Noţiuni de drept

administrativNote de curs

Lector univ. dr. Gabriel Ion Olteanu

ISBN: 973-87085-5-9Editura: AIT Laboratories © 2005, Publicată online la: www.itCode.ro

MPA - MASTER PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENTUL ÎNTREPRINDERII DE SERVICII PUBLICE

PROGRAM DE MASTER

APROBAT SI FINANŢAT DE BANCA MONDIALĂ – PROIECT CNFIS 69/2001

Misiunea programului

Inzestrarea masteranzilor( functionari publici si angajati pe baza contractuala din cadrul autorităţilor administraţiei centrale şi locale) cu teoriile, conceptele si metodele de conducere si administrare caracteristice organizarii si administrarii serviciilor publice (cu caracter statal, comunitare, de gospodarie comunala, comerciale), utilitatilor publice ( transport public urban, interurban, international, distribuţia şi consumul petrolului şi gazelor naturale, apa-canal, electricitate, poştă, etc.) si mediului de afaceri. Scopul programului

Oferirea de cunostinte pentru fundamentarea deciziilor manageriale , a studiilor şi analizelor, a oportunitatilor tehnico-econmice, organizatorice si de eficienta a activitatilor pe care le desfasoara în domeniul serviciilor şi utilitatilor publice organizate pe plan local sau central. Obiectivele • Formarea de specialişti (de executie, middle si top manageri) care sa asigure accesul

echitabil si nediscriminatoriu al cetatenilor si operatorilor privati si publici la serviciile si utilitatile publice;

• Pregatirea multidisciplinara (cunostinte economice si de administratie, alaturi de cele obtinute prin studiile superioare de baza) a personalului din servicii si utilitati publice in vederea participarii acestora la piata europeana, dupa liberalizarea acesteia.

G

FinalizaDIPLOM

PE

14 septeseptemb

17 septe

19 septe

20 septe

21septem

22septem19 septeseptemb26 septe

Participare: Cursuri de zi în campus Durata: 3 Semestre Taxa inscriere: 700.000 lei (70 lei) Taxa studiu: 12.000.000 lei (1200lei)/semestru Locatia: Bucuresti, Centrele teritoriale ID din Amara, Covasna, şi Piteşti Informatii:

Decanat Facultatea de Comert

Tel: 021 3191900/202/187 Fax: 021 3191996 www.ase.rowww.comert.ase.ro Acte necesare: - diploma de licenţă (sau echivalenta), în original (pentru absolvenţii promoţiei 2005, adeverinţă de absolvire cu examen de licenţă cu precizarea mediilor pe anii de studiu şi a mediei la examenul de licenţă); - foaia matricolă în original; - adeverinţa medicală; - certificatul de naştere în copie legalizată; - certificatul de căsătorie în copie legalizată (dacă este cazul); - patru fotografii tip buletin de identitate; - bonul valoric, reprezentând taxa de înscriere. - dosar plic

Mintrep

Eco

F

Conta

Stat

N

Semestrul I Semestrul II Semestrul III anagementul rinderii de servicii

publice

Comportament organizational

Protectia consumatorului de servicii si utilitati

publice nomia serviciilor Etica si morala in servicii

publice Management public

inante publice Marketing Managementul resurselor umane

bilitate manageriala Economie europeana Managementul proiectelor cu finantare internationala

istica manageriala Administrarea retelelor de utilitati publice

Proiecte economice europene

otiuni de drept Baze de date si tehnologii Strategii concurentiale in

RAFICUL DESFĂŞURĂRII CONCURSULUI DE ADMITERE LA MASTERAT

rea studiilor se va face cu sustinerea unei disertatii in vederea obtinerii EI DE MASTER.

RIOADA ACTIVITATE

mbrie – 17 rie 2005

Înscrierea candidaţilor pe calculator, punct unic pe facultate. Depunerea opţiunilor de participare la examenul pentru ocuparea locurilor de la buget.

mbrie 2005 Afişarea programelor de masterat acceptate şi a listei candidaţilor acceptaţi.

mbrie 2005 Afişarea numărului de locuri de la buget allocate fiecărui program de master

mbrie 2005 Pregătirea concursului scris pentru ocuparea locurilor de la buget. Afişarea listelor sălilor de concurs.

brie 2005 Concursul pentru ocuparea locurilor de la buget şi afişarea locurilor ocupate la buget.

brie 2005 Depunerea contestaţiilor. mbrie – 24 rie 2005

Plata primei rate din taxa anuală de şcolarizare.

mbrie 2005 Afişarea listelor finale cu candidaţii admişi la buget şi taxă.

administrativ WEB industria utilitatilor publice

1

Noţiuni de drept administrativ Note de curs

Coordonator de disciplină:

Lector univ. dr. Gabriel Ion Olteanu

1. OBIECTIVE: Cursul abordează principalele repere juridice ale desfăşurării

activităţilor funcţionarilor din administraţia publică. Noţiunea de drept administrativ trebuie evaluată în legătură cu

termenul de administraţie ce desemnează o activitate ce serveşte unei finalităţi subordonate cuiva. Termenul derivă din latinescul administrare ce înseamnă a servi fiind în legătură cu cuvântul magister care îl desemnează pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie să-l slujească.

Studiul acestui domeniu ştiinţific este util atât pentru cei care îşi desfăşoară activitatea în cadrul administraţiei publice cât şi pentru cei administraţi, toţi fiind interesaţi de înţelegerea mecanismului de funcţionare a organelor administraţiei publice, de raporturile funcţionarilor cu instituţiile administrative, drepturile lor, drepturile celor administraţi, cum se pot aceştia opune efectelor actelor administrative, etc.

2. CONŢINUTUL DISCIPLINEI: A. TEMATICA ACTIVITĂŢII DIDACTICE 1. Consideraţii cu caracter introductiv 1.1. Noţiunea de administraţie publică 1.2. Dreptul administrativ – ştiinţă juridică 2. Sistemul administraţiei publice şi sistemul social global 2.1. Sistemul administraţiei publice ca sistem de organizare socială 2.2. Legăturile administraţiei publice cu mediul politic 2.3. Persoana juridică de drept administrativ 2.4. Noţiunea de serviciu public 3. Raporturile de drept administrativ 3.1. Noţiune 3.2. Competenţa 3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formează în cadrul

administraţiei publice

2

3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formează între subiecte de drept ce aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte de drept din afara acestui sistem

4. Sarcinile şi structura sistemului administraţiei publice 4.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice 4.2. Importanţa noţiunii de sarcină a sistemului administraţiei

publice 4.2.1. Sarcini de conducere şi organizare 4.2.2. Sarcini de prestaţie 4.3. Noţiunea de structură a sistemului administraţiei publice; centralizare, descentralizare şi autonomie în administraţia publică 5. Personalul din administraţia publică 5.1. Funcţia publică 5.2. Funcţionarul public 5.3. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor administraţiei publice 6. Procesul decizional în sistemul administraţiei publice 6.1. Noţiunea şi obiectul deciziei administrative 6.2. Procesul decizional 6.3. Efectele deciziei administrative 7. Actul administrativ 7.1. Noţiunea de act administrativ 7.2. Emiterea actelor administrative 7.3. Aplicarea actelor administrative 7.4. Căile administrative de atac 7.5. Suspendarea, retragerea şi desfiinţarea actelor administrative 7.6. Operaţiile administrative şi operaţiile materiale 8. Contractele administrative 8.1. Noţiunea de contract administrativ. Trăsăturile caracteristice ale

contractului administrativ 8.2. Tipuri de contracte administrative folosite în practica organelor

administraţiei publice 9. Regimul juridic al contravenţiilor 9.1. Noţiunea de contravenţie 9.2. Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei 9.3. Conţinutul constitutiv al contravenţiei; 9.4. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei 9.5. Cauze care înlătură răspunderea contravenţională

3

9.6. Sancţiunile contravenţionale 9.7. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor 9.8. Căile de atac şi executarea sancţiunilor contravenţionale 10. Controlul activităţii organelor administraţiei publice 10.1. Noţiunea de control. Principiile şi necesitatea controlului în

funcţionarea administraţiei publice 10.2. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice 10.3. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice 10.4. Criterii de eficienţă a controlului administrativ 11. Contenciosul administrativ 11.1. Noţiunea contenciosului administrativ 11.2. Condiţiile exercitării acţiunii în contencios administrativ 11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o acţiune în contencios 11.4. Executarea hotărârilor pronunţate de către instanţele de contencios administrativ B. PROIECT: Raporturile juridice specifice unui serviciu

public Conţinut: 1. Titlul serviciului public 2. Prezentarea serviciului public 3. Raporturile de drept administrativ caracteristice prestării

serviciului – raporturi în cadrul instituţiei prestatoare; raporturi între instituţia prestatoare şi beneficiarii serviciilor

4. Identificarea zonelor de activitate cu risc în ceea ce priveşte încălcarea prevederilor normelor juridice de drept administrativ din cadrul unei instituţii prestatoare de servicii publice

3. BIBLIOGRAFIE: Alexandru Negoiţă – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei,

Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1996; Alexandru Negoiţă – Drept Administrativ, Editura Silvy, Bucureşti,

1996; Antonie Iorgovan – Tratat de Drept Administrativ, vol. I-II, Editura

Nemira, Bucureşti, 1996; Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ

Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002.

4

CAPITOLUL 1 CONSIDERAŢII CU CARACTER INTRODUCTIV

1.1. Noţiunea de administraţie publică. În limbajul curent sunt folosite, frecvent, expresii precum:

administraţie, administraţie de stat, activitate executivă, administraţie publică – uneori cu înţeles diferit, alteori punându-se semnul egalităţii. Ca regulă prin „administraţie” sunt înţelese fie unele componente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora care nu au caracter productiv. Când se foloseşte termenul de „administraţie de stat” sunt avute în vedere organe ale statului – organe ale administraţiei de stat – ori servicii publice ale statului – activitatea administrativă.

Administraţia publică, ca activitate, se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice ce grupează categorii întregi de cetăţeni ce formează personalul administraţiei publice – sistemul administraţiei publice este un sistem a cărui funcţionare are la bază relaţiile ce sunt stabilite între persoane care realizează o activitate specifică.

Sistemul administraţiei publice nu poate fi conceput, ca existenţă şi funcţionare, în afara unui macrosistem în care este organizată societatea, în ansamblul său, indiferent că este vorba despre un nivel naţional sau nivelul unităţilor teritorial administrative ori a comunităţilor locale – mediul social.

Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale comunităţilor locale recunoscute în cadrul statului.

Administraţia publică are o legătură strânsă cu puterea executivă dar nu se poate identifica cu aceasta întrucât are o sferă mai largă de cuprindere. Administraţia publică se realizează atât de către autorităţi ale puterii executive – guvernul, ministerele, prefecturile – cât şi autorităţi care nu fac parte din sistemul puterii executive – consilii locale, primari, consilii judeţene – precum şi structuri organizatorice care nu au calitatea de autorităţi aşa cum sunt instituţiile publice.

Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi1: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi de prestări de servicii.

Activităţile cu caracter dispozitiv presupun intervenţia activă a autorităţilor administrative în viaţa socială prin prescrierea, în baza şi în executarea legilor, unor anumite conduite pentru persoanele fizice şi juridice ce îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul de competenţă, existând şi posibilitatea unei intervenţii în forţă prin aplicarea de sancţiuni pentru cazurile în care conduita prescrisă nu este respectată. Aceste activităţi au întotdeauna la bază acte administrative atât ale autorităţilor administraţiei publice cât şi ale funcţionarilor în cazul desfăşurării de către aceştia a unor activităţi specifice.

1 I. Iovănaş – Dreptul Administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Edit. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 13; M Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 9

5

Activităţile de prestări servicii de realizează tot în baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice în cele mai diverse domenii – ca exemplu: stare civilă, salubritate, justiţie şi ordine publică, transport, sănătate, învăţământ, ocrotirea mediului, etc.

Important de observat este că activităţi de organizare a executării legii şi de executare, în concret, a acesteia, de natura celor arătate pot fi desfăşurate atât de către organele administraţiei publice – ca regulă – cât şi de organe din sfera puterii legislative ori a puterii judecătoreşti2. Astfel, ca exemplu: Parlamentul României numeşte avocatul poporului pe o durată de 5 ani pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice3; consilierii de conturi ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit4; Curtea Constituţională se compune din nouă judecători, numiţi pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit, trei judecători fiind numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele României5. În aceleaşi condiţii trebuie analizate şi actele emise de către preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel sau Curţii Supreme de Justiţie ce au ca obiect buna administrare a justiţiei şi a bazei materiale pe care o folosesc. Toate aceste activităţi sunt caracterizate prin subsidiaritate, ele sunt desfăşurate de către autorităţi ce nu mai acţionează ca autorităţi legislative ori judecătoreşti ci acţionează, în subsidiar, ca autorităţi administrative.

Există şi posibilitatea desfăşurării unor activităţi de organizare a executării legii şi de executare a acesteia de către persoane juridice de drept privat ce desfăşoară activităţi de interes public direct în baza şi în executarea legii, cum este cazul avocaţilor, notarilor publici, executorilor judecătoreşti ori a consilierilor juridici sau a experţilor contabili.

Din punct de vedere conceptual administraţia publică este o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, prin activităţi cu caracter dispozitiv şi prestator, activitate care se realizează, în principal, prin sistemul organelor administraţiei publice, dar în subsidiar şi prin alte organe situate în alte sisteme de organizare a puterii statului – sistemul puterii legiuitoare şi sistemul puterii judecătoreşti – precum şi în cazul unor organizaţii particulare care îndeplinesc activităţi de interes public şi care dobândesc, în aceste împrejurări, calitatea de autorităţi administrative6.

Observând fenomenul administrativ, la nivel superficial, s-ar putea concluziona că, fiind vorba de o activitate pur executivă, cei care sunt implicaţi nu trebuie să ştie decât să asculte şi să execute ordinele, iar pentru munca în administraţie, în afară de această supunere, ar mai fi nevoie doar de un oarecare talent organizatoric şi o anumită experienţă. Dincolo de aparenţe, fenomenul administrativ este un fenomen social-economic cu

2 A se vedea şi I. Santai – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Edit. Lumina Lex, 1992, vol. I, pag. 3 3 Art. 58 din Constituţia României 4 Art. 140 din Constituţia României 5 Art. 142 din Constituţia României 6 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 15

6

particularităţi ce ţin de esenţa sa – activitatea de administrare a treburilor statului şi ale colectivităţilor locale recunoscute este deosebit de complexă cum la fel de complexe sunt trebuinţele şi interesele celor administraţi, persoane fizice sau persoane juridice.

1.2. Dreptul administrativ – ştiinţă juridică Ca enunţuri de interes, pentru a explica din punct de vedere noţional

dreptul administrativ, îmi permit să fac referire la următoarele: ⇒ Dreptul administrativ, ca ramură a ştiinţei juridice, cercetează

normele de drept care privesc organizarea sistemului administraţiei publice, modalităţile juridice specifice prin care este realizată competenţa cu care sunt investite organele administraţiei publice, care acţionează pentru organizarea executării şi a executării legii, precum şi controlul exercitat de puterea judecătorească pentru asigurarea respectării legii în activitatea organelor administraţiei publice7;

⇒ Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramură a dreptului public care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementează raporturile sociale, născute în activitatea de organizare a executării legii şi de executare a legii, desfăşurată, în principal, de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora, precum şi de regiile autonome, instituţii publice şi alte servicii care realizează activităţi de interes public8;

⇒ Dreptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde normele juridice ce reglementează relaţiile sociale, care se formează în legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei în sistemul administraţiei publice, în regim de drept administrativ, în activitatea de organizare a executării şi de executarea a legii9;

⇒ Dreptul Administrativ poate fi definit ca o ramură a sistemului de drept, alcătuită din ansamblul normelor juridice care reglementează o categorie determinată de relaţii sociale, care apar în procesul de organizare şi executare a legii, de către organele şi persoanele abilitate. Mai concret, dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile administraţiei publice sau ale altor autorităţi, pe de altă parte10.

Concluzionând, putem observa ca elemente comune următoarele: • dreptul administrativ este o ramură a dreptului public –

acceptându-se dihotomia: drept public/drept privat (diferenţa fiind făcută de poziţia subiectelor de drept, egală în cadrul raporturilor juridice de drept privat; inegală, statul având o poziţie de superioritate în cadrul raporturilor juridice de drept public) dreptul administrativ ţine de dreptul public

7 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 18 8 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 17 9 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 36 10 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,

pag. 29

7

deoarece în cadrul raporturilor juridice specifice, autorităţile administrative au o poziţie privilegiată (bunăoară contractele administrative sunt, în mod esenţial, contracte de adeziune, părţile contractante neavând, ca opţiuni, decât ori să accepte ori să refuze clauzele contractuale fără să existe vreo posibilitate de negociere);

• dreptul administrativ cuprinde norme juridice ce reglementează anumite relaţii sociale – relaţii sociale ce ţin de buna funcţionare a sistemului administraţiei publice (relaţii de colaborare sau subordonare între componentele sistemului, relaţii în legătură şi între funcţionarii din sistemul administraţiei publice) şi relaţii sociale între componentele sistemului administraţiei publice şi cei administraţi;

• dreptul administrativ are ca domeniu de aplicare, într-o exprimare generică, activitatea de organizare a executării legii şi executarea legii de către autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora, precum şi de regiile autonome, instituţii publice şi alte servicii care realizează activităţi de interes public.

Normele de drept administrativ sunt extrem de variate, în concordanţă cu multitudinea de domenii în care este implicată administraţia publică. În funcţie de domeniul de reglementare pot fi identificate:

♦ Norme prin care se reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea organelor administraţiei publice, competenţa lor materială şi teritorială, raporturile cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita asupra activităţii lor;

♦ Norme prin care sunt reglementate raporturile organelor administraţiei publice cu persoane fizice şi juridice nestatale, privind drepturile şi obligaţiile acestora în relaţiile lor cu autorităţile administrative. În această reglementare sunt incluse şi normele care prevăd răspunderea participanţilor la asemenea raporturi, consecinţele încălcării drepturilor şi obligaţiilor lor reciproce;

♦ Norme care reglementează procedura activităţii administraţiei publice – acele norme care prevăd în ce condiţii se desfăşoară activitatea realizată de administraţie, atât în interiorul său, cât şi în raporturile cu subiecţi din afara acesteia.

În conformitate cu principiul legalităţii administraţiei publice este necesar ca normele juridice ce au ca obiect organizarea şi activitatea administraţiei publice să fie emise de către puterea legiuitoare – prin aceasta se exprimă subordonarea administraţiei publice în misiunea sa de executare a legii. Pe de altă parte, în activitatea de executare a legii, organele administraţiei publice trebuie să aibă posibilitatea de a emite acte normative.

Ca izvoare de drept – formele în care se exprimă normele dreptului administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ – dreptul administrativ are:

○ Constituţia; ○ Legea;

8

○ Decretul-lege; ○ Hotărârile Guvernului; ○ Ordonanţele şi Ordonanţele de Urgenţă ale Guvernului; ○ Ordinele şi Instrucţiunile miniştrilor; ○ Actele juridice emise de şefii serviciilor publice descentralizate

ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice – ca exemplu: vama, poliţia, garda financiară, jandarmeria, poliţia de frontieră, autoritatea naţională pentru reglementare în domeniul ...;

○ Acte juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice locale;

○ Tratate şi Acorduri internaţionale ratificate de parlament – ca exemplu: Declaraţia Universală a Drepturilor Omului; Codul de conduită pentru cei care răspund de aplicarea legilor; Carta europeană a autonomiei locale; etc.

Temă de meditaţie: Comparaţia între administraţia publică şi

administraţia particulară

9

CAPITOLUL 2 SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI SISTEMUL SOCIAL GLOBAL

2.1. Sistemul administraţiei publice ca sistem de organizare

socială Sistemul administraţiei publice, ca structură şi funcţionare, sunt

raportate, în mod esenţial, mediului social – există în timp şi spaţiu în raport cu un anumit tip de societate ce îşi pune amprenta asupra structurilor şi stratificărilor sale. În aceste condiţii, nu se poate accepta un sistem de administraţie publică abstract, ci tipuri de administraţie publică care este oglinda particularităţilor sociale, culturale şi istorice ale fiecărui stat în parte. Construcţia sistemului administrativ este influenţată şi de particularităţi legate de grupurile sociale, mediul geografic, principalele activităţi economice.

Socialitatea sistemului administraţiei publice se exprimă în structurarea funcţională a acestuia în raport cu mediul social. Astfel, părţile componente vor fi constituite în legătură cu specificul activităţilor dispozitive sau prestatoare ale administraţiei în aşa fel încât să fie accesibile mediului social în care funcţionează11. Ca exemplu, organele administraţiei publice vor fi plasate într-un anumită localitate sau zonă a unei localităţi pentru a fi accesibile, suficient de uşor, întregului grup social în raport cu care acţionează ori, dacă este necesar în cazul acelor organe ce trebuie să fie foarte aproape de cetăţean, vor fi răsfirate în teritoriu.

Sociabilitatea vizează penetrabilitatea administraţiei publice din zona mediului social, cu consecinţa compatibilităţii sau incompatibilităţii administraţiei cu mediul social. Este recomandabil ca administraţia publică să fie disponibilă pentru a primi persoane indiferent de rasă, sex, apartenenţă la diferite grupuri sociale ori minorităţi; să fie adaptată la cerinţele mediului social; să fie deschisă la implicarea în realizarea sarcinilor publice şi a altor organizaţii sociale care ar putea îmbunătăţi funcţionalitatea sistemului administraţiei publice, realizarea sarcinilor specifice în condiţii mai bune.

Compatibilizarea sistemului administraţiei publice cu mediul social este un proces complex caracterizat de efortul continuu al administraţiei publice de a-şi regla prestaţia la necesităţile mediului social

2.2. Legăturile administraţiei publice cu mediul social Legăturile dintre administraţia publică şi mediul politic sunt deosebit

de puternice, atât în plan teoretic cât şi practic, fiind fundamentate pe poziţia de subordonare pe care o are administraţia faţă de puterea politică. Este evident că administraţia execută sarcinile date de către puterea publică – atribuţiile sunt stabilite de puterea politică ce îşi asumă răspunderea

11 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 24

10

pentru conţinutul lor, chiar dacă, adesea, iniţiativa reglementării vine din partea administraţiei publice.

În acelaşi timp trebuie observat că pentru organizarea şi funcţionarea unui stat este necesar ca administraţia şi puterea politică să interacţioneze eficient. Puterea politică impune cum să fie şi ce să facă administraţia. În acelaşi timp puterea politică depinde de modul cu administraţia îşi face treaba – dacă administraţia este ineficientă, cetăţenii devin nemulţumiţi, îşi reorientează preferinţele electorale ori creşte absenteismul la vot. Administraţia publică, în raport cu puterea politică, are ca obiect realizarea valorilor politice ce trebuie să exprime interesele generale ale societăţii organizate în stat.

În ceea ce priveşte relaţia dintre administraţia publică şi partidele politice există diferenţe fundamentale în funcţie de cum pe scena politică sunt mai multe partide sau este un singur partid. În societăţile democratice, bazate pe sisteme pluripartidice, sistemele administrative au relaţii indirecte, atât cu partidele de la putere cât şi cu cele din opoziţie. Principial, partidele de la putere promovează în funcţiile politice membri de partid sau persoane agreate.

O discuţie de principiu poate avea ca obiect rolul şi locul funcţiilor politice în administraţia publică. Pe de o parte este de preferat o administraţie publică independentă cu funcţionari care să aibă o carieră stabilă cu o evoluţie previzibilă în funcţie de pregătirea profesională şi performanţele obţinute. Pe de altă parte trebuie recunoscut că partidele de la putere nu-şi pot îndeplini programul politic fără a-şi impune proprii oameni de încredere care să organizeze şi să impună implementarea programului de guvernare, fiind greu de crezut că pot exista funcţionari care să înţeleagă şi să creadă şi să se implice în aplicarea unui program de guvernare iar, odată cu schimbarea opţiunii electoratului, să asimileze şi să se implice în aplicarea unui alt program.

Cu certitudine că soluţia optimă este reprezentată de păstrarea unui echilibru între funcţiile şi funcţionarii politici şi funcţiile şi funcţionarii ce sunt de carieră ce păstrează o anumită distanţă de partidele politice, sunt buni profesionişti şi sunt acceptaţi, în această calitate, de oricare dintre partidele politice ar veni la guvernare.

Orice exagerare conduce, în mod direct, la situaţii ce nu sunt compatibile cu realizarea sarcinilor administraţiei publice într-un stat de drept. Ori va apare o politizare excesivă a funcţiei publice, cu schimbări structurale, ce implică funcţionalitatea sistemului administrativ la fiecare ciclu electoral, ori se va putea dezvolta şi conserva o structura administrativă care să cenzureze aplicarea oricărui program de guvernare pe baza unei independenţe şi a unei stabilităţi a funcţiilor care să facă din administraţia publică o adevărată forţă de rezistenţă – practic s-ar putea aplica doar ceea ce poate fi acceptat sau acceptabil de către funcţionarii din ierarhia administraţiei. Mai mult, administraţia s-ar putea opune la o măsură sau alta, lucru de neacceptat într-o societate democrată în care voinţa

11

majoritară este promovată de partide politice, partide care trebuie să aibă mijloace să-şi impună voinţa care, în fapt, este voinţa cetăţenilor.

Foarte importantă este şi relaţia dintre administraţia publică şi grupele de presiune – grupuri sociale organizate ce urmăresc realizarea unor interese specifice raţiunii pentru care au fost organizate (interese profesionale, economice, etc.). Ca exemplu, dacă vom analiza implicaţiile activităţii patronatelor şi sindicatelor asupra administraţiei publice, vom observa că sistemul administraţiei publice este supus la o presiune efectivă din partea acestor grupuri, de reacţia pe care o are depinzând, de multe ori, păstrarea sub control a unor crize sociale ce pot avea caracter major.

Un subiect important şi în acelaşi timp delicat îl constituie relaţia administraţiei publice cu mass-media. Cetăţenii pot fi influenţaţi cu privire la orice problemă existenţială şi, implicit, cu privire la exerciţiul drepturilor şi obligaţiilor în raport cu administraţia publică. Mass-media poate crea distorsiuni, chiar conflicte între administraţie şi cei administraţi.

Relaţiile dintre mass-media şi administraţie sunt relaţii în de presiune reciprocă. Desemnarea autorităţilor publice prin alegere sau numire este un eveniment care mobilizează mass-media. De asemenea pe întreg parcursul exercitării funcţiei, mass-media joacă un rol de control sesizând şi exploatând disfuncţionalităţile în funcţie de orientarea fiecărui canal. Pe de altă parte administraţia este tentată de exercitarea unui control cât mai mare asupra mass-mediei prin modul de reglementare a diferitelor proceduri şi activităţi care interesează activitatea acesteia în scopul manipulării mai mult sau mai puţin directe a informaţiilor.

În relaţiile administraţiei publice cu mass-media, cei administraţi au două calităţi, la fel de importante: beneficiari ai mesajelor transmise prin canalele mass-media de către administraţie; factor important în constituirea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice sub influenţa directă a mesajului mediatizat.

2.3. Persoana juridică de drept administrativ Elementul principial al activităţii administrative îl constituie

persoanele juridice publice, în numele cărora se desfăşoară această activitate. Persoană juridică este orice colectivitate umană organizată, în conformitate cu prevederile legii, în vederea realizării unei finalităţi, dotată cu resurse materiale, financiare şi umane, ce are o structură organizatorică proprie.

Persoanele juridice de drept administrativ au ca scop satisfacerea intereselor tuturor membrilor comunităţii – cele mai reprezentative persoane juridice de drept administrativ sunt statul şi colectivităţile locale. Ca elemente definitorii ale persoanelor juridice de drept administrativ trebuie observate următoarele:

◊ Permanenţa, continuitatea – chiar dacă apar schimbări cu privire la o anumită comunitate locală (este desfiinţată, i se schimbă denumirea,

12

teritoriul, etc.) drepturile şi obligaţiile asumate sunt preluate de către o altă persoană juridică de drept administrativ;

◊ Crearea unor organe ce acţionează în numele subiectului de drept – ele nu sunt consecinţa unor iniţiative particulare, doar autoritatea publică putând avea drept de iniţiativă;

◊ Scopul persoanelor juridice de drept administrativ este acela de a satisface anumite interese generale care le-au fost încredinţate.

Cele mai importante diferenţe între persoanele juridice de drept administrativ şi persoanele juridice de drept comun ţin de modul de înfiinţare şi atribuţiile acestora. De asemenea persoanele juridice de drept administrativ nu pot urmări realizarea de beneficii, obţinerea de profituri nu poate justifica, prin sine însuşi înfiinţarea unei persoane juridice de drept administrativ.

2.4. Noţiunea de serviciu public Ca enunţuri de interes îmi permit să fac referire la următoarele: ⇒ Serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi exercită

activitatea, un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu poate să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă12.

⇒ Serviciul public este orice activitate a autorităţilor publice desfăşurată pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu13.

⇒ Serviciul public este orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului administrativ, la nevoie, cu concursul forţei publice14.

⇒ Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general15.

⇒ Serviciul public este o structură organizatorică înfiinţată prin lege, sau pe baza acesteia, de către stat, judeţ, municipiu, oraş, comună sau de către particulari, dotată cu anumite atribuţii, încadrate cu personal de specialitate, înzestrate cu mijloace materiale şi băneşti în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent a unor interese comune ale unei colectivităţi16;

12 P. Negulescu – Tratat de drept Administrativ, vol. I, ediţia IV, Marvan, Bucureşti, 1934, pag. 123 13 E.D. Tarangul – Tratat de Drept Administrativ Român, Cernăuţi, 1944, pag. 15 14 M. Văraru – Tratat de Drept Administrativ Român, Edit. Librăriei Socec, Bucureşti, 1928, pag. 89 15 J. Rivero – Droit Administratif, Edit Dalloz, Paris, 1987, pag. 536 16 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 73

13

⇒ Serviciile publice apar ca strict necesare, în primul rând, pentru că ele evocă obligaţii ale statului faţă de drepturile fundamentale ale cetăţeanului17.

Observând un fond de idei comune se poate aprecia că serviciul public ca dimensiune a administraţiei publice se caracterizează prin:

o Continuitate; o Egalitatea tuturor cetăţenilor; o Un regim juridic dominat de regulile dreptului public susţinut de

o autoritate a administraţiei publice. Temă de meditaţie: Raporturile dintre societate şi administraţie: dacă

şi cum influenţează administraţia societatea; dacă şi cum influenţează societatea administraţia

17 A. Iorgovan – Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, vol. III, pag.67

14

CAPITOLUL 3 RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

3.1. Noţiune Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale ce se formează,

în principal, în legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei organelor administraţiei publice, relaţii sociale ce sunt supuse reglementării normelor de drept administrativ18. Raporturile de drept administrativ se grupează în două mari categorii:

1. Raporturi juridice care se formează în cadrul sistemului administraţiei publice, între oamenii ce compun organele administraţiei publice – aceste raporturi juridice relevă organizarea competenţei în cadrul sistemului administraţiei publice;

2. Raporturi juridice care se formează între organele administraţiei publice şi societate, mai exact, între oamenii ce compun organele administraţiei publice şi oamenii din afara sistemului, ca particulari19 – aceste raporturi juridice relevă exercitarea competenţei organelor în regim de drept administrativ, deoarece se formează sub incidenţa normelor juridice de drept administrativ.

Ceea ce este comun tuturor raporturilor juridice de drept administrativ este prezenţa subiectelor de drept investite cu o anumită competenţă, cu ajutorul căreia este organizată executarea şi se execută legea. Competenţa subiectelor participante la raporturile de drept administrativ este o categorie juridică specială care legitimează prezenţa acestor subiecte de drept în raporturile de drept administrativ – această categorie este esenţial diferită de capacitatea juridică civilă20.

3.2. Competenţa Competenţa este aptitudinea unora dintre subiectele de drept

administrativ de a acţiona în baza şi în executarea legii – acestea pot fi numite subiecte active pentru a sublinia intervenţia lor în activitatea de organizare a executării şi de executare a legii. Competenţa acestor subiecte se manifestă sub forma unor atribuţii în conformitate cu care pot face acte administrative – contracte administrative, operaţii administrative sau simple operaţii de executare.

Competenţa presupune organizarea unei anumite activităţi la care participă o pluralitate de persoane. Activitatea desfăşurată de către subiecte de drept investite cu o anumită competenţă oferă acestor subiecte o calitate

18 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 40 19 N.A. – distincţia trebuie acceptată cu o anumită doză de relativitate întrucât funcţionarii din sistemului administraţiei publice pot fi în ambele categorii de raporturi pentru că în anumite situaţii ei pot avea calitatea de particulari în raportul cu un organ din sistemul administraţiei publice – ca exemplu: un funcţionar de la prefectură săvârşeşte o contravenţie ce este constatată de către un poliţist; un poliţist se prezintă în faţa autorităţii competente pentru a solicita o autorizaţie de construcţie; etc. 20 Unii doctrinari precum T. Drăganu sau I. Iovănaş folosesc noţiunea de capacitate de drept administrativ

15

oficială, pe care o desfăşoară, în principiu, din oficiu, datorită naturii şi menirii organizării în cadrul căreia îşi exercită competenţa. În competenţă se exprimă juridic conţinutul activităţii desfăşurate de către subiectele de drept, din punct de vedere material, teritorial şi temporal. Subiectele active în raporturile de drept administrativ nu pot face decât actele juridice sau operaţiunile administrative expres prevăzute de normele juridice21.

Competenţa este o categorie fundamentală pentru dreptul administrativ, în jurul ei construindu-se, practic, dreptul administrativ, drept ce grupează, în esenţă, normele juridice privitoare la construcţia sistemului de competenţe care revin sistemului administraţiei publice în ansamblu şi fiecărei componente, în parte, şi la stabilirea limitelor intervenţiei acestui sistem în viaţa socială.

3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formează în cadrul

administraţiei publice Aceste raporturi juridice au ca obiect formarea, organizarea

administraţiei publice şi funcţionarea sistemului administraţiei publice. Ca exemplu, raporturile de drept administrativ sub forma raporturilor juridice de subordonare între oamenii din sistemul administraţiei publice are consecinţe asupra felului în care se exercită competenţa în raporturile cu ceilalţi oameni.

Adecvat specificului funcţionalităţii sistemului administraţiei publice, pot fi identificate următoarele categorii de raporturi juridice:

• Raporturi juridice de subordonare; • Raporturi juridice de colaborare; • Raporturi juridice de participare.

Raporturile de subordonare presupun existenţa unei ierarhii administrative în cadrul căreia subiectul de drept activ este titularul unei competenţe pe care o exercită ca o autoritate ierarhic superioară faţă de celălalt subiect participant. Subiectul ce are calitatea de autoritate ierarhic superioară are în competenţă dreptul de conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de drept subordonate. Exerciţiul acestei competenţe, în cadrul sistemului administraţiei publice, asigură funcţionalitatea sistemului şi îi conferă un anumit specific.

Raporturile de colaborare au ca specific faptul că subiectele de drept participă cu competenţele conferite pentru realizarea administraţiei publice ca activitate, conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice – ca exemplu, titularul unei competenţe sau al unei funcţii publice colaborează cu titularul altei funcţii pentru pregătirea, emiterea, punerea în executare a unui act administrativ.

Raporturile de participare au ca element caracteristic faptul că titulari ai mai multor competenţe sau funcţii participă la realizarea unor sarcini ce aparţin administraţiei publice. Raporturile de participare pot să se

21 M. Waine – Droit Administratif, Paris, 1955, pag. 466 şi următoarele

16

manifeste în interiorul unei instituţii – ca exemplu, decanii facultăţilor dintr-o universitate, alături de rector, se află în raporturi de participare în cadrul senatului universităţii – ori între instituţii – ca exemplu, o instituţie a administraţiei publice centrale colaborează cu o instituţie din cadrul administraţiei publice locale. Raporturile juridice de participare pot include şi persoane juridice particulare precum instituţii de învăţământ, farmacii, companii specializate pentru transport, salubritate, etc.

3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formează între

subiecte de drept ce aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte de drept din afara acestui sistem

Ca activitate de organizare a executării şi de executare a legii, administraţia publică implică existenţa unor relaţii sociale diferite între organele sistemului administraţiei publice şi persoane fizice şi juridice din mediul social pe care se manifestă competenţa respectivelor organe. Se apreciază că se formează raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor şi raporturi de colaborare şi participare a celor administraţi la organizarea executării şi executarea legii.

Subiectele de drept active acţionează în cadrul acestor raporturi juridice în calitate de autorităţi administrative sau servicii publice, ce acţionează prin organele şi funcţionarii lor în baza competenţei conferite de lege. Celelalte subiecte de drept participă în raporturile juridice de drept administrativ în calitate de cetăţeni, titulari de drepturi şi obligaţii fundamentale consacrate constituţional.

Raporturile juridice de subordonare dau dreptul organelor administraţiei publice să stabilească, în mod unilateral, drepturi şi obligaţii pentru cetăţeni, pentru persoanele fizice şi juridice. În această calitate, în baza competenţelor conferite prin lege, organele administraţiei publice pot aplica sancţiuni persoanelor fizice sau juridice, pot proceda la executarea legii prin operaţiuni administrative sau simple fapte materiale, mergând până la executarea silită. Subordonarea persoanelor fizice şi juridice, în cadrul acestor raporturi juridice, este exprimarea conformării fireşti la prevederile normelor legale ce impun modelarea comportamentului subiectelor participante potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele legale. Exprimarea voinţei subiectelor de drept în cadrul acestor raporturi nu este exclusă, existând situaţii în care este necesară, conform legii, solicitarea sau acceptarea intervenţiei subiectelor de drept active venite din partea celorlalte subiecte participante la raporturile juridice. Principial, acţiunea subiectelor active este oficială declanşându-se din oficiu, numai în cazurile strict prevăzute de lege, ca excepţie, acţiunea acestor subiecte putându-se declanşa în urma iniţiativei sau cu consimţământul celorlalte subiecte de drept participante la raportul juridic.

Subiectele de drept active acţionează în baza competenţei conferite de lege. Subiectele de drept subordonate au obligaţia de a face, de a nu face ori de a da, în conformitate cu legea, însă au şi dreptul de a cere organelor administrative să acţioneze doar competenţelor legale. În cazul încălcării

17

acestor competenţe există dreptul de a se plânge organelor competente cerând restabilirea legalităţii şi, eventual, despăgubiri pentru prejudiciile suferite.

Raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice presupun acţiunea subiectelor în calitate de servicii publice create pentru a realiza activităţi cu caracter de prestaţie pentru satisfacerea unor nevoi de interes public22. Prestaţiile realizate reprezintă servicii publice, termenul de serviciu public având o dublă semnificaţie.

Într-un sens, ce vizează calitatea subiectelor de drept, serviciul public are semnificaţia de organ ce participă la raportul juridic. Într-un alt sens, noţiune de serviciu public presupune o activitate cu caracter de prestaţie desfăşurată de către organul administraţiei publice către mediul social.

De importanţă deosebită apreciez că este lămurirea situaţiei juridice a celor ce folosesc serviciile publice şi ce particularităţi prezintă raporturile de drept administrativ în domeniu.

În ceea ce priveşte drepturile cetăţenilor se pune problema dacă au aceştia dreptul de a impune administraţiei publice înfiinţarea de noi servicii publice care să răspundă unor noi nevoi sociale sau adaptarea structurii celor existente cu consecinţa directă a existenţei obligaţiei, din partea administraţiei publice, de a se conforma.

Desigur că adaptarea administraţiei publice la evoluţia şi necesităţile mediului social este un deziderat, însă nu se poate vorbi despre dreptul de a impune şi nici despre conformarea imediată a administraţiei. Cetăţenii au dreptul să propună, administraţia analizează, evaluează şi acceptă sau nu să dea curs propunerilor. Cum de fiecare dată există păreri şi mai ales interese pro şi contra, problemele ridicate de către cetăţeni în măsura în care cu adevărat sunt de interes pentru mediul social sunt preluate în disputa politică tranşată în urma procesului electoral – alegerile sunt câştigate, ca principiu, de către cei care îşi adaptează mai bine discursul politic la problemele societăţii.

Cu privire la buna funcţionare a serviciilor publice existente, lucrurile se prezintă diferit – în sensul că cetăţenii au dreptul iar administraţia publică are obligaţia să asigure buna lor desfăşurare. În baza dreptului de petiţie, cetăţenii interesaţi pot cere administraţiei să dispună măsuri adecvate pentru a asigura bunul mers al serviciilor publice.

Un alt aspect important este lămurirea situaţiei juridice celor care folosesc serviciile publice. Problema trebuie nuanţată, nu de fiecare dată între cei care folosesc serviciile publice şi administraţia publică există doar raporturi juridice de drept administrativ. Sunt cazuri în care raporturile dintre cele două părţi acceptă elemente de drept civil, fiind încheiate diferite contracte pentru realizarea celor mai variate prestaţii – transport în comun, salubritate, radio şi televiziunea publică, poştă, învăţământ universitar, etc. Cetăţenii au dreptul de a cere administraţiei publice să presteze serviciul iar aceasta trebuie să presteze serviciul în condiţiile cele mai bune posibile.

22 N.A. – noţiunea de serviciu public are, aici, un sens larg ce cuprinde toate instituţiile publice, nu numai cele încadrate în sistemul administraţiei publice

18

Raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor ce revin administraţiei publice au ca element particular faptul că organizaţii care nu fac parte din sistemul administrativ realizează activităţi de interes public prin prestaţii specifice sistemului administrativ. Avocaţii, notarii publici, executorii judecătoreşti, experţii contabili, persoane juridice ce beneficiază de contracte de concesiune sau sunt parţi în cadrul parteneriatelor public-privat sun exemple elocvente pentru a justifica participarea la îndeplinirea sarcinilor specifice administraţiei publice. Raporturile juridice dintre aceste persoane şi cei care folosesc serviciilor prestate sunt raporturi juridice administrative.

Temă de meditaţie: Necesitatea existenţei unor poziţii inegale între

subiectele ce participă la raporturile juridice de drept administrativ

19

CAPITOLUL 4 SARCINILE ŞI STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Întrucât apreciez că orice demers care să aibă ca obiect sarcinile sistemului administraţiei publice trebuie să aibă în vedere noţiunea de organ al administraţiei publice, ca element de bază al sistemului, voi începe prin a prezenta unele consideraţii referitoare la această noţiune.

4.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice Noţiunea de organ al administraţiei publice cunoaşte mai multe

accepţiuni în dreptul administrativ. Conceptul de organ al administraţiei publice este legat – într-o

accepţiune cu caracter restrictiv – de exerciţiul competenţei de organizare a executării legii; există organe colegiale sau unipersonale care exercită competenţa de emitere a actelor administrative. Ca exemplu, ministrul este un organ unipersonal iar colegiul ministerului este un organ colegial, ambele organe acţionând, pe baza unor competenţe clar stabilite, pentru organizarea executării legii prin emiterea de acte administrative într-un domeniu de activitate.

Într-o accepţiune mai largă, în cadrul noţiunii de organ al administraţiei sunt cuprinse şi alte componente – personalul, mijloacele materiale şi financiare, personalitatea juridică ce se adaugă competenţei. Toate acestea fac posibilă organizarea executării legii. Acestui sens al noţiunii de organ al administraţiei publice îi corespunde noţiunea de instituţie publică23, noţiune ce nu poate include regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital de stat.

Termenul de instituţie ce provine din latinescul instituire – a alcătui – este oportun pentru a sublinia compoziţia, construcţia instituţională în vederea realizării unei sarcini. Prezenţa unor elemente specifice instituţiilor publice – ca exemplu, competenţa – în legătură cu instituţiile particulare face necesară extinderea aplicării, cu anumite limite, a regimului juridic administrativ şi la activitatea acestora care devine, în condiţiile date, de interes public.

4.2. Importanţa noţiunii de sarcină a sistemului administraţiei

publice Noţiunea de sarcină a sistemului administraţiei publice poate fi

analizată doar în legătură cu menirea, raţiunea de a fi a acestui sistem, de a realiza valorile politice promovate de sistemul politic şi acceptate în cadrul social global. Detaliind, sarcinile administraţiei publice sunt îndatoriri asumate faţă de societatea globală, ale cărei trebuinţe trebuie satisfăcute atât la nivel general cât şi la nivelul indivizilor ce o compun, prin prisma

23 A. Iorgovan – Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, vol. III, pag.100

20

interesului general. Acest interes general are o puternică componentă politică, realizându-şi sarcinile administraţia publică, practic, realizează politica statului.

În acest context sarcinile administraţiei publice nu pot fi decât cele derivate din funcţiile şi politica statului, administraţia publică fiind legată de organizarea societăţii în stat24. Pornind de la specificul activităţii administraţiei publice constatăm existenţa a două categorii de sarcini ce revin sistemului administraţiei publice ce influenţează şi structura acestui sistem – sarcini de conducere şi organizare şi sarcini de prestaţie.

4.2.1. Sarcini de conducere şi organizare Sarcinile de conducere şi organizare derivă din funcţia tradiţională a

statului de a reglementa activitatea membrilor societăţii25. Specificul sarcinilor de conducere şi organizare care revin sistemului administraţiei publice ţine de acţiunile cu caracter dispozitiv prin care este organizată executarea şi se execută legile în cele mai diferite domenii de activitate socială în care acţionează statul.

Îndeplinirea acestor sarcini este deosebit de complexă presupunând activităţi de pregătire, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi de control, precum şi implicarea mijloacelor umane, materiale şi financiare pentru asigurarea executării legii.

4.2.2. Sarcini de prestaţie Întrucât la nivel social este nevoie de asigurarea unor servicii cât se

poate de diverse administraţia publică trebuie să-şi asume sarcini în legătură cu furnizarea acelor servicii care sunt solicitate de cea mai mare parte a cetăţenilor. Unele sarcini sunt de interes naţional – sarcini de reprezentare diplomatică, apărare naţională, informaţii, justiţie, etc. Altele sunt sarcini de interes local şi privesc nevoile membrilor comunităţilor locale – transport comunal, pază a bunurilor, salubritate, distribuţie de energie termică, etc.

4.3. Noţiunea de structură a sistemului administraţiei publice;

centralizare, descentralizare şi autonomie în administraţia publică Foarte strâns legată de problema sarcinilor sistemului administrativ

este problema structurii acestui sistem. Administraţia publică presupune organizarea executării şi executarea legii în cele mai diferite domenii de activitate socială în raport cu diferite comunităţi umane din cadrul sistemului social global. Sistemul administraţiei publice se construieşte pe baza criteriului teritorial. Construcţia teritorială a sistemului administraţiei publice mai poate fi determinată, în anumite domenii de activitate, şi de specificul activităţii respective. Ca exemplu, construcţia sistemului de căi ferate sau de autostrăzi nu are ca prioritate interesele comunităţilor locale ci alte considerente ce ţin, bunăoară, de eficacitatea economică, de

24 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 53 25 A. Negoiţă citându-l pe P. Georges, Droit Public, PUF, Paris, 1989, pag. 40, în Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 53

21

funcţionalitate, interesele fiecărei comunităţi locale venind în completarea celor generale.

Din punct de vedere al structurii teritoriale, este, în general, acceptat că administraţia publică nu poate să fie realizată dintr-un singur centru de dispoziţie, ci trebuie organizată în aşa fel încât să asigure nevoile societăţii, în general, dar şi a colectivităţilor sociale din toate unităţile teritorial-administrative ale statului. În acest scop, organele administraţiei publice sunt constituite pe structura unităţilor teritorial administrative.

Din considerente de funcţionalitate există organe centrale ale administraţiei publice care au o competenţă generală, pe întreg teritoriul statului, şi organe teritoriale ce ţin seama de specificul fiecărei zone în parte. În cadrul organelor administraţiei publice locale trebuie observate două componente. Pe de o parte, există organe teritoriale ale administraţiei centrale – poliţie, finanţe, comunicaţii, poştă, etc. – iar, pe de altă parte, sunt constituite organe ale administraţiei locale ce au ca sarcină administrarea unor activităţi de interes local, legate de problemele oamenilor care alcătuiesc colectivităţile sociale grupate în unităţi teritorial administrative precum comune, oraşe, municipii şi judeţe.

Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul politic. Chintesenţa acestei probleme se exprimă, în cele din urmă, în gradul de autonomie pe care îl are administraţia locală în rezolvarea problemelor cetăţenilor de pe teritoriul de competenţă.

Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le dau socoteală de modul cum conduc, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale – actele emise de către autorităţile locale pot fi anulate de către autorităţile centrale, în virtutea dreptului de control ierarhic, ori de câte ori nu corespund cu decizia centrului26.

Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor. Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor administraţi.

În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de

26 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 258

22

conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale. Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă.

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic opus centralizării, în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi de corpul electoral sau desemnaţi de acesta27. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.

Descentralizarea administrativă, în fond, constă în recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice din competenţa autorităţilor centrale către cele locale.

Întrucât, în practică, nu se poate vorbi despre forme pure de centralizare sau de descentralizare trebuie introdusă în cadrul demersului ştiinţific noţiunea de grad de descentralizare. Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care descentralizarea este mai mică). Gradul descentralizării administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul special efectuat de autoritatea centrală).

Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru. Măsurile şi deciziile pot fi luate operativ de către autorităţile locale iar resursele materiale şi financiare, şi chiar forţa de muncă, pot fi folosite cu mai mare eficienţă astfel încât să răspundă unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât autorităţile centrale.

Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice în activitatea locală. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul de

27 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 71

23

responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc şi determină să caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă.

Alegerea autorităţilor descentralizate poate ,,introduce în administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul.

Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia şi servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor descentralizate”28. În localităţile mici este greu de găsit buni specialişti în administraţia publică, care să poată gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autorităţilor locale.

Între cele două laturi (centralizare – descentralizare) există şi regimuri juridice intermediare ale administraţiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puţin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativă şi tutela administrativă.

Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul local, ci sunt numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului său ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze actelor superiorului său. În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale.

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a administraţiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiţie) şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive – Guvern, ministere – şi cele ce exercită această putere la nivel judeţean sau local – prefect şi serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutelă administrativă este şi mai apropiat de cel de descentralizare. În acest regim, titularii autorităţii locale nu sunt numiţi de centru, ci desemnaţi de însăşi autoritatea locală. Ei au competenţa să rezolve problemele locale, emiţând ei înşişi acte administrative, însă numai după ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea centrală prevăzută de lege.

Concluzionând tutela administrativă constă în dreptul autorităţilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Când numărul actelor

28 E.D. Tarangul – Tratat de Drept Administrativ Român, Cernăuţi, 1944, pag 95

24

administrative supuse regimului de tutelă se menţine în limite minime, rezumându-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lăsându-se autorităţilor locale rezolvarea problemelor economice şi sociale care le privesc, regimul de tutelă se apropie mult de cel al descentralizării.

Controlul de tutelă este necesar din mai multe puncte de vedere: în primul rând, pentru că autorităţile descentralizate girează servicii publice, care trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu, iar statul este direct interesat pentru buna funcţionare a acestor servicii publice. În al doilea rând, în cazul descentralizării, autorităţile centrale sunt obligate să vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale să fie satisfăcute în detrimentul intereselor generale. În al treilea rând, puterea centrală trebuie să vegheze ca autorităţile locale să satisfacă în condiţiile cele mai bune nevoile locale. În al patrulea rând, autoritatea centrală trebuie să vegheze la menţinerea unităţii statului. O autonomie prea mare, poate să fie cauza unor orientări politice în contradicţie cu politica de stat a autorităţilor centrale. Acest control trebuie să fie de aşa natură încât să îngrădească şi să micşoreze autonomia administraţiilor descentralizate, fără ca să o desfiinţeze.

Temă de meditaţie: Soluţia optimă, din punctul de vedere al

autonomiei administrative pentru un segment din cadrul sistemului administraţiei publice

25

CAPITOLUL 5. PERSONALUL DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

5.1. Funcţia publică Nevoia socială a condus la apariţia funcţiei publice şi a funcţiilor care

s-o îndeplinească. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, care a căpătat viabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii necesare funcţionării sistemului administraţiei publice.

Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publică fac necesară o multitudine de activităţi de prestaţie ce trebuie realizate prin serviciile publice şi, pe cale de consecinţă, un personal cu pregătire profesională adecvată. Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică nu reprezintă altceva decât o sumă de colectivităţi umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o importanţă considerabilă. Oricât de perfectă ar fi organizarea unui sistem social şi oricât de bune legi ar fi, totul ar rămâne doar o simplă ficţiune, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi, activi şi devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.

Funcţia publică29 este constituită din competenţe stabilite de lege ce cuprind atribuţiile necesare satisfacerii intereselor generale şi scopurilor de interes public pentru care a fost creată, neputându-se admite ca ea să fie utilizată în scopuri personale30. Ca definiţie legală, Legea 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, enunţă în cuprinsul art. 2, alin. 1: Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală.

Fiecare funcţie publică se caracterizează prin anumite trăsături particulare, însă tuturor funcţiilor publice le sunt comune următoarele caracteristici.

o funcţia publică cuprinde un complex de drepturi şi obligaţii, stabilite prin lege, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investită;

o funcţia publică este creată prin lege sau alte acte normative emise în baza şi în executarea legii;

o funcţia publică are caracter de continuitate ce decurge din permanenţa nevoilor comunităţii şi din continuitatea existenţei sistemului administraţiei publice;

29 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 110 30 În opinia lui A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.95 – Funcţia în cadrul administraţiei publice, poate fi definită „ca un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.

26

o funcţia publică nu poate face obiectul unei înţelegeri sau convenţii între părţi; ea este rezultatul unui act universal de voinţă prin investirea legală cu competenţă a persoanei care exercită funcţia pentru a realiza sarcinile conferite administraţiei publice;

o funcţia publică este accesibilă tuturor cetăţenilor, în condiţiile legii;

o finanţarea funcţiilor publice se asigură de la bugetul central de stat ori de la bugetele locale;

o funcţia publică dă dreptul celor care o îndeplinesc să facă acte juridice, operaţiuni administrative sau materiale în baza şi în executarea legii.

Asupra funcţiei publice există mai multe tipuri de concepţii pe care le au, în general, funcţionarii. Astfel, funcţia publică este percepută ca: o meserie de contact cu publicul (funcţiile de ghişeu, funcţiile prin

care se realizează anumite prestaţii în favoarea cetăţenilor, funcţiile prin care se exercită controlul vamal, controlul biletelor în mijloacele de transport în comun, etc.); o meserie tehnică, dificilă şi, adesea, periculoasă – funcţionarul

nefiind într-un raport direct cu publicul (funcţionarul din dispeceratul unui nod de cale ferată ce dirijează circulaţia trenurilor, din căpitănia unui port, din centrul de dirijare al zborurilor, al intervenţiilor de urgenţă, etc.); mijloc de exprimare a autorităţii, funcţie ce le conferă funcţionarilor

anumite satisfacţii în plan temperamental ori al orgoliului. Funcţia publică este considerată, prin natura sa, ca o funcţie socială –

aceasta presupune, de la început, ca acela care o exercită să aibă o veritabilă vocaţie de a se preocupa de cauza publică.

Deşi conţinutul noţiunii de funcţie este foarte variat, este utilă acceptarea unei clasificări în două mari categorii: funcţii de conducere (ministru şi adjuncţii sau asimilaţii acestuia, director şi director general, şef birou şi şef de serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) şi funcţii de execuţie (cu o sfera foarte largă de cuprindere în raport cu pregătirea de specialitate şi experienţa profesională a celor ce deţin aceste funcţii, care nu au dreptul de decizie, ci, doar, trebuie să aplice deciziile).

În conformitate cu prevederile art. 3 din Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:

a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice;

27

g) subordonare ierarhică.

5.2. Funcţionarul public Legiuitorul român dă o definiţie legală noţiunii de funcţionar public în

cuprinsul art. 2, alin. 2 din Legea 188/1999, după cum urmează: Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică – persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici. Pentru mai multă precizie trebuie observat că funcţionari publici sunt şi cei aleşi, precum primarii, consilierii locali sau judeţeni.

Funcţionarul public este, deci, persoana fizică investită cu o funcţie publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţii centrale sau locale, ori în instituţiile publice care aparţin acestora. Ocuparea funcţiei de către funcţionar, în mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmată de încheierea unui contract de muncă, sau prin simpla încheiere a unui contract de muncă.

Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este un acord de voinţă – de aceea investirea legală a celor care exercită diferite funcţii în organele administraţiei publice este valabilă independent de contractul de muncă.

În legătură cu noţiunea de funcţionar public, este de subliniat faptul că există deosebiri între funcţionarii publici şi salariaţii serviciilor publice. Salariaţii îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract individual de muncă, cu durată determinată ori nedeterminată, fiind supuşi unui regim juridic specific dreptului muncii.

Funcţionarii publici au ca element caracteristic fundamental faptul că exercită prerogative de putere publică. Activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sunt următoarele31: punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice

autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a

studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

consilierea, controlul şi auditul public intern; gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; colectarea creanţelor bugetare; reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile

acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul

31 Art. 2 alin. 3 din Legea 188/1999

28

autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;

realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

În afară de funcţionarul public ce a dobândit un post în administraţie prin concurs sau numire, în conformitate cu prevederile legii, există şi pot exista în realitate şi funcţionari de fapt. Spre deosebire de funcţionarul de drept ce este investit legal cu exercitarea funcţiei publice, funcţionarul de fapt nu a avut de la început ori nu mai are o investitură legală, însă reprezintă o realitate juridică. În doctrină se face referire la două categorii de cauze care ar genera această realitate juridică32:

⇒ cauzele concomitente – stabilirii raportului de serviciu al funcţionarului public privesc numirile şi delegările. Legea admite că actele întocmite de către funcţionarul de fapt sunt legale atâta timp cât au fost efectuate într-un mediu al administraţiei publice iar persoana a fost de bună credinţă. Exercitarea funcţiei pe baza unei delegări poate conduce la aprecierea situaţiei ca fiind o stare de funcţionar de fapt, situaţia fiind asemănătoare şi în cazul suplinirii în funcţie.

⇒ cauzele posterioare – caracterizează situaţii în care un funcţionar, deşi investit în mod legal cu exerciţiul funcţiei sale, din cauza unor împrejurări ulterioare, titlul de investitură îşi încetează efectele juridice determinând încetarea raporturilor de drept administrativ specifice funcţiei. Dacă unui asemenea funcţionar i se permite să continue exercitarea funcţiei, acesta o va face în calitate de funcţionar de fapt. O situaţie asemănătoare o au funcţionarii pe termen, numite pentru o perioadă determinată, şi funcţionarii demisionari ce continuă exercitarea funcţiei. La fel stau lucrurile în situaţia în care o persoană a fost numită într-o funcţie publică, cu respectarea procedurilor legale, însă ulterior se constată o incompatibilitate, ascunsă sau descoperită tardiv, până la anularea numirii persoana respectivă a fost funcţionar de fapt cu toate consecinţele juridice ce decurg din această situaţie atât pentru ea cât şi pentru autoritatea administrativă.

Accesul la aceste funcţii şi statutul juridic al funcţionarului public, în legătură cu deţinerea şi exercitarea funcţiilor respective, trebuie să fie prevăzute într-o lege care să aibă ca obiect statutul funcţionarului public. În România a existat un astfel de statut al funcţionarilor publici încă din anul 1923.

Accesul la funcţia publică trebuie să prevadă anumite condiţii de bază pe care să le îndeplinească cei ce vor ocupa funcţia. Astfel poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii33: ♦ are cetăţenia română şi domiciliul în România; ♦ cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

32 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 114 33 Art. 50 din Legea 188/1999

29

♦ are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; ♦ are capacitate deplină de exerciţiu; ♦ are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care

candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; ♦ îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; ♦ îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; ♦ nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,

contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;

♦ nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; ♦ nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin

lege. Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare,

transfer, redistribuire şi concurs34. Datorită importanţei voi detalia, în continuare, unele aspecte privind recrutarea personalului prin concurs.

Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale. Persoanele care participă la concursul organizat potrivit dispoziţiilor legale trebuie să îndeplinească condiţiile de vechime în specialitatea funcţiilor publice, prevăzute de prezenta lege.

Concursul, ca modalitate de selecţie, este larg răspândit în lume. Prin concurs este posibilă realizarea unui control din partea mediului social asupra felului în care se face recrutarea personalului din administraţia publică. De asemenea, prin implicarea unei comisii de specialitate se realizează o apreciere obiectivă a candidaţilor şi, prin urmare, garanţia recrutării celor mai buni35.

Ca modalităţi de organizare a concursului sunt cunoscute concursul de dosare şi promovarea unor probe. Cele două modalităţi pot fi folosite şi ca etape ale unui concurs pentru ocuparea unui post. Important este ca desfăşurarea concursului să excludă orice posibilitate de subiectivitate în legătură cu alegerea persoanei ce va ocupa funcţia.

5.3. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor administraţiei publice Funcţionarii publici au, în considerarea calităţii lor de angajaţi,

drepturi specifice – la salariu, concedii de odihnă, medicale sau de studii, asistenţă medicală, pensie, etc. – dreptului muncii.

34 Art. 51 din Legea 188/1999 35 I. Alexandru –Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 435

30

În cadrul raportului juridic de drept administrativ în care funcţionarul public este parte, acesta are o serie de drepturi şi obligaţii, îndatoriri şi, chiar, interdicţii. Drepturile şi obligaţiile nu există independent unele de altele ci într-o interdependenţă, fiecărui drept corespunzându-i corelativ o obligaţie36. Funcţionarul public acţionează în vederea realizării voinţei publice obiectualizată în norme juridice, actele pe care le întocmeşte având un caracter obligatoriu pentru cei cărora li se adresează.

Drepturile funcţionarilor publici, în context, pot fi împărţite în două categorii:

⇒ drepturi pe care le au funcţionarii în legătură cu funcţia pe care o exercită;

⇒ drepturi pe care le au funcţionarii în legătură cu profesia. Odată cu numirea pe funcţie şi investirea cu competenţă, funcţionarul

are dreptul la exercitarea funcţiei sale – trebuie să fie respectat ca persoană, să i se respecte dispoziţiile, să i se înlesnească realizarea funcţiei. Organele administraţiei publice trebuie să sprijine, să asigure realizarea atribuţiilor de serviciu pe care le au funcţionarii acestor organe – ori de câte ori funcţionarul are probleme, este împiedicat să să-şi exercite drepturile specifice funcţiei, administraţia este obligată să intervină şi să asigure realizarea funcţiei publice folosind mijloace de convingere sau, chiar, de constrângere.

În ceea ce priveşte drepturile funcţionarilor în legătură cu profesia trebuie observat că toate funcţiile publice au caracter profesional, pentru fiecare în parte este necesară îndeplinirea unor condiţii de studii. De asemenea stabilitatea şi continuitatea în funcţie sunt garantate, însă nu cu un caracter absolut, cariera unui funcţionar public parcurgând diferite trepte ierarhice. Mai mult, este posibilă şi adoptarea unei strategii de rotire a cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative ori care să prevadă delegări sau detaşări în interesul serviciului. Tot un drept al funcţionarilor, unul deosebit de important şi de sensibil, este şi dreptul de a se adresa autorităţilor ierarhice în cazul unor abuzuri care ar privi statutul lor, mergându-se până la promovarea unei acţiuni în contencios administrativ.

Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, detaliază pe parcursul unei întregi secţiuni – secţiunea 1 din Capitolul 5 – drepturile funcţionarilor publici, după cum urmează:

→ Dreptul la opinie; → Dreptul de a fi ocrotit faţă de orice formă de discriminare între

funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură;

→ Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea legii şi care îl vizează în mod direct;

36 N.A. – se poate vorbi chiar despre o specie diferită: drept-obligaţie, în sensul că legătura dintre drepturi şi obligaţii este atât de puternică încât acestea nu pot fi exercitate separat – un poliţist are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia să poarte armă de foc, un agent constatator are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de a constata desfăşurarea unei activităţi ilicite ce întruneşte elementele constitutive ale unei contravenţii

31

→ Dreptul de asociere sindicală, cu excepţia celor care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale;

→ Dreptul de asociere în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor;

→ Dreptul la grevă, în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public;

→ Dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul gradului; dreptul la prime şi alte drepturi salariale;

→ Dreptul la gratuitatea uniformei atunci când natura serviciului impune portul unei uniforme;

→ Dreptul la pregătire profesională continuă şi, cu respectarea condiţiilor legale, la recuperarea cheltuielilor aferente;

→ Dreptul la un program de lucru de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână şi de a fi plătit pentru orele lucrate peste program;

→ Dreptul de a fi ales într-o funcţie de demnitate publică – cu excepţia funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională;

→ Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii plătite, în condiţiile legii;

→ Dreptul la a lucra în condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică;

→ Dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii;

→ Dreptul la pensie, precum şi celelalte drepturi de asigurări sociale de stat;

→ Dreptul de a beneficia, în exercitarea atribuţiilor de serviciu de protecţia legii – autoritatea sau instituţia publică fiind obligată să asigure protecţia funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.

→ Dreptul de a fi despăgubit de către autoritatea sau instituţia publică în situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.

Îndatoririle funcţionarilor publici au ca obiect îndeplinirea sarcinilor de serviciu, pregătirea profesională şi respectarea disciplinei muncii.

În aceleaşi condiţii în care tratează drepturile, Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, detaliază pe parcursul secţiunii a 2-a din capitolul 5, îndatoririle funcţionarilor publici. Astfel:

→ obligaţia de îndeplinire cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea a îndatoririle de serviciu şi de abţinere de la orice

32

faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici;

→ în condiţiile ocupării unei funcţii de conducere, obligaţia de a sprijini propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor;

→ obligaţia de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege;

→ obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, favorizarea vreunui partid politic sau participarea la activităţi politice în timpul programului de lucru; obligaţia de a nu face parte din organele de conducere ale partidelor politice.

→ obligaţia de a răspunde, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate;

→ obligaţia de a se conforma dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici – funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. Funcţionarul public are îndatorirea să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia, astfel de situaţii.

→ obligaţia de a păstra secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public.

→ obligaţia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje;

→ obligaţia de a face declaraţia de avere, în condiţiile legii; → obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii

ierarhici, lucrările repartizate – este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia cazurilor în care au asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri.

→ obligaţia de a urma forme de perfecţionare profesională şi specializare;

→ obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

Temă de meditaţie: Rolul şi locul funcţionarului public în societate

33

CAPITOLUL 6 PROCESUL DECIZIONAL ÎN SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

6.1. Noţiunea şi obiectul deciziei administrative Orice activitate umană ca totalitate a manifestărilor de conduită, pe

plan concret sau mintal, se realizează pe baza intenţiei şi a deciziei subiecţilor de a efectua o activitate37. Ca enunţuri relevante pentru problemă, îmi permit să le subliniez pe următoarele:

Este o componentă a activităţii umane şi, în acelaşi timp, un element de determinare a activităţilor umane, atât în cadrul administraţiei publice cât şi în afara acesteia; Este rezultatul unui proces raţional, care porneşte de la sesizarea

necesităţii emiterii unui asemenea act şi continuă cu culegerea informaţiilor necesare, preluarea acestora, alegerea variantei optime, adoptarea actului şi aplicarea acestuia; Este o determinantă atât pentru acţiunea funcţionarilor administraţiei

cât şi pentru persoanele ce se găsesc în afara sistemului administraţiei publice; Asigură comportamentului uman o anumită coeziune în cadrul

diferitelor colectivităţi umane; Este alegerea unei direcţii de acţiune; Elaborarea unui număr de strategii alternative şi alegerea uneia dintre

ele; O afirmaţie care denotă angajamentul pe o direcţie de acţiune; Rezultatul unor activităţi conştiente de alegere a unei direcţii de

acţiune; Cunoştinţe care indică o angajare într-o anumită direcţie de acţiune; Alegerea unui plan de acţiune; Forma specifică de angajare a resurselor într-o acţiune; Alegerea unei strategii de acţiune; O alegere ce conduce la un anume obiectiv; Hotărârea luată ca urmare a examinării unei probleme, situaţii etc.;

soluţia adoptată dintre mai multe posibilităţi. Schematic, decizia administrativă este caracterizată de următoarele

componente: 1. Apariţia şi dezvoltarea unei probleme în mediul social sau/şi

sistemul administraţiei publice;

37 A. Roşca şi colaboratorii – Tratat de psihologie generală, Edit. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1966, pag. 381

34

2. Existenţa unui proces de analiză a cauzelor care au generat problema şi a efectelor care sunt generate de către aceasta şi de evaluare a soluţiilor;

3. Luarea unei hotărâri, alegerea uneia dintre soluţii; 4. Implementarea soluţiei alese în mediul social sau/şi în sistemul

administraţiei publice. Întreg procesul decizional se desfăşoară şi este influenţat de condiţii

preexistente şi independente de sistemul administrativ: → condiţii de certitudine – probabilitatea de a realiza obiectivul este

maximă; → condiţii de incertitudine – probabilitatea de a realiza obiectivul este

apreciabilă, spre medie; → condiţii de risc – probabilitatea de a realiza obiectivul este redusă.

Decizia administrativă are ca obiect stabilirea modalităţilor de realizare a scopurilor urmărite de oameni atât la nivel de comunitate cât şi la nivel individual. Voinţa pe care o exprimă decizia administrativă se întemeiază pe lege şi este dedusă din lege – întrucât legea exprimă interesele generale ale cetăţenilor, decizia administrativă nu face decât să urmărească înfăptuirea intereselor generale, organelor administraţiei publice revenindu-le sarcina de a găsi cele mai bune mijloace de organizare a executării şi de executare a legii.

În situaţia în care legea prevede şi modalităţile de executare, acţiunea administraţiei este de pură executare, organul administrativ nu mai are posibilitatea să mai decidă cu privire la modalităţile de executare. Într-o atare situaţie nu mai poate fi vorba despre acte administrative decizionale ci despre acte administrative de executare.

Important de subliniat este că actul administrativ decizional are ca obiect doar alegerea modalităţilor, alegerea scopurilor trebuind făcută doar prin intermediul legii.

6.2. Procesul decizional Cel puţin ca principiu, decizia administrativă nu este un act unitar,

izolat, al unei singure persoane. Decizia administrativă trebuie înţeleasă ca fiind rezultatul unei activităţi colective şi de participare, sub diferite forme, prin care se manifestă diferite acţiuni ale mediului în care se realizează administraţia publică, rezultatul unui proces decizional.

În mediul social sunt numeroase există numeroase probleme. Pentru ca administraţia publică să facă ceva, să desfăşoare o activitate este necesară o decizie administrativă. Intenţia administraţiei publice de a face ceva marchează impulsul procesului decizional – iniţiativa în procesul decizional. Odată apărută iniţiativa, normalitatea presupune să urmeze o etapă complexă caracterizată de confruntarea de păreri, oferirea şi analiza de

35

soluţii38 – etapa deliberării. Deliberarea este atât de complexă încât poate fi acceptată, ea însăşi, ca un complex de activităţi – sunt antrenate structuri administrative variate, unele din cadrul organului administrativ care trebuie să-şi asume răspunderea, altele din afară, unele cu rol consultativ, altele cu o participare directă la luarea deciziei administrative. Terminată deliberarea, urmează luarea deciziei administrative – manifestarea unei hotărâri căreia trebuie să se conformeze conduita oamenilor administraţiei şi a celor cărora li se adresează administraţia publică în activitatea de organizare a executării şi de executare a legii39.

Iniţiativa deciziei administrative – se manifestă sub două forme: 1. Iniţiativa pornită de la factorii politici; 2. Iniţiativa promovată de societatea civilă; 3. Iniţiativa venită din interiorul administraţiei publice.

Realizarea politicii statului este impusă de factorii politici, situaţie în care multe decizii sunt iniţiate de aceşti factori. Organele puterii legiuitoare, diferite organizaţii politice, identificând probleme în mediul social, susţin interesul public şi sesizează administraţia publică în vederea iniţierii procesului decizional. Situaţia este identică în cazul O.N.G.-urilor, acestea făcând un adevărat crez din susţinerea intereselor cetăţenilor, inclusiv prin promovarea de iniţiative în faţa autorităţilor administrative.

În cele mai multe dintre cazuri, iniţiativa deciziei administrative revine organelor administraţiei publice care au posibilitatea, pe baza informaţiilor proprii ori pe baza sesizărilor venite din partea cetăţenilor, mass-mediei, reprezentanţilor instituţiilor internaţionale, etc., să aprecieze ca oportună o anumită intervenţie în rezolvarea unei probleme.

În practică se poate observa, adesea, că organele din sistemul administraţiei publice adoptă o atitudine de expectativă, aşteptând, ca exemplu, conturarea mai bine a problemei şi a consecinţelor ce pot apare ori un semnal din partea puterii legiuitoare, a forţei politice la putere. Cu certitudine, dincolo de aspectul criticabil al problemei, este necesară existenţa unui flux informaţional între organele legiuitoare şi cele administrative, care să permită fundamentarea deciziilor, atât la nivel politic cât şi la nivelul administraţiei publice.

Participarea la decizia administrativă presupune antrenarea la procesul decizional a tuturor factorilor care, într-un fel sau altul, pot să contribuie la construcţia temeinică a deciziei administrative pentru asigurarea unei maxime eficienţe. Procesul decizional în administraţia publică presupune o abordare colectivă fundamentată pe: O componentă politică; O componentă socială; O componentă tehnică.

Participarea politică la decizia administrativă exprimă legăturile care există între sistemul administraţiei publice şi sistemul politic. Deciziile

38 N.A. – aşa-numita etapă a luptei motivelor 39 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.120

36

administrative importante presupun acţiuni ce impun participarea oamenilor politici. Participarea politică subliniază necesitatea cooperării între puterea legiuitoare şi cea executivă pentru realizarea interesului general al societăţii. Parlamentarii participă – individual, în comisii sau grupuri parlamentare – la decizia administrativă făcând propuneri sau solicitări. Participarea politică la decizia administrativă ce implică administraţia locală se realizează prin organele alese de către comunităţile locale. Cea mai semnificativă participare a oamenilor din administraţie la decizia administrativă este, probabil, activitatea decizională a miniştrilor şi a celorlalţi demnitari ce conduc organele centrale ale administraţiei publice ori care conduc organele locale, în cazul deciziilor cu aplicabilitate în plan local.

Participarea socială are o legătură puternică cu comunităţile locale, derivând din caracterul democratic al statului şi presupune, ca element specific, implicarea în procesul decizional a acelor cetăţeni cărora se adresează decizia administrativă ce va fi luată. Participarea cetăţenilor – individual sau în structuri specifice societăţii civile – are caracterul unei consultări.

Consultarea cetăţenilor este foarte importantă într-o societate democratică având un dublu rol:

☼ Înlesneşte administraţiei cunoaşterea opiniilor cetăţenilor cu privire la problema care îi afectează, tehnicitatea administraţiei fiind completată, în mod util, cu viziunea socială pe care o oferă administraţiei cei interesaţi40.

☼ Creează premise favorabile pentru punerea în aplicare a deciziei administrative pentru că oferă ocazia construirii unei consens între administraţie şi cetăţeni cu privire la modul de abordare şi de rezolvare a problemei ce îi interesează.

Participarea tehnică presupune participarea în cadrul procesului de luarea deciziilor a unor specialişti care să cunoască toate particularităţile domeniului. Noţiunea de cunoaştere a particularităţilor domeniului trebuie acceptată, aici, într-un sens foarte larg, o cunoaştere socio-economică multilaterală. Participarea tehnică la decizia administrativă implică participarea tuturor funcţionarilor şi compartimentelor ce se vor implica în procesul de punere în aplicare a deciziei. Este de preferat şi participarea specialiştilor, în materie, din alte instituţii specializate, din învăţământul de specialitate şi din cercetarea ştiinţifică. Participarea tehnică la decizia administrativă poate avea atât caracter consultativ cât şi caracter deliberativ.

Decizia este o hotărâre care se ia în urma unei adevărate confruntări de motive, interese, valori, priorităţi, etc., sub forma unei deliberări a subiectului ori a organului colectiv care decide cu privire la un anumit mod de abordare a unei probleme apărute în modul social. Pe fond, decizia este o manifestare de voinţă.

40 Ch. Debasch citat de A. negoiţă în A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.123

37

În funcţie de amploarea problemei şi a implicaţiilor sociale pe care le poate presupune rezolvarea problemei deliberarea poate fi analizată ca:

* o operaţie mintală pe care o fac funcţionarii administraţiei publice atunci când au de luat o anumită decizie, pe baza unei motivări ce implică aspecte afective şi intelectuale, determinări de ordin politic, sociologic, moral, juridic, etc.

* acţiunea organizată a administraţiei publice, derularea unui proces complex, în vederea luării unei decizii.

Principial, deliberarea, în procesul decizional al administraţiei publice , cuprinde mai multe componente sau etape:

1. desfăşurarea unor activităţi ce privesc cercetarea problemelor ce cad în competenţa administraţiei publice;

2. discutarea problemelor; 3. manifestarea de voinţă, hotărârea de a rezolva problemele într-un

anumit fel – neapărat se întemeiază pe lege constituind o modalitate de punere în executare a legii.

6.3. Efectele deciziei administrative Decizia administrativă creează consecinţe deosebite în mediul social. În primul rând, emiterea unei decizii administrative activează, într-un

nou context, un număr mare de oameni ce lucrează în cadrul administraţiei publice şi care trebuie să pună în executare decizia luată. Atingerea scopului urmărit prin emiterea unei decizii administrative este condiţionată, atât de felul în care decizia a fost concepută cât şi de felul în care este pusă, aceasta, în executare. În context, capătă relevanţă deosebită calitatea oamenilor care pun în executare decizia administrativă, pregătirea profesională, calităţile şi experienţa lor personală.

Efecte importante ale deciziei administrative vizează mediul social, cetăţenii aflaţi în afara sistemului administraţiei publice cărora se adresează, cerându-le să facă, să dea sau să nu facă ceva. Dacă decizia este bine elaborată şi fundamentată, cu respectarea condiţiilor de participare la care am făcut referire, aplicarea ei va fi cu siguranţă un succes al administraţiei.

Aplicarea deciziei, însăşi decizia administrativă, produce efecte asupra componentelor politice ale societăţii. Fiecare partid promovează propria viziune, propria cale către binele societăţii şi numai viaţa socială verifică corectitudinea unei opţiuni. Oamenii nu au nevoie, neapărat, de valori admirabile, universal acceptate. Oamenii au mai multă nevoie de un bine pe care să-l perceapă, să-l simtă în mod direct iar acest bine îl aduce administraţia publică, acest bine probează valoarea administraţiei publice, este afectat de disfuncţionalităţile din sistem putând fi, chiar, desfiinţat de o acţiune a administraţiei ineficientă.

Nu trebuie omis că efectele deciziilor administrative sunt influenţate şi de folosirea forţei coercitive a statului pentru punerea lor în executare. Aici, probabil, cel mai important este echilibrul – prea multă forţă face din cea mai bună şi oportună decizie administrativă ceva nepopular, prilej de

38

abuzuri, centrul de greutate şi preocuparea cetăţenilor s-ar putea deplasa de la problema socială care a generat decizia la modul cum acţionează forţa coercitivă, orice putând fi susceptibil de a fi interpretat ca un abuz; prea puţină forţă ar putea crea impresia că nimeni nu este interesat de aplicarea deciziei şi de rezolvarea problemei sociale, că de fapt nu se vrea o rezolvare, că cineva profită de pe urma situaţiei, că ceva nu este în regulă în administraţie, în politică, în raporturile dintre politică şi administraţie, etc.

Teme de meditaţie: Raportul dintre interesele generale / drepturile şi interesele individuale în fundamentarea şi implementarea deciziei administrative; Dacă şi în ce măsură legea trebuie să conţină prevederi care să impună şi modalităţile de executare. Dacă şi cum trebuie să se implice administraţia publică în iniţiativa decizională.

39

CAPITOLUL 7 ACTUL ADMNISTRATIV

7.1. Noţiunea de act administrativ Activitatea organelor administraţiei publice se concretizează în acte

administrative, operaţiuni administrative şi acte materiale. Legislaţia, practica judiciară, şi literatura de specialitate folosesc mai mulţi termeni pentru a denumi principalul act juridic de putere emis de administraţia de stat sau cea locală – decizie, ordin, regulament, dispoziţie, certificat, proces-verbal, etc.

Termenul de act administrativ este cel mai adecvat – legi importante în sistemul legislativ folosesc termenul de act administrativ (Constituţia, Legea contenciosului administrativ); termenul de act administrativ este folosit de mulţi autori de specialitate41; termenul de act administrativ beneficiază de o folosire îndelungată în literatura şi practica judiciară.

Actul administrativ este un act juridic prin aceasta distingându-se de operaţiunea administrativă şi actul material. Actul administrativ, ca orice act juridic, este o manifestare de voinţă de natură a produce efecte juridice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Actul administrativ implică respectarea unor condiţii de legalitate a căror încălcare este de natură a atrage sancţiunea nulităţii actului respectiv. Printr-un act administrativ iau naştere drepturi noi, se stabilesc obligaţii noi sau se sting cele vechi. Ca element specific, prin acte administrative se pot admite sau respinge pretenţii juridice formulate de către persoanele fizice sau juridice către organele administrative – chiar şi tăcerea organului administrativ competent este de natură a produce efecte juridice, de la caz la caz poate însemna un refuz sau o acceptare tacită.

Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă a organului administrativ în baza şi în executarea legii. Chiar dacă la emiterea unui act administrativ participă mai multe persoane – cazul organelor administrative colegiale – sau mai multe organe administrative – cazul ordinelor comune ale mai multor ministere – esenţial este că avem de a face cu o singură voinţă juridică, a organului administrativ. Actul administrativ creează o situaţie juridică nouă pentru persoane ce n-au concurat la emiterea actului – drepturile şi obligaţiile care iau naştere nu au la bază acordul de voinţă al părţilor, precum în cazul unui contract, ci reprezintă efectele unui singure voinţe juridice care provine de la administraţia publică.

Există cazuri în care emiterea unor acte administrative presupune şi o manifestare de voinţă din partea unei persoane care are interes în emiterea actelor administrative – cazul actelor administrative care se emit numai la cererea persoanei interesate, precum emiterea unui permis de conducere auto, a unei autorizaţii pentru operaţiuni cu arme, operaţiuni vamale, de

41 V. Prisăcaru – Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1998, pag. 76; R. Ionescu – Drept administrativ, Edit. Didactică şi pedagogică, Bucureşti 1996, pag. 218; A. Negoiţă – Drept administrativ, Edit. Syilvi, Bucureşti, 1996, pag. 216; A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucureşti, 1996

40

construcţii, etc. O situaţie asemănătoare apare în cazul actelor administrative emise doar dacă persoana căreia i se adresează este de acord – cazul numirii unei persoane într-o funcţie publică.

În oricare dintre cazuri esenţială rămâne manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ, nu poate fi vorba despre consimţământul persoanelor în sens contractual ci, doar, despre respectarea unor condiţii impuse de normele juridice pentru emiterea actului administrativ.

Voinţa juridică unilaterală provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice întrucât se realizează autoritatea statală prin modificarea ordinii juridice şi crearea de situaţii noi, în baza şi în executarea legii. Nota de relativitate impusă prin folosirea expresiei “în principal” este necesară în măsura în care există posibilitatea ca şi alte organe ale statului ce acţionează în baza şi în executarea legii să facă acte administrative, o situaţie asemănătoare fiind şi în cazul unor organizaţii particulare cărora legea le încredinţează o astfel de activitate privitoare la organizarea executării legii.

Voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim juridic specific – regimul juridic administrativ. Trebuie observat, aici, că un act este administrativ nu neapărat prin calitatea subiectului de drept de la care emană ci ca urmare a faptului că actul administrativ constă într-o modalitate de executare a legii în conformitate cu voinţa legiuitorului.

Din punct de vedere conceptual, supun atenţiei următoarele două enunţuri42:

1. Actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat, prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.

2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică, pe baza şi în executarea legii, a unei autorităţii administrative prin care se formează o situaţie juridică nouă, sau se refuză o pretenţie juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţă juridică supusă regimului juridic administrativ.

7.2. Emiterea actelor administrative Actele administrative pot fi emise doar de către acele organe care se

bucură de o competenţă legală. Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale – primarul, un ministru, prefectul – ori organe colegiale – guvernul, consiliul local, etc. Existenţa competenţei legale este condiţia esenţială de legalitate a actelor administrative. Competenţa decurge din normele de drept şi, uneori, din principii de drept – cum este cazul competenţei numirilor şi demiterilor dintr-o funcţie când se aplică principiul paralelismului în conformitate cu care organul competent să emită un act de numire poate să emită şi actul de revocare din funcţie.

42 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 183; A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.137

41

Foarte important este faptul că nimeni nu este competent în virtutea persoanei ci doar ca urmare a funcţiei pe care o îndeplineşte – competenţa de emitere a unui anume act administrativ este destinată tuturor acelora care îndeplinesc funcţia respectivă, ea există înainte de numirea pe funcţie a unei persoane şi subzistă şi după plecarea persoanei respective din funcţie, atât pe perioada cât funcţia este vacantă cât şi după numirea unei alte persoane.

Exerciţiul competenţei de către un funcţionar este un drept şi, în acelaşi timp, o obligaţie. Competenţa nu este şi nu trebuie percepută ca un privilegiu, funcţionarul nu are drept de dispoziţie cu privire la care prerogative ale competenţei să le exercite şi pe care nu, întrucât nu îi convin, nu vrea sau din alte motive subiective. Competenţa este o aptitudine cu caracter permanent ce nu se epuizează prin exercitare, funcţionarul putând face un anume act administrativ ori de câte ori sunt întrunite condiţiile de exercitare a competenţei – condiţii legale, de necesitate şi oportunitate. În conformitate cu principiul legalităţii, competenţa în emiterea actelor administrative este egală pentru toate persoanele care sunt interesate.

Funcţionarul administraţiei publice nu poate renunţa la competenţă şi nu o poate încredinţa spre exercitare altei persoane. În practică, pot apare situaţii în care titularii de competenţă să fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile, din diferite motive – motive de sănătate, supraaglomerarea cu sarcini, apariţia unei situaţii de criză. Pentru a sigura organizarea executării legii prin emiterea actelor administrative, legea trebuie să prevadă posibilitatea suplinirii şi a delegării de competenţă.

Suplinirea presupune înlocuirea titularului competenţei cu altă persoană pe perioada cât titularul nu poate să-şi exercite competenţa. Ca regulă, suplinirea acţionează automat în baza prevederilor legale.

Delegarea are ca element caracteristic faptul că persoana delegată nu poate să exercite decât anumite atribuţii din competenţa titularului şi nu întreaga competenţă a acestuia. Delegarea nu acţionează automat, este necesară emiterea unui act de delegare din partea unui organ administrativ competent.

În cazul actelor emise de către funcţionarii de fapt trebuie observat că, nebeneficiind de competenţa legală, cel puţin ca principiu, aceste acte sunt lovite de nulitate. O problemă apare, în mod firesc, atunci când persoanele din afara sistemului administraţiei publice, la care se referă actele administrative emise de către funcţionarul de fapt, nu ştiu şi nici nu au cum să observe neregularităţile din activitatea organelor administrative – în sensul că funcţionarul care a emis un act administrativ care îi priveşte nu beneficiază de investitura legală. Pentru ei lucrurile sunt clare: s-au adresat pentru valorificarea unui drept recunoscut de lege unui organ administrativ, li s-a recomandat să se adreseze la un birou, la un ghişeu, la un anumit funcţionar, au întocmit un dosar prin care să demonstreze respectarea condiţiilor legale, au răspuns la unele întrebări, au predat dosarul ce a fost analizat şi s-a întocmit actul administrativ. Cetăţenilor nu li se poate imputa absolut nimic în legătură cu neregularităţile privind investitura.

42

De multe ori, în practică apar situaţii în care competenţa organelor emitente poate fi realizată doar cu condiţia intervenţiei prealabile sau ulterioare a altor titulari de competenţe – astfel de situaţii sunt generate de o anumită împărţire a sarcinilor între organele administrative. Exercitarea competenţei este condiţionată şi de respectarea unei anumite proceduri. Deosebit de frecventă este situaţia competenţelor subordonate, între organe administrative din diferite ramuri subordonate, în cadrul aceleiaşi ramuri sau în cadrul ierarhiei de organe ori, în cadrul aceluiaşi organ al administraţiei publice, subordonarea între structurile sale.

Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă impune analiza mai multor aspecte:

⇒ subordonarea competenţelor între organele deliberative ale administraţiei şi cele executive – organele deliberative stabilesc deciziile de principiu iar organele executive iau deciziile de executare a celor dintâi; calitatea de acte administrative o au numai actele emise de organele executive, pentru că prin aceste acte se formează situaţii juridice noi, însă, nu trebuie uitat că emiterea acestor acte, din punctul de vedere al competenţei, este subordonată competenţei organelor deliberative.

⇒ subordonarea competenţelor prin concursul mai multor competenţe diferite prin emiterea aceluiaşi act administrativ se realizează prin două forme diferite:

→ concursul de competenţe în formă directă se manifestă atunci când actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe administrative din mai multe domenii sau ramuri de activitate;

→ concursul de competenţe în formă indirectă se întâlneşte frecvent îmbrăcând mai multe forme:

∗ avizul de conformitate – un punct de vedere cu privire la o anumită problemă pe care o are de rezolvat administraţia publică, exprimat de un organ administrativ în baza competenţei stabilite de normele juridice; avizul de conformitate este obligatoriu pentru soluţionarea problemei prin actul administrativ ce urmează a fi emis în acest scop.

Practic, organul care emite actul administrativ trebuie să ceară avizul altui organ sau altor organe ale administraţiei publice şi să se conformeze acestui aviz – ca exemplu, un minister doreşte să acorde un spor pentru prestarea unei activităţi în condiţii dificile, pentru aceasta are nevoie de avizul de conformitate al ministerului finanţelor.

∗ aprobarea prealabilă a altui organ – în cazul în care titularul competenţei de emitere a actului administrativ are competenţa sa subordonată autorizării prealabile.

∗ aprobarea ulterioară a actului administrativ de către un alt organ al administraţiei – titularul competenţei în emiterea actului administrativ emite actul însă acesta este valabil numai în măsura în care un alt organ va aproba tacit sau expres actul.

⇒ titularii competenţelor în virtutea cărora emit acte administrative sunt cuprinşi în cadrul unei ierarhii administrative, subordonându-se faţă de

43

organe ale administraţiei publice şi având în subordonare organe ale administraţiei publice – principiul subordonării ierarhice dă dreptul organelor ierarhic superioare să exercite o activitate de îndrumare asupra organelor subordonate, asupra felului în care acestea exercită competenţa atunci când emit acte administrative; această îndrumare este exercitată prin diferite instrucţiuni şi ordine de serviciu care cuprind indicaţii cu caracter concret sau directive generale cu privire la felul în care trebuie exercitată competenţa de către organele subordonate; instrucţiunile şi ordinele de serviciu emise de către autoritatea ierarhic superioară exprimă punctul de vedere al acestei autorităţi cu privire la felul în care trebuie aplicate diferitele dispoziţii ale legii.

Subordonarea competenţei de emitere a actelor administrative unor reguli de procedură impune ca validitatea unui act administrativ emis de către un funcţionar competent să fie subordonată unor reguli de procedură43. Normele de procedură, cărora li se subordonează competenţele în emiterea actelor administrative, sunt formalităţi definite şi impuse de normele juridice ce reglementează competenţele în emiterea actelor administrative – aceste norme au implicaţii ce ţin de respectarea principiului legalităţii.

Spre exemplu, este posibil ca prin norme juridice să fie stabilită o anumită modalitate de sesizare a organelor administrative în vederea emiterii actelor administrative – ca principiu organele administraţiei publice acţionează din oficiu, însă în cazurile în care sunt implicate interese personale şi există un drept de dispoziţie al persoanelor particulare în legătură cu valorificarea ori nu a unui drept recunoscut prin lege, devine normal ca organul administrativ să acţioneze doar după ce persoana particulară şi-a exprimat voinţa în sensul valorificării dreptului legal. În alte cazuri emiterea unui act administrativ este precedată de efectuarea unei anchete sociale ori o altă formă de deplasare la faţa locului a funcţionarilor administraţiei publice pentru a constata corespondenţa între situaţia reclamată şi cea reală. De asemenea, este posibil ca, în unele cazuri, cererea persoanei particulare adresată organului administrativ să conţină unele avize ale altor organe administrative – ca exemplu eliberarea autorizaţiei pentru efectuarea unor operaţiuni de import cu arme, muniţii, materii explozive este condiţionată de obţinerea unui aviz prealabil din partea poliţiei.

Deşi titularii competenţelor constată că voinţa lor este subordonată mai multor acorduri şi prin aceasta s-ar putea aprecia că le este ştirbită autoritatea ori prestigiul, această situaţie este considerată oportună sub aspectul prevenirii oricăror consecinţe nedorite în legătură cu emiterea actului administrativ.

Sub aspectul formei – felul în care se exprimă voinţa juridică pe care o cuprind aceste acte –actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Forma actelor juridice are importanţă deosebită sub aspectul legalităţii acestor acte.

43 Ca exemplu, a se vedea Codul de procedură fiscală

44

⇒ forma scrisă nu numai că este recomandabilă pentru actele juridice ci este impusă ca o condiţie de valabilitate căreia trebuie să i se subordoneze titularul competenţei; îngăduie ca voinţa juridică să fie formulată cât se poate de clar cu consecinţa înţelegerii facile de către cel căruia i se adresează actul administrativ; ad probationem, forma scrisă permite controlul – constituie o garanţie de legalitate;

⇒ forma orală este necesară în situaţii urgente când nu există timpul necesar pentru exprimarea în scris a voinţei juridice; titularul competenţei transmite actul administrativ oral sau prin transmisie de voce şi date44; regula impune ca forma scrisă să fie urmată, în timp operativ, de forma scrisă a actului administrativ, fiind asigurat astfel controlul legalităţii.

⇒ forma implicită este caracterizată de faptul că, în legătură cu o problemă, organele administraţiei publice păstrează tăcerea, nu se pronunţă; tăcerea poate fi acceptată ca un act administrativ cu sens pozitiv sau negativ, de aprobare sau de respingere a unei pretenţii cu caracter juridic, în funcţie de modul cum legea a tratat această problemă.

Sub aspectul formei o problemă ar putea apare în legătură cu motivarea acestor acte , în sensul că un anumit act administrativ trebuie să conţină – ca şi condiţie de valabilitate – o motivaţie sau nu. Regula este că, spre deosebire de actele emise de către organele judiciare, actele administrative nu trebuie să fie motivate. Ca excepţie actele administrative de jurisdicţie45, de exemplu, în cadrul procedurii de constatare a contravenţiilor este necesară motivarea actului administrativ.

7.3. Aplicarea actelor administrative Aplicarea actelor administrative implică analiza a două mari probleme

– intrarea în vigoare a actelor administrative şi executarea actelor administrative.

Intrarea în vigoare a actelor administrative este acel moment de care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice, de a fi pus în executare.

Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice – are ca element fundamental momentul în care drepturile şi obligaţiile prevăzute în actul administrativ sunt definitiv formate, producând efecte juridice, marchează intrarea în vigoare a actului administrativ. Efectele juridice se manifestă, ca reper temporal, de la data intrării în vigoare a actului administrativ.

Regula presupune ca actele administrative să producă efecte juridice doar pentru viitor, organele administraţiei publice trebuind să emită acte doar pe baza analizei unor informaţii certe din mediul social. Ca excepţie, atunci când legea conţine prevederi care se aplică retroactiv şi organele administraţiei publice trebuie să emită acte administrative cu caracter retroactiv prin care să constate şi să declare drepturi apărute, în timp,

44 transmiterea de date este o formă hibridă, în opinia mea, mai aproape de forma scrisă 45 sensibil apopiate de actele organelor judiciare

45

înainte de emiterea actului administrativ. O altă excepţie o constituie actele administrative cu caracter jurisdicţional care, rezolvând un litigiu de natură juridică, ţine seama de o situaţie juridică anterioară rezolvării, cea din momentul apariţiei litigiului.

Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executat – se bazează pe obligaţia organelor administrative de a lua toate măsurile pentru aplicarea actelor administrative şi pe obligaţia persoanelor fizice şi juridice din mediul social de a se conforma prevederilor sale. Şi aici, esenţial este momentul intrării în vigoare a actului administrativ, moment de care este legată punerea în executare.

Momentul intrării în vigoare a actului administrativ comportă reguli diferite, pe de o parte, pentru organele administraţiei publice, iar, pe de altă parte, pentru persoanele fizice sau juridice ce trebuie să se conformeze prevederilor actului.

În ceea ce priveşte organele administraţiei publice ce trebuie să pună în executare actul administrativ, acesta intră în vigoare odată cu data emiterii, faptul aducerii la cunoştinţă funcţionarilor competenţi fiind o problemă internă a administraţiei, fiind prezumat pentru cei din afara sistemului organelor administraţiei publice.

Pentru persoanele fizice sau juridice din mediul social, cărora se adresează actul administrativ şi care, şi ele, trebuie să se conformeze prevederilor sale, momentul intrării în vigoare este acela în care actul juridic le este adus la cunoştinţă. Cum, aici, apare o problemă de publicitate a actelor administrative, trebuie făcută distincţia între actele administrative cu caracter normativ şi actele administrative cu caracter individual.

Actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare odată cu publicarea lor – pentru unele există obligativitatea publicării în monitorul oficial (cazul regulamentelor de aplicare a legilor sau a unor ordine ale miniştrilor sau ale altor autorităţi administrative de mare interes – Autoritatea vamală, cea din domeniul nuclear, etc.); pentru altele este necesară publicarea în ziare de mare circulaţie şi afişarea în locuri publice (în special în cazul actelor administrative emise de autorităţile locale – instituirea unor taxe locale, interzicerea accesului auto în anumite zone, etc.) în cadrul unor eventuale litigii, publicitatea actelor administrative este o situaţie de fapt ce poate fi dovedită prin orice mijloc de probă.

Actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare prin simpla notificare a celor interesaţi la adresele declarate de către aceştia, orice modificare de adresă neanunţată excluzând orice demers pentru aducerea la cunoştinţă pe altă cale. Atunci când un act administrativ interesează un număr mare de persoane notificare se face prin publicare şi afişare în locuri publice.

Executarea actelor administrative presupune conformarea la comportamentul prescris printr-un act administrativ. Conformarea are la bază valoarea juridică pe care o are un act administrativ.

Actele administrative au o anumită valoare juridică prin ele însele, fundamentată prin aceea că un act administrativ este emis de către un organ

46

administrativ legal investit cu competenţă, numai în baza şi în executarea legii, fapt ce determină obligaţia tuturor persoanelor de a se conforma. Prin simpla lor existenţă actele administrative creează drepturi şi obligaţii. Persoanele fizice şi persoanele juridice din mediul social au obligaţia de a se conforma prevederilor actelor administrative la fel cum au obligaţia de a se conforma prevederilor legilor. La fel precum în cazul legilor, actele administrative intră în vigoare şi produc efecte juridice fără a fi necesar consimţământul celor cărora se adresează.

Doctrina vorbeşte, în domeniu, despre o prezumţie de autenticitate şi despre o prezumţie de veridicitate în favoarea actelor administrative46. Prezumţia de autenticitate are ca obiect calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provenind de la acel organ al administraţiei publice competent să emită actul. Prezumţia de veridicitate are ca obiect acea calitate a actului administrativ de a exprima adevărul în ceea ce priveşte conţinutul său. Cele două prezumţii prezintă importanţa în litigiile care au ca obiect actele administrative, ele bazându-se pe obligaţia personală de onestitate şi de sinceritate a funcţionarilor ce emit astfel de acte. Răsturnarea celor două prezumţii nu se poate face decât prin procedura înscrierii în fals – necesară pentru a asigura autoritate actului administrativ.

Executarea actelor administrative se face din oficiu fără a fi necesar un titlu executoriu precum în cazul contractelor. Actul administrativ este executoriu din oficiu, el însuşi fiind un titlu executor. Excluzându-se participarea instanţelor judecătoreşti în procesul de executare, nu înseamnă că cei care consideră că un act administrativ este ilegal nu au dreptul de a se adresa unor instanţe judecătoreşti specializate în judecarea unor astfel de litigii, ba din contră, existând o lege a contenciosului administrativ, ce impune proceduri şi instanţe speciale.

Executarea silită a actelor administrative este o măsură de excepţie în cazul în care persoanele cărora se adresează actul administrativ refuză îndeplinirea obligaţiilor ce le revin. La această măsură se recurge doar după epuizarea tuturor căilor care ar putea asigura executarea obligaţiilor prevăzute în actul administrativ – executarea silită este supusă unui regim juridic de natură a asigura folosirea ei numai în cazuri extreme, fiind necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:

Să existe cel care trebuie să execute obligaţia prevăzută în actul administrativ;

Organul administrative să aibă abilitare legală pentru a trece la executare silită;

Să nu existe nici o altă cale legală pentru a asigura îndeplinirea obligaţiei prevăzute în actul administrativ – dacă prin lege se prevede o altă cale prin care se poate asigura executarea obligaţiei prevăzute în actul administrativ nu se poate pune problema trecerii la executare silită.

De observat că executarea silită nu este o sancţiune, ea este doar o modalitate extremă de executare a actelor administrative.

46 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.161

47

7.4. Căile administrative de atac În măsura în care printr-un act administrativ sunt încălcate drepturi

subiective şi interese legitime ale cetăţenilor, trebuie să existe căi la dispoziţia acestora pentru a se plânge, în cadrul sistemului organelor administrative, cu privire la emiterea acestor acte. Deşi există denumiri diferite – reclamaţie, plângere, apel, întâmpinare, contestaţie, cerere, propunere, etc. – o denumire adecvată pentru calea administrativă de atac este aceea de recurs.

Subiect al recursului pot fi persoane fizice, persoane juridice, organe administrative, alte organizaţii din mediul social. Nu interesează o anumită capacitate sau calitate pe care să o aibă o persoană pentru a promova un recurs împotriva unui act administrativ, esenţial fiind să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu. Există, chiar, posibilitatea de a recura şi acte administrative care privesc alte persoane47.

Caracteristicile căilor de atac sunt48: ∗ recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri

administrative – act administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic;

∗ recursul poate avea ca obiect legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;

∗ recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ;

∗ recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelaşi organ;

∗ recursul nu suspendă executarea măsurii atacate datorită caracterului executoriu al actelor administrative, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege;

∗ actul de soluţionare al recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, el însuşi, un act administrativ revocabil.

Din punct de vedere procedural, autorităţile sunt obligate să primească, să examineze şi să clarifice – în măsura în care, ele însele, sunt competente – toate problemele de interes particular sau general care sunt sesizate. Recursul se poate face oral – în cadrul audienţelor – sau în formă scrisă, de fiecare dată trebuind să se manifeste maximă atenţie în ceea ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea. În situaţia în care recursul este adresat unui organ administrativ ce nu are competenţă de soluţionare, recursul va fi, totuşi, primit, va fi înregistrat şi va fi trimis către organul competent, despre toate acestea fiind încunoştinţată şi persoana în cauză. Organul competent trebuie să se pronunţe în legătură cu cele arătate în

47 N.A. – ca excepţie, în cazul numai al unor acte administrative precum listele de alegători, situaţie în care orice alegător poate sesiza omisiuni, înscrieri greşite sau alte erori 48 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 208

48

recurs, în diferite termene, în funcţie de organul competent şi de complexitatea problemelor.

În ceea ce priveşte persoanele din interiorul organului administrativ şi relaţiile de serviciu, managerii au obligaţia să primească zilnic personalul care ridică probleme privind activitatea operativă; problemele de ordin personal pot fi prezentate într-o zi pe săptămână fixată de către conducere.

7.5. Suspendarea, retragerea şi desfiinţarea actelor

administrative Actele administrative pot fi suspendate, pot suferi modificări – prin

intervenţia funcţionarilor competenţi ce le-au emis – sau pot fi desfiinţate, prin anulare, de către organele competente în acest sens.

Suspendarea unui act administrativ presupune întreruperea, pe o perioadă de timp, a efectelor juridice sale specifice. Suspendarea actelor administrative poate fi urmarea:

→ aplicării unor prevederi legale; → hotărârii organelor administraţiei publice ierarhic superioare

celei care a emis actul – în urma exercitării controlului ierarhic, ce vizează asigurarea conformităţii actelor administrative cu prevederile legii;

→ hotărârii unor organe ale administraţiei publice care nu sunt ierarhic superioare dar care sunt special de abilitate – în cazuri de excepţie în care sunt serioase îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ.

Suspendarea actelor administrative trebuie acceptată ca o soluţie de excepţie. Dacă în activitatea curentă se constată un număr mare de suspendări responsabilitatea organelor administraţiei publice în emiterea acestor acte ar fi serios diminuată – ştiind că au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, funcţionarii ar putea să manifeste ignoranţă, ar putea persista în greşeală, greşind, în fapt, aplicarea legii.

Retragerea actelor administrative apare atunci când aceste acte au fost emise fără respectarea procedurilor sau a altor condiţii de natură legală ori au devenit ilegale printr-o lege cu norme juridice retroactive. Mai mult, administraţia publică nu este infailibilă, funcţionarii pot raţiona greşit, pot interpreta normele juridice eronat, emiţând, astfel, acte administrative inadecvate organizării executării şi executării legii. Cum actele administrative sunt revocabile se poate proceda la modificarea sau retragerea acestora.

Modificarea unui act administrativ poate fi făcută de către organul ce l-a emis ori de către un organ superior. Este necesară respectarea unor reguli de procedură – potrivit principiului paralelismului formelor juridice – identice cu cele care necesare pentru emiterea actului administrativ. Retragerea actelor administrative nu este retroactivă, netrebuind să fie desfiinţate drepturile ce s-au născut în baza lor.

Dacă în cazul actelor administrative cu caracter normativ principiul revocabilităţii nu are limite, în cazul actelor administrative cu caracter individual trebuie să existe unele excepţii. Actele administrative în baza

49

cărora au fost încheiate contracte de muncă sau contracte civile, au fost create anumite drepturi subiective, în favoarea unor persoane, ocrotite de lege, etc., nu trebuie să poată fi retrase.

Inexistenţa şi nulitatea actelor administrative apare în condiţiile în care actul administrativ a fost emis cu încălcarea legii. Un astfel de act este lovit de nulitate, organele competente trebuind să pronunţe desfiinţarea actului administrativ. Nulitatea constituie, la fel precum în dreptul comun, o sancţiune pentru actele administrative emise cu încălcarea legii şi constă în lipsirea actelor administrative de efectele juridice specifice. Constatarea încălcării dispoziţiilor legale în emiterea actelor administrative poate fi constatată de către diferite organe ale puterii din stat – organe ale puterii legiuitoare, organe ale administraţiei publice, instanţe judecătoreşti – în funcţie de cum prevede legea.

De fiecare dată când o persoană fizică ori juridică apreciază că printr-un act administrativ a fost încălcată legea, are dreptul să ceară organului competent să constate acest lucru, să împiedice ca actul respectiv să mai producă efecte juridice – să pronunţe nulitatea actului administrativ. Totuşi, pot exista situaţii când unele acte administrative sunt lipsite de elemente esenţiale, astfel încât nu mai pot crea nici măcar o aparenţa de legalitate – ca exemplu, un act nesemnat, neştampilat, ce nu conţine antetul organului administrativ, neînregistrat, un act administrativ prin care se rezolvă un litigiu de competenţa instanţelor judecătoreşti, care are în vedere probleme ce exced organizării executării şi executării legii, etc. În aceste situaţii, nu mai este necesară constatarea nulităţii acestor acte şi pronunţarea nulităţii lor, respectivele acte administrative trebuind considerate ca şi inexistente49.

Există unele deosebiri între actele inexistente şi actele lovite de nulitate. Astfel, trebuie observat că în cazul actelor inexistente, neoperând prezumţia de legalitate, nimeni nu poate fi obligat să respecte prevederile cuprinse în conţinutul lor. În cazul nulităţii, actele administrative produc efecte juridice până în momentul anulării; punerea în executare a actelor administrative, ulterior, declarate nule este legitimă până în momentul declarării nulităţii. În cazul actelor inexistente orice demers este ilegal, atrăgând atât răspunderea organului administrativ cât şi a funcţionarului ori funcţionarilor implicaţi.

În ceea ce priveşte nulitatea actelor administrative trebuie făcută distincţie între nulitatea absolută şi nulitatea relativă. Nulitatea absolută este o sancţiune ce priveşte actele administrative care au fost emise cu încălcarea normelor juridice de fond şi de procedură ce ocrotesc un interes general – o nulitate care poate fi invocată de către oricine are interes sau, chiar, din oficiu, care nu poate fi acoperită printr-o confirmare ulterioară. Nulitatea relativă priveşte actele administrative destinate a trata interesele unei persoane sau a unui grup restrâns de persoane determinate. Aceste acte administrative sunt anulabile la cererea celor ocrotiţi de normele respective şi, pe cale de consecinţă, dacă nulitatea nu este invocată, actul administrativ

49 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, citat de A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.170

50

continuă să fie considerat legal continuând să producă efecte juridice. Ca exemplu, dacă cu ocazia organizării şi desfăşurării unui concurs pentru ocuparea unei funcţii sunt încălcate anumite reguli fiind numită o anumită persoană pe postul respectiv, în măsura în care nici o altă persoană participantă la concurs nu atacă actul administrativ de numire, nu există motiv pentru anularea actului.

7.6. Operaţiile administrative şi operaţiile materiale Pe lângă emiterea de acte administrative, organele administraţiei

publice desfăşoară multe alte operaţii, precum: ştampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea, îndosarierea, comunicarea, etc. Analizând activitatea cotidiană a unui organ administrativ se poate observa că cea mai mare parte a activităţii constă în efectuarea de operaţii administrative şi operaţii materiale – analiza unui dosar, elaborarea unui text, efectuarea de analize economice, etc.

Operaţiile administrative prezintă o importanţă deosebită deoarece numai prin intermediul lor există posibilitatea emiterii, executării şi controlului atât a actelor administrative cât şi a legilor sau hotărârilor judecătoreşti. Pentru elaborarea şi executarea unui singur act administrativ este necesară efectuarea a numeroase şi variate operaţii administrative şi operaţii materiale. Operaţiile administrative sunt legate, în general, de emiterea, executarea şi controlul uni act administrativ. Operaţiile materiale sunt desfăşurate în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei publice fără a avea o legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic.

Operaţiile administrative şi operaţiile materiale, grupate sub o denumire generică de operaţiuni tehnico-administrative50, se desfăşoară pe tot parcursului de elaborare şi executare a actelor administrative – în faza de pregătire. în faza de emitere, în faza de executare şi pe timpul desfăşurării controlului.

Pregătirea actelor administrative are la bază elaborarea şi studierea de studii, analize, rapoarte, referate, expertize, etc. Tot aici este locul întocmirii de procese verbale de constatare a unor stări de fapt, tehnoredactarea proiectului de act, multiplicarea şi transmiterea lui spre analiză şi avizare.

Emiterea presupune desfăşurarea unor operaţiuni precum: definitivarea proiectului, avizarea de către toţi funcţionarii ce urmează să-l adopte, operaţiuni conexe procesului de votare, ştampilare, datare, înregistrare, semnare, traducerea într-o altă limbă, etc.

În faza de executare este necesară publicarea sau comunicarea actelor administrative, înmânarea de înştiinţări individuale, aplicarea de măsuri coercitive în scopul de a se obţine executarea actelor administrative, cum este cazul tratamentului medical forţat, confiscarea sau sechestrarea de

50 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 138

51

bunuri, blocarea de conturi, oprirea accesului, interzicerea staţionării, vânzarea la licitaţie.

În cadrul controlului se pot desfăşura controlul stării tehnice a autovehiculelor, respectării normelor de prevenire şi stingere a incendiilor, de protecţie a documentelor clasificate, inventare, expertize, etc.

Temă de meditaţie: În ce măsură, prin acte administrative pot fi

impuse obligaţii care nu sunt prevăzute, explicit, în norma juridică în a cărei aplicare sunt emise acestea.

52

CAPITOLUL 8 CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

8.1. Noţiunea de contract administrativ. Trăsăturile

caracteristice ale contractului administrativ Organele administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor

specifice de organizare a executării şi executare a legilor, au nevoie, pe lângă emiterea de acte administrative ce au caracter unilateral, şi de încheierea unor contracte administrative, act juridice bilaterale.

Contractul administrativ este un act juridic încheiat între organele administraţiei publice autorizate şi cei administraţi, pe baza unui acord de voinţă de natura a genera drepturi şi obligaţii între părţile contractante, prin care se urmăreşte satisfacerea unor interese de ordin general. Contractul administrativ se aseamănă cu contractele civile, sunt, de cele mai multe ori contracte civile de adeziune supuse unor reguli specifice regimului juridic de drept administrativ.

În ceea ce priveşte părţile contractante, de fiecare dată, vom avea o parte ce are calitatea de organ al administraţiei publice sau o persoană autorizată de către acesta şi o parte, persoană fizică sau juridică, din afara sistemului organelor administraţiei publice.

Obiectul unui contract administrativ este realizarea unei activităţi de interes public ce poate consta în prestarea unui serviciu, realizarea unei lucrări publice, sau punerea în valoare a unui bun public.

Din punct de vedere al formei, contractele administrative se încheie în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii absolute.

Contractele administrative pot fi modificate prin acordul părţilor, cu o rezervă legată de competenţa organului administraţiei publice – de cele mai multe ori acesta are un domeniu restrâns de negociere. Există posibilitatea rezilierii unilaterale a contractelor atunci când există interes pentru aceasta. Dacă în ceea ce priveşte persoana privată aceasta îşi poate urmări interesele aşa cum consideră că este cel mai bine, când vine vorba despre organul administraţiei publice, acesta trebuie să urmărească interesul public – de unde şi necesitatea unei evaluări adecvate a interesului, problemă, prin definiţie, deosebit de delicată. Indiferent de persoana care reziliază unilateral contractul administrativ, aceasta este obligată la despăgubiri în limita prejudiciului suferit de cealaltă parte.

Conţinutul unui contract administrativ are două părţi – o parte stabilită pe cale legală, ce cuprinde clauze cu caracter obligatoriu stabilite prin norme juridice şi o parte stabilită pe cale convenţională, prin negocieri directe.

Regimul juridic aplicabil contractelor administrative este regimul de drept administrativ prevăzut de legea română51 – în completare putându-se aplica şi norme de drept privat, cu condiţia să nu contravină regimului de drept administrativ.

51 Aspect de interes atunci când partea co-contractantă este o persoană fizică sau juridică străină

53

Executarea obligaţiilor prevăzute de contractele administrative trebuie să fie caracterizată de rigurozitate, sancţiunile fiind mai severe, dat fiind interesul public. Litigiile născute din executarea contractelor administrative sunt de competenţa unor instanţe speciale, de contencios administrativ, diferite de cele destinate judecării litigiilor de drept comun.

8.2. Tipuri de contracte administrative folosite în practica

organelor administraţiei publice Contractul administrativ de concesiune – are ca element caracteristic

faptul că oparte ce are calitatea de organ al administraţiei publice – concedentul – transmite celeilalte părţi – concesionarul – spre gestionare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren.

În conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 213/ 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile. Acestea nu pot fi înstrăinate – pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii. Bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale, nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile. Orice act juridic ce nu respectă regimul juridic al bunurilor din domeniul public este lovit de nulitate absolută.

Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, în condiţiile legii. Sumele încasate din închirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.

Regimul de concesionare52 are ca obiect pe lângă bunurile proprietate publică şi bunurile proprietate privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei, precum şi activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.

Detaliind, pot constitui obiect al unei concesiuni bunurile, activităţile sau serviciile publice din următoarele domenii: Transporturile publice; Autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere; Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile; Construcţia de hidrocentrale noi şi exploatarea acestora, inclusiv a

celor aflate în conservare; Serviciile poştale; Spectrul de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru

telecomunicaţii; Activităţile economice legate de cursurile de ape naturale şi

artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente, staţiile şi instalaţiile

52 Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor

54

de măsurători hidrologice, meterologice şi de calitate a apelor, amenajările piscicole; Terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere; Reţelele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi

gazelor combustibile; Reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile; Exploatarea zăcămintelor minerale şi a substanţelor solide şi fluide; Exploatarea surselor termale; Exploatarea resurselor naturale ale zonei economice maritime şi ale

platoului continental; Bazele sportive, locurile de recreere, instituţiile profesioniste de

spectacole, Unităţile medico-sanitare, secţiile sau laboratoarele din structura

acestora, precum şi serviciile medicale auxiliare; Activităţile economice legate de punerea în valoare a monumentelor şi

siturilor istorice; Colectarea, depozitarea şi valorificarea deşeurilor; Orice alte bunuri, activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise

prin legi organice speciale. Autorităţile administrative pot aproba concesionarea şi a altor bunuri,

activităţi sau servicii aparţinând proprietăţii private a statului. Nu pot face obiect al concesiunii bunurile, activităţile sau serviciile publice în legătură cu care nu există autorităţi de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în ceea ce priveşte preţurile sau tarifele practicate de către concesionari.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat de naţionalitate română sau străină. Concesionarea se face pe baza unui contract prin care concedentul trnsmite pe o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, concesionarului – ce acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa – dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi ori a unui sefviciu public, în schimbul unei redevenţe. Modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort ori de către autorităţile administraţiei publice.

Iniţiativa unei concesiuni poate aparţine atât organelor administraţiei publice cât şi oricărei persoane fizice sau juridice interesate să devină parte într-un asemenea contract. Din grijă pentru interesul public, orice contract de concesiune trebuie să fie fundamentat pe un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către organul administraţiei publice ori de către un terţ abilitat. De regulă un asemenea studiu cuprinde elemente precum:

∗ descrierea bunului, a activităţii sau a serviciului public ce urmează să fie concesionat;

∗ motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea concesiunii;

∗ investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere;

55

∗ nivelul minim al redevenţei; ∗ modalitatea de acordare a concesiunii şi motivarea acestei

opţiuni; ∗ durata estimată a succesiunii; ∗ termenele previzibile pentru realizarea procedurii de

concesionare. Dacă propunerea de concesionare este formulată de către investitor,

organul administraţiei publice are obligaţia să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate într-un termen de 30 de zile – excepţie face înţelegerea părţilor cu privire la alt termen – în scopul luării unei decizii privind concesiunea. Aprobarea concesiunii se face pe baza caietului de sarcini al concesiunii ce cuprinde toate clauzele de natură a servi interesului public, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, orăşenesc sau comunal. De regulă, caietul de sarcini va cuprinde:

♦ Condiţiile de exploatare a concesiunii; ♦ Investiţiile care urmează să fie realizate de către concesionar; ♦ Clauze financiare şi de asigurare; ♦ Regimul bunurilor utilizate de concesionar; ♦ Obligaţiile care îi revin privind protecţia mediului. Concesionarea se realizează prin licitaţie publică, ca principiu, sau, ca

excepţie, prin negociere directă. Trebuie parcursă o procedură de publicitate în Monitorul Oficial, într-u cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală.

Contractul de concesiune va fi încheiat în termen de 30de zile de la data acceptării ofertei concesionarului şi va cuprinde atât clauzele prevăzute în caietul de sarcini cât şi, în completare, clauzele negociate direct. Concesionarul, foarte important, nu are dreptul să subconcesioneze obiectul concesiunii. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul va restitui bunul concesionat în deplină proprietate, liber de orice sarcină, inclusiv investiţiile realizate.

Contractul de concesiune poate înceta: • La expirarea termenului stabilit prin contract; • În cazul în care interesul social o impune, prin denunţarea

unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului,

• În cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin rezilierea unilaterală de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina concesionarului;

• Odată cu dipariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.

56

Există şi un control al sistemului organelor administraţiei publice asupra concesiunilor – diferite ministere, direcţii generale ale finanţelor publice şi controlului financiar judeţene şi a municipiului Bucureşti – urmărindu-se, în special, respectarea prevederilor referitoare la:

• hotărârea de concesionare; • publicitatea; • conţinutul documentaţiei – caietul de sarcini al concesiunii şi

instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare;

• competenţa şi modul de lucru al comisiei de evaluare a ofertelor; • termenele prevăzute de lege; • informarea factorilor interesaţi despre acordarea sau încetarea

concesiunii; • îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concedent şi

concesionar. În funcţie de domeniul de activitate şi de reglementările legale este

posibil ca în contractele de concesiune să fie stabiliţi şi indicatori de performanţă privind eficienţa şi calitatea serviciilor prestate53.

Contractul administrativ de vânzare de terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile publice – guvernează vânzarea de terenuri şi/sau clădiri agenţilor economici de către autorităţile publice – termenul autoritate publică include toate agenţiile guvernamentale, autorităţile administraţiei publice centrale sau locale şi alte organizaţii publice.

Contractul de vânzare de terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile publice urmează două proceduri specifice trebuind să respecte următoarele principii54:

⇒ Vânzarea prin intermediul unei proceduri de ofertă necondiţionată:

→ Vânzarea de terenuri şi/sau clădiri în cadrul unei proceduri de ofertă deschisă şi necondiţionată, care a făcut obiectul unei publicităţi şi care are aparenţa unei vânzări publice în cadrul căreia se acceptă cea mai bună sau unica ofertă, se face prin definiţie, la valoarea pieţei, şi, în consecinţă, nu reprezintă ajutor de stat.

→ Este irelevant că o evaluare diferită a terenului şi/sau clădirii a fost efectuată anterior procedurii de ofertă necondiţionată, de exemplu în scopuri contabile sau pentru a se stabili o valoare de licitare iniţială minimală.

→ O ofertă a făcut obiectul unei publicităţi atunci când este făcută publică în mod repetat, pe o perioadă rezonabil de îndelungată (două luni sau mai mult), în ziarele de difuzare naţională, revistele de proprietăţi imobiliare sau alte publicaţii specifice şi prin intermediul agenţilor imobiliari, adresându-se unei arii largi de potenţiali cumpărători.

53 Art. 13 din H.G. 433/2004 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a serviciilor publice de salubrizare 54 Ordinul Consiliului Concurenţei 136/2003 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind vânzările de terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile publice

57

→ Oferta de vânzare de terenuri şi/sau clădiri, care, datorită valorii ridicate a acestora sau altor caracteristici, ar putea să atragă investitorii care operează la scară europeană sau internaţională, va fi publicată în periodice de circulaţie internaţională. O asemenea ofertă ar trebui, de asemenea, să fie făcută cunoscută prin intermediul agenţilor imobiliari care se adresează clienţilor din Europa sau de pe plan internaţional.

→ O ofertă este necondiţionată atunci când un cumpărător este, în general, liber să achiziţioneze terenul şi/sau clădirea şi să le utilizeze în interes propriu. Pot fi impuse restricţii pentru a se preveni afectarea unui interes public general, pentru respectarea normelor de protecţie a mediului sau pentru a se evita ofertele cu scop pur speculativ – restricţiile referitoare la planurile urbane şi regionale impuse proprietarilor, în conformitate cu legislaţia naţională privind folosirea terenurilor şi/sau clădirilor, nu afectează natura necondiţionată a unei oferte.

→ Dacă există o condiţie privind vânzarea, conform căreia viitorul proprietar trebuie să-şi asume obligaţii specifice (altele decât cele care rezultă din legislaţia naţională, dintr-o decizie a autorităţilor publice sau din obligaţii legate de protecţia şi conservarea generală a mediului şi de sănătatea publică) în beneficiul autorităţilor publice sau în interesul public general, oferta trebuie privită ca "necondiţionată" doar dacă potenţiali cumpărători trebuie şi au posibilitatea să îndeplinească respectivele obligaţii, chiar dacă exercită sau nu o activitate economică şi oricare ar fi natura acesteia.

⇒ Vânzarea încheiată în urma altei proceduri decât cea de ofertă necondiţionată

Dacă autorităţile publice nu intenţionează să apeleze la o procedură de ofertă necondiţionată trebuie efectuată o evaluare de către unul sau mai mulţi experţi independenţi, înainte de negocierea vânzării, pentru a se stabili valoarea de piaţă, pe baza indicatorilor de piaţă general acceptaţi şi a criteriilor de evaluare general admise. Prin urmare, preţul pieţei astfel stabilit este preţul minim de achiziţionare care poate fi acceptat fără a se acorda un ajutor de stat.

Un expert însărcinat cu evaluarea bunurilor este o persoană care se bucură de o bună reputaţie şi care: a) posedă o diplomă corespunzătoare, eliberată de un centru de formare recunoscut oficial, sau un titlu universitar echivalent; b) are experienţa şi competenţa necesare în evaluarea terenurilor şi/sau clădirilor cu localizarea şi de categoria bunurilor respective.

Dacă nu există titluri universitare potrivite, expertul însărcinat cu evaluarea bunurilor trebuie să fie membru al unei organizaţii recunoscute profesional care are în sarcină evaluarea terenurilor, clădirilor şi este numit de instanţele sau organele jurisdicţionale competente sau deţine un atestat de specialitate şi un nivel suficient de pregătire având cel puţin 3 ani de experienţă practică postcalificare în evaluarea terenurilor şi/sau clădirilor.

58

Expertul trebuie să fie independent în îndeplinirea obligaţiilor sale, adică autorităţile publice nu sunt abilitate să emită ordine care privesc rezultatele evaluării. Organismele publice de evaluare şi funcţionarii publici sau alţi angajaţi ai acestora sunt consideraţi independenţi doar în măsura în care este efectiv exclus ca evaluările lor să fie influenţate de o manieră abuzivă.

Valoarea de piaţă semnifică preţul la care terenul şi/sau clădirea ar putea fi vândute, la data evaluării, prin contract privat încheiat între un vânzător decizând liber şi un cumpărător independent, înţeles fiind că bunul a făcut obiectul unei oferte publice, condiţiile pieţei permit o vânzare în condiţii normale şi că termenul disponibil pentru negocierea vânzării este normal, având în vedere natura bunului.

Dacă, după încercări rezonabile pentru a vinde terenul şi/sau clădirea la valoarea de piaţă, se dovedeşte că preţul fixat de evaluator nu poate fi obţinut, preţul terenurilor şi/sau clădirilor poate fi diminuat cu până la 5%, diminuare care poate fi considerată a fi justificată de condiţiile pieţei. Dacă, după o perioadă rezonabilă, se dovedeşte că terenurile şi/sau clădirile în cauză nu pot fi vândute la preţul fixat de evaluator, diminuat cu 5%, o nouă evaluare poate fi realizată, iar pentru aceasta se va ţine cont de experienţa dobândită anterior de către expert şi de ofertele primite până la acea dată.

Contractul de vânzare-cumpărare de terenuri şi/sau clădiri poate conţine şi obligaţii specifice. Astfel: Vânzarea de terenuri şi/sau clădiri poate fi prevăzută, pentru interesul

general, cu obligaţii specifice legate de terenurile şi/sau clădirile respective, iar nu de persoana cumpărătorului sau de activităţile sale economice, sub condiţia ca oricare potenţial cumpărător să fie ţinut de ele şi, în principiu, să fie în măsură să-şi asume asemenea obligaţii, indiferent că el exercită sau nu o activitate economică, oricare ar fi natura acesteia. Inconvenientele economice inerente obligaţiilor specifice trebuie să

fie evaluate distinct de experţi independenţi şi pot fi deduse din preţul de cumpărare. Obligaţiile pe care cumpărătorul şi le asumă, cel puţin parţial, în propriul său interes trebuie să fie evaluate ţinându-se seama de faptul că pot constitui un avantaj cum ar fi: publicitate, sponsorizare sportivă şi culturală, imagine, ameliorare a ambientului cumpărătorului sau cu privire la activităţile de agrement pentru personalul acestuia. Sarcinile economice aferente obligaţiilor care, potrivit dreptului

comun, se aplică tuturor proprietarilor funciari nu trebuie să fie deduse din preţul de cumpărare. Astfel de sarcini pot fi: îngrijirea şi întreţinerea terenurilor şi/sau a clădirilor ori plata de taxe şi cheltuieli similare.

Costurile iniţiale suportate de autoritatea publică cu dobândirea terenului şi/sau clădirii constituie un parametru al valorii de piaţă, dacă nu a trecut o perioadă semnificativă între data achiziţiei şi cea a vânzării terenului şi/sau clădirii în cauză. În principiu, valoarea de piaţă nu trebuie să fie fixată sub costurile iniţiale o perioadă de cel puţin 3 ani după achiziţia terenului şi/sau clădirii, în afară de cazul în care expertul independent

59

constată expres un recul general al valorii de circulaţie a terenurilor şi/sau clădirilor pe piaţa în cauză.

Contractul administrativ de închiriere de bunuri – reprezintă un acord de voinţă încheiat între titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public, numit locator, şi un subiect de drept privat, persoană fizică sau juridică de naţionalitate română sau străină, numit locatar, prin care acesta primeşte în folosinţă un bun, din domeniul public sau din domeniul privat al statului ori al autorităţilor locale, pentru o perioadă determinată de timp.

Selectarea locatarilor se face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, cu excepţia cazurilor când legea prevede încredinţarea directă. Contractul cuprinde elementele de identificare a părţilor, obiectul material determinat prin elementele principale ale acestuia, actele juridice în temeiul cărora a fost încheiat contractul şi durata ce nu poate fi mai mare de 5 ani, cu posibilitatea de prelungire prin acordul părţilor. Bunurile ce constituie obiectul închirierii vor reveni la locator în deplin drept şi libere de orice sarcini. În cazul în care s-au efectuat investiţii ce au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevăzute în contract sau dacă realizarea lor era o condiţie pentru normala folosinţă a bunului, locatorul va trebui să despăgubească locatarul cu contravaloarea investiţiile efectuate.

Chiria se face venit la bugetul de stat, judeţean sau local. Părţile vor stabili termenele de plată a chiriei şi modul de plată, neresectarea acestora atrăgând plata de penalităţi.

Contractul administrativ de lucrări publice – are ca obiect execuţia sau proiectarea şi execuţia uneia sau a mai multor lucrări de construcţii de natură a satisface un interes socio-economic. Atribuirea unei lucrări publice se face pe bază de licitaţie cu respectarea documentaţiei tehnico-economice. Drepturile şi obligaţiile părţilor sunt stabilite prin contract ce cuprinde şi referiri la durată, etapele şi evaluarea rezultatelor fiecării etape de execuţie, în parte, etc. Executarea contractelor de lucrări publice este, de cele mai multe ori, influenţată de alocarea resurselor financiare de la bugetul central ori de la bugetele locale. În contractele cu finanţare internaţională, totul pare a merge bine până la deblocarea sumelor ce reprezintă contribuţia părţii române, lucru care se realizează cu mare greutate.

Contractul administrativ de achiziţie publică – este un contract încheiat de un organ al administraţiei publice, în calitate de achizitor, cu o persoană juridică furnizoară de produse. Furnizor de produse poate fi orice persoană juridică capabilă să pună la dispoziţia achizitorului sortimentul de produse în condiţiile de calitate, cantitate şi de livrare solicitate de către acesta.

Contractul administrativ de împrumut – are ca obiect titluri de stat ori emise de către autorităţile locale pentru investiţii publice sau refinanţarea datoriei publice. Trebuie să curindă clauze prin care să se stabilească, în mod obligatoriu: valoarea împrumutului, data scadenţei, rata dobânzii şi modul de calcul al dobânzii pe toată durata creditului, costurile

60

serviciului datoriei, date privind titlurile de valoare negociabile emise pentru fiecare împrumut.

Temă de meditaţie: Necesitatea şi oportunitatea parteneriatului

public-privat în cadrul derulării contractelor administrative.

61

CAPITOLUL 9. REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENŢIILOR

9.1. Noţiunea de contravenţie Doctrina foloseşte noţiunea de răspundere contravenţională55 pentru a

trata contravenţia ca instituţie de drept administrativ. Analiza contravenţiei impune prezentarea atât a faptei ilicite, a sancţiunilor, cât şi răspunderii contravenţionale.

În conformitate cu prevederile art. 1 din Legea 180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate. Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.

Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.

Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea competenţelor arătate, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate.

Spre deosebire de infracţiune – faptă antisocială ce prezintă un pericol social ridicat cu consecinţe grave ce se întind în timp – în cazul contravenţiei, pericolul social este mai redus, urmările fiind mai restrânse. Contravenţiile sunt fapte ilicite ce aduc atingere relaţiilor sociale de natură administrativă, civilă, a celor care privesc bunurile şi persoanele, precum şi

55 A. Iorgovan – Drept administrativ, vol. III, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, pag. 198

62

încălcări ale modului în care trebuie îndeplinite de către unii îndatoririle de serviciu56.

Criteriile generale de deosebire între infracţiuni şi contravenţii pot fi intrinseci sau extrinseci, după cum ţin de însăşi natura faptelor sau sunt exterioare acestora57.

Printre criteriile intrinseci se înscriu valorile şi relaţiile sociale aferente care sunt lezate sau periclitate prin săvârşirea faptei – ca exemplu, faptele îndreptate împotriva relaţiilor sociale ce au ca obiect valori de care depinde însăşi existenţa comunităţii prezintă cel mai înalt grad de pericol social fiind firesc, în aceste condiţii, să fie apărate prin mijloace de drept penal; faptele prin a căror săvârşire se pun în pericol valori de care depinde funcţionarea unui domeniu sau altul al vieţii sociale nefiind considerate deosebit de periculoase beneficiază de un tratament mai puţin dur, prin mijloace de drept administrativ în calitate de contravenţii. Faptele care pun în pericol valori de mai mică însemnătate, cu o rezonanţă socială mai restrânsă, nu provoacă o reacţie eminamente represivă din partea membrilor comunităţii.

Pe lângă obiectul ocrotirii juridice, în diferenţierea dintre infracţiuni şi contravenţii, sunt luate în considerare şi urmările faptei, dacă s-a produs o lezare efectivă a unor valori sociale sau doar o stare de pericol. De asemenea, este analizată, în concret, posibilitatea de restabilire a ordinii sociale, a relaţiilor sociale afectate prin săvârşirea faptei antisociale.

Criteriile extrinseci de diferenţiere a infracţiunilor de contravenţii au în vedere organul ce a emis normele juridice prin care anumite fapte antisociale sunt incriminate, felul sancţiunilor aplicabile şi modul de aplicare şi executare al pedepselor. Infracţiunile nu pot fi prevăzute decât în legi ce poartă girul puterii legislative, Parlamentul României. Sancţiunile aplicabile contravenţiilor au în vedere doar în mod excepţional restrângerea libertăţii persoanei, consecinţele fiind reduse în raport cu cele ale sancţiunilor aplicabile conduitelor infracţionale. Datorită faptului că necesită o reacţie imediată, din considerente de eficienţă, sancţiunile în cadrul răspunderii contravenţionale sunt aplicate de către organele puterii executive pe când cele specifice răspunderii penale sunt stabilite şi aplicate de către instanţele de judecată.

O problemă de fond are ca obiect modul cum se rezolvă aspectul practic al diferenţierii dintre infracţiune şi contravenţie – cine apreciază, cine determină, în concret dacă o anumită conduită întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni ori ale unei contravenţii ?

Se apreciază că această competenţă aparţine organului constatator. Acesta trebuie să dea dovadă de discernământ în aprecierea pe care o face – va aplica o sancţiune contravenţională ori va sesiza organul de urmărire penală. Aplicarea unei sancţiuni contravenţionale nu înlătură răspunderea

56 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 248 57 C.Bulai – Infracţiuni şi contravenţii. Criterii de deosebire în teoria dreptului şi legislaţie, în Studii şi cercetări juridice 2/1973, pag. 261-271

63

penală în condiţiile în care organele judiciare stabilesc că fapta săvârşită constituie infracţiune, răspunderea penală înlocuind, în cazul de faţă, răspunderea contravenţională. Există şi posibilitatea ca organele judiciare să constate că activitatea ilicită cercetată nu întruneşte elementele constitutive ale vreunei infracţiuni putând constitui o contravenţie, caz în care răspunderea contravenţională va înlocui răspunderea penală. Foarte important este faptul că cele două forme de răspundere juridică nu pot coexista, o conduită nu poate să fie, în acelaşi timp, cercetată şi sancţionată, şi penal şi contravenţional.

În context, este utilă şi lămurirea problemei diferenţei dintre contravenţie şi abaterea disciplinară – fapta ce constă în încălcarea, cu vinovăţie, de către o persoană a îndatoririlor de serviciu sau a celor legate de serviciu. Abaterea disciplinară reprezintă temeiul pentru declanşarea răspunderii disciplinare aşa cum contravenţia este temeiul răspunderii administrative. Spre deosebire de contravenţie, abaterea disciplinară are un grad de pericol mai mic, cantonat, prin specificul său, în zona raporturilor de serviciu – contravenţia, chiar dacă se săvârşeşte în legătură cu desfăşurarea activităţii în cadrul unei persoane juridice, are o rezonanţă socială mai mare, depăşind cadrul acesteia.

Subiectul răspunderii disciplinare este întotdeauna determinat şi calificat, un funcţionar, un angajat, pe când subiectul răspunderii contravenţionale nu depinde de o asemenea calitate. De observat este şi faptul că este posibil cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea contravenţională fără să se încalce, astfel, principiul non bis in idem – principiu care interzice a i se aplica aceleiaşi persoane, pentru aceeaşi faptă ilicită două sau mai multe sancţiuni de aceeaşi natură58.

9.2. Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei rezultă din analiza definiţiei

legale a contravenţiei. Astfel, contravenţia este: o fapta săvârşită cu vinovăţie; stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a

Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Ca orice faptă ilicită şi contravenţia există şi produce efecte juridice specifice doar dacă este săvârşită cu vinovăţie. Întrucât în domeniul contravenţional nu există o definiţie legală a vinovăţiei, atât doctrina cât şi practica judiciară fac trimitere, în analiza situaţiilor de fapt, la prevederile din Codul Penal referitoare la vinovăţie. Astfel, o faptă este săvârşită cu vinovăţie când este comisă cu intenţie, din culpă sau cu intenţie depăşită59.

Fapta este săvârşită cu intenţie când infractorul:

58 S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu; Ghe. Mohanu – Dreptul muncii, tratat, vol. II, Edit. Ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti 1979, Pag. 37 59 Art. 20 din Codul Penal

64

a) prevede rezultatul faptei sale, urmărind producerea lui prin săvârşirea acelei fapte; b) prevede rezultatul faptei sale şi, deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.

Fapta este săvârşită din culpă când infractorul: a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind fără temei că el nu se va produce; b) nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să îl prevadă.

Există intenţie depăşită când rezultatul mai grav produs printr-o acţiune sau inacţiune intenţionată se datorează culpei făptuitorului.

În oricare din formele sale, vinovăţia exprimă o anumită psihică a făptuitorului faţă de activitatea ilicită pe care o desfăşoară şi faţă de urmările acesteia – persoana contravenientă realizează ori ar putea să realizeze că fapta sa este o încălcare a legii, că se produc urmări periculoase pentru societate şi, cu toate acestea, trece la acţiune, săvârşind-o.

Diferit de regimul penal, contravenţia există, ca regulă, indiferent de forma de vinovăţie cu care a fost săvârşită fapta ilicită. Ca excepţie, o faptă nu constituie contravenţie atunci când este săvârşită din culpă doar în condiţiile în care o normă juridică prevede în mod expres aceasta. În lipsa vinovăţiei nici o faptă nu va putea constitui contravenţie şi nu va putea atrage răspunderea contravenţională.

Contravenţiile trebuie să fie prevăzute în actele juridice, expres enumerate în cuprinsul Legii 180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, şi anume: lege; ordonanţă; hotărâre a Guvernului; hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al

sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Actele normative prin care se stabilesc contravenţii60 vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea În cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor. Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii.

Actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării sau, după caz, de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit legii, în afară de cazul în care în cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. În cazuri

60 Art. 3 din Legea 180/2002

65

urgente se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile.

Hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, pot fi aduse la cunoştinţă publică prin afişare sau prin orice altă formă de publicitate prevăzută de lege, numai pe baza avizului de legalitate emis de prefect.

9.3. Conţinutul constitutiv al contravenţiei; Analizând conţinutul contravenţiilor, ca fapte antisociale, poate fi

distinsă existenţa următoarelor elemente constitutive: Obiect; Subiect; Latura obiectivă; Latura subiectivă.

Elementele constitutive trebuie întrunite în legătură cu săvârşirea fiecărei contravenţii, în parte, ca realitate obiectivă. Lipsa oricărui element conduce la inexistenţa contravenţiei şi, implicit, la imposibilitatea atragerii răspunderii juridice.

Obiectul juridic al contravenţiei este constituit din acele relaţii sociale ce sunt lezate – a căror formare şi normală dezvoltare sunt puse în pericol – prin săvârşirea faptei incriminate de lege ca şi contravenţie. Principial, contravenţiile sunt prevăzute în acte juridice, în funcţie de obiectul lor juridic, de multe ori acesta rezultând din chiar titlul actului normativ61. Fiecare contravenţie are un obiect specific ce rezultă din textul actului juridic ce o prevede. Obiectul juridic al contravenţiei este diferit de obiectul juridic al infracţiunii prin aceea că relaţiile sociale afectate au o importanţă mai redusă, comparativ cu cele apărate prin infracţiuni.

Subiect activ al contravenţiei este persoana fizică sau juridică ce prin propria conduită încalcă prevederile unei legi, încălcare incriminată legal ca şi contravenţie. Pentru ca o persoană fizică să poată fi subiect activ al unei contravenţii trebuie să îndeplinească mai multe condiţii, după cum urmează:

• să aibă vârsta de 14 ani împliniţi; • să aibă aptitudinea bio-psihică de a înţelege şi de a-şi asuma

responsabilitatea respectării obligaţiilor prevăzute de normele juridice pentru a-şi dirija conştient actele de conduită;

• să fie responsabil, în sensul de a putea realiza urmările acţiunilor sau inacţiunilor sale şi de a fi stăpân pe propriul comportament – se poate observa, aici, existenţa unui factor intelectiv şi a unuia volitiv; pe cale de consecinţă, persoanele ce nu pot satisface această exigenţă legală nu pot fi subiect activ al unei contravenţii întrucât faptele lor nu exprimă o atitudine conştientă iar eventuala sancţiune nu şi-ar putea atinge scopul: corijarea comportamentului socotit antisocial;

61 sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, regulamentul de punere în aplicare a legii … privind regimul armelor; materiilor explozive;materiilor nucleare şi altor materiale radioactive, substanţelor toxice, prevenirea şi sancţionarea traficului ilicit de droguri; Codului Vamal, Codului Fiscal; etc.

66

• să fie liberă să hotărască şi să acţioneze – persoana trebuie să aibă posibilitatea de a hotărâ în mod liber asupra desfăşurării sau abţinerii de a desfăşura activitatea incriminată ca şi contravenţie şi de a acţiona în raport cu hotărârea luată; dacă a existat o constrângere de natură fizică sau pshică care să fi înfrânt voinţa persoanei, contravenţia nu poate subzista, lipsind vinovăţia.

În afara condiţiilor generale, săvârşirea unora dintre contravenţii presupune ca subiectul activ să aibă o anumită calitate – de exemplu, funcţionar, conducător auto, agent comercial, gestionar, etc.

Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii62 sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie. Când contravenţiile au fost constatate prin acelaşi proces-verbal sancţiunile contravenţionale se cumulează fără a putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit pentru obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. În cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia separat, în funcţie de contribuţia concretă a fiecărui participant.

În situaţia în care contravenţiile au fost constatate la date sau ore diferite, chiar dacă aceasta a fost făcută de către acelaşi agent, se va întocmi pentru fiecare, în parte, câte un proces-verbal de constatare, urmând a se aplica sancţiuni separate.

În considerarea pericolului social mai redus al contravenţiei, comparativ cu infracţiunea, legiuitorul nu a prevăzut sancţionarea persoanelor care au participat la săvârşirea contravenţiei în calitate de instigator sau de complici. Pe cale de consecinţă, participarea la săvârşirea unei contravenţii presupune contribuţia efectivă, în mod direct şi nemijlocit, la efectuarea activităţii ilicite.

Latura obiectivă cuprinde acţiunea sau inacţiunea considerată periculoasă din punct de vedere social, urmările provocate de acţiunea sau inacţiunea incriminată şi raportul de cauzalitate dintre acţiunea sau inacţiunea incriminată şi urmări.

În legătură cu acţiunea sau inacţiunea incriminată, o problemă poate apare în legătură cu acele acţiuni ori inacţiuni ce, prin natura lor, sunt susceptibile de o continuare în timp ori sunt desfăşurate, în timp, în baza aceloraşi acte intelective şi voliţionale63. Problema, apreciez că trebuie nuanţată, în sensul că nu poate fi acceptată,mecanic, soluţia adoptată în dreptul penal. Elementul care face diferenţa este, în opinia mea, intervenţia organului constatator. Dacă organul constatator, desfăşurând activităţi specifice, constată desfăşurarea unei activităţi ilicite ce întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni, întocmeşte procesul-verbal de constatare, stabileşte sancţiunea, după care părăseşte zona iar contravenientul reia desfăşurarea activităţii contravenţionale, în condiţiile intervenţiei unui alt organ constatator ori, chiar, a celui ce a constatat

62 Art. 10 din Legea 180/2002 63 N.A. – situaţia infracţiunii continue ori continuată din dreptul penal

67

primul activitatea ilicită, se va întocmi un alt proces-verbal, se va stabili o nouă sancţiune, etc64.

Urmarea imediată constă, ca regulă, într-o stare de pericol, nefiind exclusă posibilitatea creării de prejudicii în patrimoniul persoanelor fizice sau juridice. Raportul de cauzalitate trebuie să existe şi să fie atât de strâns încât trebuie să creeze convingerea că urmarea considerată social periculoasă trebuie să constituie principalul efect al desfăşurării activităţii ilicite.

Latura subiectivă are ca obiect atitudinea subiectivă a contravenientului. Majoritatea contravenţiilor se săvârşesc cu intenţie. Organul constatator va analiza – în condiţiile în care nu este vorba despre o contravenţie cu privire la care norma juridică arată că nu se poate săvârşi decât cu intenţie – dacă activitatea ilicită a fost săvârşită cu vinovăţie sau nu şi, mai puţin, forma de vinovăţie. Mai mult, din punct de vedere practic, mulţi dintre agenţii constatatori se vor mulţumi să constate că nu există cauze care să excludă vinovăţia – spre exemplu, lipsa discernământului, constrângerea fizică sau psihică, minoritatea, eroarea de fapt, etc. Totuşi, forma de vinovăţie trebuie avută în vedere la individualizarea sancţiunii, la fel precum mobilul şi scopul.

9.4. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei Înainte de toate trebuie observat că lipsa oricăruia dintre elementele

constitutive la care am făcut referire exclude caracterul contravenţional al faptei, conduce direct la inexistenţa contravenţiei. Dincolo de aceasta, prin voinţa legiuitorului, au fost luate în considerare anumite situaţii sau stări de fapt care conduc la imposibilitatea întrunirii elementelor constitutive.

În conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 180/2002, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De asemenea, minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional. Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate.

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată; condiţii în care agentul constatator va întocmi procesul-verbal în care va constata fapta ilicită şi va fixa sancţiunea, urmând ca persoana interesată sau reprezentantul său legal să invoce cauza care înlătură caracterul contravenţional în faţa instanţei de judecată.

Legitima apărare65 este o situaţie cu caracter excepţional caracterizată de următoarele elemente:

64 N.A. – pentru nuanţări a se vedea opinia potrivit cu care contravenţia devine continuă în Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 258 65 N.A. – consideraţiile privind cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt fundamentate pe prevederile art. 22 – 35 din Codul Penal

68

→ Este în stare de legitimă apărare acela care săvârşeşte fapte pentru a înlătura un atac material, direct, imediat şi injust îndreptat împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes general şi care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul general.

→ Se prezumă că este în legitimă apărare şi acela care săvârşeşte fapta pentru a respinge pătrunderea fără drept a unei persoane prin violenţă, viclenie, efracţie sau prin alte asemenea mijloace, într-o locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit ţinând de acestea.

→ Este, de asemenea, în legitimă apărare şi acela care, din cauza tulburării sau temerii, a depăşit limitele unei apărări proporţionale cu gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care s-a produs atacul.

O faptă este săvârşită în starea de necesitate atuncicând este săvârşită de către o persoană pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi înlăturat altfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un bun important al său ori al altuia sau un interes general. Se află în stare de necesitate şi acela care în momentul săvârşirii faptei nu şi-a dat seama că pricinuieşte urmări vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce dacă pericolul nu era înlăturat.

Constrângerea fizică capătă relevanţă, în domeniu, în măsura în care a prin natură şi intensitate, făptuitorul nu i-a putut rezista. Constrângerea morală66 pentru a genera efecte juridice, în domeniu, trebuie exercitată prin ameninţarea cu un pericol grav pentru persoana făptuitorului ori a altuia şi care nu putea fi înlăturat în alt mod.

Iresponsabilitatea presupune ca făptuitorul, în momentul săvârşirii faptei, fie din cauza alienaţiei mintale, fie din alte cauze, nu putea să-şi dea seama de acţiunile sau inacţiunile sale ori nu putea fi stăpân pe ele.

Beţiei involuntară completă presupune ca făptuitorul, în momentul săvârşirii faptei, să se găsească, din cauza unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare de beţie completă produsă de alcool sau de alte substanţe. Starea de beţie voluntară completă produsă de alcool sau de alte substanţe nu înlătură caracterul contravenţional al faptei.

Eroarea de fapt presupune ca făptuitorul, în momentul săvârşirii faptei, nu cunoaştea existenţa unei stări, situaţii sau împrejurări de care depinde caracterul contravenţional al faptei.

Infirmitatea – stare caracterizată de un prejudiciu cu caracter permanent care poate fi de ordin strict morfologic, morfofuncţional sau numai funcţional67. Important, în context, este ca infirmitatea să se manifeste într-o formă care să aibă legătură cu conduita contravenţională.

9.5. Cauze care înlătură răspunderea contravenţională Există unele cazuri în care tragerea la răspunderea contravenţională să

nu mai fie eficientă. Astfel se poate întâmpla ca aplicarea sancţiunii să nu mai fie necesară ori să apară situaţii care să împiedice aplicarea sancţiunii.

66 Conform art. 28 din Codul Penal 67 V. Beliş – Medicină Legală, Edit. Juridică, Bucureşti, 2005, pag. 79

69

Astfel de situaţii sunt avute în vedere de către legiuitor ce le reglementează ca şi cauze legale de înlăturare a răspunderii contravenţionale. În continuare voi prezenta unele consideraţii în legătură cu cele mai întâlnite, recunoscute, ca atare, atât de doctrină cât şi de către legiuitor prin includerea lor în texte legale.

Fapta nu se mai consideră contravenţie ori i se reduce sancţiunea – este o situaţie în care printr-un nou act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, situaţie în care nu se va mai sancţiona – chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ – iar sancţiunea aplicată şi neexecutată până la această dată nu se mai execută. Dacă, în noul act normativ fapta rămâne incriminată însă sancţiunea este mai uşoară, se va aplica executa sancţiunea dată până la limita sancţiunii din noua lege. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă se va aplica legea mai favorabilă, respectiv vechea lege.

Prescripţia, ca instituţie de drept contravenţional este reglementată în două modalităţi68:

1. prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale – Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei. În cazul contravenţiilor continue termenul de 6 luni curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni. Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale se poate deroga de la termenul de 6 luni, putând fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

2. prescripţia executării sancţiunii – Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării.

Regulile aplicabile prescripţiei aplicării sau executării sancţiunii nu împiedică urmărirea obţinerii de despăgubiri de către persoanele îndreptăţite la aceasta şi nici confiscarea bunurilor supuse acestei măsuri, întrucât prescripţia, se apreciază că69, are efecte doar în ceea ce priveşte sancţiunea principală.

Ordinul autorităţii ierarhice este o cauză controversată. Se poate accepta că subordonaţii, prin natura funcţiei, trebuie să aducă la îndeplinire

68 Art. 13 şi art. 14 din Legea 180/2002 69 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 268

70

ordinele/dispoziţiile şefilor ierarhici iar această situaţie ar putea să-i apere de răspundere. Există totuşi o limită, subordonaţii nu trebuie să execute ordinele/dispoziţiile vădit ilegale prin conţinut sau datorită faptului că este dat de o persoană necompetentă. Subordonatul, deci, ori este constrâns ori este în eroare cu privire la un element esenţial ce determină nelegalitatea ordinului. Ar trebui observat că, în aceste condiţii, nu trebuie să se introducă în raţionamentul ştiinţific problema unei cauze ce înlătură răspunderea pentru că, de fapt, este pus în discuţie însuşi caracterul contravenţional al faptei prin lipsa unuia dintre elementele constitutive.

Graţierea este un act de clemenţă prin care puterea de stat renunţă, din anumite considerente, la executarea unei sancţiuni pronunţate de către instanţele judecătoreşti.

9.6. Sancţiunile contravenţionale Sancţiunile contravenţionale70 sunt principale şi complementare.

Sancţiunile contravenţionale principale sunt: • avertismentul; • amenda contravenţională; • prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: ∗ confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din

contravenţii; ∗ suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a

autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; ∗ închiderea unităţii; ∗ blocarea contului bancar; ∗ suspendarea activităţii agentului economic; ∗ retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori

pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; ∗ desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau

complementare. Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei şi pot fi cumulate. Avertismentul, amenda contravenţională şi obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică ori juridică.

Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă. Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.

70 Art. 5-9 din Legea 180/2002

71

Amenda contravenţională are caracter administrativ. Pentru contravenţiile stabilite prin hotărâri ale Guvernului se pot prevedea amenzi între 50 lei şi 10.000 lei. Pentru contravenţiile stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor sau ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti se pot prevedea amenzi între 25 lei şi 2.500 lei. Limitele amenzilor prevăzute în actele normative care conţin reglementări cu privire la stabilirea şi sancţionarea unor fapte ce constituie contravenţii, precum şi limitele minime şi maxime ale amenzilor pot fi reduse sau majorate periodic prin hotărâri ale Guvernului.

Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, care se fac venit la bugetul local, precum şi a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate în temeiul unei legi sau al unei hotărâri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat în cotă de 75%, diferenţa revenind unităţii din care face parte agentul constatator. Această sumă se reţine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent, şi va fi repartizată pentru dotarea cu mijloace specifice activităţilor din domeniu.

Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi numai pe o durată ce nu poate depăşi 300 de ore. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se stabileşte, întotdeauna, alternativ cu amenda putându-se aplica numai contravenienţilor persoane fizice.

Pedepsele complimentare şi modul de aplicare al acestora este prevăzut distinct în fiecare act normativ ce conţine prevederi refritoare la contravenţii.

9.7. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor Contravenţia71 se constată printr-un proces-verbal încheiat de

persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.

Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale. Ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

71 Cap 2 din Legea 180/2002

72

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul

constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal,

ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în

care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează

contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare

producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul

amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune

plângerea. La intrarea în România a cetăţenilor străini sau a cetăţenilor români cu

domiciliul în străinătate organele poliţiei de frontieră de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României vor elibera acestora tichete de înscriere a contravenţiilor. În cazul contravenienţilor cetăţeni străini sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate în procesul-verbal vor fi cuprinse următoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării documentului, precum şi seria şi numărul tichetului de înscriere a contravenţiilor. La ieşirea din ţară organele poliţiei de frontieră de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României, o dată cu controlul documentelor vor solicita cetăţenilor străini şi cetăţenilor români cu domiciliul în străinătate tichetul de înscriere a contravenţiilor şi, după caz, dovada plăţii amenzii contravenţionale.

În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate

73

distinct în procesul-verbal la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.

Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate şi alte documente pe baza cărora, acesta, să poată lămuri împrejurările săvârşirii contravenţiei. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţeri şi subofiţeri de poliţie, jandarmi sau gardieni publici.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.

În acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. În lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod.

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal. Pentru aceeaşi faptă nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni principale, repetate.

Aplicarea sancţiunilor contravenţionale72, ca regulă, dacă prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, se face de către agentul constatator care, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea. Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, exercitarea căilor de atac, precum şi locul şi modalitatea de executare a sancţiunilor se fac potrivit dispoziţiilor cuprinse în legile speciale.

În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice

72 Cap 3 din Legea 180/2002

74

sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

Persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii. În toate situaţiile agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal. În cazul în care bunurile nu se găsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă.

Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se va face menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.

Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal i se înmânează acestuia o copie de pe acesta şi de pe înştiinţarea de plată, făcându-se menţiune în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se procedează în cazul celelalte persoane cărora trebuie să li se comunice copia de pe procesul-verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia.

În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, deşi prezent, refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum şi a înştiinţării de plată se face de către agentul constatator în termen de cel mult o lună de la data încheierii. Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată de face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puţin un martor.

Contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres.

Plata amenzii se face la Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din

75

care acesta face parte, în termenul legal. În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârşită orice urmărire încetează.

Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent. În cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia, pentru a lua măsurile ce se impun conform legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii curge de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

9.8. Executarea sancţiunilor contravenţionale. Căile de atac

împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii

Executarea sancţiunilor contravenţionale73 debutează cu întocmirea procesului-verbal de contravenţie care neatacat în termenul legal, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.

Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator. În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.

Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel:

⇒ de către, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;

⇒ de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri. În vederea executării amenzii, organul din care face parte agentul

constatator sau instanţa judecătorească comunică din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonante acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.

Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor bugetare. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii.

73 Cap 5 din Legea 180/2002

76

Executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face potrivit dispoziţiilor legale.

Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus această măsură, în condiţiile legii. În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept. Dacă bunurile confiscate au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor. În scopul executării despăgubirii stabilite pe bază de tarif procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea se comunică şi părţii vătămate, care va proceda potrivit dispoziţiilor legale referitoare la executarea silită a creanţelor.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce priveşte despăgubirea, iar cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.

Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.

Plângerea suspendă executarea. Plângerea părţii vătămate şi a persoanei căreia îi aparţin bunurile

confiscate suspendă executarea numai în ceea ce priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.

Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii. Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi

77

sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere. Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

Temă de meditaţie:

Concursul între răspunderea penală şi răspunderea contravenţională, dacă o conduită ilicită poate conţine, în acelaşi timp, elemente constitutive ale uneia sau mai multe infracţiuni şi elemente constitutive ale uneia sau mai multe contravenţii. Cum se poate ataca conduita abuzivă a unui agent constatator ce

întocmeşte un proces-verbal de constatare consemnând fapte nereale ?

78

CAPITOLUL 10 CONTROLUL ACTIVITĂŢII ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

10.1. Noţiunea de control. Principiile şi necesitatea controlului în funcţionarea administraţiei publice

Prin control se înţelege un ansamblu de activităţi prin care se urmăreşte analiza şi evaluarea, modului de desfăşurare a unei activităţi şi a rezultatelor acesteia, a abaterii acesteia de la obiective şi care are ca scop identificarea măsurilor necesare şi oportune pentru eliminarea deficienţelor, în condiţiile păstrării echilibrului dinamic al organizaţiei74.

Alte enunţuri de interes: ⇒ monitorizarea activităţilor cu scopul de a asigura ca ele să se

desfăşoare în conformitate cu prevederile şi de a corecta deviaţiile negative de la prevederi75;

⇒ procesul care constă în verificarea şi măsurarea realizării calitative şi cantitative a unor performanţe, sarcini sau lucrări, compararea acestora cu obiectivele planificate şi indicarea măsurilor corelare ce se impun pe parcursul sau la sfârşitul unor acţiuni76;

⇒ activitate permanentă de verificare a modului în care se derulează activitatea , măsurarea performanţelor, identificarea şi înlăturarea zonelor de risc în utilizarea resurselor, indicarea măsurilor de corecţie şi reglere ce se impun77;

⇒ analiza permanentă şi periodică a unei activităţi pentru a urmări mersul ei şi pentru alua măsuri de îmbunătăţire78.

Complexitatea controlului impune respectarea unor principii care să guverneze practica desfăşurării activităţilor de control, cele mai importante fiind următoarele:

Legalitatea – activităţile specifice trebuie să fie circumscrise exigenţelor şi cerinţelor impuse de actele normative ce reglementează domeniul de activitate.

Obiectivitatea – activitatea controlată trebuie evaluată în condiţii de obiectivitate, corectitudine şi echilibru în constatarea aspectelor pozitive şi negative, de stabilirea corectă şi directă a responsabilităţilor în cazul neîmplinirilor, de echilibru şi echitate între conduita sancţionabilă şi măsurile sancţionatorii.

74 A se vedea pentru detalii şi Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 282; T. Zorletean, E. Burduş, T. Căprăresc – Managementul organizaţiei, vol. II, Edit. Holding reporter, Bucureşti 1966, pag. 327 75 Ion Stăncioiu, Ghe. Militaru – Management-elemente fundamentale, Edit. Teora, Bucureşti, 1998, pag. 443 76 M. Dumitrescu – Introducere în management şi management general; Edit. Eurounion, Oradea, 1995, pag. 58 77 XXX – Control în Ministerul de Interne, Edit M.I. 1997, pag. 19 78 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 282

79

Eficacitatea – ţine de oportunitatea şi finalitatea acestuia, pentru desfăşurarea corespunzătoare a procesului managerial şi al sistemelor şi subsistemelor supuse acestui proces; controlul trebuie să contribuie la desfăşurarea în condiţii mai bune a activităţii organului administrativ pe baza măsurilor dispuse pentru adcvarea demersului la condiţiile concrete în care se desfăşoară activitatea; controlul trebuie să micşoreze consecinţele ce apar ca urmare a abaterilor de la progamele decizionale.

Economicitatea – se bazează pe raportul firesc între efort şi rezultate; nu este indicat să se desfăşoare controale care să aibă ca obiect întrega activitate a organului administrativ deoarece este nevoie de un număr mare de controlori, un volum de timp important şi este foarte posibil ca informaţia sintetizată să fie atât de vastă încât să nu poată fi identificate principalele probleme; de preferat ar fi ca echipa de control să îşi concentreze atenţia, punctual, pe aspectele sensibile ale activităţii organului administrativ, pe acele zone de risc funcţional, exact acolo unde se impune o intervenţie de natură a corela demersul profesioanal cu direcţia strategică urmărită.

Adaptarea – presupune ca activitatea de control să ţină cont de particularităţile organizaţionale ale structurii administrative controlate; fiecare normă, exigenţă sau dimensionare a colectivului de control trebuie să ţină cont de specific condiţiilor ce caracterizează comportamentul organizaţional.

Stimularea – vizează gradul de implicare a factorului uman în exercitarea sarcinilor specifice activităţii; controlul trebuie să stimuleze, decât să blocheze funcţionarea sistemului, să lipsească de motivaţie personalul, mai bine nu se execută.

Controlul preventiv – este un principiu potrivit cu care, pe cât posibil, prin identificarea factorilor şi zonelor de risc, este prevenită aparţia de disfuncţionalităţi.

Există mai multe categorii de control. În primul rând, este utilă diferenţierea între controlul intern exercitat de către structuri specializate din sistemul organelor administraţiei publice79 şi controlul extern, din afara sistemului organelor administraţiei publice. În ceea ce priveşte controlul extern, trebuie avute în vedere:

controlul opiniei publice prin presă, sesizări, recalmaţii sau propuneri ale cetăţenilor făcute direct către organele sistemului administraţiei publice;

controlul organelor puterii legiuitoare prin informări, interpelări, dezbateri de rapoarte, declaraţii, activitatea comisiilor de anchetă, etc.;

controlul instanţelor judecătoreşti prin parcurgerea procedurilor ce au ca obiect contenciosul contravenţional şi contenciosul administrativ.

79 N.A. – trebuie observat că, în cadrul fiecărei structuri din sistemul organelor administraţiei publice, se exercită aşa-numitul autocontrol pentru a se evita erorile şi a se identifica, din timp, orice cauză care ar putea împieta asupra bunei desfăşurări a activităţii.

80

Concluzionând, controlul este necesar pentru a asigura funcţionarea organelor din sistemul administraţiei publice în conformitate cu prevederile normelor juridice aplicabile în domeniu, cu interesele mediului social şi, firesc, cu exigenţele impuse de strategia politică a celor care conduc, din punct de vedere politic, sistemul administrativ.

10.2. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, pot fi

distinse trei elemente principale ale acestuia: baza de referinţă, obiectul şi operaţiunile de control80.

Baza de referinţă a controlului conţine acele elemente ce trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului – poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diverse organe ale administraţiei publice, după un anumit criteriu de apreciere; poate să cuprindă elemente privitoare la mijloacele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse – mijloace materiale şi mijloace financiare; poate să cuprindă elemente ce se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse – se are în vedere atât legalitatea cât şi oprtunitatea, rentabilitatea sau eficienţa acestor procedee.

Obiectul controlului este constituit din întregul ansamblu de mijloace umane, materiale şi financiare, activitatea, mijloacele şi proiectele folosite de organele administraţiei publice81. Ca exemplu, personalul organelor administraţiei publice ce este supus controlului este examinat cu privire la competenţă, corectitudine în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, loialitate faţă de instituţie şi, chiar, comportarea în afara serviciului; se poate controla modul cum este folosit personalul pentru îndeplinirea sarcinilor administraţiei publice. Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului atât sub aspectul existenţei şi integrităţiilor lor cât şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate.

Operaţiunile de control urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse în baza de referinţă şi care privesc obiectul controlului82. Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorilor controlului83 – controlul poate cuprinde aspecte de fond sau doar procedurale, poate privi un anumit sector, o activitate sau o persoană.

Aspecte de complexitate deosebită implică activităţile de control ale legalităţii diferitelor acte şi oportunităţii activităţii autorităţilor şi funcţionarilor administraţiei publice. Controlul legalităţii presupune, înainte de toate, cunoaşterea reglementărilor legale privitoare la activitatea

80 Denis Levy – Aspects generaux de controle, Traite de science administrative, pag. 695 şi următoarele, citat de A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 203 81 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 284 82 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 143 83 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 205

81

controlată, însă nu trebuie uitate particularităţile mediului în care acţionează organul, autoritatea ori funcţionarul controlat. În ceea ce oportunitatea sunt implicate categorii precum rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea, operativitatea, etc. Multe dintre elementele la care am făcut referire pot constitui criterii de apreciere pentru activitatea controlată.

10.3. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice Controlul intern – este fundamentată pe subordonarea ierarhică

existentă în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. Structurile organizatorice ale fiecărui organ sunt într-un sistem de relaţii de subordonare unele faţă de altele, din treaptă în treaptă, până la organul de conducere din vârful ierarhiei. Funcţionarea unui organ administrativ se asigură prin conducerea de sus în jos, conducere care se realizează atât prin fapte de execuţie cât şi prin acţiuni de control al execuţiei. Dacă acţiunile de execuţie materială se realizează de către toţi funcţionarii din cadrul organului administrativ, cele de control aparţin numai celor care deţin funcţii de conducere cărora li se subordonează toţi ceilalţi84.

Controlul intern se realizează ca o componentă a activităţii de conducere a organelor din sistemul administraţiei publice de către organe colegiale sau unipersonale ce au competenţa conducerii în cadrul fiecărei componente din sistem. Dreptul de control este un atribut al funcţiei de conducere ce se poate exercita de către conducătorul fiecărei structuri organizatorice asupra funcţionarilor din subordinea sa. Controlul intern priveşte atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi având caracter cotidian.

Controlul intern, în fapt un autocontrol, se declanşează din oficiu sau în baza unei sesizări sau reclamaţii ce poate veni din partea oricărei persoane interesate. Sesizarea sau reclamaţia în urma căreia se declanşează un control este cunoscut, în doctrină, sub denumirea de recurs graţios85.

Recursul graţios poate avea ca obiect atât legalitatea cât şi oportunitatea activităţii unui organ administrativ. Folosirea acestei modalităţi de declanşare a controlului nu implică respectarea unor condiţii procedurale precum termenele sau anumite forme pe care trebuie să le îmbrace mijloacele de sesizare. Recursul graţios, dincolo de faptul că poate declanşa un control intern, este şi o condiţie prealabilă promovării unei acţiuni în contencios administrativ. Este normal ca, pe de o parte, instanţa judecătorească să nu fie aglomerată prin introducerea de acţiuni care să aibă ca obiect aspecte ce ar putea fi rezolvate în cadrul sistemului organelor administraţiei publice prin efectuarea unui control intern, iar, pe de altă parte, organele din sistemul administraţiei publice să aibă posibilitatea să afle şi să poată repara neregulile din propria activitate, în interiorul sistemului, fără să fie necesar un proces judiciar în urma căruia ar putea fi condamnat şi la plata unor despăgubiri.

84 M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 148 85 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 288

82

Măsurile de înlăturare a deficienţelor se pot lua operativ, fie prin suspendarea sau revocarea de către şef a actelor funcţionarilor subordonaţi, fie prin executarea acestor acte de către conducătorul însuşi ori prin dispoziţii obligatorii pe care şeful le dă la faţa locului. Şeful poate proceda la redistribuirea sarcinilor între subalterni, organizarea unor cursuri de reciclare, aplicarea de sancţiuni disciplinare sau, chiar, sesizarea organelor de urmărire penală.

În afara controlului intern general, există şi un control intern administrativ specializat exercitat de către anumite persoane sau compartimente faţă de care cel controlat nu se află în relaţii de subordonare – ca exemplu, controlul financiar intern sau controlul preventiv care se execută de către serviciile financiar-contabile asupra actelor şi faptelor funcţionarilor ce au ca obiect circuitul mijloacelor băneşti sau materiale ale organelor administrativ. În cadrul acestui control, cei care desfăşoară controlul au numai dreptul de a propune măsuri de imputare sau sancţionare, neputând aplica, direct, sancţiuni.

Controlul extern se mai numeşte şi control ierarhic. Autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică fiind exercitat în cadrul raporturilor de subordonare care există între diferite organe ale administraţiei publice; este modalitatea prin care este pusă în valoare autoritatea ierarhică pe care o au organele superioare faţă de cele subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze expres autorul controlului să intervină în activitatea de control – textele de lege intervin, fac referire la situaţii de natură a limita atribuţiile de control.

Controlul ierarhic se exercită din oficiu, ca parte a activităţii de conducere, de realizare a unităţii de scop şi acţiune în cadrul sistemului, putând fi concomitent, anterior sau posterior activităţii controlate. Controlul ierarhic poate fi declanşat şi la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaţie în care îmbracă forma recursului ierarhic. Are ca scop nu doar descoperirea lipsurilor ci şi calitatea activităţii desfăşurate de organele subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea organelor administraţiei publice – se poate referi atât la folosirea mijloacelor materiale, umane sau financiare cât şi la activitatea acestor organe – putând fi desfăşurat în mod continuu sau intermitent. În cadrul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior ori de câte ori această activitate se desfăşoară. Controlul discontinuu se realizează la anumite perioade de timp c privire doar la anumite activităţi.

Controlul ierarhic concomitent şi cel prealabil prezintă avantajul prevenirii greşelilor subordonaţilor şi asigurării celor mai bune condiţii de desfăşurarea a activităţii datorită, pe de o parte grijii deosebite a funcţionarilor ce cunosc că sunt controlaţi şi îşi dau toată silinţa pentru ca totul să fie cât mai bine, iar, pe de altă parte a implicării directe a celor care desfăşoară controlul, funcţionari care nu-şi pot permite apariţia de

83

disfuncţionalităţi în activitatea pe care o supervizează. Controlul posterior poate fi eficace, în sensul aprecierii celor care au rezultate bune în activitate însă există riscul unei reacţii tardive, lipsită de eficienţă faţă de efecte, atunci când au apărut erori în desfăşurarea activităţii controlate ori aceasta a fost prost planificată, pregătită ori executată.

Controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat sau după o înştiinţare prealabilă a structurii ce urmează a fi controlată. Atunci când controlul se realizează în virtutea şi ca element al activităţii de conducere este bine să fie anunţat şi să fie comunicată o tematică de control astfel ca funcţionarii din structura controlată să poată pregăti actele necesare şi să ia toate măsurile necesare pentru desfăşurarea, fără sincope, a activităţii operative pe timpul controlului – funcţionarii solicitaţi să dea explicaţii trebuie înlocuiţi pe timpul cât nu pot desfăşura activităţile curente, trebuie transferate sarcini, adaptarea programului, etc. Când controlul se desfăşoară ca urmare a unei sesizări, când se urmăreşte verificarea corectitudinii şi respectarea normelor legale aplicabile îndeplinirii sarcinilor de serviciu din fişa postului, trebuie acceptată oportunitatea controlului inopinat.

Controlul ierarhic impune ca cei care îl desfăşoară să aibă acele calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea sarcinilor primite – trebuie cunoscute particularităţile activităţilor desfăşurate în cadrul structurii controlate, normele juridice aplicabile, conjunctura socială, economică, de personal, alte greutăţi întâmpinate, etc.

Controlul, prin efectele sale, influenţează eficienţa activităţii controlate. Se poate dispune refacerea actului sau a operaţiunilor materiale ce sunt considerate neconforme cu elementele bazei de referinţă, cu prevederile legale ori sunt considerate inoportune. Cei care controlează pot fi abilitaţi şi să anuleze anumite acte administrative încheiate în cadrul structurii controlate sau să dispună încetarea executării unui act administrativ. În urma controlului se poate dispune de către autoritatea ierarhică ca structura controlată să fie modificată, sub aspectul situaţiei juridice; se pot lua măsuri de sancţionare disciplinară a celor care manifestă deficienţe în activitate. Dacă au fost produse pagube se pot lua măsuri de imputare în vederea recuperării prejudiciului. Cel mai grav, dacă în urma controlului se constată situaţii de fapt care pot întruni elementele constitutive ale vreunei infracţiuni, există obligaţia legală de a se sesiza organele judiciare competente86 să desfăşoare cercetări pentru lămurirea tuturor împrejurărilor.

Controlul de tutelă administrativă are ca element caracteristic faptul că între cel care controlează şi cel care este controlat nu există raporturi de subordonare ierarhică. Situaţia acoperă, ca exemplu, relaţia dintre prefect, ca reprezentant al statului, şi consiliile judeţene sau locale primarii localităţilor de pe teritoriul de competenţă – prefectul are obligaţia să efectueze un control cu privire la legalitatea actelor emise de către autorităţile locale.

86 N.A. – există o infracţiune intitulată chiar „omisiunea sesizării organelor judiciare”

84

Controlul de tutelă administrativă poate avea ca obiect doar legalitatea actelor administrative, trebuind, în acelaşi timp, să se desfăşoare înăuntrul unor termene precis determinate prin texte legale; de altfel această categorie de control este foarte amănunţit reglementată, competenţele fiind clar stabilite, orice ambiguitate fiind de natura a genera conflicte şi a lipsi de autoritate organul care trebuie să facă controlul.

Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative se exercită prin organe incluse în sistemul organelor administraţiei publice ce au atribuţii jurisdicţionale în conformitate cu prevederile legale – Curtea de Conturi, Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor.

Controlul vizează doar legalitatea unor acte administrative expres prevăzute de lege. Rezultatul acestui control constă în acte administrative de jurisdicţie.

10.4. Criterii de eficienţă a controlului administrativ Pentru ca un control să fie eficient este necesară respectarea unor

exigenţe ce, prin natura lor, condiţionează efectele unui control. În primul rând, controlul trebuie să fie efectuat de către persoane

competente. Aceştia trebuie să aibă o experienţă relevantă în domeniu, trebuie să cunoască prevederile legale ce guvernează activitatea în domeniu şi specificul mediului în care structura controlată îşi îndeplineşte funcţiile. Controlorul trebuie să dea dovadă de probitate profesională, cinste şi corectitudine, să nu manifeste slăbiciuni, să nu fie tentat de foloase promise direct sau indirect, sub orice formă, de către cei controlaţi pentru un tratament indulgent, pentru ascunderea unor neajunsuri, pentru orice inducere în eroare cu privire la realitatea rezultatelor structurii administrative controlate. Trebuie să aibă tact, să fie receptiv la toate explicaţiile date de către funcţionarii controlaţi, să aibă disponibilitatea pentru a analiza profund toate aspectele ce ţin de desfăşurarea activităţii celor controlaţi.

Activitatea de control are şi trebuie să aibă un rol secundar faţă de cea de executare. Controlul nu trebuie să constituie un scop în sine, menirea lui fiind asigurarea bunei desfăşurări a activităţii de executare, respectarea normelor juridice, adaptarea la exigenţele mediului social, creşterea eficienţei în executarea legii. Este necesară stabilirea unui echilibru optim între activitatea de execuţie şi cea de control. Controlul nu trebuie să se constituie într-o frână a activităţii de executare, funcţionarii trebuie să cunoască faptul că activitatea lor este supusă controlului însă, acest lucru nu trebuie să-i timoreze, să-i facă sclavii modului de a gândi şi a aborda realitatea al controlorilor. Absolutizarea controlului, punerea sa în prim plan, sporirea exagerată a structurilor şi a funcţionarilor specializaţi pe activitatea de control, lărgirea continuă a ariei de control şi a timpului alocat, pot genera consecinţe negative atât de ordin economic cât şi de ordin social.

Formele şi modalităţile de control condiţionează eficienţa controlului, ele trebuind adaptate, de fiecare dată, la scopul controlului.

85

Spre exemplu, atunci când se urmăreşte depistarea unor nereguli, unor deficienţe în activitatea unei structuri dintr-un organ administrativ sau a unui anumit funcţionar cu atribuţii de care depind, în mod esenţial funcţionalitatea organului administrativ, controlul este bine ca să fie inopinat.

Fundamentarea concluziilor controlului dau calitate şi eficienţă controlului. Concluziile trebuie să aibă la bază o analiză atentă a actelor administrative, a operaţiunilor materiale, a explicaţiilor date de funcţionari, a propriilor constatări. Fără identificarea cauzelor şi condiţiilor care au determinat ori favorizat apariţia aspectelor negative constatate controlul nu are valoare, devine ceva inutil şi arbitrar.

Concluziile controlului trebuie aduse la cunoştinţa funcţionarilor controlaţi. Altfel controlul nu poate contribui a îmbunătăţirea calităţii activităţii din administraţie. De preferat este discutarea concluziilor într-un cadru adecvat, fiind necesară participarea tuturor funcţionarilor controlaţi, tuturor celor care au funcţii a căror realizare are legătură cu activitatea controlată.

Analiza concluziilor trebuie să se facă la un moment cât mai apropiat de momentul finalizării controlului, totul fiind suficient de proaspăt atât în memoria controlorilor cât şi a celor controlaţi.

Identificare şi stabilirea măsurilor ce trebuie dispuse pentru îmbunătăţirea activităţii are la bază analiza neutră a concluziilor controlului. Totul trebuie desfăşurat în spirit constructiv, nimeni nu trebuie să înţeleagă controlul ca fiind un mijloc de a distruge structuri administrative sau cariere ale funcţionarilor. Practic, este necesară instituirea unui adevărat parteneriat între controlori şi controlaţi în vederea îmbunătăţirii activităţii.

Rezultatele controlului trebuie folosite pentru îmbunătăţirea practicilor, modului de abordare al diverselor probleme cu care se confruntă în practică funcţionarii din sistemul organelor administraţiei publice. Pot fi scrise articole în publicaţii de specialitate, pot fi organizate simpozioane, stagii de pregătire, etc. pentru generalizarea experienţelor pozitive,

Temă de meditaţie: Caracteristicile relaţiei funcţionar controlor –

funcţionar controlat pe timpul desfăşurării controlului.

86

CAPITOLUL 11. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

11.1. Noţiunea contenciosului administrativ Noţiunea de contencios are la bază termenul latinesc „contendere”

care înseamnă a lupta. Cuprinde totalitatea litigiilor de natură juridică dintre administraţia publică şi cei administraţi. Trebuie făcută distincţie între contenciosul administrativ care are ca obiect litigiile de competenţa instanţelor judecătoreşti ce sunt promovate ca atare şi recursurile administrative care se adresează organelor din sistemul organelor administraţiei publice.

Din punct de vedere noţional, contenciosul administrativ poate fi acceptat într-o accepţiune mai largă şi una mai restrânsă. În sens larg, prin contencios administrativ se înţeleg litigiile de competenţa instanţelor judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice şi un funcţionar public, o structură autorizată să presteze un serviciu public sau alt subiect de drept în care organul administraţiei publice este reprezentant al autorităţii publice. În sens restrâns, prin contencios administrativ se are în vedere totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ.

În conformitate cu prevederile Legii 29/1990, a contenciosului administrativ, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.

Contenciosul administrativ are următoarele trăsături specifice87: → este un control de plină jurisdicţie, instanţa putând obliga la

emiterea unui act administrativ, anularea unui act administrativ şi plata unor despăgubiri;

→ este un control direct pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ propriu-zis cât şi faţă de actul administrativ asimilat – tăcerea organului administrativ;

→ îmbină contenciosul de anulare cu contenciosul de plină jurisdicţie, făcând, astfel, aplicarea raţională şi eficientă a principiului separaţiei puterilor în stat;

→ este o modalitate de realizare a interdependenţei şi a controlului reciproc între puterile statului;

87 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 298

87

→ instanţele judecătoreşti au competenţa de a putea înlătura abuzurile sau greşelile autorităţilor administrative care pun în executare legea;

→ în cadrul acţiunii de plină jurisdicţie, autoritatea administrativă poate fi chemată în judecată ca orice particular putând fi obligată, inclusiv, la dezdăunarea celui prejudiciat prin activitatea unui organ din sistemul administraţiei publice.

11.2. Condiţiile exercitării acţiunii în contencios administrativ

Calitatea reclamantului – este condiţionată, în primul rând, de capacitatea acestuia de a sta în justiţie – în sens de capacitate juridică – fără a se face discriminare între persoanele fizice şi persoanele juridice88. Prin prevederi legale cu caracter special pot introduce o acţiune în contencios administrativ şi persoane fizice în virtutea unei funcţii şi nu în calitatea de persoană fizică – a se vedea cazul prefectului ce pe baza unor prevederi constituţionale are dreptul de a ataca în contencios administrativ actele emise de către autorităţile locale. În al doilea rând, reclamantul trebuie să se fi aflat într-un raport de drept administrativ în care celălalt subiect este un organ sau un funcţionar al unui organ din sistemul administraţiei publice. Sunt avute în vedere atât raporturile administrative în care partea interesată în promovarea acţiunii în contencios se află în afara sistemului organelor administraţiei publice cât şi raporturile în care partea ce introduce acţiunea în contencios a făcut parte dintr-un organ din sistemul administraţiei publice.

Vătămarea unui drept, libertăţi sau interes recunoscut de lege în favoarea reclamantului – este vorba despre un drept subiectiv pe care legea îl conferă reclamantului şi pe care autoritatea administrativă este obligată să-l respecte. Nu este obligatoriu ca dreptul încălcat să fie de natură administrativă, important este ca vătămarea să fie rezultatul conduitei culpabile a organului administraţiei publice.

Acţiunea în justiţie trebuie să prezinte interes pentru reclamant – actul administrativ trebuie să nu fi fost deja revocat, reclamantul să u fi fost deja despăgubit, etc.

Vătămarea să fie urmarea unui act administrativ sau refuzului unei autorităţi de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege – numai actele administrative, explicite sau implicite, pot constitui obiectul unei acţiuni în contencios, deoarece numai acestea pot produce efecte juridice în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Faptele materiale şi operaţiunile administrative nu pot face obiect al acţiunii în contencios, prejudiciile apărute ca urmare a desfăşurării lor trebuind să fie recuperate pe calea unei acţiuni de drept comun.

Doar actele administrative de autoritate pot face obiectul acţiunii în contencios, actele de gestiune fiind atacabile doar pe dreptul comun.

88 A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 288

88

Actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate publică, inclusiv, de la o structură neguvernamentală investită cu prerogativele puterii publice.

Existenţa prealabilă a unui recurs graţios prin care reclamantul să se fi adresat organului administrativ pentru repararea vătămării suferite. Este vorba despre o atenţionare a organului administraţiei publice cu privire la posibilitatea existenţei unui greşeli care a generat o vătămare şi la hotărârea persoanei de a-şi urmări realizarea interesului e calea unei acţiuni în justiţie.

Respectarea termenului de 30 de zile pentru introducerea acţiunii - înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta.

În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei. Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluţiei date reclamaţiei. Sesizarea tribunalului se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în termenul legal. În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.

11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o acţiune în

contencios Nu pot fi atacate în justiţie89 printr-o acţiune în contencios

administrativ: → actele care privesc raporturile dintre parlament sau Preşedintele

României şi guvern; → actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale

organelor de conducere din cadrul parlamentului; → actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a

statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale, la care România este parte;

→ măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente de aceeaşi gravitate;

→ actele de comandament cu caracter militar;

89 În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea 29/1990

89

→ actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;

→ actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;

→ actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic.

Cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi a taxelor, precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe, se rezolvă de către organele prevăzute de legi speciale şi în condiţiile stabilite de acestea.

11.4. Executarea hotărârilor pronunţate de către instanţele

de contencios administrativ În măsura admiterii acţiunii în contencios administrativ, instanţa va

dispune obligarea autorităţii administrative la revocarea, modificarea sau înlocuirea actului administrativ.

Pentru asigurarea executării celor dispuse prin hotărârile pronunţate, în cazul în care termenul în care s-a dispus executarea nu s-a respectat, se vor aplica sancţiuni conducătorului autorităţii administrative constând în amendă pentru fiecare zi de întârziere în aplicarea hotărârii instanţei iar reclamantului i se vor acorda despăgubiri, de asemenea, pentru fiecare zi de întârziere. Este necesară o cerere din partea reclamantului cu privire la care instanţa se va pronunţa în camera de consiliu, de urgenţă, cu citarea părţilor. Hotărârea instanţei cu privire la această cerere este definitivă şi executorie.

În cazul când hotărârea instanţei nu se execută din cauza altor funcţionari – nu a conducătorului care, se poate proba, că a dispus măsurile necesare pentru punerea în executare – reclamantul are dreptul de a se îndrepta împotriva acestora potrivit dreptului comun90.

Executarea hotărârilor prin care un organ administrativ este obligat la plata unei despăgubiri ridică probleme deosebite, fiind necesară prevederea în cadrul bugetelor de venituri şi cheltuieli a unui capitol care să prevadă o asemenea cheltuială. Ce poate face reclamantul căruia i s-a recunoscut dreptul de a obţine o despăgubire ? În lipsa unor dispoziţii legale speciale care să aibă ca obiect punerea în executare a unor astfel de hotărâri apreciez că trebuie urmată calea comună pentru executarea silită, fiind posibilă, în lipsa unei reacţii adecvate din partea organului administraţiei publice, chiar, blocarea conturilor.

Temă de meditaţie: Dacă şi în ce condiţii este posibilă emiterea unor

acte juridice care să exonereze de răspundere organele administrative ce au emis acte administrative prin care au generat prejudicii unor persoane fizice sau juridice.

90 V. Prisăcaru – Tratat de drept administrativ român, partea generală, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 329