111

AGATA MIHAELA POPESCU

DREPT ADMINISTRATIV GENERAL -MANUAL DE STUDIU INDIVIDUAL-

CAPITOLUL 1

Aspecte generale privind locul i rolul administraiei publice conotaii conceptuale

1.3.1. Conceptul de tiin a administraiei i de administraie public.

Nu este menirea tiinei dreptului administrativ s ofere metode de administrare.

tiina dreptului administrativ se mrginete s analizeze administraia public din perspectiva juridic, a dreptului aplicabil administraiei publice dar aceast perspectiv nu se epuizeaz ns ntr-o abordare pur formal-normativ.

n afar de delimitarea conceptual asupra tiinei administraiei trebuie s fie cunoscute i aspectele conceptuale privind termenul de administraie care, din punct de vedere etimologic, provine din cuvintele de origine latin ad, care nseamn la, i ministris, care nseamn supus, slujitor sau, dac am avea n vedere, chiar i verbul ad-ministrare, care nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva.

Pornind de la aceste semnificaii, a fost emis ideea c administraia trebuie s funcioneze n folosul societii, s serveasc societatea, iar funcionarii din administraie, trebuie s fie slujitorii societii.

n literatura de specialitate, uneori, se face distincie ntre administraie public i administraie de stat, considerndu-se c sunt noiuni diferite.

Constituia nu face nici o diferen ntre cele dou noiuni. Astfel, n Titlul III, intitulat Autoritile Publice, cap.V fiind format din dou seciuni.

Seciunea I este consacrat Administraiei publice centrale de specialitate, cu referire la ministere i alte organe centrale de specialitate, iar Seciunea a II-a este consacrat Administraiei publice locale, care se refer la consiliile locale, primari, consiliile judeene.

Este evident faptul c autoritile publice menionate n cele dou seciuni ale cap.V, Administraia Public, sunt organe de stat, care desfoar deci o activitate statal.

Exist opinii cum c noiunea de administraie public comport mai multe accepiuni:

-o prim accepiune este aceea de activitate, situaie n care aceast noiune este conceput n sens funcional.

-ntr-un al doilea sens, evoc un sistem de organe, situaie n care aceast noiune este conceput n sens organizatoric.

ns din multiplele sensuri atribuite termenului de administraie, preocuprile teoreticienilor s-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public iar pentru a defini administraia public, este necesar, n primul rnd, s se determine graniele generale ale acesteia i n acelai timp s i se formuleze principalele concepte.

n al doilea rnd, definirea administraiei publice trebuie s reflecte locul i rolul acesteia n contextul politic, economic i social al statului de drept, bazat pe principiul separaiei puterilor n stat. A administra nseamn a aciona nentrerupt.

Aciunea administrativ, spunea Traian Herseni, nu constituie un scop n sine, ea trebuie s serveasc realitile sociale n venic micare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu nseamn oriunde acelai lucru deoarece ceea ce este valabil ntr-o ar, nu este valabil pentru orice ar.

Din multitudinea de concepii exprimate cu impact deosebit asupra doctrinei i organizrii administraiei publice din ara noastr amintim:

- concepia managerial asupra administraiei publice potrivit creia administraia public trebuie privit, cel puin n ceea ce privete serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), n mod funcional, ca fenomen statal i ansamblu de activiti specifice similare managementului marilor ntreprinderi private, la nivelul crora se realizeaz obiective i sarcini cu caracter statal, i are originea n doctrina nordamerican reformatoare a sec. XIX, fiind fondat de Woodword Wilson i dezvoltat n sec. XX de Leonard White i Frederick Taylor, acesta din urm fiind considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului tiinific.

- concepia politic asupra administraiei publice pornind de la teoria lui Wallace Sayre, care susine necesitatea perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, artnd: Administraia public preocup, n ultim instan, teoria politic; problema fundamental ntr-o democraie este responsabilitatea fa de controlul popular, iar responsabilitatea i credibilitatea ageniilor administrative i a birocraiei n faa demnitarilor alei (-electiv officials- efii executivului i reprezentanii legislativului) este de importan central ntr-un guvernmnt bazat, n principal, pe exerciiul puterii discreionare de ctre ageniile administraiei.

Concepia politic asupra administraiei publice, spre deosebire de concepia managerial consider administraia public ca fiind un sistem de interese, instituionalizat i organizat n jurul unor valori proprii, diferite i nuanate n raport cu criteriile raionale ale eficacitii i eficienei manageriale.

- concepia juridic asupra administraiei publice se consider indisolubil legat de apariia i evoluia dreptului administrative pentru care constituie noiuneai obiectul fundamental de cercetare.

Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraiei publice.

Pentru delimitarea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul de drept contemporan trebuie aadar avute n vedere, alturi de dreptul administrativ pozitiv ca drept comun n materie, dreptul constituional la nivelul cruia se instituie i garanteaz, n condiii de egalitate i echitate, drepturile i libertile individuale ale cetenilor n raport cu activitatea autoritilor publice indicndu-se i remediile mpotriva violrii unor drepturi ori interese legitime.

n acelai timp trebuie avut n vedere normele de drept internaional i comunitar european cu efecte asupra competenei administrative precum i ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementeaz i circumscriu procesul de soluionare a conflictelor dintre particulari i autoritile publice.

1.3.2 Principiile administraiei publice

Principiile dreptului sunt considerate a fi acele reguli de baz, norme juridice de maxim generalitate, care stau la baza tuturor celorlalte norme juridice, avnd drept scop a ajuta la aplicarea legilor nu numai n litera dar i n spiritul lor. Din acest punct de vedere putem aprecia c i activitatea organelor administraiei publice este guvernat de o serie de reguli de conduit obligatorii, de principii, care urmresc s asigure acesteia o utilitate social ct mai mare.

n ceea ce privete administraia public, activitatea organelor administraiei publice este guvernat de urmtoarele principii ale dreptului:

Principiul legalitii care impune respectarea strict a legii deoarece fr respectarea strict a legii nu este posibil desfurarea normal a vieii sociale.

Potrivit principiului legitii, trebuie respectat orice act sau fapt care genereaz drepturi i obligaii juridice, prin lege nelegndu-se, deci, orice act care d natere, modific sau desfiineaz drepturi i obligaii juridice conform prevederile art.1 alin.5 din Constituie, potrivit crora n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.

Esenial este de reinut c acest principiu este un principiu fundamental n activitatea tuturor organelor de stat, pentru c respectarea strict a legii este singura n msur s asigure echilibrul i linitea n societate, desfurarea normal a relaiilor i a vieii sociale, respectarea drepturilor i libertilor ceteneti, a personalitii i a vieii umane.

Principiul democratismului

Potrivit acestui principiu activitatea administraiei publice trebuie s slujeasc societatea is contribuie la dezvoltarea acesteia deoarece numai n asemenea condiii organele administraiei publice pot s i desfoare activitatea exclusiv n interesul societii.

Chintesena principiul democratismului este reflectat prin egalitatea n drepturi a cetenilor, participarea membrilor societii la administraia public ct i de conducerea colectiv a organelor administraiei publice.

Principiul umanismului

n mod constant s-a apreciat c o administraie public cu adevrat democratic trebuie s se afle n slujba oamenilor, s serveasc societatea, s satisfac cerinele membrilor acesteia, s i apere drepturile i interesele legale. Numai n felul acesta administraia de stat i poate realiza obiectivul su fundamental, poate s justifice nsi existena sa, ca sistem de organe ale statului.

1.3.3. Centralizare i autonomie n administraia public

n activitatea organelor administraiei publice, centralizarea i autonomia constituie un tot unitar, care asigur desfurarea n cele mai bune condiii a activitii autoritilor administraiei publice, satisfacerea optim a cerinelor sociale, att generale ct i locale, garania obinerii unor rezultate superioare n administraie.

Prin centralizare se asigur unitatea, coeziunea n activitatea organelor administraiei publice, n realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societii, prin subordonarea organelor inferioare fa de organele superioare iar in privina descentralizrii acesta i propune s ofere organelor administraiei publice suficient libertate de aciune pentru adaptarea lor imediat la specificul local, la schimbrile pe plan local, fr a se renuna la o anumit centralizare.

Descentralizarea i propune s ofere organelor administraiei publice suficient libertate de aciune pentru adaptarea lor imediat la specificul local, la schimbrile pe plan local, fr a se renuna la o anumit centralizare.

ntotdeauna lrgirea autonomiei locale stimuleaz iniiativa local, elibernd, totodat, organele centrale de un numr de probleme care privesc ndeaproape colectivitile locale, lsnd rezolvarea acestora n sarcina organelor locale avnd n vedre concepia c inndu-se seama i de natura intereselor ce trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite ntr-un anumit moment, important este s se stabileasc un raport optim ntre centralizare i autonomie, n aa fel nct att nevoile generale ale societii, ct i cerinele colectivitilor locale, s fie ct mai bine satisfcute.

1.3.4 Misiunea social i scopul administraiei publice

Autoritile administraiei publice fiind create pentru a executa legea implicit au ca misiune social general nfptuirea politicii interne i externe a statului, prin executarea legii, astfel nct scopul administraiei publice putnd fi nfptuit numai n cazul n care organele administraiei publice realizeaz operativ interesele populaiei, att cele generale, ct i cele locale sau speciale.

1.3.5. Administraia public i statul

Fr a relua anumite aspecte de drept constituional referitore la termenul de stat trebuie avut n vedere totui cele dou elemente eseniale ale statului ce sunt n mod obligatoriu necesare, anume populaia i teritoriul.

Populaia prezint interes ntruct ea este cea care se organizeaz n stat i din rndurile ei se recruteaz persoanele care alctuiesc organele statului, cei care conduc societatea.

Teritoriul reprezint locul n cuprinsul cruia se organizeaz populaia ca stat. Statul este o entitate abstract, nu poate avea voin proprie spre a fi subiect de drept astfel nct n relaiile interne i internaionale el se manifest prin aceste persoane, care alctuiesc aparatul de stat, dei convenional, statul este considerat a fi persoan juridic dar n realitate, subiectul de drept este populaia, colectivitatea uman care se organizeaz n stat. Se apreciaz c odat cu apariia statului a aprut i puterea de stat existnd astfel o legtur puternic n mecanismul social creat.

Puterea de stat poate fi definit ca fiind puterea suveran a unui grup social de a conduce societatea, sprijinindu-se pe fora de constrngere a statului, n conformitate cu cerinele sociale din fiecare etap de dezvoltare a societii, fiind unic, n sensul c nu pot exista mai multe puteri de stat.

Se apreciaz c n stat ar exista trei puteri:

1) puterea legislativ

2) puterea executiv

3) puterea judectoreasc.

Fiecrei puteri i corespund categorii de organe de stat:

1) organe legislative (Parlamentul).

2) organe executive (Guvernul, ministerele)

3) organe judectoreti (judectorii, tribunale).

Pentru ca un regim politic s fie considerat democratic trebuie s aibe la baz principiul separaiei puterilor in stat. Cel care a aprobat n mod clar, deplin, principiul separaiei puterilor n stat a fost Montesquieu. n concepia sa, n stat exist trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc.

Aceste puteri trebuie s fie separate, adic s fie ncredinate unor titulari diferii, deoarece numai astfel se asigur libertatea politic.

n plus, nu trebuie s se confunde puterea public nici cu activitatea prin care se realizeaz aceasta, i nici cu organul de stat care o realizeaz. Sunt noiuni distincte, ce trebuie considerate ca atare.

CAPITOLUL 2

CONSIDERAII CONCEPTUALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV

2.3.1. Noiunea de drept administrative

Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public romn care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice), precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme.

Din definiia enunat, desprindem c dreptul administrativ este:

a. o ramur a dreptului public romn;

b. o totalitate de norme juridice de aceeai natur;

c. acea ramur de drept care reglementeaz:

- organizarea organelor administraiei publice;

- activitatea acestor organe;

- raporturile juridice dintre aceste organe;

- raporturile juridice dintre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice);

- rspunderea juridic sau sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme.

Apreciam c normele care cluzesc dreptul administrativ, reglementeaz:

a. organizarea i atribuiile organelor administraiei publice, care alctuiesc sistemul organelor administraiei publice Guvern,ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i organele administraiei publice locale;

b. raporturile juridice dintre organele administraiei publice, precum i dintre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice).

Definiia dat nu a putut cuprinde i nici nu era cazul s cuprind ansamblul normelor juridice care alcatuiesc dreptul administrativromn.Avemn vedere normele care reglementeaz:

a. statul i unitile administrativ-teritoriale ca persoane juridice;

b. administrarea patrimoniului acestor persoane juridice;

c. serviciul public;

d. funciunea public;

e. funcionarul public;

f. actul administrativ;

g. contenciosul administrativ;

h. soluionarea de ctre unele organe de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul organelor administraiei publice a unor conflicte juridice.

Pentru faptul c n definiia dat nu am cuprins ansamblul categoriilor de norme juridice care alctuiesc dreptul administrativ, considerm c, ntr-o form prescurtat, dreptul administrativ este acea ramur de drept care reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat ce realizeaz sarcinile puterii executive.

Din sfera dreptului public, care cuprinde dreptul constituional, dreptul penal, dreptul fiscal, trebuie precizat i dreptul administrativ care, prin obiectul sau propriu i modul de aplicare se deosebete de celelalte ramuri.

Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice.

Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exist la normele de drept ce reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrativ acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei, poate fi definit ca ramur a dreptului public format din normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere public,statutul funcionarilor publici i responsabilitatea administraiei.

Obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, n principal, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.

Obiectul dreptului administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice.

Ramura dreptului administrativ reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.

Din definiia de mai sus, rezult cteva trsturi caracteristice ale dreptului administrativ:

a) dreptul administrativ este o ramur a dreptului public romn;

b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementeaz modul de constituire, de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice, competena acestora;

c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un regim derogator al aciunilor administraiei publice, un regim de putere public, de supraordonare a subiectelor raporturilor juridice, deasupra aflndu-se ntotdeauna autoritile administraiei;

d) dreptul administrativ cuprinde i normele juridice care reglementeaz statutul juridic al funcionarilor publici i pe acelea privind responsabilitatea administraiei.

Caracterul imperativ al normelor juridice nu exclude tragerea la rspundere a administraiei pentru nesocotirea interesului general i al interesului juridic, particular recunoscut ca atare de drept.

2.3.2. Normele de drept administrativ

Normele de drept administrativ au o structur trihotomic, cuprinznd trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea, numai c ipoteza este, de obicei, foarte dezvoltat, iar dispoziia, n general, se prezint sub form imperativ.

Ipoteza prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i subiectele la care se refer dispoziia, sunt incluse i alte pri ale normei, cum ar fi cele care prevd definiii, principii etc. Ipoteza este relativ determinat cnd legea prevede, n general, mprejurrile n care se aplic norma, existena lor concret urmnd a fi stabilit de organul care o aplic.

Dispoziia este, n general, categoric, imperativ, deoarece relaiile sociale care fac obiectul reglementriidreptului administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii.

Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziie cu un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care se refer norma sunt obligate la o anumit conduit, la o anumit prestaie. La fel ca i ipoteza, i dispoziia normei de drept administrativ poate fi absolut determinat i relativ determinat.

Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile juridice care decurg n cazul nerespectrii normei, nu apare ntotdeauna n mod expres, urmnd a fi dedus, n mod logic din coninutul normei juridice respective, dup cum poate fi aceeai sanciune pentru mai multe norme. Sanciunea rmne, astfel, un element potenial i al normei de drept administrativ.

Ca atare, sub aspectul gradului de determinare i sanciunile normei de drept administrativ pot fi: determinate, relativ-determinate, alternative i cumulative, mbrcnd diferite forme concrete.

innd cont de noiunile juridice unanim acceptate, precum i legislaia n vigoare, pot fi identificate urmtoarele forme principale ale sanciunii normei de drept administrativ:

- sanciuni administrativ-disciplinare (de exemplu, destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea disciplinar etc. );

- sanciuni administrativ-contravenionale (de exemplu, avertismentul, amenda, confiscarea etc. );

- sanciuni administrativ-patrimoniale (de exemplu, obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o pagub moral sau material);

- msuri tehnico-administrative de constrngere: de protecie a unor interese personale sau publice, de combatere a unor fapte antisociale (de exemplu, reinerea unor persoane, reinerea permisului de conducere etc.);

- msuri de executare silit, adic de nfrngere a unei rezistene fizice (de exemplu, diferite aciuni n for ale poliiei, imobilizarea uneipersoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii etc.);

- msuri cu privire la actele juridice (de exemplu, anulri, suspendri, ci de atac etc.).

2.3.3. Raporturile juridice de drept administrativ

Studiul raporturilor juridice subliniaz, astfel, faptul c raporturile de drept sunt, nainte de toate, raporturi sociale n care oamenii intr n vederea ndestulrii lor variate, raporturi de cooperare i coexisten. Putem defini raportul juridic ca acea legtur social, reglementat de norma juridic, coninnd un sistem de interaciune reciproc ntre participanii determinai, legtur ce este susceptibil a fi aprat pe calea coerciiunii statale.

2.3.3.1. Fundamente. Definiie.

n cea mai simpl definiie, raporturile juridice sunt nelese ca fiind relaiile sociale care au czut sub incidena normelor juridice (reglementate de normele juridice).

De aici, rezult c nu orice relaie social este reglementat de norme juridice i c nu poate fi conceput un raport juridic in absena normelor juridice.

2.3.3.2. Conceptul de raport de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ .

Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor dreptului administrativ.

ntr-o alt formulare, raportul juridic administrativ a fost definit ca acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului .

Ca orice raport juridic, cel administrativ, are la baza apariiei sale trei premise:

a) existena unei norme juridice aplicabile - care reglementeaz anumite segmente ale activitii administraiei publice

b) existena subiectelor de drept

c) faptul administrativ

2.3.3.3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

ntr-o opinie, se formuleaz existena a trei categorii de raporturi de drept administrativ :

-de subordonare;

-de participare;

-de colaborare.

ntr-o alt opinie, existena a numai dou categorii:

-de subordonare;

-de colaborare.

n literatura actual se susine c n cadrul raporturilor de participare subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care le d n competena unui organ colegial fa de care subiecii pot fi n raporturi de subordonare (de exemplu, participarea minitrilor la edinele Guvernului sau a decanilor la edinele senatelor universitilor).

n funcie de locul unde apar, se disting dou categorii de raporturi de drept administrativ:

-raporturi n interiorul administraiei publice,n accepiunea de sistem de organe

-raporturi n afara administraiei publice n cadrul acestor dou mari grupe, se disting subgrupe de raporturi de drept administrative, n funcie de drepturile i obligaiile subiectelor n aceste raporturi, de coninutul raporturilor.

n interiorul administraiei publice iau natere trei categorii de raporturi de drept administrativ:

n raporturile de subordonare, subiectul supraordonat este purttorul autoritii publice, care fie n baza autoritii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public, dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

Aceste raporturi apar ntre o autoritate a administraiei publice, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte (o alt autoritate public, o persoan juridic civil, o persoan fizic).

2) n raporturile de colaborare, subiectele participante sunt pe picior de egalitate, chiar dac unul este obligatoriu autoritate a administraiei publice.

Raporturile de colaborare apar, de regul ntre dou autoriti ale administraiei publice care acioneaz mpreun, exercitndu-i competena, pentru aplicarea legii. Ele pot s apar i ntre o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate public, atunci cnd legea le oblig s acioneze de comun acord pentru realizarea unei sarcini care revine administraiei publice (de exemplu, prezena judectorilor n Comisia de pe lng Ministerul Justiiei n materie de ceteni sau n birourile electorale etc.), respectiv ntre o autoritate a administraiei publice i o persoan juridic civil sau o persoan fizic, atunci cnd acestea din urm sunt atrase la prestarea unor servicii publice.

Ct privete interrelaiile raporturilor de subordonare, respectiv de natur conflictual, se rein urmtoarele reguli :

-un raport de conformare poate fi att un raport de colaborare, ct i un raport de subordonare;

-un raport de natur conflictual este ntotdeauna un raport de subordonare;

-realizarea unui raport conflictual poate reclama i un raport administrativ de colaborare, n care ipoteza raportului administrativ de colaborare ni se nfieaz ca un mijloc juridic de garantare a realizrii drepturilor i obligaiilor organului de stat ca subiect aupraordonat n raportul conflictual.

3)Raporturiledeparticiparesenascntreorgane, compartimente sau persoane ntre care nu exist raporturi de subordonare. Acestea particip, conlucreaz ntr-o anumit aciune (de exemplu, emiterea unei instruciuni de ctre Ministerul Finanelor Publice i de ctre Banca Naional a Romniei n probleme financiare.)

n afara administraiei publice apar trei categorii de raporturi juridice:

1) Raporturile de subordonare ntre un organ al administraiei publice i un alt subiect de drept, n aceste raporturi subiectele au o poziie inegal. Organul administraiei publice este subiectul activ, supraordonat, cellalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat.

n virtutea poziiei sale supraordonate, organul administraiei publice poate s stabileasc comportamentul subiectului pasiv n acel raport, impunndu-i acestuia conduita de urmat. Dei subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi, n cazul n care organul administraiei publice abuzeaz de prorogativele acordate de lege, nclcnd drepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate s se plng organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administraiei publice n acel raport s respecte legea.

2) Raporturi de utilizare a serviciilor publice

Printre sarcinile majore ale organelor administraiei publice se nscrie i obligaia acestora de a satisface cerinele membrilor societii, sarcin care constituie totodat i obiectivul de baz al unei administraii de stat puse n slujba colectivitii. Spre a satisface cerinele membrilor societii, organele administraiei publice presteaz pentru acetia o serie de servicii publice. n prestarea acestor servicii pot s apar dou situaii :

-cnd legea oblig organele administraiei publice s presteze un serviciu public;

-cnd legea las la aprecierea organelor administraiei publice prestarea unui serviciu public.

3) Raporturi de colaborare ntre organele administraiei publice i ceteni, n mod individual sau organizai.

2.3.3.4. Trsturile raportului de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin trei

trsturi eseniale :

- unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice, determinnd, n condiiile legii un anumit comportament din partea celuilalt subiect. Acesta, potrivit Constituiei ar putea fi: statul, prin organele sale, unitile administrativ teritoriale, un organ al administraiei publice, dar poate fi i o alt autoritate public.

- sunt raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ. Sunt n acest sens, raporturi care se nasc n cadrul i n vederea realizrii puterii executive a statului. Raporturile de drept administrativ se disting astfel de celelalte ramuri de drept public (drept constituional, drept penal).

- sunt raporturi de subordonare ale unuia dintre subieci fa de cellalt. Acest raport de inegalitate, de supraordonare a autoritii administrative este ceea ce deosebete dreptul administrativ de orice subramur a dreptului privat unde subiectele, oricare ar fie ele, se afl n raport de egalitate.

Prima trstur urmrete individualizarea raporturilor de drept administrativ de raporturile de drept privat n care apar ca subiecte organele administraiei publice, alte organe de stat sau, dup caz, structuri nestatale. Cu alte cuvinte, aceast trstur evoc faptul c unul dintre subiecte este persoan moral (juridic) de drept public.

Fa de terminologia i concepia Constituiei, unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ trebuie s fie obligatoriu: statul, reprezentat printr-un organ de stat, o autoritate a administraiei publice, o unitate administrativ-teritorial, reprezentat printr-o autoritate a administraiei publice locale, un stabiliment public sau un stabiliment de utilitate public.

Prin cea de a doua trstur general, delimitm raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (de drept constituional, de drept penal etc.).

Raporturile de subordonare mai au urmtoarele trsturi specifice:

-sunt raporturi de subordonare a unui subiect fa de cellalt, mai exact subiectul care este purttor al autoritii publice are o poziie supraordonat;

-naterea i realizarea lor sunt determinate fie de voina legiuitorului, fie de voinaunilateral a subiectului supraordonat;

-realizarea lor constituie o obligaie pentru organul supraordonat.

Raporturile de colaborare mai au urmtoarele trsturi specifice :

-sunt raporturi n care subiectul purttor al autoritii publice colaboreaz de pe o poziie egal, n spiritul dispoziiilor legale, cu cellalt subiect al raportului administrativ (care poate fi sau nu purttor al autoritii publice), la realizarea sarcinilor administraiei de stat dintr-un anumit domeniu de activitate sau, dup caz, la adoptarea unei decizii administrative;

-naterea i realizarea lor concret e determinat de manifestarea voinei ambelor subiecte;

-condiiile manifestrii voinei ambelor subiecte sunt prevzute expres de lege.

2.3.3.5. Structura raportului de drept administrativ.

Raportul de drept administrativ se compune, ca orice raport juridic, din trei elemente: subiecte; obiect; coninut.

Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denumite subiecte. n anumite raporturi, unul dintre subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular de obligaii, n timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare att de drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv.

Deoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile administraiei publice i, n subsidiar, de autoritile publice, cel puin unul din subiectele raporturilor de drept administrativ este investit cu prerogative de putere public.

Un raport de drept administrativ se poate stabili ntre:

- dou autoriti ale administraiei publice;

- o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate public;

- o autoritate a administraiei publice i un organism non-guvernamental;

- o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural sau un agent economic;

- o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.

Raporturile sociale din sfera administraiei publice, reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului public desprinde trei situaii:

- Raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri a dreptului public, n spe, dreptul constituional;

- Raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri ale dreptului public, de exemplu dreptul financiar;

- Raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului public, de exemplu dreptul internaional public.

2.3.4. Izvoarele dreptului administrativ

Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modific sau sting raporturi administrative.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urmtoarele:

a) Constituia Romniei - legea fundamental a statului nostru care este nzestrat cu o for juridic suprem, toate celelalte acte normative trebuind s fie conforme Constituiei.

Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor administraiei publice. Printre normele constituionale care pot fi considerate c au i o natur administrativ menionm, cu titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preedintele Romniei, Guvern, administraia public central de specialitate, administraia public local, norme privind drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor etc.

b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci cnd conine norme de drept administrativ.

n cadrul legilor, pe primul plan se situeaz legea organic al crui obiect l constituie domeniile prevzute n art. 73 alin. (3) din Constituie cum ar fi: organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, etc.). Legea ordinar care, n msura n carecuprindenormecereglementeazraporturi juridice administrative, constituie izvor al dreptului administrativ.

c) Decretele Preedintelui Romniei, atunci cnd acestea au caracter normativ i conin norme de drept administrativ.

Preedintele Romniei poate emite astfel de decrete, atunci cnd declar mobilizarea total sau parial a forelor armate i cnd stabilete msuri n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, instituirea strii de asediu sau a strii de urgen, potrivit Constituiei etc.

d) Hotrrile i Ordonanele Guvernului sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineneles atunci cnd acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind realizarea n concret a prevederilor cuprinse n legi.

Prin hotrrile Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i implicit, activitatea n domeniile i sectoarele respective.

e) Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii de activitate.

Aa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanelor publice este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa, indiferent dac exist sau nu raporturi de subordonare.

f) Actele juridice emise de efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale, denumite decizii sau dispoziii - numai n msura n care au caracter normativ.

g) Actele juridice adoptate de autoritile administraiei publice judeene i locale sunt, n multe cazuri, izvoare de drept administrativ, acestea avnd o competen material general i, implicit, dreptul de a adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarului etc.

h) Ordinele prefecilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar numai n msura n care au caracter normativ.

Potrivit dispoziiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, prefectul are competena de a emite astfel de ordine (asigurarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice, luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor etc.).

i) Tratatele i conveniile internaionale

Cuprinderea acestor documente n cadrul izvoarelor dreptului administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o bun perioad de timp.

n prezent, aceast problem i-a gsit soluionarea, art. 11 din Constituie stipulnd c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern.

Ca urmare, tratatele internaionale pot constitui izvoare ale dreptului administrativ, dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii:

-au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din Constituie;

-stabilesc reguli juridice referitoare la relaii sociale din sfera de reglementare a dreptului administrativ;

-conveniile internaionale s fie de aplicare direct, nemijlocit.

j) Doctrina

In literatura de specialitate din perioada interbelic s-a considerat c doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului administrativ, dar, n acelai timp, s-a apreciat c doctrina poate servi ca un ndreptar, deopotriv pentru judectori i pentru legiuitor, reprezentnd un semnal de alarm asupra reglementrilor care trebuie schimbate, pe care administraia nu l poate ignora.

Pe de alta parte, prelund ideile colii franceze, n alte lucrri de specialitate se apreciaz c doctrina ndeplinete n mod indubitabil un rol de nenlocuit i n consecin, constituie izvor al dreptului administrativ.

k) Referitor la jurispruden - de asemenea opiniile exprimate n literatur au fost diverse, n Frana de exemplu, considerndu-se ca fiind izvor al dreptului administrativ.

Ne raliem opiniilor care consider c, n msura n care se va forma o practic relevant a instanelor de contencios administrativ, aceasta va constitui izvor de drept administrativ.

CAPITOLUL 3

FORME CONCRETE DE REALIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE

3.3.1. ACTUL ADMINISTRATIV

Noiunea de act administrative

Actul administrativ reprezint forma principal prin care se realizeaz administraia public i const ntr-o manifestare expres de voin prin care se creeaz, se modific sau se sting raporturi de drept administrativ.

Trsturile actului administrative

1. actele administrative sunt acte juridice, adic sunt manifestri de voin exprimate n scopul de a produce efecte juridice, adic, de a da natere, de a modifica sau de a desfiina raporturi juridice, drepturi i obligaii juridice.

2. actul administrativ nu este, ns orice fel de manifestare de voin juridic, ci o manifestare unilateral de voin a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz, cum este cazul actelor de drept civil atat drepturile cat i obligaiile care iau natere prin actele administrative sunt stabilite n mod unilateral de ctre organul emitent al acelor acte, persoanele crora li se adreseaz actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ.

3. nu orice manifestare unilateral de voin juridic este socotit a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care eman de la un organ al administraiei publice. Potrivit art. 52 din Constituie, o persoan poate fi vtmat prin actul administrativ emis de o autoritate public. n titlul III al Constituiei, intitulat autoritile publice, sunt incluse urmtoarele autoriti publice: Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul, Administraia public, Autoritatea judectoreasc.

4. in cazul actelor administrative manifestarea de voin are loc n temeiul puterii de stat si datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i, totodat, executoriu prin el nsui. Aceast trstur prezint importan cel puin sub dou aspecte, i anume:

- fiind emis n temeiul puterii de stat, organul emitent al actului i poate impune n mod unilateral voina fa de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate stabili, tot n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia natere, se modific sau se desfiineaz prin emiterea actului administrativ;

- fiind emis n temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu.

n cazul n care cel obligat la executare nu execut de bunvoie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi necesar emiterea de ctre un alt organ a unui act, n baza cruia s se treac la executare silit, aa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n baza unei hotrri judectoreti sau a unei sentine arbitrale.

5. actul administrativ este emis n vederea executrii legii. Aceasta este i raiunea de a fi a administraiei publice, ca activitate executiv a statului. Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman,

Clasificarea actelor administrative

Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt urmtoarele:

a) Dup natura juridic, actele administrative pot fi:

1. acte administrative de autoritate sau acte administrative de putere public - aceste acte se emit de o autoritate public n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;

2. acte administrative de gestiune - se ncheie de autoriti sau alte structuri ale administraiei publice cu persoanele fizice sau juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv executarea unor lucrri sau prestarea unui serviciu. Aceste acte sunt bilaterale, cuprinznd dou manifestri de voin, respectiv a autoritii publice administrative i a unei persoane fizice sau juridice cu care se ncheie actul;

3. acte administrative jurisdicionale aceste acte se emit n mod unilateral de ctre autoritile de jurisdicie administrativ, anume abilitate de lege i rezolv conflicte aprute ntre autoriti ale administraiei publice i particulari.

b) Dup competena material, pot fi:

1. acte administrative cu caracter general aceste acte se adopt sau se emit de autoritile administraiei publice care au competen material general. Din aceast categorie fac parte: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale preedinilor consiliilor judeene i ale primarilor;

2. acte administrative de specialitate sau de domeniu aceste acte sunt emise de organele administraiei publice centrale de specialitate i de autoritile administraiei publice locale de specialitate.

Din aceast categorie fac parte: ordinele i instruciunile emise de ctre minitri i de conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, inclusiv de ctre conductorii autoritilor autonome ale administraiei publice, precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate.

c) Dup competena teritorial, actele administrative, pot fi:

1.acteadministrativeemisedectreautoritile

administraiei publice centrale decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, ordinele i instruciunile emise de ctre minitri i de conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte pe ntreg teritoriul rii;

2.acteadministrativeemisedectreautoritile administraiei publice locale hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene i ale primarilor, ordine ale prefecilor precum i acte emise de ctre conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate.

Aceste acte produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz autoritile care le emit.

d) Dup gradul de ntindere a efectelor juridice, actele administrative sunt:

1. acte administrative cu caracter normativ, care produc efecte cu caracter general i impersonal - decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, instruciuni, regulamente i altele asemenea ale minitrilor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale, precum i unele ordine ale prefecilor i dispoziii ale primarilor;

2. acte administrative cu caracter individual, care produc efecte numai cu privire la persoane fizice ori juridice determinate. Din aceast categorie pot face parte: unele decrete ale Preedintelui Romniei, unele ordine ale minitrilor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, acte emise de ctre conductorii serviciilor publice deconcentrate n judee i n municipiul Bucureti ale minitrilor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, precum i cele emise de ctre preedinii consiliilor judeene i unele dispoziii ale primarilor.

e) Dup natura efectelor juridice pe care le produc, sunt:

1. acte administrative care acord drepturi impersonale i generale sau individuale;

2. acte administrative care constat existena unui drept.

f) Dup autoritatea care le emite, actele administrative sunt:

1.acteadministrativeemisedectreautoritile

administraiei publice. Din aceast categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritile administraiei publice centrale i locale, cu competen material general sau special, precum i cu competen teritorial central sau local;

2. acte administrative adoptate de Parlament, aa cum este Planul naional de amenajare a teritoriului sau unele acte de numire n anumite funcii publice, n condiiile legii;

3. acte administrative emise de conducerile instanelor judectoreti de pild cele emise pentru numirea i eliberarea din funcia personalului, sau pentru gestionarea patrimoniului pe care l dein;

4. acte administrative emise de instituiile publice;

5.acteadministrativeemisedecelelaltestructuri organizatorice care privesc organizarea executrii i executarea legii.

g) Dup perioada de timp n care produc efecte juridice:

1. acte administrative permanente produc efecte juridice de la intrarea n vigoare i pn la ieirea din vigoare;

2. acte administrative temporare produc efecte numai pentru o perioad de timp, anume prevzut n actul respectiv.

Fora juridic a actului administrativ

Ca orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creeaz, modific sau desfiineaz raporturi de Drept administrativ, drepturi i obligaii juridice corelative.

Actele administrative au o anumit for juridic, prin care se nelege eficiena efectelor juridice pe care le produc.

Actele juridice se afl ntr-un sistem de acte, care o for juridic diferit, n funcie de locul pe care l ocup organul emitent al acelui act n sistemul organelor statului. n cadrul acestui sistem, actul inferior ca for juridic trebuie s fie conform cu actele avnd o for juridic superioar.

Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie s fie conforme cu actele pe care le execut. n primul rnd actele administrative trebuie s fie conforme cu prevederile Constituiei i cu actele Parlamentului.

Organele administraiei publice alctuiesc la rndul lor un sistem de organe ntre care exist anumite relaii de subordonare. i actele pe care aceste organe le emit au o for juridic diferit, actele organelor ierarhic superioare avnd o for juridic mai mare dect fora juridic a actelor emise de ctre organele inferioare.

Actele administrative emise de ctre organele administraiei publice cu competen teritorial mai restrns trebuie s fie conforme cu actele emise de ctre organele cu competena teritorial mai larg.

Pe de alt parte, actele organelor administraiei publice cu competen material de specialitate nu pot nclca actele emise de ctre autoritile administraiei publice cu competen material general. Chiar i ntre actele emise de ctre acelai organ exist deosebiri de for juridic. Astfel, actele individuale emise de ctre un consiliu local nu pot s ncalce actele normative emise de ctre acelai consiliu local.

Exist situaii cnd obligaia de conformitate opereaz chiar dac ntre organele respective nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, ntre consiliile locale i consiliul judeean din acelai jude nu exist relaii de subordonare, ci doar de colaborare n probleme de interes comun.

Uneori, conformitatea ntre actele juridice opereaz chiar i ntre actele emise de ctre organele situate la acelai nivel n ierarhia sistemului de organe, deci, ntre care nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, prin instruciunile i ordinele minitrilor nu se pot nclca instruciunile i ordinele emise, de exemplu, de ctre ministrul finanelor publice i ministrul agriculturii dezvoltrii rurale.

Exist situaii cnd obligaia de conformitate ntre actele administrative i alte acte juridice se manifest i n cazul n care acele acte sunt emise de ctre organe din alt categorie de organe de stat. Spre exemplu, prin actul emis de ctre comandantul unei secii de poliie nu poate fi arestat o persoan dect cea prevzut n mandatul de arestare emis de ctre judector.

Unadintretrsturileesenialealeactelor administrative const n faptul c aceste acte sunt emise n temeiul puterii de stat, deci au autoritate statal. Datorit acestei trsturi, actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate, adic sunt considerate a fi conforme cu legea. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri:

- Prezumie relativ de legalitate

- Prezumie absolut de legalitate

Prezumie relativ de legalitate, iuris tantum, ceea ce nseamn c ele pot fi atacate, pe considerentul c actul atacat este ilegal. Aceasta poate fi rsturnat, dovedindu-se, cu probe, c actul n cauz este ilegal.

n mod cu totul excepional exist i o prezumie absolut de legalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

n sistemul nostru de drept, de prezumia absolut de legalitate nu beneficiaz dect hotrrile organelor jurisdicionale, n principal hotrrile instanelor judectoreti care, dup ce au devenit definitive i irevocabile, beneficiaz de autoritatea lucrului judecat i nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate.

Toate celelalte acte juridice nu beneficiaz dect de o prezumie relativ de legalitate. Chiar i legea, ca act al Parlamentului, beneficiaz doar de o prezumie relativ de legalitate, ntruct poate fi controlat sub aspectul conformitii sale cu Constituia. Evident, problema legalitii nu se pune n ceea ce privete Constituia, care este legea fundamental a statului, toate celelalte acte juridice trebuind s fie conforme cu prevederile Constituionale.

Actele administrative beneficiaz i de prezumia de autenticitate, adic n conformitate cu adevrul. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovad deplin, ca mijloc de prob, n faa organelor jurisdicionale, cu condiia ca ele s ndeplineasc condiiile legalitii. Ca i prezumia de legalitate, n general, prezumia de autenticitate are i ea un caracter relativ, n sensul c se poate dovedi, prin procedura nscrierii n fals, c actul administrativ reflect n mod eronat, deformat realitile pe care le constat.

Condiiile de valabilitate ale actului administrativ

Actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre organul administrativ competent, adic de ctre organul cruia legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri obligaia de a emite acel act administrativ si ca s fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lng faptul de a fi adoptat de organul competent, s fie emis i de funcionarul competent din cadrul acelui organ, adic de funcionarul investit n mod legal cu atribuia de a emite actul n cauz.

Exista ns unele cazuri cnd persoanele care se adreseaz organelor administraiei publice nu au posibilitatea s cunoasc situaia, calitatea persoanei care emite actul sau de a desfura activitatea, abilitarea legal n acest sens a funcionarului respectiv este cazul functionarilor de fapt a caror acte sunt anulate cu exceptia actelor de stare civila .

De exemplu, oficierea cstoriei de ctre un funcionar care nu are mputernicirea legal de a efectua aceast activitate. Anularea cstoriei n acest caz, ar nsemna obligaia pentru cei n cauz de a prezenta noi acte, ceea ce genereaz o serie de dificulti, deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitat n timp.

Esential pentru un act admisnitrativ este ca la momentul emiterii acestuia sa fie respectate condiii de form i de procedur prevzute de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiii duce la neluarea n considerare a acelor acte. Spre exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.

a). n ceea ce privete forma lor, actele administrative pot fi scrise, orale i implicite, adic nerezolvarea n termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administraiei publice. Majoritatea actelor administrative sunt emise n form scris.

a.1) Forma scris este recomandat spre a se putea cunoate exact coninutul actului administrativ, astfel nct acesta s poat fi executat ntocmai de ctre cei care au aceast obligaie. Totodat, forma scris constituie un puternic mijloc de prob pentru a se putea dovedi n caz de litigiu, prin nscrisul respectiv, drepturile i ndatoririle pe care le conine.

Totodat, forma scris asigur cele mai bune condiii pentru exercitarea controlului asupra legalitii actelor administrative. Forma scris este absolut necesar n cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum i n alte situaii, de exemplu, n ceea ce privete legitimaiile, diplomele, certificatele, adeverinele, procesele-verbale, .a. n cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie s fie emise nu n orice form scris, ci ntr-o anumit form scris obligatorie, spre exemplu, un act de identitate, un paaport, un certificat medical, un permis de conducere auto, altfel actul nu are valabilitate juridic.

Din punctul de vedere al formei scrise, actul trebuie s ndeplineasc mai multe condiii i anume trebuie s cuprind: denumirea organului care l-a emis, data adoptrii sau emiterii, data intrrii n vigoare, dac aceasta este alta dect cea a publicrii n cazul actelor normative, sau a comunicrii n cazul celor individuale, semntura persoanei de la care eman, sigiliul organului respectiv i numrul sub care a fost emis. Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existena actului sau poate conduce la nulitatea lui, dup caz. Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibil, spre exemplu, atacarea acestor acte n contencios de ctre persoane ale cror drepturi sunt lezate prin actul respectiv.

La fel, lipsa datei adoptrii sau emiterii mpiedic verificarea emiterii lui n termenul prevzut de lege.

Sigiliul organului emitent sau semntura acestuia este o condiie esenial pentru existena actului respectiv, lipsa lor avnd ca efect nulitatea acelui act.

a.2) Forma oral a actelor administrative este utilizat de regul, n caz de urgen, cnd pentru desfurarea anumitor aciuni n timpul oportun, nu mai este posibil emiterea unui act scris. Actele administrative orale se prezint sub forma unei note telefonice sau a unei dispoziii verbale pe care un funcionar o transmite altui funcionar. Este recomandabil ca orice dispoziie primit de ctre un funcionar de la un alt funcionar s mbrace forma scris.

a.3) n cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a stabili care este sensul tcerii organului administraiei publice, n raport cu cerea ce i-a fost adresat, cu alte cuvinte, dac tcerea are semnificaia unei aprobri sau respingeri a cererii n cauz. n cazul n care actele normative nu precizeaz semnificaia tcerii organului creia i-a fost adresat cererea, rezolvarea acestei probleme comport unele dificulti. n ceea ce privete tcerea autoritii administraiei publice pot s apar dou situaii, i anume:

- tcerea s fie considerat o aprobare, o confirmare a cererii adresat acelei autoriti;

- tcerea s fie considerat o respingere a cererii n cauz, refuzul de a o accepta.

nreglementareaLegiicontenciosului administrativ, tcerea autoritii administrative este considerat ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresat, refuz care, ca i un act administrativ poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ. Este o soluie fireasc, deoarece, n cazul n care tcerea ar fi fost socotit ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica aciunea n justiie a persoanei interesate.

Proceduraadoptriitaciteaunoracte administrative const n considerarea ca aprobat a unui anumit act dac autoritatea administraiei publice competente s-l aprobe nu-l aprob n termenul prevzut de lege pentru adoptarea actului. Dac legea nu prevede un termen pentru soluionarea cererii de autorizare, autoritile publice sunt obligate s soluioneze cererea de autorizare n termenul de 30 de zile de la depunerea acesteia. Dup expirarea termenului i n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii administraiei publice, solicitantul poate considera c cererea sa a fost aprobat. Aceast prevedere nu rezolv dect parial problema menionat, deoarece, n final, solicitantul va trebui s se adreseze instanei judectoreti, ntruct nu are alt posibilitate de a i se rezolva pozitiv cererea.

Aceast procedur este reglementat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, cu modificrile i completrile ulterioare. Menionm c, aceast procedur se aplic numai anumitor acte administrative i anume autorizaiilor.

Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de ctre autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. Prin hotrre a Guvernului se mai poate stabili, la propunerea motivat a fiecrei autoriti publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.

Aceast procedur nu privete numai emiterea autorizaiilor ci i rennoirea acestora i reautorizarea ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiei sau a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control.

La rndul su, solicitantul are obligaia s depun odat cu cererea, documentaia complet, ntocmit n conformitate cu prevederile legale care reglementeaz procedura de autorizare respectiv.

n cazul n care se constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea public are obligaia s notifice acest fapt solicitantului cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii, dac acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile. Totodat, autoritatea public va preciza i modul de remediere a neregularitii constatate. n toate aceste situaii, termenul de emitere, sau dup caz, de rennoire a autorizaiei se prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv cu 5 zile.

Pentru respectarea normelor care reglementeaz procedura adoptrii tacite, legea instituie o serie de garanii, constnd n aplicarea unor amenzi judiciare sau calificnd fapta drept abatere disciplinar sau infraciune, dup caz.

Astfel, legea prevede, mai nti, c dup expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaiei i n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii publice, solicitantul poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.

Pentru obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea activitii sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autoritii n cauz sau direct instanei judectoreti.

n situaia n care s-a adresat autoritii publice n cauz, acesta i aduce la cunotin existena cazului de aprobare tacit cu privire la autorizaie i solicit eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.

n cazul n care autoritatea public respectiv nu rspunde sau refuz s elibereze documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii se poate adresa instanei judectoreti. Solicitantul se poate adresa i direct instanei judectoreti.

Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea public nu ndeplinete obligaia respectiv n termenul stabilit prin hotrrea judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate obliga conductorul autoritii administraiei publice n sarcina creia s-a stabilit obligaia la plata unei amenzi judiciare reprezentnd 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de ntrziere, precum i la plata unor despgubiri pentru daunele cauzate prin ntrziere.

n cazul n care, dup obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea public constat nendeplinirea unor condiii importante prevzute pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de remediere a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul trebuie s respecte aceast obligaie.

Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile. Autoritatea public va anula totui documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit legii, n cazul n care constat nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public, siguranei naionale, ordinii sau sntii publice i care nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate nu au fost remediate n termenul stabilit.

b.) n ceea ce privete procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili i cerina anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de ctre alte organe dect organul emitent.

n funcie de consecinele lor juridice, acestea pot fi:

- avize facultative, situaie n care organul emitent are libertatea s solicite sau s nu solicite acel aviz;

- avize consultative, situaie n care organul emitent este obligat s solicite avizul, deoarece n absena acestuia, nu poate emite actul n cauz. Dar dei este obligat s solicite avizul, organul emitent nu este obligat s urmeze acel aviz;

- avize conforme, situaie n care organul emitent este obligat s solicite avizul, dar, totodat este obligat i s in seama de el atunci cnd va emite actul pentru care a solicitat avizul, adic s emit actul cu respectarea coninutului avizului.

Avizele pot mbrca i forma unor acorduri, prin care un organ i d consimmntul cu privire la actul emis de un alt organ. n funcie de momentul cnd se acord acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv.

n afar de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesar efectuarea unor cercetri, a unor anchete, urmate de ntocmirea de rapoarte.

Valabilitateaacteloradministrativeeste condiionat i de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de exemplu, n cazul organelor colegiale. Astfel, n general, pentru validitatea actului respectiv este necesar votul afirmativ a jumtate plus unu din numrul membrilor organului. Dac nu se ntrunete acest numr actul nu poate fi adoptat. Mai este posibil situaia ca, dup adoptare, un act administrativ s necesite ndeplinirea unor formaliti procedurale. Astfel, se cere n anumite situaii, aprobarea actului administrativ de ctre organul superior celui emitent, fr de care acel act nu este valabil.

n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie emise n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinndu-serezultate maxime.Oportunitateaactelor administrative se apreciaz, n funcie de condiiile concrete de timp i de loc.Actele administrative sunt verificate, prin urmare, att din punctul de vedere al legalitii lor, ct i al oportunitii, nclcarea acestora ducnd la nulitatea actului n cauz.

Legalitatea i oportunitatea sunt situaii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative. Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. Spre exemplu, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal s nceteze a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acestuia. Faptul c legalitatea i oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite, se poate argumenta prin aceea c instanele judectoreti controleaz actele administrative numai sub aspectul legalitii acestora, n timp ce organele administraiei publice le controleaz i sub aspectul oportunitii lor.

Intrarea n vigoare a actului administrativ

Intrarea n vigoare a actelor administrative prezint o deosebit importan, deoarece, n general, un act administrativ ncepe s produc efecte juridice din momentul intrrii sale n vigoare. Actele administrative intr n vigoare din momentul existenei lor legale, care se consider a fi momentul emiterii lor.

Pentru organul emitent actele administrative intr n vigoare n momentul n care s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, dac n acel act nu s-a prevzut un alt moment de intrare n vigoare a actului respectiv. Astfel, nsi norma juridic poate s prevad n mod expres, intrarea n vigoare a actului administrativ la o dat ulterioar emiterii acestuia. Spre exemplu, n materie de contravenii, actele normative prin care se stabilesc contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la publicare sau de la aducerea lor la cunotin public, iar n cazuri urgente ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile.

Se poate prevede i o anumit dat cert calendaristic pentru intrarea n vigoare a actelor administrative. Spre exemplu, se poate prevede c actul administrativ va intra n vigoare la 1 ianuarie, el fiind emis n cursul lunii decembrie a anului precedent.

n situaia n care norma juridic nu prevede obligaia intrrii actului administrativ n vigoare la o anumit dat, acesta intr n vigoare n momentul publicrii, n cazul actelor normative, sau al comunicrii, n cazul actelor individule.

Actele administrative individuale sunt aduse la cunotin printr-o notificare, care este o ntiinare scris, prin care cei interesai iau cunotin de existena actului i de obligaia lor de a-l executa, n funcie de coninutul su. Cnd actul se adreseaz unui numr mai mare de persoane aducerea la cunotin se face, de regul, printr-un anun, care se afieaz sau este publicat n presa local, ori este transmis la posturile locale de radio i televiziune.

n ceea ce privete actele normative, modalitile de aducere a lor la cunotin sunt variate, n funcie de organul emitent.Astfel, hotrrile cu caracter normativ ale Guvernului, precum i actele normative ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale ale administraiei publice se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea lor constituie o cauz de nevalabilitate pentru asemenea acte.

n ceea ce privete actele normative emise de organele locale ale administraiei publice, nu exist o anumit modalitate obligatorie, pentru aducerea lor la cunotin public. Organul emitent al actului are deplin libertate de a alege modalitatea de aducere la cunotin public a actului.

Ca modaliti de aducere la cunotin public a actelor normative emise de organele locale ale administraiei publice se pot folosi: afiarea actului la sediul organului emitent sau n locurile mai des frecventate de membrii colectivitii locale, precum i prin orice alt mijloc de publicitate.

n ceea ce privete aducerea la cunotin public a actelor lor normative, organele locale ale administraiei publice au o singur obligaie, i anume: n cazul n care n acea unitate administrativ - teritorial membrii unei minoriti naionale au o pondere de 20 % n cadrul colectivitii, aducerea la cunotin public a acelui act trebuie s se fac i n limba acelei minoriti naionale.

Astfel, actele administrative supuse confirmrii intr n vigoare numai de la data cnd au fost confirmate. n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere n procedur de urgen la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu.

Actele administrative supuse ratificrii intr n vigoare la data emiterii, a publicrii sau la o alt dat, dup caz, ratificarea avnd valoarea unei confirmri posterioare. n situaia n care nu sunt ratificate, ele i pierd valabilitatea, tergndu-se toate efectele produse pn n acel moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul s emit ordonane n perioada vacanei parlamentare. Dac lege de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la ndeplinirea termenului de abilitare. Dac nu sunt aprobate, efectele produse de acele ordonane se terg retroactiv.

De asemenea, nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei.

Actele administrative, n general, produc efecte juridice pentru viitor, altfel spus, ele nu sunt retroactive, adic nu produc efecte pentru trecut. Principiul neretroactivitii actelor juridice este consacrat n nsi Constituia Romniei.

Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Prin lege trebuie s se neleag orice act care d natere, modific sau desfiineaz drepturi i alte obligaii juridice. De altfel, contractul este denumit legea prilor.

Exist ns unele acte administrative care constituie excepii de la principiul neretroactivitii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice i pentru trecut, pentru perioada anterioar momentului intrrii lor n vigoare.

Actele administrative retroactive sunt :

- actele administrative declarative de drepturi i obligaii care nu dau natere, prin ele nsele, unor drepturi sau obligaii noi, aa cum se ntmpl n cazul actelor administrative care au caracter constitutiv sau translativ de drepturi i obligaii. Actele declarative atest drepturi sau obligaii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la data cnd acele drepturi sau obligaii au luat natere. Din aceast categorie fac parte diferitele certificate, adeverine, acte de stare civil;

- sunt retroactive i actele administrative jurisdicionale, prin care se soluioneaz litigii juridice.

Aceste acte produc efecte juridice de la data cnd au fost nclcate drepturile i obligaiile ce formeaz obiectul litigiului;

- dac o lege pentru executarea creia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv, i actele administrative vor avea caracter retroactiv;

- efecte retroactive au i actele administrative de anulare pentru cauz de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate, a altor acte administrative i care produc efecte juridice anterior emiterii lor, din momentul cnd sa produs ilegalitatea actului supus anulrii;

- efecte retroactive au i actele administrative emise n vederea executrii unei hotrri judectoreti.

Executarea actului administrativ

Actul administrativ se aplic din oficiu, adic nu are nevoie de autorizarea altui organ pentru a fi pus n executare, aa cum se ntmpl cu hotrrile judectoreti, care trebuie s fie investite cu formul executorie pentru a fi aplicate. Fiind elaborat n executarea legii, este considerat, pe de o parte, ca fiind act autentic, adic o emanaie a organului abilitat n acest scop de lege, iar pe de alt parte, c datele pe care le cuprinde sunt conforme cu realitatea.

Cu alte cuvinte, actele administrative se bazeaz pe o prezumie de autenticitate i veridicitate, adic de a conine fapte adevrate.

Actul administrativ, odat intrat n vigoare, trebuie executat. n majoritatea cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate actele organelor statului, sunt executate de bunvoie de ctre cei obligai s le execute.

Mai exist unele mprejurri, cnd executarea actelor administrative nu se face de bunvoie. ntr-o astfel de situaie, executarea actelor administrative trebuie s se fac pe cale silit. Pentru executarea actelor administrative, nu este necesar s se obin o hotrre judectoreasc sau a unui alt organ de jurisdicie.

Actele administrative, fiind emise n temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele nsele. Este suficient ca actul s fie emis cu respectarea condiiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa. Trebuie menionat faptul c nu toate actele administrative sunt executorii prin ele nsele. Dar aceast excepie este foarte rar, iar asemenea cazuri trebuie prevzute expres de lege.

Spre exemplu, n cazul construciilor ilegale, se pot ivi dou situaii:

- construcia a fost executat pe un teren aparinnd domeniului public sau privat al statului sau al unei uniti administrativ-teritoriale. n acest caz, construcia respectiv poate fi demolat pe cale administrativ, fr s mai fie nevoie de o alt formalitate, de pild, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceast construcie s poat fi demolat;

- construcia a fost executat pe un teren proprietate privat. n aceast situaie, pentru ca acea construcie s poat fi demolat, este necesar o hotrre judectoreasc, definitiv i irevocabil, prin care s se dispun demolarea construciei.

Cauze de ncetare a efectelor actului administrativ

Consideraii generale

Efectele juridice ale actelor administrative pot s nceteze temporar sau definitiv. ncetarea temporar a efectelor actelor administrative se realizeaz prin suspendare. ncetarea definitiv a efectelor juridice ale actelor administrative are loc prin anulare. Efectele actelor administrative pot s nceteze i n anumite mprejurri, spre exemplu, prin depirea termenului prevzut de lege pentru executarea actului administrativ, sau prin decesul persoanei creia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligaie, n situaia n care dreptul sau obligaia nu se transmite succesorilor. Actele administrative nceteaz de a mai produce efecte juridice i atunci cnd a expirat termenul de valabilitate aacestora, spre exemplu, o autorizaie pe termen.

De asemenea, n situaia n care executarea unui act administrativ se realizeaz printr-un numr determinat de fapte materiale, ndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la ncetarea efectelor actelor administrative n cauz, ca n cazul dispoziiei de demolare a unei construcii.

Renunarea din partea beneficiarului la unele drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de ncetare a efectelor acestuia. Pentru ca s nu mai produc efecte juridice, acel act trebuie anulat de ctre organul competent.

Suspendarea actului administrativ

Prin suspendarea actului administrativ se nelege situaia n care un act administrativ, fr a fi desfiinat, nu se mai aplic n mod temporar i provizoriu. Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de mai multe motive: legalitatea actului este contestat de o persoan fizic sau juridic, este necesar ca actul s fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de organul ierarhic superior, aplicarea actului nu este oportun pentru motive care au un caracter trector.

Suspendarea aplicrii poate fi hotrt de ctre organul emitent al actului sau de ctre organul ierarhic superior. n alte cazuri, pe baza unor dispoziii legale exprese, aplicarea unor acte administrative poate fi suspendat de ctre instanele judectoreti, sau ea intervine de drept, pe baza prevederilor exprese ale legii n acest sens.

Deoarece suspendarea este, de regul, o msur luat pentru a da organului competent posibilitatea i timpul necesar deliberrii asupra legalitii sau oportunitii actului administrativ, efectele suspendrii nceteaz fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a confirmrii legalitii lui.

Atunci cnd suspendarea actului administrativ s-a fcut pe motiv de neoportunitate, ea va nceta de drept la sfritul perioadei pentru care a fost hotrt sau, dac nu a fost stabilit o perioad suspendareava nceta atunci cndau disprut mprejurrile care au determinat-o.

Revocarea, modificarea i completarea actului administrativ

Revocarea presupune retragerea de ctre nsui organul care l-a emis. Ea poate s aib caracter obligatoriu, cnd este prevzut expres de lege sau este dispus de organul ierarhic superior ori de instana de judecat.

Sunt supuse revocrii att actele administrative normative ct i cele individuale. n cazul celor din urm sunt ns i excepii, cnd actul nu mai poate fi revocat cazul actelor administrative jurisdicionale i a celor prin care s-a creat drepturi subiective n favoarea unor persoane.

n aceeai categorie de acte administrative nerevocabile pot fi incluse i cele care au fost realizate material. Aa este cazul, de pild, al unei autorizaii de construire a unei locuine.

Este de precizat faptul c, actul administrativ este revocabil numai pn n momentul n care a intrat n circuitul civil, n ordinea juridic a statului.

Excepiile de irevocabilitate a unor acte administrative se refer numai la aspectele care privesc oportunitatea acestora nu i la legalitatea lor. Aceasta nseamn c dac aceste acte sunt vdit ilegale, excepia irevocabilitii lor nu mai este att de categoric. Astfel, n cazul autorizaiei de construcie a unei locuine, dac autorizaia este emis de un organ pentru un imobil din raza teritorial a altui organ, deci cu nclcarea competenei teritoriale, organul care a emis-o poate oricnd s o revoce.

n legtur cu revocarea actelor administrative de ctre emitent, de regul, actul de revocare este supus acelorai reguli procedurale care au fost avute n vedere la emiterea actului revocat, cu excepia cazurilor cnd, dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi, care modific procedura de elaborare pentru aceste acte. n aceast situaie, actul administrativ va fi revocat cu respectarea noilor norme procedurale.

n ceea ce privesc efectele revocrii, atunci cnd revocarea este fcut pe motiv de ilegalitate a actului, ea produce efecte nu numai pentru viitor ci i pentru trecut, i anume din momentul emiterii actului. Atunci cnd revocarea actului se face pe motiv de oportunitate, actul de revocare produce efecte numai pentru viitor.

Referitor la modificarea actelor administrative, este de precizat c n timp ce revocarea privete actul n ntregul su, modificarea acestuia se refer numai la unele prevederi din act. Ea const n schimbarea expres a unor articole sau alineate ale actului i redarea lor ntr-o nou formulare. Modificarea actului poate fi fcut fie de autoritatea care a emis actul, fie de instana de judecat competent. Modificarea poate fi implicit sau de drept n situaia n care printr-un act al organului ierarhic superior sau prin lege, unele din elementele de coninut ale actului administrativ sunt reglementate altfel. Modificareaacteloradministrative,ca i revocarea se realizeaz printr-un act de acelai nivel i cu respectarea acelorai reguli procedurale. Modificarea actului produce efecte numai pentru viitor, efectele produse pn la data modificrii rmnnd neschimbate.

Actul administrativ cu caracter normativ i chiar i cel individual poate fi i completat, nu numai modificat. Completarea actului const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinse n texte care se adaug celor existente. Att n cazul unei modificri ct i n cazul unei completri, este necesar s se respecte normele de tehnic legislativ.

Esteimportantfaptulcmodificareasau completarea este admis numai dac nu se afecteaz concepia general ori caracterul unitar al actului, sau dac nu privete majoritatea dispoziiilor unui act, ipotez n care actul se nlocuiete cu noua reglementare.

Sub aspectul efectelor dispoziiilor de modificare i de completare, acestea se ncorporeaz n actul de baz de la data intrrii lor n vigoare, identificndu-se cu acesta, iar interveniile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de baz.

n ipoteza n care se are n vedere introducerea unor dispoziii derogatorii de la actul de baz trebuie avut n vedere c aceasta se face numai printr-un act normativ a crui for juridic trebuie s fie cel puin egal cu cea a actului de baz. i n cazul unor dispoziii derogatorii de la actul de baz este necesar s se respecte normele de tehnic legislativ.

Abrogarea i anularea actului administrativ

Abrogarea unui act administrativ sau a unor dispoziii ale acestuia intervine atunci cnd, ulterior intrrii n vigoare a acestuia, este adoptat un act normativ nou sau dispoziii noi care reglementeaz n alt mod aceeai problem. Important ns, este c noua reglementare s fie fcut prin norme cu for juridic superioar sau cel puin egal cu a celor cuprinse n actul care trebuie abrogat. Abrogarea poate fi total, cnd ntregul act administrativ este scos din vigoare, sau parial, cnd anumite dispoziii ale acestuia sunt scoase din vigoare.

Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul abrogat parial rmnnd n vigoare cu dispoziiile neabrogate. Abrogarea are caracter definitiv, n sensul c actul odat abrogat nu poate fi repus n vigoare printr-un act ulterior care abrog actul de abrogare. De la aceast regul fac excepie prevederile din ordonanele Guvernului care se refer la norme de abrogare ce au fost ulterior respinse prin lege de ctre Parlament.

Abrogarea se dispune, de regul, printr-o dispoziie distinct n finalul actului abrogator, putndu-se adopta i alte acte normative de abrogare distincte atunci cnd se are n vedere abrogarea mai multor acte.

Normele de tehnic legislativ obligca dispoziiile avute n vedere a fi abrogate s fie determinate expres, ncepnd cu legile i apoi cu celelalte acte normative, prin menionarea tuturor datelor de identificare a acestora. Abrogarea tacit sau implicit, folosit frecvent n practic prin utilizarea formulei ...orice alte dispoziii contrare se abrog nu este n concordan cu cerinele normelor de tehnic legislativ.

Anularea actelor administrative este msura luat de ctre organul ierarhic superior celui care a emis actul sau de ctre instana de judecat. Anularea ca i abrogarea are ca efect ncetarea efectelor juridice, iar dac acestea nu s-au produs, face ca ele s nu se mai produc. Anularea poate fi total sau parial. Aceast msur se ia n situaia n care actul administrativ a fost emis cu nerespectarea cerinelor de legalitate sau cu nclcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general.

Cu privire la efectele juridice ale anulrii actului administrativ, efectele produse pn la data anulrii rmn valabile numai dac anularea nu a fost determinat de faptul c actul a fost emis cu nesocotirea cerinelor prevzute de lege, situaie n care vor fi anulate i efectele juridice produse pn la anulare.

Anularea parial a unui act administrativ este n principiu posibil, dar numai dac partea din act care a fost anulat nu are o legtur organic i intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine stttoare i se pot aplica n forma n care au fost emise chiar i n lipsa dispoziiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie s ia msura anulrii totale, deoarece aceast msur intervine implicit, prin imposibilitatea aplicrii prii din act care nu a fost anulat expres.

Inexistena actelor administrative intervine atunci cnd acestea sunt lipsite de elementele lor eseniale. Spre exemplu cnd actul a fost emis n baza unei legi abrogate, sau cnd este semnat de o persoan necompetent, ori actul are ca obiect o problem ce nu intr n competena organului care a emis actul. n unele cazuri, nsi legea prevede, n mod expres, c nendeplinirea unei anumite cerine conduce la considerarea actului ca inexistent.

Spre exemplu, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar nepublicarea lor atrage inexistena acestora.

Aplicabilitatea actelor administrative poate nceta i n alte situaii, precum sunt: efectele n vederea crora a fost emis, perioada de timp pentru care a fost emis a expirat, cauzele care au determinat emiterea sa au fost nlturate, cel care a solicitat emiterea actului cnd actul are caracter individual, a renunat la cerere ori a decedat.

3.3.2. CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Seciunea I-a

Originea i evoluia teoriei contractelor administrative

Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. De exemplu, sunt considerate contracte administrative concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice, etc.

Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. Contractul administrativ, ca instituie juridic, a fost o noiune controversat n doctrina administrativ.

Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat, preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez.Prinjurisprudenalor, instanelede contencios administrativ i, n primul rnd Consiliul de Stat, ca instan de contencios administrativ, n judecarea litigiilor dintre particulari i administraia public, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte n care, n afar de simpla participare a unei administraii publice, se mai ntlnete un anumit scop asigurarea funcionrii unui serviciu public, respectiv, un anume regim juridic de drept public.

n doctrina clasic francez, principalele contracte avnd o natur administrativ, erau: contractul de furnituri, contractul de lucrri publice, contractul administrativ de transport i contractul de concesiune a unui serviciu public.

n doctrina francez actual, contractul administrativ reprezint contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept public. Natura administrativ a contractului poate fi decis, potrivit doctrinei franceze, n trei moduri:de legiuitor, ori decte ori acesta consider c regimul administrativ este mai potrivit dect regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvat, de anumite jurisdicii care pot stabili c regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum i prin acordul de voin al prilor.

n Romnia, teoria contractelor administrative a aprut i s-a dezvoltat odat cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice.

n inexistena unor instane speciale de contencios administrativ n Romnia, n perioada interbelic, a conferit particulariti specifice teoriei contractelor administrative.

Astfel, pn la adoptarea Constituiei din 1948, n doctrina de drept public romneasc s-au formulat trei mari opinii:

1. de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns;

2. de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative;

3. de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg.

Prima opinie pornete de la ideea conform creia concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur i simplu un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor caiete de sarcini, licitaii, aprobri din partea unor autoriti publice, etc.-precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor.

n perioada interbelic, orice contract ncheiat de administraie n care se angajau bani publici, trebuia autorizat n prealabil prin lege sau printr-o hotrre a Guvernului, regulament, cum era numit actul curent al Guvernului.

Din deciziile prin care Curtea de Casaie a constatat i n dreptul romnesc existena contractelor administrative supuse unui regim de drept public, au fost identificate urmtoarele caracteristici ale acestora: contractele administrative sunt acele contracte ncheiate de admin