Importanţa utilizării fondurilor europene, repartizarea şi absorbţia acestora

România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene (UE), beneficiază de ajutor susținut în procesul de dezvoltare prin intermediul fondurilor europene. De la crearea unei infrastructuri de transport viabile și până la calificarea forței de muncă la standarde comparabile cu ale altor state membre, toate acestea pot fi realizate prin intermediul fondurilor europene. Astfel, fondurile europene constituie șansa României de a recupera decalajele de dezvoltare socio-economică și de a deveni competitivă în raport cu celelalte state membre UE.

Fiind implementate pe principiul contribuției proprii (UE oferă un procent din costurile totale, iar statul membru se angajează să susțină o contribuție proprie din aceste costuri), fondurile europene reprezintă un câștig net pentru România – obiectivele de dezvoltare pot fi îndeplinite prin costuri relativ mai mici decât dacă ar fi făcute în afara fondurilor europene. De exemplu, în cazul infrastructurii de transport, dacă aceasta ar fi dezvoltată prin intermediul Programului Operațional Sectorial Transport (POS Transport), ar presupune costuri în proporție de 85% din fonduri europene oferite de UE și doar 15% din contribuția statului român. Dacă, în schimb, infrastructura de transport ar fi realizată în afara fondurilor europene, întreaga povară a investiției ar fi pe umerii statului român.

Această perspectivă pare însă extrem de îndepărtată dată fiind rata mică de absorbţie. La 30 septembrie 2012, rata de absorbţie era 9,70% (cea mai mică dintre toate statele membre) ceea ce înseamnă că în economia României nu au intrat decât 1,861 miliarde euro în 6 ani. Cu alte cuvinte, 90% din suma alocată nu a fost folosită şi nici nu sunt speranţe ca decalajul să fie micşorat până la finele acestei perioade de programare bugetară europeană (2007-2013). Rata scăzută de absorbție a fondurilor europene este legată de incapacitatea sistemică a instituțiilor responsabile de administrarea acestor fonduri de a avea mecanisme eficiente și sisteme de management potrivite pentru a se angaja în execuția unui buget a cărui dimensiune nu are precedent în istoria administrării de fonduri de către România.

Importanţa pentru cetăţean

Aderarea României la UE în 2007 a adus cu sine şansa de a micşora disparităţile socio-economice existene între România şi celelalte state membre prin intermediul Politicii Europene de Coeziune. Rata scăzută de absorbție a fondurilor europene face ca dezvoltarea României, ca stat membru al Uniunii Europene, să aibă de suferit la nivel economic, social și politic.

Impact la nivel economic:

Persistenţa marginalităţii economiei româneşti: incapacitatea de a absorbi fondurile înseamnă perpetuarea situaţiei marginale a economiei româneşti în raport cu restul statelor membre;

PIB scăzut: în Polonia, jumătate din creşterea economică de 1,8% din anul 2009 s-a datorat unei bune absorbţii a fondurilor europene. În România, absorbţia slabă împreună cu micşorarea volumului investiţiilor străine (de la 8 miliarde de euro în 2008 la 1,9 miliarde euro în 2011) fac ca economia reală să ducă lipsă de surse de finanţare. Astfel, estimarea că fondurile europene ar fi putut mări PIB-ul cu 3,8% dacă ar fi fost folosite conform aşteptărilor până în 2015 devine şi mai importantă;

Potențiale probleme la nivelul controlului deficitului bugetar: suspendarea rambursărilor de către Comisia Europeană atrage după sine susţinerea financiară a proiectelor de la bugetul de stat (cum s-a întâmplat în cazul POR şi POSDRU), prin împrumuturi de pe pieţele financiare internaţionale care conduc la creșterea deficitului bugetar.

Contribuție netă mai mare la bugetul UE decât beneficii: între 2007-2012, România a contribuit cu 7,91 miliarde euro la bugetul Uniunii, iar Comisia a efectuat plăţi de 7,81 miliarde euro; acest lucru inseamna ca „practic, ne-am luat banii înapoi, mai puțin 100 de milioane de euro”;

Ratarea obiectivelor de competitivitate economică, creare de locuri de muncă şi de utilizare eficientă a resurselor umane: folosirea parţială şi ineficientă a fondurilor pentru IMM-uri (doar 15% din totalul fondurilor structurale) înseamnă menţinerea competitivităţii economice scăzute, lipsa locurilor de muncă şi continuarea emigraţiei forţei de muncă. Beneficiarii POSDRU au subliniat că, în urma întreruperii tuturor proiectelor din cauza neregulilor constatate în cazul anumitor proiecte, ar rezulta: 65 000 de şomeri, blocarea a 15 000 de potenţiali antreprenori şi a 830 de potenţiale întreprinderi sociale (ce includ pe piaţa muncii persoane cu dizabilităţi sau grupuri defavorizate), stoparea dezvoltării din punct de vedere al resurselor umane a 6 500 de unităţi şcolare, 70 de universităţi şi a 150000 de studenţi.

Impact la nivel social:

În 2011, totalul fondurilor absorbite de România era cel mai mic dintre cele 10 noi state membre: 155 Euro/cap de locuitor faţă de 209 Euro în Bulgaria (Raportul anual al Consiliului Fiscal, p. 43). În plus, în același an, România s-a aflat cu mult în urma tuturor statelor europene în ceea ce privește absorbția generală a fondurilor;

România va continua să aibă o zonă rurală defavorizată din cauza subdezvoltării infrastructurii regionale şi locale de transport (doar 313 km de drum construit în toată ţara) şi a infrastructurii sociale (lipsa unor centre medicale moderne, extinse şi echipate, a unor unităţi de învăţământ reabilitate sau a unor centre de formare profesională);

Oraşele vor pierde ocazia de a beneficia de planuri solide şi integrate de dezvoltare a infrastructurii urbane şi serviciilor;

Integrarea socială şi pe piaţa muncii a grupurilor defavorizate riscă să fie încetinită şi chiar stopată odată cu suspendarea programului POSDRU.

Impact la nivel politic:

Scăderea încrederii populaţiei în capacitatea instituțiilor statulu iromân de a gestiona eficient acest tip de programe. Eşecul mainstream-ului politic poate face mai atractive platforme populiste sau extremiste.

Fondurile europene, sprijin pentru dezvoltare

Conform Perspectivei Financiare 2007-2013, României i-a revenit din partea UE aproximativ 19 miliarde euro, la care se adaugă contribuţia naţională de aproximativ 5 miliarde euro, astfel că bugetul total se ridică la aproximativ 24 miliarde euro.

Planul Național de Dezvoltare (PND) a fost creat pentru a ajusta politica naţională de dezvoltare la priorităţile europene de dezvoltare ce se regăsesc în Politica de Coeziune a Uniunii. Mai precis, prin PND se prioritizează investiţiile publice, acestea din urmă fiind aliniate domeniilor de intervenţie din cadrul Fondurilor Structurale şi de Coeziune. PND reprezintă baza formulării CSNR – documentul ce a stabilit domeniile strategice de intervenţie ale instrumentelor structurale – şi a Programelor Operaţionale (PO) menite a administra şi implementa fondurile comunitare. PO-urile prin care priorităţile CSNR sunt implementate sunt următoarele: Programele Operaţionale Sectoriale (POS) şi Programul Operaţional Regional (POR).

Obiectivul general al PND, în conformitate cu această politică de coeziune, este diminuarea disparităţilor de dezvoltare socio-economică între România şi Statele Membre ale UE, astfel încât, până în anul 2013, să se ajungă la un nivel al PIB per capita de 41% din media UE(PND, p. 236). În ciuda ratei de absorbţie foarte mici, în anul 2010, PIB per capita în România era de 45% din media UE, dar această valoare ne plasa pe penultimul loc, înaintea Bulgariei. Obiectivele specifice ale PNDvizează: creşterea competitivităţii economiei pe termen lung; dezvoltarea infrastructurii de bază la standarde europene; perfecţionarea şi utilizarea eficientă a capitalului uman autohton (PND, p. 242).

Alocările din fondurile europene și rata de absorbție

Fondurile comunitare se implementează prin intermediul programelor operaţionale existente în cadrul a două obiective majore: Convergenţă şi Cooperare Teritorială Europeană. În total, României îi este alocată suma de 19,668 miliarde Euro din care:

12,661 miliarde Euro sunt Fonduri Structuralerezervate Obiectivului „Convergenţă” o Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR): 8,976 miliarde Euro;

o Fondul Social European (FSE): 3,684 miliarde Euro;

o 6,552 miliarde Euro sunt alocate prin Fondul de Coeziune (FC)

o 0,455 miliarde Euro sunt pentru obiectivul Cooperare Teritorială Europeană

Sumele nefolosite de către România la finele perioadei de finanţare se vor întoarce la bugetul Uniunii în urma aşa numitului „proces de dezangajare”. Ministrul afacerilor europene Leonard Orban a declarat că riscul de dezangajare se ridică la suma de 1,9 miliarde de euro, iar 2013 este anul critic în acest sens, un an în care România trebuie să cheltuiască 6,7 miliarde euro. Singurul program care înregistrează o rată bună de absorbţie (21,10% la 31 august 2012) este Programul Operaţional Regional (POR), dar și pentru acesta există riscul dezangajării dat fiind faptul că, în acest moment, este în situație de presuspendare.

Rata internă de absorbție a acestor fonduri este evaluată prin prisma a doi indicatori (Buletin Informativ Instrumente Structurale, p. 4):

1. Plățile interne efectuate de către Autoritățile de Management către beneficiari (fonduri transmise în avans pentru începerea proiectelor şi deconturi pentru cheltuielile realizate) în raport cu alocările europene 2007-2013 (absorbția în plan național);

2. Rambursările directe de la CE în raport cu alocările europene 2007-2013 (absorbția externă).

Situația absorbției la data de 30 septembrie 2012 (cea mai recentă raportare) în funcție de cei doi indicatori - absorbția în plan național: 20%; absorbția externă: 9,70%.

Absorbţia fondurilor, între prioritate şi responsabilitate

Guvernul României trebuie să rezolve două probleme majore vizavi de chestiunea fondurilor europene: absorbţia scăzută ce atrage după sine riscul dezangajării a 2/3 din suma alocată României; presuspendarea a patru programe operaţionale (transport, regional, creșterea competitivității economice și dezvoltarea resurselor umane) şi riscul implicit al suspendării acestoradin cauza neregulilor majore în sistemele de gestionare şi control.

Autorităţile de Management şi Organismele Intermediare sunt în subordinea Guvernului, singura entitate care gestionează programele europene în totalitate. Discursul public al reprezentanților guvernelor din 2007 și până în prezent subliniază, în nenumărate rânduri, că o mai bună absorbţie a fondurilor este prioritatea numărul unu a guvernării. În schimb, rezultatele întârzie să apară. După o absorbţie extrem de lentă între 2007 şi 2010 (rată de absorbţie naţionalăde 12,7%), în septembrie 2011 este înființat Ministerul Afacerilor Europene (MAEur), cu rolul de a coordona procesul de accesare a fondurilor.Deși inițativa a vizat eficientizarea administrării programelor în vederea evitării dezangajării, în practică însă, lipsa mecanismelor de control pe verticală (între MAEur și autoritățile de management) îngreunează procesul de coordonare al MAEur.

Studii de specialitate subliniază faptul că accentul s-a pus pe eficacitatea contractării și nu pe eligibilitatea şi calitatea proiectelor depuse. Astfel, problema cea mai importantă în acest moment este implementarea cu succes a proiectelor și nu atât semnarea contractelor. Obiectivul MAEur a fost acela de a se ajunge la o rată de absorbţie externă de 20% (aproximativ 3,8 miliarde euro din fonduri structurale şi 2,5 miliarde euro din fondurile ce vizează agricultura, dezvoltarea rurală şi pescuitul), și la o rată de contractare de 90% până la sfârşitul anului 2012. Toate acestea nu au fost realizate, în prezent, existând riscul suspendării unora dintre programele operaționale.

După ce în septembrie 2011 raportul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) a evidenţiat faptul că în 2010 România se plasa pe primul loc în ceea ce priveşte suspiciunile de fraudă cu fonduri europene de preaderare, în aprilie 2012 ministrul Orban a transmis avertizarea Comisiei privind remedirea neregulilor în administrarea banilor europeni până în iunie, altfel existând riscul suspendării parţiale a plăţilor directe în cadrul unor programe operaţionale. Urmarea misiunilor de audit europene din aprilie-mai 2012 a fost reluarea plăţilor pentru POSDRU, programulaflat în cea mai delicată situaţie, dar cu aplicarea unor corecţii financiare. În acest moment, odată cu procesul de presuspendare a celor patru programe operaționale, tema corecțiilor financiare devine una actuală.

Întrucât remedierea disfuncţionalităţilor nu s-a întîmplat la timp, cererile de rambursare pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu (POS Mediu), Programul Operaţional Sectorial Transport (POS Transport), Programul Operaţional Regional (POR), Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice (POSCCE) şi Programul Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU) au fost oprite de către MAEur la 1 iulie 2012. Plăţile pentru POR au mai fost suspendate în 2011, iar pentru POSDRU în 2011 şi în februarie 2012 din cauza neregulilor privind procedura de achiziţii publice. Termenul limită pentru rezolvarea problemelor identificate în urma auditului a fost 6 octombrie. În plus, în acest moment sunt negociate corecții financiare subsecvente.La data de 25 octombrie 2012, CE și-a făcut publică decizia de a presuspenda trei programe (POS Transport, POR și POSCCE) din cauza continuării problemelor de management (procesul achizițiilor publice, gestiunea financiară defectuoasă, practica prevenirii și detectării fraudelor și a confictelor de interese) și de a aplica corecții financiare atât acestora, cât și POS Mediu. POSDRU s-a aflat în situația de presuspendare încă din august 2012. Prin urmare, plățile sunt oprite până la corectarea neregulilor, iar România are la dispoziție două luni pentru a adopta măsurile care se impun în acest sens.

Soluţia anunţată de către prim-ministrul Victor Ponta cu privire la aceste două probleme majore în administrarea fondurilorestecrearea din anul 2014 a unui Minister al Fondurilor Europene (după modelul polonez) al cărui scop va fi coordonarea şi supravegherea Autorităţilor de Management ce se află în prezent în subordinea mai multor ministere.