manual de politici publice...12 manual de politici publice, ediia a ii-a să nu facă3 –, până...

MANUAL DE POLITICI PUBLICE

ediţia a II-a

www.poca.ro

Adrian Moraru Dr. Florin Bondar

Violeta Alexandru

București 2019

1Capitolul 1

Manual de politici publiceediția a II-a

Bucureşti 2019

Adrian Moraru Dr. Florin Bondar Violeta Alexandru

2 Manual de politici publice, ediția a II-a

3Capitolul 1

Acest Manual de politici publice a fost realizat în cadrul proiectului Politici publice locale – un element fundamental pentru creșterea calității procesului decizional la nivelul administrației publice locale, cod SMIS 111 612, proiect implementat de Institutul pentru Politici Publice (IPP), în parteneriat cu Asociația Municipiilor din România (AMR), cu finanțare în cadrul Programului Operațional Capacitate Administrativă, cofinanțat de Uniunea Europeană, din Fondul Social European.

Prezentul Manual de politici publice, în ediție revizuită și actualizată, se adresează, în special, sectorului administrației publice locale din România în sensul transferului de bune practici necesare pentru profesionalizarea proceselor decizionale locale.

Ediția a II-a a Manualului de politici publice este îmbogățită cu o componentă practică ce se constituie în recomandări pentru autoritățile publice locale de internalizare a unor măsuri de eficientizare/îmbunătățire a calității procesului decizional la nivel local.

Autori:Adrian MoraruDr. Florin BondarVioleta Alexandru

Autorii primei ediții:Marius Constantin ProfiroiuElena Iorga (Tudose)

5Capitolul 1

Cuprins

Cuvânt-înainte....................................................................................... 7

Capitolul 1. Consideraţii generale asupra politicilor publice.......... 11 1.1. Definirea conceptului de „politică publică”............................. 11 1.2. Analiza politicilor publice........................................................ 17 1.3. Modele de analiză a politicilor publice................................... 21 1.4. Tipologia politicilor publice.................................................... 35 1.5. Autorii politicilor publice......................................................... 39 1.6. Politicile publice și administrația publică............................... 46

Capitolul 2. Ciclul politicilor publice................................................. 53 2.1. Definirea problemelor şi înscrierea pe agendă..................... 58 2.2. Adoptarea deciziei................................................................. 73 2.3. Implementarea politicii publice.............................................. 87 2.4. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice..........................100

Capitolul 3. Procesul politicilor publice în diferite ţări.................. 115 3.1. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice...... 115 3.2. Portugalia – rolul ministerelor în ciclul politicilor publice..... 121 3.3. Canada – ciclul politicilor publice........................................ 127 3.4. Politicile publice, furnizarea de servicii și administrația publică locală....................................................................... 131

Capitolul 4. Procesul politicilor publice în România..................... 137

Bibliografie.......................................................................................... 163

7Capitolul 1Cuvânt înainte

ediția a-II-a

În cadrul acestei a doua ediții a Manualului de Politici Publice, principalul obiectiv a fost acela de a completa ediția precedentă cu detalii privind modul în care procesul politicilor publice se derulează la nivelul administrației publice locale.

Din punctul de vedere al teoriilor politicilor publice, diferitele perspective de înțelegere a procesului politicilor publice sunt la acest nivel simlare cu cele care se referă la administrația centrală. Cu toate acestea, este semnalată prevalența importanței furnizării serviciilor publice în raporturile dintre cetățean/beneficiar al acestora și autoritățile publice. Din această cauză, pentru fiecare dintre etapele ciclului politicilor publice, așa cum a fost descris în prima ediție, au fost adăugate descrieri ale etapelor corespunzătoare la nivelul administrației locale, precum și posibile tehnici sau metode a căror aplicare contribuie la obținerea unor rezultate cât mai bune.

Față de ediția anterioară, această nouă ediție aduce completări privind: metodele utilizate în administrația publică care corespund parcurgerii etapelor procesului politicilor publice, diferite abordări privind procesul politicilor publice prin luarea în considerare a noilor dezvoltări legate de modul de derulare a acestui proces la nivelul diferitelor instituții ale administrației publice, concluzii și recomandări privind evoluția reformelor în formularea politicilor publice, în România.

Credem că după aproape două decenii de la introducerea în administrația românească a conceptului de politici publice, la nivel central, a venit momentul ca politicile publice să își găsească locul potrivit și în administrația locală. Conform estimărilor IPP, adoptarea politicilor publice în administrațiile locale poate să ducă la economii bugetare de 10 – 20%.


Un alt aspect important al acestei ediții este reprezentat de faptul că propune un set de viitoare direcții privind reformularea politicii publice, conform unei noi abordări determinate de tendințele de „deschidere” a procesului politicilor publice. Această tendință de deschidere a acestui proces este asociată cu noile dezvoltări din tehnologia digitală reprezentată de blockchain.

9Capitolul 1

11Capitolul 1

1.1. Definirea conceptului de „politică publică”

Termenul de „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent din România destul de târziu (la sfârşitul anilor ’90) şi există în continuare numeroase ambiguităţi la nivelul simţului comun asupra sferei de cuprindere a acestei noţiuni. O posibilă explicaţie ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din limba engleză – policy –, dar nu există o traducere specifică în limba română, alta decât aceea de politică. Or, în mod tradiţional, politica înseamnă cu precădere activitatea partidelor politice, a instituţiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern şi aparatele proprii de lucru ale acestora), declaraţii politice, campanii electorale etc., de aici şi tentaţia de contaminare la nivel terminologic.

„O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. – a obiectivelor) în situaţii specifice” 1

În sensul comun, termenul „politică” se consideră de obicei că se aplică la ceva „mai mare” decât deciziile particulare, dar la ceva „mai mic” decât mişcările sociale generale. Aşadar, politica, în termenii nivelului de analiză, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, şi anume unul esenţial, este că pentru cei mai mulţi autori termenul trimite la un scop de un anumit fel2. Conceptul de politică publică cunoaşte o serie întreagă de definiţii, pornind de la cea mai simplistă – ceea ce guvernele aleg să facă sau

Capitolul 1Consideraţii generale

asupra politicilor publice

1 Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti, 2001, p. 9.2 Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu, op. cit., p. 7.


să nu facă3 –, până la cea instrumentalistă: un curs al acţiunii cu un scop precis, urmărit de un actor sau un grup de actori în abordarea unei probleme4.

Cu toate acestea, locul comun în ceea ce priveşte abordarea unei politici publice îl constituie caracterul reducţionist al sensurilor atribuite noţiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numără5:

• Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de activitate: ex., politici economice, sociale ale unui Guvern;

• Politici ca expresie a scopului general sau a stării de fapt dorite: ex., într-un document politic (al unui partid, Guvern), politica este accepţiunea respectivei entităţi asupra scopului (finalităţii) acţiunilor sale;

• Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui Guvern de a susţine şi promova sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii;

• Politici ca decizii ale Guvernului: ex., politica Guvernului în domeniul privatizării sectorului energetic;

• Politici ca autorizare oficială: tendinţa este aceea de a considera o politică drept implementată atunci când legile (legea) aferente sunt adoptate;

• Politici ca programe: deseori, programele guvernamentale într-un anumit domeniu sunt asociate cu politicile guvernului

în domeniul respectiv;• Politici ca produse: percepţia asupra a ceea ce oferă Guvernul

(ex., servicii), în comparaţie cu ceea ce a promis şi/sau autorizat prin procesul de legiferare;

• Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare

3 Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4.4 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994, p. 5.5 B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984, în trad. Miroiu, A., Introducere în politicile publice, Editura Trei, Bucureşti, 2000.

13Capitolul 1

a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele obţinute;

• Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la baza presupoziţii cu privire la relaţiile de tip cauză-efect sau corelaţiile considerate ca fiind semnificative dintre anumite fenomene (sociale, politice, economice etc.), iar modul în care aceste presupoziţii sunt transpuse în politici ţine de anumite modele teoretice cunoscute;

• Politicile ca procese: această asociere implică perspectiva temporală a unei politici, care urmăreşte schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. într-un interval de timp (de regulă, anticipat).

Pentru a înţelege mai bine dimensiunile noţiunii de politică publică, sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajută la construcţia conceptului:

a) acţiunea în baza autorităţii: politica publică este o acţiune implementată de structurile puterii, structuri care au autoritate legislativă, politică şi financiară de a acţiona;

b) o reacţie la problemele societăţii („real world”): politica publică încearcă să răspundă unei nevoi/probleme concrete a societăţii (sau a unui segment al societăţii);

c) orientată spre un scop: politica publică este orientată spre atingerea unui set de obiective bine delimitate în încercarea de a rezolva o nevoie/problemă particulară a comunităţii (grupului-ţintă);

d) cursul acţiunii: politica publică nu este o decizie singulară (acţiune sau reacţiune), ci o abordare/strategie integrată;

e) o decizie de a face/a nu face ceva: politica publică poate fi implementată cu scopul de a rezolva o problemă sau, bazându-se pe presupunerea conform căreia problema poate fi rezolvată în cadrul politicilor deja existente, un Guvern poate decide că nu este cazul să mai acţioneze;

f) politica este dusă la îndeplinire de un actor/un grup de actori: politica este, în general, implementată de o structură de implementare alcătuită din mai mulţi actori şi, în cazuri mai


rare, de o singură structură (ex. agenţie guvernamentală);g) o justificare a unei acţiuni: orice politică publică trebuie să

includă motivarea acţiunii/non-acţiunii;h) o decizie luată: politica publică este o decizie asumată, nu o

promisiune sau o intenţie.

Din punctul nostru de vedere, o politică publică reprezintă deci un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o concertare a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor instituţionale şi personale. Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care determină mediul social şi economic.

Unul dintre aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În consecinţă, diferiţi autori au abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste perspective6:

• Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy making reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei, identificarea şi analiza unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care rezolvă cel mai bine problema.

Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este şi utilizarea tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluţii şi

6 Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of Public Policy and Administration, University of Kentucky.

15Capitolul 1

pentru a face cele mai bune alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea lineară şi alte tehnici de optimizare. În final, vom şti că am reuşit atunci când problema a fost rezolvată sau când sporesc beneficiile obţinute de pe urma programului public.

Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii este important setul de activităţi şi abordări pe care Deborah Stone7 le numeşte rationality project, care în SUA, dar şi în alte ţări, a reprezentat un lung proces de raţionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realizării obiectivelor publice. Dezvoltarea funcţiei publice a fost parte a proiectului raţionalităţii care a urmărit să înlocuiască favoritismele politice cu competenţa profesională.

Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performanţelor în politicile publice este o altă încercare de a raţionaliza procesul elaborării politicii, înlocuind percepţiile subiective asupra valorii programelor publice cu măsuri obiective de atingere a scopurilor importante.

În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi percepţii pentru a judeca ce trebuie să facă copiii lor, se pot dezvolta teste obiective privind modul de învăţare al elevilor şi se pot transmite rezultatele în şcoli în cadrul unor rapoarte.

• Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia cade asupra conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de luare a deciziei, urmărind propriul interes şi pe eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.

7 Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Revised Edition, 2002.


Venim cu background-uri diferite, care ne fac să preferăm diferite definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor. Însă nu-i nimic rău în asta. În fapt, căutarea de scopuri comune în rezolvarea conflictelor este văzută mai mult ca o teorie politică, decât ca o strădanie nobilă. În ciuda acestui lucru, politica are un renume prost şi cu cât ne uităm mai mult spre politică, observăm că aceasta reprezintă o încercare de a acapara puterea în scopuri personale, căutarea obţinerii unui avantaj şi conversia resurselor publice în beneficiul unor interese specifice. Românii, ca şi alţi cetăţeni ai planetei nu prea au încredere în politicieni şi aceasta face să le influenţeze percepţiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur, fac lucruri care alimentează această neîncredere.

Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea este posibilă pe cale democratică şi factorii critici care influenţează dezvoltarea politicii în fiecare etapă a procesului.

Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor dintre analiză şi politică şi a căilor prin care consideraţiile politice creează cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune că este obiectivă şi raţională. Aceasta înseamnă că ea utilizează instrumente economice, statistice, de planificare şi din alte discipline pentru a ne ghida către soluţii raţionale pentru problemele existente, pentru a ne ajuta să maximizăm producţia de bunuri publice. Problema critică este dacă şi în ce condiţii acest mod de analiză face diferenţa.

Cu toate acestea, așa cum vom arăta pe parcursul capitolelor următoare, procesul prin care soluțiile la o problemă comună sunt descoperite sau implementate nu reprezintă apanajul exclusiv al unei autorități publice, ci poate fi și rezultatul unui demers comun al membrilor unor comunități care în mod natural formează o rețea de interese îndreptate de la început către rezolvarea unei astfel de probleme. Spre deosebire de abordarea clasică, astfel de probleme

17Capitolul 1

nu presupun intervenția unei autorități guvernamentale sau a unei instituții publice, indiferent de nivelul administrativ unde funcționează aceasta. O astfel de abordare nouă oferă o perspectivă diferită asupra procesului politicilor publice, deschizând drumul unor cercetări care depășesc aria restrânsă a studiului instituțiilor publice guvernamentale.

1.2. Analiza politicilor publice

Studiul politicilor publice diferă de cercetarea academică tradiţională prin aceea că sunt o abordare aplicată, orientată către:

a) conceperea şi elaborarea de soluţii pentru problemele societăţii: politica publică nu se mărgineşte la a cerceta aceste probleme, ci are rolul expres de a emite soluţii şi cadrul în care acestea urmează a fi aplicate;

b) înaintarea unor argumente bazate pe valori asumate (value-driven): Ca şi chirurgia, procesul de înfăptuire a politicilor publice şi oferirea de alternative politice sunt exerciţii care ţin de aptitudini, şi nu judecăm performanţa după cantitatea de informaţii stocată în mintea celui care acţionează sau după volumul planificării formale. În schimb, judecăm după criterii precum o bună planificare în timp şi după atenţia pentru detalii; după capacitatea de a recunoaşte limitele posibilităţilor, de a utiliza limitările în mod creativ şi de a învăţa din greşeli; după abilitatea de a nu arăta ce trebuie făcut, ci de a convinge oamenii de a face ceea ce ştiu că trebuie făcut8.

8 Majone Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven: Yale University Press, 1989, p. 20.9L. Weimer, David şi Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice – concepte şi practică (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureşti, 2004, p. 31.


Analiza de politici publice este „o disciplină aplicată a ştiinţelor sociale care foloseşte metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma informaţiile relevante pentru politica publică, care pot fi folosite în medii politice pentru a rezolva probleme de politici publice9.

Spre deosebire de cercetarea academică, care are ca obiectiv dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai bună înţelegere a societăţii, urmărind relaţiile dintre o gamă largă de variabile comportamentale, cercetarea politicilor publice10 se concentrează asupra relaţiilor dintre variabile care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi controlate prin politicile publice. Produsul dorit al cercetării politicilor publice este o ipoteză mai mult sau mai puţin verificată, de forma: dacă Guvernul întreprinde acţiunea X, atunci va rezulta Y.

Lasswell identifica în lucrarea sa, The Policy Orientation (1951)11, trei caracteristici fundamentale a ceea ce am numit mai devreme „ştiinţa politicilor” sau studiul politicilor (policy science):

• Interdisciplinaritatea: aplică metode şi cunoştinţe din domenii diferite, precum studiul instituţiilor politice, ştiinţele economice, teoria organizaţiilor, drept, sociologie, psihologie;

• Orientarea spre rezolvarea de probleme: nu are un caracter pur academic, ci se orientează spre problemele lumii reale (real world), căutând soluţii pentru acestea;

• Normativitatea: îşi asumă explicit faptul că nu poate fi absolut obiectivă12, iar Lasswell consideră că ştiinţa politicilor are ca obiectiv „îmbunătăţirea cunoaşterii necesare îmbunătăţirii practicii democraţiei13.”

Aşa cum deja ne-am obişnuit, nu există o definiţie unică pentru această disciplină, date fiind şi abordările uşor nuanţate pe care cei care se ocupă de analiza politicilor publice le conferă sintagmei14.

19Capitolul 1

Fig. 1. Model de analiză a şi pentru o politică publicăSursa: Adrian Miroiu, 2001, op. cit., p.18.

Analiză a politicii publice:

1. Analiza modului în care e determinată o politică publică: Cum este făcută politica? De ce este preferată o anumită opţiune? Când se produce această alegere? Pentru cine se face alegerea?

10 Cercetarea politicilor publice, extinsă pentru a include studiul procesului politicilor publice, este numită uneori știință a politicilor publice (vezi, Lasswell, D. Harold, The Emerging Conception of the Policy Sciences, in Weimer, David şi Vinning, Aidan, Analiza politicilor publice, op. cit., p. 35). Distincţia între analiza politicilor publice şi cercetarea politicilor publice este dată de forţa orientării către client: cercetătorii politicilor publice nu sunt atât de mult legaţi de factorii de decizie la nivel public.11 H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, apud Miroiu, A., op. cit., p. 14.12 Vezi fundamentul ideologic al politicii publice, în Alfred Bulai, Politici publice, curs, 2004.13 H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, p. 15, în A. Miroiu, op. cit., p. 14.14 Distincţia între analiza a politicilor publice (activitatea de cercetare care vizează în principal studierea şi înţelegerea teoretică a procesului de înfăptuire a politicilor) şi analiza pentru politici publice (abordare orientată spre client, care vizează soluţionarea unei probleme concrete).

Analiză a modului în care este determinată o politică

Analiză a politicilor Analiză pentru politici

Analiză a conținutu-lui politicii

Monitoriza-rea si evaluarea politicii

Informații în susținerea politicii

Susținerea politicii

Analistul ca actor politic

Actorul politic ca analist


2. Analiza conţinutului politicii: descrierea politicii şi a caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului în care interacţionează (se completează/se opune) cu alte politici, critica politicii;

3. Monitorizarea şi evaluarea politicii: activitatea de examinare a modului în care politicile sunt aplicate, prin comparaţia directă cu scopurile şi obiectivele propuse şi prin cuantificarea impactului, într-un dublu sens: atât impactul politicii asupra problemei de rezolvat, cât şi potenţialele efecte perverse neanticipate.

Analiza pentru politici publice:

1. Informaţii în susţinerea politicii: identificarea acelor informaţii folositoare în susţinerea politicii (contexte în care este abordată o anumita politică), cu scopul precis de a contribui la formularea, elaborarea şi implementarea politicii ca atare;

2. Susţinerea politicii: totalitatea încercărilor articulate (cercetări, argumente etc.) de a influenţa agenda politică. Transferul de rol se poate aplica, în acest caz, atât analistului politic (care devine actor atunci când reuşeşte să influenţeze agenda politică), cât şi actorului politic, care devine analistul propriei politici.

Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui ansamblu de practici şi norme elaborate de unul sau mai mulţi actori publici.

La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen, acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret ca fiind: moduri de intervenţie, reglementări, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar

15 Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 8/2002, p. 164.

21Capitolul 1

simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. În acelaşi timp, aceste practici se raportează la finalităţi, la alegeri de valoare, fie că sunt explicitate de autoritate publică, fie că rămân implicite.

O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să poată fi reperate la o primă vedere şi specificate din punct de vedere instituţional.

Heinz Eulau şi Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind decizii ferme caracterizate prin consistenţă comportamentală, atât din partea celor ce le fac, cât şi din partea celor care le respectă15. „Desigur, ar fi minunat dacă activitatea guvernelor ar fi caracterizată prin consistenţă şi repetiţie, dar este greu de crezut că am putea găsi vreodată în guvern o politică socială“, dacă insistam pe acest criteriu de a defini politica.” (Dye). Mai curând, am putea afirma că o politică publică este ceva abstract şi ca urmare, nu putem afirma cu certitudine unde începe şi unde se termină o politică publică.

1.3. Modele de analiză a politicilor publice

După cum am arătat în capitolul anterior, termenul de politici publice este utilizat prima dată de Harold Lasswell la începutul anilor 50 ai secolului XX. Încercarea acestuia se înscrie în efortul de a profesionaliza activitatea guvernamentală, prin promovarea unei abordări care se bazează în principal pe analiza datelor referitoare la diferitele probleme publice care apar pe agenda unei autorități publice. De la această primă utilizare a termenului, studiile aferente au delimitat un domeniu nou de cercetare, subsumat celor din domeniul științelor sociale.

Pentru o mai bună orientare conceptuală a temelor abordate în această ediție revizuită a manualului, propunem un tip alternativ de delimitare a principalelor abordări ale studiilor care au vizat aria de cercetare


a domeniului politicilor publice. Aceste abordări sunt orientative și nu au pretenția să acopere exhaustiv literatura care a însoțit studiul politicilor publice de la formarea lor ca subdomeniu al științelor politice. Cu toate acestea, considerăm că sunt utile pentru a putea oferi un cadru de înțelegere a diferitelor teorii ale politicilor publice, în special în ceea ce privește modul în care acestea consideră raportul între cetățean și autoritățile publice în procesul politicilor publice. De asemenea, împărțirea ar putea oferi repere suficient de consistente pentru formarea cadrului noilor dezvoltări care însoțesc analiza acestora, respectiv a implicațiilor lor la nivelul serviciilor publice.

Cele 3 orientări semnalate sunt:

- Abordarea etatistă – aceste gen de abordare poate fi întâlnită în primul rând în cazul teoriilor care explică dezvoltarea politicilor publice ca fiind determinate ca urmare a funcțiilor prestabilite îndeplinite de diferite instituții ale statului. Politicile publice, ca produse ale acestora, sunt rezultatul modului în care sunt alcătuite și funcționează instituțiile statului. Aria de cercetare corespunzătoare acestei abordări se bazează pe premisa preponderenței acțiunii statului în furnizarea politicilor publice către cetățeni. Această abordare, dezvoltată în special pe baza modului de formare istorică a statelor din zona continentală a Uniunii Europene, se concentrează pe partea formală a cadrului de derulare a acțiunilor de dezvoltare a politicilor publice la nivel guvernamental și mai puțin pe influența pe care o pot exercita comportamentul și preferințele cetățeanului, ca final beneficiar al acestora;

- Abordarea stadială16 – Caracterul stadial al acestei abordări se referă la o modalitate de înțelegere a procesului politicilor publice ca fiind format din etape distincte și succesive. Această succesiune de etape, din care o variantă este prezentată și

16 Această abordare se regăsește în lucrarea clasică citată în subcapitolul anterior a lui B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984.

23Capitolul 1

în acest manual, corespunde unui demers care organizează activitățile de formare, implementare și evaluare a politicilor publice sub forma unui ciclu. Stadiile corespunzătoare acestui ciclu al politicilor publice vizează raționalizarea administrației și asigurarea unui grad ridicat de transparență procesului politicilor publice. Accentul pe aplicarea unor metode utilizate în sectorul privat se înscrie în tendința de a considera că îmbunătățirea managementul public nu poate fi realizată decât prin apropierea acestuia de caracteristicile managementului din companiile private. Această abordare a fost cunoscută sub numele de „Noul management public” și propune considerarea cetățeanului ca fiind client al administrației publice;

- Abordarea politicilor publice ”deschise”17 – Această abordare este propusă în cadrul acestui manual ca fiind rezultatul unui nou mod de raportare a cetățenilor la instituțiile statului, indiferent de nivelurile administrative ale acțiunii acestora, care până acum au fost înțelese ca fiind singurele și principalele furnizoare sau gestionare ale politicilor, respectiv serviciilor publice. Acest nou mod de raportare consideră aceste instituții ca fiind mai degrabă o platformă de participare și de colaborare deschisă, facilitând accesul cetățenilor la date și informații. Politicile publice sunt văzute ca rezultatul unei cooperări între cetățean și stat, în toate activitățile etapelor unui ciclu al politicilor publice. Prin intermediul acestor instituții, comunitățile pot interacționa, implica, dezvolta și exploata propriile oportunități, devenind gestionarele propriilor soluții de rezolvare a unor probleme comune. Această abordare marchează trecerea de la ”Noul Management Public”, la o tendință de reconsiderare a cetățeanului din client, în participant

17 Această abordare poate fi asociată cu diverse tendințe în actul guvernării constatate la începutul celei de-a doua decade a secolului XXI. Pentru lecturi suplimentare privind un proces deschis al politicilor publice pot fi consultate și: Authoritative Governance: Policy Making in the Age of Mediatization, Maarten Heyer, Oxford University Press, 2009; Government as a Platform, Tim O’Reilly în Innovations: Technology, Governance, Globalization, Volume 6, Issue 1, 2011, p.13-40


în procesul politicilor publice, respectiv cel de furnizare a serviciilor publice. Pe baza acestei noi abordări sunt prezentate în capitolele următoare și metode specifice a căror aplicare este semnalată în administrația publică locală sau centrală, în special ca expresie a efortului de a crește calitatea politicilor sau serviciilor publice.

În continuare vom detalia caracteristicile fiecăreia dintre aceste abordări:

A. Abordarea etatistă

Studiul politicilor publice corespunde, în cadrul teoriilor care folosesc această abordare, unei analize a diferitelor poziții politice adoptate și susținute în sprijinul unei anumite soluții de politici publice, pornind de la preeminența influenței instituțiilor statului asupra procesului de producere a lor. Cercetările aferente pot fi asociate, pe de-o parte, cu analiza aspectelor politice contextuale ale producerii unei politici publice și, pe de altă parte, cu cea a modelelor specifice de organizare instituțională a statului, așa cum se manifestă la nivelul diferitelor societăți.

Această abordare în studiul politicilor publice corespunde și poate fi întâlnită în cazul teoriilor care promovează explicarea politicilor publice ca fiind rezultatul necesității intervenției statului în situații de eșec a piețelor. Conform acestor teorii, politicile publice sunt pachete de acțiuni a căror implementare derulată la inițiativa guvernului,

18 Lindblom, Charles E. (1959), The science of ‘muddling through’. Public Administration Review, 19, pp. 79–8819Woods, Tim and Theresa Morris. 2007. “Fast Tracking Trade Policy: State Structures and NGO Influence During the NAFTA Negotiations.” Pp. 177–204 in Politics and Globalization: Research in Political Sociology, Vol. 15, edited by Harland Prechel. Oxford, UK: Elsevier.

25Capitolul 1

conduce la corectarea unor situații nefavorabile pentru categorii de cetățeni, apărute ca urmare a funcționării defectuoase a piețelor. În aceste cazuri, studiul politicilor este orientat către justificarea intervenției statului, respectiv a modului în care politica publică inițiată are capacitatea de a rezolva problema identificată. Aceste justificări, de exemplu, ar putea conține explicații generale cum sunt cele care consideră politicile publice ca fiind rezultatul influenței generale ale diferitelor interese care pot genera ”coaliții de interese”18.

O altă categorie de teorii care corespund acestei abordări pune accentul pe stat ca instrument în slujba fie unei clase sociale (abordare neo-marxistă)19, fie a unor grupuri specifice (abordare neo-corporatistă). În acest context, analiza acțiunii publice permite demonstrarea slabei autonomii a statului în raport cu interesele capitaliste și/sau cu privire la actorii și organizațiile private din care este format. Considerată în acest fel, o problemă socială poate deveni o problemă publică numai dacă rezolvarea sa servește interesele claselor (economice) dominante. Abordarea neo-corporatistă pornește dintr-un punct de vedere similar prin faptul că înlocuiește conceptul de clasă cu conceptul de elite neo-corporatiste.

În sfârșit, cea de-a treia categorie de teorii care ar putea fi asociate acestei abordări subliniază distribuția puterii și interacțiunii între și dintre actori, fie prin reprezentarea și organizarea diferitelor interese sectoriale sau pe categorii, fie prin organizații și reguli instituționale care corespund acestor interacțiuni. Văzuți din perspectiva neo-corporatistă, angajații din sectorul public sunt în cea mai mare parte „capturați” de grupurile de interese („clienți”), cu care mențin relații privilegiate și exclusive în exercitarea puterii publice. În Marea Britanie, de exemplu, o abordare conexă implică accentul pe rolurile rețelelor de politici și ale comunităților politice. Influența intereselor

20 De exemplu, cadrul de influență propus de Sabatier în: An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein, Paul A. Sabatier, Policy Sciences, Vol. 21, No. 2/3, Policy Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an Advocacy Coalition Framework (1988), pp. 129-168


agricole a fost analizată în acest fel și în cazul Franței, unde această analiză a avut ca rezultat accentuarea rolului marilor organisme ale statului și a relațiilor privilegiate cu colegii lor care lucrează în sectorul privat ca factor care explică modul în care funcționează administrația centrală20.

B. Abordarea stadială

O posibilă a doua abordare este adoptată în cercetările orientate către cunoașterea și explicarea acțiunilor propriu-zise, inițiate la nivelul unei societăți, legate de dezvoltarea politicilor publice, în comunitățile subîntinse de diferitele niveluri ale administrației publice. Abordarea stadială propune, chiar dacă are un rol mai degrabă didactic, o perspectivă secvențială, ciclică, a procesului politicilor publice. Acest ciclu cuprinde activități distincte care nu se mai referă exclusiv la descrierea modului în care sunt implicate diferite instituții ale statului, la fel ca în cazul abordării etatiste, dar impun și necesitatea implicării cetățenilor în procesul politicilor publice, prin intermediul unor procese de consultare. În acest manual este adoptată o variantă de ciclu al politicilor publice format din următoarele stadii: definirea problemei, luarea deciziei, implementarea, respectiv monitorizarea și evaluarea politicilor publice.

O caracteristică importantă a abordări stadiale constă în faptul că principala caracteristică a analizei politicilor publice nu este de a explica funcționarea generală a sistemului politic sau a influenței diferitelor grupări de interese asupra acestora, ci de a analiza aspectele operaționale propriu-zise, respectiv de a explica cadrul mai larg al logicii acțiunii publice, folosind argumente care se bazează pe presupoziții privind profilul relației între cetățean și stat, motivele acțiunii publice cetățeanului, dar și a modului în care administrația publică ar trebui să funcționeze pentru a produce politici publice sau servicii publice mai bune.

27Capitolul 1

Originea acestei a doua abordări poate fi asociată, de fapt, cu soluția inițială oferită pentru probleme legate de relația între obiectul științei politice și influența acesteia asupra actului propriu-zis al guvernării. Istoric, acestea din urmă au fost puternic influențate de oamenii de știință politică americani, ale căror considerații inițiale în acest domeniu au apărut între anii 1950 și 1960 și au fost legate de un context de „raționalizare” a luării deciziilor publice în vederea îmbunătățirii eficacității acesteia. Lerner și Lasswell au publicat cartea The Policy Sciences în Statele Unite încă din 1951, punând astfel bazele formării unui domeniu distinct de cercetare, reprezentat de studiul politicilor publice21.

Luând în considerare particularitățile perspectivei stadiale asupra procesului politicilor publice, această „abordare unificată a studiului problemelor și politicilor publice s-a așezat curând în două abordări principale (Parsons 1995, p. 18-19): una care încearcă să dezvolte o mai bună cunoaștere a proceselor de formare și implementare a politicilor – analiza politicii publice – , în timp ce cealaltă se concentrează pe dezvoltarea de cunoștințe care pot fi utilizate practic în și pentru procesele de formare și implementare a politicilor – analiza în și pentru politici publice.

Conform dezvoltărilor ulterioare ale domeniului politicilor publice, cele două tipuri de analize, așa cum au fost identificate inițial de Parsons, nu pot fi considerate separat, ele fiind într-o continuă interdependență. De exemplu, de modul (paradigme științifice utilizate, metode aplicate, concluzii formulate etc.) în care sunt analizate datele folosite în prima formă dintre aceste tipuri de analize, depind premisele, direcțiile de analiză și implicațiile practice întâlnite în cel de-al doilea tip de analiză. În acest fel, analizele efectuate de un model contribuie la experiențele și conceptele utilizate de celelalte și invers. Cu alte cuvinte, analiza politicii nu constă doar în aplicarea unei abordări teoretice rupte de

21 Este vorba de Lasswell, H., “The Policy Orientation.” în D. Lerner and H. Lasswell, The policy sciences: recent developments in scope and method, Stanford, Stanford University Press, 3-15. 1951.


realitățile actului guvernării sau de eforturile de profesionalizare a administrației publice, la fel cum nici analiza pentru politici publice nu este independentă de utilizarea unor presupoziții sau de premise teoretice suficient de puternice, încât să influențeze decizii concrete de politici publice (cum ar fi, de exemplu, politicile privind mai buna reglementare care includ necesitatea utilizării studiilor de impact pentru inițiativele guvernamentale).

În aceste condiții, diferența între omul de știință concentrat pe teoriile privind dezvoltarea politicilor publice și profesionistul implicat în furnizarea unor analize pentru politici publice ca suport al luării unor decizii în cadrul unor organizații birocratice guvernamentale, tinde să se estompeze. Această situație conduce la creșterea importanței în procesul politicilor publice a mai multor abordări științifice diferite: știința administrativă, analiza sistemelor, sociologia luării deciziilor (publice) și, mai general, sociologia acțiunii colective, științele economice și științele informației.

Politicile publice, conform unor teorii care ar putea fi asociate cu această a doua abordare (de exemplu, teoriile asociate cu public choice), pot fi influențate de rezultatul alegerilor cetățenilor, respectiv a celor efectuate, chiar la nivelul diferitelor birocrațiilor, de către funcționarii publici (vezi Niskanen). Conform presupozițiilor privind comportamentul uman promovate de aceste teorii, funcționarii publici nu acționează, de fapt, după modelul unei raționalități asociate cu atribuțiile prestabilite ale unei funcții publice, ci în conformitate cu un set de preferințe specifice care nu sunt diferite substanțial de cele exprimate de cei care își desfășoară activitatea în sectorul privat (de exemplu, The Politics of Bureaucracy, James Buchanan și Gordon Tullock, Public Affairs Pr; 1965). Pentru ei, statul nu mai este considerat ca un singur actor, cum unele din teoriile abordării etatiste propun, ci ca un sistem politico-administrativ complex și adesea eterogen, ale cărui funcții trebuie înțelese pentru a permite formularea de „predicții” sau „recomandări”.

29Capitolul 1

Aceste teorii au încercat aplicarea instrumentelor teoriei economice în științele social politice, inclusiv în domeniul politicilor publice. Una dintre principalele consecințe ale acestei abordări a constat în transformarea cetățeanului din simplu beneficiar al unor politici sau servicii publice furnizate de stat, în ”client” al acestuia. Noul statut de client alocat cetățeanului prin împrumutul conceptual din teoriile economice a condus la nevoia unei reconfigurări a întregului aparat administrativ. Consecința profesională a acestei abordări a fost apariția „managementului public”, care a fost promovat în special prin activitatea desfășurată de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE)22. Aceasta a subliniat și promovat rolul „managerilor” în organizațiile publice. Această abordare, fundamentată pe ideile Noului Management Public23, propune metode de analiză predominante asupra intervențiilor publice sau a altor instrumente specifice dezvoltării procesului politicilor publice (analiza cost-beneficiu, analiza multicriterială, analiza de impact etc.).

După cum este prezentată în acest manual, această abordare stadială este specifică teoriilor care descriu diferitele etape ale procesului politicilor publice. Cu toate acestea, după cum vom vedea în următoarea secțiune, emergența unei abordări diferite privind dezvoltarea politicilor publice dovedește importanța redimensionării ariei de analiză a politicilor publice și concentrarea pe modul în care, de exemplu, în cazul administrației publice locale sau centrale, în cazul unor comunități mai mici sau la nivelul teritorial al unui stat, importantă este implicarea mai accentuată a cetățenilor în dezvoltarea serviciilor publice sau a politicilor publice dezvoltate, decât efortul de a impune o direcție ”rațională” dezvoltării unor instituții cu rol de intermediar între cetățean și stat, ca unic gestionar și furnizor de servicii publice.

22 OECD, Public Management Reform and the Economic and Social Development, PUMA (Paris: OECD), 1998.23 Principalele elemente ale unei reforme guvernamentale conform ideilor promovate de Noul Management Public pot fi consultate în: Osborne, D. E., & Gaebler, T. (1993). Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York: Penguin.


C. Abordarea politicilor publice „deschise”

A treia abordare identificată în acest manual este formulată ca urmare a constatărilor privind consecințele transformărilor rapide prin care trece societatea ca urmare a revoluției digitale. Aceasta influențează decisiv modul în care cetățenii se raportează la politicile publice inițiate și dezvoltate de diferite autorități ale statului și creează premisele unei regândiri a întregului proces de dezvoltare a acestora. Spre deosebire de celelalte abordări, aceasta nu este produsul unor cercetări sau a unor interpretări teoretice corespunzătoare, ci reprezintă efectul dezvoltării tehnologice care a permis creșterea intensității și frecvenței conexiunilor, a puterii de coagulare a acțiunii rețelelor la nivelul cetățenilor și, implicit, a puterii de influență a acestora asupra procesului politicilor publice. De la momentul inițial amintit în secțiunea anterioară care marchează începutul formării domeniului politicilor publice în cadrul ariei mai largi de cercetare a științelor politice, se poate constata o trecere de la efortul de a facilita dialogul între cercetătorii în științele sociale și decidenții politici, la încercarea de a înțelege procesul politicilor publice din punctul de vedere al rolului cetățenilor. Această nouă abordare se fundamentează pe necesitatea dezvoltării unui cadru de colaborare în care cetățenii devin parte activă, și nu doar spectatori ai unui proces de guvernare, respectiv ai unui set de politici publice specifice. Principala caracteristică a acestei abordări este dată de conturarea din ce în ce mai pregnantă a unor soluții tehnice viabile la una dintre principalele probleme amintite și în cazul teoriilor asociate cu ce-a da-a doua abordare descrisă mai sus: promovarea unui model guvernamental deschis și colaborativ, bazat pe principiile transparenței și participării cetățenilor la actul guvernării. La nivelul practic al actului guvernării, coordonatele acestei abordări sunt identificate orientativ inclusiv la nivelul Comisiei Europene într-un studiu24 care propune și principalele direcții viitoare de dezvoltare a administrațiilor publice din statele membre. Considerate relevante pentru înțelegerea principalelor caracteristici ale acestui al treilea tip de abordare, concluziile acestui studiu sunt importante pentru

31Capitolul 1

identificarea reflexelor practice pe care această nouă ediție a manualului își propune să le semnaleze.

Conform studiului menționat, inovațiile tehnologice recente, cum ar fi datele deschise și preluarea rolului de agendă de politici de către social media25, conduc la generarea unui număr din ce în ce mai mare de informații, la un volum ridicat al schimbului de cunoștințe, precum și la grade sporite de conectivitate, deschidere și transparență, la toate nivelurile administrației publice. Cetățenii devin, ca urmare a acestor dezvoltări, mai conștienți de drepturile lor, având din ce în ce mai mult un acces mai bun la informațiile privind serviciile publice, respectiv, așteptări mai mari privind calitatea acestora. În același timp, presiunile economice și bugetare obligă guvernele să fie din ce în ce mai eficiente, să reducă costurile și să fie mai competitive într-o lume multi-polară. Aceste provocări, însoțite de criza financiară de la sfârșitul primei decade a noului mileniu au creat un avânt reînnoit pentru o reformă a procesului politicilor publice, așa cum se desfășoară la nivelul administrației publice.

Consecința acestor inovații tehnologice conduce la ideea unei reconfigurări a influenței în luarea deciziilor de politici publice la nivelul diferitelor instituții ale statului. Tehnologia a generat condițiile care au permis cetățenilor să influențeze direct luarea deciziilor de către conducătorii guvernului cu privire la capacitatea și disponibilitatea lor de a aborda preocupările și solicitările publice. Conectivitatea crescută a cetățenilor și a întreprinderilor, posibilitatea oamenilor de a lucra împreună, de a efectua sarcini și de a distribui volumul de muncă indiferent de distanță și granițe, precum și

24 „A vision for public services”, Draft version (2013), EUROPEAN COMMISSION, Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology Sustainable and Secure Society Public Services. 25 Având o abordare unică în literatura de specialitate din România, recomandăm o lectură relevantă despre posibilitățile de dezvoltare ale structurilor asociative pe care noile rețele social media ar putea să le genereze: ”Rețele sociale”, Gabriel Hancean, Polirom 2018.


disponibilitatea informațiilor și a datelor închise anterior, contribuie la situația în care sarcinile guvernamentale pot fi, de asemenea, îndeplinite – complet sau parțial – de cetățeni, companii sau alte organizații ale societății civile.

Guvernul tradițional, construit inițial pe principii ale societății industriale nu mai este capabil să facă față tuturor cerințelor și problemelor complexe ale societății informaționale, cu tendințele către descentralizare și co-participare. Abordările descrise, începând de la definiția politicilor publice ca fiind rezultat al acțiunii guvernamentale, pornesc de la premisa existenței unui mod de organizare a acestei societăți de tip industrial în care politicile publice sunt, fie produsul preponderent al unor structuri instituționale de tip statal, fie rezultatul unui proces (stadial) complex de coagulare a unor interese individuale sau de grup. Prin tipul de presupoziții pe care se bazează, aceste abordări corespund unor construcții teoretice a căror formare începe încă din secolul al XVIII-lea, când valorile liberale devin centrale, fiind urmate mai târziu, în secolele XIX și XX, de creșterea interesului pentru atingerea unui nivel de bunăstare pentru o cât mai mare pondere a populației. Atingerea acestui ultim deziderat al politicilor publice este realizată preponderent pe baza modului de organizare birocratic weberian al administrației publice. Acest model, bazat pe un cadru centralizat, funcțional, alcătuit din ierarhii prestabilite, cunoaște diferite schimbări care au culminat cu modificările produse de revoluțiile administrative inițiate în anii 80,90 care s-au finalizat cu introducerea unor metode și tehnici specifice mediului privat, NPM. Față de propunerile promovate de NPM, noua abordare păstrează doar setul similar de valori, precum integritatea, legitimitatea și responsabilitatea, pe fondul dezvoltării unor niveluri de cooperare ridicate între cetățeni. Tot în acest registru se înscriu și eforturile de regionalizare în furnizarea de servicii publice, care implică direct localnicii într-o gamă largă de decizii politice, prin inițiative „de jos în sus” sau dezvoltarea de parteneriate public-privat pentru a oferi soluții inovatoare. Deși guvernul nu este singurul furnizor posibil de

33Capitolul 1

servicii publice, în mod tradițional a fost responsabil pentru susținerea realizării valorii publice. Prin urmare, indiferent de mecanismul prestării de servicii, dacă serviciile publice vor deveni mai eficiente, acestea trebuie să se concentreze, de asemenea, pe maximizarea rezultatelor pozitive în ceea ce privește valoarea publică, mai degrabă decât pe reducerea exclusivă a costurilor.

Un proces „deschis” al politicilor publice propune, așadar, concentrarea pe nevoile utilizatorilor, adoptând soluțiile digitale pentru furnizarea de servicii publice. Una dintre ipotezele sale fundamentale susține că cetățenii și întreprinderile co-produc din ce în ce mai multe rezultate de politici publice specifice folosind procese electronice, lăsând agențiilor să ofere doar un cadru de facilitare a acestei co-producții. Această nouă abordare se concentrează pe modul în care rețelele se auto-organizează în vederea implementării unei politici publice și furnizării serviciilor publice.

Soluțiile colaborative amintite depășesc, prin natură, granițele organizaționale și instituționale ale unei administrații publice. Aceste soluții sunt generate de aplicarea unor metode prin care politicile publice sau serviciile publice nu mai sunt formate prin considerarea cetățenilor ca fiind clienți, ci parteneri ai guvernării26. Efortul actului guvernării nu mai este așadar concentrat asupra identificării celor mai potrivite soluții de politici publice care să genereze un nivel de bunăstare mai ridicat, ci asupra formării și implementării unor soluții de comunicare și cooptare a cetățenilor în ceea ce se numesc etape ale ciclului politicilor publice.

Cea mai potrivită modalitate de creștere a nivelului de participare a cetățenilor poate fi realizată prin reformularea ideii de apropiere a furnizării serviciilor publice de cetățeni. Acest lucru poate fi realizat prin formarea unor rețele de cooperare a căror dezvoltare, mai ales

26 Dennis Linders: From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media, Government Information Quarterly, 2012


la nivel local, să permită implicarea directă a cetățenilor în furnizarea de servicii publice sau conturarea unor politici publice. La fel cum propune și această nouă ediție a manualului, modul în care acționează administrația publică în vederea formării unor politici publice se regăsește în identificarea și implementarea unor modalități concrete prin care cetățenii sunt implicați direct în conceperea, furnizarea și evaluarea serviciilor publice de care tot ei beneficiază.

Abordarea politicilor publice „deschise” promovează așadar ideea unei proces corespunzător bazat pe o guvernare colaborativă deschisă care cuprinde structuri și organizații deschise. Aceasta oferă posibilitatea unei colaborări coordonate între cetățean și stat pentru atingerea unor obiective comune convenite și asigură mecanisme de responsabilitate în cadrul legal dat. Noul cadru în care funcționează guvernele deschise, va lega și integra coalițiile sau grupurile formate în interiorul guvernării, dar și cu cele din afara guvernării. Aceasta implică o reconfigurare a rolurilor în care autoritățile publice acționează la nivelurile local sau central ale administrației publice. Cele mai relevante în acest sens sunt transformările prin care trec idei mai vechi, dar reactualizate, cum este cea a cartei cetățeanului – citizen charter – sau carta serviciilor – service charter – sau cea a ideii reducerii cât mai accentuate a distanței între cetățean și furnizorul de servicii (e.g. „one stop shop”) sau a platformelor IT care permit accesarea directă a anumitor servicii (e.g. e-estonia). Modelul urmărește să centralizeze punctul de intrare a furnizării serviciilor pe un portal unic în care cetățenii să poată accesa toate serviciile furnizate de guvern, indiferent de autoritatea care le oferă. Acest lucru poate contribui la reducerea duplicării sarcinilor și a costurilor asociate și va face administrațiile guvernamentale mai agile, permițându-le să răspundă mai bine la schimbări.

35Capitolul 1

Principala caracteristică Relația cetățean-stat Procesul politicilor publice

Abordarea etatistă Raționalitate Cetățeanul-

beneficiar

Derulat preponderent la nivelul administrației publice

locale sau centrale

Abordarea stadială Raționalitate Cetățeanul-client

Parcurgerea unor stadii în care cetățenii pot fi

implicați în diverse activități (consultare)

Abordarea politicilor publice

„deschise”

Acoperire cât mai mare Cetățeanul-partener

Politicile publice pot fi concepute, furnizate,

evaluate de cetățeni – rol de platformă a instituțiilor

statului.

1.4. Tipologia politicilor publice

Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici interguvernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nicio tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de Lowi27 şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective.

Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată în două moduri:

27 Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.


− Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat automobilistului în culpă.

− Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este îndreptată, modificându-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri de politici publice.

Tipologia politicilor publice, bazată pe coerciţie (după Lowi), se prezintă astfel28:

O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. În acest caz, coerciţia este maximă29. Pe scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.

Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi competitive30. Astfel, politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii

28 Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.29Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară, denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică, de fapt, privilegiile publicului vizat.30 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks - Cole, 1991.

37Capitolul 1

desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de furnizori potenţiali care concurează între ei. Aceştia citează alocarea licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. În general, statul acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor etc.). Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste politici creează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.

Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private, cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care nu doresc să-şi modifice obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză, agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate ca bază de negocieri şi compromis, deoarece, nici afacerile, şi nici reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor31.

O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor de construcţie. Este interzisă construirea de obiective fără permis (politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie

31 Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc.32 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.


de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere) etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.

O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale şi civile etc32. Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.

O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Într-un astfel de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică de a interveni în activităţile sportive.

Pe de o parte, trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică

39Capitolul 1

printre altele de care dispune autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice, de aceea este nevoie de un model de analiza care să ne explice cum funcţionează întreg mecanismul de formulare a unei politici publice atunci când aceasta este inițiată de o autoritate publică, aşa cum vom vedea în capitolul următor.

1.5. Autorii politicilor publice

În varianta abordării clasice, politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative33, alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de actor include atât actori din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori34.

Unul dintre cei mai tentanţi termeni în studiul politicilor este cel al autorilor acestora (policy – makers). Acesta are rezonanţa clară şi se referă la un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul unei acţiuni în mod intenţionat şi urmărind anumite finalităţi. Dar aceasta nu este, în mod necesar, şi maniera în care văd lucrurile cei care sunt consideraţi ca fiind autori ai politicii.

33 Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite. Ei au folosit noţiunea de suborgan administrativ, pentru a desemna” grupări alcătuite din membri ai societăţii sau oameni de stat, aflat într-un model de interacţiune devenit rutină.” (Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Subgovernement Conflict in Public Policies, în Policy Studies Journal 12, 4,1984).34 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 63.35 J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984.


Actorii implicaţi în procesul politicilor publice pot fi atât indivizi, cât şi grupuri. Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu şi se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur, literatura de specialitate oferă multiple clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice.

Kingdon35 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul sistemului politico-administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii funcţionari, Parlamentul, grupurile de interese, universitarii, cercetătorii şi consultanţii, mediile de comunicare în masă, partidele politice şi opinia publică, dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor, Howlett şi Ramesh împart actorii politici în următoarele cinci categorii: oficialii aleşi (pot fi, la rândul lor, divizaţi în două categorii – membri ai executivului şi ai legislativului – rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie (funcţionarii), grupurile de interese, grupurile de cercetători şi mass-media. Primele trei categorii aparţin statului, iar celelalte, societăţii36. Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit37:

• executivul, Guvernul sau cabinetul – rolul acestuia în procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind în toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă. În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le înaintează acestuia să fie aprobate şi rămână în forma lor iniţială, în timp ce în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa de conducere a organelor administraţiei publice deţine un

36 M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64.37 Pentru mai multe detalii, vezi Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, pp. 65-72.

41Capitolul 1

rol semnificativ şi în faza de implementare; • legislativul – acesta are un rol secundar, în sensul că, în general,

el nu este cel care iniţiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune de majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării este mai mult formală, în schimb, în situaţia în care executivul are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenţa în mod mai consistent propunerile guvernului.

• decidenți de la nivelul administrației publice locale – politicile publice pot fi inițiate, dezvoltate și implementate și la nivelul administrației publice locale prin deciziile specifice – în conformitate cu principiul descentralizării – luate de decidenții politici de la acest nivel, primarii sau conducătorii politici ai unităților administrative de la nivel local (e.g. primari, președinți de consilii județene) sau regional. De cele mai multe ori, deciziile luate la acest nivel nu au forma complexă a unor programe sau strategii de politici publice precum cele inițiate la nivel central, ci mai degrabă vizează servicii publice, cum ar fi cele care se referă la furnizarea de apă și energie, transportul local, acordarea de diferite certificate de construcții, decizii privind dezvoltarea economic-socială de la nivel local. După cum vom arăta, aceste decizii pot fi asimilate politicilor publice, așa cum au fost prezentate în cadrul diferitelor teorii ale acestui domeniu.

În cazul politicilor publice inițiate la nivel central, capacitatea de influențare a Parlamentului este limitată însă de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând expertiză suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate adăuga, dacă ar fi să luăm exemplul României, abundenţa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedură de urgență. După cum vom vedea pe parcursul manualului, această caracteristică specifică a modului de


adoptare a deciziilor poate afecta reformele privind politicile publice în România sau în alte state ale Uniunii Europene.

• Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt – reprezintă, în perioada contemporană, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le pot influenţa aceste opinii;

• Grupurile de interese38 – reprezintă probabil, în aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a acestora, într-un mod organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece încearcă să acapareze puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători.

Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia, până la aranjamente aproape formale, în care grupuri de interese sunt chemate să facă parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în

38 Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni, unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura că statul urmează anumite politici. În statele contemporane, există un număr foarte mare de grupuri de interese, care urmăresc diferite scopuri, însă existenţa lor nu este incompatibilă cu democraţiile şi societăţile deschise (W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaţiile muncitoreşti, sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului.

43Capitolul 1

care acestea operează poate fi înţeles prin explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se organizează şi se află în competiţie liberă, şi niciun grup nu este capabil să domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica constă tocmai în această competiţie deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le promovează sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul în care toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor39.

• Grupurile de universitari, cercetători şi consultanţi – sunt formate din persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă şi organismelor de tip think-tank. Acestea din urmă reprezintă „grupări independente, implicate în cercetarea multidisciplinară, menite să influenţeze politicile publice40”. Influenţa lor depinde de contextul şi tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de universitari care au interes mai mult teoretic şi filozofic faţă de politicile publice, organismele de think-tank au preocupări şi de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor.

• Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau al unor soluţii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca anumite probleme să ajungă în

39 W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987, op. cit., pp. 237-238.40 Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think - tanks on Britsh Governement – Public Administration 71 (1993), p. 492, în M. Howlett, M. Ramesh., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 71.


atenţia publicului. Redactorii-şefi ai anumitor ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel opinia publică.

• În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice, cei doi autori sunt de părere că aceste categorii aparţin atât statului, cât şi societăţii, însă rolul lor în procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul alegătorilor este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul reprezentanţilor lor, oamenii politici aleşi, care deşi ţin cont de opinia publică atunci când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă vagă şi difuză asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamentală, care prezintă interese pentru un număr mare de persoane. Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului, mai mult decât forţele pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale, sunt probabil mai importante şi mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite priorităţi, însă priorităţile guvernamentale pot fi afectate mai mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o mai mare intensitate.

• Actori de politici publice de la nivel local – în această categorie intră o multitudine de actori cu putere de influență asupra direcției unor politici publice locale sau asupra furnizării unor servicii publice. De exemplu, în cazul unor politici publice de la nivel local (cum ar fi cele propuse de o strategie de dezvoltare), un factor de influență semnificativ ar putea fi companiile care activează pe teritoriul unei unități administrativ-teritoriale. Prin importanța acesteia asupra evoluției comunității (contribuțiile la buget prin impozitul pe venit, numărul de angajați, impactul asupra altor activități din cadrul comunității, etc.), implicarea în deciziile de la acest nivel devine semnificativă. O situație asemănătoare poate fi întâlnită în cazul unor politici publice dezvoltate la un nivel administrativ superior (de exemplu, județ sau regiune).

45Capitolul 1

În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, în general, prin intermediul membrilor lor care se află în aparatul executiv şi, în mai mică măsură, în cel legislativ. Doctrina politică sau ideologia partidului poate influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se observă că aceştia îşi neglijează platforma oficială a partidului în procesul politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt interesaţi de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrabă de propriile interese şi de dorinţa de a se afla „în barca care este la putere”, care le conferă un acces mai uşor la resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care are loc în România în rândul partidelor politice.

Lipsa de relevanță a ideologiilor – înțelese ca fundamente teoretice care justifică pachete de politici publice propuse în cadrul unor programe de guvernare – poate fi considerată un indiciu util pentru înțelegerea rolului politicilor publice, așa cum sunt dezvoltate și aplicate într-un sistem administrativ, indiferent de nivelurile acestuia (local sau central). Acest fapt ne arată că importantă este, de fapt, asigurarea unei coerențe politice care să permită funcționarea unor sisteme administrative, în condițiile exercitării actului guvernării de către partidul aflat la guvernare. La noi în țară, de exemplu, este importantă puterea exercitată de centrul administrativ (guvern), deoarece acesta poate asigura funcționarea întregului sistem de organizare a administrației publice (sistemul de alocare a fondurilor și continua dependență financiară a unităților administrative-teritoriale de centru, dar și posibilitatea centrului de a se asigura de implementarea la nivel local a unor politici publice proprii – strategii, programe).


1.6. Politicile publice și administrația publică

Una dintre cele mai utilizate definiții ale politicilor publice se referă la înțelegerea acestora ca fiind rezultatul acțiunii guvernamentale, la nivelul administrației publice locale și centrale.

Modul în care este organizată administrația publică are așadar o influență decisivă asupra felului în care sunt selectate, concepute, implementate și evaluate politicile publice. În acest capitol vom arăta câteva dintre caracteristicile administrației publice centrale și locale, precum și principiile unei abordări aflate în plină dezvoltare care se referă la un mod de configurare a raporturilor între aceste două niveluri.

1.6.1. Administrația publică centrală

Aceasta este reprezentată de cele mai multe ori de toate ministerele sau departamentele, agenții sau alte instituții care au un rol central în conceperea și dezvoltarea politicilor publice naționale. Acestea pot emite diverse tipuri de reglementări (hotărâri, decrete, decizii sau alte tipuri de inițiative cu rol coercitiv) în vederea implementării unor politici publice.

Administrația publică centrală este formată dintr-un nivel managerial ocupat, de obicei, de membrii unei echipe guvernamentale numite politic (miniștrii, secretari de stat), respectiv a unui nivel executiv care formează corpul funcționarilor publici. În cazul unei administrații publice cum este cea din România, unul dintre principalele obiective ale reformei a constat în crearea condițiilor pentru ca acest corp de funcționari publici să nu fie schimbat de fiecare dată când era schimbată o echipa guvernamentală. În acest fel era asigurată continuitatea activității administrației publice, respectiv a acelor politici sau programe a căror implementare ar fi necesitat mai mult decât mandatul unei astfel de echipe. Acesta a reprezentat unul dintre principalele elemente ale separației politicului de administrație,

47Capitolul 1

ca parte a unei reforme a administrației publice.

La nivel central, politicile publice pot fi inițiate prin intermediul mai multor documente. Acestea pot avea un rol programatic, cum ar fi strategiile sau pot avea un caracter ad-hoc, în funcție de tipul de problemă pe care urmează să o rezolve. În capitolul următor vom prezenta, folosind abordarea stadială, fiecare etapă a realizării unei politici publice, indiferent de tipul de instrumente utilizate.

La nivel central, principalul document de politici publice este reprezentat de Programul de Guvernare. Acesta are forma unei ”promisiuni” a noului guvern în ceea ce privește politicile publice pe care vrea să le inițieze pe perioada mandatului care i se acordă în Parlament prin vot politic. Din punctul de vedere al analizei politicilor publice, acest document este foarte important deoarece stabilește principalele repere care vor fi urmărite într-o posibilă evaluare ulterioară a performanței exercitării guvernării.

1.6.2. Administrația publică locală

La nivel local, modul în care sunt dezvoltate politicile publice variază în cazul diferitelor state, funcție de modul de organizare a administrației publice a acestora. De exemplu, în cazul unor state puternic descentralizate, politicile publice pot fi inițiate la nivel regional, ca urmare a unui proces similar cu cel derulat la nivel central. În această situație se află state precum Polonia sau Germania, dar și alte state în care la acest nivel sunt constituite corpuri legiuitoare sau foruri cu caracter executiv (guverne regionale).

În acest cazuri, politicile pe care acestea le inițiază au o anvergură regională și pot corespunde ariilor teritoriale pe care acestea le subîntind. În aceste cazuri, gradul de independență a autorităților locale față de centrul administrativ este mai mare decât în cazul statelor mai centralizate.


Un stat cu un nivel de centralizare mai ridicat este și România, în care nu există autorități cu rol de inițiere a unor politici publice la nivel regional. Deși există o împărțire regională realizată preponderent în scop statistic, la acest nivel nu funcționează foruri legiuitoare sau cu rol de guvernare care să aibă capacitatea de a iniția și implementa politici publice. Cu toate acestea, în cazul unităților administrative de dimensiuni mai mici (comune, orașe, municipii, județe) există un nivel ridicat de autonomie decizională față de nivelul central.

Din acest punct de vedere, România a atins un nivel acceptabil de descentralizare administrativă, probleme fiind încă semnalate în ceea ce privește descentralizarea financiară. Aceasta înseamnă că, deși există un grad relativ ridicat de libertate de a iniția politici publice la nivel local, acestea sunt în continuare dependente într-o măsură considerabilă de alocările financiare realizate de centrul administrativ (de exemplu, cota defalcată din TVA).

În ceea ce privește politicile publice la nivel local, acestea coincid în bună măsură cu furnizarea de servicii publice. Cel puțin în România, nivelul local corespunde următoarelor niveluri administrative – tipuri de unități administrativ-teritoriale – UAT: comună, oraș/municipiu, județ. În funcție de dimensiunea unității administrativ-teritoriale, procesul de furnizare a politicilor publice sau cel de furnizare a serviciilor publice, prezintă particularități specifice, legate de numărul de actori implicați, de existența unei societăți civile sau a unor organizații non-guvernamentale care pot influența deciziile de politici publice inițiate de autorități. De exemplu, în cazul comunelor sau orașelor există posibilitatea asocierii sub forma unor asociații comunitare care au rolul de a facilita furnizarea de servicii publice la nivelul teritoriilor acestora. În această categorie intră, de pildă, serviciile privind colectarea deșeurilor, serviciile de transport sau alte servicii, în funcție de specificul nevoilor constatate. Deși aceste asociații nu au același statul ca unitățile administrativ-teritoriale, eficiența lor în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice este semnificativă.

49Capitolul 1

În acest manual vom aborda aspecte legate de formularea politicilor publice, respectiv furnizarea de servicii publice la nivel local, prin descrierea unor metode și tehnici care corespund parcurgerii etapelor ciclului politicilor publice, urmând parcursul descris și în prima ediție a acestui manual. După cum vom vedea, aceste metode corespund unei viziuni a administrației publice în care calitatea politicilor și serviciilor publice este determinată de un grad ridicat de implicare directă a cetățenilor în toate aceste etape, inclusiv în cel de implementare.

•

Luând în considerare aceste aspecte este necesar a face unele precizări referitoare la principalul fundament al organizării administrației publice care promovează o mai mare implicare a cetățenilor și oferă direcții de reformă atât pentru administrația publică centrală, cât și pentru cea locală. Această perspectivă este legată de conceptul de guvernare multi-nivel (multilevel governance).

Majoritatea teoriilor care se referă la procesul politicilor publice ca fiind reprezentat de parcurgerea etapelor unui ciclu, se fundamentează pe o abordare de sus în jos (top-down). Conform acestei abordări clasice, politicile publice sunt rezultatul acțiunii autorităților publice și pot fi implementate la diferite niveluri administrative. Este important, așa cum se argumentează în prima ediție a acestui manual, ca aceste etape să fie astfel derulate la nivel central, încât politicile publice să fie realizate cu participarea și în beneficiul cetățenilor. Această valoare asociată procesului politicilor publice se păstrează și în cazul nivelului administrativ abordat în această ediție. Cu toate acestea, tendințele din ultima perioadă arată dezvoltarea unor instrumente care au capacitatea de a îmbunătăți respectarea acestor valori. Acest lucru a devenit posibil prin dezvoltarea unor instrumente, respectiv prin readucerea în prim plan a unor teorii care ar putea redefini procesul politicilor publice. Noua perspectivă propune redimensionarea modului de înțelegere a guvernării, respectiv a rolurilor și a legăturilor formale care se stabilesc între diferitele niveluri administrative.


În cadrul guvernării multi-nivel (multilevel governance) ”guvernanța poate fi definită ca un aranjament pentru luarea deciziilor obligatorii care implică o multiplicitate de actori independenți din punct de vedere politic, dar altfel interdependenți – privați și publici – la diferite niveluri de agregare teritorială, în mai multe sau mai puțin continue negocieri/deliberări/implementări și care nu atribuie competența exclusivă a politicii sau nu afirmă o ierarhie stabilă a autorității politice niciunuia dintre aceste niveluri” (Schmitter 2004: 49).

Politicile publice devin din ce în ce mai puțin rezultatul unor inițiative singulare ale autorităților și se formează ca urmare a capacității crescute a cetățenilor de a se asocia, de a produce sau de a iniția singuri politici publice. Guvernarea multi-nivel propune, așadar, luarea în considerare a unei diversități de actori mai mult decât în cadrul unei abordări tradițional formale în care din multitudinea de puncte de vedere exprimate, decizia finală este a administrației centrale.

Consecința directă a acestei perspective conduce la situația în care elaborarea de politici nu mai separă factorii de decizie de cei care beneficiază în urma lor și nici nu face distincție între actorii publici și privați, ci oferă posibilitatea tuturor de a se implica activ în fiecare dintre etapele unui proces al politicilor publice.

După cum vom arăta și în acest manual, dezvoltările tehnice recente din domeniul IT oferă soluția tehnică pentru ca principiile promovate de o guvernare multi-nivel, așa cum pe scurt a fost descrisă mai sus, să conducă la o posibilă redimensionare a rolului pe care instituțiile administrației publice îl ocupă în procesul politicilor publice. Din rolul central de inițiatori și de principali factori de implementare, aceste instituții pot avea din în ce mai mult rolul de facilitatori ai comunicării și colaborării între cetățeni a căror implicare și influență devine din ce în ce mai mare.

51Capitolul 1

53Capitolul 2Capitolul 2

Ciclul politicilor publice

Capacitatea de a face politici publice (policymaking) poate aparține mai multor categorii de actori din sfera publică sau privată care trebuie să dezvolte o serie de aptitudini specifice în acest sens. Există chiar autori în domeniu1 care aseamănă procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu judecă performanțele unui chirurg după cunoştinţele sale, ci după modul în care reuşeşte să facă operaţia, timpul rezonabil în care acţionează şi rezultatele (reuşite) ale acesteia. În aceeaşi manieră, un specialist în domeniul politicilor publice trebuie să aibă capacitatea de a propune soluţii viabile la probleme reale din societate, urmărind în egală măsură ca aceste soluţii să fie puse în aplicare şi măsurând impactul (efectele) pe care măsura/măsurile propuse îl au la nivelul societăţii/segmentului social, economic etc. asupra căruia acţionează.

Procesul de înfăptuire a unei politici publice urmăreşte în mod consecvent acelaşi pattern, indiferent de natura şi domeniul în care urmează a fi implementată respectiva politică. În literatura de specialitate, acest model de construcţie este cunoscut sub denumirea de ciclul politicii publice2. Secvenţialitatea etapelor acestui ciclu (modelul stadial) este utilă din perspectiva înţelegerii procedurilor de elaborare şi de implementare a politicii publice, dar întregul mecanism trebuie internalizat ca un proces continuu, care odată ce atinge etapa finală, intră de fapt într-o nouă fază, în care se reia întreg ciclul.

1 Eoin Young şi Lisa Quinn, în lucrarea Writing effective public policy documents, 2002. 2 Şirul stadiilor sau etapelor în procesul de înfăptuire a politicii publice.


Fig. 2. Ciclul politicii publice în cinci etape Numărul stadiilor (etapelor) reprezentate de regulă în aceste diagrame poate varia între patru (varianta simplificată) şi opt aşa cum se poate vedea mai sus, unde practic o singură etapă este reprezentată în două stadii (ex.: stabilirea agendei – identificarea problemelor).

Concret, ciclul politicilor publice reprezintă în fapt un proces logic deductiv, unde actorul decizional urmărește un parcurs etapizat pentru a găsi soluția la o problemă reală din societate. Așa cum vom arăta pe parcursul acestei noi ediții a manualului, la nivel local, ciclul politicilor publice corespunde derulării unor activități la nivelul administrației locale care pot avea ca rezultat dezvoltarea unor politici publice sau furnizarea unor servicii publice specifice.

Stabilireaagendei

Definireaproblemei

Identificareavariantelor;

alegereasoluției

Implementare a politicii publice

Monitorizarea și evaluarea

55Capitolul 2

Aşa cum am arătat în descrierea unora dintre teoriile prezentate în capitolele anterioare, procesul politicii publice este un ciclu mai mult sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un început. Evaluarea, mai degrabă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi: problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă formulare a problemei iniţiale, fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune.

Pe de altă parte, o fază nu urmează neapărat fazei precedente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar anumite activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului. De exemplu, o politică poate dispărea, deoarece nu este niciodată implementată sau poate fi desfășurată, fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate. Apoi, există decizii luate de o autoritate publică şi care nu au fost precedate de nicio activitate de formulare a soluțiilor sau care nici nu răspund unei solicitări politice sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei decizii, se identifică sau se raționalizează problema şi se elaborează studii pentru justificarea alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este anterioară o condiționează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic este posterioară condiționează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să fie anterioară. Se poate chiar să nu existe relații semnificative între diversele faze care se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat, neavând nicio legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment.

Acest lucru este valabil atât pentru actori, cât şi pentru activități. Faptul că fiecărei faze îi corespunde un sistem de acţiune specific este o ipoteză care trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea cu situaţia de pe teren şi nu prin emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de acţiune pot fi identice pentru toate fazele, aceiaşi actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere şi structurile


dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate guvernamentală este un lucru foarte important. Intrarea pe scenă a actorilor într-o fază sau alta, intrare aleasă sau impusă, condiţionează natura programelor de acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente, înainte de luarea deciziei – ceea ce ştiinţa politică a subliniat în repetate rânduri –, dar şi în faza de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile, deciziile nu sunt neapărat stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta şi redefini, pot dispărea sau reapărea, pe măsura evoluţiei acţiunii politice.

Așa cum am menționat, această nouă ediție a manualului propune o abordare care include și descrierea procesului politicilor publice așa cum se derulează la nivel local. Aceasta ia în considerare diferitele metode sau activități care corespund dezvoltărilor tehnologice actuale, respectiv modificărilor pe care o astfel de abordare le-ar putea produce în cazul instituțiilor administrației publice locale. Luând în considerare abordarea ciclică a procesului politicilor publice, așa cum a fost dezvoltată în prima ediție a acestui manual, putem afirma că aceasta poate fi aplicată orientativ și în cazul activităților specifice instituțiilor active din cadrul administrației publice locale. Deosebirea semnificativă este dată de faptul că la acest nivel, modul de concepere, furnizare și comunicare a rezultatelor prestării unor servicii publice specifice sunt mai vizibile și cu potențial mai mare de afectare a cetățenilor decât ar putea avea dezvoltarea unor programe de politici publice de anvergură sau nivelul de detaliere solicitat în cazul celor dezvoltate la nivel național.

În schema de mai jos sunt prezentate principalele etape ale furnizării serviciilor publice la nivel local în România. Se poate observa faptul că în cazul acestor servicii, managementul este asigurat în principal de autoritățile administrației publice locale. În cazul gestiunii directe acestea sunt furnizate direct cetățenilor (utilizatori) prin mijloace proprii. În cazul gestiunii indirecte acestea sunt furnizate indirect prin subcontractare către companii specializate.

57Capitolul 2

Fig. 3. Furnizarea serviciilor publice3 la nivel local în România.

Serviciile publice furnizate la nivel local pot face parte integral sau în parte din mai multe domenii: sănătate, transport, ordine publică, salubrizare, cultură, educație, apă-canalizare, energie etc.

Luând în considerare și informațiile privind furnizarea serviciilor publice la nivel local în România, în acest capitol, descrierile etapelor unui ciclu al politicilor publice sunt completate cu descrieri privind metodele, tehnicile sau abordările care pot fi asociate politicilor publice la nivelul unei administrații publice locale, dar și în procesul de definire, furnizare și evaluare a serviciilor publice la acest nivel.

Unul dintre elementele principale al acestei abordări este reprezentat de instrumentul ”Cartei Cetățeanului” care este considerat că exprimă cel mai bine profilul raporturilor între cetățean și stat, așa cum în Capitolul I. a fost explicat pe baza unei abordări ca cea a politicilor

Hot râre de dare în administrare

Servicii publice de interes local sau jude ean, înfiin ate i organizate în subordinea consiliilor locale sau consiliilor jude ene

Unitate administrativ-teritorial /Asocia ie de dezvoltare intercomunitar având ca scop serviciile de utilit i publice

Contract de delegare a gestiunii

Contract de delegare a gestiunii

Societ i reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unit ilor administrativ-teritorialeGestiune direct

Gestiune delegat

Societ i reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital privat sau mixtSociet i reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unit ilor administrativ-teritoriale, în condi iile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 51/2006

Utilizatori

Contract conformContract-cadru,

Regulament-cadru,Caiet de sarcini-cadru

3 Analiza cadrului legislativ și instituțional pentru furnizarea serviciilor publice la nivelul administrației publice”, în cadrul proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice


publice ”deschise”.

În tabelul de mai jos sunt prezentate principalele caracteristici ale procesului politicilor publice, în funcție de nivelul administrativ la care acesta este derulat (administrația publică centrală, respectiv administrația publică locală).

Definirea problemei/ Stabilirea agendei

Luarea deciziei Implementarea Monitorizarea și evaluarea

Administrația publică centrală

Documente de politici publice,

strategii, propuneri de

legi etc.

Proces de consultare

Decizie politicăFundamentare

necesară

Instrumente administrative

specifice, Acte normative,

proceduri, campanii de informare etc

Sistem de standarde, rapoarte de

monitorizare şi evaluare etc.

Administrația publică locală

Citizen charter, standarde

servicii publice, strategii de dezvoltarea

locală, oportunități

de dezvoltare, implementarea

unor politici inițiate central.

Decizie administrativ

autonomă (primar+

consiliul local), Consultarea cetățenilor (bugetarea

participativă)

Punere în aplicare a

măsurilor din planul de acțiuni;

Participarea cetățenilor (ex.

informații privind locurile libere de

parcare)

Monitorizare directă

(consultarea cetățenilor)

2.1. Definirea problemelor şi înscrierea pe agendă

Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită situaţie este considerată ca normală, inevitabilă sau o responsabilitate individuală, nicio acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este problematică.

59Capitolul 2

Nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o măsură de politică publică, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverşi actori instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Putem spune, deci, că există mai multe feluri de agende:

• O agendă publică, însumând toate problemele percepute de membrii unei comunităţi;

• O agendă instituţională, cumulând toate problemele pe care factorii decizionali îşi propun să le rezolve într-un anumit interval de timp;

• Agenda media, care acţionează ca un facilitator între agenda publică şi cea instituţională, însă uneori poate avansa propriile priorităţi.

Nu întotdeauna cele trei agende coincid: există şi situaţii în care problemele percepute de membrii unei comunităţi sunt suficient de specifice, astfel încât să nu fie recunoscute la nivel guvernamental şi invers. De aceea, putem spune că problemele de politică publică nu intră/nu rămân pe agenda instituţională decât dacă îndeplinesc cumulativ următoarele trei condiţii:

• Sunt suficient de semnificative – un număr semnificativ de persoane sau comunităţi sunt afectate;

• Au intensitate – magnitudinea impactului este ridicată;• Au durabilitate în timp.

În viziunea lui Cobb, Ross şi Ross, există patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din agenda sistemică, în agenda instituţională: problemele sunt mai întâi iniţiate, sunt specificate apoi soluţiile lor, sunt dezvoltate argumente în sprijinul problemelor propuse, şi dacă au succes, problema intră în agenda instituţională.4

4 R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as a comparative Political Process în America Political Science Review 70 (1976), p .127.


Iniţial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut că problemele publice trec mereu din agenda publică, în cea instituţională. S-a demonstrat însă mai târziu că o astfel de concepţie nu este întru totul adevărată. În activitatea politică putem distinge două stadii:

− faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor;− înscrierea în agendă, ce presupune analiza cererilor, stimulilor şi

problemelor, şi formularea propunerilor de răspuns la problemele identificate.

Această distincţie între cele doua faze nu înseamnă neapărat că prima o precede cronologic pe cea de-a doua. Într-adevăr, este posibil să ne imaginăm că un răspuns există deja şi că acesta este urmat de o fază de formulare a cererii. Pentru a înţelege procesul de stabilire a agendei, trebuie să înţelegem mai întâi cum ajung să fie formulate cereri de implementare a unei politici de către indivizi sau grupuri şi cum ajung autorităţile publice să răspundă acestor cereri sau invers, precum şi condiţiile care generează aceste cereri.

Pentru început ne putem pune întrebarea firească: cum sunt generate problemele care determină intervenţia publică? Deşi deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele şi mecanismele prin care anumite probleme vin în atenţia autorităţilor publice nu sunt deloc simple. În analiza pe care o face cu privire la „problemele sociale”, Becker arată că existenţa unei probleme sociale rezultă din două surse posibile:

− carenţele obiective ale unei societăţi;− dar în special decizia subiectivă a celor care desemnează un

fenomen ca fiind o problemă socială, în numele societăţii (Becker, 1964).

Originea unei solicitări sociale şi a nevoilor pe care această solicitare se presupune că trebuie să le medieze se situează în sfera politicului. Nu există transparenţă totală, legătură directă între social şi politic; ceea ce înseamnă că nevoile nu se definesc şi nu se enunţă într-o stare de vizibilitate perfectă. Aceasta este selectivă.

61Capitolul 2

Conceptul de nevoie este greu de mânuit, chiar periculos, dacă nevoia este considerată o exigenţă în sine. Poate fi utilizată cu condiţia de a conştientiza faptul că nevoile de tip normativ sunt, în general, cele mai frecvente. Consumatorii sau grupurile de public vorbesc prea puţin; în schimb, mulţi alţi actori sociali vorbesc în numele lor, antreprenorul politic, avocatul într-o cauză, promotorul unui interes sectorial şi chiar autoritatea publică interesată.

Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul în care sunt identificate, şi care nu pot fi satisfăcute prin intermediul pieţei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungând să reprezinte o miză (issue). Miza este orice problemă în jurul căreia se iniţiază o dezbatere, o controversă, care face obiectul unor valori contrastante. O miză nu există în sine, ci în raport cu actori specifici care, în marea majoritate a cazurilor, au priorităţi diferite unii faţă de ceilalţi. Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar autorităţile publice nu acţionează asupra tuturor mizelor. Dacă aceasta se întâmplă sau nu depinde de modul în care sunt percepute evenimentele.

O altă perspectivă, cu o inspiraţie mai antropologică, constă în privilegierea conceptului de „problemă publică”, ca pârghie de formulare a agendelor. Acţiunile publice sunt forme culturale, cu retorica şi riturile lor.

În domeniul politicii, părerea conform căreia ideile generează cererile adresate organelor administraţiei publice a fost formulată pentru prima oară de către Frank Fischer şi John Forester5 şi aplicată pentru prima dată în procesul de stabilire a agendei politice de către Deborah Stone. În viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune

5 Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press., Durham, 1993.


de obicei construirea unui scenariu despre cauzele problemei publice în discuţie6.

Atunci când o problemă publică este însuşită din punct de vedere social, cu privire la această problemă apare un proces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societăţii. O problemă este definită de un grup ca ţinând de o intervenţie publică pentru că acest grup are capacitatea şi autoritatea de a o promova ca atare. Nu poate impune ca o acţiune publică să fie angajată astfel încât să „se facă ceva cu privire la problemă”. Gusfield7 dă în acest sens ca exemplu problema homosexualităţii în Statele Unite. Psihiatrii au fost „proprietarii” acesteia, erau o autoritate la care se raportează grupurile pentru o definiţie şi pentru soluţii, iar homosexualitatea a devenit astfel o problemă publică. Se întâmplă ca un grup să îşi piardă statutul de proprietar, care trece în mâinile unei alte instituţii sau ale unui alt mediu. Problema publică are toate şansele să fie redefinită în structura sa cognitivă şi morală. Homosexualitatea a devenit astfel o problemă civică aflată în mâinile unor grupuri care se bat pentru egalitatea drepturilor „minorităţilor”.

Însă, mobilizarea socială nu este suficientă pentru a asigura înscrierea pe agendă: mizele sociale nu sunt în mod automat convertite în mize politice; acestea sunt construite în funcţie de logica competiţiei politice, de structura interacţiunii politice. Acestea influenţează modul în care este tratată o cerere socială: fie ea este cenzurată prin excluderea chestiunilor considerate ca fiind nerelevante de către autorităţile politice; fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor considerate prea costisitoare sau puţin rentabile din punct de vedere politic; fie decantată prin selectarea şi ierarhizarea priorităţilor; fie activată prin mobilizarea grupurilor de interese, fie torsionată prin reformularea

6 Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and the Formation of Policy Agendas, în Political Science Quaterly 104, 2, 1989.7 J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of Chicago Press, 1981.

63Capitolul 2

problemei.8

Rămâne de înţeles conţinutul descrierii şi al soluţiei găsite pentru problemă. În general, se întâmplă foarte rar ca definiţia iniţială a unei probleme să rămână stabilă şi invariabilă. Ea are toate şansele să se schimbe pe parcurs, să fie reajustată, să îşi modifice conţinutul şi termenii. Această definiţie este ea însăşi o miză politică majoră. Anumiţi actori recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care speră să îl obţină poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obţine sprijinul şi mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei şi cererea de acţiuni publice permit, de asemenea, antreprenorului politic să modifice situaţia socială prin schimbarea diferenţelor tradiţionale care separă publicul interesat sau potenţial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea actorilor şi a publicului interesat reprezintă strategia de bază.

J.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme creşte, dacă aceasta are un impact asupra unui număr mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că problema este serioasă şi reală; problema devine mai uşor de înscris în agendă dacă există o soluţie uşor de înţeles pentru problema vizată. Lista poate fi extinsă, gândindu-ne sistematic la următoarele elemente ale stabilirii agendei:

• evenimentele care implică eforturi mari de a le face cunoscute autorităţilor publice;

• organizarea şi resursele celor afectaţi; accesul şi reprezentarea grupurilor;

• structura procesului politic şi angajamentele decidenţilor.

Mass-media joacă un rol primordial în procesele de accelerare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lărgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicită acţiune publică, sunt posibile mai multe

8 Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue, Presses Universitaires de France, 2002, p. 471.


utilizări ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea atenţiei, fie prin provocarea unui eveniment care să fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare în masă pot de asemenea să se întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând efecte care, din contră, îndepărtează publicul potenţial.

Odată ce problema publică a fost conştientizată de către autoritatea publică, aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri posibile pe care le poate oferi în raport cu o cerere de înscriere pe agendă. În acest stadiu sunt eliminate opţiunile considerate de neacceptat de către actorii politici influenţi, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Astfel9:

• Ea poate refuza înscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contră, de a adopta o tactică mai indirectă de refuzare. Ea are posibilitatea de a acţiona asupra problemei înseşi, prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere a acesteia etc. Acţiunea sa poate să se extindă şi asupra antreprenorilor şi grupurilor (de identificare sau de atenţie), evitând adoptarea unei poziţii cu privire la problema propriu-zisă: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalităţilor interne etc.

• Cealaltă alternativă este de a răspunde favorabil la cerere, dar în funcţie de grade diferite. Autoritatea publică face dovada unei atenţii pozitive, îşi modulează acţiunea concretă în mod tactic. Astfel, ea poate:

− transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea şi ascultarea unei delegaţii, prin ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor;

− invoca o constrângere care să permită evitarea acţiunii. De exemplu, ea va declara că este gata să acţioneze şi să îşi acorde sprijinul, dar că există împrejurări majore care o împiedică;

9 Y. Meny, J.-C. Thoening, op.cit., p. 90.

65Capitolul 2

− amâna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experţi este un mijloc clasic de amânare a termenelor limită;

− stabili o procedură de soluţionare a problemei, fără vreun angajament cu privire la conţinut. Instituirea unui serviciu specializat căruia îi este încredinţată misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu în acest sens;

− soluţiona o mică parte a problemei, care are o valoare simbolică, fără a trece de fapt la fondul problemei;

− lua în considerare cererea în ansamblul său;− anticipa apariţia cererii, fără să aştepte ca aceasta să se dezvolte

prin medierea antreprenorilor terţi.

Tipul de răspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai puţin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul său de formalizare, difuzia sa, intensitatea opoziţiei pe care o suscită. Trebuie să ţinem însă cont şi de context, de apariţia aşa-numitelor ferestre de oportunitate care se pot deschide în funcţie de evoluţia conjuncturii politice; alternanţa politică permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate să fie înscrise în agendă într-un alt moment; punerea pe agendă depinde deci şi de curentul politic, care rezultă din contextul politic10.

•

La nivel local apariția unei probleme de politici publice nu parcurge mereu toate etapele semnalate mai sus, de la momentul apariției pe agenda publică și adoptarea ei spre implementare pe agenda instituțională. De cele mai multe ori problemele de politici publice sunt la acest nivel de următoarele tipuri:

1. Probleme legate de furnizarea unor servicii publice; 2. Probleme legate de direcțiile de dezvoltare pe care o anumită

comunitate le poate adopta, în funcție de schimbări ale unor condiții socio-economice date;

10 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown and Company, Boston, 1984.


3. Probleme legate de implementarea unor măsuri de respectare a unor politici sau reglementări inițiate la nivel central.

Agenda publică la nivel local este de-obicei slab organizată, comparativ cu nivelul central, așa cum este arătat mai sus. De cele mai multe ori, principalele probleme care ajung să fie incluse pe agenda instituțională a unei primării sunt legate de furnizarea acelor servicii publice care intră, în mod formal, în atribuțiile acesteia. Dintre acestea ar putea fi semnalate cele care se referă la asigurarea infrastructurii, colectarea deșeurilor, furnizarea cu apă (canalizarea) sau alte probleme specifice și punctuale care vizează întreaga sau doar o parte a comunității. Problemele în acest caz sunt, de regulă, cunoscute la nivelul comunității, importante fiind însă soluțiile de implementare pe care autoritatea executivă de la nivel local (primăria) alege să le adopte pentru a oferi rezolvarea așteptată.

Spre exemplificare, în schema de mai jos este prezentată schema de furnizare a serviciilor publice de furnizare apă. În acest caz, figura prezintă modul în care furnizarea acestui serviciu este împărțită în mai multe activități distincte, până a ajunge să fie furnizată direct cetățenilor.

Fig. 4. Furnizarea serviciul alimentare cu apă potabilă11.

În cazul administrațiilor publice locale din România, aceste probleme, prin caracterul lor uzual, sunt mai puțin asociate cu un proces complex ca cel al politicilor publice, respectiv cu o etapă complicată, ca cea derulată la nivel central, de definire și, ulterior, implementare.

Sistemul de alimentare cu apă potabilă

Rezervor Agitare Sedimentare Filtrare Dezinfectare Stocare Consumator

Colectare Tratare Distribuție

67Capitolul 2

Cu toate acestea, se poate constata că, în unele cazuri, decizia de implicare a cetățeanului, inclusiv în etapa de definire a problemei, a condus, mai ales în cazul unor unități administrative de dimensiuni mai mari (cum este cazul orașelor) la soluții de politici publice care s-au dovedit fiabile și funcționale – de exemplu, utilizarea aplicațiilor de telefonie mobilă pentru eficientizarea circulației informațiilor privind disponibilitatea locurilor de parcare.

De multe ori la nivel local, problemele pot fi legate și de necesitatea de a valorifica oportunități economice punctuale, aflate la un moment dat la dispoziția unei comunități. În această categorie, ar putea intra construcția în apropiere a unei autostrăzi (crearea posibilității dezvoltării unor servicii la nivelul comunității oferite în cazul creșterii fluxului de turiști) sau descoperirea unor ape termale (posibilitatea dezvoltării unor centre turistice care să contribuie la dezvoltarea unei industrii locale de profil). În aceste cazuri, autoritatea executivă ar putea derula un proces de analiză prealabil care să identifice cele mai bune alegeri strategice privind potențialul de dezvoltare a unor zone din teritoriul său, nevoia estimată de servicii, impactul pe care l-ar putea avea asupra comunității. În aceste cazuri, în funcție de dimensiunea acesteia, poate fi derulat un proces de consultare care să conducă la formarea unei imagini cât mai fidele legată de așteptările membrilor acesteia în ceea ce privește alocarea resurselor disponibile. Acest gen de consultare este din ce în ce mai prezent, fiind util pentru obținerea legitimității unei posibile acțiuni de politici publice. Pe lângă aceste probleme, agenda instituțională poate cuprinde măsuri de implementare a unor politici publice sau legi naționale dezvoltate la nivel central. În această categorie ar putea intra, de

11 Sursa: www.owasa.org, schema a fost utilizată și în elaborarea studiul privind ”Situația furnizării serviciilor publice la nivel local” (în cadrul proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice).


exemplu, politicile privind gestiunea deșeurilor publice sau alte reglementări specifice care țin de respectarea unor legi specifice inițiate la nivel central. În aceste cazuri, chiar dacă problema inițială de politici publice a fost definită la nivel central, diferitele modalități de implementare la nivel local ar putea fi rezultatul unor alegeri diferite. De exemplu, în cazul deșeurilor, atingerea valorilor unor indicatori cum sunt cei legați de colectarea selectivă, ar putea fi realizată prin alegerea dintre mai multe instrumente de implementare, cum ar fi cel de creștere a nivelului de conștientizare a comunității, construcția unui amplasament special de depozitare, achiziția unei tehnologii speciale de reciclare, etc. În acest cazuri, la nivel local ceea ce contează ar putea fi alegerea nu între variante de soluționare ale unei politici publice, ci între diferite variante de implementare. De asemenea, în acest proces, așa cum se derulează la nivel local, tipurile corespunzătoare de actori ar putea fi completate de consiliile județene sau de prefectură, precum și de serviciile deconcentrate aflate în subordinea acestora, respectiv a administrației centrale. Activitatea de definire a problemei, așa cum se derulează la nivel local, chiar dacă nu are amploarea celor care corespund politicilor publice dezvoltate la nivel central, se bazează pe aceleași principii și are un profil asemănător. Cu toate acestea, în ceea ce privește activitatea de implementare, „distanța” între decizia propriu-zisă de politici publice și beneficiarii acesteia, cetățenii, este mult mai mică decât la nivel central, metoda de implicare a acestora este mai diversă și ar putea genera exemple de soluționare, inclusiv pentru politicile publice dezvoltate la nivel central.

Generarea de exemple de bună practică, respectiv a unor modalități de rezolvare a unor probleme de politici publice dezvoltate la nivel local poate fi realizată prin încercarea constantă de includere a utilizatorilor finali, a cetățenilor, în procesul de definire și de selectare a problemelor, respectiv în formarea unei agende publice locale. În cazul administrației publice locale, aceste activități tind să fie din în ce mai mult derulate mai puțin privind cetățeanul drept client, ci mai mult ca participant în fiecare dintre etapele ciclului politicilor

69Capitolul 2

publice. Procesul politicilor publice, respectiv cel de furnizare a unor servicii publice, inclusiv la nivel local, tinde să devină din ce în ce mai ”deschis”, prin includerea cetățenilor în diferitele activități de implementare, indiferent de nivelul administrativ al funcționării acestora. O astfel de tendință, indiferent de etapele în care este constatată, dacă este perpetuată, ar putea conduce la o situație în care sunt posibile: obținerea de informații și idei noi de la cetățenii/utilizatori beneficiari ai unei politici publice sau a unui serviciu public, îmbunătățirea serviciilor publice, protejarea interesului public, creșterea încrederii cetățenilor în activitatea autorităților publice și consolidarea responsabilității sectorului public în raport cu cetățenii.

Această tendință este marcată de readucerea în prim plan, în special la nivelul statelor Uniunii Europene, a unui instrument ale cărui caracteristici sunt de natură să accentueze latura participativă a cetățeanului în actul de guvernare (nivel central sau local). Acest instrument se numește ”Carta Cetățeanului” sau ”Carta serviciului public”. În cazul dezvoltării acestui instrument, accentul nu mai este orientat către îmbunătățirea structurilor instituționale administrative care susține furnizarea unui serviciu, ci către identificarea celei mai bune soluții prin care un anumit serviciu poate deveni mai accesibil și mai performant pentru cetățean (de exemplu, soluțiile de tip ”one stop shop” sau cele care înglobează într-o singură instituție activități care în trecut erau derulate de instituții aflate la diferite alte niveluri administrative).

Un alt element important care justifică această nouă tendință este legată de modul în care sunt formulate standardele cuprinse în Carta Cetățeanului. În cazul acesteia, nu mai este suficientă formularea unor standarde de tipul: ”vor fi procesate cu 20% mai multe cereri” ci este necesar să stabilim indicatori de tipul: ”cererea va fi procesată în 5 minute”. Dacă în primul caz, standardul vizează mai degrabă eficiența mecanismelor interne ale unei instituții, cel de-a doilea consideră acestea ca fiind parte a procesului de furnizare a cererii și este orientat către îndeplinirea unui standard care pornește de la nevoile cetățenilor privind furnizarea unui serviciu.


Sub o astfel de formă, Carta devine expresia concretă a unei ”înțelegeri” între cetățeni și autoritățile publice privind îmbunătățirea valorii unor indicatori prestabiliți referitori la furnizarea unor servicii publice sau la îndeplinirea unor standarde de către aceste autorități publice. Prevederile acestei Carte pot fi asociate cu 3 valori predominante:

▪ Orientarea către cetățean/utilizator al unui serviciu public;▪ Comunicare;▪ Angajament.

Modul de respectare a acestor 3 valori este însoțit de ceea ce am descris ca fiind rezultatul dezvoltării recente a tehnologiei IT care permite o mai mare implicare a cetățeanului în activitatea autorităților publice, inclusiv în acțiunile privind conceperea/dezvoltarea sau implementarea unui serviciu public. În condițiile dezvoltării acestor tehnologii, orientarea către cetățean nu mai este realizată, așa cum prevedea NPM, doar prin identificarea la nivelul instituțiilor a celor mai bune soluții care să răspundă unor obiective adoptate pe o agendă instituțională, ci presupune o creștere semnificativă a participării active a cetățeanului, inclusiv în fazele de concepere, de evaluare sau chiar în cele de implementare a unei politici publice sau de furnizare a unui serviciu public. A doua valoare amintită se referă la comunicare, ca fiind necesară în derularea unor activități de informare și pregătire a cetățenilor cu privire la politicile publice sau la modul de furnizare a unor servicii publice. Această informare este considerată esențială pentru ca obiectivul de performanță propus în Carta cetățeanului să fie atins. În al treilea rând, această Cartă îmbunătățește modul în care este formulat angajamentul pe care prestatorul de servicii sau administratorul (în cazul în care furnizarea este subcontractată) și-l asumă față de comunitatea de cetățeni beneficiară a serviciilor publice corespunzătoare.

Aceste 3 valori descrise mai sus contribuie și la creșterea încrederii în instituțiile publice prin faptul că:

71Capitolul 2

• Facilitează gestionarea așteptărilor cetățenilor față de performanțele prestării unor servicii publice;

• Stabilește un cadru de consultare și de participare a cetățenilor beneficiari ai serviciilor publice;

• Furnizează un cadru de măsurare a performanței instituției publice prestatoare a unui serviciu public;

• Contribuie substanțial la creșterea transparenței prin crearea posibilității verificării modului în care au evoluat valorile indicatorilor care definesc calitatea în furnizarea unui serviciu public specific;

• Îmbunătățește performanța instituțiilor publice în care standardele promise nu au fost atinse;

• Contribuie la creșterea satisfacției cetățenilor/ utilizatorilor serviciilor publice.

Important în această etapă de definire a agendei, la fel ca și în celelalte etape descrise în continuare, este ca cetățenii/utilizatorii să poată contribui, cât mai direct, la stabilirea standardelor pe care ulterior să le poată urmări sau chiar să participe activ la modificarea lor, în funcție de evoluțiile de pe parcursul implementării.

Această implicare poate conduce nu numai la o creștere a calității serviciului, respectiv a capacității administrației de a răspunde cerințelor cetățenilor dar și la posibilitatea de a înceta furnizarea unor servicii actuale care fie nu mai răspund acestor nevoi, fie devin inutile.

În cazul României, la nivel local formarea agendei se relizează în funcție și de fuxul colaborării între diferitele niveluri ale administrației publice. În figura de mai jos, am furnizat o reprezentare a modului în care această colaborare se derulează în cazul serviciilor de sănătate. Astfel, se poate observa în cazul unor servicii faptul că acestea pot fi furnizate atât de autoritățile locale (e.g. județene) dar și de autoritățile centrale.


Fig. 5. Furnizarea serviciilor de sănătate la nivel local și contribuția instituțiilor administrației publice de la diferitele niveluri la serviciile furnizate Sursa: proiectul Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Ministerul Sănătății

Nivel Central Structură separată

Inspecția Sanitară de Stat

ANMDP

La nivel județean Structuri fără personalitate juridică

Structuri de Inspecția Sanitară de Stat

Avize, autorizare

Furnizori de servicii de sănătate pentru dispozitivele medicale puse în funcțiune și aflate în utilizare

Operatori economici

Direcția de sănătate publică

73Capitolul 2

2.2. Adoptarea deciziei

După cum am arătat, un prim element fundamental pentru o politică publică de succes îl reprezintă definirea corectă a problemei şi identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulterior al procesului politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci când nu avem o imagine clară asupra problemei, este bine să provocăm discuţii cu toţi potenţialii actori (stakeholderi) implicaţi, să analizăm datele disponibile (cantitative şi calitative). O problemă slab structurată sau ale cărei cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eşec al politicii publice.

De regulă, prin decizie se înţelege rezultatul procesului prin care se realizează o alegere între două sau mai multe posibilităţi de acţiune alternative care pot conduce la îndeplinirea aceluiaşi obiectiv. Întregul proces prin care se ajunge la această concluzie este cunoscut sub numele de „proces de luare a deciziei”. Herbert A. Simon12 consideră că „elaborarea deciziei este sinonimă cu întregul proces managerial. De fapt, funcţiile managementului reprezintă serii de decizii înlănţuite. Abordarea principală, care a fost luată în considerare în studierea proceselor de luare a deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei şi procesul general de rezolvare a problemelor. Etapele generale ale acestui proces sunt următoarele:

1. Definirea problemei; 2. Găsirea alternativelor posibile de acţiune;3. Evaluarea alternativelor;4. Selectarea alternativei.

Totuşi, unii cercetători susţin că de fapt există o diferenţiere între cele două procese, întrucât cele patru etape mai sus menţionate se constituie în procesul de elaborare a deciziei, iar rezolvarea problemei

12 Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.


ar include şi aplicarea alternativei alese. Totuşi, o parte a literaturii de specialitate consideră cele două concepte ca fiind interschimbabile.

Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii publice este un mod de lucru adesea utilizat în ştiinţele sociale. În general se consideră că un proces decizional reuneşte activităţi şi actori în jurul a două faze principale: faza de formulare şi cea de legitimizare13 (Jones, 1970).

a) Formularea desemnează activitatea prin care o cerere sau o problemă înscrisă pe agenda guvernamentală se transformă în alternative pentru acţiune, în soluţii.

Această fază, numită şi fază de elaborare, include diverse activităţi care se diferenţiază între ele în teorie, dar care în fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea încorporează atât planificarea raţională, cât şi reacţii subiec-tive, marja de opţiuni reducându-se la ceea ce factorii de decizie pot accepta sau nu. În esenţă, procesul constă în a determina care acţiuni sunt posibile şi care nu. Responsabilii politici şi serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele şi faţetele lor operaţionale, pentru a descoperi factorii care cauzează problema, pentru a mobiliza cunoştinţele disponibile şi pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizează o imaginaţie mai mult sau mai puţin creatoare pentru a ajunge la alternative şi pentru a identifica o ţintă care trebuie atinsă. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la acceptabilitatea soluţiilor, la viitorul problemei odată ce decizia va fi luată. Se iau în calcul actorii importanţi, precum şi credinţele existente.

Este recomandabil de asemenea să se ţină cont de faptul că, uneori formularea poate avea loc, fără o definire clară a problemei sau fără ca cei care formulează alternativele să aibă un contact prea strâns

13 Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.

75Capitolul 2

cu grupurile afectate. De asemenea, în cadrul formulării pot interveni mai mulţi actori care propun soluţii complementare sau care se află în competiţie. Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fără a exista vreodată suficient sprijin pentru propunerile formulate. Există adesea mai multe puncte de apel pentru cei care au de pierdut în procesul formulării. Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre: unii pierd, alţii câştigă. Formularea este foarte mult o activitate politică, deşi nu neapărat partizană.

Howlett şi Ramesh14 arătau că există o serie de limite care acţionează asupra celor care formulează politicile publice. Unele pot fi constrângeri fundamentale care ţin de natura însăşi a problemei care trebuie rezolvată. Altele sunt constrângeri de natură procedurală, care la rândul lor pot fi instituţionale (prevederile constituţionale, modul de organizare al statului şi a societăţii, sistemele de idei şi credinţe dominante).

O altă problemă pe care o ridică cei doi autori este cea dacă formularea politicii publice este publică sau privată. În cazul în care este privată, cei doi se întreabă care sunt motivele pentru care numai unii au acces în această etapă importantă a procesului? Iar în cazul în care este publică, atunci care sunt condiţiile necesare pentru a participa la acest proces?

Formularea poate să se împartă, la rândul său, în două sub-etape: cea a analizei şi cea a selecţiei.

• Analiza defineşte o activitate de investigare a problemei, de căutare a opţiunilor şi alternativelor. Consecinţele, avantajele şi inconvenientele, efectele induse şi efectele urmărite sunt anticipate şi explicate. Se pune întrebarea de a şti dacă trebuie să se acţioneze sau nu şi care ar fi rezultatele acţiunii sau lipsei

14 Pentru mai multe detalii, vezi M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 141.


de acţiune. Dacă o autoritate nu reuşeşte să înţeleagă ce se întâmplă, problemele complexe sunt caricaturizate, există date a căror pertinenţă şi finalitate trebuie verificate, există cuplaje cauză-efect care seamănă cu istoria oului şi a găinii, investigaţia

nu merge de la sine.

Decidenţii publici, ţinând cont de presiunea cetăţenilor (ce sunt consideraţi contribuabili, utilizatori şi clienţi), au o mare „înclinaţie în a traduce problemele în soluţii, fără a face un diagnostic prealabil. Uneori se realizează anumite echipamente publice, fără a se cunoaşte utilitatea efectivă a acestora. Nu trebuie însă neglijat faptul că diagnosticul este un joc al puterii şi face parte integrantă din definirea politicilor publice.

Analiza sau diagnosticul situaţiei existente pot fi realizate pornind de la următoarele aspecte :

− identificarea grupului-ţintă ce va fi afectat de această politică, analiza caracteristicilor principale ale acestui public şi a relaţiilor dintre acest grup şi agenţii publici şi partenerii privaţi;

− inventarierea acţiunilor conduse de către autorităţile publice, analiza coerenţei şi a legăturilor dintre acestea, a conflictelor de logică şi de interese dintre actorii participanţi, studierea analizelor de evaluare anterioare;

− identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populaţia vizată;

− punerea în evidenţă a interacţiunilor majore dintre cetăţeni, autorităţi publice şi mediul extern;

− analiza pertinenţei acţiunii publice în jocul acestor mecanisme.

Aceasta este etapa care defineşte, practic, întreg parcursul ulterior al politicii publice, care devine soluţia preferată la problema identificată

77Capitolul 2

anterior. Formularea alternativelor trebuie să ţină cont de câteva condiţii minime:

• Fiecare variantă trebuie să explice clar modul în care va rezolva problema ce reclamă o politică publică;

• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a necesarului de resurse (financiare, umane, de timp);

• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a impactului aşteptat asupra grupului-ţintă.

Există mai multe procese prin care se pot genera soluţii viabile la o problemă, atunci când decidentul îşi ia timpul necesar pentru această etapă, anume:

− Brainstorming (de regulă, în interiorul echipei care este responsabilă cu soluţionarea problemei: în cazuri concrete, echipa poate fi formată din: consilieri, experţi, parteneri de coaliţie, colegi de partid etc.);

− Tehnica Delphi – constă în consultarea unui grup de experţi în domeniul de referinţă a problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care măsoară opiniile acestora asupra problemei analizate;

− Consultări cu persoane, organizaţii din afara instituţiei – de regulă, acestea sunt utile mai ales atunci când definirea problemei este făcută de factorul cu putere de decizie, care însă nu cunoaşte toate soluţiile posibile pentru rezolvarea acesteia;

− Studierea modului în care alţii au rezolvat probleme similare (modelul best practice).

Legitimizarea este un element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere. O modalitate de a măsura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern şi pentru ceea ce face acesta. David Easton15 face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: concentrat şi difuz.


Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le. În schimb, sprijinul difuz se refera la „rezerva de atitudini favorabile sau la bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte sau să tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consideră contrare dorinţelor lor.” După cum susţine Easton, legitimizarea se bazează pe atitudini învăţate. El se referă la „inocularea simţului legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea cetăţenilor ca trebuie să se supună. După Jones, acest fapt sugerează că legitimitatea poate fi administrată în societate. Aceste concluzii sugerează o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem politic şi aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.

• Selecţia reprezintă, în esenţă, procesul de reducere a opţiunilor la o singură alegere. Această fază este însoţită de tensiuni care ţin de divergenţe normative şi utilitariste. Ea poate fi momentul în cursul căruia se exprimă şi se soluţionează conflicte, faptele sau analiza nefiind neutre în ochii actorilor implicaţi, în orice caz, nu mai neutre decât scopurile. Compromisuri, negocieri, coaliţii, înţelegeri, situaţii clar obscure constituie tot atâtea activităţi generate în cursul acestui proces. Valorificarea opţiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel

15 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.

79Capitolul 2

de variate ca şi recurgerea la valori, permite propaganda, comunicarea şi şantajul. Promovarea politică însoţeşte de aproape selectarea unei alternative.

Atunci când avem de-a face cu mai multe soluţii pentru aceeaşi problemă, iar decidentul este pus în postura de a alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rândul lor, „cântărite” folosind diverse metode cantitative şi calitative:

Metodele calitative se folosesc mai ales atunci când problema este una focalizată, restrânsă, când sunt puţine date cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridică anumite semne de întrebare, respectiv când gradul de deschidere al instituţiilor implicate în soluţionarea problemei este relativ mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstorming, medierea şi negocierea etc.).

Metodele cantitative se utilizează atunci când problema pe care ne propunem să o rezolvăm este extinsă (afectează grupuri-ţintă largi), există date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al instituţiilor implicate este redus (ex.: analiza multicriterială, analiza cost-beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivităţii, analiza cost-eficacitate).

b) În ceea ce priveşte faza de legitimizare, aceasta pare mai scurtă şi mai uşor de identificat. În sensul strict al termenului, ea coincide cu momentul în care responsabilul formal, individul sau grupul căruia îi revin dreptul şi sarcina de a decide, ia decizia efectivă. El votează, semnează, „hotărăşte”.

În teorie, el deţine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta sau refuza selecţia elaborată în amonte, poate exercita un act discreţionar. Nu este obligat să accepte avizul consilierilor, experţilor şi al altor actori. El are posibilitatea de a face şi de a desface.

În practică se observă că acest lucru se întâmplă destul de rar. Uneori, „decidentul” ratifică pur şi simplu activitatea de selecţie sau modifică


numai un detaliu al opţiunii deja elaborate. Asta înseamnă că este prizonierul procesului care s-a derulat în amonte? Şi da, şi nu.

Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influenţa necesară pentru a distruge nişte compromisuri care neutralizează sau mobilizează, astăzi sau în viitor, alţi actori care să conteze. Îi lipsesc informaţiile privind tehnicitatea mizelor şi a opţiunilor posibile. În acelaşi timp, în sens invers, el poate să parieze că consilierii sau colaboratorii săi i-au anticipat interesele, valorile, preferinţele.

Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar şi atunci când „decidentul” se mulţumeşte să ratifice activitatea desfăşurată în amonte. Ea are o valoare adăugată care este decisivă din punct de vedere politic şi simbolic: prin votul său, prin semnătura sa, el conferă legitimitate unei alegeri şi o oficializează, îi conferă autoritate şi un caracter ireversibil.

Activitatea de legitimizare constă deci în alegerea unei soluţii în conformitate cu un criteriu de alegere, care face această soluţie acceptabilă pentru terţi. Legitimizarea este un element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere. O modalitate de a măsura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern şi pentru ceea ce face acesta. David Easton16 face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: concentrat şi difuz.

Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le.

În schimb, sprijinul difuz se referă la „rezerva de atitudini favorabile sau la bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte

16 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.

81Capitolul 2

sau să tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consideră contrare dorinţelor lor”. După cum susţine Easton, legitimizarea se bazează pe atitudini învăţate. El se referă la „inocularea simţului legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea cetăţenilor că trebuie să se supună. După Jones, acest fapt sugerează că legitimitatea poate fi administrată în societate. Aceste concluzii sugerează o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem politic şi aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.

• Adoptarea deciziei este așadar un proces complex, care presupune parcurgerea etapei care cuprinde activități precum cele de definire/identificare a variantelor, analiza acestora, evaluarea și selectarea variantei considerate cea mai potrivită spre implementare.

Descrierea acestei etape, așa cum se arată mai sus, se referă la un proces care se finalizează cu alegerea unei variante de politici publice și depinde de o serie de factori determinați de configurația instituțiilor guvernamentale sau de activitatea actorilor implicați în proces. La nivel central, selectarea unei anumite variante, în cazul unei politici publice complexe, ar putea fi o activitate în care pot fi implicate diferite grupuri de interese (de exemplu sindicate) sau specialiști din cadrul administrației sau alți actori relevanți. Așa cum am arătat și în capitolul anterior, în cazul administrației publice locale, deși se păstrează


principiile abordării stadiale descrise mai sus, luarea deciziei este un proces în care activitățile de analiză a variantelor sau de selectare a celei mai potrivite nu sunt atât de complexe. La fel, în cazul alegerilor privind furnizarea unui serviciu public la nivel local sau central, ar putea fi o decizie tehnică care nu necesită decât parțial și doar din motive de legitimare a deciziei politice o analiză orientativă a unor posibile variante de acțiune.

Relevant pentru parcurgerea acestei etape, ținând cont de ultimele tendințe privind derularea procesului politicilor publice la nivel local, este faptul că, la fel ca și în cazul formării agendei, pentru simplificarea procesului este necesară asigurarea unei apropieri a cetățenilor din ce în ce mai mult de actul deciziei de politici publice sau de cel referitor la furnizarea unui serviciu public.

Această apropiere constă practic în creșterea substanțială a nivelului de legitimitate a deciziei de politici publice. Asigurarea acestei legitimități - care, după cum am văzut, poate fi reprezentată de autentificarea formal/legală a deciziei, respectiv de asumarea publică a unei variante de politici publice - reprezintă de fapt rezultatul activității unei instituții care, indiferent de nivelul la care funcționează (central sau local), are un rol de intermediar între cetățean și rezultatele variantei a căror realizare a presupus alocarea unor resurse. În acest condiții, problema este nu de a depune eforturi pentru a găsi cea mai bună variantă posibilă într-un context dat, ci de a găsi acele modalități prin care hazardul moral (de ex. riscul de fraudă, riscul de eroare, etc.) pe care îl prezintă apelul la aceste instituții să fie cât mai mic.

Mai jos sunt prezentate două astfel de metode care au fost deja aplicate, în special la nivelul administrației publice locale. Prima, se numește „bugetarea participativă”, iar cea de-a doua „maparea călătoriei cetățeanului” (service mapping).

Bugetarea participativă – Problema bugetării diverselor investiții a fost mereu dificilă la nivelul oricărei instituții a administrației publice, în special a celei locale. De exemplu, principala întrebare care poate

83Capitolul 2

apărea pe agenda instituțională a unei autorități locale este: Care anume sunt investițiile pe care merită să le inițiem? Bineînțeles că există o serie de constrângeri care țin de nivelul de resurse existent, numărul de persoane beneficiare sau alte acțiuni care ar trebui să fie derulate ca urmare a investiției (de exemplu, o posibilă reconfigurare teritorială).

Dincolo de răspunsul tehnic la aceste întrebări, poate fi formulată următoarea constatare: Pentru că aceste investiții sunt ”legitimate” de un decident politic, acesta va fi mereu interesat ca acea investiție să-i fie „utilă” politic. În aceste condiții, probabil că vor fi evitate investițiile ”ascunse”, adică cele care nu au suficientă vizibilitate din punct de vedere politic, oricât de raționale și utile ar fi, dacă acestea nu ajung să fie apreciate și să influențeze ”pozitiv” cetățeanul votant.

Chiar și în cazul existenței unor expertize anterioare sau a unor analize raționale care consideră necesară alegerea unei soluții de politici publice, rezultatul nu poate fi mai mult decât o negociere în care autorul analizelor, specialistul, funcționarul public și decidentul politic pot ajunge la un compromis.

Așa cum a fost descrisă mai sus și cum poate fi întâlnită și în majoritatea instituțiilor publice din România, legitimitatea poate fi în realitate doar o formalitate legală. Nici atunci când soluțiile alese/legitimate sunt rezultatul unor negocieri, acestea nu vor fi expresia alegerii directe a cetățenilor și, de aceea, vor fi mereu suboptimale. Bugetarea participativă încearcă să ofere un răspuns la această problemă a legitimității. Aceasta este o metodă prin care este asigurată participarea activă directă a cetățenilor în luarea unor decizii specifice privind profilul unui program sau investiție care ar putea fi inițiată la nivelul unei comunități. Bazată pe principiile unui proces „deschis” al politicilor publice, acest model oferă soluția legitimării prin reconfigurarea însuși a rolului pe care instituțiile publice inițiatoare de politici publice sau furnizoare de servicii publice ar putea să îl ocupe în relația cu cetățeanul.


Bugetarea participativă constă în derularea unui proces care începe cu identificarea a 3 sau mai multor programe a căror implementare ar presupune, în principiu, alocarea unei cantități relativ asemănătoare de resurse (vezi figura de mai jos).

Fig. 6. Bugetarea participativă (A) și bugetarea tradițională (B)

Alegerea între variante este realizată prin vot direct de către cetățeni. În acest fel luarea deciziei privind care dintre cele trei programe răspunde mai bine preferințelor cetățenilor poate fi luată de cei care sunt direct afectați de aceasta și care, totodată, contribuie direct la finanțarea acesteia: cetățenii.

O altă metodă care se fundamentează pe participarea cetățenilor în luarea deciziei cu privire la furnizarea unui serviciu public este reprezentată de metoda ”maparea călătoriei utilizatorilor”, aplicată, de exemplu, în cazul analizei serviciilor publice legate de evenimentele de viață (acordare certificate, aprobări etc.).17 În acest caz, este mai

Prop.1

Prop.2

Prop.3 (aleasă si implementată)

Proiect decis

Cetățeni Primărie

Cetățeni Primărie

A.

B.

85Capitolul 2

puțin important profilul unei instituții publice (ce funcții îndeplinește, care este structura organizatorică, ce resurse sunt alocate etc.), ci efortul în termeni de resurse alocate de cetățean (termenul de resurse este folosit în sens foarte larg) pentru a ajunge să beneficieze de un serviciu public. Este la fel de secundar și dacă instituția furnizoare a serviciului public funcționează la nivel central sau local. Ceea ce este important este nivelul de calitate al serviciului, respectiv de satisfacție al cetățeanului, luând în considerare raportul între beneficiile și resursele alocate pentru obținerea acestuia. „Maparea călătoriei utilizatorului” este un tip de analiză care presupune urmărirea cursului acțiunilor întreprinse de un cetățean/utilizator pentru a beneficia de un serviciu public. Acest proces se concentrează pe diferitele interacțiuni propriu-zise dintre cetățean/utilizator și autoritatea publică care furnizează un anumit serviciu public (aceste interacțiuni ar putea fi reprezentate de documentele care trebuie furnizate de cetățean/utilizator, dosarele de caz care ar putea fi deschise, calendarul de îndeplinire a termenelor intermediare de parcurgere a unor documente oficiale până în momentul emiterii lor, etc.) și impactul acestor interacțiuni asupra percepției cetățeanului (când se simt utilizatorii nemulțumiți și de ce?). Această analiză specifică ar putea consta în aplicarea următoarelor tehnici:

• Urmând pas cu pas: În fiecare pas din procesul de accesare a serviciului public, cetățeanul/utilizator este urmat de un observator care înregistrează modul în care activitățile au fost efectiv dezvoltate, nivelurile de satisfacție din ambele perspective (cetățean și furnizor) și compară experiențele interne și cele

17 Prin evenimente de viață se înțeleg toate evenimentele importante ale vieții unui cetățean care presupun furnizarea unui serviciu public specific de o autoritate publică, cum ar fi: nașterea, botezul, căsătoria, divorțul sau decesul. În funcție de sistemul administrativ, serviciile publice ar putea fi furnizate în acest cazuri de către autoritățile publice centrale sau locale.


externe;• Jocul de rol: Evaluatorul ar putea pur și simplu pretinde că este

un utilizator și va parcurge exact aceleași etape pe care le-ar parcurge un simplu cetățean pentru obținerea unui serviciu public (e.g. obținerea unui certificat, a unui document oficial, etc). În acest demers, evaluatorul va lua în considerare timpul alocat, necesitatea furnizării unor duplicate, eficiența furnizării serviciului din punctul de vedere al cetățeanului etc.

• Exemple relevante: Evaluatorul identifică agențiile/companiile/furnizorii de servicii care au sisteme similare cu cele care sunt cartografiate, atât din sectorul public, cât și din cel privat și eventual estimează posibilitatea ca acele sisteme să funcționeze și în cazul furnizării serviciului public respectiv.

În cazul evenimentelor de viață, aplicarea acestei metode presupune urmarea experienței utilizatorilor în activitățile lor de accesare a unui serviciu public corespunzător producerii unui ”eveniment de viață” (permise, certificate, orice alt document oficial). O astfel de analiză dezvăluie faptul că, pentru utilizator, accesarea serviciului pe care este îndreptățit sau obligat să îl primească, presupune de obicei mai multe contacte cu mai multe instituții (de exemplu, spital, primărie, alt departament care emite diverse certificate). Adesea, elementele individuale ale serviciului „eveniment de viață” sunt fragmentate în unități din cadrul unei organizații sau în mai multe instituții diferite, în funcție de competențele atribuite prin lege. Abordarea „evenimentului de viață” este atât un instrument de analiză, cât și baza de organizare a serviciilor publice, în special online, prin exploatarea puterii de procesare și de rețea a tehnologiei informației.

Principalele caracteristici ale analizei bazată pe metoda ”mapării călătoriei utilizatorului” ar putea fi identificate ca fiind:

a) Permite o mai bună înțelegerea a tuturor etapelor a căror parcurgere presupune obținerea rezultatului dorit (serviciu public) de către cetățeni;

b) Oferă posibilitatea luării unor decizii privind profilul sau

87Capitolul 2

oportunitatea furnizării unui serviciu public, pornind de la experiența directă a modului în care cetățenii beneficiază de serviciul respectiv;

c) Permite identificarea tuturor instituțiilor și a unităților lor sau a agențiilor implicate pe parcurs. Această metodă este centrată atât pe utilizator, cât și pe profilul unei autorități publice (central sau local), abordând, însă, fiecare eveniment din punctul de vedere al cetățeanului. Prin intermediul acestei metode pot fi mai ușor identificate situațiile în care serviciile furnizate sunt mai puțin apreciate sau pentru a putea evalua mai ușor și mai corect experiența prestării întregului serviciu.

Metodele descrise mai sus, precum și aplicarea lor, în special în cadrul serviciilor publice furnizate de administrația publică locală, au ca numitor comun intenția de implicare a cetățenilor în conceperea acestora, dar și în cazul luării unor decizii legate de soluțiile adoptate. Aplicarea acestor metode ar putea conduce la o modificare a funcțiilor administrației publice din cea de principală generatoare de soluții de politici publice, în cea de platformă de generare a acestora. Important nu mai este, așadar, a găsi soluțiile cele mai bune, ci de a crea posibilitatea păstrării și transformării preferințelor exprimate de cetățeni în decizii de politici publice corespunzătoare.

2.3. Implementarea politicii publice

Odată ce s-a obţinut acordul tuturor factorilor decizionali asupra variantei optime de soluţionare a problemei, aceasta trebuie făcută cunoscută tuturor celor implicaţi, pentru a se stimula crearea unei legitimităţi asupra soluţiei. În anumite cazuri, este nevoie ca în această etapă, decidentul să procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concretizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) şi/sau să modifice anumite structuri organizaţionale – să creeze organizaţii noi, să modifice/sporească responsabilităţile vechilor organizaţii.


Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională, cel mai probabil, fiind necesară şi cooperarea altor persoane, care pot face parte din altă organizaţie guvernamentală (membri ai aceleiaşi structuri ierarhice) sau din organizaţii nesubordonate guvernului, sau care nu fac parte din nicio organizaţie. Atât formularea politicii, cât şi punerea ei în aplicare vor implica mai mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege problema pe care politica încearcă să o rezolve şi obiectivele politicii.

Execuţia reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie să se atingă obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii şi trebuie să fie puse în practică. Implementarea reprezintă acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind de la un cadru normativ de intenţii, texte sau discursuri politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989).

Tot în această etapă va alege instrumentele prin care politica este pusă în aplicare (de natură legislativă, instituţională etc.), respectiv agenţia implementatoare (Guvernul, alte autorităţi publice, organizaţii din mediul privat etc.). Cei care în practică sunt răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a supraevalua importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau economică) care precede realizarea politicii. Experienţa ne arată însă că există deseori o lungă perioadă de timp între luarea deciziei şi punerea sa efectiva în practică, în cursul căreia pot interveni adesea complicaţii neprevăzute. Mai mult decât atât conceptul iniţial a ceea ce se doreşte se poate schimba şi cu acesta şi necesitatea anumitor politici. Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite politici date, trebuie de asemenea să evaluăm care dintre modelele normative de politică publică ar putea fi utilizate pentru realizarea sa. O importanţă capitală o reprezintă alegerea instrumentului de reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern, responsabilitatea societăţii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilităţii politicii, dacă este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici,

89Capitolul 2

care va fi posibilă reacţie publică şi ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese şi asupra opiniei publice în general.

În mod efectiv, există o distanţă semnificativă între cele două faţete ale punerii în aplicare:

• dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie;• procesele concrete care se derulează pe teren.

Această lipsă de concordanţă poate fi constatată într-o ţară centralizată, cum este şi cazul României. Cei cărora le este în mod oficial însărcinată punerea în aplicare a unei politici publice nu acţionează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituţii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul şi colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asociaţiile private sau organizaţiile neguvernamentale. Putem afirma că acest sistem interorganizaţional rămâne, în majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor săi de a-şi gestiona interdependenţa, prin modalitatea în care îşi adaptează dispoziţiile, dacă nu chiar şi problemele politicilor publice, este cel care, în mare parte, stabileşte dependenţa emiterii de dispoziţii de punerea lor în aplicare.

Beneficiarii deciziilor, cetăţenii sau grupurile de indivizi rămân rareori într-o stare de pasivitate. Acestea interacţionează, în mod direct, prin intermediul relaţiilor care le au, sau în mod indirect, prin intermediul reţelei de reprezentanţi mai mult sau mai puţin autorizaţi cu factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare şi cu cei implicaţi în luarea deciziilor.

Sistemul de acţiune, structurat pentru punerea în aplicare, este unul practic, în funcţie de modalităţile extrem de variate ale unei politici sau alta. Regularizarea socială care condiţionează comportamentele actorilor implicaţi poate fi, în acest caz, autoritatea ierarhică sau mecanismul de piaţă. În cazul administraţiilor publice româneşti, mecanismul de regularizare întâlnit instaurează un regim de schimb


între funcţionarii de la nivelul ministerelor şi reprezentanţii intereselor sectoriale care intervin în cadrul aceleiaşi unităţi teritoriale şi care depind unii de alţii în ceea ce priveşte reuşita lor în sfera practică şi în atingerea obiectivelor fixate. Pentru aleşii locali este vorba despre propria lor piaţă (în circumscripţiile lor), iar pentru funcţionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.

Totuşi, în practică întâlnim cazuri în care o politică publică se aplică într-un anumit mod şi nu în altul. Experienţa practică ne îndeamnă să abordăm punerea în aplicare a unei politici publice sub forma unei ecuaţii cu trei parametri, şi anume: caracteristicile programului, comportamentele celor însărcinaţi cu punerea în aplicare, reacţiile grupurilor-ţintă.

În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor.

Diagrama de mai jos prezintă simplificat un model al procesului de implementare a unei politici publice [Van Meter; Van Horn, 1975], urmărind în acelaşi timp circuitele decizionale, dar şi factorii exogeni care determină performanţa unei politici.

Aplicarea în practică a unei politici publice nu este deloc simplă. Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activităţi dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al cărui început şi al cărui sfârşit sunt dificil de diferenţiat şi care introduce în acţiune numeroşi alţi actori.

91Capitolul 2

Fig. 7. Implementarea politicii publice

În literatura de specialitate18 se vorbeşte despre existenţa a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice:

1. Modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente precum instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi responsabilitate;

Politica publică

Standarde și obiective

Cominicarea interinstituțio-nală și punerea în aplicație

Resurse

Caracteristiciale agențieiimplemen-

tatoare

Condițiieconomice,sociale șipolitice

Dispozițiilecelor careimplemen-

tează

Performanţă

18 M. Potůček, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p. 67.


2. Modelul participativ – se referă mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul implementării;

3. Modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din presupunerea existenţei unei pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite politici şi care comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească aceleaşi obiective.

4. Modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează politica, în încercarea de a atinge în mod gradual soluţia optimă, optimizează structura obiectivelor lor şi tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia se întâmpină adesea dificultăţi. Diferiţi autori au identificat cauzele disfuncţionalităţilor de implementare ca fiind:

• numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă diferită asupra problemei şi cu un nivel diferit de implicare în rezolvarea ei;

• diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult de clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca obiectivele iniţiale să nu fie atinse;

• ambiguitatea scopului iniţial; • obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar; • nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini; • a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi;• grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat etc.; • lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat;• în timp, circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fost acaparată

de alte probleme, aparent mai importante.

93Capitolul 2

Calificarea implementării ca fiind problematică depinde de perspectiva abordată:

• Din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile autorizate de către conducere, care coincid întocmai rezultatelor obţinute de către nivelele inferioare; este deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest lucru este ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele instrumentale ale organizării; pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru a conduce trebuie să fie capabili să-şi transforme politicile în acţiuni şi rezultate”19 (Linder şi Peters, 1987).

• Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus, pe procesul de realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor agende de lucru proprii şi, prin urmare, ai unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realităţi sunt importante în desfăşurarea politicii şi implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi diverşi participanţi implicaţi.

„Managementul nu este doar un proces de execuţie separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicită puternice legături între procesul de formulare şi cel de implementare a politicii. În lumea reală, nu există o distincţie clară între management şi politică. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul înseamnă asumarea responsabilităţii performanţei unui sistem” (L. Metcalfe, S. Richards, 1987).

19 Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy Studies Review (1987).


Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare ne putem pune câteva întrebări: De ce observăm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în executarea politicilor publice? Este cu adevărat posibilă o punere în aplicare perfectă, având în vedere complexitatea lumii moderne?

Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie satisfăcute pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiţii necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara sferei de influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile legale, cadrul instituţional sunt percepute de către executanţi drept nişte constrângeri. Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera com-petenţei lor, pot fi modificate sau modelate de executanţi, într-o anumită măsură20 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel:

• orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în vedere;

• accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă – nici prea multe, nici prea puţine – şi disponibilitatea resurselor adecvate;

• justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează conceperea politicii publice, faptul că între consecinţele sperate şi intervenţiile publice există, cu adevărat, o relaţie;

• existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi executanţi;

• faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat cu claritate şi liber pe gesturile sale;

• o bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire la obiectivele care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora;

• existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate în conformitate cu o înşiruire corectă;

20 Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981.

95Capitolul 2

• o perfectă comunicare şi o coordonare între executanţi;• supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din partea

executanţilor, cu privire la autoritatea decizională.

Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor publice este extrem de variată. Atunci când o autoritate publică decide să facă sau să nu facă ceva, ea trebuie să aleagă dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziţie. Diferiţi cercetători au încercat să identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate şi să le clasifice după diferite criterii.

O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare, care presupun un grad cât mai mic de implicare a statului, în care obiectivul dorit este îndeplinit de o manieră voluntară. Astfel, organele administrative pot decide să nu se implice în rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie), considerând că aceasta poate fi soluţionată mai bine de către familie, comunitate, organizaţii voluntare (ONG-uri) sau de către piaţă. Utilizarea lor este avantajoasă din punctul de vedere al costurilor pe care le implică, al conformităţii cu normele culturale şi libertatea individuală, dar şi al favorizării legăturilor cu familia sau comunitatea.

La polul opus se află instrumentele obligatorii, care presupun cel mai mare grad de coerciţie şi care constau în direcţionarea acţiunilor persoanelor fizice sau juridice în limitele constituţionale, şi care acordă o putere neînsemnată de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaţiilor implicate. Acestea cuprind: reglementările, întreprinderile publice sau furnizarea directă a unor bunuri sau servicii de către organele administrative.

Între aceste două categorii se află instrumentele mixte, care combină caracteristicile instrumentelor voluntare şi celor obligatorii. Între acestea se numără răspândirea de informaţii şi influenţarea persoanelor fizice sau juridice de către organele administrative, subvenţionarea unor activităţi, stabilirea unui mecanism al preţurilor în sectoare în care acesta nu există în mod normal prin licitarea


drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse, şi în final, instituirea unor impozite şi taxe, care pot modifica comportamentul contribuabilului, inducându-i un anumit tip de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite (consumul de alcool, tutun, poluarea etc).

Majoritatea acestor instrumente administrative sunt în oarecare măsură substituibile, însă deşi sunt substituibile din punct de vedere tehnic, practic ele diferă din mai multe puncte de vedere (al eficienţei, al costurilor financiare şi de personal), ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument să fie un proces complex.

Problema alegerii instrumentelor administrative de implementare a politicilor publice a fost abordată de două categorii de cercetători: economiştii, care au abordat această problemă ca pe un exerciţiu de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesită soluţionare, iar a doua categorie de cercetători este ai ştiinţelor politice, care au afirmat că, din punct de vedere strict tehnic, aceste instrumente sunt mai mult sau mai puţin substituibile şi ca urmare ei şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care guvernează acest proces de alegere.

Nu în ultimul rând, coordonarea politicilor publice este o condiţie sine qua non a succesului implementării. În opinia noastră, implementarea politicilor trebuie abordată ca un proces dintr-o triplă perspectivă: politică, managerială şi administrativă. Punerea în aplicare a unei politici publice nu se poate face fără înţelegerea noţiunii de capacitate administrativă, fără de care nu putem vorbi despre o funcţionare eficientă a instituţiilor statului. De fapt, simpla creştere a capacităţii administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare cu personal şi de atitudinea acestora referitoare la funcţiile lor.

Atât în ţările dezvoltate, cât şi în cele în tranziţie, managerii care se ocupă de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale

97Capitolul 2

trebuie inevitabil să găsească soluţii care depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi, în multe cazuri, se extind dincolo de sectorul public, încorporând sectorul privat şi organizaţiile nonprofit. Implementarea politicii aduce împreună grupuri şi organizaţii diverse, care trebuie să atingă anumite obiective. În această multitudine de actori, nu există doar o singură entitate care să fie responsabilă de succesul implementării politicii în sensul tradiţional. Autoritatea şi responsabilitatea sunt combinate într-o anumită măsură, astfel încât managementul ierarhic al structurilor şi procedurilor să funcţioneze efectiv.

Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mulţi actori presupune dezvoltarea unor viziuni împărtăşite de către aceştia, influenţarea şi persuadarea susţinătorilor şi oponenţilor, negocierea angajamentelor, rezolvarea conflictelor, cooperarea cu o gamă largă de stakeholderi, stabilirea programelor de muncă pe căi participative ş.a.m.d. Toate, într-un cuvânt, reprezintă coordonarea, care deseori reprezintă o sursă potenţială de conflicte.

•

Așa cum am arătat mai sus, în capitolul referitor la definirea problemei, în cazul administrației publice locale, tipurile de probleme care apar pe agenda unor instituții ale autorităților publice cum sunt primăriile, ar putea fi de 3 feluri:

• măsuri determinate de necesitatea furnizării unor servicii publice,

• măsuri care decurg din posibile obiective strategice de dezvoltare ale unei comunități

• măsuri care decurg din programe sau inițiative legislative inițiate la nivel central.

Corespunzător acestora, activitățile de implementare constau în identificarea celor mai bune instrumente pentru obținerea rezultatelor. Similar administrației publice centrale, politicile publice la nivel local


pot fi implementate prin inițierea unor reglementări (hotărâri ale consiliului local), decizii ale conducătorului instituției (primarul) sau chiar inițierea unei campanii de informare.

În unele dintre aceste cazuri, este necesară permanenta cooperare (obținerea prealabilă a acordului) cu consiliul local, mai ales în cazurile menționate în lege referitoare la gestionarea patrimoniului public sau alte decizii cu relevanță locală. Dincolo de acest aspect legal/procedural, important în activitatea de implementare este implicarea unor actori relevanți la nivel local care exercită o influență specială prin statutul informal pe care îl ocupă (număr mare de angajați cetățeni ai unei comune, taxe semnificative plătite administrației sau impactul activității economice a unor operatori economici din unitatea administrativ-teritorială).

De exemplu, dacă în cadrul unei UAT funcționează o companie de dimensiuni mai mari, atunci aceasta ar putea fi cooptată în încercarea de a implementa anumite soluții punctuale care pot afecta comunitatea. De asemenea, la fel ca în cazul unor politici publice inițiate la nivel central, și la acest nivel, o anumită politică publică inițiată de primărie de atragere a unor investiții poate fi implementată prin reducerea taxelor pe proprietate sau a altor taxe care sunt percepute la nivel local.

În cazul unor unități administrative de dimensiuni mai mari (municipii, orașe), unde politicile publice locale au o anvergură mai mare, un aspect important privind implementarea unor servicii publice este dat de posibilitatea cooptării directe a cetățenilor în prestarea serviciilor. Un astfel de caz este cel în care, de exemplu, la nivelul unei primării este luată decizia de eficientizare a ocupării locurilor de parcare. Implementarea poate fi realizată cu ajutorul unei aplicații pe telefon prin care fiecare cetățean ar putea înregistra în timp real ocuparea sau eliberarea unui loc de parcare, astfel încât să existe informații utile, disponibile în timp real, în ceea ce privește disponibilitatea de locuri de parcare într-o zonă mai aglomerată a orașului. Soluții asemănătoare de implementare pot fi identificate și în cazul altor

99Capitolul 2

servicii cum ar fi cele de transport în comun (cooptarea temporară, în anumite condiții, a unor cetățeni care ar putea îndeplini serviciile de conducere a autovehiculelor).

Luând în considerare aceste exemple, activitățile la nivel local care presupun implicarea cetățenilor ar putea fi asociate cu: consultarea, participarea și coproducția. Fiecare dintre ele depinde de nivelul de transparență al autorității publice care furnizează sau administrează prestarea unui serviciu public.

Consultare: Poate să apară în mai multe etape de dezvoltare a serviciului public sau de dezvoltare a unei politici publice la nivel local, nu numai pe parcursul implementării. Consultarea nu se rezumă doar la asigurarea formală a unei participări a cetățenilor la un set de dezbateri publice, ci are scopul de a identifica posibile soluții la problemele comunității și mai ales punctul de vedere al membrilor cu privire la rezultatele intermediare ale implementării unei soluții specifice.

Participare: se referă mai ales la modul în care este furnizat serviciul public. În mod instantaneu, accesarea unui serviciu public, cum ar fi transportul public, ar putea fi asigurată prin participarea directă a cetățenilor/utilizatorilor care sunt capabili să furnizeze serviciul, chiar dacă nu sunt angajați oficial în furnizarea oficială a acestui serviciu.

Coproducție: este o abordare bazată pe valoare, care se caracterizează prin procese incluzive și prin o serie de activități participative care reunesc diferite perspective asupra unei probleme sau probleme comune - o agendă comună - pentru a realiza schimbări pozitive la diferite niveluri.


2.4. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice

Monitorizarea şi evaluarea sunt două tipuri de acţiuni ce se derulează simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigură corespondenţa obiectivelor stabilite cu acţiunile propuse spre implementare, iar evaluarea cuantifică rezultatele obţinute în urma implementării şi furnizează bazele următorului ciclu de politici publice – după cum se poate vedea din modelul circular, o problemă poate fi repusă oricând pe agendă, într-o altă formă, în funcţie de evoluţia politicii publice iniţiale. Monitorizarea şi evaluarea privesc atât mijloacele folosite în procesul de implementare, cât şi rezultatele ca atare. În această etapă se măsoară atât eficienţa (maximizarea rezultatelor – outputs în raport cu resursele investite – inputs), cât şi eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor obţinute şi obiectivul ce trebuia atins).

În general, termenul de evaluare semnifică emiterea unor judecăţi de valoare asupra unei acţiuni, identificarea şi măsurarea efectelor acesteia. Ea vizează obţinerea unui răspuns la următoarele întrebări: Care sunt rezultatele (produsele) obţinute în urma acţiunii guvernamentale? Care sunt efectele şi impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obţinute şi mijloacele utilizate în acest sens? Prin aceasta, analistul doreşte să inventarieze transformările (sau nontransformările) astfel obţinute.

Evaluarea poate fi descrisă drept o analiză independentă a unei intervenţii publice, în funcţie de rezultatele, impactul şi nevoile pe care respectiva intervenţie intenţionează să le satisfacă.Nevoia evaluării politicilor publice într-un stat democratic are mai multe surse:

• nevoia legitimă a oricărui cetăţean de a fi informat asupra consecinţelor activităţii guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog între puterea politică şi cetăţean;

• necesitatea unei mai bune cunoaşteri a mecanismelor acţiunii publice: evaluarea poate folosi, în acest caz, la pilotajul

101Capitolul 2

aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putând astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenţie;

• capacitatea evaluării de a servi drept instrument de dialog între stat şi unităţile beneficiare ale intervenţiilor sale. În acest caz, evaluarea politicii reprezintă un act de legitimare a puterii publice.

Evaluarea reprezintă un instrument indispensabil pentru autorităţile publice. În măsura în care actorii economiei primesc semnale clare şi imediate din partea pieţei, ei pot adapta oferta lor de bunuri şi servicii la cerinţele acesteia. Totodată, evaluarea constituie „oglinda” necesară care să permită organizaţiei publice să-şi modifice în mod periodic acţiunea sa pentru a răspunde mai bine nevoilor interesului general. Această caracteristică de „feed-back” constituie unul din obiectivele evaluării acţiunilor publice la nivel „macro”.

Evaluarea politicilor publice reprezintă şi un ajutor în luarea deciziei pentru programele de acţiune ulterioare. În fapt, preocuparea pentru evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat într-un context complex, determinat de mai mulţi factori:

• în primul rând, contextul economic şi reducerea resurselor conduc la necesitatea realizării unor opţiuni şi optimizării alocării resurselor;

• nevoia unei reale descentralizări la nivel local implică crearea unor noi tipuri de relaţii specifice între stat şi colectivităţile locale;

• criza de legitimitate a sectorului public impune creşterea credibilităţii acţiunii publice în ochii opiniei publice;

• introducerea tehnicilor contractuale în cadrul sectorului public;• răspândirea noţiunii de bune practici la nivel european şi

internaţional;• conştientizarea opiniei publice privind rolul său, care a făcut ca

beneficiarii politicilor publice să dorească să se simtă implicaţi în iniţiativele care se iau în numele şi în profitul lor.


Acest ansamblu de factori explică întărirea acestor măsuri şi dezvoltarea unei practici curente a evaluării. Aceasta reprezintă, pe de o parte, o necesitate pentru optimizarea managementului fondurilor publice şi, pe de altă parte, un instrument performant nu numai pentru a măsura impactul concret al programelor, ci şi pentru a asigura cetăţenii şi întreprinderile asupra schimbărilor care vor afecta mediul lor economic şi social.

Astfel, evaluarea poate îndeplini cinci funcţii principale21, ea fiind:• un instrument al deciziei publice • un instrument de gestiune economică• un instrument de management• un mijloc de comunicare şi de legitimare a acţiunii publice• un mijloc de formare, de schimbare a politicilor

Howlett şi Ramesh (2004) identifică mai multe tipuri de evaluare:

a) evaluarea administrativă – reprezintă tipul de evaluare realizată de către organele administrative, eventual de către agenţii specializate în evaluarea politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizată de către inspectori financiari, juridici sau politici ataşaţi ministerelor, de către structuri administrative specializate, organe legislative sau judecătoreşti. Pot fi însă angajaţi şi consultanţi privaţi care să realizeze evaluarea la cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare îşi propune în general să verifice eficienţa utilizării banului public, în condiţiile respectării principiilor justiţiei şi democraţiei. Acest tip de evaluare poate îmbrăca, la rândul său, mai multe forme;

b) evaluarea judiciară – reprezintă tipul de evaluare care se concentrează pe aspectele legale ale implementării programelor, şi nu pe bugete, eficienţă, priorităţi sau cheltuieli. Ea se realizează de către instanţele judecătoreşti şi analizează

21 Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p. 29.

103Capitolul 2

posibilele conflicte dintre programele unei guvernări şi prevederile constituţionale sau între standardele de comportament administrativ şi drepturile individuale22. Această evaluare se realizează fie din propria iniţiativă a organelor judecătoreşti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaţii implicate în procesele intentate unui organ administrativ şi analizează, în general, dacă o instanţă judecătorească inferioară sau un organ administrativ a acţionat în limitele jurisdicţiei sale, dacă a respectat principiile dreptului natural şi dacă nu a acţionat arbitrar sau inconsecvent;

c) evaluarea politică – este acel tip de evaluare care încearcă să analizeze succesul sau eşecul unei politici, utilitatea ei, în vederea menţinerii sau modificării acesteia. Ea are un caracter unilateral, nesistematic şi poate fi întreprinsă de oricine este interesat de fenomenul politic: cetăţeni, organizaţii ale societăţii civile, membri ai subsistemelor administrative relevante. O formă de evaluare politică poate fi considerată şi referendumul sau alegerile, sub rezerva însă de a ţine cont că în cadrul acestora, rezultatul poate fi influenţat de percepţia negativă sau pozitivă a populaţiei asupra efectelor guvernării, care le poate afecta comportamentul de vot, dar care poate să nu aibă legătură cu realitatea concretă de pe teren. Indivizii şi grupurile reprezintă registre de referinţă foarte eterogene, în funcţie de poziţia lor socială, în funcţie de capitalul cultural etc., dar şi de domeniile în care se desfăşoară activitatea guvernamentală.

Sistemele prin prisma cărora aceştia judecă politica publică sunt foarte subiective. În ceea ce priveşte puterea politică, cetăţenii manifestă atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrată la raportul de forţă activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentări foarte diferite ale interesului public şi puterii guvernamentale: sacralizarea

22 Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, op. cit., p. 192.


statului, în cazul celor cu atitudine supusă, şi desacralizarea statului la persoanele active. La rândul lor, aceste grile cognitive şi normative depind de puterea socială reală de care dispune individul pentru a „dialoga” concret cu autorităţile publice, în special de prezenţa sau absenţa unui mediator (aleşi, grupuri de presiune).

O altă clasificare a evaluărilor de politici publice poate avea la bază drept criteriu perspectiva din care se realizează: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau ex-ante şi una intermediară sau pe parcurs.

a) Evaluarea „a posteriori” sau „ex-post” este retrospectivă. După generarea impactului unei politici publice, analistul încearcă să înţeleagă ce s-a întâmplat şi să elaboreze judecăţi de valoare privind realitatea. Ea poate avea în vedere atât măsurarea rezultatelor (a produselor), cât şi studierea procesului prin care s-a ajuns la obţinerea acestor rezultate. Apariţia unor efecte imprevizibile este evidentă în cazul a numeroase politici publice. Acestea pot avea o asemenea amploare, încât a posteriori pare surprinzător faptul că ele nu au putut fi anticipate.

Spre exemplu, în opinia Comisiei Europene, evaluarea ex post trebuie să verifice dacă fondurile alocate, în cadrul unei programări sau a finanţării prin intermediul fondurilor structurale, au răspuns nevoilor ţintelor.

b) Evaluarea „ex-ante” sau „a priori”, care este prospectivă, este utilizată ca instrument care să sprijine luarea de decizii atunci când există mai multe alternative. Într-un moment t, evaluarea ex-ante simulează efectele secundare pe care le pot determina conţinuturile decizionale într-un moment t+n, în special în vederea comparării acestor efecte între ele, comparaţie care să permită alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferenţă esenţială de principiu între evaluarea a posteriori şi cea a priori constă în faptul că tipurile de efecte sunt enunţate în prealabil şi că evaluatorul se limitează la a lua în considerare numai efectele comparabile reţinute, acceptând

105Capitolul 2

să nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele care pot interveni pe parcurs.

În practică, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor, precum şi efectelor de tip economic-financiar, lăsând la o parte criteriile de ordin social şi politic. Ea se bazează pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. În principal, este vorba de a oferi asistenţa factorului de decizie public în ceea ce priveşte exprimarea opţiunilor privind investiţiile importante: programe de armament militar, de construire de autostrăzi etc. În general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator să neglijeze efectele externe indirecte de ordin financiar, impactul asupra mediului sau asupra diferitelor categorii sociale ale populaţiei, de exemplu.

În opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie să devină un element esenţial al înţelegerii strategiei şi al alocării mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor cu Comisia), indicând clar motivele şi întinderea alegerilor făcute. Ea este deci parte integrantă a programului, chiar dacă din motive de transparenţă, evaluările experţilor trebuie să fie incluse într-un document distinct.

c) Un alt tip de evaluare folosită în practică este evaluarea pe parcurs, intermediară care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii furnizează informaţii care pot fi utilizate pentru îmbunătăţirea programului aflat în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular, în cadrul programelor ale căror costuri variabile deţin o pondere ridicată în totalul costurilor – de exemplu, programele care furnizează servicii populaţiei – şi astfel resursele pot fi realocate unor utilizări alternative. În aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizată pentru a determina dacă un program aflat în derulare ar trebui să continue.

Aşadar, monitorizarea şi evaluarea au roluri distincte în cadrul acestei etape, aşa cum este prezentat şi în figura de mai jos:Monitorizarea evidenţiază:


• Modificări instituţionale survenite în urma implementării

politicii;• Modificări ale situaţiei grupurilor-ţintă vizate;• Situaţia costurilor implementării la un moment dat;• Respectarea termenelor şi a conţinutului activităţilor prevăzute

în planul de acţiune;• Întârzieri/dificultăţi în realizarea activităţilor şi motivaţia

acestora. Evaluarea evidenţiază:

• Măsura în care rezultatele implementării corespund cu cele stabilite iniţial;

• Raportul dintre costuri şi rezultate;• Impactul asupra grupurilor-ţintă.

În procesul de evaluare, agentul care realizează evaluarea (de regulă,

Ce controlăm...

Inputs

Audit

MONITORIZAREA

EVALUAREA

Implementarea

Outputs Rezultate

Ce influențăm direct... Ce influențăm indirect...

Impactimediat

Impactglobal

107Capitolul 2

acesta trebuie să fie diferit de agenţia implementatoare) foloseşte indicatori de performanţă23 . Aceşti indicatori se află în strânsă relaţie cu obiectivele politicii şi contribuie la măsurarea realizării acestora şi pot fi clasificaţi în mai multe categorii:

• indicatori de rezultate şi de impact: sunt cei care pun în evidenţă volumul produselor şi serviciilor furnizate de către autorităţile publice şi efectele obţinute în urma acestora. Spre exemplu, într-un program de construire a unei autostrăzi, indicatorul de rezultate poate fi numărul de kilometri daţi în folosinţă, în timp ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de accidente cu un anumit procent pe acea rută.

• indicatori de eficacitate: reprezintă acea categorie de indicatori care conţin informaţii asupra gradului în care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate. Spre exemplu, într-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: numărul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea numărului de acţiuni de violenţă, numărul de zile în care aceste persoane au fost supuse tratamentului. În mod normal, indicatorii de eficacitate depind de obiectivele care se consideră relevante în aceasta” intervenţie şi caută să analizeze gradul de atingere a acestor obiective. De asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui să conţină informaţii despre gradul în care se produc efecte neaşteptate asupra populaţiei, efecte pozitive sau negative, respectiv despre calitatea serviciilor prestate în acord cu necesităţile şi aşteptările populaţiei destinatare;

• indicatori de activitate, de proces: se utilizează pentru substituirea indicatorilor de eficacitate deoarece sunt mai uşor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numărul de ore de muncă lucrate, numărul de dosare înregistrate, numărul de

23 Atenţie, aici termenul de performanţă nu desemnează excelenţa, ci provine din lb. engleză (to perform – performance înseamnă a realiza, a duce la îndeplinire o sarcină).


cereri la care s-a dat răspuns, numărul de întâlniri şi vizite realizate în vederea realizării obiectivului vizat de acea politică sau program;

• indicatori de eficienţă: sunt necesari pentru a pune în corelaţie rezultatele obţinute (output-urile) cu volumul de resurse consumate în acest scop.

Exemple de diverse categorii de indicatori (propuse de Salvadore Schiavo-Campo, în lucrarea sa Strenghtening Performance in Public Expenditure Management, 199924)

Sector Resurse utilizate Rezultat Efect, Impact Proces

Administraţie Numărul de persoane

Numărul de documente de politică publică

Decizii mai bune

Deschidere spre dezbateri

EducaţieRaportul student/profesor

Ratele de tranziţie între

cicluri de studiu

Nivel de alfabetizare

mare

Încurajarea studenţilor să se exprime

Sistemul juridic Buget Cazuri judecate Număr scăzut al apelurilor

Asistarea acuzaţilor

săraci

Poliţie Numărul de maşini de poliţie

Numărul de arestări

Rata de criminalitate

scăzută

Respectarea drepturilor

Închisori Costuri pentru fiecare deţinut

Numărul de deţinuţi

Rata de recidivă

Prevenirea abuzurilor

Sănătate

Numărul de asistenţi în raport cu mărimea populaţiei

Numărul de vaccinuri

Mortalitatea scăzută

Grija faţă de pacient

Ajutor social Asistenţi sociali Persoane aflate sub asistenţă

Ieşirile din sistem

Tratamentul cu respect al persoanelor

Măsurarea/evaluarea politicilor publice are şi o serie de limitări, prin

24 În Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu Crăciun, Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.

109Capitolul 2

aceea că:

• oferă informaţii doar despre rezultate şi impact, dar nu oferă indicii despre ce trebuie făcut mai departe (inclusiv perspectiva de a fi apărut o nouă problemă conexă în legătură cu politica publică propusă spre implementare);

• nu oferă informaţii despre modul în care s-a desfăşurat implementarea (despre procesul în sine);

• nu oferă informaţii despre poziţiile divergente ale stakeholderilor;

• sunt asociate de regulă cu o abordare dualistă (pedepsire vs. premiere, nu surprinde eventualii factori externi care au potenţat/împiedicat realizarea unor măsuri pe parcursul implementării).

•

În cazul administrației publice locale principiile derulării unui proces de monitorizare sau evaluare se păstrează la fel ca în cazul administrației publice centrale. În acest caz, conținutul unor rapoarte de monitorizare sau evaluare poate depinde de amploarea sau de consistența schimbărilor propuse în cadrul politicilor publice sau a serviciilor publice furnizate la nivelul unei comunități. În continuare sunt prezentate câteva instrumente utile în cazul administrației publice locale prin faptul că oferă posibilitatea colectării datelor utile unor activități de monitorizare și de evaluare. Acestea pot fi completate si de alte metode, inclusiv de cele prezentate deja în alte etape ale ciclului politicilor publice (definirea agendei). Această situație dovedește că și în cazul administrației publice, procesul politicilor publice sau al furnizării serviciilor publice poate fi considerat ca fiind ciclic. Aceste metode sunt: utilizarea unui sistem de colectare și procesare a petițiilor și reclamațiilor (eventual cu raportare la conținutul instrumentului reprezentat de Carta Cetățeanului), sondajele de opinie, interviurile față în față și focus grupurile.

Sistemul de colectare și gestionare a petițiilor și reclamațiilor.


La nivel local o importantă sursă de date este reprezentată de informațiile și de datele colectate în urma gestionării petițiilor și reclamațiilor, respectiv de semnalele din comunitate privind necesitatea rezolvării unor probleme specifice determinate de o politică publică sau de un serviciu public. Dimensiunea și frecvența colectării datelor pot depinde de dimensiunea unității administrativ-teritoriale la nivelul căreia sunt înregistrate sau de amploarea inițiativelor. Indiferent de caz, existența unui sistem funcțional de acest tip este esențial pentru derularea în bune condiții a unui proces de monitorizare sau de evaluare. Funcționarea acestui sistem ar putea fi legată de utilizarea Cartei Cetățeanului descrisă mai sus. Chiar dacă, în acest moment, acest instrument de înregistrare a principalelor probleme ale unei comunități nu este activ la nivelul administrației românești, constituirea lui s-ar putea dovedi utilă pentru îmbunătățirea calității politicilor publice sau a serviciilor publice furnizate la acest nivel.

În continuare, prezentăm câteva dintre principiile care stau la baza unui sistem de colectare și gestionare a petițiilor și reclamațiilor, așa cum ar putea fi dezvoltat la nivel local, în vederea îmbunătățirii calității activităților de monitorizare și de evaluare a politicilor publice sau a serviciilor publice.

Relevanța unui sistem de colectare a petițiilor sau reclamațiilor începe prin admiterea faptului că este posibil ca procesul de furnizare a unor politici publice sau a unor servicii publice să presupună costuri ridicate atât pentru administrație, cât și pentru cetățean/afacere, rezident la nivelul unei unități administrativ-teritoriale. Pentru ca aceste costuri să fie reduse sau rezultatele să fie mai bune, cel mai bun mod de a ridica nivelul de satisfacție al cetățenilor este prin inițiativa de a colecta și gestiona eficient petițiile sau reclamațiile înregistrate de aceștia.

Profilul unui sistem de reclamații este foarte important pentru creșterea încrederii în administrația publică locală ca furnizor de servicii publice. Pentru a înțelege și a spori eficiența unui astfel de

111Capitolul 2

sistem, trebuie luate în considerare câteva aspecte:

- Definirea tipurilor de date care urmează a fi cuprinse în cadrul petiției sau reclamației. Este necesar a face diferențieri între ce înseamnă o petiție sau o reclamație și care sunt aspectele principale ale acestora comparativ cu, de exemplu, solicitarea unor informații. În administrația românească este dificil de realizat activități de monitorizare sau de evaluare a unor politici publice, deoarece acestea se bazează, de obicei, pe date colectate la nivelul unei unități administrativ-teritoriale, prin constatări directe și fără posibilitatea de a putea utiliza datele provenite din rezultatele furnizate prin intermediul unui astfel de sistem;

- Introducerea unei clasificări clare a tipurilor de reclamații, în funcție de serviciile, politicile sau programele publice la care se referă. Acest sistem depinde de dimensiunea unității administrativ-teritoriale, respectiv de anvergura politicilor sau a serviciilor publice vizate;

- Asigurarea unui sistem eficient de gestiune și de rezolvare a petițiilor și reclamațiilor. Gradul de fiabilitate a unui astfel de sistem ar putea nu numai îmbunătăți rezultatele implementării unei soluții, dar ar putea conduce la posibilitatea luării unor decizii rapide, respectiv la îmbunătățirea substanțială a percepției cetățenilor cu privire la încrederea în autoritățile publice;

- Înregistrarea unor posibile ajustări sau eliminarea unor erori privind implementarea unor politici publice sau furnizarea serviciilor publice. Un sistem eficient de petiții și reclamații ar putea reprezenta o sursă de date nu numai pentru activitățile de monitorizare și evaluare, dar și pentru cele de management privind implementarea politicii publice sau furnizarea serviciului. La nivel local, mai mult decât la nivel central, această caracteristică a sistemului menționat s-ar putea fi dovedi mult mai utilă în situațiile în care sunt necesare date privind posibile ajustări sau corecții care trebuie aduse unor programe sau servicii publice.


În afară de un sistem de petiții și reclamații, activitatea de monitorizare și de evaluare ar putea utiliza și alte instrumente specifice de colectare a datelor. Dintre acestea menționăm:

Sondaje de opinie – acest instrument constă în formularea unor întrebări care ar putea fi adresate cetățenilor-beneficiari ai unei politici publice sau ai unui serviciu public, așa cum este furnizat la nivel local. Datele obținute în acest fel s-ar putea dovedi utile atât pe parcursul implementării pentru realizarea unei monitorizări corespunzătoare a rezultatelor intermediare, dar și pentru evaluarea finală a impactului unei politici sau a unui serviciu public la nivelul unei comunități. Eficacitatea implementării acestui instrument ar putea fi diferită în funcție de mărimea comunității în care este aplicat sau a numărului de beneficiari afectați. În cazul în care acest număr nu este foarte mare, mai utilă s-ar putea dovedi aplicarea instrumentului reprezentat de interviurile față în față.

Interviuri față în față – sunt instrumente care constau în dezvoltarea unor întrebări deschise la care pot participa cetățeni de la nivelul comunității, beneficiari ai unei politici publice sau serviciu public. Datele furnizate prin intermediul acestui instrument sunt utile din perspectiva calității datelor furnizate. Chiar dacă acestea nu sunt la fel de exacte ca datele furnizate prin intermediul sondajelor de opinie, acestea pot fi totuși utile în derularea și în conținutul activităților de monitorizare și de evaluare.

Focus grupurile – Focus grupurile constau în discuții controlate derulate în cadrul unor întâlniri organizate cu nu mai mult de 10-15 participanți. Acestea sunt mediate de un observator care este principalul conducător al discuțiilor. Și în cazul acestor întâlniri rezultatele pot fi calitativ superioare celor furnizate prin intermediul sondajelor de opinie, fiind însă mai complexe decât interviurile față în față.

113Capitolul 2


Procesul politicilor publice în diferite ţări

Inexistenţa acquis-ului comunitar în domeniu a determinat cadre instituţionale specifice la nivelul administraţiilor ţărilor din Uniunea Europeană – acest cadru instituţional este reprezentat de proceduri de luare a deciziei, dar şi de organizaţii publice la nivel central, însărcinate cu monitorizarea implementării procedurilor specifice ale unei politici publice. Modul de formulare a politicilor publice este strâns legat de tradiţia administrativă a respectivelor ţări şi nu poate fi separat modul de organizare al administraţiei de sistemul de formulare a politicilor publice.

În cele ce urmează, vom prezenta câteva modele specifice de formulare/coordonare a procesului politicilor publice la nivelul unor ţări din Uniunea Europeană (Spania, Portugalia), dar şi modele utilizate în spaţiul extracomunitar (Canada).

3.1. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice

În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl deţin ministerele. Ministerele sunt implicate încă de la început în elaborarea fiecărei politici publice urmarind întregul proces pentru a se asigura că aceste politici devin realitate.

În procesul de elaborare a politicilor publice există faze multiple în care ministerele se implică într-un mod sau altul, aşa cum se întâmplă şi în alte ţări. Aceste faze sunt următoarele: iniţiativa politică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor. Ulterior, ministerele asigură monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate.


La începutul fazei de iniţiativă politică, conducerea ministerului identifică setul de propuneri pentru soluţionarea unei probleme specifice.

Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului respectiv depinde de influenţa sa politică şi de importanţa ministerului în guvern. Atât în definirea procesului de politică publică, cât şi în formularea propunerilor legislative, se ţine cont de opinia Ministerului Economiei şi Finanţelor.

Problema poate fi propusă de ministru, de cabinetul ministrului sau de alţi miniştri delegaţi. Cabinetul ministrului, împreună cu cabinetele secretarilor de stat, constituie „prima linie” de consiliere pentru ministru. Pe lângă aceste cabinete, miniştrii au propriii lor analişti şi structuri pentru aprecieri şi recomandări.

Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a promova o anumită problemă de politică publică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică trece în respon-sabilitatea secretarului de stat.

Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate de o anumită propunere de politică publică, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale acesteia şi de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de politică publică definitivată este apoi negociată cu alte ministere. Acest proces este desfăşurat în prezenţa Comisiei Generale a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.

După ce Consiliul Miniştrilor a aprobat propunerea, aceasta este prezentată Parlamentului. În cazul în care este necesar sprijinul parlamentului în aprobarea propunerii, ministerul delegat sfătuieşte grupul parlamentar care ajută guvernul în procesul de negociere.

117Capitolul 3

Funcţiile ministerelor în procesul politicilor publice

Unităţile din cadrul ministerelor care se ocupă cu dezvoltarea politicilor publice au următoarele funcţii: de iniţiativă, de negociere şi de suport.

Funcţia de iniţiativă include următoarele activităţi: identificarea problemei, stabilirea opţiunilor, pregătirea documentelor legale (acte legislative, memorandum explicativ şi economic).

Funcţia de negociere are în vedere consultarea grupurilor relevante, negocierea cu alte ministere şi cu Centrul Guvernului (CoG).

Funcţia de suport are ca scop pregătirea campaniei de diseminare a ceea ce semnifică politica respectivă şi pregătirea recomandărilor pentru grupul parlamentar care sprijină guvernul.

Fig. 8. Funcţiile ministerelor în dezvoltarea politicilor publice în SpaniaSursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain, SIGMA, 2006.

Revenind la descrierea funcţiilor:

NEGOCIEREINIAȚIVĂ SUPORTINIAȚIVĂ

Diseminare Diseminare Diseminare

Identificare Parlament

Stabilireaopţiunii

Consultareagrupurilor

Pregătireadocumentelor

ConsiliulMiniştrilor

Negocierea cu ministerele

Negocierea cu Centrul Guvernului


1. Funcţia de iniţiativă

Identificarea problemei pleacă, de obicei, de la un program guvernamental, care constituie un rezumat executiv al programului electoral jucând un rol important în sprijinul acordat guvernului în ceea ce priveşte alegerile. Acesta ia forma unui calendar legislativ, adică un document cuprinzător şi este realizat de către Centrul Guvernului în coordonare cu ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei sunt reprezentate de opinia publică şi de acordurile internaţionale. Odată ce problema a fost determinată, prezentarea alternativelor şi selecţia unei anumite opţiuni sunt condiţionate de doi factori: compromisurile cu programul guvernamental şi costurile alternative. În urma negocierii cu părţile interesate, aceasta ia forma unei propuneri normative care trebuie însoţită atât de un memorandum explicativ, cât şi de un memorandum economic. Memorandumul explicativ, cât şi cel economic sunt obligatorii pentru toate propunerile normative. De altfel, în Spania, un plan trebuie însoţit de un memorandum care indică posibilele efecte ale legii respective. De exemplu, o propunere referitoare la mediul înconjurător trebuie însoţită de un raport despre impactul natural pe care o politică sau o lege l-ar putea provoca.

2. Funcţia de negociere

Funcţia de negociere este exercitată atât în cadrul ministerului, cât şi în afara lui. În cadrul ministerului, consultările au în vedere în special secretariatele de stat. Paralel cu aceste consultări au loc şi negocieri externe. Aceste negocieri sau consultări sunt realizate, pe de o parte, cu grupurile de interese şi, pe de altă parte, cu specialişti din afară. Consultările au o parte reglementată – obligaţia să facă informaţia publică – şi altă parte pentru care ministerul are libertate de acţiune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consultări externe, permiţând ministerelor să cunoască părerile sau sugestiile cetăţenilor.

Negocierea sau consultarea externă are loc şi cu alte ministere şi chiar şi cu Centrul Guvernului. Ministerele stabilesc relaţia lor cu

119Capitolul 3

Centrul Guvernului prin Biroul Prezidenţial. Membrii cabinetelor ministeriale şi ai cabinetelor secretarilor de stat stabilesc grupuri de lucru împreună cu membrii Biroului Prezidenţial care se ocupă cu analiza propunerilor de politici publice, ţinând cont de faza în care propunerea se află, precum şi de semnificaţia sa, dar şi împreună cu alţi membri ai Centrului Guvernului care aderă la aceste grupuri.

Negocierea cu alte ministere se realizează în două faze. Într-o primă fază de negociere, în timpul pregătirii planului iniţial şi odată ce ministerul şi-a stabilit poziţia sa internă referitoare la propunere, această negociere este realizată la cerere. Secretariatul tehnic general al ministerului este cel care răspunde la observaţiile altor ministere referitoare la planul/propunerea de politică publică. Dacă observaţiile făcute de alte ministere nu sunt acceptate, ministerul care a iniţiat propunerea trebuie să explice acest aspect ministerelor interesate. A doua fază de negociere interministerială se realizează de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat. Comisia se întruneşte săptămânal şi analizează toate propunerile/planurile care sunt propuse de Consiliul Miniştrilor în săptămâna respectivă. Pentru o propunere de politică publică sunt necesare minim trei săptămâni până să fie aprobată de Comisie, înainte de decizia pe care o adoptă Consiliul Miniştrilor.

Comisia se întruneşte oficial miercurea, sub conducerea primului-ministru şi funcţionează permanent ca o „Comisie Virtuală”. „Comisia Virtuală” este o aplicaţie pe calculator care permite ministerelor să facă observaţii pentru anumite propuneri prin intermediul site-ului primului-ministru. După întrunire, Comisia stabileşte două indexuri. Indexul Roşu adună toate propunerile/planurile pentru care nu s-a ajuns la un acord. Aceste probleme pot fi amânate pentru o următoare întâlnire, abandonate sau menţinute pentru a da posibilitatea Consiliului Miniştrilor să poată lua o decizie definitivă asupra lor. Indexul Verde este cel de-al doilea index elaborat de Comisie. Acesta este compus din acele propuneri/planuri aprobate de Comisie. Fiind aprobate de Comisie, Consiliul Miniştrilor le aprobă în mod normal. Consiliul Miniştrilor are însă autoritatea de a reanaliza o propunere/


plan, chiar dacă aceasta a fost deja aprobată de Comisie, putând chiar să o respingă.

Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt negociate de o manieră interministerială. Comisia Delegată pentru Probleme Economice analizează impactul relevant al propunerii din perspectiva raţionalităţii şi al controlului cheltuielilor publice. Exceptând cazurile urgente, nicio propunere cu repercusiuni bugetare şi economice nu poate fi analizată de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat, dacă nu a fost revizuită de Comisia Delegată pentru Probleme Economice. Dacă revizuirea propunerii devine prioritară, Comisia Delegată se întruneşte chiar în săptămâna de dinaintea întâlnirii Comisiei Generale.

Atunci când propunerea este prezentată sau se urmăreşte să se obţină sprijin din partea grupurilor de interes, simplul fapt că ministerul este cel care realizează aceste consultări măreşte şansa de succes. O situaţie similară există şi în legătură cu negocierea interministerială. Gradul de implicare a şefului de departament are un efect direct asupra şanselor de succes. În acest caz, importanţa relativă a ministerului şi greutatea sa politică determină nivelul de autoritate pe care îl are ministerul pentru a-şi atinge obiectivele.

3. Funcţia de suport

Funcţia de suport se referă la o serie de activităţi, iar dintre acestea două au o particularitate importantă: explicarea propunerii de politici publice şi recomandările făcute de parlament în timpul examinării propunerii. Explicarea propunerii de politici publice acoperă toate activităţile legate de definirea propunerii şi de identificarea factorilor care motivează administraţia – incluzând motivul care a determinat optarea pentru o anumită soluţie.

121Capitolul 3

4. Monitorizarea şi evaluarea

Această funcţie nu a cunoscut o dezvoltare semnificativă până la ora actuală în Spania. Multe ministere se bazează pe entităţi de monitorizare statistică pentru politicile din domeniu, şi în acest sens există două instituţii care au ca scop producerea de date socioeconomice moderne pentru oficialii responsabili cu elaborarea politicii – Institutul Naţional de Statistică (care funcţionează sub egida Ministerului Economiei şi Finanţelor) şi Centrul pentru Cercetare Sociologică (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita problemele şi pentru a suprima deficienţele fundamentale cu scopul de a asigura o bună funcţionare a administraţiei publice în Spania, guvernul a creat o Agenţie de Evaluare a Calităţii Politicilor Publice, în subordinea Ministerului Administraţiei Publice, care colaborează atât cu oficialii, cât şi cu profesioniştii din câteva sectoare.

3.2. Portugalia – rolul ministerelor în ciclul politicilor publice

Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin următoarele documente:

• Programul Guvernului: pregătirea acestuia este în responsabilitatea directă a Primului-Ministru, care de obicei stabileşte pentru acest scop o comisie specială pe probleme cuprinzând în principal membrii din cadrul centrului guvernului (CG)1.

• Opţiunile majore ale planurilor naţionale (GOP)2: definesc obiectivele şi acţiunile principale ce trebuie întreprinse pe termen mediu (cinci ani).

• Bugetul de stat (OE)3: defineşte, în detaliu, resursele financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta stabilinduse graniţele bugetare pentru măsurile ce trebuie luate de diverşi miniştri în dezvoltarea politicilor publice pentru care aceştia sunt responsabili.


Din perspectiva acestor instrumente principale şi coordonarea strategică de ansamblu a Primului-Ministru cu centrul guvernului (în special privind priorităţile, planificarea în timp, comunicarea cu publicul şi cu parlamentul), fiecare ministru este responsabil de dezvoltarea politicilor publice (iniţiativă, planificare, elaborare, negociere, monitorizare şi evaluare) din zona sa de competenţă. Totuşi, rolul special al Ministrului de Finanţe şi Administraţie Publică (MFPA) nu trebuie subestimat4.

Legea privind componenţa şi organizarea guvernului stabileşte comitetele ministeriale care se ocupă de probleme specifice (de exemplu: Afaceri Externe şi Europene, Afaceri Economice şi Financiare), dar există situaţii când guvernul nu creează niciun comitet ministerial. Totuşi, Consiliul de Miniştri poate să se întâlnească şi să discute o anumită problemă în mod exclusiv.Miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru care îşi asumă responsabilitatea. Această

1 În guvernul actual, CG (Presidêcia do Conselho de Ministros) constă în trei miniştri de stat, Ministrul Preşedinţiei, Ministrul Afacerilor Parlamentare, cât şi Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri, Secretarul de Stat Adjunct pentru Administraţie Locală şi Secretarul de Stat pentru Tineret şi Sport. În Portugalia este de remarcat faptul că poziţia de secretar de stat este una politică. Legea privind componenţa şi organizarea guvernului prevede că guvernul este compus din Primul-Ministru, miniştri şi secretari de stat. Totuşi, numai Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri şi Secretarul de Stat Adjunct al Primului-Ministru au locuri permanente în Consiliul de Miniştri, dar fără drept de vot. Aceeaşi limitare se aplică şi altor secretari de stat invitaţi de Primul-Ministru să participe la unele şedinţe, dar nu în mod permanent.2 Grandes Opções do Plano (GOP).3 Orçamento do Estado (OE).4 De exemplu, orice propunere legislativă a unui ministru care poate reduce veniturile bugetare sau poate creşte cheltuielile bugetare sau care afectează structura administraţiei publice sau statutul funcţionarilor civili are nevoie de acordul oficial al MFAP.

123Capitolul 3

competenţă include dreptul/datoria de a elabora proiecte de legi şi conducerea întregului proces până în momentul în care propunerea de politici publice este inclusă de către centrul guvernului pe agenda unei şedinţe pentru aprobare de către Consiliul de Miniştri (de aceea, ministerul asigură negocieri cu alte ministere şi negocieri externe cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese). Miniştrii răspund politic în faţa Primului-Ministru, parlamentului şi în faţa cetăţenilor, pentru activităţile care sunt de competenţa lor.

În aceste condiţii, intră în sarcina miniştrilor să ştie cum să lucreze şi să interacţioneze cu secretarii de stat, cerând cabinetelor lor şi serviciilor ministerelor să pregătească variantele iniţiale de propuneri de politici publice. Atunci când un proces legislativ este în desfăşurare, ministrul trebuie să informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri) pentru a organiza şi a programa înaintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul Miniştrilor şi, după caz, pentru a pregăti şi înaintarea la parlament.

Uneori, miniştrii înfiinţează grupuri de lucru – care includ membri ai cabinetelor lor şi personal din serviciile adminis-traţiei publice aflate sub coordonarea lor (şi chiar personal din alte cabinete şi servicii publice din alte ministere, cu acordul miniştrilor respectivi) – pentru a pregăti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru pot fi conduse de ministru, unul din secretarii săi de stat, un membru al cabinetului personal al ministrului sau un funcţionar public de rang înalt (de obicei, cu rang de director general).

Când propunerea iniţială este gata, ministrul începe negocierile cu celelalte ministere implicate direct în problemă (serviciile ministerului sau cabinetele sunt lăsate frecvent să aibă discuţii preliminare cu alte servicii şi cabinete, reducând prin aceasta cât mai mult posibil discuţiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru). Odată ce ministrul a ajuns la un acord cu alte ministere interesate – sau cel puţin a evitat neînţelegerile la nivel politic –, el poate trece la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese.


La terminarea negocierilor şi a consultărilor cu diverse părţi interesate, propunerea este revizuită şi apoi este trimisă de ministru la centrul guvernului pentru difuzare la toţi miniştrii şi includere pe agenda unei următoare şedinţe a secretarilor de stat (în care este reprezentat fiecare ministru); propunerea este pusă apoi pe agenda Consiliului de Miniştri, în conformitate cu procedurile definite de acesta5.

Atunci când propunerea este trimisă Guvernului pentru a fi făcută cunoscută şi dezbătută, aceasta trebuie să fie însoţită de un memoriu introductiv care să explice obiectivele, soluţia propusă (şi motivele pentru care celelalte soluţii nu au fost luate în considerare sau au fost respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului şi cu politicile şi reglementările europene, resursele financiare şi umane aflate la dispoziţie pentru implementarea propunerii, consultările avute şi rezultatele acestora, impactul aşteptat. Un comunicat de presă pe acel subiect poate fi de asemenea inclus.

Diversele ministere pot ulterior să-şi înainteze comentariile oficiale sau să ceară informaţii suplimentare despre propunere. Aceste comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum şi ministrului responsabil pentru propunere. În final, Centrul Guvernului – prin Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri – poate conduce întâlniri cu reprezentanţii diferitelor ministere pentru revizuirea finală a propunerii înainte de a fi prezentată pentru evaluarea preliminară la întâlnirea secretarilor de stat şi ulterior înaintată pentru decizie Consiliului de Miniştri.

În timpul fazelor de discutare şi aprobare, ministrul joacă un rol important în apărarea propunerii şi răspunderea la întrebări (şi în cele din urmă, în revizuirea propunerii). Dacă propunerea de politici publice necesită aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel care trebuie să discute cu parlamentarii, fie la şedinţele în plen, fie la comitetele specializate. La sfârşitul fiecărei şedinţe a Consiliului

5 Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte în prezent aceste proceduri.

125Capitolul 3

de Miniştri, guvernul ţine o conferinţă de presă pentru a anunţa principalele decizii adoptate.

Faze Acţiune Actor

Studiul şi elaborarea

Iniţiativă Ministrul

Propunere iniţială Serviciile ministerului şi/sau cabinetul Ministrului

Negociere(prima fază: cu ministerele

de pe orizontală şi negocierea externă)

Ministrul

Propunere revizuită Ministrul

Luarea deciziei

Stabilirea agendei Centrul GuvernuluiNegociere

(faza a doua: negocierea internă)

Centrul Guvernului şi Ministrul

Discutarea propunerii în cadrul şedinţei Secretarilor

de StatCentrul Guvernului

Propunere finală Centrul Guvernului şi Ministrul

Discutarea şi aprobarea în Consiliul Miniştrilor

Centrul Guvernului şi Ministrul

Implementarea

Discutarea propunerii în Parlament Ministrul

Comunicare MinistrulMonitorizare şi evaluare Serviciile ministerului

Fig. 9. Procesul politicilor publice în Portugalia Sursa: Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în Portugalia, SIGMA, 2003. Sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este slab, iar responsabilitatea guvernamentală pentru dezvoltarea acestuia este prin miniştri, fiecare pe zona sa de acţiune.

Mărirea interesului pentru aceste activităţi a rezultat, pe de o parte, prin creşterea importanţei acordate monitorizării şi evaluării politicilor


publice ca modalitate de îmbunătăţire a calităţii guvernării (prin elaborarea, ajustarea şi revizuirea politicilor publice) şi, pe de altă parte, din necesitatea de a raporta progresele făcute atât cetăţenilor, cât şi mass-mediei, organizaţiilor internaţionale (de ex., OECD) şi organismelor supranaţionale (de ex. UE, ONU). De asemenea şi Parlamentul scoate în evidenţă necesitatea de a monitoriza şi evalua politicile publice, deoarece membrii săi, prin diverse mijloace parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu Primul-Ministru şi cereri adresate guvernului), cer din ce în ce mai multe informaţii despre politicile publice care sunt în curs de implementare şi despre măsura în care au fost obţinute sau nu rezultatele aşteptate.

În unele cazuri, de exemplu atunci când o nouă legislaţie sau noi politici publice sunt introduse printr-o abordare experimentală, legea specifică necesitatea evaluării într-o perioadă de timp predefinită, ca mijloc de obţinere a informaţiilor relevante care vor permite ministrului să revizuiască legea sau politica publică respectivă.

Pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţilor de monitorizare şi evaluare, unele ministere dispun de servicii speciale sau unităţi al căror scop principal este de a asigura studii de prospectare şi studii de evaluare. Ca o completare sau ca o alternativă la aceste unităţi, miniştrii folosesc informaţiile obţinute de la centrele pe orizontală, care asigură studii şi statistici (de ex., Institutul Naţional de Statistică), sau chiar de la centrele de cercetări universitare. De asemenea, miniştrii pot încheia contracte cu unele companii private şi unii evaluatori privaţi pentru efectuarea unor evaluări de politici publice sau acţiuni specifice. Acordurile cu ONG-urile şi cu observatori specializaţi sunt, de asemenea, folosite în acest scop.

127Capitolul 3

3.3. Canada – ciclul politicilor publice

Cel mai important rol în procesul politicilor publice este deţinut de nivelul federal şi cel provincial al guvernului. Birocraţia deţine, de asemenea, un rol deosebit de important, având sarcina de a veni cu diverse opţiuni care permit punerea în aplicare a politicilor publice. În figura de mai jos este reprezentat ciclul de viaţă al unei politici publice. În această diagramă este scoasă în evidenţă natura iterativă a procesului de elaborare a politicilor publice între actorii politici, pe de o parte, şi actorii aparatului birocratic, pe de altă parte.

Stabilirea agendei şi identificarea obiectivelor generale ale politicii sunt în sarcina Cabinetului, iar funcţionarii publici elaborează opţiunile care vor fi transmise înapoi Cabinetului pentru ca pe baza lor, acesta din urmă să contureze obiective mai specifice ale politicii. Procesul implică apariţia unor tensiuni constructive între cei doi actori, care necesită compromisuri de ambele părţi pentru a produce opţiuni „funcţionale” ale politicii, dar şi pentru a atinge obiectivele iniţiale stabilite de Cabinet. Adesea sunt necesare două sau trei interacţiuni de acest tip între funcţionarii publici şi Cabinet (sau comitetele Cabinetului), înainte ca miniştrii să se acomodeze cu o opţiune sau alta a politicii. Deşi nu reiese din schemă, comitetele parlamentare sunt implicate în acest proces şi au rolul de a aproba politica publică.

Ciclul politicilor publice sau procesul de înfăptuire a politicilor publice este o activitate permanentă a guvernului canadian, incrementală, continuă şi pe cât posibil sistematică. În numeroase contexte, aceste calităţi sunt elementele ei tari, dar pot deveni şi părţi slabe, dacă circumstanţele se schimbă brusc sau dacă presupuneri îndelung acceptate nu mai sunt agreate fie de electorat, fie de membrii aleşi ai Cabinetului. În astfel de situaţii, ciclul politicilor poate fi punctat de o schimbare majoră şi adesea discontinuă în stabilirea agendei.


Fig. 10. Ciclul politicilor publice în CanadaSursa: G.P. Marchildon, „Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada: The Case of Health Care”, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2001.

Evaluarea şi monitorizarea politicilor publice

În Canada, sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este bine dezvoltat, Cabinetul fiind cel care asigură monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate. În această ţară există o cultură a evaluării, asociaţiile profesionale de evaluatori fiind deosebit de influente (de exemplu, Societatea canadiană pentru evaluare numără 1.200 de membri). Ele publică reviste, numeroase eseuri, lucrări teoretice şi manuale, ţin congrese ştiinţifice importante etc. Instrumente utilizate în procesul politicilor publice

CABINETUL FUNCȚIONARI PUBLICI

CETĂȚENI CETĂȚENI

Elaborareaopțiunilor

Elaborareaopțiunilor

Evaluareperiodică

Furnizarea rutinierăa serviciului

Stabilirea agendeiși a obiectivelor

Implementareapoliticii

Formulareapoliticii

129Capitolul 3

Atunci când guvernele ajung la concluzia că este necesară reexaminarea fundamentală a politicilor publice şi că trebuie să se pună accentul pe alte abordări, acestea sunt adesea tentate să treacă de deciziile adoptate de cei doi actori importanţi implicaţi în acest proces: Cabinetul şi funcţionarii publici. Datorită perceperii nivelului politic al guvernului parlamentar ca fiind constrâns atât de partizani care îşi urmăresc propriile interese, cât şi de adversarii politici, la revizuirea unei politici publice guvernele utilizează rar comitetele parlamentare. Partidele de guvernământ se pot baza pe birocraţia lor extinsă pentru a face revizuiri de politici. În Canada, totuşi, destul de des birocraţia „a acţionat mai mult ca o forţă conservatoare, de continuitate”, decât ca „iniţiatoare de schimbare6.” În numeroase situaţii, guvernul doreşte ca reexaminarea politicilor să fie făcută de o entitate cu mai puţine legături sau fără legături cu domeniul respectiv şi cu poziţia politicii, sau de o persoană sau organizaţie independentă de guvern şi ca urmare „obiectivă”. Astfel, partidele de guvernământ au la dispoziţie o serie de instrumente potenţiale la nivel federal şi provincial, fiecare cu diferite atribute în domeniul politicilor publice. Trei dintre acestea sunt prezentate mai jos. Niciun instrument nu este în mod inerent superior celorlalte. Mai mult, un instrument care este un element puternic în anumite circumstanţe poate deveni slab în altele.

Corpurile consultative permanente externe sunt organizaţii specializate, de lungă durată, capacitatea lor în politici publice fiind destul de extinsă (de exemplu, comisiile pentru reformă la nivel legislativ), şi sunt independente de guvern, iar rapoartele lor sunt făcute publice, deşi sunt adresate în general celor direct afectaţi de recomandările lor. Punctul forte al corpurilor consultative permanente este că ele asigură guvernelor un flux de consultanţă de specialitate

6 N. Bradford, Innovation by Commission: Policy Paradigms and the Canadian Political System, in J. Bickerton and A. Gagnon, eds., Canadian Politics, 3rd Edition (Peterborough: Broadview Press, 1999), p. 546.


de lungă durată. Veriga lor slabă este faptul că interesul faţă de activitatea corpurilor poate scădea cu timpul, pe măsură ce sistemul optează pentru consultanţa generală şi noutatea se erodează. De asemenea, unele corpuri consultative sunt influenţate sau chiar „capturate” de grupuri puternice de interese care populează zona lor de activitate, reducând astfel utilitatea consultanţei în politici.

Comisiile departamentale sau ministeriale pe probleme de politici publice sunt corpuri consultative temporare externe numite de ministru sau, în unele cazuri, de primul-ministru în numele ministrului din cadrul ministerului vizat. De exemplu, în domeniul sănătăţii există cel puţin patru comisii provinciale: în Canada – Comisia Sinclair; în Ontario – Comisia Clair; în Quebec – Comisia Fyke în Saskatchewan şi Forţa pe probleme Mazankowski, în Alberta – toate acestea fiind comisii departamentale/ministeriale pe probleme de politici de sănătate.

Comisiile regale apar în două variante. Acestea sunt fie comisii pe politici publice, fie comisii investigative de anchetă. Primele sunt mandatate să cerceteze şi să dezvolte opţiuni de politici publice prin consultarea publicului larg pe probleme diverse, iar celelalte trebuie să realizeze anchete judiciare elaborate în general pentru a investiga abaterile individuale sau instituţionale. Printre cele mai importante comisii regale federale pe politici publice, care sunt de altfel şi cele mai recente, se numără Comisia Regală pentru Popoarele Aborigene (RCAP) de la începutul anilor ‘90 şi Comisia Regală pentru Uniune Economică a Canadei şi Perspective de Dezvoltare (Comisia MacDonald7) de la începutul anilor ‘80. În ceea ce priveşte comisiile regale provinciale, în ultimele două decenii acestea au funcţionat într-un număr destul de mic, trei dintre ele ocupându-se de reforma în domeniul sănătăţii din anii ‘80: Comisia Quebec pentru Sănătate şi Servicii Sociale (Comisia Rochon), Comisia Regală Newfoundland pentru Costurile Spitalelor şi Sanatoriilor şi Comisia Regală Nova Scoţia pentru Sănătate8.

7 N. Bradford, Writing Public Philosophy: Canada’s Royal Commissions on everything, Journal of Canadian Studies, vol. 34 (1999/2000).

131Capitolul 3

3.4. Politicile publice, furnizarea de servicii și administrația publică locală

După cum am prezentat și în capitolul precedent, în cazul administrației publice locale, politicile publice iau de cele mai multe ori forma furnizării serviciilor publice. Mai mult decât în cazul unei organizări ierarhice birocratice, apropierea de cetățean și de nevoile acestuia este îmbunătățită în cazul guvernării multinivel. De aceea, pentru administrația publică, indiferent că ne referim la administrația unei unități administrative de tipul comunei, orașului, regiunii, sau în cazul României, județului, relevante sunt acele soluții punctuale, relevante pentru satisfacerea nevoilor cetățenilor, mai mult decât particularitățile organizării unui aparat administrativ-birocratic care le-ar putea produce. De aceea, în această ediție a manualului, am ales o variantă diferită de prezentare a unor exemple de bună practică în cazul politicilor sau serviciilor publice furnizate la nivel local. Astfel, am considerat util să prezentăm exemple concrete de soluționare a unor probleme legate de participarea cetățenilor în procesul politicilor publice sau al furnizării serviciilor publice din diferite state ale Uniunii Europene. Aceste exemple9 sunt oferite de cazuisitica existentă la acest nivel, contextele instituționale în care au fost implementate fiind corespunzătoare unor sisteme administrative diferite. Diferența este dată de tipul de legături formale între centrul administrativ și administrația publică locală. În aceste cazuri, relevanța detaliilor sistemelor administrative este de cele multe ori secundară ca importanță în raport cu capacitatea lor efectivă de a rezolva în mod concret problemele cetățenilor beneficiari ai politicilor sau serviciilor publice.8 D.E. Angus, Review of Significant Health Care Commissions and Task Forces since 198384, Ottawa: Canadian Hospital Association, Canadian Medical Association and Canadian Nurses Association, 1991.9 Primele două exemple (Oland și Belgia) prezentate sunt preluate și adaptate din Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners 2017. Ultimul exemplu (Anglia) este preluat și adaptat din Designing for Public Services. NESTA and IDEO, financed under Design for Europe programme


Exemplul 1: Sistemul de înregistrare și soluționare a plângerilor și contestațiilor (Olanda)

În Olanda, Ministerul de Interne și Relațiile Regatului inițiază, stimulează și susține un model informativ de abordare pro-activă (IPAM) pentru toate organizațiile guvernamentale. Modelul oferă o schimbare fundamentală pentru gestionarea plângerilor și soluționarea conflictelor în administrația publică - dintr-o abordare tradițională, formală, judiciară, procedurală și scrisă către o abordare informală, pro-activă și personală.

Atât sectorul privat (cetățeni și întreprinderi), cât și guvernul cheltuiesc milioane de ore în euro în fiecare an pentru proceduri de plângere, reclamații și recurs împotriva unor decizii guvernamentale. Din totalul sarcinilor administrative (birocrație) pentru cetățenii din Olanda, 11% sunt cauzate de procedurile de plângere, reclamație și contestație.

Guvernul este un sistem birocratic și funcționează în conformitate cu regulile și regulamentele sale. Organizațiile guvernamentale sunt responsabile de deciziile privind, de exemplu, dacă unei persoane fizice i se poate acorda un permis de construire, are dreptul să primească ajutor de venit, trebuie să plătească impozite sau are dreptul să primească o rambursare sau o subvenție. Atunci când cetățenii nu sunt de acord cu o astfel de decizie guvernamentală, descoperă greșeli sau nu înțeleg o decizie luată, în mod tradițional, singura lor posibilitate de a aborda această situație fiind printr-o procedură formală, legală și scrisă, de obiecție sau de apel.

Noua abordare pro-activă, personală și bazată pe soluții concrete constă în promovarea a două intervenții:

1. La primirea unei obiecții împotriva unei decizii guvernamentale, un funcționar public asigură o legătură rapidă și directă cu cetățeanul în cauză (apel telefonic sau întâlnire informală); funcționarul public folosește abilități de comunicare, cum ar fi ascultarea, rezumarea și interogarea, într-o abordare deschisă

133Capitolul 3

și nepărtinitoare, precum și anumite tehnici de gestionare a conflictelor care pot duce la dezactivarea și rezolvarea conflictelor;

2. În faza preliminară de luare a deciziilor, un funcționar public se adresează cetățeanului pentru a testa dacă informațiile pe care se va baza decizia sunt corecte și complete și pentru a explica de ce urmează să fie luată o anumită decizie și să exploreze posibile alternative soluții împreună cu cetățeanul.

Cercetările efectuate privind efectele unei abordări proactive de soluționare a procedurilor de plângere, obiecție și recurs arată o reducere a numărului de proceduri, economisirea de timp și bani a autorităților (reducerea costurilor cu 20% -30%), creșterea satisfacției cetățenilor cu 40% și îmbunătățirea satisfacției la locul de muncă pentru angajații guvernului cu 20%. În 40% - 60% din cazurile în care a fost utilizată abordarea informală a fost găsită o soluție și procedura de obiecție a fost anulată. De asemenea, aplicarea acestui sistem a arătat un efect pozitiv asupra timpului de procesare a cazurilor de obiecție (reducerea cu 37% a timpului de procesare).

Exemplul 2: Aplicarea metodei ”Cumpărătorului misterios”10 în cazul serviciilor pentru asistență socială (Belgia)

Serviciul federal belgian de integrare socială (POD MI) ajută 589 de centre publice locale pentru asistență socială, oferind suport financiar și sprijin pentru diverse grupuri de cetățeni (de exemplu, refugiați și persoane fără niciun mijloc de sprijin). În 2007 a fost inițiat un proiect de aplicare a metodei ”cumpărătorului misterios” cu ajutorul căreia au fost formulate următoarele concluzii:

10 Metoda ”cumpărătorului misterios” constă în derularea unor activități de obținere de informații privind modul de furnizare a unui serviciu în care un operator parcurge pașii formali necesari obținerii unei serviciu, așa cum ar trebui parcurși de către orice cetățean. O astfel de metodă prin care operatorul se pune practic în locul cetățeanului poate oferi informații utile privind modul propriu-zis de prestare a unui serviciu, calitatea lui etc.


- Nu a fost întotdeauna ușoară contactarea POD MI. Cetățenii interesați au putut să ajungă la POD MI în doar 60% din cazuri. Uneori, telefonul nu a avut răspuns și alteori e-mailurile nu au fost tratate suficient de rapid;

- Dacă a fost pusă aceeași întrebare la două departamente diferite, clienții nu au primit întotdeauna același răspuns;

- Timpul petrecut de experți în răspunsul la întrebări standard a fost prea mare;

- Acestea sunt motivele pentru care au decis să instaleze o recepție pentru a primi, trata și distribui toate apelurile și e-mailurile primite.

Conform sistemului implementat pentru a rezolva aceste probleme, departamentul care recepționează aceste reclamații primește și se ocupă de toate apelurile, e-mailurile, faxurile și scrisorile primite. Acesta încearcă să răspundă la întrebări folosind o bază de date mare de întrebări frecvente. Dacă departamentul nu poate răspunde la o întrebare, solicitarea este trimisă direct biroului central spre soluționare. De asemenea, prin intermediul unei platforme web, cetățenii pot înregistra direct reclamații cu privire la prestația autorității publice.

Exemplul 3: Servicii de îngrijire a copilului - Consiliul Havering - Londra

London Borough of Havering se confrunta cu probleme privind furnizarea serviciilor sale de asistență maternă. Copiii erau adesea mutați de la un plasament la altul, cu un nivel ridicat de instabilitate în rândul îngrijitorilor, iar acest lucru a condus la perturbări de comportament ale celor asistați, respectiv la rezultate slabe privind eficiența serviciilor acordate. Pentru a înțelege mai bine problemele, ca parte a programului derulat de Asociația Consiliilor Creative de la Nesta, au fost realizate cercetări etnografice pentru a înțelege mai bine sistemul de asistență atât din perspectiva tinerilor, cât și a celor care îi îngrijesc. Punându-se în locul adolescenților, au reușit

135Capitolul 3

să înțeleagă modul în care tinerii vizați de programele de asistență socială reușesc să manipuleze sistemul, precum și frustrările asistenților maternali care au ajuns să considere asistența socială ca fiind un fel de activitate lucrativă.

Rezultatele cercetării au contestat pozițiile asistenților maternali și le-au permis acestora să descopere idei care nu ar fi putut fi oferite de tehnicile tradiționale de cercetare. Pentru prezentarea rezultatelor cercetării au fost folosite cuvintele și vocile reale ale celor intervievați, ceea ce a creat o ancoră emoțională cu adevărat puternică pentru inovație. În loc să fie continuată perspectiva relației între tineri și asistenți, ca fiind una între clienți și furnizori, cercetarea a reușit să genereze un proces de conștientizare atât a asistenților maternali cât și a tinerilor care beneficiau de această asistență privind caracterul distinct al cazurilor. De asemenea, a ajutat personalul serviciului de asistență maternală să realizeze că făceau parte dintr-un sistem mai larg care nu reușea să ofere serviciile de asistență maternală necesare. Impactul cercetării a fost că a oferit echipei de asistență medicală perpsectiva și scopul moral care a contribuit decisiv la îmbunătățirea calității serviciilor lor.


Procesul politicilor publice în România

În mod frecvent auzim în discursurile oamenilor politici asocierea dintre noțiunea de politică publică și lege/strategie. O asemenea asociere nu este corectă în măsura în care relația între o lege/o măsură cu caracter normativ și ciclul politicilor publice este o relație ca de la parte la întreg: a adopta o lege/a emite o hotărâre nu este echivalent cu a iniția/implementa o politică publică. Legislaţia nu reprezintă decât un instrument al politicii publice, din categoria instrumentelor obligatorii, alături de alte asemenea instrumente precum furnizarea directă de servicii de către stat.

Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se supune aceloraşi rigori legate de modul în care se definesc problemele, se formulează şi se fundamentează variantele de soluţionare, se alege varianta considerată optimă, se implementează, se monitorizează şi se evaluează politicile publice. Schematic, locul procesului de adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos.

Rareori, procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului României funcţionează după acest mecanism: de regulă, nu sunt luate în calcul mai multe variante de soluţionare a problemei, iar după adoptarea unei legi, Parlamentul nu mai dispune de resursele necesare pentru a realiza monitorizarea şi evaluarea impactului măsurilor adoptate.

Stabilireaproblemei

ADOPTAREA LEGII

Formulareaalternativelor

Alegereavariantei

Implementare Monitorizare Evaluare


Noţiunea de politici publice a fost instituţionalizată în România odată cu apariţia Hotărârii de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc o serie de reguli care reglementează procesul decizional la nivelul ministerelor şi altor organe specializate la nivelul administraţiei centrale.

Procesul a fost unul solicitat şi susţinut de organizaţii internaţionale (Comisia Europeană, Banca Mondială) şi a fost impus ca o reformă de tip top-down (de sus în jos), presupunând modificarea perspectivelor în evaluarea activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea de la o perspectivă orientată către perpetuarea instituţiilor, către una orientată către rezultatele activităţii acestora.

Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de formulare a politicilor publice în România au fost:

• Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005);

• Coordonarea interministerială – 10 consilii permanente pe domenii sectoriale şi Consiliul de Planificare Strategică (H.G. nr. 770/ 2005);

• Strategia pentru „Îmbunătăţirea sistemului de elaborare, planificare şi coordonare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale” (H.G. nr. 870/2006);

• Schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului);

• Introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică centrală.

139Capitolul 4

La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de formulare a politicilor publice sunt:

• Parlamentul – reprezintă forumul legislativ;• Consiliul Legislativ – este o structură specifică a Parlamentului

care îndosariază proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;

• Cabinetul Primului - Ministru;• Secretariatul General al Guvernului (SGG) – e o structură din

cadrul Guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernului, precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializată, Direcţia de Politici Publice. Funcţionarea acestor instituţii/structuri este determinată de acte normative specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în România.

• Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor – structuri fără personalitate juridică constituite la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care iniţiază pro¬iecte de acte normative, prin ordin al conducăto¬rului instituţiei.

• Consiliile interministeriale permanente – ce asigură coerenţa fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmărit o mai bună reglementare a următoarelor aspecte:

• activităţile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice în cadrul ministerelor şi al altor organe de specialitate


ale administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative;

• cadrul coerent şi unitar de elaborare a politicilor publice care să se regăsească la nivelul fiecărui minister şi organ de specialitate al administraţiei centrale;

• fundamentarea tehnică adecvată a actelor normative, în scopul evitării contestărilor ulterioare şi a situaţiilor în care actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat;

• stabilirea unor instrumente care să contribuie la creşterea capacităţii de coordonare de la nivelul Guvernului, în ceea ce priveşte procedurile de elaborare a politicilor publice de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale;

• stabilirea unor formulare unice care să fie completate la nivelul tuturor ministerelor în care să fie prezentate etapele şi rezultatele activităţilor de cercetare care fundamentează un anumit proiect de act normativ;

• crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de politici publice care să coordoneze activităţile premergătoare elaborării proiectelor de acte normative şi care să funcţioneze în colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul Guvernului.

Actul normativ propune pentru prima dată şi un formular de politici publice pe care ministerele au obligaţia să îl folosească în elaborarea propunerilor de politici publice, pe care le înaintează Secretariatului General al Guvernului.

1) Instituţia iniţiatoare2) Formularea

problemei3) Denumirea

politicii4) Scop

141Capitolul 4

5) Obiective generale/specifice

6) Beneficiari

7) Variante de soluţionare

Varianta 1Impact Economic Social Ecologic (dacă e cazul)

Buget estimat

Varianta 2 Impact EconomicSocial Buget estimat

8) Procesul de consultare

Organizaţii/instituţii consultate

Rezultatul procesului de consultare (variante, puncte de vedere, poziţii exprimate)

9) Varianta de soluţionare recomandată

Prezentarea variantei– beneficii/riscuri;– impact detaliat;– grupuri vizate;– modalităţi/termene de monitorizare şi evaluare;– indicatori de performanţă.

Termene preconizate de realizare

Buget estimat

Fig. 11. Formular de propunere de politici publice

Acelaşi act normativ este şi primul document care încearcă să facă o clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale vieţii socio-economice:

Nr. crt. Domeniu de politici publice

Descrierea detaliată a domeniului de politici publice

1.Politici publice

privind bugetul şi finanţele

Politici publice de dezvoltare în domeniul finanţelor, bugetului, serviciilor în domeniul monetar, serviciilor

financiare (servicii bancare şi de asigurări) şi al finanţelor publice;

Politici publice de dezvoltare în domeniul veniturilor statului, taxelor vamale, impozitării şi administraţiei

impozitelor.




2. Politici publice industriale

Politici publice industriale şi de reindustrializare, politici publice de dezvoltare în domeniul

inovaţiei şi producţiei;Politici publice privind industria energetică şi utilizarea

durabilă a resurselor de energie;Industria minieră şi industria petrolului/gaze naturale.

3. Politici publice privind serviciile

Politici publice privind construcţiile şi locuinţele;Comerţ şi servicii sociale.

4. Politici publice în domeniul afacerilor

Politici publice pentru îmbunătăţirea mediului de afaceri, politici publice privind promovarea asistenţei uniforme pentru activităţi comerciale de dezvoltare, politici publice privind concurenţa şi îmbunătăţirea

calităţii.

5.Politici publice

privind transporturile şi comunicaţiile

Politici publice de dezvoltare a transporturilor;Politici publice de dezvoltare a sectorului

comunicaţiilor.

6.

Politici publice privind resursele naturale,

producţia agricolă şi prelucrarea

Politici publice privind producţia agricolă; politici publice privind dezvoltarea durabilă în domeniul

gestionării pădurilor, al gestionării pescăriilor şi al refacerii resurselor de peşti;

Politici publice privind utilizarea terenurilor.

7. Politici publice regionale

Politici publice regionale;Politici publice privind planificarea spaţiului;

Politici publice de dezvoltare rurală.

8. Politici publice privind mediul

Politici publice privind protecţia mediului, protecţia naturii şi dezvoltarea durabilă.

9.Politici publice în

domeniul societăţii civile şi democraţiei

Politici publice privind limba folosită în stat;Politici publice privind alegerile şi

integrarea în societate;Mass-media;

Politici publice privind organizaţiile neguvernamentale şi tineretul;

Religie.

10.Politici publice

privind administraţia publică

Politici publice pentru dezvoltarea administraţiei publice democratice;

Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale;Politici publice privind tehnologia informaţiei şi

comunicaţiile (e-policy).

143Capitolul 4



11. Politici publice privind cultura

Politici publice pentru protecţia drepturilor de autor şi a monumentelor culturale;

Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii, artei folclorice, teatrului, muzicii,

muzeelor, bibliotecilor, artelor vizuale, industriei cărţilor, literaturii şi cinematografiei;


domeniul educaţiei şi ştiinţelor

Politici publice pentru dezvoltarea educaţiei generale, a şcolilor profesionale, a muncii şi sistemului

de studii universitare; Politici publice de dezvoltare în domeniul educaţiei

universitare şi al ştiinţei.

13.

Politici publice în domeniul

turismului, sportului şi activităţilor de

relaxare

Dezvoltarea turismului, a sportului, a activităţilor de relaxare.

14.

Politici publice sociale şi privind

angajarea forţei de muncă

Politici publice de promovare a angajării forţei de muncă şi de reducere a şomajului;

Politici publice privind asigurările sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuţiile sociale la stat,

serviciile sociale şi asistenţa socială;Politici publice privind condiţii de muncă sigure şi un mediu de lucru sigur, care să nu dăuneze sănătăţii;Politici publice de dezvoltare a asistenţei acordate

copiilor şi familiei;Politici publice privind reducerea excluderii sociale;

Politici publice privind egalitatea între sexe.


domeniul asistenţei medicale

Politici publice privind sănătatea societăţii şi asistenţa medicală, sănătatea mediului, siguranţa din punct de

vedere epidemiologic;Politici publice de dezvoltare în domeniul farmaceutic.


domeniul afacerilor externe

Politici publice privind relaţiile internaţionale, în vederea integrării României în Uniunea Europeană;Politici publice privind folosirea resurselor financiare

din străinătate şi a informaţiilor externe.

17.Politici publice

privind apărarea naţională

Politici publice privind graniţele de securitate naţională pe termen lung şi participarea la NATO;Politici publice privind dezvoltarea forţelor armatei

naţionale.




18. Politici publice privind justiţia

Politici publice privind dezvoltarea bazei normative şi a legislaţiei;

Politici publice privind justiţia şi sistemul pedepselor;Politici publice de prevenire a corupţiei;

Politici publice privind protecţia drepturilor de proprietate şi dezvoltarea proprietăţii.

19.Politici publice

privind afacerile interne

Politici publice privind combaterea infracţionalităţii, ordinea publică şi asigurarea protecţiei;

Politici publice privind protecţia drepturilor private şi a intereselor legale;

Politici publice privind asigurarea protecţiei graniţelor statului, protecţia împotriva incendiilor, intervenţiile în

caz de incendii şi protecţia civilă;Politici publice privind registrul de evidenţă a

populaţiei, documentaţia şi migraţia.

Reforma modului de formulare a politicilor publice în România este încă la început, iar principalele direcţii de acţiune stabilite la nivel guvernamental în acest domeniu, pentru perioada următoare, vizează:

• Introducerea sistemului de planificare strategică: SGG a iniţiat un amplu proces de planificare strategică, prin introducerea obligativităţii elaborării, de către toate ministerele, de planuri strategice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al acestui proces în derulare este întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice şi elaborarea bugetului, precum şi creşterea eficienţei cheltuielilor publice.

• Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul obiectiv este acela de stabilire a indicatorilor de performanţă pentru programele bugetare, precum şi clarificarea terminologiei privind planificarea bugetară (bugetarea pe programe).

• Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard Cost Model (SCM) utilizat de administraţia olandeză, Guvernul îşi propune să aplice o metodologie eficientă şi exactă de identificare a costurilor administrative, precum şi un

145Capitolul 4

instrument de direcţionare eficientă a măsurilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui să respecte următorii parametri1:

• Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung - să proiecteze o imagine pe termen lung, bazată pe tendinţele statistice şi previziunile privind impactul probabil al politicii;

• Orientarea către experienţa altor ţări – să ia în considerare experienţele de la nivel european şi internaţional, care pot avea o influenţă benefică asupra situaţiei de la nivel naţional;

• Inovarea şi flexibilitatea – să pună în discuţie căile clasice de abordare a diverselor probleme şi să încurajeze ideile noi; este deschisă la comentariile şi sugestiile altora;

• Identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a acestora – să se folosească cele mai bune informaţii şi analize disponibile dintr-o gamă largă de surse şi să se implice principalii deţinători de interese încă dintr-un stadiu timpuriu;

• Sfera de cuprindere – să ţină cont de impactul asupra necesităţilor tuturor celor care sunt în mod direct sau indirect afectaţi de politica publică elaborată;

• Cooperarea instituţională – să privească dincolo de graniţele instituţionale şi de obiectivele strategice ale ministerului respectiv; stabileşte baza etică şi legală a politicii publice elaborate;

• Evaluarea – să reunească evaluările sistematice ale rezultatelor timpurii în procesul de elaborare a politicii publice;

• Revizuirea – să supună politica publică implementată la o serie de revizuiri, pentru a fi siguri că aceasta continuă să abordeze problemele pentru care a fost elaborată, ţinând cont de efectele asociate în alte zone;

• Valorificarea experienţelor anterioare – să se înveţe din experienţa trecută ceea ce funcţionează şi ce nu funcţionează.

1 Realizarea profesionistă a politicilor, Raport al echipei de elaborare strategică a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.


Reperele de schimbare menționate mai sus pot fi folosite pentru a evalua reforma privind implementarea unei abordări de politici publice la nivelul administrației publice, așa cum s-a derulat de la apariția ultimei ediții a acestui manual. Față de această abordare, în această a doua ediție, vom aduce un set de completări care se referă la următoarele aspecte:

- Constatări și concluzii privind rezultatele derulării activităților de reformă a formulării politicilor publice, așa cum a fost inițiată la nivelul administrației publice centrale în România, după anul 2009;

- Propuneri privind posibile direcții de reformă privind formularea politicilor publice și relevanța pentru administrația publică locală.

1. Reforma politicilor publice la nivel central în România – constatări și concluzii

În momentul realizării acestei noi ediții a manualului, reforma formulării politicilor publice se afla deja în perioada de implementare de aproape 13 de ani, socotind de la prima inițiativă în acest sens de la nivelul administrației publice centrale. În prezent, singurele documente programatice care vizează continuarea acestei reforme sunt:

- Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020 și - Strategia privind consolidarea administrației publice2.

Conform reformei formulării politicilor publice, așa cum s-a derulat în cazul României, introducerea unei abordări de politici publice a constat, printre altele, în derularea unor activități privind îmbunătățirea inițiativelor guvernamentale, precum și implementarea unei modalității de fundamentare a acestora. Măsurile pe care aceste activități le propuneau se refereau atât la reglementările actuale, cât și la procedurile de concepere a lor. Din această cauză, reforma formulării

2 Vezi www.sgg.ro

147Capitolul 4

politicilor publice este cuprinsă pentru perioada avută în vedere și de prevederile Strategiilor privind mai buna reglementare (2008-2014, 2014-2020). În cadrul ultimei strategii valabile se constată că principala problemă cu care s-a confruntat anterior aplicarea unor politici privind mai buna reglementare la nivelul administrației publice centrale românești a constat în „dificultatea de a valorifica orientarea către rezultate în activitățile de concepere, implementare și evaluare a politicilor publice, respectiv a reglementărilor”.

Orientarea către rezultate, ca model de atingere a performanței guvernamentale, așa cum este descrisă și în teoriile prezentate în acest manual, reprezintă, așadar, principalul obiectiv nerealizat al acestor reforme. Motivul acestei situații este constatarea privind existența unui efort semnificativ pentru păstrarea în cadrul administrației publice a unui control excesiv asupra elementelor de input (proceduri laborioase de alocare a resurselor, etape administrative redundante, controale ”încrucișate” cu solicitări și standarde diferite etc.). Din cauza persistenței acestei abordări, orientarea generală a rămas concentrată pe mijloacele de obținere a unor rezultate de politici publice și mai puțin asupra rezultatelor propriu-zise. Cu alte cuvinte, în administrația românească, a fi ”conform” în raport cu unele proceduri este mai important decât a fi ”relevant”, în raport cu rezultatele, cele care afectează și de care beneficiază cetățenii.

„Principala provocare în aceste condiții,” după cum se constată în același document, „este de a armoniza obiectivele de performanță ale managementului politicilor publice în cadrul administrației publice, cu procesul uneori laborios, dar democratic, prin care acestea devin în mod real fundamentate, transparente, respectiv accesibile pentru cetățeni, pe tot parcursul elaborării, implementării și evaluării lor.”

Aceasta înseamnă că soluția constă în diminuarea discrepanței între a reuși să fii performant, respectiv a respecta procedurile. De exemplu, luarea unei decizii în cazul unei politici publice concrete ar putea fi mult mai eficientă (rapidă și în condiții de consum redus


de resurse) dacă procesul de consultare nu s-ar realiza, sau s-ar realiza doar formal, chiar dacă acesta reprezintă una dintre cele mai importante etape ale unui proces de realizare a politicilor publice într-un stat democratic. Existența acestei discrepanțe explică și faptul că în continuare nu există ”o cerere” de analize de impact din partea decidenților politici care să fundamenteze, pe bază de ”evidențe”, inițiative guvernamentale de tipul propunerilor legislative sau alte tipuri de reglementări.

Luând în considerare aceste constatări, explicația pe care o oferim în această ediție a manualului pentru aceste situații ar putea avea două surse:

a) Implementarea – la fel ca în cazul oricăror schimbări instituționale de anvergură, și cea referitoare la reforma formulării politicilor publice presupune existența unei perioade foarte lungi de implementare care practic corespunde celei de pregătire a întregii societăți cu privire la „exersarea” raporturilor între cetățean și stat, în care primul este client și al doilea furnizor de servicii (inclusiv cel care vizează corectarea unor eșecuri ale pieței prin politici publice)3. Este posibil ca procesul de implementare să nu fie adaptat acestei treceri, astfel încât un eventual eșec să fie determinat de inadecvarea etapelor corespunzătoare;

b) Concepția - modul de concepere inițială a reformelor privind formularea politicilor publice. Promovarea unei abordări de ”sus în jos” ar putea sursa eșecurilor reformelor. Fiind implementată doar ca modalitate de îmbunătățire a unor proceduri interne administrative, orientarea către cetățean necesară unei astfel de reforme să nu fie suficient reprezentată în măsurile adoptate.

3 Explicațiile care susțin acest gen de motive pornesc de la teoria dependenței de cale („path dependecy”) care justifică dificultatea de a schimba principiile de funcționare ale unui sistem prin preponderența greu (imposibil) de înlocuit a principiilor care stau la baza sistemului care ar urma să fie schimbat.

149Capitolul 4

Prima posibilă sursă prezentată arată că succesul reformei s-ar putea obține numai incremental, urmărind un parcurs laborios, foarte lung și cu rezultate incerte. Din cauza caracterului birocratic al instituțiilor care ar trebui să implementeze acest sistem, această variantă riscă să conducă la perpetuarea unei abordări desuete, în lipsa unui obiectiv clar pe care aceasta ar trebui să îl atingă.

Cea de-a doua sursă de explicații conduce la înțelegerea procesului politicilor publice ca fiind unul mai degrabă ”deschis”. Perspectiva pe care o oferă această abordare este întărită de emergența unor noi tehnologii care pot oferi o alternativă relevantă la modelul raționalist care a stat până acum la baza reformelor privind formularea politcilor publice.

Conform aceste noi abordări, procesul politicilor publice este un demers care nu se bazează pe o abordare de ”sus în jos”, ci, invers, pe una de ”jos în sus”, pornind de la efectele și nevoile concrete de politici publice ale cetățenilor. Această schimbare nu este nouă în literatura privind politicile publice, cu toate acestea, pincipala particularitate a acesteia constă în faptul că este generată natural și direct, independent de comportamentul autorităților publice. Schimbarea este generată ca urmare a reacției cetățenilor la rezultatele concrete ale furnizării de servicii publice sau a elaborării unor politici publice, indiferent de nivelul administrativ la care sunt inițiate acestea (central sau local).

Din această cauză, punctul de vedere pe care îl susținem în această ediție este că o reformă a politicilor publice, respectiv un set de măsuri privind îmbunătățirea formulării, implementării, monitorizării și evaluării lor, ar trebui să înceapă cu redimensionarea raporturilor între cetățeni și autoritățile publice/stat, respectiv a modului în care sunt înțelese politicile publice. Acestea nu mai sunt, în această perspectivă, exclusiv apanajul administrației publice centrale sau locale, ci pot fi inițiate, implementate și evaluate direct de către cetățenii afectați și beneficiari ai acestora. Acest nou mod de înțelegere a raportului între cetățean și stat constă în faptul că primul nu mai este considerat un


simplu „client”, beneficiar, într-un fel separat de actul guvernării, ci este participant activ la aceasta.

2. Propuneri privind direcții de reformă a formulării politicilor și serviciilor publice la nivelul administrației publice.

Noua abordare amintită mai sus se bazează pe emergența tehnologiei blockchain4. Principala problemă pe care această tehnologie o rezolvă în contextul unei reforme a formulării politicilor publice este cea a nivelului de încredere (trust) între cetățean și autoritățile publice. Posibilele cauze ale rezultatelor nesatisfăcătoare ale reformelor privind formularea politicilor publice, inclusiv în cazul României, pot fi asociate cu existența unui nivel foarte scăzut de comunicare și colaborare între diferiți actori implicați în procesul politicilor publice, respectiv un grad scăzut de încredere acordat centrului administrativ în ceea ce privește capacitatea de a-și îndeplini rolul de gestionar al procesului de politici publice.Luând în considerare aceste aspecte, întrebările la care ne propunem să răspundem în această secțiune sunt următoarele:

Care este tipul de schimbare pe care această tehnologie ar putea sa o determine, în special în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice, respectiv dezvoltarea unor politici publice?

4 Conceptul tehnic de blockchain poate fi înțeles ca fiind reprezentat de o listă de înregistrări (informații), în creștere, care formează un bloc. Blocurile sunt legate între ele formând un ”lanț” care reprezintă de fapt informație acumulată. Legăturile între înregistrări sunt realizate cu ajutorul criptografiei. Conform acesteia, fiecare bloc conține un hash (algoritm, model) criptografic al precedentului bloc, o marcă de timp și datele de tranzacție. Principalul avantaj al acestei tehnologii este că, datorită caracteristicilor tehnice oferite de blocuri și legăturile între diferitele înregistrari care le formează, devine imposibilă modificarea prin fraudă a securității informațiilor odată înregistrate. Acest avantaj este esențial, deoarece rezolvă tehnic o problemă similară cu cea care a stat la baza apariției contractelor, inclusiv a celei care fundamentează perspectiva mai veche a relației cetățean-stat, ca fiind una client-furnizor.

151Capitolul 4

Care sunt posibilele direcții de reformă recomandate, corespuzătoare acestei schimbări și a căror implementare ar putea rezolva problemele semnalate mai sus în cazul reformei derulate până acum în cazul României?

Pentru a răspunde la aceste întrebări, un punct de pornire ar putea fi înțelegerea diferitelor tipuri de organizări instituționale care au fundamentat modelele de reformă a administrației publice, dar și a profilului raporturilor pe care acestea le-au determinat asupra formării relației dintre cetățean și stat în procesul politicilor publice.

Sursa: „Blockchain government - a next form of infrastructure for the twenty-first century”, MyungSan Jun, Journal of Open Innovation: Technology, Market, and Complexity (2018)

În figura de mai sus sunt prezentate 3 moduri de organizare care ar putea să determine funcțiile și atribuțiile acesteia din urmă, atunci când sunt aplicate relațiilor între diferite niveluri ale administrației

CENTRALIZED(A)

Link

Station

DECENTRALIZED(B)

DISTRIBUTED(C)


publice.

Organizarea centralizată (A) – în cazul administrației publice, acest gen de organizare indică existența unui centru care ocupă un rol decisiv în inițierea și implementarea unor politici publice sau în furnizarea/gestionarea unor servicii publice. Sistemul administrativ centralizat nu permite dezvoltarea comunității, decât ca fiind mereu într-o relație de dependență față de centrul coordonator (administrativ și financiar). Față de acest gen de organizare a administrației, specific statelor foste comuniste, toate documentele programatice referitoare la reforma administrației publice, respectiv a politicilor publice au fost orientate în vederea trecerii la cel de-al doilea mod de organizare, respectiv cel descentralizat prezentat în aceeași figură.

Organizarea descentralizată (B) – se referă la un mod de organizare în care nu mai există un singur punct central, ci mai multe puncte, sub forma unor noduri aflate la un nivel intermediar, dar care sunt subordonate în continuare unui centru. Comparativ cu varianta organizării centralizate, în cazul celei descentralizate, atat centrul, cât și aceste noduri au, mai ales în cazul administrației publice, o arie de influență mai redusă. Cu toate acestea, organizarea descentralizată contribuie la o mai bună alocare a resurselor, respectiv la apropierea rezultatelor politicilor publice de cetățeanul beneficiar al acestora. Obiectivele de reformă a administrației publice, respectiv formulării politicilor publice vizează atingerea unui nivel ridicat de descentralizare în care, în ciuda existenței unui centru administrativ, acesta să nu mai fie singurul inițiator și gestionar al unor inițiative de politici publice la nivel local.

Organizarea distributivă (C) - Acest al treilea mod de organizare corespunde unei înțelegeri a relației care se stabilește între diferiți actori în procesul politicilor publice, în care derularea acestuia nu mai depinde nici de implicarea unui centru cu putere deplină, dar nici de centre locale secundare. Organizarea distributivă oferă posibilitatea unei colaborări pe orizontală între acești actori, respectiv a cetățenilor, astfel încât rolul oricărui tip vechi de centru trebuie să-și modifice

153Capitolul 4

substanțial atribuțiile și funcțiile. Tehnologia blockchain poate oferi posibilitatea formării unor legături de acest tip, prin dezvoltarea unei soluții viabile la problema încrederii între diferitele părți ale unor colaborări derulate în vederea obținerii unor rezultate de politici sau servicii publice, așa cum s-a încercat și în celelalte două abordări. În plus, acest al treilea tip de organizare permite obținerea unui nivel ridicat de calitate al acestor rezultate, respectiv al serviciilor publice, astfel încât autoritățile centralizate (nivel central sau local) ar putea deveni mai puțin relevante, iar rolul lor s-ar putea deplasa către cel de furnizare/gestionare a unei platforme pentru facilitarea unei organizări de tip distributiv (C), mai degrabă decât de a fi mai mult sau mai puțin în centrul oricărei inițiative.

Pe baza modelelor de schimbare descrise mai sus, vom arăta în continuare care ar fi tipurile de probleme pe care acest gen de tehnologie ar putea să le rezolve în ceea ce privește derularea unui proces de reformă a formulării politicilor publice în România, indiferent de nivelul la care s-ar derula acestea (central sau local).

Conform premiselor teoretice pe care se bazează reformele privind formularea politicilor publice derulate până acum, rezolvarea unei probleme de politici publice ar trebui să fie reprezentată de atingerea unui obiectiv (rezultat) care răspunde unor nevoi ale cetățenilor identificate anterior și preluate pe agenda instituțională. Aceasta ar presupune necesitatea derulării unui proces de consultare derulat în diferite etape ale ciclului politicilor publice (definirea problemei, conceperea soluțiilor sau, pe parcursul implementării, prin monitorizare și, ulterior, evaluare). Indiferent de rezultatul unui astfel de proces de consultare (dezbatere publică), soluționarea problemei în cadrul unei administrații publice constă, de fapt, în luarea unei decizii singulare care în prealabil ar putea să se bazeze sau nu și pe studiul unor variante (e.g. evaluarea ex-ante), pe compararea acestora, respectiv pe un proces de alegere a celei mai potrivite. Detalierea și justificarea activităților corespunzătoare acestor etape au fost prezentate pe larg și fundamentate și în cadrul primei ediții a acestui manual.


Experiența implementării reformelor arată că, în realitate, acestea au un efect minor asupra îmbunătățirii calității rezultatelor propriu-zise de politici publice sau a serviciilor publice. Același este și cazul eforturilor de încercare de a operaționaliza un nivel ridicat de transparență a legăturii între resursele alocate și obiectivele de politici publice obținute. Indiferent de rezultatele unui proces de consultare sau dezbatere publică, multitudinea de soluții care pot fi propuse pentru rezolvarea unei probleme este așa de mare, încât în cele din urmă, din evidente rațiuni de eficiență, luarea deciziei ajunge să fie determinată de preferințele celui care este, în cele din urmă, răspunzător de aceasta. Această constatare este valabilă și în cazul unui proces de informatizare a sistemului administrativ – de exemplu, în cazul maximal al înregistrării pe o platformă web a tuturor comentariilor sau obiecțiilor la inițiative de politici anunțate în vederea adoptării ulterioare.

Drept urmare, se poate susține că într-un sistem birocratic tradițional de tip weberian, chiar și atunci când acesta trece printr-un proces de informatizare sau când este obiect al unor reforme instituționale susținute, decizia de politici publice nu poate avea, la rândul ei, altă finalitate decât alegerea unei soluții care maximizează avantajul celui care este responsabil de luarea deciziei și mai puțin al celor care beneficiază de aceasta. În această situație, practica arată că, de exemplu, studiile de impact ex-ante, a căror realizare este promovată de reformele privind formularea politicilor publice, nu reușesc și nici nu au cum să reușească să conducă la obținerea unui rezultat optim de politici publice care să servească intereselor cetățeanului pentru care acestea au fost, de fapt, inițiate. Mai mult, o decizie de politică publică nu poate fi luată decât dacă factorii de decizie sau participanții la politică ascund intenționat sau selectează informațiile transmise în procesul de analiză sau de comunicare a informațiilor în cadrul consultărilor sau dezbaterilor publice. În concluzie, indiferent de amploarea unui proces de dezbatere publică sau chiar a nivelului de utilizare a soluțiilor informatice, în sectorul public adoptarea deciziilor de politici publice va implica

155Capitolul 4

mereu existența mai multor părți interesate, inclusiv politicieni, birocrați, organizații sociale și grupuri de interese. În aceste condiții, diferența dintre teorie (modele teoretice care susțin reformele adoptate) și realitate (practica implementării lor) devine așa de mare, încât se poate ajunge, la fel cum se poate constata și în cazul evoluției reformelor din România, la o situație în care insistența în implementarea reformei nu poate și nici nu are cum să conducă în mod real la crearea unui cadru care să creeze premisele maximizării interesului cetățeanului privind rezultatele unor politici publice. Luând în considerare constatările prezentate în tabelul de mai sus, se poate afirma că reforma administrativă, așa cum s-a derulat în cazul României, a constat mai degrabă într-un efort de adaptare a unui cadru instituțional preexistent la activități concepute conform unui mod diferit de înțelegere a relației între cetățean și stat, față de cel birocratic tradițional. Efortul de ”convingere” a vechiului sistem dovedindu-se fără efectul scontat, reforma s-a rezumat la încercarea de a asigura

Definirea problemei

- Stabilirea agendei cu fundamentarea prealabilă a problemelor;- Utilizarea planificării strategice.

- Agenda instituțională stabilită politic (eventual cu completări în funcție de influența externă exercitată); - Planificarea strategică cu nivel de transparență redus.

- Evaluarea ex-ante se realizează după luarea deciziei;- Consultarea publică este preponderent o informare și are un caracter formal.

- Preponderent prin inițierea de acte normative;- Bugetarea pe bază de performanță inexistentă;- Transparență redusă.

- Monitorizarea nu se derulează sistematic;- Nu există rapoarte de monitorizare atașate implementării strategiilor;- Nivel scăzut de încredere în instituțiile statului.

- Utilizarea ponderată a actelor normative ca instrumente de implementare

- Elaborare rapoarte de performanță pe parcursul (monitorizare) și la sfârșitul implementării (evaluare)

- Evaluarea ex-ante a impactului cu formularea alternativelor înainte de luarea deciziei;- Consultare publică;

Luarea deciziei Implementare M&E

Rea

litat

eR

efor

ma


pe cât posibil o legătură rațională și „rezonabil” de transparentă între politică, luarea deciziilor și implementarea unei politici publice. Scopul final ar fi fost acela ca rezultatele procesului de formare a politicilor publice să apară mai apropiate de nevoile cetățeanului, decât în cazul organizării anterioare, puternic centralizate.

Tehnologia blockchain, însă, ar putea reprezenta pentru reforma formulării politicilor publice, dar și a administrației publice în ansamblul ei, o oportunitate a cărei valorificare nu necesită un efort de reformă ca cel descris mai sus. Această tehnologie oferă posibilitatea îmbunătățirii fără sincope, în mod natural și transparent a administrației publice prin propagarea unor soluții la probleme de politici politici publice sau servicii publice a căror rezolvare este mult simplificată. ”Prețul” acestui succes este faptul că rolul administrației publice devine din cel de coordonator al unui proces, în cel de gestionar al unei platforme. Aceasta ar putea permite utilizarea acestei tehnologii în cazul dezvoltării unor servicii publice sau a unor politici publice furnizate direct, în folosul și prin intermediul cetățenilor. Spre deosebire de programele de politici publice, derulate ca urmare a unui proces complex de corelare cu un demers rațional de planificare strategică, concentrarea pe aplicarea tehnologiei blockchain ar putea simplifica substanțial un demers de reformă, evitând și derularea unui proces de digitalizare care și acesta s-a dovedit până acum extrem de dificil de implementat.

Spre exemplificare, prezentăm mai jos câteva cazuri care ilustrează modul în care utilizarea tehnologiei blockchain a contribuit cu succes la rezolvarea unor probleme care până acum au fost gestionate și furnizate centralizat de o autoritate publică. Unul dintre aceste cazuri este cel al Estoniei care a fost printre primele state europene care au ales utilizarea tehnologiei blockchain pentru realizarea unui sistem de management al identității virtuale a cetățenilor. Adaptarea sistemului informatic actual la cerințele noii tehnologii se află în curs de realizare. Exemplul Estoniei ar putea fi considerat nereprezentativ datorită nivelului deja foarte ridicat de digitalizare a administrației publice, dar cu toate acestea, utilizarea

157Capitolul 4

acestei tehnologii nu este condiționată de existența în prealabil a unei astfel de infrastructuri. Cel mai bun exemplu în acest sens este cel al Ucrainei care, deși nu beneficiază de infrastructura digitală a Estoniei, a inițiat deja procesul de dezvoltare a sistemului de vot, pe baza tehnologiei blockchain.

Un alt exemplu elocvent este cel al Marii Britanii. În 2016 Departamentul Muncii și Pensiilor din guvernul britanic a anunțat finalizarea cu succes a perioadei de testare pentru noul sistem de distribuție a ajutoarelor sociale, folosind tehnologia blockchain. Mai mult, în același an, a fost demarată procedura prin care această tehnologie devine disponibilă și poate fi utilizată de toate departamentele guvernamentale (ministere).

În Elveția, tehnologia blockchain este folosită în acceptarea plăților taxelor de către cetățeni cu ajutorul bitcoin. De asemenea, cantonul Zug oferă posibilitatea dezvoltării identității digitale pentru rezidenți (inițiativă anunțată în 2017)5.

Spre deosebire de recomandările formulate în ultima ediție a acestui manual care subliniau continuarea reformelor din România privind formularea politicilor publice, în această ediție recomandările sunt legate de necesitatea creării condiților pentru o posibilă aplicare a acestei tehnologii în administrația publică. Chiar dacă această tehnologie se află încă într-un stadiu incipient de dezvoltare, oportunitățile pe care le oferă acum sunt suficiente pentru a formula un set de recomandări care să vizeze o schimbare de perspectivă, evitând în acest fel toate problemele pe care până acum această reformă le-a întâmpinat atât în România, dar și în alte state în care aceasta a fost inițiată.

5 Mai multe exemple pot fi consultate și în „Administrative Reforms in the Fourth Industrial Revolution: The Case of Blockchain Use”, Seunghwan Myeong și Yuseok Jung, Sustainability 2019, 11, 3971.


Aceste recomandări constau în:

1. Extinderea furnizării serviciilor publice prin soluții descentralizate (distributive) – formulată astfel, această recomandare nu se deosebește cu mult de alte recomandări. De data aceasta, însă, demersul este unul care se bazează pe simplificarea relației între cetățean și autoritățile publice, prin încercarea de eliminare, cu ajutorul tehnologiei blockchain, a etapelor intermediare necesare pentru a beneficia de servicii publice, ocupate până acum de autoritățile publice. Soluțiile descentralizate se referă la situațiile în care probleme care până acum erau rezolvate prin inițierea unei politici publice la nivel național, sunt de data aceasta rezolvate începând cu implicarea directă a comunităților locale sau a unor rețele deja existente la nivelul acestora. Un exemplu elocvent de soluție descentralizată vizează debirocratizarea sau eliminarea sarcinilor administrative în cazul companiilor private. Dacă până acum aceasta a fost obiectul unei politici naționale, rezolvarea prin aplicarea tehnologiei blockchain, chiar și la nivel local, ar putea marca începerea simplificării reale a furnizării unor servicii publice (sistemul de acordare a diferitelor certificate de construcție la nivel local, sistemele de plată a taxelor de la nivel local etc.)

2. Aplicarea și duplicarea unor soluții participative la problemele comunității – în această categorie intră soluții pentru diferite probleme legate de furnizarea unor servicii publice care pot fi implementate prin implicarea directă a cetățenilor (co-producția). Și în acest caz, probleme care până acum au necesitat intervenția centrului ar putea fi soluționate prin implicarea directă a comunităților. În această categorie pot fi incluse soluțiile deschise la probleme cum sunt cele legate de colectarea deșeurilor sau transportul public. În aceste cazuri, rolul autorității publice se reduce la unul de gestionar/gazdă a unor platforme care să faciliteze legătura directă între beneficiarii și furnizorii serviciilor publice. Promovarea

159Capitolul 4

acestei abordări ”deschise” ar putea crea premisele pentru o eventuală implementare a soluțiilor de tip blockchain pentru furnizare serviciilor publice.

3. Transparentizarea activității guvernului și reducerea punctelor de intermediere în relația cu cetățeni – aceasta este sigura recomandare care se referă direct la administrația publică centrală. Până acum, aceasta a reprezentat principalul obiect al reformelor privind formularea politicilor publice. După cum am argumentat mai sus, simplificarea activității administrative asociată cu un proces de politici publice derulat la nivel central nu poate fi realizată decât prin reducerea „distanței” între cetățean și adoptarea deciziilor de politici publice. Aceasta înseamnă ”deschiderea” tuturor proceselor administrative prin trasparentizarea principalului for de luare a deciziilor de politici publice: Ședința de Guvern. Acest demers punctual ar putea avea efecte pozitive mai mari, cu cât intervenții similare s-ar realiza la nivelul ministerelor, unde numărul de inițiative legislative dezvoltate ca instrumente ale implementării unei politici publice ar scădea, invers proporțional cu calitatea impactului pozitiv asupra cetățenilor beneficiari.

Conform ultimului raport DESI6 privind nivelul de digitalizare al statelor membre ale UE, România ocupa ultimul loc. Scorul a fost obținut pe baza unui indicator compozit, respectiv compararea acestuia cu cel înregistrat în alte state din UE. Singurul dintre subindicatorii din compoziția acestui indicator care în cazul României înregistrează valori mult mai mari decât în cazul celorlalte state europene este „nivelul de conectivitate”. Valoarea foarte bună a acestui indicator se datorează unei experiențe unice legate de modul de dezvoltare a infrastructurii de telecominicații pe internet. În România, această infrastructură nu s-a dezvoltat ca rezultat al unei inițiative centralizate, gestionate de

6 Digital Economy and Society Index 2018, Country Report Romania. Conform acestui raport ne situăm pe locul 2 în Europa în ceea ce privește acoperirea cu broadband ultra rapidă.


autoritățile publice, la fel cum s-a întâmplat în alte state europene, ci este rezultatul spiritului antreprenorial manifestat ad-hoc de utilizatorii de internet în cartierele urbane. Aceștia au valorificat oportunitatea de a dezvolta infrastructura necesară furnizării de acces la internet prin utilizarea fibrei optice și nu cea de cupru, mai puțin eficientă, la fel ca în cazul altor state europene. După ce rețelele formate ulterior au fost preluate de companii de telecomunicații, nivelul de conectivitate a ajuns să fie principalul element pozitiv în încercarea rezolvării unei probleme care de ani reprezenta tema unor politici dezvoltate și gestionate la nivel central.

La fel ca în cazul efectelor dezvoltării rețelelor de internet de cartier și în cazul reformei administrației publice, respectiv a formulării politicilor publice, avantajul real al cetățenilor ar putea fi obținut nu prin perpetuarea unei abordării centralizate care, asemenea soluției bazate pe utilizarea cuprului din cazul descris mai sus, ar putea avea rezultate suboptimale, ci prin valorificarea oportunității unice oferită de tehnologia blockchain care propune o abordare descentralizată a rezolvării problemelor.

Această reeditare a manualului a avut ca obiectiv identificarea și descrierea dezvoltării unui proces al politicilor publice la nivel local, care să completeze o abordare similară de la nivel central descrisă în prima ediție. Recomandările formulate mai sus nu vizează exclusiv administrația publică locală, deoarece implicațiile aplicării unei abordări deschise a politicilor publice prefigurează aplicarea unei tehnologii la nivelul întreagii administrații publice. Cu toate acestea, conform acestor recomandări, facilitarea aplicării acestei tehnologii este posibilă prin aplicarea ei, într-o primă fază, unor servicii publice, unele furnizate și la nivel local. În această categorie ar putea intra servicii publice precum cele legate de sistemul fiscal de la nivel local, cele legate de acordarea certificatelor de construcții, dar și cele asociate cu evenimentele de viață (naștere, botez, căsătorie sau deces).

Schimbarea propusă de adoptarea unei tehnologii cum este blockchian propune o nouă paradigmă în care obiectul reformei nu

161Capitolul 4

mai este concentrat asupra funcționării unor organizații care formează administrația publică centrală sau locală, ci asupra identificării posibilităților de implicare directă a cetățenilor în procesul politicilor publice.

Bibliografie

„A vision for public services”, Draft version (2013), EUROPEAN COMMISSION, Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology Sustainable and Secure Society Public Services;

Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994

Analiza cadrului legislativ și instituțional pentru furnizarea serviciilor publice la nivelul administrației publice, studiu dezvoltat în cadrul proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, 2017;

Arnaud, Serge; Boudeville, Nicolas, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004

Birkland, Thomas A., An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, M.E. Sharpe Inc., 2005

Bondar, Florin (coordonator), Politici publice şi administraţie publică, Editura Polirom, 2007

Bradford, N., Innovation by Commission: Policy Paradigms and the Canadian Political System, în J. Bickerton and A. Gagnon, eds., Canadian Politics, 3rd Edition Peterborough: Broadview Press, 1999

Chevallier, Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue, Presses Universitaires de France, 2002

Cobb, R.W., Elder C.D., Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-building, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1972

Crăciun, Claudiu, Collins E. Paul, Managementul politicilor publice. Transformări şi perspective, Editura Polirom, 2008


Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992

Dennis Linders, From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media, în Government Information Quarterly, 2012;

Designing for Public Services. NESTA and IDEO, finanțat de Design for Europe programme, 2016;

Digital Economy and Society Index 2018, Country Report Romania.Fischer, Frank; Forester, John,The Argumentative Turn in Policy

Analysis and Planning – Duke University Press, Durham, 1993Gerston, N. Larry, Public policy making: process and principles,

(second edition), 2004Gerston, N. Larry, Public policymaking in a democratic society. A

Guide to Civic Engagement, Center for Civic Education, 2002Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in

Spain, SIGMA, 2006Gusfield, J.R., The Culture of Public Problems, University of Chicago

Press, 1981Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed.

Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977Hill, Michael James; Hupe, L. Peter, Implementing public policy, 2002Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and

Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995Gabriel Hâncean, Rețele sociale, Polirom 2018;Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană

de ştiinţe administrative nr. 8/2002Kingdon, J.W., Agendas, Alternativas and Public Policies, Harper-

Collins, New York, 1984Lasswell, D. Harold, Handbook of Public Policy Analysis. Theory,

Politics and Methods, CRC PressD. Lerner and H. Lasswell, The policy sciences: recent developments

in scope and method, Stanford, Stanford University Press, 3-15. 1951;

Lindblom, Charles E. (1959), The science of ‘muddling through’. Public Administration Review, 19, p. 79–88;

Maarten Heyer, Authoritative Governance: Policy Making in the Age

165Capitolul 4

of Mediatization, Oxford University Press, 2009; Majone, Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the

policy process, New Haven: Yale University Press, 1989 Marchildon G.P., Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada:

The Case of Health Care, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2001

Miroiu, Adrian, Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti, 2001

MyungSan Jun, Blockchain government - a next form of infrastructure for the twenty-first century, în Journal of Open Innovation: Technology, Market, and Complexity (2018);

Nabais J., The role of ministries in the public policy cycle in Portugal, SIGMA, 2003

OECD, Public Management Reform and the Economic and Social Development, PUMA (Paris: OECD), 1998;

Osborne, D. E., & Gaebler, T. (1993). Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York: Penguin;

Tim O’Reilly, Government as a Platform, în Innovations: Technology, Governance, Globalization, Volume 6, Issue 1, 2011, p.13-40;

Patton, V. Carl, Sawicki, S. David, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd ed.), Prentice Hall, NJ, 1993

Profiroiu M., Profiroiu A., Păceşilă M., Studiu comparativ al experienţei ţărilor dezvoltate în procesul de elaborare, implementare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice, Editura ASE, Bucureşti, 2005

Ripley, Randal; Franklin, Grace, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5th ed., Pacific Grove, Calif : Brooks- Cole, 1991

Sabatier, A. Paul, Theories of the policy process, Boulder, CO, 1999Paul A. Sabatier, An Advocacy Coalition Framework of Policy Change

and the Role of Policy-Oriented Learning Therein, Policy Sciences, Vol. 21, No. 2/3, Policy Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an Advocacy Coalition Framework (1988), p. 129-168;

Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice, 2007

Seunghwan Myeong și Yuseok Jung, Administrative Reforms in


the Fourth Industrial Revolution: The Case of Blockchain Use, în Sustainability 2019, 11, 3971;

Shively, W.P., Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987

Schmitter, Philippe (2004), Neo-functionalism, in A. Wiener and T. Diez eds: European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press, p. 45-74;

Situația furnizării serviciilor publice la nivel local, studio în cadrul proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, 2017;

Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners 2017;Thoening J.-C., Meny, Y, Politiques publiques, Press Universitaires

de France, 1989Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice –

concepte şi practică, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureşti, 2004 Woods, Tim and Theresa Morris. 2007. “Fast Tracking Trade

Policy: State Structures and NGO Influence During the NAFTA Negotiations.” p. 177–204 in Politics and Globalization: Research in Political Sociology, Vol. 15, edited by Harland Prechel. Oxford, UK: Elsevier.

Proiect cofinanțat din Fondul Social Europeanprin Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020!

Titlul proiectului: Politici publice locale - un element fundamental pentru creșterea calității procesului decizional la nivelul

administrației publice locale, Cod SMIS 111 612

Beneficiari: Asociația Institutul pentru Politici Publice (IPP),Asociația Municipiilor din România (AMR)

Data publicării: Octombrie 2019

Conținutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziția oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului.

Material distribuit gratuit.

POLITICIPUBLICELOCALE

manual de politici publice...12 manual de politici publice, ediia a ii-a să nu facă3 –, până...

Documents