrei politici de a avea nite scopuri sau obiective implicite sau explicite. De exemplu, Anderson (1975, 3) ofer urmtoarea definiie a politicii: un lan de aciuni orientate ctre un scop, parcurs de un actor sau un grup de actori n tratarea unei probleme sau chestiuni de interes. n majoritatea cazurilor este ntr-adevr justificat s presupunem existena unui obiectiv iniial, chiar dac, aa cum am observat deja, obiectivul se poate schimba sau poate fi parial ignorat n timp. ntr-un anumit sens se poate spune lucru care poate fi chiar un truism c o politic lipsit n totalitate de scopuri este o contradicie n termeni. Cteodat totui scopurile sunt definite retrospectiv pentru a da un sens mai clar rolului strategic sau pentru a conferi un grad mai mare de predictibilitate n ce privete rezultatele dect se poate oferi n etapele mai timpurii ale procesului elaborrii politicii. Cu alte cuvinte, scopurile pot fi inventate ex post facto pentru a raionaliza aciunile trecute, mai degrab dect formulate ex ante pentru a oferi un ghid raional pentru aciunile viitoare. Politicienii, ntocmai ca generalii de armat, acioneaz cteodat din instinct sau din nevoia de a fi vzui n aciune: acesta nu trebuie neaprat s fie un lucru ru iar, n orice caz, argumentarea (i motivele) pot fi lsate pentru autobiografiile scrise la pensie.

2.3.7 POLITICA SE NATE DINTR-UN PROCES DESFURAT N TIMP Aceasta nu face dect s rezume o mare parte din ceea ce am argumentat mai sus i n seciunea 2.2. Vom ncerca n capitolele urmtoare s expunem percepia noastr fa de acest proces i fa de variatele sub-procese pe care le include. 2.3.8 POLITICA IMPLIC ORGANIZAIONALE RELAII INTRAI INTER-

Deciziile (vezi seciunea 2.3.1 de mai sus) pot fi luate de o anumit organizaie, sau chiar de actori individuali; politicile ns implic de regul interaciunea dintre mai muli actori sau organizaii i rezultatele provenite din complexa relaionare a acestora. Nu exist o distincie foarte precis ntre analiza politicilor i analiza organizaional (inclusiv inter-organizaional), iar cea din urm are multe observaii de oferit primeia. Mai mult, atunci cnd trecem de la descriere la prescriere, ne vom reaminti adesea de faptul c politicile concepute n mod abstract sau cele care presupun un singur actor pot eua n contextul organizaional i politic din lumea real i c tehnicile care sunt aplicabile unei organizaii pot s fie greu de transferat alteia. 2.3.9 POLITICILE PUBLICE DEIN UN ROL CHEIE N AGENIILE PUBLICE, DAR EL NU ESTE SINGURUL Distincia dintre sectorul public i cel privat a fost abordat foarte des n ultimii ani (vezi, spre exemplu, Barker, 1982, Dahl, 1970), n special n contextul proliferrii vizibile a ageniilor quasi-publice sau quasi-private (aa numitele quangos). Rezult de aici c a devenit i mai dificil s se poat face o distincie tranant ntre politicile publice i, s spunem, politicile sectorului privat. Foarte puine politici, cel puin n ce privete politicile interne (spre deosebire de politicile externe sau de aprare) implic doar participarea ageniilor guvernamentale, chiar i atunci cnd termenul guvernamental capt o definiie foarte larg. Cum recunoatem, atunci, o politic public? Aceasta trebuie s fie cel puin tratat de ctre ageniile publice, chiar dac aceasta nseamn doar autorizarea sau ratificarea. Este posibil ca o politic s nu fi fost dezvoltat n mod semnificativ de guvern dar ea trebuie s fi fost cel puin dezvoltat n interiorul cadrului guvernamental.

28



29

2.3.10 POLITICA ESTE DEFINIT SUBIECTIV ncrederea cu care vorbim adesea despre domeniile politicilor, procese, participani, scopuri i rezultate poate da impresia c acestea sunt fenomene auto-definitorii sau cognoscibile n mod obiectiv. De regul, bineneles, ele nu sunt astfel. Observatorul individual este cel care percepe graniele, procesele (incluznd att inaciunea ct i aciunea), influenele i relaiile dintre diferiii participani, realitatea ca opus scopurilor declarate i impactul (sau non-impactul) politicilor. Acesta nu le poate percepe dect n mod subiectiv, iar percepia sa poate diferi de cea a unui alt observator, la fel de detaat i de riguros, al acelorai evenimente. Pericolul poate fi mai mare n analiza politicilor dect n alte domenii ale tiinelor sociale pentru c, aa cum remarca i Allison (1971), cu toii tindem s privim politicile i procesul de elaborare a acestora prin propriile lentile conceptuale. Vom reveni asupra acestei teme n capitolul 4, despre Modele. 2.3.11 CTRE O DEFINIIE A POLITICILOR PUBLICE S ncercm s rezumm discuia din seciunea 2.3. Orice politic public este definit n mod subiectiv de un observator ca fiind ntr-un anume fel, i este perceput de regul ca incluznd o serie de reele de decizii inter-relaionate la care au contribuit mai multe mprejurri i influene personale, de grup sau organizaionale. Procesul de elaborare a politicilor include mai multe sub-procese i se poate ntinde pe o perioad considerabil de timp. Scopurile implicite ale unei politici sunt adesea uor identificabile n etapele timpurii ale procesului, dar ele se pot modifica n timp i chiar, n unele cazuri, pot fi definite doar retrospectiv. Rezultatele politicilor necesit studiul i, acolo unde este cazul, compararea cu inteniile celor care elaboreaz politici. O intenie accidental sau deliberat poate contribui la obinerea unui rezultat. Studiul politicilor necesit nelegerea comportamentului, n special a comportamentului care implic interaciunea inter sau intra organizaional. Pentru ca o politic s fie privit ca politic public, ea trebuie s fi fost ntr-o anumit msur generat sau cel puin tratat n interiorul cadrului procedural, de influen si organizaional guvernamental. 2.4 Analiza politicilor publice ca proces

cilor ca proces. Structura descris n capitolul I cuprindea urmtoarele etape: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) A decide s decizi (identificarea chestiunii sau stabilirea agendei) A decide cum s decizi (sau filtrarea chestiunilor) Definirea chestiunii Prognoza Stabilirea de obiective i prioriti Analiza opiunilor Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor Evaluarea i revizuirea Meninerea, succesiunea sau ncheierea politicilor

Dei versiunile originare ale acestei structuri dateaz probabil cu aptesprezece ani n urm (Gunn, 1966), nu revendicm n mod special originalitatea acestui model. Majoritatea ncercrilor de a surprinde procesul de nfptuire a politicilor trebuie s includ cel puin o parte din aceste etape. Exemplul ilustrat n figura 2.1 este inspirat din Rose (1973). Folosirea unei astfel de structuri pentru definirea procesului are att avantaje ct i limitri. Surprindem n cele ce urmeaz unele dintre avantaje. n primul rnd, orice structur a procesului este dinamic. Am fcut deja analogia acestei abordri cu derularea unui film, mai degrab dect colecia de fotografii statice oferite de prea multe studii de caz ale varietii momentului alegerii. Pe lng micri nainte, se poate observa n multe dintre punctele acestui proces i posibilitatea feedback-ului, ca de pild atunci cnd experiena acumulat n etapele implementrii duce la redefinirea problemei sau atunci cnd monitorizarea programelor existente duce la modificarea obiectivelor declarate iniial.Starea iniial a societii Introducerea unei condiii pe agenda politic Direcionarea cererilor ctre punctele relevante din structurile guvernamentale Evaluarea resurselor i constrngerilor Selectarea opiunii Legitimarea opiunii Implementarea, inclusiv generarea produselor Impactul i evaluarea acestuia Feedback (a)ctre aceia care iniiaz i ntrein procesul (b)efect asupra strii societii FIG. 2.1 Etape ale procesului de nfptuire a politicilor

nc din capitolul I precum i din primele trei seciuni ale acestui capitol a devenit evident accentul pe care l punem asupra studiului politi-

30

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn 2.5

Introducere n politicile publice Diferitele utilizri ale sintagmei analiza politicilor

31

n al doilea rnd, aa cum se ntmpl i cu modelele sistemelor politice, cu care acestea au o strns legtur, structurile proceselor se preteaz i la identificarea i studiul interaciunilor, nu numai a celor dintre diferitele etape ale procesului, ci i a celor dintre diferitele organizaii participante pe de o parte, i dintre organizaii i mediul mai larg, social i economic (vezi Easton, 1979), pe de alt parte. n al treilea rnd, flexibilitatea structurii procesului reprezint un avantaj, n sensul c ne permite s sistematizm cunoaterea existent fr s excludem posibilitatea integrrii unor observaii viitoare (privitor la etape, influene, interaciuni etc) n structur. Abordarea procesual nu este totui lipsit de limitri i pericole, dintre care prezentm mai jos cteva. n primul rnd, statutul oricrui model sau structuri trebuie s fie foarte clar. n capitolul 4 vom discuta despre distincia dintre tipul ideal, modelul descriptiv i cel prescriptiv. n al doilea rnd, exist pericolul ca aceast structur s degenereze ntr-un model rigid: respectiv, o anume conceptualizare specific a procesului politicii derivat din cercetri trecute ne poate duce la impunerea unor evenimente viitoare dintr-o schem explicativ care poate fi neadecvat sau poate induce in eroare. n al treilea rnd, exist riscul ca folosirea unui model care dispune de o definire foarte clar a succesiunii etapelor s duc la raionalizare, termen folosit aici n sensul de oferire a unei explicaii sau justificri raionale ale aciunilor trecute (The Penguin English Dictionary), chiar dac aciunile n cauz nu se preteaz unui astfel de tratament. A vedea procesul de nfptuire a politicilor ca pe o serie de etape poate duce la concluzia c fiecare dintre episoadele politicii este mai mult sau mai puin autonom i cuprinde un ciclu ordonat de evenimente iniiale, intermediare i finale. In practic, desigur, politicile sunt adesea o reea de interaciuni i ramificaii. De asemenea, o mare parte din actul guvernrii const n activiti relativ de rutin (de ntreinere), n care iniiativele de politici sunt puine la numr, iar atunci cnd exist, ele se fac ntr-un mod incremental sau nestructurat. Cu condiia de a reine aceste riscuri, experiena noastr ne spune totui c studenii pot utiliza structura procesului cel puin ca pe o poart de intrare n analiza politicilor. Pe de alt parte, cursanii care au deja o experien n domeniu par s considere modelul valoros att ca modalitate de articulare a ceea ce tiau deja despre elaborarea politicilor ct i ca un sprijin pentru a i forma o gndire mai clar cu privire la modul cum pot fi mbuntite procedurile administrative i de elaborare a politicilor utilizate de ei nii ct i de superiorii acestora (lsm deocamdat deoparte implicaiile pe care le poate avea o atare mbuntire).

Sintagme cum ar fi analiza politicilor, tiinele politicilor i studiul politicilor sunt utilizate n diferite moduri de ctre diferii autori, cteodat n mod interanjabil, alt dat cu scopul de a impune un anumit sens conferit unui anumit termen (vezi Gunn, 1976 i 1980; Gordon, Lewis i Young, 1977; Rhodes, 1979a, 23-8). Acest lucru se poate lesne demonstra prin simpla citare a diferitelor moduri n care diveri autori au utilizat sintagma analiza politicilor (vezi Gunn, 1980). Cu toate acestea, un mod mai fructuos de a proceda este s sugerm o posibil clasificare a abordrilor analizei politicilor publice. n practic, desigur, ntr-un studiu dat este foarte probabil s fie utilizate mai multe abordri diferite, poate chiar fr ca analistul s contientizeze c trece de la una la alta. 2.5.1 STUDII PRIVIND CONINUTUL POLITICILOR Acest tip de abordare a constituit caracteristica dominant a studiilor cu privire la politicile sociale i administraia din Marea Britanie. Accentul se pune pe originile, inteniile i modul de operare n cazul politicilor din domeniul locuirii, educaiei, sntii i serviciilor sociale (Gordon et al., 1977, 28). Astfel de studii pot contribui la informarea studenilor sau a autorilor politicilor, ns rolul lor este unul n principal descriptiv, cu toate c analiza, n unele cazuri, poate fi fcut la un nivel ridicat de abstractizare. 2.5.2 STUDII PRIVIND PROCESUL DE NFPTUIRE A POLITICILOR Preocuparea n acest caz se refer la felul cum sunt elaborate politicile n realitate, n sensul aciunilor ntreprinse de diveri actori n diverse etape. Acestea pot consta n studii de caz individuale sau n ncercri de a formula recomandri generalizabile, dar n mare msur descriptive, privind natura procesului de elaborare a politicilor publice. 2.5.3 STUDII PRIVIND PRODUSELE POLITICILOR Acestea ncearc de regul s stabileasc determinantele modelului de distribuie a cheltuielilor sau a altor indicatori ai produselor politicilor. Astfel de studii implic adesea analize statistice complexe care opereaz cu o serie de variabile legate de caracteristici economice, sociale

32



33

i politice ale autoritilor locale (n Marea Britanie, lucrarea de referin este cea a lui Boaden, 1971; pentru alte consideraii utile vezi de asemenea Newton i Sharpe, 1977). 2.5.4 STUDII DE EVALUARE Aceste studii urmresc s evalueze politicile din perspectiva gradului n care prin rezultatele acestora s-au atins obiectivele politicilor. Spre deosebire de Statele Unite, n Marea Britanie se desfoar un numr relativ mic de astfel de studii de evaluare. Studiile de evaluare pot avea un scop descriptiv, prin mbuntirea nelegerii noastre cu privire la factorii care contureaz o politic, ca i prin furnizarea de informaii care pot fi folosite n procese viitoare de elaborare a politicilor (vezi capitolul 12). 2.5.5 INFORMAII PENTRU PROCESUL DE ELABORARE A POLITICILOR Aici ne referim la colectarea i analiza datelor n scopul precis de a veni n favoarea unei decizii sau de a atrage atenia asupra implicaiilor politicilor alternative. Un astfel de demers se poate ntlni n cadrul universitilor, institutelor independente de politici, comisiilor sau comitetelor de control, sau (cazul cel mai frecvent este Marea Britanie) chiar n interiorul organizaiilor guvernamentale nsele. Astfel de studii difer de cele de coninut prin aceea c sunt proiectate n mod explicit cu scopul de a contribui la procesul de elaborare a politicilor. 2.5.6 SUSINEREA PROCESULUI Scopul analistului este n acest caz nu doar de a nelege procesul de elaborare a politicilor ci de a l modifica de cele mai multe ori n sensul de a l face cumva mai raional. Aceasta implic adesea acordarea unei valori mai mari unor abordri, proceduri i tehnici anume. Accentul se pune mai puin pe ceea ce ar trebuie s nsemne o anumit politic i mai mult pe felul cum trebuie elaborate politicile. 2.5.7 SUSINEREA POLITICILOR Aceasta implic utilizarea analizei n argumentarea n favoarea unei anumite politici. Merit aici fcut distincia dintre (a) analistul ca actor politic i (b) actorul politic ca analist. Ambele roluri sunt supuse controverselor. Thomas Dye (1972) adopt o poziie critic fa de analitii din sfera academic care se implic n procesul de nfptuire a politicilor

pn la a deveni avocaii politicilor, de vreme ce fac acest lucru pe seama standardelor academice ale obiectivitii i detarii. Atunci cnd, pe de alt parte, actori politici cum ar fi minitrii sau funcionarii publici superiori se consider analiti (sau convini consumatori de analiz), att calitatea analizei rezultate ct i motivaia care st la baza acestei analize sunt adesea puse sub semnul ntrebrii. Suspiciunea const n faptul c politicienii i consilierii acestora sunt interesai doar de acele rezultate ale analizelor care vin n sprijinul poziiei pe care doresc s o adopte sau care justific poziii deja adoptate. 2.5.8 ANALIZA ANALIZEI O adevrat industrie secundar s-a dezvoltat recent sub forma unor judeci critice privind presupoziiile, metodologia i validitatea analizei politicilor, n special n ce privete paragrafele 2.5.5-2.5.7 de mai sus (vezi de exemplu Tribe, 1972). Msura n care faptele pot fi desprite de valori n procesul analizei este un subiect care trebuie discutat pe larg (vezi 7.7). Se mai pune de asemenea i problema distinciei dintre analiza ca descriere i analiza ca prescriere. Chiar dac tipurile 1-7 de mai sus nu se ncadreaz ntr-un spectru ordonat, putem remarca c acestea variaz de la activiti n principal descriptive (2.5.1-2.5.4) la activiti prescriptive (2.5.5-2.5.7). Aceast distincie, precum i relaia dintre diferitele tipuri de analiz sunt ilustrate n Fig. 2.2 (cnf. Gordon et al., 1977).INFOR- SUSINEREA SUSINEREA MAII PROCESULUI POLITICII PENTRU ELABORAREA POLITICILOR Analistul ca Actorul actor politic politic ca analist

STUDIUL CONINUTULUI POLITICILOR

STUDIUL PROCESULUI DE NFPTUIRE A POLITICILOR

EVALUARE STUDIUL PRODUSELOR POLITICILOR

STUDII ALE POLITICILOR (Cunoatere a politicilor i a procesului de nfptuire a politicilor - cunoatere extern)

ANALIZA POLITICILOR (Cunoatere n interiorul procesului de nfptuire a politicilor - cunoatere intern)

FIG. 2.2. Tipuri de elaborare a politicilor publice

34



35

2.5.9 ROLURILE DIFERITELOR TIPURI DE ANALIZ Opinia noastr este c fiecare dintre tipurile de analiz menionate mai sus are rolul su. Acceptm interpretarea lui Lasswell potrivit creia tiinele politicilor au de a face att cu o cunoatere a procesului de nfptuire a politicilor ct i cu o cunoatere n interiorul procesului de nfptuire a politicilor (Lasswell, 1970). Activitatea de pregtire n domeniul analizei politicilor, fie c se adreseaz studenilor fie practicanilor, trebuie s ncerce s dezvolte ambele tipuri de cunoatere. Argumentul n favoarea studiilor descriptive sau explicative const, pe lng interesul intrinsec al acestora, n faptul c ele l ajut pe analist s aprecieze complexitatea demersurilor prescriptive i constrngerile care se exercit asupra acestora. Trebuie mai nti s nelegi ceea ce vrei s schimbi. Analistul trebuie de asemenea s i dezvolte o capacitate critic n ce privete propriile presupoziii i metode, iar analiza analizelor (paragraful 2.5.8 de mai sus) reprezint, considerm noi, o parte important a pregtirii sale. O ultim observaie privind terminologia. Sintagma studii ale politicilor este de regul folosit pentru a indica un set de preocupri n mod fundamental descriptive sau explicative (vezi 2.5.1-2.5.4 de mai sus). Sintagma analiza politicilor este adesea dar nu ntotdeauna dedicat activitilor prescriptive (cunoaterea n interiorul procesului de nfptuire a politicilor, mai degrab dect cunoaterea procesului de nfptuire a politicilor vezi 2.5.4-2.5.7 de mai sus). Sintagma tiine ale politicilor este folosit de unii autori ca fiind sinonim cu analiza (prescriptiv) a politicilor i de alii ca acoperind att studiile asupra politicilor ct i analiza politicilor. Tindem s nclinm n favoarea utilizrii studiilor asupra politicilor pentru demersurile descriptive i a analizei politicilor pentru exerciii prescriptive, sub umbrela tiinelor politicilor ca acoperind ambele tipuri de demersuri. 2.6 Caracteristicile analizei politicilor

Unul dintre aspectele ntlnite la autorii de analize ale politicilor este plcerea acestora de a enumera caracteristicile analizei politicilor: vezi, de exemplu, Rhodes (1979a, 27), Dror (1968,241-4), i aproape toate articolele din ediia inaugural a tiinelor Politicilor (Primvar 1970). O list aproape standard ar include urmtoarele caracteristici ale analizei politicilor: Este mai degrab aplicat dect pur analiz. Studiile privind politicile, i mai ales analiza politicilor (aa cum este definit n paragraful 2.5 de mai sus) sunt mai degrab aplicate dect pure, mai degrab orien-

tate ctre probleme dect oarbe fa de acestea, n egal msur descriptive i prescriptive. Interdisciplinar ca i multi-disciplinar. Analiza politicilor nu este o disciplin, dar nici nu trebuie s reprezinte un ansamblu vag de discipline. Dac trebuie s lucreze cu probleme reale, multi-faetate (cum ar fi spre exemplu declinul urban), ea trebuie s dezvolte o abordare integrat sau interdisciplinar, care s combine ntr-un mod sinergetic elemente aparinnd mai multor discipline. Planificare sensibil din punct de vedere politic. Muli dintre analitii politicilor au argumentat n favoarea abordrilor mai raionale ale elaborrii de politici. Vom lsa pentru capitolele urmtoare discutarea implicaiilor pe care le au astfel de abordri. In general, exist o preocupare pentru dezvoltarea unor indicatori sofisticai pentru condiii i probleme sociale, a unor prognoze mai bune, ierarhii ale obiectivelor, definirea i evaluarea mai bun a opiunilor i aa mai departe. n aceast privin, exist o suprapunere evident ntre analiza politicilor i planificarea politicilor. Exist totui o contientizare binevenit a faptului c analitii trebuie s fie pregtii att n ce privete abilitile politice ct i tehnicile i abordrile planificrii. Un analist pregtit (fie el student sau practician) ar trebui s dea dovad de o contientizare i nelegere profund a naturii esenialmente politice a procesului de nfptuire a politicilor. Aceasta nu este doar o necesitate intelectual de vreme ce, n termeni practici, orice analist trebuie s neleag complexitatea i constrngerile sistemului politic, dac dorete ca recomandrile pe care le face s aib un impact. Orientat ctre clieni. Exist controverse n ceea ce privete msura n care analitii politicilor pot fi disponibili de a i oferi serviciile oricrui beneficiar care poate s i-i permit. Una dintre abordri este c analistul n special dac i desfoar activitatea n mediul academic ar trebui s se adreseze unei audiene mai extinse i s acioneze ca un agent al schimbrii sociale, dedicat mbuntirii societii. n ceea ce ne privete, considerm c analitii politicilor ca indivizi nu trebuie s simt o obligaie n a primi sarcini din partea ageniilor guvernamentale sau de alt factur; cu toate acestea este ceva neconvingtor n analiza politicilor care este realizat fr a avea un client, mcar potenial, n vedere. 2.7 Folosii cu grij

Ar trebui s fie clar dup acest capitol c, n ciuda accentului pus pe precizia unor tehnici de analiza politicilor, terminologia politicilor publice acoper o varietate larg de preocupri i activiti. Nu am ncercat prin acest capitol s impunem o anume semnificaie restrictiv a aces-

36


tor termeni, dei am propus propria noastr definiie a politicilor publice care, sperm, cuprinde toate caracteristicile politicilor publice. La fel, nu am ncercat s sugerm c numai anumite tipuri de analiz a politicilor sunt valide. Lecia de baz care ar trebui s fie reinut dup acest demers n zona terminologiei este c ntotdeauna trebuie s fie clar n care dintre multele sensuri ale cuvntului politici este folosit termenul i de asemenea c studentul sau practicantul trebuie s aib o viziune foarte clar asupra tipului de analiz pe care o ntreprinde.

3 Orientarea ctre politici

3.1

Originile orientrii ctre politici

Este posibil ca noutatea interesului manifestat n ultima vreme pentru orientarea ctre politici s fie exagerat. n definitiv, teoreticienii tiinelor sociale au oferit timp de multe decenii resurse pentru elaborarea de politici publice, iar publicarea lucrrii tiine ale politicilor de Lerner i Lasswell (1951) a marcat o cretere a interesului pentru analiza axat pe politici. Cu toate acestea, abia n anii 60 s-a manifestat o cretere susinut a acestui interes n Statele Unite, ale crei ecouri s-au manifestat n Marea Britanie n anii 1960-1970, dei ntr-o msur mult mai mic. Originile acestui interes pentru orientarea ctre politici rezid att n partea reprezentnd cererea (perceperea inconsecvenelor n cadrul guvernului i n rndul rspunsurilor, prin politicile existente, la probleme cronice) ct i n sectorul ofertei (insatisfaciile i evoluiile din disciplinele academice). 3.1.1 CEREREA DE ANALIZ n ceea ce privete sectorul cererii, multe dintre problemele sociale au nceput s primeasc mai mult atenie n anii 60 n Statele Unite dect n perioada relativ satisfctoare a conducerii Eisenhower. Programele Noua Frontier i Marea Societate au reflectat o mai mare disponibilitate a guvernelor federale de a interveni, n special pentru a remedia problemele legate de srcie. Odat cu dezvoltarea acestor programe, totui, a devenit foarte clar c nu erau dect foarte puine rspunsuri simple sau de bun sim la problemele complexe i interactive ale societii urbane moderne. ntr-adevr, s-a dovedit c nsi diagnosticarea i definirea acestor probleme este dificil. Natura acestor probleme este una dinamic n orice caz: autorii politicilor trebuie s acioneze n condiiile unei schimbri perpetue accelerate, determinat, cel puin parial, de schimbarea tehnologiei i de alte mprejurri care scap controlului acestora. A existat o anumit viziune n Statele Unite potrivit creia tehnicile i personalul din managementul afacerilor (vezi McNamara) i resurse-

38



39

le provenite din analizele academice pot contribui la rezolvarea problemelor i la creterea eficienei guvernelor. Aceasta era nsoit i de disponibilitatea (ntr-un moment de cretere economic) de a aloca fonduri substaniale pentru programe noi i pentru activitile de cercetare i analiz legate de acestea. n anii 80 se manifest n Statele Unite scepticismul (nu doar n rndurile teoreticienilor tiinelor sociale) cu privire la msura n care tehnicile din domeniul afacerilor i resursele din partea tiinelor sociale pot asigura succesul programelor complexe de intervenie social. Absena creterii economice determin de asemenea i o reducere a fondurilor att pentru programe ct i pentru analiz. n Marea Britanie, redescoperirea srciei de la mijlocul anilor 60 i creterea gradului de contientizare n privina declinului urban i regional au reamintit faptul c legislaia de dup rzboi a Marii Britanii (legea asistenei sociale, mult mai dezvoltat dup cel de-al doilea rzboi mondial) nu a rezolvat problemele sociale i economice. La nceputul anilor 60 s-a observat creterea unui apetit pentru planificare, reflectat n raportul Plowden (1961), Cartea Alb din 1961 privind industriile naionalizate, politicile salariale, planificarea serviciilor de sntate, programe privind fora de munc angajat n anumite sectoare, i multe altele. Raportul Plowden n special a marcat nceputul interesului oficial pentru metode mai sistematice de ordonare a prioritilor i de raportare a cheltuielilor la resurse. Anii 60 au cunoscut de asemenea n Marea Britanie o disponibilitate mult mai mare de a pune sub semnul ntrebrii eficiena i eficacitatea instituiilor publice, ca de pild serviciile publice. Existau mult prea multe exemple de rspunsuri necorespunztoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, nedefinirea obiectivelor, numrul redus al opiunilor i insuficienta pregtire a acestora, slaba implementare, i insuficienta prevedere a activitilor de monitorizare i evaluare a politicilor. Fiecare poate invoca propriile exemple n acest sens, ns majoritatea listelor ar include cu siguran fiasco-ul Concorde, problemele ntlnite n construirea Tunelului pe sub Canalul Mnecii i n construcia de noi terminale pentru aeroporturile londoneze, previziunile incorecte n privina transportului rutier sau a capacitii numerice a nchisorilor, lipsa cronic de planificare a nvmntului superior, eecul de a rezolva problema deeurilor nucleare pn la transformarea acestei probleme ntr-o chestiune de polemic politic. Un astfel de istoric pare s fi fcut Marea Britanie pregtit pentru acele tipuri de analiz a politicilor cutat (dar nu ntotdeauna i utilizat) n Statele Unite. Dar, dac guvernele britanice (n special cele conservatoare) erau pregtite s ia n considerare aplicabilitatea tehnicilor din sectorul afacerilor, ele erau mult mai sceptice cu privire la valoarea potenial a analizei centrate pe politici, provenit din tiinele sociale

(cu excepia analizei economice). ntr-o msur mai mare dect n Statele Unite, unde a existat un amestec de factori reprezentnd i cererea i oferta, dezvoltarea tiinelor politicilor n Marea Britanie a fost determinat de ofert. (Pentru o discuie privind diferenele de atitudine ale guvernelor vis-a-vis de tiinele sociale n Marea Britanie i Statele Unite, vezi Sharpe, 1975.) 3.1.2 INSATISFACIILE FA DE TIINELE SOCIALE ntorcndu-ne, deci, spre sectorul ofertei, observm c a existat n ultimii douzeci i cinci de ani o insatisfacie spasmodic, n unele cercuri academice, fa de limitata contribuie practic pe care o puteau avea tiinele sociale la rezolvarea problemelor. Cercetarea i activitile de pregtire n domeniu au fost privite adesea ca supra-academice, introvertite, preocupate mai degrab de metodologie dect de substan i irelevante pentru adevratele probleme sociale. Avnd n vedere natura segmentat a tiinelor sociale, mare parte din aceste insatisfacii au aprut cu privire la unele discipline anume. tiinele politice. n special n Statele Unite, tiinele politice au fost percepute ca luptndu-se pentru atingerea unor niveluri din ce n ce mai ridicate (ca n teoria sistemelor), ndeprtndu-se astfel de problemele reale; sau ca fiind mult prea preocupate de statutul lor tiinific, astfel nct numai acele subiecte care puteau fi cuantificate au fost considerate potrivite pentru a face obiectul cercetrii (ducnd uneori la enunarea unor rspunsuri foarte sofisticate la ntrebri absolut neinteresante); sau ca implicndu-se n exerciii goale de coninut privind guvernarea comparativ; i aa mai departe. A existat o reacie n cadrul Asociaiei Americane de tiine Politice (AASP) n anii 60, cu privire la lipsa oricrei contribuii semnificative la (sau chiar lipsa interesului fa de) practica guvernamental i soluiile problemelor ca srcia, conflictele rasiale sau declinul urban. Cu alte cuvinte, tiinele politice erau nevztoare n ce privete problemele. De atunci, accentuarea politicilor publice n cadrul AASP a crescut considerabil (Hansen, 1983). n Marea Britanie tiinele politice au asimilat doar n mic msur revoluia comportamental, iar una dintre criticile mai curente care le-au fost aduse, privind de asemenea i domeniul administraiei publice, a vizat accentuarea excesiv instituional, care a dus adesea la recomandri privind schimbarea instituional, lipsite de cunoaterea proceselor mai profunde i a distribuiei puterii. Administraia public. n Marea Britanie n ultimii ani administraia public a avut de suferit de pe urma considerrii sale ca o ramur a tiinelor politice mai degrab dect un subiect multidisciplinar, aa cum

40



41

este ea tratat n universitile americane (adesea cu o nclinaie puternic ctre aspectele de management). n primii ani de dup rzboi, administraia public nu a fost luat n considerare, fiind privit ca o preocupare pentru regulamente i servicii publice, pentru structuri mai degrab dect pentru procese, pentru proceduri mai degrab dect comportamente, pentru decizii specifice (n puinele studii de caz existente) mai degrab dect pentru elaborare de politici. Mare parte din aceast caracterizare era desigur exagerat, dar coninea i un smbure de adevr. Pentru o critic mai echilibrat, vezi Stewart (1974). Economia. Ca i tiinele politice, economia a prut de multe ori prea preocupat de revendicarea statutului tiinific i de construirea de modele abstracte. De multe ori a fost ameninat de posibilitatea divizrii n mai multe sub-discipline iar, pn recent, ncercrile de a dezvolta abordri mai integrate i mai orientate ctre politici cum ar fi de pild economie i politici publice au fost privite fr prea mult consideraie n cadrul acestei profesii. Se consider adesea c economitii sunt de bun voie ignorani n ce privete celelalte discipline ale tiinelor sociale (cum ar fi tiinele politice), a cror cunoatere ar putea s-i pun n tem cu privire la complexitatea procesului de elaborare i implementare a politicilor din lumea real. Dup cum vom vedea (capitolul 13), prescripiile oferite de economiti nu fac de cele mai multe ori distincia ntre situaiile n care guvernele trebuie s porneasc o activitate ntr-un nou domeniu i cele n care ceea ce se dorete este nlocuirea unei politici deja existente. Studiile de management. Studiile de management au reprezentat adesea n Marea Britanie un sinonim pentru studiul afacerilor, iar unele coli de specialitate s-au grbit s presupun c oferta lor este aplicabil i sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat i, dei a existat o preocupare pentru rezolvarea problemelor, nu s-a acordat o atenie suficient aspectelor legate de apariia problemelor i de tratarea acestora n cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraiei publice centrale i locale. Muli dintre lectorii din domeniul afacerilor au criticat ei nii tendina de folosi tehnicile n detrimentul nelegerii proceselor i comportamentelor mai profunde. n special la niveluri superioare de experien, managerul are nevoie de studii integrative; unele dintre acestea se lanseaz n prezent sub eticheta de politici de afaceri. Considerm c, n contextul britanic, acestea se vor suprapune considerabil peste studiile politicilor publice. Caracterizarea disciplinelor de mai sus nu se dorete a fi una comprehensiv sau echilibrat; ns, oricine a participat n ultimii zecedouzeci de ani la conferine cu teme desprinse din variatele domenii ale tiinelor sociale a asistat probabil la acelai tip de criticism. O manifestare mai puin evident, dar probabil mult mai semnificativ, a fost

nelinitea exprimat n anumite cercuri cu privire la sanctitatea acestor discipline ca atare. Multe discipline anume sunt doar accidente istorice, ns ele se perpetueaz, n mare parte i din pricina dorinei persoanelor din mediul academic de a preda studenilor ceea ce li s-a predat lor la un moment dat. Pericolul este c muli dintre economiti sau specialiti n tiine politice ajung s i vorbeasc doar unul altuia i studenilor lor captivi, i par s nu aib prea mult de spus practicanilor din domeniul afacerilor i administraiei publice. Uneori problemele identificate n cadrul mediului academic nu au prea mult de a face cu problemele identificate de practicani i viceversa. O parte din istoria modern a studiilor politicilor a reprezentat-o ncercarea de a dezvolta abordri att mai aplicate ct i mai inter-disciplinare n ce privete cercetarea, pregtirea academic i cea profesional, dei mai exist nc un mare grad de fragmentare n cadrul studiilor politicilor (vezi Hogwood, 1984). 3.2 Statutul actual al analizei politicilor

Diferena dintre statutul analizei politicilor din Statele Unite i din Marea Britanie d natere unor reflecii interesante att n ce privete contrastul dintre structurile politice (vezi Jordan, 1981) ct i n ce privete statutul mai general al tiinelor sociale n cele dou ri (vezi Sharpe, 1975). Analistul politicilor din Marea Britanie poate privi cu invidie deschiderile pentru analiza politicilor determinate de divizarea multipl a federalismului. Att autoritile centrale i locale ct i Guvernul Federal din Washington asigur oportuniti pentru analitii politicilor, fie full-time fie pe baza de contracte temporare, n vederea elaborrii de cercetri pe domenii specifice. La Washington analitii se deplaseaz ntre departamentele si ageniile federale, institutele de cercetare i comisiile, birourile i reprezentanii individuali ai Congresului. Organizaia Studiilor Politicilor public directoare care conin liste ale persoanelor interesate de analiza politicilor, ale centrelor de cercetare n domeniul politicilor i ale universitilor care ofer programe de pregtire n domeniul analizei politicilor. Totui, corolarul acestor oportuniti multiple pentru asimilarea analizei este c exist o ans mai redus ca un analist care lucreaz pentru un anumit sponsor s i vad rezultatele analizei ncorporate ntr-o decizie oficial dect n cazul n care analiza ar fi acceptat de un departament guvernamental din Marea Britanie. Oportunitile poteniale pentru analiz nu asigur totui cu necesitate faptul c tehnicile analitice vor fi acceptate, dup cum o arat soarta tuturor ncercrilor de a introduce n cadrul Guvernului Federal tehnicile Sistemelor de Planificare, Programare i Bugetare (SPPB), Mana-

42



43

gement prin Obiective (MO), sau Bugetare cu Baza Zero (BBZ) (vezi Wildavsky, 1975, 1980; Rose, 1976b). Dei mare parte din analiza politicilor din Statele Unite ncearc s abordeze probleme dificile n profunzime, a existat o tendin a analizei de a se limita la tratarea problemelor specifice, pre-definite, aproape tehnice (vezi Rhodes, 1979a). Dac specialitii tiinelor sociale din Marea Britanie privesc cteodat analiza politicilor din Statele Unite dintr-o perspectiv foarte favorabil exagernd impactul iniial i ignornd att deziluziile subsecvente ct i slaba calitate a volumului mare de lucrri nu exist totui nici o ndoial c anvergura industriei analizei politicilor i oportunitile pentru asimilarea produselor rezultate din ea sunt mult mai extinse n Statele Unite dect n Marea Britanie. ntr-un studiu privind lucrarea lui Aaron Wildavsky The Art and Craft of Policy Analysis (1980), Rudolf Klein (1980) i amintete de participarea la un seminar organizat n urm cu apte-opt ani de ctre Ambasada Statelor Unite la Londra, pentru a prezenta o serie de analiti de marc ai politicilor din America unui grup de funcionari publici i reprezentani ai mediului academic din Marea Britanie. Cei care au participat la seminarul menionat i pot da probabil dreptate lui Klein cnd afirm c a existat un anumit grad de scepticism ct i o doz mare de interes n rndul publicului. Pentru a cita din reprezentarea sa asupra reaciilor britanice:De ce s nfiinm departamente universitare speciale care s practice i s predea analiza politicilor cum a fcut Wildavsky la Berkeley cnd noi, n Marea Britanie, o practicm deja, fr s punem etichete atrgtoare i la mod unor activiti tradiionale? De ce s inventm o nou disciplin cnd funcionarii publici i reprezentanii mediului academic sunt deja implicai n activitatea de analiz a problemelor sociale i de alt natur, i ofer de soluii la aceste probleme pentru autorii politicilor?

i continu apoi argumentaia:Aceast reacie de respingere s-a dovedit profetic. n final, analiza politicilor ca o disciplin distinct care s implice printre alii i economiti i specialiti n tiine politice nu a fost acceptat n Marea Britanie. Analiza politicilor nu se pred n universitile britanice, sau cel puin nu sub acest nume; analitii politicilor nu sunt o categorie recunoscut n cadrul funcionarilor publici, ca n Statele Unite ale Americii. Pierderea, cred, este a Marii Britanii.

Unele aspecte din argumentarea acuzatoare a lui Klein par exagerate. De exemplu, unele universiti britanice ofer acum cursuri n domeniul politicilor publice. Propunerile de programe universitare n domeniul studiilor politicilor apar ntr-un numr din ce n ce mai mare din

partea colegiilor i facultilor tehnice. Colegiul pentru Funcionari Publici a introdus componente privind politicile n multe dintre programele sale de pregtire i a organizat la Sunningdale cursuri scurte pe probleme de analiz a politicilor pentru funcionarii publici. Anumite departamente guvernamentale i exprim de asemenea interesul pentru introducerea unor componente privind politicile n programele lor de pregtire. n cadrul autoritilor locale i n interiorul sistemului naional de sntate analiza politicilor a atras de asemenea un anumit grad de interes i sprijin, cel puin n forma programelor de pregtire i consultanei, ceea ce arat c, ntr-adevr, autoritile locale i cele din domeniul sntii sunt mai deschise dect autoritile centrale n privina lurii n considerare a valorii poteniale a analizei politicilor. Cu toate aceste rezerve, este totui dificil s respingem argumentul lui Rudolf Klein c n Marea Britanie analiza politicilor nu este luat n serios ca o activitate n sine. Unul dintre simptome ar fi acela c foarte puini, sau nici unii dintre absolvenii programelor de politici publice din Marea Britanie nu vor s se numeasc analiti ai politicilor, nici chiar dac ar fi urmat aceeai program cu cea utilizat la Berkeley. Un altul este c oricum nu le-ar folosi, de vreme ce (dup cum afirm Klein) categoria funcionarilor publici nu recunoate vreun astfel de grup profesional, iar singura recrutare de analiti ai politicilor, ca atare, se face de un numr redus de autoriti locale i din domeniul sntii. Natura relativ nchis a procesului decizional din Marea Britanie, cuprinznd departamentele de la Whitehall i grupurile de interes care negociaz i fac schimb de informaii, fr prea multe interferene din exterior, inclusiv Parlamentul, reduce potenialele puncte de intrare pentru analiza politicilor. n plus, foarte puini dintre minitrii sau membrii parlamentului din Marea Britanie vd tiinele sociale ca avnd o contribuie valoroas n procesul de nfptuire a politicilor, iar aceia care recunosc acest fapt tind s se considere propriii specialiti n tiine sociale (Sharpe, 1975, 25). i n cazul funcionarilor publici britanici se distinge, dup Sharpe, un sentiment mult mai puternic al auto-suficienei dect la omologii lor americani, sprijinit fr ndoial i de absena controalelor, cum ar fi necesitatea explicrii i justificrii politicilor n faa unor comisii puternice ale legislativului. Cnd examinm soarta planificrii politicilor i a altor tehnici axate pe politici din cadrul guvernului Britanic, observm de asemenea eecul unor astfel de tehnici de a fi acceptate ntr-o manier sistematic la Whitehall. Analiza i Revizuirea Programelor (ARP) a fost n mod oficial abandonat n 1979, dup ce timp de muli ani se diminua treptat (vezi Gray i Jenkins, 1983). Grupurile de planificare a politicilor din cadrul departamentelor guvernamentale nu au reuit s aib un aport analitic sistematic la procesul decizional (vezi Macdonald i Fry, 1980; Prince, 1983).

44



45

Astfel de elemente de planificare a politicilor, aa cum au fost i cele coninute n abordarea PESC la procesul decizional privind cheltuielile public

politici publice si administratie

Documents