1
Universitatea “Mihail Kogălniceanu”
Iaşi
Autonomie şi minorităţi naţionale
Note de curs
Lect dr. Mihaela Roxana Prisacariu
Iaşi
2009
2
CUPRINS
Introducere................................................................................................................................................4
Capitolul I Administraţia publică şi autonomia locală .............................................................................6
1. Noţiunea de „administraţie publică”.................................................................................................7
2. Organele administraţiei publice...................................................................................................... 10
3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale ........................... 13
4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale ............................................................................................. 15
5. Autonomia locală în România ........................................................................................................ 24
Capitolul II Sisteme de ocrotire a drepturilor minorităţilor naţionale în literatura juridică de
specialitate .............................................................................................................................................. 44
1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică ...................... 45
2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei minorităţilor naţionale ........................................... 47
Sisteme juridice de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionaleEroare! Marcaj în document nedefinit.
3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor
naţionale ............................................................................................................................................. 60
A. Scurtă analiză a practicii judiciare născute în baza articolului 14 al Convenţiei Europene
a Drepturilor Omului ...................................................................................................................... 61
B. Analiza normelor direct-aplicabile în cazurile de discriminare rasială ...................................... 63
I. Sediul juridic al materiei ......................................................................................................... 63
II. Aspecte generale privind legislaţia europeană anti-discriminare........................................... 64
III. Tipuri de discriminare .......................................................................................................... 65
IV. Norma juridică română anti-discriminare............................................................................. 74
4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor
naţionale ............................................................................................................................................. 77
5. Autonomia politică ......................................................................................................................... 78
A. Autonomia personală ................................................................................................................. 79
I. Introducere .............................................................................................................................. 79
II. Definirea autonomiei personale ............................................................................................. 79
III. Istoric.................................................................................................................................... 80
IV. Doctrina şi practica modernă a autonomiei personale .......................................................... 81
B. Autonomia teritorială ................................................................................................................. 88
Capitolul III Rolul principiului autonomiei locale în administrarea problematicii minorităţilor
naţionale în alte state .............................................................................................................................. 96
1. Regiunile italiene............................................................................................................................ 97
2. Spania – stat al autonomiilor ........................................................................................................100
3. Federalismul belgian ....................................................................................................................104
4. Elveţia – stat federal .....................................................................................................................106
5. Statutul minorităţilor din Republica Moldova ..............................................................................109
3
Capitolul VI Statutul juridic al minorităţilor naţionale din România ...................................................117
1. Evoluţia minorităţilor naţionale în România ................................................................................118
2. Istoricul solicitărilor şi reglementărilor juridice privind minorităţile naţionale în România ........120
3. Cadrul legislativ actual privind minorităţile naţionale în România ..............................................130
4. Cadrul instituţional actual.............................................................................................................152
5. Concepţiile minorităţilor naţionale din România în ce priveşte drepturile lor ( Solicitările
organizaţiilor minorităţilor naţionale. Aprecierea acestor solicitări din perspectiva
standardelor internaţionale şi a reglementărilor interne ) .................................................................167
A. Minoritatea maghiară...............................................................................................................168
B. Minoritatea ceangăilor .............................................................................................................188
C. Minoritatea romilor..................................................................................................................190
D. Minoritatea ucraineană ............................................................................................................195
E. Minoritatea sârba......................................................................................................................198
F. Minoritatea croata ....................................................................................................................199
F. Minoritatea bulgară ..................................................................................................................200
Capitolul V Statutul juridic al minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public..........................204
1. Internaţionalizarea problemei drepturilor omului, în general, şi a minorităţilor naţionale, în
special – tendinţa actuală ..................................................................................................................205
2. Istoric: Evoluţia problematicii privind drepturile minorităţilor naţionale în plan
internaţional......................................................................................................................................206
1. Primele reglementări privind grupurile minoritare .......................................................................207
2. Reglementări privind minorităţile naţionale sub egida Ligii Naţiunilor .......................................209
3. Concepţiile principalelor organisme internaţionale privind drepturile minorităţilor naţionale.....213
4. Mecanisme internaţionale pentu asigurarea protecţiei şi promovarea drepturilor
minorităţilor naţionale în cadrul ONU, Consiliului Euopei, OSCE..................................................228
5. Probleme controversate pivind minorităţile naţionale în plan internaţional .................................237
VI. Concluzii ....................................................................................................................................246
BIBLIOGRAFIE ..................................................................................................................................248
4
Introducere
Încercarea de a realiza un studiu ştiinţific asupra minorităţilor naţionale ne
determină să recunoaştem că aceasta este fără îndoială, o problemă interdisciplinară,
în sensul că ea interesează atât istoria, cât şi politica, sociologia, psihologia1 şi
dreptul. Chiar dacă ne oprim numai la acest ultim domeniu, remarcăm că cercetările
nu se pot mărgini la o anumită ramură a dreptului, ci vor atinge, în mod necesar,
alături de probleme de drept administrativ, aspecte de drept internaţional public şi
drept constituţional.
Mărturisim că în momentul în care am început să ne preocupăm de problematica
minorităţilor naţionale, am crezut că, dat fiind interesul public deosebit pentru această
chestiune, găsirea bazei de documentare nu va constitui o problemă. Se pare că, totuşi,
ne-am înşelat pentru că, citind cu atenţie bibliografia accesibilă, de la cotidiene la
lucrări ştiinţifice, am constatat că marea majoritate a scrierilor pe această temă aparţin
politicii sau, în cel mai bun caz, politologiei şi că studiile juridice accesibile sunt într-
adevăr reduse numericeşte. Un alt motiv de îngrijorare l-a constituit posibilitatea de a
separa scrierile obiective de cele interesate politic sau pur şi simplu de cele în care
autorul se dovedeşte incapabil să se detaşeze de propria identitate şi istorie etnică.
Care sunt criteriile după care vom putea departaja primele de cele din a doua
categorie? Cum vom evita să cădem chiar noi în aceeaşi capcană sau în aceea de a
urma curentul modei care nu face decât să afirme necircumstanţiat drepturile
minorităţilor? Credem că luarea în considerare a solicitărilor, argumentelor şi
contraargumentelor tuturor părţilor - minorităţi şi majoritate - poate constitui atât un
criteriu de departajare cât şi un ghid în vederea realizării unei analize obiective.
Trebuie să mărturisim că, în plus, există şi o anumită dificultate în a prezenta şi
aprecia obiectiv problematica drepturilor minorităţilor naţionale. Subiectul este
încărcat de istorie şi de subiectivitate datorită evoluţiei trecute şi prezente a naţiunilor,
popoarelor sau minorităţilor, în general a comunităţilor formate pe bază etnică.
Etnicitatea a fost şi a rămas, în mare parte, o chestiune de liberă alegere a individului,
şi, pe cale de consecinţă, un subiect sensibil. De aceea, încercarea noastră tinde spre a
descoperi aspectele obiective, ştiinţifice legate de ceea ce este “drept” şi “nedrept” în
1 Vezi, în acest sens, Gustav Le Bon, Psihologia maselor, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1991, p.52-65
5
situaţiile conflictuale determinate etnic. În acest scop, vom utiliza, ca prim sistem de
referinţă, legislaţia naţională şi, în vederea aprecierii acesteia, pe cea internaţională,
pornind de la prezumţia că dreptul obiectiv are ca fundament şi ca ultim scop
JUSTIŢIA. Apoi vom porni mai departe şi vom încerca o critică a sistemelor
legislative interne şi a legislaţiei internaţionale din domeniu. Critica este motivată şi
legitimată, în primul rând, de faptului că prezumţia formulată anterior nu este
absolută, observaţia demonstrează că sistemul poate fi perfecţionat. În al doilea rând,
din perspectivă politologică, remarcăm că diversele norme interne şi internaţionale nu
reflectă doar starea de fapt, ci exprimă şi interesele apropiate sau de perspectivă ale
actorilor politici, fie ei indivizi, grupuri de interese, partide politice, state, popoare,
organizaţii internaţionale etc.
Aşa cum am afirmat încă de la început, o analiză a problemelor minorităţilor
naţionale se va referi, în mod necesar, şi la determinările istorice ale chestiunii în
discuţie. Studierea modului în care au apărut şi au evoluat de-a lungul timpului
relaţiile dintre majoritate şi minoritate, precum şi a efectului pe care anumite
reglementări juridice l-au avut, poate constitui un indiciu asupra intereselor şi
concepţiilor fiecărui subiect ce participă la crearea şi aplicarea normelor în vigoare,
asupra modului în care vor fi receptate aceste norme. Aceste indicii urmează,
bineînţeles, să fie introduse în contextual juridic şi politic actual, intern şi
internaţional.
6
Capitolul I Administraţia publică şi autonomia locală
1. Noţiunea de administraţie publica.
2. Organele administraţiei publice în România
3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale
4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale
5. Autonomia locala în România
7
1. Noţiunea de „administraţie publică”
Statul, în accepţiunea de sistem organizaţional care realizează în mod suveran
conducerea unei societăţi, deţinând în acest scop monopolul creării şi aplicării
dreptului2, îndeplineşte un număr de funcţii ce au fost clasificate în mod diferit, în
funcţie de criteriile avute în vedere. Cu toate acestea, una dintre clasificări se
detaşează prin utilitatea şi durabilitatea sa. Este vorba de clasificarea funcţiilor statului
realizată de teoria separaţiei puterilor în stat, teorie ce a căpătat, din 2003, o
consacrare constituţională în ţara noastră. Astfel, dacă avem în vedere această teorie,
funcţiile fundamentale ale statului sunt funcţia legislativă, cea executivă sau
administrativă şi cea jurisdicţională3.
Dintre acestea, funcţia legislativă se detaşează prin caracterul său originar4, în
sensul că puterea statului de a adopta legi exprimă voinţa poporului suveran,
decurgând direct din voinţa populară, pe când celelalte două puteri; cea executivă şi
cea jurisdicţională sunt derivate, în sensul că exprimă voinţa populară doar indirect,
prin intermediul legilor adoptate de autoritatea legislativă, legi pe care sunt chemate
să le aplice, să le verifice corecta aplicare şi, pe care sunt ţinute să le respecte. Ca
puteri derivate, puterile executivă şi jurisdicţională, nu-şi pot stabili singure
competenţa, aceasta fiindu-le stabilită de puterea legislativă.
Dacă rolul soluţionării litigiilor apărute în realizarea dreptului, a normelor
juridice în vigoare revine puterii jurisdicţionale, considerate cea de a treia putere, rolul
de a pune în aplicare dreptul, revine puterii executive, deţinătoare a funcţiei executive.
Funcţia executivă sau administrativă, după cum o denumeşte prof. Rodica
Narcisa Petrescu5, „are ca obiect organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legilor,
asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice instituite în acest scop, precum şi
emiterea de acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţii materiale, prin
2 Genoveva Vrabie, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol.I, Editura Cugetarea, Iaşi, 1999, p.56 3 A se vedea şi Tudor Drăganu, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol.I, Târgu-Mureş, 1993, p.100 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.5 5 Idem, p.6
8
care, pe baza legii, se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a
le face anumite prestaţii”6.
Intr-o altă opinie7, puterea executivă are atribuţii ce exced funcţiei
administrative, în sensul că, atât Guvernul cât şi Preşedintele României sunt şefii
executivului bicefal al ţării şi în acelaşi timp autorităţi ce realizează administraţia
publică sau organe ale administraţiei publice. Ca şef al puterii executive, Guvernul,
spre exemplu, are nu doar rolul de a exercita conducerea generală a administraţiei
publice ci şi un rol politic, de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării8. În
ce priveşte Preşedintele României, funcţiile acestuia exced, în opinia unor autori de
drept administrativ, latura executivă a activităţii statului9, Preşedintele având, pe lângă
funcţia de şef al executivului, şi funcţiile de şef de stat10 şi de garant al Constituţiei şi
mediator între puterile statului. Aceste opinii nu neagă însă caracterul de act
administrativ al decretului prezidenţial.
După cum reiese din cele de mai sus, noţiunea de „administraţie publică” este
intrinsec legată de aceea de putere executivă a statului.
Conceptul de administraţie publică ţine de esenţa dreptului administrativ,
motiv pentru care această noţiune a fost abordată şi definită în majoritatea tratatelor
sau studiilor dedicate disciplinei dreptului administrativ. Dată fiind complexitatea
fenomenului şi evoluţiile suferite de acesta de-a lungul timpului, sarcina de definire a
acestei noţiuni nu este una facilă. Cu toate acestea, strădaniile cercetătorilor din
domeniu au dus la cristalizarea câtorva elemente care s-au dovedit esenţiale în
definirea administraţiei publice.
Astfel, majoritatea autorilor de drept administrativ sunt de acord că
„administraţia publică” poate fi definită atât ca o categorie de organe sau autorităţi,
cât şi ca o activitate. Altfel spus, s-au conturat cele două sensuri ale noţiunii, sensul
formal-organic11, sau de organizare şi sensul material-funcţional, sau de activitate12.
6 Tudor Drăganu, op.cit., p.100 7 Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatică a României, ed. Virginia, 1995, p.277 şi Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. a 4-a, ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.68 ş.u. 8 Vezi art.102 din Constituţie 9 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.57 şi Antonie Iorgovan, op.cit., p.291 10 În acest context, trebuie să subiliem faptul că nu întreaga doctrină este de acord că Preşedintele României exercită funcţia de stat. prof. Genoveva Vrabie arată că “…din analiza atribuţiilor conferite Preşedintelui României este greu de făcut afirmaţia că legea noastră fundamentală instituie funcţia de şef de stat”, op.cit., p.271. 11 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. a 4-a, ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.82 12 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.5
9
În primul sens, administraţia publică reprezintă acel mecanism care înglobează
organele, autorităţile, instituţiile şi unităţile publice care, pe baza şi în executarea
legii, realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat13. Elementele
componente ale acestui mecanism sunt Preşedintele României, Guvernul, care
realizează conducerea generală a administraţiei publice, ministerele şi celelalte organe
ale administraţiei publice centrale de specialitate, autorităţile administrative centrale
autonome, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, prefectul şi autorităţile autonome ale
administraţiei publice locale, instituţiile publice din subordinea autorităţilor
administrative de mai sus şi alte structuri publice, mai ales cu activitate comercială14.
În cea de a doua accepţiune, administraţia publică semnifică acea activitate a
autorităţilor publice de organizare a aplicării legilor şi de aplicare efectivă a legilor,
precum şi a celorlalte acte normative în vigoare. Această activitate trebuie să
urmărească întotdeauna interesul general, garantând funcţionarea eficientă a
serviciilor publice şi executarea unor prestaţii către cetăţeni. În plus, activitatea de
administraţie publică prezintă şi o a doua particularitate, aceea de a se realiza în regim
de putere publică, ceea ce permite ca, în situaţia în care se iveşte un conflict între un
interes particular şi unul general sau public, acesta din urma să prevaleze. Aşa cum s-a
stabilit în literatura juridică de specialitate, puterea publică evocă prerogativele
(drepturile speciale, exorbitante) pe care le are organul administrativ în calitate de
autoritate ce reprezintă şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să
se impună celui particular15.
Pentru acest al doilea sens, şi cu referire strictă la administraţia publică din ţara
noastră, s-a specificat că administraţia publică reprezintă „ansamblul activităţilor
Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale,
autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate ale
acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în
limitele legii, se prestează servicii publice”16.
După cum putem remarca, în vederea definirii administraţiei publice s-a recurs,
urmând filiera doctrinei franceze, la noţiunile de putere publică şi de serviciu public.
Acesta din urmă reprezintă activitatea organizată sau autorizată de o autoritate a
13 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.7 14 Idem, p.8 15 Antonie Iorgovan, op.cit., p.86 16 Idem, p.82
10
administraţiei publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public17. Pe calea
doctrinei, acest punct de vedere a căpătat şi o consacrare normativă, în legea
contenciosului administrativ, Legea nr.544/2004: „serviciu public – activitatea
organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a
unui interes public”.
În acelaşi context, autoritatea publică este definită ca reprezentând orice organ
de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere
publică, pentru satisfacerea unui interes public. (art.2 lit.b din Legea nr.554/2004)
Trebuie de remarcat că în unele situaţii, şi persoanele juridice de drept privat pot
acţiona în regim de putere publică. Aşa după cum prevede Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 “sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei
legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”, ceea ce ne determină să
înţelegem noţiunea de “autoritate administrativă” într-un sens larg. Aşa după cum se
poate remarca şi din punctele de vedere exprimate anterior, există o anumită
incertitudine cu privire la sensul şi la raportul dintre noţiunile de „autoritate” şi
„organ” public. Datorită modului neuniform în care aceşti termeni sunt utilizaţi în
legislaţie, pornind chiar de la legea fundamentală, întreaga doctrină de drept public,
mai ales de drept constituţional şi administrativ, a încercat să aducă lumină, să
clarifice relaţia dintre „autoritate” şi „organ”. S-a remarcat astfel că, în unele contexte,
cele două noţiuni sunt sinonime18, pe când în alte situaţii sfera noţiunii de „organ
public” este mai largă decât cea a noţiunii de „autoritate publică”19.
2. Organele administraţiei publice
Dacă ne referim la administraţia publică în primul sens dat acestei noţiuni,
sensul de mecanism, de ansamblu de organe şi autorităţi care, pe baza şi în limitele
legii pun în aplicare legea, remarcăm faptul că organele administraţiei publice20
sunt definite ca fiind „un sistem de organe speciale, dispunând de forţă de
constrângere organizată în cadrul propriei structuri, în măsură să acţioneze prompt şi
17 Idem, p.87 18 Antonie Iorgovan, op.cit., p.60 19 Genoveva Vrabie, op.cit., p.61 20 Pentru o clarificare a sensului noţiunii de “organ”, vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, volII, Ed. Lumina Lex, 1998, p.9
11
operativ în vederea aplicării legilor şi a normalei funcţionări a serviciilor publice”21.
Intr-o altă opinie, organele administraţiei publice sunt o categorie de autorităţi publice
care sunt chemate să execute legea sau să presteze servicii publice, în limitele legii,
putând uza, în acest scop, de forţa de constrângere a statului, adică de prerogativele
puterii publice22. Intr-o opinie, organul administraţiei publice este acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate juridică de drept
public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor
publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului23.
Acelaşi autor clasifică organele administraţiei publice după cum urmează:
1. Administraţia centrală:
a. organele supreme ale administraţiei publice – Preşedintele
României şi Guvernul
b. organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate Guvernului
- autorităţi autonome
c. instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor
autonome (inclusiv cele organizate ca regii, agenţii sau societăţi
naţionale)
2. Administraţia de stat din teritoriu:
a. Prefectul
b. Serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale
3. Administraţia locală:
a. consiliul local şi primarul
b. consiliul judeţean
Facem precizarea că partajarea tripartită a organelor administraţiei publice
locale nu este împărtăşită de ceilalţi autori de drept administrativ. Doctrina de drept
administrativ a impus clasificarea organelor administraţiei publice în doua categorii24:
organe ale administraţiei de stat şi organe ale administraţiei locale, cu precizarea că
organele din prima categorie îşi exercită competenţele fie la nivel central, caz în care
se vorbeşte de „administraţia centrală”, sau la nivel local, situaţie în care se poate 21 Tudor Drăganu, op.cit., p.17 22 Vezi în acest sens şi Antonie Iorgovan, op.cit., p.264. 23 Idem. 24 Vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, volII, Ed. Lumina Lex, 1998, p.321
12
vorbi despre o administraţie de stat în teritoriu25. De asemenea, unii autori preferă să
enumere organele administraţiei publice într-o anumită ordine logică, evitând însă
clasificarea acestora26.
Precizăm şi că în cadrul acestei abordări, noţiunile de „administraţie locală” şi
de ”organ al administraţiei locale” se referă doar la autorităţile prin intermediul cărora
se realizează autonomia locală, fiind desemnate prin vot popular.
Este de remarcat şi diferenţierea necesară între organele sau autorităţile publice
şi cele de stat. Această distincţie apare în majoritatea lucrărilor de drept administrativ
şi porneşte tocmai de la principiul autonomiei locale consacrat în Constituţie,
principiu în baza căruia organele administraţiei publice alese prin vot popular la
nivelul unităţilor teritorial-administrative nu se mai subordonează ierarhic faţă de
Guvern, sau faţă de Preşedintele României, ci participă doar la funcţia executivă a
statului prin aplicarea principiului legalităţii ce presupune şi controlul de legalitate
exercitat de Prefect. Organele administraţiei publice locale au, pe lângă atribuţiile lor
specifice de autoritate locală, şi atribuţii de punere în executare a legii, adică atribuţii
de autoritate de stat. În concret, organele administraţiei publice sunt: 1). de stat, acelea
care îşi iau impulsul de la „centru” şi 2). locale, cele care îşi legitimează acţiunile prin
voinţa populară exprimată la nivel local. În legătură cu acestea din urmă, se specifică
în întreaga noastră literatură juridică faptul că ele nu reprezintă „un stat în stat” ci că,
pe de o parte, autonomia lor este supravegheată constant de Prefect, reprezentantul
Guvernului în teritoriu, şi, pe de altă parte, că organele administraţiei locale autonome
au şi atribuţii de punere în executare a legii, aşa cum a fost aceasta adoptată de către
autorităţile centrale. Facem precizarea că ne referim la lege într-un sens ce cuprinde
atât legile organice sau ordinare ce sunt creaţia Parlamentului, cât şi ordonanţele
adoptate de Guvern pe calea delegării legislative.
În consecinţă propunem următoarea clasificare a organelor administraţiei
publice:
I. Organe ale administraţiei publice de stat care cuprinde
1. Organele administraţiei publice centrale :
a. Preşedintele României,
25 În acest sens vezi Dana Apostol Tofan, op.cit., p.32. 26 Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.8.
13
b. Guvernul cu toate ministerele şi celelalte organe
administrative centrale subordonate Guvernului sau
ministerelor şi
c. autorităţi administrative autonome (subordonate direct
Parlamentului României) cu toate organele
administrative subordonate lor
2. Organele administraţiei publice de stat din teritoriu:
a. Prefectul si
b. Serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale
II. Organe ale administraţiei publice locale
1. Consiliul local şi primarul
2. Consiliul judeţean
Menţionăm că acte administrative supuse contenciosului administrativ mai
realizează şi unele structuri private cărora legea le-a atribuit competenţe
administrative. Aşa este cazul Uniunii Barourilor de Avocaţi din România sau
Colegiului Medicilor.
În plus, mai dorim sa atragem atenţia şi asupra faptului că organele
administraţiei publice locale exercită competenţe în probleme de interes local cât şi de
interes general, de stat, aşa cum vom detalia în paginile următoare.
3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale
Acesta noţiune înglobează atât organele prin intermediul cărora se realizează
autonomia locală: consiliul local, Primarul, consiliul judeţean, cât şi prefectul şi
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Spre deosebire de organele administraţiei publice de stat care, fie sunt
subordonate Guvernului sau ministerelor, fie sunt autonome, depinzând direct de
Parlament, autorităţile administrative locale sunt autonome şi funcţionează în baza
principiului descentralizării şi al autonomiei locale. În această categorie intră
consiliile locale, primarii, precum şi consiliile judeţene. Numai aceste autorităţi sunt
alese în mod direct la nivel local sau judeţean, ceea ce le legitimează caracterul de
autorităţi autonome constituite în baza principiului descentralizării.
14
Faţă de dispoziţiile constituţionale care statuează că „autorităţile administraţiei
publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile
locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii” (art.121, al.1), s-a pus problema
încadrării sau nu a consiliului judeţean în categoria autorităţilor administrative locale
autonome. Pe acesta, Constituţia României îl defineşte ca fiind „autoritatea
administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti,
în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean” (art.122 al.1). Dacă avem
în vedere, pe lângă prevederile constituţionale, şi pe cele ale Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, la care se adaugă şi celelalte acte normative aplicabile în
domeniu precum Legea privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.
67/200427, Legea cadru a descentralizării nr. 195 din 200628, Legea nr. 340/2004
privind instituţia prefectului, cu toate modificările ulterioare, Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ etc. putem remarca fără greutate că legiuitorul a înţeles
să se refere şi la consiliul judeţean atunci când a folosit sintagma „autorităţi
administrative locale”.
Acestor autorităţi ce reprezintă voinţa şi interesul local, li se alătură Prefectul,
ca şi reprezentant al Guvernului pe plan local. Prefectul este garantul respectării legii
şi a ordinii publice la nivel local29.
În plus, dacă avem în vedere reglementarea constituţională privind administraţia
publică locală, remarcăm faptul că în categoria autorităţilor administraţiei publice din
unităţile administrativ-teritoriale intră şi serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale. “Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale
se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării
serviciilor publice.” (art. 120 al.1 din Constituţie). În baza art. 123 al.2 din
Constituţie, “Prefectul (…) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor
27 Lege nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004 şi intrată în vigoare la 01/04/2004. 28 Legea nr. 195 din 22/05/2006, Legea cadru a descentralizării ,publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006 şi intrată în vigoare la 28/05/2006 29Art. 1 din Legea nr. 340 din 12/07/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 658 din 21/07/2004 şi intrată în vigoare la 24/07/2004, modifica prin Ordonanţa de urgenţă nr. 179 din 14/12/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1142 din 16/12/2005, intrată în vigoare la 16/12/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 181 din 16/05/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 450 din 24/05/2006 şi intrată în vigoare la 27/05/2006.
15
şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale.”
Tot la nivel local funcţiona şi comisia consultativă judeţeană30 care, în pofida
numelui, adopta acte administrative normative31, precum şi instituţiile bugetare,
regiile autonome şi societăţile comerciale subordonate organic sau funcţional
consiliului judeţean sau local. Şi aceste organe intră în categoria celor prin
intermediul cărora se realizează administraţia publică la nivelul unităţilor
administrativ teritoriale.
Pe cale de consecinţă, în lucrarea noastră vom avea în vedere toate organele şi
autorităţile ce funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, comune,
oraşe şi judeţe, deşi ne vom concentra cu precădere asupra autorităţilor administraţiei
publice locale, adică asupra acelor mecanisme şi autorităţi prin intermediul cărora se
realizează autonomia locală.
4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale
Doctrina europeană de drept administrativ a sintetizat două modalităţi principale
de administrare a teritoriului unui stat unitar: centralizarea şi descentralizarea.
Acestora li se adaugă federalismul, ca mod de administrare specific statului federal. În
mod tradiţional, centralizarea şi descentralizarea sunt studiate în cadrul ştiinţei
dreptului administrativ, pe când federalismul, fiind considerat o chestiune ce ţine de
structura de stat, reprezintă domeniu de interes specific dreptului constituţional. Dacă
la nivelul cercetării fundamentale departajarea pare netă, totuşi, atunci când ne
aplecăm asupra detaliilor de organizare şi funcţionare ale unor state privite individual,
diferenţele nu mai sunt atât de facil de făcut, mai ales între un stat unitar profund
descentralizat şi o federaţie în care viaţa politică reală se situează la nivel federal32. În
plus, o dată cu adoptarea Tratatului constituţional al Uniunii Europene, conceptul de
federalism a început să fie vehiculat tot mai mult cu privire la această entitate
supranaţională, excedând astfel sferei dreptului constituţional clasic.
Centralizarea şi descentralizarea sunt, totodată, principii administrative, dar şi
politice care stau la baza funcţionării statelor, mai ales a celor unitare.
30 Vezi art. 145 ş.u. din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale până la 1 august 2006 când a fost abrogat prin Lega nr. 286 din 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în M.O. nr. 621 din 18.07.2006. 31 Antonie Iorgovan, op.cit., p.84 32 J.F.Aubert, Essai sur le federalisme, R.D.P., 1963, p.401
16
După opinia lui J.Rivero, nici unul dintre acestea nu reprezintă un concept
juridic ci, ele sunt mai degrabă tendinţe ale politicii administrative determinate de
istorie, regim constituţional, necesităţi practice, nefiind două regimuri unice, uniforme
şi opuse. Ca toate tendinţele, ele au grade şi modalităţi, dar şi una şi cealaltă
împrumută dreptului forme prin care se concretizează33. În funcţie de modalităţile şi
de gradele adoptate în practică, centralizarea şi descentralizarea caracterizează diferite
state unitare precum România, Grecia, Norvegia, Olanda, Italia etc.
I. Rămânând în sfera dreptului administrativ, remarcăm că centralizarea
reprezintă procedeul de administrare a unui stat sub aspect teritorial care plasează în
mâinile puterii centrale rezolvarea celor mai multe dintre problemele administrative34.
Centralizarea presupune dependenţa organelor locale de cele ale administraţiei
publice centrale, pe baza unei stricte subordonări ierarhice. Toate deciziile se iau în
capitală şi se aplică în teritoriu de către simpli agenţi ai centrului. Astfel, administraţia
publică este ierarhizată şi unificată35.
Majoritatea statelor unitare au cunoscut şi unele cunosc încă structuri puternic
centralizate, ceea ce se explică în mare parte, prin factori istorici.
După prof. Rivero, centralizarea, ca metodă de organizare a statului unitar, se
caracterizează în principal, prin următoarele:
1). Statul îşi asumă satisfacerea majorităţii nevoilor de interes general;
2). Nu se exclude decupajul teritorial în unităţi administrativ-teritoriale
permiţând implantarea raţională a serviciilor de stat în ansamblul teritoriului, fără însă
a le acorda acestora personalitate juridică;
3). Administraţia de stat este riguros stratificată, puterile de la nivel central
exercitând un control ierarhic asupra celor de la nivelul circumscripţiilor36.
Sistemul centralizat cunoaşte două modalităţi:
a) Concentrarea reprezintă situaţia în care rolul agenţilor locali este doar de a
executa directivele primite de la centru, fără a le fi delegată puterea de decizie37,
exemplul cel mai fidel în acest sens fiind administraţia Anului VIII al regimului lui
Bonaparte38.
33 J.Rivero, Droit administratif, Ed. Dalloz, 1985, p.325 34 Vezi în acest sens, Rodica Narcisa Petrescu,op.cit., p.49 35 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Buc., 2003 36 J.Rivero, op.cit., p.328. 37 P.Pactet, Droit constitutionnel et institutions politiques, 11e edition, Paris, 1992, p.49 38 J.Rivero, op.cit., p.310
17
Această reţetă administrativă, deşi simplă în teorie, apare destul de greu de
aplicat în practică. În concret, ea duce la „apoplexia centrului” „bombardat” cu petiţii
şi cereri de diverse facturi şi importanţe pe care trebuie să le soluţioneze şi la
„paralizia extremităţilor”39 care, în aşteptarea unei decizii de la vârf, se văd în
imposibilitate de a soluţiona şi cele mai banale cereri. De aceea, centralizarea, în
forma ei pură, concentrată, ne apare mai degrabă ca o teorie de şcoală decât ca o
formulă reală de administrare a teritoriului. În practică se realizează atenuări constând
în recunoaşterea pentru agenţii administrativi ai statului a competenţei de a tranşa pe
loc problemele fără implicaţii majore.
b). Modalitatea care face centralizarea viabilă este deconcentrarea. Aceasta
reprezintă o variantă atenuată a centralizării. Ea constă în acordarea unei relative
puteri de decizie, exercitată până atunci de autoritatea supremă, reprezentanţilor
puterii centrale numiţi în teritoriu, pe considerentul că aceşti agenţi sunt mult mai
aproape de realităţile politice, economice şi sociale şi sunt, deci, mai bine informaţi.
Practic, deciziile majore se iau tot de la centru, însă, pentru a se eficientiza sistemul
centralizat, autoritatea centrală îşi numeşte proprii reprezentanţi în teritoriu cărora le
acordă un drept de decizie limitat, aceştia rămânând subordonaţi ierarhic autorităţilor
centrale.
Scopul deconcentrării este creşterea eficacităţii aparatului administrativ şi
guvernamental, iar nu recunoaşterea particularităţilor locale. Exemplul acestui tip de
structură îl reprezintă prefectul în ţări precum România sau Franţa.
II. Spre deosebire de sistemul centralizat, care presupune numirea organelor
administrative de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de către autorităţile
administrative de stat, precum şi subordonarea ierarhică a primelor faţă de cele de la
centru, descentralizarea conturează un sistem administrativ mai elaborat care, pe
baza unui partaj legal de competenţe între centru şi unităţile administrativ-teritoriale,
permite angajarea cetăţenilor în administrarea chestiunilor de interes local. Astfel,
descentralizarea se detaşează ca o metodă de realizare a democraţiei în sensul că
puterea de decizie se apropie de popor.
Majoritatea statelor contemporane, mai ales cele unitare, au estimat că
deconcentrarea nu răspunde aspiraţiilor democratice ale cetăţenilor, şi că metoda
administrativă a descentralizării este mai bine adaptată secolelor XX şi XXI.
39 După cum arăta J.Rivero în op.cit., p.311
18
Diferenţa dintre deconcentrare şi descentralizare nu este de grad, ci de natură.
Descentralizarea, spre deosebire de deconcentrare, nu are doar scopul de a asigura din
punct de vedere tehnic, o mai bună exercitare a puterii de stat, apropiind-o de
administrat, ci are în vedere cooptarea administraţilor în rezolvarea problemelor de
interes local. Descentralizarea, deşi îşi are izvorul în stat, ca persoană juridică,
apărând cu acordul acestuia, se caracterizează prin:
I. Formarea în interiorul statului a unor noi persoane juridice de drept public,
colectivităţile locale (sau unităţile administrativ-teritoriale, în România),
având rolul de a administra respectiva porţiune din teritoriul de stat şi
populaţia de pe acesta în condiţiile unei relative autonomii. În acest sens,
persoanele juridice nou formate pot fi considerate ca o contrapondere faţă de
stat.
II. Descentralizarea presupune o diferenţiere între interesele naţionale,
generale, administrate în continuare de către stat, şi cele locale, date în
gestiunea noilor colectivităţi locale. Pe această bază, se realizează, prin
intermediul legii, un partaj de competenţe între autorităţile centrale şi cele
locale. Acest partaj este susţinut şi de un partaj similar al mijloacelor materiale
şi financiare, a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea acestei
colectivităţi.
III. În plus, autorităţile locale nu mai sunt doar numite de la centru, ci sunt şi
autorităţi locale alese de către cetăţenii din unitatea administrativ-
teritorială pe care urmează să o administreze, în urma unor alegeri directe sau
indirecte. Această metodă de accedere la putere conferă aleşilor locali
independenţă şi legitimitate în luarea deciziilor, reprezentând, totodată
mijlocul de a asigura reprezentarea intereselor locale.
IV. Ca urmare, aleşii locali nu vor mai fi subordonaţi ierarhic autorităţilor
centrale. Controlul statului asupra colectivităţilor locale este mai lejer,
libertatea acestora constituind regula, iar controlul, excepţia. Supravegherea
exercitată de către stat asupra autorităţilor locale are în vedere concilierea
intereselor locale cu cele generale. Autorităţile etatice nu vor mai putea
exercita asupra celor locale un control de oportunitate, ci doar unul de
legalitate. Acest control se realizează de cele mai multe ori prin intermediul
instanţelor de contencios administrativ, dar şi prin mijlocirea unui reprezentant
al guvernului în teritoriu, care exercită „controlul de tutelă”. În funcţie de rolul
19
pe care cele două organe – tribunalul administrativ sau prefectul – îl au în
exercitarea controlului, acesta poate fi de tutelă – când prefectul deţine rolul
principal – sau jurisdicţional, în celălalt caz40. Controlul de tutelă constă în
supravegherea activităţii autorităţilor locale (sub aspectul legalităţii actelor
emise de ele) de către reprezentantul administrativ al statului în teritoriu, cu
posibilitatea sesizării instanţei competente în privinţa actelor suspectate de
ilegalitate şi a suspendării acestor acte până la obţinerea unei hotărâri
irevocabile în privinţa lor. Titularul controlului de tutelă administrativă este
numit în cazul României, Prefectul, ca reprezentant al Guvernului.
În literatura de specialitate, descentralizarea apare sub două forme:
descentralizarea teritorială şi descentralizarea funcţională, pe servicii sau tehnică41.
Descentralizarea teritorială reprezintă forma cea mai cunoscută a
descentralizării. În această situaţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt dotate cu
personalitate juridică de drept public, au un patrimoniu propriu pe care-l
administrează sub propria lor responsabilitate prin intermediul unor autorităţi alese
prin vot popular. Autorităţile administrative locale au atribute de putere publică, în
sensul că fie dispun de propria lor forţă poliţienească, fie pot uza de forţa de
constrângere a statului în vederea îndeplinirii atribuţiilor lor, în conformitate cu legea.
Descentralizarea tehnică sau pe servicii, implică înfiinţarea unor persoane
juridice de drept public însărcinate să presteze un anumit serviciu public. Prin
scoaterea acestor servicii de sub autoritatea statală sau locală, după caz şi organizarea
lui în mod autonom s-au înfiinţat, în perioada interbelică, stabilimentele publice42.
După cum se subliniază în doctrină, descentralizarea teritorială este motivată de
diversitatea populaţiei sub aspect social, politic, economic etc., pe când
descentralizarea tehnică răspunde unor exigenţe de eficienţă, ceea ce face ca ideea de
autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice43.
Autonomia locală consta în „dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi
satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage
40 J. Rivero, op.cit., p.311 41 Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.51, Antonie Iorgovan, op.cit., p.452 şi Dana Apostol Tofan, op.cit., p.219 42 E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p.74 43 Antonie Iorgovan, op.cit., p.453.
20
după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar
descentralizarea, un sistem care implica autonomia”44.
Autonomia locala, privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare
decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, „o formă
modernă a principiului”, ca atare45. Principiul autonomiei locale nu este net diferit de
cel al descentralizării administrative. La baza descentralizării se afla ideea unei
anumite autonomii locale46.
Relativa independenta a autorităţilor administraţiei publice locale presupune un
grad corespunzător de autonomie decizionala dar şi financiara a acestora.
Autorităţile locale au o competenta determinata, adică dreptul de reglementare
şi de răspundere proprie, adică o sfera proprie de acţiune.
Autonomia presupune, ca şi descentralizarea, şi supravegherea pe care o
exercita guvernul central asupra autorităţilor locale. Aceasta supraveghere, exercitata
prin intermediul Prefectului, poartă de obicei denumirea de „control de tutelă” şi are
în vedere doar legalitatea actelor autorităţilor publice locale, nu şi oportunitatea
acestor acte.
Ca şi descentralizarea, autonomia locala cunoaşte, după unele opinii47, două
forme: autonomia funcţională şi autonomia teritorială, prima constând în
recunoaşterea posibilităţii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în
domeniul lor de activitate, iar în virtutea celei de a doua recunoscându-se unităţilor
administrative dreptul, în condiţiile legii, de a se autoadministra48. Totuşi trebuie să
subliniem, în contextul preocupării noastre de bază, că majoritatea autorilor evită
folosirea conceptului de „autonomie teritorială” tocmai datorită apropierii acestui
termen de cel de „autonomie politică”, termen utilizat frecvent în cadrul
manifestărilor centrifuge ale unor organizaţii reprezentând minorităţile naţionale.
Tocmai pentru a diferenţia autonomia administrativă de cea politică vom prefera şi
noi varianta terminologică a „decentralizării teritoriale” pentru a desemna aceeaşi
realitate pentru care alţi autori sugerează formula ”autonomiei teritoriale”, urmând a
44 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, volI, ed. a III-a, Buc. Institutul de Arte Grafice Ed. Mârvan, 1935, p.286 45 Ioan Vida, Puterea executivă şi administratia publică, Buc. 1994, p.21 46 Andre de Laubadere, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement, Traite de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p.104 47 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, ed. A II-a, Lumina Lex, Bucureşti, 2005 p. 127 48 Bernard Chantebout, Droit Constitutionnel et science politique, Armand Colin, Paris, 1982, p.62-66
21
folosi această din urmă expresie pentru a ilustra doar situaţiile în care autonomia unei
regiuni, prin tipul şi atribuţiile autorităţilor locale, precum şi prin gradul de
autogestiune atins, poate fi încadrat în conceptul de autonomie politică, aşa cum va fi
acesta conturat în cele ce urmează.
Lăsând deocamdată la o parte chestiunea autonomiei politice, vom spune,
despre autonomia locală administrativă că poate varia după mai mulţi factori precum
tradiţie istorică, cadru geografic, resurse economice, grad de civilizaţie sau de stadiul
atins de cadrul normativ naţional sau internaţional49. Gradul de autonomie este cu atât
mai mare cu cât numărul de autorităţi direct alese de locuitorii unităţii administrativ-
teritoriale este mai mare, cu cât domeniile de competenţă ale acestora sunt mai întinse
şi cu cât mijloacele lor financiare sunt mai consistente şi provin direct de la
contribuabil, fără a fi necesară redistribuirea acestora la nivel central.
În plus, unii autorii de drept public susţin că gradul de autonomie locală diferă
dacă organizarea statului la nivel teritorial urmează sistemul departamental sau
sistemul regional. Primul dintre acestea presupune existenţa unei singure unităţi
administrative intermediare (judeţul) între unitatea de bază (comuna sau oraşul) şi
guvern, pe când sistemul regional implică înfiinţarea a două unităţi administrativ-
teritoriale intermediare (judeţul şi regiunea) între unitatea de bază şi guvern50.
Deoarece în cel de al doilea caz se înfiinţează uneori un veritabil parlament regional,
se susţine că în aceste situaţii putem vorbi chiar despre o autonomie politică.
În cazul statelor cu minorităţi etnice puternice şi, în general, stabilite pe un
teritoriu determinat, sau în situaţia în care, datorită evoluţiei istorice, există diferenţe
lingvistice sau culturale între populaţiile din diferite zone ale ţării, descentralizarea a
trebuit să ţină cont şi de aceşti factori (etnici, lingvistici etc.) alături de cei geografici,
aşa cum este cazul în Marea Britanie, Italia, Spania sau Belgia.
În aceste condiţii, autorităţile etatice au fost nevoite să recunoască populaţiei
respective prerogative mai largi, dincolo de simpla administrare, până la o autonomie
financiară şi, parţial, legislativă.
Dacă şi autonomia locală are un anume caracter politic, în sensul că aleşii locali
sunt susţinuţi de aproximativ aceleaşi partide politice care se afirmă şi la nivel
naţional, regionalizarea se caracterizează printr-o dimensiune politică mult mai
accentuată. În acest sens, Jerôme Chapuisat reliefa faptul că „dimensiunea regiunii
49 Antonie Iorgovan, op.cit., p.452. 50 Idem., p.462
22
determină formarea unei comunităţi mai puternice vis-a-vis de statul central. În acest
sens, regionalizarea politică este gradul superior al descentralizării teritoriale datorită
largii autonomii a instituţiilor regionale”51.
Analizând instituţiile şi tendinţele care parcurg ţările europene, putem observa
că, într-adevăr, curentul regionalizării care a atins Europa în urmă cu aproximativ
treizeci de ani apropie statele unitare de cele federale.
În acest sens, sistemul descentralizării, deşi doar administrativă în unele state,
precum Franţa sau România, are şi unele accente politice, cel puţin datorită alegerii
prin vot universal şi direct a membrilor unor organe de conducere ale regiunii. De
asemenea, instituţiile regionale sunt organizate după principiul separaţiei puterilor în
stat, în organe cu rol de reglementare şi altele cu rol de execuţie, cele „legislative”
fiind general alese şi având dreptul de a numi corpul executiv. Competenţele acestor
instituţii sunt fixate, cel puţin la nivel de principiu, în Constituţiile statelor respective,
nedispunând însă de o competenţă atât de largă precum statele federate.
Asemănări cu sistemul federal sunt şi în privinţa asigurării mijloacelor
financiare ale regiunilor, din venituri proprii şi subvenţii de stat; de asemenea, în
cazul Spaniei, regiunile au, alături de dreptul de iniţiativă legislativă, dreptul de a
participa la deciziile luate la nivel central prin membri desemnaţi în cea de a doua
Cameră a Parlamentului, soluţie întâlnită în statele federale. În statele unitare cu un
puternic regionalism, soluţionarea conflictelor de competenţă regiune-stat sau între
regiuni a fost trecută în sarcina puterii judecătoreşti, în fapt, a organului suprem al
acesteia sau a tribunalului sau curţii constituţionale cum se întâmplă în Italia sau în
Spania, ceea ce ne aminteşte de trăsătura similară a statelor federale în care conflictele
de competenţă dintre statul membru şi federaţie se soluţionează tot de către un organ
jurisdicţional de vârf.
Toate aceste aspecte argumentează tendinţa centrifugă de care sunt afectate
statele unitare contemporane, de la cele centralizate, precum Franţa, până la cele cu o
largă autonomie locală, ca Spania. Ca urmare a acestui curent, în unele cazuri unitatea
etatică a trebuit să cedeze în faţa libertăţii colectivităţilor, înclinând balanţa în mod
definitiv spre federalism, cum a fost cazul Belgiei.
În concluzie, putem afirma că atât timp cât la nivelul autorităţilor locale nu vom
găsi guvern, parlament sau instanţe judecătoreşti proprii, autonomia are un caracter
51 Jerôme Chapuisat, Autonomie territoriale et regionalisation politique” AIDA, 1983, p.61
23
pur administrativ. Totuşi, autonomia locală poate varia ca şi model tehnic, de la stat la
stat apropiind sistemul administrativ respectiv fie de un stat unitar centralizat, fie, la
extrema cealaltă, de un stat federal.
În consecinţă, ceea ce considerăm că poate fi considerat, cel puţin la momentul
actual, ca un aspect esenţial în departajarea unui stat unitar puternic descentralizat de
unul federal îl reprezintă constatarea că într-un stat unitar o comunitate locală nu
dispune de nici o suveranitate, ci de puteri limitate, şi, deci, nu are posibilitatea
de a se dota singură cu competenţe sau organe noi. Acesteia îi aparţin doar
competenţele care îi sunt atribuite de legiuitor, adică de stat52
, competenţe ce-i
pot fi micşorate sau lărgite oricând, prin intermediul legii, de către parlamentul
naţional.
Spre deosebire de autonomie sau descentralizare, care reprezintă opţiuni de
administrare, federalismul repune problema contractului social. Principiul
federalismului reprezintă o inovaţie a iluştrilor jurişti şi politicieni americani, în frunte
cu Benjamin Franklin, care au creat structura instituţională a Statelor Unite ale
Americii.
Aplicarea principiul federalismului determină crearea unui stat cu o structură
mai complexă decât a celui unitar. Acest principiu urmăreşte armonizarea autonomiei
statelor membre cu superpoziţia unui nou stat, prin participarea primelor la deciziile
luate la nivel federal.
În situaţia statului federal atât entitatea centrală, cât şi entităţile membre sunt
considerate „stat”. Atributele suveranităţii se exercită în comun pe calea unui partaj de
competenţe la nivel constituţional între statul federal şi statele federate, iar conflictele
de competenţă se soluţionează pe cale judiciară, fie de către o instanţă special creată,
fie de către instanţa supremă de justiţie. Indivizii au dublă cetăţenie: cea a statului
membru şi cea a statului federal, iar la nivelul legislativului se constituie două camere,
una reprezentând poporul, în ansamblu, iar cea de a doua reprezentând statele
membre. Cât priveşte autorităţile create la nivelul statelor membre, se remarcă
existenţa la acest nivel, a unor organe similare celor ale statului central, iar pe lângă
cele două rânduri de organe, federalismul mai presupune şi coexistenţa a două ordini
juridice: una la nivel federal şi o alta la nivelul fiecărui stat membru.
52 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, ed. A II-a, Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 58
24
Spre deosebire de federalism, descentralizarea sa înscrie în cadrul statului
unitar. Ea nu conferă colectivităţilor locale un caracter etatic. Acestea pot beneficia de
o autonomie mai mult sau mai puţin întinsă, dar nu au propria constituţie, propriul
guvern şi propriul sistem jurisdicţional; ele nu pot participa ca atare la luarea
deciziilor etatice. Sub aceste aspecte, ea se diferenţiază profund de federalism53.
Un rol important în accentuarea descentralizării îl are aplicarea tot mai frecventă
a principiului subsidiarităţii, principiu preluat de dreptul administrativ din dreptul
comunitar. Ideea că exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, ca regulă, să revină,
cu prioritate, acelor autorităţi care sunt mai aproape de cetăţean favorizează, fără
îndoială comunităţile locale şi, în consecinţă, autonomia acestora. Cu toate acestea,
fiind un principiu general, el urmează să se aplice mai ales în caz de neclarităţi sau
lacune legislative, în caz de dezacord între autorităţile centrale şi cele locale asupra
interpretării şi aplicării sale concrete, instanţa de contencios urmând să hotărască.
5. Autonomia locală în România
Descentralizarea şi autonomia locală reprezintă principii fundamentale de
organizare a administraţiei publice locale în sensul că sunt stabilite chiar prin
Constituţie.
Celor trei principii constituţionale, descentralizarea, autonomia locală şi
deconcentrarea, legea administraţiei publice locale mai adaugă principiul eligibilităţii
autorităţilor administraţiei publice locale, al legalităţii şi pe cel al consultării
cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Principiile
exprimate prin lege reprezintă, în esenţă, elemente subsumate principiilor
constituţionale. Acestor principii trebuie să le alăturăm şi principiul subsidiarităţii
exprimat prin art. 7 al Legii administraţiei publice locale: “Exercitarea competenţelor
şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei publice locale care
se găsesc cel mai aproape de cetăţean” (al.1).
La nivel normativ, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea
efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de
consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat. (art.3, al.1 şi 2 din Legea 215/2001). 53 P.Pactet, op.cit., p.61
25
Aplicarea principiului autonomiei locale, ca şi a celorlalte principii: al
descentralizării şi al deconcentrării serviciilor publice, al eligibilităţii autorităţilor
administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit, este limitată de obligaţia respectării
caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României (art.2 din Legea
nr.215/2001).
În plus, Legea administraţiei publice locale subliniază că autonomia locală este
limitată la domeniile administrativ şi financiar, fiind exercitată pe baza şi în limitele
prevăzute de lege. Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele
şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei,
oraşului, municipiului sau judeţului, după caz ( art. 4 al. 2 din Legea nr. 215 din 2006
aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 286 din 2006)54.
Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca,
în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date
în mod expres în competenţa altor autorităţi publice(art.5 al.2).
Aşa după cum subliniază prof. Rodica Narcisa Petrescu, autonomia locală la noi
cuprinde trei elemente: organizatoric, funcţional şi gestionar55. Aspectul organizatoric
al autonomiei locale se manifestă prin alegerea autorităţilor administrative locale prin
vot universal direct. Din punct de vedere funcţional, autonomia locală se exprimă prin
competenţa exclusivă a consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de
interes local, iar aspectul gestionar al autonomiei locale decurge din calitatea de
persoană juridică a unităţilor teritorial-administrative.
Legea actuală a administraţiei publice locale introduce noţiunea de
„colectivitate locală” în înţelesul de totalitate a cetăţenilor din unitatea administrativ
teritorială respectivă, ceea ce exprimă şi recunoaşterea sentimentului de solidaritate
care uneşte sau ar trebui să unească locuitorii aceluiaşi oraş, comună sau judeţ.
Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni. Aceştia sunt
aleşi în condiţiile Legii privind alegerile locale56 prin vot universal, egal, direct, secret
54 Asa cum arată Prof. Tudor Drăganu “…principiul autonomiei locale nu poate fi invocat în sprijinul unor eventuale încercări de a crea unităţi administrative-teritoriale care să cuprindă teritoriile mai multor judeţe, cum au fost în trecut aşa-numitele “regiuni” , în Drept Constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumia lex, 1998, vol. II, p.335. 55 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.109 56 Legea nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004, intrată în vigoare la 01/04/2004. Vezi şi Lege nr. 251 din 23/06/2006 publicată în MO nr. 574/2006 şi intrată în vigoare la 19/07/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
26
şi liber exprimat. Autorităţile colegiale deliberative sunt alese pe baza scrutinului de
listă, iar primarii, pe baza scrutinului uninominal.
Candidaturile pot fi depuse de partide politice, alianţe politice şi electorale, după
cum sunt permise şi candidaturile independente.
Candidaturi pot fi depuse şi de organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale. Este vorba atât de organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale reprezentate în Parlament, cât şi de alte organizaţii ale cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale legal constituite, care prezintă la Biroul Electoral Central o
listă de membri. Numărul membrilor nu poate fi mai mic de 15% din numărul total al
cetăţenilor care la ultimul recensământ s-au declarat ca aparţinând minorităţii
respective. Dacă numărul membrilor necesari pentru îndeplinirea condiţiilor prevăzute
la alin. (3) este mai mare de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă
cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 15 din judeţele ţării şi în
municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste
judeţe şi pentru municipiul Bucureşti57.
În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor aceştia îndeplinesc o funcţie
de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele
care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.
În scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale
au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe
bugetele de venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în condiţiile
legii.
Consiliile locale şi primarii
Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe sunt, aşa cum am mai arătat, consiliile locale, comunale şi orăşeneşti,
ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi
primarii se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale.
Legiuitorul nostru constituant rolul acestor autorităţi de autoritate a autonomiei
locale şi de autoritate a administraţiei publice în teritoriu, ceea ce reflectă aplicarea
principiului subsidiarităţii ca regulă ce impune rezolvarea problemelor administrative
de către instituţia cea mai apropiată de cetăţean.
57 Vezi art.6 şi 7 din Legea nr. 67/2004
27
Consiliile locale şi primarii, în calitate de autorităţi ale administraţiei publice
locale, rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, în condiţiile legii.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale şi deliberative alese la nivelul
comunelor şi oraşelor pe baza scrutinului de listă, în urma candidaturilor depuse
conform celor arătate mai sus58.
Atribuţiile consiliului local sunt enumerate în art. 38 din Legea administraţiei
publice locale. Atribuţiile consiliului local prevăzute de art. 38 au fost grupate prim
modificarea suferită de Legea nr. 215/2001 în acest an, legea nr. 286/2006, astfel59: a)
atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului,
ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei,
oraşului sau municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei,
oraşului sau municipiului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern ( art. 38
al.2 din Legea nr. 215/2001 modif. Prin legea nr. 286/200660). Prin intermediul
acestora, consiliul local deţine instrumentele necesare cooperării transfrontaliere şi
regionale pe care Statul român s-a angajat să le faciliteze61.
Primarul, ales prin vot uninominal în două tururi de scrutin de către cetăţenii
cu drept de vot domiciliaţi pe raza comunei sau oraşului respectiv, reprezintă, aşa cum
prevede Legea administraţiei publice locale, autoritatea executivă a respectivei
unităţi-teritorial-administrative.
Funcţiile executive ale Primarului se realizează pe două direcţii: primarul are
sarcini pe linia realizării autonomiei locale, dar şi pe linia realizării unor servicii
publice statale62.
58 Pentru aprofundarea aspectelor privind condiţiile de eligibilitate, incompatibilităţile, campania electorală şi procedura de votare, vezi, spre exemplu, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.114-120 sau Antonie Iorgovan, op.cit., p.474-500. 59 Antonie Iorgovan, op.cit., p.501. Pentru o clasificare diferită, vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.126 60 Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. 61 Vezi, spre exemplu, Convenţia europeană privind cooperarea transfrontalieră ratificată prin O.G. nr.120/1998, aprobată prin Legea nr.78/1999, publicată în M.O. nr.207 din 13 mai 1999. 62 Idem, p.520-522 şi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.142.
28
Ca şi autoritate executivă a autonomiei locale, primarul are atribuţii de
reprezentare a comunei sau oraşului în faţa terţilor (art.67). Legea nr. 215/2006 în
noua redactare din iulie 200663 prevede următoarele categorii de atribuţii pentru
primar:
a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii;
b) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local;
c) atribuţii referitoare la bugetul local;
d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor;
e) alte atribuţii stabilite prin lege.
Primarul realizează autonomia locală şi în calitate de executiv al consiliului
local. În această ipostază, primarul are atribuţii în pregătirea deciziilor consiliului
local (art. 68 din Legea 215/2001), inclusiv sub aspect financiar, prin întocmirea
proiectului de buget local, în punerea în aplicare a hotărârilor consiliului local. Sub
acest aspect, este de menţionat posibilitatea pe care legea o acordă primarului de a
sesiza prefectul în legătură cu hotărârile consiliului local pe care le suspectează de
nelegalitate prin înaintarea acestora către prefect în 3 zile de la adoptare. Tot în
funcţiei executive pe linia autonomiei locale, primarul are obligaţia de a prezenta cel
puţin o dată pe an un raport privind starea comunei sau oraşului şi a activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale.
Primarul realizează autonomia locală şi prin atribuţiile ce-i revin în calitate de
şef al aparatului administrativ local. În această calitate, primarul numeşte şi eliberează
din funcţie personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei
publice locale, cu excepţia secretarului, este ordonator principal de credite,
răspunzând şi de bunurile din domeniul public sau privat al comunei sau oraşului. Tot
primarul răspunde de buna funcţionare a serviciilor publice locale, pe care le conduce.
Primarul apare ca reprezentant al statului numai în realizarea unor atribuţii ce
ţin de un serviciu public organizat, coordonat şi controlat de administraţia centrală de
stat64. Este vorba de atribuţiile de autoritate tutelară, de ofiţer de stare civilă, cele
referitoare la recensământ sau la buna desfăşurare a alegerilor, la luarea măsurilor de
protecţie civilă etc., cf. art.68 din legea 215/200165. Tot în calitate de reprezentat al
statului, primarul asigură respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, a
63 Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. 64 idem, p.520 65 Textul a fost modificat prin Legea nr. 268 din 2006 publicată în M.O. nr. 621 din 2006
29
Constituţiei şi a legilor, a decretelor prezidenţiale,a actelor guvernului, sprijinind
aplicarea actelor normative ale celorlalte autorităţi administrative etatice şi ale
consiliului judeţean.
Consiliile judeţene
În fiecare judeţ se constituie, pe calea alegerilor universale directe, cu scrutin de
listă, un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru
coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean.
La fel ca şi consiliul local, consiliul judeţean are o dublă natură: a) autoritate a
autonomiei judeţene şi b) autoritate a administraţiei publice locale.
Atribuţiile sale, prevăzute la art. 104 din Legea nr. 215/200166, sunt clasificate
astfel:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale
societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;
c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională;
f) alte atribuţii prevăzute de lege.
După cum putem remarca, autoritatea deliberativă judeţeană, Consiliul
Judeţean, are atribuţii de coordonare a activităţii consiliilor locale şi a primarilor din
judeţ în vederea dezvoltării unitare a judeţului, de administrare a patrimoniului
judeţean şi de conducere a aparatului administrativ propriu de la nivel judeţean,
precum şi atribuţii ce vizează dezvoltarea în perspectivă a judeţului.
Consiliul judeţean alege din rândurile sale, pe preşedintele consiliului judeţean,
autoritate pe care îndrăznim să o calificăm drept autoritate a administraţiei locale
autonome de natură executivă, la nivel judeţean desemnată prin vot universal indirect.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte
autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în
justiţie. El răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei
publice judeţene, iar aparatul propriu al consiliului judeţean este subordonat
66 Modificată prin Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.
30
preşedintelui acestuia. Preşedintele consiliului judeţean răspunde de buna funcţionare
a aparatului propriu de specialitate pe care îl conduce şi îl controlează. Coordonarea
unor compartimente din aparatul propriu de specialitate va fi delegată
vicepreşedinţilor sau secretarului general al judeţului, prin dispoziţie.
Din normele constituţionale rezultă că autorităţile comunale şi orăşeneşti, în
virtutea principiului autonomiei locale, nu se află în raport de subordonare faţă de
vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, tot în baza textelor
constituţionale, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de
autoritate coordonatoare, precum şi de către prefect a dreptului său de control al
legalităţii sau de către guvern a sarcinii sale de conducător general al administraţiei
publice, cf. art.102 din Constituţie.
Este de remarcat, în acest cadru, că recenta modificare a Legii administraţiei
publice locale intervenită prin intermediul Legii nr. 286/2006 a corelat dispoziţiile
legii administraţiei publice locale cu mai noua lege cadru a descentralizarii, Legea nr.
195/2006.
Noua lege cadru a descentralizării stabileşte principiile descentralizării, Legea
cadru a descentralizării nr. 195 din 22.05.2006, publicată în Monitorul Oficial, Partea
I nr. 453 din 25.05.2006 şi intrată în vigoare la 28.05.2006 defineşte descentralizarea
ca fiind „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul
administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către
sectorul privat” (art.2, lit.l), ceea ce corectează neclarităţile şi lacunele din textul
anterior, cel al Legii nr.339/2004. Dacă aceasta din urmă definea descentralizarea
drept „procesul transferului de autoritate şi responsabilitate administrativă şi
financiară de la nivel central la nivel local.” (art.2), noua lege preferă noţiunea de
“competenţă”, noţiune ce presupune atât ideea de autoritate şi responsabilitate, cât şi
pe aceea de atribuţie67. Este de menţionat că noua definiţie include şi modalitatea
descentralizării funcţionale, prin prevederea posibilităţii descentralizării prin
transferul de competenţe inclusive în favoarea “sectorului privat”. Ca şi legea
anterioară, care, din păcate, nu a reuşit să determine schimbări semnificative şi la
nivelul concret al administraţiei publice locale, şi legea nouă înţelege descentralizarea
tot ca un proces ce urmează a se desfăşura în etape, ţinând cont şi de capacitatea
administrativă a unităţilor administrativ teritoriale. Deşi legea vorbeşte de o capacitate
67 Vezi în acest sens, Rodica Narcisa Petrescu, Consideraţii asupra noi legi-cadru privind descentralizarea, în Revista de Drept Public nr. 1/2005, p.35 şi urm.
31
administrativă a unităţilor administrativ-teritoriale, credem că, ar fi fost mai exactă
referirea la capacitatea administrativă a autorităţilor locale. În baza acestei capacităţi
administrative ce urmează a fi evaluată conform normelor metodologice ce trebuie
adoptate în 180 de zile de la data intrării în vigoare a legii, unităţile administrativ-
teritoriale vor fi clasificate în unităţi de categoria I şi a II-a, transferul de
competenându-se face doar în beneficul celor dintâi. Pentru cele din al doilea caz,
competenţele respective vor fi exercitate, în baza principiului subsidiarităţii, de către
autorităţile judeţene.
În plus, noua lege cadru a descentralizării oferă şi o necesară definiţie legală a
deconcentrării, “redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către
ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către
propriile structuri de specialitate din teritoriu” (art.2, lit.j).
Reluând din prevederile Legii nr. 339/2004, noua lege statuează principiile
descentralizării în România la art.3: „Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul
de descentralizare sunt următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către
autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai
apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în
raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor
de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat
pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor
administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la
serviciile publice şi de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către
autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor
pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale”.
Tot prin legea-cadru a descentralizării se stabileşte şi partajul de competenţe
între nivelul local şi cel judeţean al autonomiei locale, precum şi între cele două
niveluri menţionate administraţia de stat. Aceste competenţe pot fi exclusive, partajate
32
şi delegate, cele din ultima categorie urmând a fi exercitate pe cheltuiala
administraţiei publice centrale.
În baza noii legi, autorităţile locale de la nivelul oraşelor şi comunelor, adică
consiliile locale şi primarii vor exercita, şi conform Legii administraţiei publice
locale nr.215/2001 următoarele competenţe exclusive prevăzute la art. 21 din legea
cadru a descentralizării:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;
b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;
c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;
e) amenajarea teritoriului şi urbanism;
f) alimentarea cu apă;
g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;
h) iluminatul public;
i) salubrizarea;
j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi
pentru persoane vârstnice;
k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru
victimele violenţei în familie;
l) transportul public local de călători;
m) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Consiliile locale şi primarii vor exercita, în partaj cu autorităţile publice centrale
competenţe privind (art.24):
a) alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat;
b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret;
c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special;
d) ordinea şi siguranţa publică;
e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate;
f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local;
g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme
sociale;
h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu
dizabilităţi;
i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;
33
j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul
comunelor;
k) alte competenţe stabilite potrivit legii,
iar în partaj cu autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor,
consiliile locale şi primarii vor exercita competenţe în cazul furnizării unor servicii de
utilităţi publice prin intermediul operatorilor regionali.
Cât priveşte autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului,
adică în primul rând consiliile judeţene, acestea au competenţe exclusive în ce
priveşte
a) administrarea aeroporturilor de interes local;
b) administrarea domeniului public şi privat al judeţului;
c) administrarea instituţiilor de cultură de interes judeţean;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean;
e) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru
victimele violenţei în familie;
f) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vârstnice;
g) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Legea cadru a descentralizării prevede şi competenţe partajate pentru autorităţile
administraţiei publice de la nivel judeţean, fără însă să specifice dacă se referă la
autorităţile locale sau, în general, la toate autorităţile publice ce-şi desfăşoară
activitatea la acest nivel. Totuşi, coroborând dispoziţiile art. 26 cu cele ale art.19 care
stabileşte titularii competenţelor exclusive, partajate şi beneficiarii competenţelor
delegate, ţinând cont de faptul că titlul capitolului IV din care face parte art. 26 poartă
denumirea „Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale”, că art.2 lit.l
defineşte descentralizarea ca un transfer de competenţe beneficiul administraţiei
publice locale, idee reluată şi în art.4 al legii, credem că putem interpreta art. 26 ca
stabilind competenţe partajate pentru consiliile judeţene, în principal. Aceste
competenţe se vor exercita de către autorităţile judeţene împreună cu autorităţile
administrative centrale în domenii precum
a) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean;
b) învăţământul special;
c) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme
sociale;
34
d) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru
protecţia copilului;
e) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoane cu dizabilităţi;
f) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;
g) alte competenţe stabilite potrivit legii.
În ce priveşte competenţele delegate, legea stabileşte doar un singur domeniu în
care autorităţile centrale deleagă asemenea competenţe celor locale, cu posibilitatea
stabilirii şi a altor domenii, prin norme legale. Este vorba despre plata unor alocaţii şi
a unor indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi (art.27).
În lipsa unor dispoziţii exprese, putem deduce că sancţiunea nerespectării
dispoziţiilor prezentei legi va fi aplicată de instanţa de contencios administrativ care,
în baza competenţei sale generale în domeniu, va putea să soluţioneze şi conflictele de
competenţă între autorităţile publice de la diferite niveluri.
Constatăm funcţia de sinteză şi de sistem de orientare pe care îl oferă noua lege
în ce priveşte stabilirea în concret a atribuţiilor autorităţilor publice locale, în
condiţiile în care până acum domeniile de competenţă ale autorităţilor locale erau
stabilite disparat, în diverse acte normative ce proveneau de la diverse autorităţi,
nefiind totdeauna vorba despre legi, în sensul tehnico-juridic. Noua normă, clarificând
problema competenţei autorităţilor locale, le conferă acestora temeiul juridic pentru a-
şi apăra competenţele legale pe cale judiciară, inclusiv faţă de Guvern.
Prefectul, autoritate de tutelă administrativă
Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de
drept, chiar principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aceea, între
autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin
lege există o legătură de interdependenţă. De aceea, „în toate ţările democratice, la
nivelul unităţii-administrative cu gradul cel mai mare de extensie există un
reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale
comunităţilor autonome. După sistemul francez, tradiţional, acest rol la noi l-a avut
prefectul”68.
Dispoziţiile normative referitoare la prefect conturează rolul acestuia de
reprezentant al guvernului, de şef al serviciilor statului din judeţ şi de autoritate de
68 Antonie Iorgovan, op.cit., p.466
35
tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile
administraţiei publice locale.
Ca reprezentant al Guvernului, dacă până la reglementarea din 2004, Legea
nr.340/200469 privind instituţia prefectului, prefectul era un actor politic, fiind
vulnerabil la schimbarea orientării politice a Guvernului, după această dată prefectul a
devenit un înalt funcţionar public ce se bucură de stabilitate în funcţie, considerându-
se că, în calitatea sa de garant al legalităţii şi al interesului naţional, asigurarea
imparţialităţii şi a independenţei sale este necesară.
Ca şef al serviciilor statului din judeţ, prefectul îi sunt subordonate funcţional
toate serviciile publice exterioare ale autorităţilor centrale ale ministerelor şi cele de
specialitate, chiar dacă sunt subordonate organic unei autorităţi administrative centrale
autonome.
Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile
administrative locale, prefectul poate ataca în contencios administrativ orice act al
unui consiliu local sau judeţean, al unui primar sau al oricărui organ executiv creat,
potrivit legii, la nivel judeţean dacă îl apreciază ca fiind ilegal. Chiar prin Constituţie
se dispune suspendarea de drept a actului atacat, ca o normă de protecţie a legalităţii şi
a intereselor atinse de un eventual abuz al autorităţii administraţiei publice locale, fie
ele naţionale sau personale.
În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus problema de a
şti dacă acţiunea în justiţie a Prefectului, ca autoritate de tutelă administrativă poate fi
circumstanţiată şi condiţionată de îndeplinirea unor termene de decădere, cum era
acela cel de 30 de zile de la data comunicării actului pretins ilegal, prevăzut de art.
101 al.2 în redactarea iniţială. Pentru a răspunde acestei întrebări trebuie să stabilim
întâi cadrul legal al exercitării acestei acţiuni.
Noua redactare prevăzută de Legea nr. 181/2006 la art.26 prevede că „în
exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul 69 Legea nr. 340 din 12/07/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 658 din 21/07/2004 şi intrată în vigoare la 24/07/2004, modifica prin Ordonanţa de urgenţă nr. 179 din 14/12/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1142 din 16/12/2005, intrată în vigoare la 16/12/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 181 din 16/05/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 450 din 24/05/2006 şi intrată în vigoare la 27/05/2006.
36
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia".
Conform dispoziţiilor O.U.G. nr.179/2005, acţiunea introdusă de către prefect
pentru anularea unui act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale
socotit nelegal este scutită de taxa de timbru şi se judecă în regim de urgenţă. Astfel,
termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile, iar părţile se consideră legal
citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cel puţin cu o zi înaintea judecării.
Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au
luat sfârşit dezbaterile, în situaţii deosebite pronunţarea putând fi amânată cel mult
două zile. Dispoziţiile ordonanţei referitoare la procedura de verificare a legalităţii
actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene se
completează în mod corespunzător cu prevederile Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004."
Conform Legii contenciosului administrativ, “cererile prin care se solicită
anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi
termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în
cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de
la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public
sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile
alin. (2).
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
37
Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul
prevăzut la alin. (2) este termen de decădere” (art.11).
Pe cale de consecinţă, acţiunea în contencios administrativ a Prefectului în
vederea constatării nelegalităţii unui act administrativ individual al unei autorităţi
locale poate fi formulată cu respectarea procedurii solicitării prealabile a îndreptării
situaţiei de bună-voie de către autoritatea emitentă (cu zece zile înainte de
introducerea acţiunii), cu condiţia ca acţiunea să fie formulată înlăuntrul termenului
de prescripţie de 6 luni de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, termen
ce poate fi depăşit doar pentru motive temeinice ce vor trebui dovedite instanţei, dar
nu mai târziu de 1 an de zile de la data cunoaşterii actului pretins nelegal. Ţinând cont
însă că termenul curge de la data la care prefectul a aflat despre existenţa actului
nelegal şi nu de la data comunicării lui către persoana vătămată, credem că termenele
prevăzute de lege nu se constituie în veritabile obstacole în calea îndeplinirii
obligaţiilor legale ale prefectului, ci au menirea să motiveze acţiunea acestuia cu
relativă celeritate, echilibrând astfel două valori sociale importante: exigenţa
legalităţii actelor autorităţilor autonome locale cu stabilitatea şi siguranţa raporturilor
juridice născute în baza actelor emise de aceste autorităţi autonome locale70.
Cât priveşte acţiunea în contencios a prefectului împotriva actelor normative ale
autorităţilor administraţiei publice locale, acestea pot fi atacate oricând, cu respectarea
procedurii prealabile a solicitării, cu motivarea necesară, a reanalizării actului socotit
nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia de către autorităţile
care au emis actul. Fiind vorba despre un act ce produce efecte asupra unui număr
nedeterminat de persoane şi cu vocaţia de a produce mereu noi efecte, de a afecta în
continuare noi indivizi, posibilitatea atacării sale pentru nelegalitate fără un termen de
decădere, credem că este justificată.
Asemenea mecanisme de asigurare a legalităţii sunt utile şi în ce priveşte
drepturile recunoscute de lege pentru persoanele ce aparţin minorităţilor naţionale, în
cazul nerespectării acestora de către autorităţile locale, ca şi în situaţia contrară, în
care persoane sau organizaţii aparţinând minorităţilor naţionale ar viola ordinea
socială şi juridică prin manifestări contrare legilor statului.
Deşi principalul apărător al legalităţii la nivel local este prefectul, legea
contenciosului administrativ permite atacarea unui act administrativ individual sau
70Vezi Antonie Iorgovan, op.cit., p.467
38
normativ de către orice persoană ce se consideră vătămată într-un drept al său sau într-
un interes legitim, atât pe cale de acţiune, cât şi pe cale de excepţie, cu respectarea
procedurii contenciosului administrativ. Pe cale de consecinţă, aceste drepturi
procesuale pot fi utilizate şi de către persoanele aparţinând minorităţilor naţionale în
vederea exercitării depline a drepturilor lor specifice recunoscute prin legi sau alte
acte normative sau individuale, precum şi împotriva acelora care, profitând de
apartenenţa lor la o minoritate naţională, ar abuza de drepturile lor sau le-ar exercita
de o manieră contrară dispoziţiilor normative.
Sistemul departamental de organizare administrativă a teritoriului
Administraţia publică din România este organizată, la nivel teritorial, în sistem
departamental71. Acest tip de organizare presupune, aşa după cum am mai precizat,
existenţa unui singur nivel intermediar între autorităţile locale şi cele centrale. Este
vorba de nivelul judeţean. Acest mod de organizare a teritoriului şi, implicit, şi de
organizare a ansamblului de autorităţi administrative ale ţării are un temei
constituţional. Este vorba de art.120-123 din Constituţie referitoare la administraţia
publică locală care prevăd organizarea consiliilor locale şi a primarilor ca autorităţi
publice locale la nivelul de bază, al comunelor şi oraşelor, a consiliilor judeţene, ca şi
autorităţi de coordonare a activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti şi a prefectului,
ca reprezentant al Guvernului la nivelul judeţului.
Având în vedere solicitările reprezentanţilor minorităţii maghiare de înfiinţare a
Ţinutului Secuiesc, precum şi dezbaterile privind autonomia regională ce au loc la
nivel european, credem că se justifică studierea cadrului normativ privind regiunile în
România.
Aşa după cum se cunoaşte, dreptul pozitiv românesc cuprinde un act normativ,
mai precis o lege , Legea nr. 315/200472
, referitoare la dezvoltarea regională în
România. Înfiinţarea celor opt regiuni de dezvoltare ar putea induce publicului larg
opinia că s-a schimbat sistemul administrativ românesc, din unul departamental, în
unul regional. În acest context, simpla lectură a textului normativ evidenţiază clar că
legea în cauză nu schimbă cu nimic organizarea teritorială a ţării, deoarece, cf. art.5
71 Vezi Antonie Iorgovan, op.cit., p.464. 72 Legea nr. 315 din 28/06/2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 577 din 29/06/2004, intrată în vigoare la 28/08/2004 modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 111 din 16/11/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1115 din 27/11/2004. În aplicarea acestei legi au fost adoptate un regulament-cadru şi mai multe regulamente-statut
39
al.2 din lege, „Regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au
personalitate juridică”.
Scopul creării acestor regiuni îl reprezintă materializarea unor obligaţii
internaţionale ale României luate prin semnarea şi ratificarea Convenţiei europene
privind cooperarea transfrontalieră73 şi a unor angajamente ce decurg din negocierea
aderării României la Uniunea Europeană. În acest context, a fost necesar constituirea
unui cadru de elaborare, implementare şi evaluare a politicilor de dezvoltare
regională, precum şi de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu
reglementările europene emise de EUROSTAT pentru nivelul al doilea de clasificare
teritorială NUTS 2, existent în Uniunea Europeană (art. 6 al.2). De asemenea,
modificarea intervenită la sfârşitul anului 2004 pe calea unei ordonanţe de urgenţă a
fost motivată de faptul că România s-a angajat în procesul de negociere a capitolului
21 "Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale" să constituie până la
sfârşitul anului 2004, prin asocierea agenţiilor de dezvoltare regională, birourile
regionale pentru cooperare transfrontalieră, astfel încât acestea să devină funcţionale
până la sfârşitul semestrului I al anului 2005.
Organismele nou create prin legea nr. 315/2004 nu au nici ele personalitate
juridică şi funcţionează pe principii parteneriale, fiind alcătuite din preşedinţii
consiliilor judeţene şi din câte un reprezentant al fiecărei categorii de consilii locale
municipale, orăşeneşti şi comunale din fiecare judeţ al regiunii. În consecinţă, legea
dezvoltării regionale nu alterează în nici un fel organizarea teritorial-admininstrativă a
României, cu atât mai mult cu cât, Constituţia ţării nu face vorbire despre regiuni ca
unităţi administrativ-teritoriale sau despre autorităţi administrative regionale. În aceste
condiţii, opinăm că formarea acestui al doilea nivel administrativ intermediar ar
necesita o revizuire constituţională.
Referendumul local, mijloc de realizare a principiului autonomiei locale
Legea administraţiei publice locale, Legea 215/2001, în aplicarea principiului
constituţional al autonomiei locale, a reglementat referendumul local ca mod de
realizare a democraţiei participative la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Relaţia de interdependenţă care există între principiul autonomiei locale şi cel al
consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit reiese şi din prevederile
art.3 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România, care prevede că
73 Ratificată prin O.G. nr.120/1998, aprobată prin Legea nr.78/1999, publicată în M.O. nr.207 din 13 mai 1999.
40
punerea în practică a democraţiei reprezentative la nivel local, constând în exercitarea
drepturilor colectivităţii locale de către autorităţile locale alese, nu trebuie să afecteze
nicicum posibilitatea cetăţenilor de participare directă la viaţa publică prin metode
precum referendumul sau adunările cetăţeneşti, acolo unde acestea sunt prevăzute de
lege.
Legea administraţiei publice locale prevede posibilitatea consultării cetăţenilor
în probleme locale de interes deosebit, la nivel de principiu, chiar din art. 2.
Dispoziţiile acesteia se completează cu cele ale Legii 3/2000 privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului74. Conform acestor dispoziţii, în România sunt posibile
două tipuri de referendum local; cel consultativ şi cel pentru încetarea mandatului
primarului.
Primul dintre acestea poate fi organizat de consiliul local sau judeţean la
propunerea primarului, a preşedintelui consiliului judeţean, a unei treimi din numărul
membrilor consiliului local sau judeţean, cf. art. 14 al.1 din Legea 3/2000 modificată.
Aceste autorităţi au competenţa de a stabili sfera problemelor locale de interes
deosebit pentru care se organizează referendum local, legiuitorul nefăcând vreo
enumerare limitativă, asemănătoarei celei privind problemele pentru care se poate
organiza referendum naţional. Totuşi, la art. 43, al.2 din Legea administraţiei publice
locale se găseşte o enumerare cu caracter de recomandare privind aspectele în privinţa
cărora autorităţile locale ar putea organiza un referendum consultativ. Caracterul de
recomandare al normei reiese din specificaţia legiuitorului că „în legătură cu aceste
probleme primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum, în
condiţiile legii”. Dispoziţia citată enumeră problemele privind bugetul local,
administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la
programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră,
organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum
şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii
neguvernamentale, persoane juridice române sau străine. În aceste probleme
organizarea referendumului rămâne la latitudinea autorităţilor locale, fiind vorba, aşa
74 Legea nr. 3 din 22/02/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 84 din 24/02/2000 şi intrată în vigoare la 25/03/2000, modificată prin Legea nr. 551 din 18/12/2003 pentru modificarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 922 din 22/12/2003 şi intrată în vigoare la 25/12/2003
41
cum am arătat, de o normă de recomandare; în problema delimitării teritoriale a
comunelor, oraşelor şi judeţelor, organizarea referendumului local este obligatorie în
etapa anterioară depunerii la Parlament a proiectului de lege pentru modificarea
limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale (art.20), legiuitorul adoptând
în acest caz o normă imperativă: „Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora
se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din
unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează
potrivit legii.”
În ce priveşte cel de al doilea tip de referendum local, pentru încetarea
mandatului primarului înainte de termen, legea administraţiei publice locale prevede
organizarea acestuia prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al aparatului
propriu de specialitate al consiliului local respectiv, după primirea avizului conform
din partea Ministerului Administraţiei şi Înternelor. Îniţiativa, în acest caz aparţine la
cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot, procent care trebuie să fie realizat în
fiecare dintre localităţile componente ale comunei sau oraşului. Pentru încetarea
mandatului primarului înainte de termen trebuie îndeplinită condiţia pronunţării în
acest sens a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de
vot, iar nu a majorităţii simple cerută pentru a se lua o decizie în cazul referendumului
local consultativ75.
Pentru a înţelege mai bine semnificaţia referendumului local76 este necesar să
subliniem faptul că se poate organiza acest tip de referendum doar pentru problemele
ce cad în competenţa exclusivă a autorităţii locale organizatoare. De asemenea,
trebuie să distingem diferenţa de natură existentă între referendumul naţional şi cel
local. Dacă referendumul naţional reprezintă o formă de exercitare a suveranităţii
naţionale, despre referendumul local nu se poare spune acelaşi lucru, cel puţin pentru
că, spre deosebire de referendumul naţional, care este reglementat prin Constituţie, ca
formă exterioară de exprimare a contractului social, referendumului local este
reglementat prin lege organică, existenţa şi cadrul acestuia rămânând la dispoziţia
Parlamentului77. În plus, referendumul local se organizează în legătură cu probleme a
75 Art.14 al (2) din Legea 3/2000 prevede: „Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.” 76 Pentru termenele şi procedura de desfăşurare a referendumului local vezi şi art.16-23 din legea 3/2000 şi art.74-76 din Legea 215/2001 77 Pentru detalii, vezi Cornelui Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.140-150
42
căror importanţă se situează cel mult la nivelul legii, organice sau ordinare, iar nu la
nivel constituţional.
Interpretarea textelor noastre normative nu ne poate duce la concluzia unei
autonomii” politice, ca în cazul Italiei, Spaniei sau Belgiei (înainte de 1991, anul
transformării Belgiei în stat federal), ci este vorba de o autonomie administrativă. În
virtutea principiilor autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice, acestea
au competenţe proprii, nu doar delegate, dispunând de personalitate juridică de drept
public. Aceste principii se aplică atât în activitatea fiecărei autorităţi - comunale,
orăşeneşti sau comunale – cât şi în raporturile dintre „autorităţile administrative
autonome” prevăzute în Constituţie la art. 121 (consiliile locale şi primarii) şi
autorităţile administrative publice pentru coordonarea celor dintâi, prevăzute la
art.122 – consiliile judeţene. Tot principiile autonomiei locale şi al descentralizării
stau la baza raporturilor dintre toate aceste organe administrative locale, pe de o parte,
şi cele de stat, pe de altă parte.
Observăm că, în condiţiile funcţionării acestor principii, statul nu mai are
monopolul iniţiativelor politice pe plan local, dar el îşi păstrează rolul de garant al
libertăţii şi siguranţei persoanelor şi bunurilor, de gardian al legalităţii şi ordinii de
drept, accentuându-se calitatea de mediator în soluţionarea conflictelor şi în
dezvoltarea unei societăţi locale ale cărei resorturi şi mecanisme sunt din ce în ce mai
complexe78.
În momentul de faţă, autonomia locală este percepută ca un mijloc eficient de
asigurare a păcii sociale şi a stabilităţii politice, inclusiv în condiţiile integrării
europene, cu atât mai mult cu cât autonomia locală este tot mai mult considerată o
metodă eficientă de rezolvare a problemelor minorităţilor etnice, culturale sau
lingvistice79. Un argument în acest sens îl constituie adoptarea la nivelul Consiliului
Europei a Cartei Europene a Autonomiei Locale80 şi a Convenţiei europene privind
cooperarea transfrontalieră81.
78 Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrative (I), în Revista Studii de Drept Românesc nr.3-4/1991 şi (II) în Revista Studii de Drept Românesc nr. 1/1993. 79 Antonie Iorgovan, op.cit., p.452 80 Carta Europeană a Autonomiei Locale din 15 oct.1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în M.O.nr. 331/1997 81 Ratificată de Romănia prin Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai 1980, ordonanţă aprobată prin Legea nr. 78 din 11/05/1999, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 207 din 13/05/1999 şi modificată prin Legea nr. 129 din 11/04/2003 privind modificarea art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau
43
În ce priveşte limitele autonomiei locale în România, este de remarcat, aşa cum
arăta prof. Tudor Drăganu, că acest principiu se referă doar la autorităţile locale şi
judeţene enumerate în Constituţie, şi nu poate fi invocat în sprijinul unor eventuale
încercări de a crea unităţi administrativ-teritoriale care să cuprindă teritoriile mai
multor judeţe, cum au fost în trecut aşa-numitele „regiuni”82. De asemenea, legea şi
doctrina sunt unanime în a arăta că structura unitară a Statului Român şi caracterul său
naţional şi indivizibil sunt limite exprese ale autonomiei locale în România, aceasta
fiind în mod exclusiv un principiu care priveşte domeniul administrativ şi financiar al
unităţilor administrativ-teritoriale. Aşa cum s-a subliniat în numeroase ocazii,
autonomia locală în România este o formă a descentralizării teritoriale, administrative,
iar nu o expresia a autonomiei politice sau pe baze etnice. Autonomia locală
românească are în vedere realizarea dezideratului democraţiei participative şi a unei
administrări eficiente, iar nu recunoaşterea minorităţilor naţionale ca factor constitutiv
al statului şi acordarea unor drepturi colective acestora prin interpunerea organizaţiilor
ce reprezintă persoanele aparţinând acestor minorităţi între stat şi cetăţeanul de etnie
minoritară.
Lărgind perspectiva, remarcăm că statul este supus în ultimele decenii, mai mult
decât altădată, unor tendinţe care, din interior sau din exterior, au ca efect scăderea
autorităţii sale. Astfel, din interior, regionalizarea şi autonomia locală pot determina
identificarea cetăţeanului cu colectivitatea de la nivel infraetatic, iar din exterior,
consolidarea şi lărgirea Uniunii Europene şi fenomenul general de globalizare, fac din
individ un cetăţean „al Europei” sau „al Lumii”. De aceea, astăzi e foarte dificil de
precizat până la ce grad descentralizarea este un fenomen pozitiv şi de unde – negativ,
atunci când există pericolul ruperii echilibrului dintre interesele locale şi cele generale
sau când însăşi existenţa statului este pusă sub semnul întrebării .
autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai 1980, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 15/04/2003 82 Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p.335
44
Capitolul II Sisteme de ocrotire a drepturilor minorităţilor naţionale în literatura juridică de specialitate
1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică
2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei minorităţilor naţionale
3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale
4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale
5. Autonomia politică
45
Concentrându-ne asupra literaturii juridice de specialitate, fie ea românească sau
străină, remarcăm că între măsurile luate de organizaţiile internaţionale, de stat sau de
minorităţi (în acest ultim caz fiind vorba despre solicitări) şi literatura juridică din
domeniu există o evidentă comunicare şi influenţare în ambele sensuri: acţiunile
politice şi măsurile juridice nu au scăpat analizei cercetătorului, iar propunerile,
argumentele sau criticile acestuia din urmă au constituit izvor de inspiraţie pentru
politician şi legiuitor.
1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică
Deşi chestiunea minorităţilor naţionale a preocupat Europa cel puţin cu un secol
mai devreme, despre o literatură juridică şi despre o anume concepţie juridică privind
aceste drepturi nu putem vorbi decât odată cu legitimarea principiului naţionalităţilor
ca fundament al statului, respectiv la sfârşitul secolului XIX şi începutul secolului
XX. Articularea, din punct de vedere juridic, a relaţiilor dintre statul format conform
principiului naţionalităţilor şi minorităţile pe care le cuprindea s-a realizat mai ales
după Primul război mondial. În această epocă protecţia minorităţilor naţionale devine
o consecinţă, sau, după cum se exprimă George Sofronie, un „corolar” al principiului
naţionalităţilor83, statele naţionale fiind cele cărora le incumbă obligaţia de protejare a
minorităţilor naţionale de pe teritoriul lor, sub supravegherea Ligii Naţiunilor.
Tot în această perioadă, literatura juridică vorbeşte despre drepturile
minorităţilor ca drepturi specifice, ce constituie, tocmai datorită caracterului lor
particular, o categorie distinctă de aceea a drepturilor omului. Mai exact, dacă
drepturile omului sunt definite ca acele drepturi inalienabile ale oricărei fiinţe umane,
drepturile minorităţilor naţionale nu se pot încadra în această categorie deoarece ele
nu sunt apanajul oricărei fiinţe umane, ci doar a unora dintre indivizi, adică a celor ce
împărtăşesc o identitate etnică, religioasă sau culturală diferită de majoritatea
cetăţenilor unui stat dat. Numai această categorie, a drepturilor minorităţilor naţionale,
poate constitui obiect de preocupare pentru organele internaţionale84.
Perioada interbelică este şi cea în care apar şi primele controverse privind
caracterul individual sau colectiv al acestor drepturi. Sunt ele drepturi ale individului 83 George Sofronie, Principiul naţionalităţilor în tratatele de pace din 1919-1920, ediţia a II-a, ed. Albatros, Buc., 1999, p.65 84 Bruno de Witte, Droits fondamentaux et la protection de la diversite linguistique, în „Langue et droit – Actes du Premier Congres de l’Institut internationalde droit linguistique compare, 27-29 avril 1998”, ed. Wilson & Lafleur 1989, Montreal
46
sau ale minorităţii, în ansamblu? În concepţia organismelor internaţionale din epocă,
drepturile în cauză erau considerate individuale85, opinie preponderentă şi astăzi.
Dezbaterile se opreau însă la graniţele statului, în sensul că se refereau doar la
aspectele de drept internaţional ale chestiunii. Cum urma însă ca statul să protejeze
minorităţile naţionale, ce concepţie, ce metode va aplica în interiorul său, sau cum se
va reflecta protecţia minorităţilor naţionale în dreptul administrativ, nu a constituit un
subiect de interes deosebit. Aceasta, de bună seamă şi din cauză că în epocă se
considera că principala ameninţare la adresa minorităţilor naţionale o constituie
politica de asimilare a statelor, politică exprimată prin fapte juridice pozitive, prin
acţiuni. În consecinţă, atâta timp cât statele se abţin de la o asemenea politică şi o
înlocuiesc cu una de nediscriminare, este atins implicit şi dezideratul protecţiei
minorităţilor naţionale. Altfel spus, în perioada interbelică, obligaţiile statului faţă de
cetăţenii săi de altă etnie decât cea majoritară era, în principal, una negativă, de a se
abţine de la orice discriminare şi de la orice măsuri de asimilare forţată, în sensul de
măsuri ale căror scop îl constituia pierderea identităţii distincte a cetăţenilor minoritari
din punct de vedere etnic.
Ulterior, pe măsură ce actele de asimilare au devenit tot mai rare, ideea ca
statele să adopte măsuri efective de protecţie a minorităţilor naţionale a căpătat
contur. Astfel, studiile juridice au început să se preocupe de propunerea şi analizarea
acelor măsuri pozitive, adică a acelor acte cu caracter legislativ şi mai cu seamă
administrativ pe care statele ar putea sau ar trebui să le adopte în vederea protejării şi
dezvoltării minorităţilor naţionale. În acest context, subliniem schimbarea caracterului
obligaţiilor statului faţă de minorităţile naţionale: nu mai este vorba doar de obligaţii
negative, de abţinere, ci, din ce în ce mai mult, de obligaţii pozitive, de a face.
O asemenea atitudine s-a reflectat în studiile juridice din Europa Occidentală şi
din America de Nord după Cel de al Doilea Război Mondial, concomitent cu
adoptarea actelor normative care au dus la constituirea Italiei, Spaniei, Marii Britanii,
ca state unitare puternic descentralizate şi a Belgiei ca stat federal, la autonomia
Quebec-ului etc., iar în Europa de Răsărit, la transformările revoluţionare din ultimul
deceniu al secolului XX.
85 Vezi referatul privind concepţia organismelor internaţionale privind protecţia drepturilor minorităţilor naţionale
47
2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei
minorităţilor naţionale86
O caracteristică a limbajului juridic o constituie definirea cât mai unitară a
sensurilor unor noţiuni comune sau proprii. Pentru acest motiv juristul este, în
general, acuzat de formalism, de către politologi, spre exemplu. Formalismul şi
standardizarea sensurilor noţiunilor cu care operează juristul sunt însă o consecinţă şi
o condiţie fără de care atribuirea unor efecte juridice concrete diferitelor noţiuni este
dificil de conceput.
Domeniul minorităţilor naţionale scapă, în esenţa sa, acestei tendinţe. Caracterul
mai puţin definit al unora dintre noţiunile cu care operează se resimte şi în dreptul
internaţional, precum şi, într-o mai mică măsură, în dreptul constituţional. Prin
această caracteristică, domeniul drepturilor minorităţilor naţionale îşi trădează filiaţia,
din cele două domenii juridice mai largi enunţate anterior, precum şi înrudirea sa cu
politica. Pe fond, acest refuz al standardizării este de sorginte politică, mai exact, este
consecinţa opiniilor divergente existente între cei chemaţi a fi autorii normelor
juridice, mai ales în plan internaţional. Eforturile care se fac în acest sens sunt
evidente şi motivează importanţa pe care definirea exactă a noţiunilor o are în
domeniul juridic. De aceasta depinde eficienţa normelor juridice care utilizează
respectivele noţiuni. Poate de aceea numeroase dintre normele din domeniu sunt doar
norme-cadru.
Pentru dreptul administrativ, definirea noţiunilor este facilitată de unicitatea
autorului normelor juridice. Susţinem aceasta în sensul că statul – unicul subiect de
drept capabil să deţină drepturi şi să-şi asume obligaţii internaţionale relative la
populaţia şi teritoriul său este şi singurul care decide în privinţa legislaţiei interne.
Totuşi, prin aceasta nu trebuie să se înţeleagă că am trece cu vederea că, în plan
intern, sistemul democratic asigură reprezentarea, atât la nivelul legislativ cât şi
executiv, la nivel central, dar şi local a unei diversităţi de interese. Existenţa unui
singur autor principal al normelor de drept uşurează procesul de definire a noţiunilor
juridice utilizate în plan intern. Cu toate acestea, chiar şi în acest plan unele noţiuni-
cheie pentru domeniul drepturilor minorităţilor naţionale nu au o definiţie acceptată
unanim.
86 Vezi şi Natalie Belister, Popoare, naţiuni, minorităţi naţionale, grupuri etnice şi dreptul la autodeterminare (cazul Ucrainei şi al Crimeii), în revista Altera nr. 1/1995 p.63.
48
Dreptul minorităţilor naţionale operează cu noţiuni precum minoritate naţională,
origine etnică, naţiune, popor, grup etnic, naţionalitate. Se solicită dreptul la
autodeterminare cel puţin internă, autoguvernare, autonomie personală sau
teritorială, drepturi individuale sau colective. Actele normative interne sau
instrumentele internaţionale utilizează aproape toate aceste noţiuni. Care este însă
conţinutul şi sfera acestor noţiuni? În ce măsură, în condiţiile lipsei unei definiţii
juridic-acceptate putem pretinde acordarea de efecte juridice unei definiţii date de o
altă ştiinţă?
În cele ce urmează ne vom referi la sensurile cel mai des recunoscute unora din
aceste noţiuni în sfera ştiinţelor politice, mai ales, încercând să reliefăm în ce măsură
acestea au dobândit şi o semnificaţie juridică. Înainte însă de a trece la o analiză
detaliată, se cuvine să reliefăm faptul că nici una din aceste noţiuni nu este clar
definită din punct de vedere juridic la nivel internaţional, unele dintre ele fiind însă
definite în legislaţia internă a unor state.
Naţiune şi popor sunt două concepte pe care atât legislaţiile interne cât şi
instrumentele internaţionale le utilizează ca sinonime, în majoritatea contextelor.
Uneori ele sunt sinonime cu naţionalitatea, alteori şi cu noţiunea de stat87.
Naţiunea este un termen utilizat cu preponderenţă în două sensuri: civic/politic şi
etnic. Primul dintre sensuri este susţinut de autori precum Sieyès, Ernest Renan88, iar
cel de al doilea sens de Josepf de Maistre şi de şcoala filosofică germană prin Johann
Gottfried Herder, Heinrich von Treitschke, Johann Gottlieb Fichte, Ferdinand
Tonnies89. La nivel politic, sensul civic este îmbrăţişat de marea majoritate a statelor
Europei ( Franţa, Germania, Norvegia, Danemarca, Suedia, Turcia, Albania, Georgia,
Belgia, Spania, Estonia, Bulgaria, Slovacia, Cehia, România).
„Une nation est une âme, un principe spirituel. Deux choses qui, á vrai dire,
n'en font qu'une, constituent cette âme, ce principe spirituel. L'une est dans le passé,
87 Aşa cum remarcă prof. Th. Fleiner Gerster, Preambului Cartei Naţiunilor Unite prevede că popoarele acestor naţiuni se obligă pe viitor să împiedice războiul. Dar cum pot să se oblige popoarele, când art. 3 stabileşte că numai “statele pot fi membreale Naţiunilor Unite, şi nu popoarele sau naţiunile”. “Carta utilizează deci noţiunile de popor, stat,naţiune fără să definească semnificaţia specifică fiecărei denumiri. În declaraţia solemnă din Preambul nu este vorba de noţiunea abstractă şi raţională de stat, mai repede sunt popoarele care jură solemn că vor pace. Pe de altă parte, noi nu vorbim încă de Popoare Unite, nici de State Unite, ci de Naţiuni Unite şi înţelegem prin aceasta atât statele membre cât şi popoarele ce trăiesc aici », Thomas Fleiner Gerster, Theorie Generale de l’Etat, PUF, Paris, 1986, p.152, cf. Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. Cugetarea, Iaşi, 1997, p.25 88
Ernest Renan, Ou’est-ce qu’une nation?, Presses Pocket, 1992, p.54
89 Adrian Nastase ş.a., Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002,
p.21-22
49
l'autre dans le présent. L'une est la possession en commun d'un riche legs de souvenirs
; l'autre est le consentement actuel, le désir de vivre ensemble, la volonté de continuer
á faire valoir l'héritage qu'on a reçu indivis. L'homme, Messieurs, ne s'improvise pas.
La nation, comme l'individu, est l'aboutissant d'un long passé d'efforts, de sacrifices et
de dévouements. Le culte des ancętres est de tous le plus légitime ; les ancętres nous
ont faits ce que nous sommes. Un passé héroïque, des grands hommes, de la gloire
(j'entends de la véritable), voilá le capital social sur lequel on assied une idée
naţionale. Avoir des gloires communes dans la passé, une volonté commune dans le
présent ; avoir fait de grandes choses ensemble, vouloir en faire encore, voila les
conditions essentielles pour ętre un peuple. On aime en proportion des sacrifices qu'on
a consentis, des maux qu'on a soufferts. On aime la maison qu'on a bâtie et qu'on
transmet. Le chant spartiate : «Nous sommes ce que vous fűtes ; nous serons ce que
vous ętes» est dans sa simplicité l'hymne abrégé de toute patrie.”
Astfel defineşte Ernest Renan naţiunea insistând asupra sentimentului de
solidaritate şi asupra voinţei de a convieţui, şi arătând că nici rasa, nici limba, nici
interesele sau afinităţile religioase, nici geografia sau necesităţile militare nu sunt
suficiente pentru a crea o naţiune. Pornind de la această „definiţie”, susţinătorii status
quo-ului în materie de frontiere şi ai păcii internaţionale90 au argumentat că naţiunea
cuprinde toţi cetăţenii unui stat, fără deosebire de origine etnică deoarece tocmai prin
crearea statului aceşti cetăţeni au dovedit atât spiritul de solidaritate cât şi voinţa de a
trăi împreună91. Poporul şi naţiunea sunt sinonime cu ansamblul cetăţenilor unui stat
şi, ca urmare, dreptul la autodeterminare aparţine acestora. Tocmai exercitarea acestui
drept a dus la formarea statului respectiv, iar în prezent cetăţenii îşi exercită acest
drept prin intermediul dreptului de vot şi a celorlalte drepturi care le asigură
posibilitatea de a decide asupra statutului lor politic, a dezvoltării lor economice,
sociale şi culturale, în cadrul statului.
În ce priveşte organismele internaţionale, acestea nu dau, aşa cum am mai
arătat, nici o definiţie a acestor termeni, însă, din modul în care instrumentele
internaţionale s-au aplicat, din recomandările sau comentariile internaţionale
90 Ne referim aici şi la state, precum şi la organizaţiile internaţionale precum ONU sau Consiliul Europei 91 Adrian Nastase ş.a., Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.22
50
referitoare la noţiunea de popor92 şi de minoritate naţională93 putem înţelege că nici
acestea nu limitează respectivele noţiuni la sensul etnic.
„Il est clair qu'en pareille matière aucun principe ne doit ętre poussé á l'excès.
Les vérités de cet ordre ne sont applicables que dans leur ensemble et d'une façon très
générale. Les volontés humaines changent ; mais qu'est-ce qui ne change pas ici-bas ?
Les nations ne sont pas quelque chose d'éternel. Elles ont commencé, elles finiront.
La confédération européenne, probablement, les remplacera. Mais telle n'est pas la loi
du siècle où nous vivons. Á l'heure présente, l'existence des nations est bonne,
nécessaire męme. Leur existence est la garantie de la liberté, qui serait perdue şi le
monde n'avait qu'une loi et qu'un maître.”94 afirmă în continuare E. Renan. Credem că
importanţa acestori idei este astăzi cu atât mai mare cu cât se pare că şi organismele
internaţionale tind să o îmbrăţişeze.
În sens etnic, naţiunea nu este rezultatul evoluţiilor istorice; ea este înnăscută şi
etenă95, are un suflet şi o reală unitate morală demonstrată în mod particular de
limbă96; naţiunea se bazează pe cultură, limbă, religie şi Volksgeist – sufletul
poporului, afirmă Heinrich von Treitschke97.
De ce însă acest sens nu este îmbrăţişat de totalitatea statelor sau organizaţiilor
internaţionale guvernamentale? Putem înţelege acest lucru, dacă răspundem în
prealabil la alte două întrebări: Care este statutul cetăţenilor de o altă etnie decât cea
majoritară într-un stat bazat pe principiul naţionalităţii etnice? şi Ce se întâmplă dacă
un stat nu înglobează totalitatea populaţiei de o etnie dată, adică totalitatea naţiunii, în
sens etnic? Evident că o asemenea concepţie, cum este cea a naţiunii etnice, ar putea
fi interpretată în sensul excluderii de la exercitarea suveranităţii în statul naţional a
populaţiei de o altă etnie, şi că ar putea tinde spre înglobarea tuturor teritoriilor locuite
de etnicii înrudiţi. Asemenea atitudini nu concordă cu ceea ce reprezintă valoare în
vremurile noastre: drepturile omului şi inviolabilitatea frontierelor. De aceea, pentru
unii autori, susţinerea acestei teorii este similară cu încălcarea valorilor respective.
Utilă în descifrarea sensului conceptului de „naţiune” ne poate fi şi
Recomandarea nr. 1735 (2006) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind
92 Vezi comentariul privind art. 27 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice 93 Vezi Recomandarea 1201/1993 a Adunării parlamentare a Consiliului Europei 94 E. Renan, op. cit., p.56 95 Brigitte Krulic, La nation. Une idee moderne, Gallimard, 1986, p.35 96 Joseph le Maistre citat de Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.4 97 cf. Perre de Senarclens, Mondialisation, souveranite et theories des relations internationales, Ed. Dalloz, Armand Collin, Paris, 1998, p.31
51
conceptul de „naţiune”. Aceasta constată lipsa unui consens în ce priveşte conţinutul
termenului de „naţiune” utilizat în constituţiile sau legile statelor membre ale
Consiliului Europei98.
În ce priveşte sensul termenului de Naţiune utilizat în Constituţia României,
constatăm că legea fundamentală românească nu-l defineşte expres, ceea ce a
determinat o multitudine de interpretări. Într-o opinie susţinută de prof. Adran
Nastase, Constituţia noastră s-ar referi la naţiune, în sensul ei civic99. După
susţinătorii concepţiei UDMR, termenului de naţiune ar avea conotaţii etnice, motiv
pentru care se solicită eliminarea lui din textul constituţional. Conform domnului
profesor Tudor Drăganu, Constituţia României utilizează acest termen fără a se referi
la teoriile naţiunii civice sau etnice, ci în ideea de a sublinia modul de formare a
statului român, prin unirea teritoriilor locuite de români, iar nu prin cucerire altor
teritorii. Tocmai de aceea titularul suveranităţii naţionale nu e naţiunea, ci poporul,
cum statuează Constituţia României la art. 2100. Vezi şi Capitolul dedicat constituţiei
României.
Noţiunea de popor este deosebit de importantă pentru studiul conceptului de
minoritate naţionale cel puţin din două motive:
98 “(…)The term “nation” is deeply rooted în peoples’ culture and history and incorporates fundamental elements of their identity. It is also closely linked to political ideologies, which have exploited it and adulterated its original meaning. Furthermore, în view of the diversity of languages spoken în European countries, a concept such as “nation” is quite simply untranslatable în many countries where, at best, only rough translations are to be found în naţional languages. Conversely, the words used în naţional languages have no adequate translation în English or French, the two official languages of the Council of Europe. 5. The Assembly has acknowledged that în some Council of Europe member states, the concept of “nation” is used to indicate citizenship, which is a legal link (relation) between a state and an individual, irrespective of the latter’s ethno-cultural origin, while în some other member states the same term is used în order to indicate an organic community speaking a certain language and characterised by a set of similar cultural and historic traditions, by similar perceptions of its past, similar aspirations for its present and similar visions of its future. În some member states both understandings are used simultaneously to indicate citizenship and naţional (ethno-cultural) origin respectively. To this end, the term “nation” is sometimes used with a double meaning, and at other times two different words are used to express each of those meanings. 6. The Assembly also acknowledges that whenever the concept of “nation” means citizenship it designates some kind of a contractual relation between a physical person and a state, while when the concept of “nation” means an ethno-cultural community it designates a cultural reality (a cultural fact or a cultural status) which is based on the free and unilateral association of a physical person to that community and involves only the relations among the members of that community. A nation în its cultural understanding becomes a subject of law (see international law) only if it organises itself as a state which is internationally recognised.” Vezi Recomandarea nr. 1735/2006 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind conceptual de “naţiune”. 99 Adrian Năstase, op. cit., p.23, 24 100 Vezi şi Avizul Consiliului Legislativ al României referitor la propunerea legislativă privind Statutul de autonomie al Tinutului Secuiesc înregistrat la Senat sub nr. 239/1.04.2004.
52
- conform instrumentelor internaţionale, popoarele sunt singurele titulare ale
dreptului la autodeterminare;
- în lipsa unei definiţii obligatorii a noţiunilor de popor şi minoritate naţională,
s-a putut susţine existenţa unui drept de autodeterminare al minorităţilor,
eventual prin intermediul naţiunii etnice cu care este înrudită respectiva
minoritate.
Am afirmat că termenii de popor şi naţiune sunt utilizaţi în mod echivalent în
cadrul normativ internaţional. Chiar din Preambulul Cartei ONU se afirmă „noi,
popoarele Naţiunilor Unite (...)”(s.n.), cu toate că membrii Organizaţiei sunt statele,
iar nu popoarele sau naţiunile. Deşi noţiunea de popor este apropiată de cea de
naţiune, numai în legătură cu popoarele se afirmă în tratatele internaţionale că au
„dreptul la autodeterminare”101, iar Declaraţia Naţiunilor Unite asupra Relaţiilor de
Prietenie din 1970 stipulează că acest drept revine tuturor „popoarelor supuse
subjugării, dominaţiei sau exploatării străine”, de unde deducem că nu putem
identifica în orice condiţii poporul cu ansamblul cetăţenilor unui stat, şi deci, nici cu
naţiunea civică. Pe de altă parte, nu există nici un argument pentru a identifica
poporul exclusiv cu naţiunea etnică, cu atât mai mult cu cât prin aceasta s-ar ajunge la
legitimarea dreptului la autodeterminare a naţiunii etnice, cu consecinţele prezentate
anterior.
În ciuda lipsei unei concepţii general acceptate şi a unei definiţii lipsite de
ambiguitate a noţiunii de popor, definiţie care să-l diferenţieze explicit de conceptele
de minoritate naţională, populaţie, rezidenţi etc., au fost elaborate anumite criterii
care par destul de valide pentru a fi folosite ori de câte ori se pune problema
autodeterminării. În consecinţă, pentru a se putea defini ca popor, o comunitate ar
trebui să fie:
- Un grup de fiinţe umane care se bucură de câteva sau de toate următoarele
trăsături comune: a) o tradiţie istorică comună; b) identitate etnică sau rasială;
c) omogenitate culturală; d) unitate lingvistică; e) afinitate ideologică sau
religioasă; f) un teritoriu comun; g) viaţă economică comună;
- Grupul trebuie să fie format dintr-un anumit număr de membri care nu este
necesar să fie mare ( cazul popoarelor din statele foarte mici), dar care trebuie
să fie mai mult decât o simplă asociere de indivizi din interiorul unui stat;
101 Pactul Internaţional privind Drepturile Civile şi Politice (1966), art. 5
53
- Grupul ca întreg trebuie să aibă voinţa de a fi identificat ca popor sau
conştiinţa de a fi un popor – deşi este permis ca unele grupuri sau unii membri
ai acestor grupuri, deşi împărtăşesc celelalte caracteristice, să nu aibă această
dorinţă sau conştiinţă; şi
- Dacă este posibil, grupul trebuie să aibă instituţii sau mijloace de expresie a
caracteristicilor comune şi a dorinţei de identitate.102
Din păcate, criteriile enumerate mai sus nu par a fi suficiente pentru a distinge
noţiunea de „popor” de cea de „minoritate”, spre exemplu. După cum se poate
observa, caracteristicile enumerate mai sus sunt de origine istorică, sociologică,
antropologică şi politică, altfel spus, exced sfera dreptului obiectiv. Dacă ar fi însă să
punem problema din punct de vedere strict juridic am putea remarca, pe lângă
importanţa relativă a acestor criterii şi insuficienţă lor, şi simplul fapt că un grup de
oameni cu caracteristicile de mai sus devine „popor”, din punct de vedere juridic, prin
recunoaşterea acestui statut de către comunitatea internaţională, altfel spus, prin
manifestarea de voinţă a statelor lumii.
În privinţa minorităţii naţionale sau etnice, religioase sau lingvistice au existat
încercări de definire nu doar în literatura juridică, ci şi în cadrul organizaţiilor
internaţionale. Definiţiile susţinute de acestea reflectă atât realitatea politică, cât şi
dezbaterile ştiinţifice din domeniu.
În 1951, în urma desemnării sale de către Comitetul Naţiunilor Unite pentru
Drepturile Omului, Subcomisia pentru prevenirea discriminării a formulat câteva
criterii pentru a fi luate în calcul la o viitoare definiţie a minorităţii naţionale. Aceste
criterii erau următoarele:
- minorităţile sunt grupuri de persoane ce trebuie să fie protejate prin măsuri
speciale la nivel naţional şi internaţional şi să-şi dezvolte tradiţiile sau
caracteristicile103;
- unele grupuri nu au nevoie de o asemenea protecţie fie deoarece, deşi
inferioare din punct de vedere numeric, constituie un element dominant, fie
pentru că nu doresc decât un tratament identic cu restul populaţiei.
După cum putem remarca, aceste două criterii, deşi necesare, nu sunt şi
suficiente deoarece nu clarifică probleme precum aspectele ce diferenţiază
102 Natalie Belister, Popoare, naţiuni, minorităţi naţionale, grupuri etnice şi dreptul la autodeterminare (cazul Ucrainei şi al Crimeii) rev. Altera nr.1/1995, p.36-64 103 United Nations, doc E/CN. 4/358 – E/CN.4/Sub.2/119, p.18 and 19
54
minorităţile naţionale de alte tipuri de minorităţi, altfel spus, nu subliniază sub ce
aspecte sunt minoritare respectivele grupuri. De asemenea, nu este clar dacă
minorităţile naţionale cuprind doar grupuri de cetăţeni ai statului respectiv sau nu. De
altfel, asupra acestui aspect se mai poartă discuţii şi astăzi.
În urma Rezoluţiei nr. 62 din 1984 a Comisiei privind Drepturile Omului, Jules
Deschenes a propus o definiţie bazată pe următoarele elemente:
- Diferenţe etnice, religioase sau lingvistice între majoritate şi minoritate,
- Sentimentul de solidaritate care uneşte membrii minorităţii,
- Poziţia non-dominantă a minorităţii în cadrul societăţii,
- Strădania grupului minoritar de a atinge o egalitate de jure şi de facto cu
majoritatea104.
Conform definiţiei105 date prin intermediul Recomandării 1201/1993 a Adunării
Parlamentare a Consiliului Europei "„minoritatea naţională” se referă la un grup de
persoane dintr-un stat , care:
a) locuiesc pe teritoriul acelui stat şi sunt cetăţenii lui;
b) menţin legături de lungă durată, trainice şi permanente cu acel stat;
c) manifestă caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistice distincte;
d) sunt suficient de reprezentative, chiar dacă sunt în număr mai mic decât restul
populaţiei unui stat sau a unei regiuni a acelui stat;
e) sunt motivate de preocuparea de a păstra împreună ceea ce constituie
identitatea lor comună, inclusiv cultura, tradiţiile, religia sau limba lor."
Totuşi, este de remarcat că, deşi această definiţie aduce numeroase clarificări
conceptului de minoritate naţională, ea acoperă doar unul din sensurile date acestei
noţiuni, în sensul că se referă doar la minorităţile aşa-numite „istorice” şi formate doar
din cetăţeni ai statului în care respectivul grup de persoane a căpătat statutul de
„minoritate etnică”. Adepţii altor opinii argumentează că statul de persoană
aparţinând minorităţilor naţionale ar trebui recunoscut şi rezidenţilor necetăţeni. La
fel, statutul de „minoritate naţională” ar trebui acordat şi „noilor minorităţi” formate
din imigranţii veniţi, spre exemplu, în ţările occidentale, în ultimii 20 de ani şi care,
deşi nu „menţin legături de lungă durată” cu statul respectiv, au dobândit cetăţenia sau
dreptul de rezidenţă permanentă şi îndeplinesc toate celelalte criterii pentru a fi
104 Jules Deschenes, Proposal Concerning a Definition of the Notion of “Minority” (E/CN.4/Sub.2/1985/31, & 181) 105 Despre definiţia noţiunii de “minoritate naţională”, vezi şi Tudor Drăganu, “Declaraţiile de drepturi ale omului şi repercusinile lor în dreptul internaţional public”, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p.36
55
consideraţi „minoritate naţională”. Pentru acest motiv, simplul fapt că nu locuiesc în
statul respectiv de cel puţin trei generaţii nu ar reprezenta în această opinie, un motiv
justificat pentru a li se nega acest statut.
În plus, ar mai fi de remarcat faptul că, oricât de clară ar părea această definiţie,
ea lasă statului în cauză ultimul cuvânt în ce priveşte acordarea statutului de
minoritate naţională unui anume grup de persoane.
Această definiţie a fost preluată şi în legislaţia noastră internă prin intermediul
Recomandării 1201 ce face parte din Tratatului Româno - Ungar106.
În literatura de specialitate s-a exprimat şi opinia conform căreia nu există o
diferenţă reală între minoritatea naţională şi popor. “Este evident ca popoarele,
purtătoare a dreptului la autodeterminare, sunt, în general, definite de aceeaşi manieră
ca şi minorităţile. Frontiera între cele două concepte este graduală şi în mare măsură
politică. Se descrie o noţiune juridică şi se face referire la o alta. “Popoarele” având
dreptul la autodeterminare sunt reduse la nivel de “minorităţi” fără nici un drept la
autodeterminare pentru a nu ameninţa integritatea teritorială a statelor eterogene din
punct de vedere etnic sau lingvistic. Dar problemele sunt esenţialmente aceleaşi.”107
Ceea ce nu remarcă însă autorul citat este faptul că suntem în faţa unor concepte
juridice, iar nu sociologice sau de altă natură; pe cale de consecinţă, ar fi greşit să
căutăm între cele două noţiuni distincţii bazate pe simple evidenţe de natură socială,
istorică sau antropologică, în condiţiile în care conceptele juridice sunt, aşa cum am
subliniat şi anterior, rezultatul unor manifestări de voinţă la nivel etatic sau/şi
internaţional. Ca urmare, nu trebuie importanţa sau legitimitatea faptului că distincţia
dintre conceptele juridice de „popor” şi „minoritate naţională” reprezintă rezultatul
unei manifestări de voinţă exprimată cel puţin la nivel etatic.
În opinia noastră, atât popoarele cât şi minorităţile au numeroase caracteristici
comune, printre care caracterul de grup de indivizi animaţi de spiritual de solidaritate,
totuşi identificarea minorităţilor cu popoarele nu are o bază juridică. În cazul
popoarelor, societatea internaţională recunoaşte un drept “colectiv”, dreptul la
autodeterminare, în sensul de prerogativă ce poate fi exercitată în numele poporului
de organele reprezentative ale acestuia, organe investite cu autoritate, cel puţin de 106 Tratatului de înţelegere, cooperare şi bună vecinătate dintre România şi Republica Ungară, semnat la Timişoara la 16 septembrie 1996 a fost ratificat prin Legea nr.113/1996, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 250 din 16/10/1996. 107 Luzius Wildhaber, Le droit a l’autodetermination et les droits desminorites linguistiques en droit international, în „Langue et droit – Actes du Premier Congres de l’Institut international de droit linguistique compare, 27-29 avril 1998”, ed. Wilson & Lafleur 1989, Montreal, p.130.
56
facto, popoarele putând fi subiecte de drept internaţional şi putând avea personalitate
juridică de drept public108.
În cazul minorităţilor, organismele internaţionale subordonează existenţa şi
dezvoltarea lor voinţei individuale a membrilor lor. Nu se garantează drepturi ale
minorităţilor, ci doar drepturi ale indivizilor ce se recunosc parte a etniei respective.
În acest sens pledează şi Comentariul oficial al Comitetului ONU pentru Drepturile
Omului din 6 aprilie 1994. Acesta evidenţiază faptul ca “art.27109 se refera la drepturi
aparţinând indivizilor ca atare şi este inclus, ca şi articolele referitoare la alte drepturi
personale conferite indivizilor, în Partea a III-a a Pactului”, spre deosebire de “dreptul
la autodeterminare” care “apare ca un drept aparţinând popoarelor şi este tratat într-o
parte separată a Pactului, respectiv Partea I”. În plus, “exerciţiul drepturilor la care se
refera art.27 nu aduce atingere integrităţii teritoriale şi suveranităţii statelor părţi”.
O definiţie a minorităţii naţionale există în dreptul românesc în cele două legi
privind alegerile parlamentare110 şi locale111. Acestea prevăd că « În sensul prezentei
legi, prin minoritate naţională se înţelege acea etnie care este reprezentată în Consiliul
Minorităţilor Naţionale.” Este evident că legiuitorul a acordat acestei definiţii
aplicabilitate limitată – doar în ce priveşte domeniul de aplicare al celor două legi.
Definiţia propusă încearcă să depăşească problema conţinutului conceptului de
“minoritate naţională” prin referirea în mod expres şi limitative la sfera acestei
noţiuni: etniile reprezentate în Consiliul Minorităţilor Naţionale”. Cum o definiţie
aproape similară apare şi în proiectul de lege privind statutul minorităţilor naţionale,
proiect actualmente în dezbatere la camera decizională, Senatul, credem că putem
remarca treptata lărgire a domeniului de aplicabilitate a acestei definiţii, dacă
dispoziţia citată poate fi numită astfel. În ce ne priveşte, apreciem ca destul de
ingenioasă această metodă de ocolire a dificultăţii politice de definire a minorităţilor
naţionale, însă nu lipsită de vulnerabilitate. În acest sens, Comisia de la Veneţia
108 Tudor Drăganu, Drept Constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.325 109 art.27 al Pactului prevede dreptul persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale de a se bucura, în comun cu ceilalţi membri ai grupului, de propria lor cultură, de a profesa şi practica propria lor religie sau de a folosi propria lor limbă. 110 Legea nr. 373 din 24/09/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 887 din 29/09/2004 şi intrată în vigoare la 02/10/2004, aşa cum a fost modificată prin Ordonanţă de urgenţă nr. 89 din 14/07/2005 privind modificarea şi completarea Legii nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 634 din 19/07/2005 şi intrată în vigoare la 19/07/2005. 111 Lege nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004, intrată în vigoare la 01/04/2004, art.7.
57
pentru democraţie prin drept, în Opinia112 sa privind proiectul românesc de lege a
statutului minorităţilor naţionale aprecia că această definiţie conduce la o sferă
limitativ determinată a grupurilor etnice ce pot beneficia de prevederile româneşti
privind minorităţile naţionale. Este vorba de cele 18 minorităţi recunoscute oficial în
România şi reprezentate în Consiliul Minorităţilor Naţionale. În acest caz, şi având în
vedere că şi condiţiile dobândirii calităţii de membru în Consiliul Minorităţilor
Naţionale sunt acum mai severe decât au fost pentru cei 18 deja intraţi, credem că
putem remarca o tendinţă de a considera minorităţile naţionale un grup închis. Numai
că o asemenea atitudine vine în contradicţie cu dreptul la păstrarea şi dezvoltarea
propriei identităţi, precum şi cu dreptul la liberă asociere ca fiind drepturi
fundamentale,, aşa cum remarca în Opinia sa, Comisia de la Veneţia.
O altă noţiune utilizată atât de normele juridice cât şi de literatura de specialitate
este cea de grup etnic. Importanţa reliefării raporturilor dintre această noţiune şi aceea
de minoritate naţională se evidenţiază în situaţiile în care un grup etnic dat solicită
recunoaşterea lui ca minoritate naţională în vederea obţinerii, pentru membrii săi, a
drepturilor recunoscute membrilor minorităţilor. Dacă existenţa unui grup etnic
constituie o situaţie care se poate dovedi statistic, prin metode sociologice, nu la fel
stau lucrurile şi în cazul minorităţii naţionale, unde suntem în faţa unei manifestări de
voinţă.
Existenţa unei minorităţi naţionale este considerată totuşi, în plan internaţional,
o problemă care ţine de situaţia de fapt, care poate fi probată similar cazului grupului
etnic, dar şi de voinţa statului ai cărui cetăţeni sunt membrii respectivei minorităţi .
Este interesant de remarcat faptul că, în opinia Comitetului ONU pentru Drepturile
Omului, “existenţa unei minorităţi etnice, religioase sau lingvistice într-un stat-parte
nu depinde de decizia acelui stat, ci trebuie stabilită pe baza unor criterii obiective”.
Observând, totuşi, că depinde de decizia unui stat de a fi sau nu stat-parte la Pactul
privind drepturile civile şi politice sau de a formula rezerve la acest Pact, şi, pe de alta
parte, că aceste criterii obiective nu s-au formulat încă, este evident ca remarca
Comitetului ţine mai de graba de sollen decât de sein113. În argumentarea opiniei
noastre invocăm exemplele pe care le pot constitui situaţiile din Franţa sau Grecia,
state cu populaţie diversă din punct de vedere etnic şi care nu au „minorităţi
112 Comisia Europeană pentru democraţie prin drept (Comisia de la Veneţia), Opinie privind proiectul de lege privind statutul minorităţilor naţionale din Romania, adoptată la a 64-a sesiune plenară din 21-22 octombrie 2005. 113
Vezi capitolul privind “Statutul juridic al minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public”
58
naţionale”. Cum se explică aceste situaţii? Pe de o parte, este evident că recunoaşterea
unei minorităţi naţionale constituie un act ce incumbă statului de cetăţenie şi, pe de
altă parte, nu orice diferenţă etnică, culturală, lingvistică sau religioasă conduce în
mod necesar la crearea de minorităţi naţionale, statele fiind chemate să determine în
concret care anume asemenea diferenţe au dus la apariţia de minorităţi naţionale114.
Câteva clarificări necesită şi noţiunile de origine etnică şi naţionalitate. Sunt ele
sinonime sau nu?
În ce priveşte noţiunea de origine etnică, ea este utilizată de documentele
internaţionale în acelaşi sens cu cea de origine naţională115. De asemenea, noţiunile
de identitate etnică sau identitate naţională sunt întrebuinţate ca sinonime. Sinonime
parţiale apar şi noţiunile de minoritate etnică şi minoritate naţională116. Originea
etnică/naţională desemnează de cele mai multe ori locul sau ţara/regiunea de origine a
persoanei117; noţiunile de identitate etnică/naţională au un sens asemănător,
înglobând şi sentimentul, dorinţa de a păstra respectivele valori.
Asupra sensului termenului de naţionalitate nu există aceeaşi concordanţă de
opinii. O definiţie a acestui termen apare în Convenţia Europeană privind
Naţionalitatea118 în care se specifică: „naţionalitatea” înseamnă „legătura juridică
dintre o persoană şi un stat şi nu se referă la originea etnică a persoanei” (art.2) Deci,
în sensul Convenţiei, naţionalitatea este sinonimă cu cetăţenia, iar nu cu originea
etnică/naţională. În acelaşi sens este utilizat termenul de naţionalitate şi în cadrul
celorlalte documente internaţionale119. Totuşi, este de remarcat şi faptul că în perioada
Războiului Rece în Centrul şi Estul Europei, conceptul de naţionalitate exprima, în
documentele legale, originea etnică a persoanei, apartenenţa la o anumită minoritate
naţională – aşa-numitele naţionalităţi conlocuitoare120. În acelaşi sens este utilizat
termenul şi în Legea privind maghiarii ce trăiesc în ţările vecine Ungariei adoptată la
19 iunie 2001 şi trimisă spre reexaminare Parlamentului Ungar. Aici naţionalitatea
114 Raportul Reuniunii CSCE de experţi în problemele minorităţilor naţionale, cf. Adrian Nastase, op. cit., p..533. 115 Art.1, 4 şi 5 ale Convenţiei privind eliminarea oricărei forme de discriminare rasială. 116 Art. 1 şi 2 ale Declaraţiei privind drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale sau etnice, religioase şi lingvistice. 117 Adrian Nastase ş.a., op.cit., p.30-31 118 Convenţia Consiliului Europei privind Naţionalitatea din 6 nov. 1997 119 Carta Uniunii Europene privind drepturile fundamentale de la Nisa din 2000(art.21), Tratatul de la Amsterdam din 1997(art.13) 120 Adrian Năstase, Raluca Miga Beşteliu, Bogdan Aurescu, Irina Donciu, Protecting Minorities în the future Europe, Ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.29 ş.u. Autorii sunt de părere că noţiunea de naţionalitate ar trebui înlocuită cu aceea de minoritate naţională.
59
are, în opinia noastră, scopul de a crea între statul maghiar şi etnicii înrudiţi din ţările
vecine o legătură oficială asemănătoare cetăţeniei.
Termenul de „naţionalitate” apare şi în Constituţia României la art.4 al.2 care
prevede: „România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără
deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de
opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială”(s.n.). Deşi sensul cu
care este utilizată noţiunea nu este clar, este totuşi evident că e diferit de acela de
„cetăţenie”. Trebuie de remarcat şi faptul că actualmente este în vigoare în România
Legea nr. 86 din 07/02/1945 privind statutul naţionalităţilor121.
Noţiunea de autonomie se referă la libertatea de a guverna prin norme sau legi
proprii122. În sfera noastră de interes, termenul este utilizat în expresii precum
autonomie administrativă, autonomie locală, autonomie regională, autonomie
teritorială, autonomie politică, autonomie culturală, înţelesul său variind de la o
expresie la alta.
În asociere cu noţiunile de administrativ sau local123 sensul noţiunii de
autonomie se pare că ar fi mai restrâns, referindu-se la acel principiu de administrare a
teritoriului, de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale precum şi la
gestionarea de către aceasta a intereselor colectivităţii locale, în baza unor norme
stabilite de conducerea centrală a statului, pe când în expresii precum autonomie
regională, autonomie teritorială, autonomie culturală, autonomie politică, sfera
noţiunii de autonomie ar fi mai largă, incluzând şi ideea de comunitate autonomă cu
personalitate juridică de drept public. În literatura britanică se utilizează termenul de
devoluţie (devolution) pentru a evidenţia faptul că autonomia administrativă, sau
descentralizarea sunt drepturi acordate de către autorităţile centrale şi pot fi, în
consecinţă, retrase oricând de acestea.
Sensul noţiunii de autonomie în expresii precum autonomie regională,
autonomie teritorială, autonomie politică, autonomie culturală pare să exceadă cadrul
administrativ, apropiindu-se de domeniul constituţional al de structurii de stat. În
acest context, noţiunea de autonomie se asociază cu acelea de drepturi colective, de
minoritate ca element constitutiv de stat sau de persoană juridică de drept public. În
121 Legea nr. 86 din 07/02/1945 privind statutul naţionalităţilor, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 30 din 07/02/1945. 122 Sergiu Tamaş, Dicţionar politic, ed. Academiei, Buc., 1993, p.25 123 Pentru modul de aplicare a acestui concept în România vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Ed. Lumina Lex, Buc., 1998, p.336
60
această concepţie existenţa autonomiei în sine nu mai este o decizie a autorităţilor
centrale, ea având o legitimare la nivel constituţional, fiind considerată element
constitutiv de stat.
3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale
Deşi nediscriminarea constituie un principiu juridic tradiţional124, aceasta a
devenit mult mai târziu un mecanism juridic funcţional. Considerăm adecvat să
numim mecanismul de înfăptuire a exigenţelor nediscriminării „legislaţia anti
discriminare”. Astăzi legislaţia anti discriminare este formată nu doar din norme-
cadru, din declaraţii de intenţie, ci din norme cu aplicabilitate directă, sprijinite şi de o
voinţă politică.
În cele ce urmează, vom încerca să evidenţiem unele din schimbările survenite
în legislaţia din acest domeniu, după care ne vom concentra asupra normelor direct
aplicabile în cazurile de discriminare rasială. Asemenea norme există la nivel
internaţional, la nivel comunitar, dar şi la nivel naţional. Analiza de faţă urmăreşte să
sintetizeze elementele de drept care sunt comune acestor niveluri legislative,
evidenţiind aspectele care ar putea prezenta importanţă pentru practicienii români din
domeniu.
Pentru legislaţia drepturilor omului, nediscriminarea reprezintă o axiomă de
bază şi, în acelaşi timp, un corolar al principiului egalităţii de tratament. Toate
tratatele şi declaraţiile internaţionale referitoare la drepturile omului conţin referiri şi
angajamente privind nediscriminarea125. De mai multe decenii, asemenea referiri au
pătruns şi în legislaţiile interne ale statelor, mai ales la nivel constituţional.
Înainte de a trece la analiza detaliată a problemelor din domeniul legislaţiei anti-
discriminare, o remarcă se impune: dispoziţiile mai vechi aveau, în cea mai mare
124 Conform lui Isse Omaga Bokatola, rădăcinile acestui principiu pot fi găsite în Actul Final din 21 iulie 1814 care, la art. 2, statuează că nici un amendament nu poate fi adus prevederilor Constituţiei Olandei care asigură egală protecţie fiecărui grup şi garantează acces egal la funcţiile publice pentru toţi cetăţenii, indiferent de religie, în Isse Omaga Bokatola, « L’Organisation des Nations Unies et la protection des minorites », Bruylant, Bruselles, 1992, p.36 ;cum nediscriminarea semnifică, în esenţă, egalitate, iar enunţarea principiului egalităţii o găsim în Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului de la 1789 şi chiar şi mai înainte, în actele constituţionale din Marea Britanie, putem conchide că rădăcinile principiului nediscriminării sunt la fel de vechi ca şi cele ale principiului egalităţii. 125 Acest principiu poate fi găsit în Carta Naţiunilor Unite, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, Convenţia privind prevenirea şi reprimarea crimei de genocid (1948), Convenţia Europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale(1950), Cele două Pactele internaţionale din 1966, Convenţia Internaţională pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare(1965) etc.
61
parte, caracterul de norme-cadru, prezentându-se ca declaraţii de intenţii sau, în cel
mai bun caz, ca obligaţii pentru state. Dar, ne punem întrebarea, exista un drept
individual la egalitate de tratament şi nediscriminare pe care persoanele să-l poată
revendica în faţa autorităţilor? Existau norme de directă-aplicabilitate? Erau acestea
dotate cu mecanisme procedurale de valorificare a drepturilor respective? În
majoritatea cazurilor răspunsul la aceste întrebări a fost, până la jumătatea secolului
XX, negativ.
A. Scurtă analiză a practicii judiciare născute în baza articolului 14 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului
În dreptul internaţional există încă din 1950 o prevedere în domeniul
nediscriminării care are caracter direct-aplicabil, fiind dotată cu o procedură de
valorificare judiciară. Este vorba de dispoziţia cuprinsă în art. 14 a Convenţiei
Europene a Drepturilor Omului (numită în cele ce urmează „Convenţia”). Prin
intermediul acestei prevederi, Curtea Europeană a Drepturilor Omului dispune de
cadrul juridic pentru a sancţiona acţiunile discriminatorii ale autorităţilor publice
raportate la drepturile garantate de Convenţie. Această dispoziţie prevede:
„exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie
asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie,
opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o
minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie”. În legătură cu acest text, o
remarcă am dori să facem: aceasta ţine de limita prevederii supuse analizei: ea
priveşte doar drepturile recunoscute de Convenţie, adică un număr limitat de
drepturi126. Abia Protocolul nr. 12, neintrat încă în vigoare, extinde aplicabilitatea
art.14 la orice alte drepturi recunoscute de legislaţia naţională. De asemenea, trebuie
remarcat faptul că jurisprudenţa Curţii privind aplicabilitatea art. 14 pe criterii rasiale
este destul de redusă. În esenţă, ezitarea judecătorilor de la Strasbourg de a da viaţă
acestei dispoziţii a fost motivată prin argumentul că nu orice diferenţă de tratament
constituie discriminare. Atât timp cât statele au putut găsi alte motivaţii pentru
diferenţierile făcute (şi au reuşit de fiecare dată) Curtea s-a lăsat convinsă că acţiunea
126 Este vorba de dreptul la viaţă, interzicerea torturii, a sclaviei şi a muncii forţate, libertatea individuală şi dreptul la siguranţa persoanei, dreptul la un proces echitabil, respectul vieţii private şi de familie, libertatea de gândire, conştiinţă şi religie, libertatea de expresie, de adunare şi asociere, dreptul la căsătorie şi interzicerea condamnării ilegale.
62
autorităţilor nu a violat art. 14 din Convenţie127. Din punct de vedere juridic, cazurile
au căzut la testul justificării discriminării indirecte. Asupra acestui aspect Curtea a
îmbrăţişat opinia conform căreia, dacă persoana care discriminează prezintă
argumente care apar ca acceptabile şi tolerabile pentru persoanele de buna-credinţă,
atunci aceasta şi-a justificat atitudinea128. Diferenţele de tratament pe care le fac
autorităţile publice au fost justificate şi prin intermediul doctrinei „dreptului de
apreciere”, al „puterii discreţionare” a autorităţilor statului sau al oportunităţii actului,
aşa cum este formulată teoria în dreptul românesc129. Această doctrină argumentează
dreptul autorităţilor publice de a alege, dintre conduitele permise de lege, pe aceea pe
care o consideră mai oportună ţinând cont de interesul general sau local. În momentul
de faţă, noţiunea de „putere discreţionară” a autorităţilor este interpretată de către
Curtea de la Strasbourg într-un mod extensiv, favorabil statelor. Practic, dacă
persoana pretinde că a fost discriminată de o autoritate administrativă, ea nu va trebui
să dovedească doar inegalitatea de tratament, ci şi că respectiva inegalitate depăşeşte
„dreptul de apreciere” al autorităţii publice.
Prevederile internaţionale recente din Europa (Convenţia-cadru privind protecţia
minorităţilor naţionale, Protocolul 12 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi,
în special, Directiva rasială a Uniunii Europene), precum şi cazurile deferite Curţii de
la Strasbourg de către grupurile minoritare, în special de către romii din centrul şi
estul Europei, sugerează că, mai devreme sau mai târziu, Curtea îşi va reorienta
jurisprudenţa în cazurile de discriminarea rasială în sensul recunoaşterii faptului că,
uneori, chiar autorităţile publice fac acte de discriminare. Se pare că atenţia sporită
acordată discriminării rasiale şi realizarea unui consens european asupra acestui
subiect va uşura tragerea la răspundere a statelor pentru violarea articolului 14. Va fi
posibilă, în acest mod, depăşirea interpretării extensive care prevalează momentan, în
privinţa „dreptului de apreciere” a statelor. 127 Vezi Belgian Linguistic Case, 23 July 1968, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. United Kingdom, 28 May 1985, Airey v. Ireland, October 1979, Dudgeon v. United Kingdom, 22 October 1981, Opinie separată - Jud. Matscher, Section II, Buckley v. United Kingdom, 25 September 1996, Opinie separată-Jud. Pettiti, Lithgow and others v. United Kingdom, 8 July 1986. 128 În Cazul Lingvistic Belgian Curtea a statuat ca „ principiul egalităţii de tratament este violat daca distincţia nu are nici o justificare obiectiva şi rezonabila”. Deci tratamentul diferenţiat trebuie sa aibă „un scop legitim. Chiar mai mult, trebuie sa existe o relaţie de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul propus” (Belgian Linguistic Case, 23 July 1968, para 9). Daca reclamantul nu poate dovedi „discriminare evidenta”(t.n.), Curtea tinde sa acorde statelor dreptul de a justifica criteriile „obiective şi rezonabile” pentru tratamentul diferenţiat acordat, în baza teoriei „marjei de apreciere”. 129 Vezi Rodica-Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, ed. Cordial LEX, Cluj-Napoca, 2001, p.277, precum şi dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, ed. AllBack, Bucureşti, 1999.
63
B. Analiza normelor direct-aplicabile în cazurile de discriminare rasială
I. Sediul juridic al materiei
În urma cu mai puţin de un an a devenit obligatorie Directiva nr.43 din 29 iunie
2000 relativă la punerea în practica a principiului egalităţii de tratament între
persoane, fără distincţie de rasă sau origine etnică ( Directiva rasială)130, iar în anul
2000 a intrat în vigoare în România Ordonanţa nr.137/2000 privind prevenirea şi
sancţionarea tuturor formelor de discriminare131, prevedere ce a suferit multiple
modificări. Aceste dispoziţii cuprind prevederi normative precise şi dotate cu
mecanisme procedurale concrete de punere în aplicare în scopul prevenirii şi al
sancţionării acţiunilor de diferenţiere şi tratament defavorabil pe motive de rasă.
Prevederile acestor acte normative îşi au originea în dreptul intern al unora din
statele Uniunii Europene, precum Marea Britanie, care au o legislaţie avansată în
acest domeniu. În Marea Britanie, legislaţia anti discriminare datează de circa patru
decenii, iar problematica discriminării este clasificată, în mod tradiţional în trei
categorii, în funcţie de obiectul ei. Se vorbeşte, astfel, despre discriminare pe criteriul
sexual, pe criteriu de rasă şi pe alte criterii. După cum ne sugerează şi titlul acestui
studiu, în cadrul de faţă, ne vom ocupa numai de discriminarea pe criterii de rasă.
Pentru acest domeniu, sediul materiei în Marea Britanie îl reprezintă Actul privind
relaţiile rasiale (Race Relations Act) adoptat în 1976.
Deoarece Directiva Rasială a intrat în vigoare abia în iulie 2003, cazuistica
înaintată Curţii de la Luxembourg este încă redusă. Ca urmare, jurisprudenţa rezultată
din aplicarea acestei directive este încă săracă,. La fel se prezintă situaţia şi în ce
priveşte încă tânărul Consiliu Naţional pentru Combaterea Discriminării din România.
130 Statele membre au avut termen pina la 19 iunie 2003 sa-si conformeze legislatia interna la prevederile Directivei Rasiale, nr.43/2000 a Uniunii Europene. 131
Ordonanţa nr. 137 din 31 august 2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publ. în M.O. nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 48 din 16/01/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 69 din 31/01/2002 şi modificată prin Ordonanţa nr. 77 din 28/08/2003 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor aprobată cu modificări de Legea nr. 27 din 05/03/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 216 din 11/03/2004. Ordonanţa 137/2000 a fost recent modificată prin intermediul Legii nr. 324 din 20 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 626 din 20 iulie 2006.
64
De aceea, în continuare vom avea în vedere jurisprudenţa britanică bazată pe Actul
privind relaţiile rasiale din 1976, ca unul din cele mai vechi exemple de norme anti-
discriminare. La aceasta vom adăuga, acolo unde ar putea fi relevante, referiri la
precedentele judecătoreşti ale Curţii Europene de Justiţie în soluţionarea cazurilor de
discriminare sexuală. Comparaţia cu soluţiile date în cazurile de discriminare sexuală
este utilă deoarece normele europene din domeniul discriminării sexuale au constituit
o sursă de inspiraţie pentru autorii Directivei rasiale, multe din condiţiile ce trebuiesc
îndeplinite pentru existenţa discriminării pe bază de rasă sunt similare cu cele privind
discriminarea pe bază de sex. În plus, în domeniul discriminării sexuale legislaţia
datează de mai mult timp şi există deja o jurisprudenţă consistentă.
II. Aspecte generale privind legislaţia europeană anti-discriminare
Concepţia juridică occidentală supune unui regim juridic comun cazurile de
discriminare pe motiv de origine etnică şi de rasă. Acestea cuprind şi cazurile de
discriminare lingvistică, nu însă şi cele de discriminare religioasă care este tratată în
cadrul celei de a treia categorii: discriminarea pe alte motive decât sexul sau rasa.
În ce priveşte discriminarea privind rasa şi originea etnică, numita în continuare,
discriminare rasiala, în literatura juridică de specialitate132 s-a remarcat faptul că pot fi
întâlnite două metode de a legifera în acest domeniu: fie, aşa cum se întâmplă în
Marea Britanie, legiuitorul să intervină cu o reglementare specifică şi generală133 în
materie care să privească ansamblul problematicii discriminare, şi apoi, acolo unde
este nevoie, cu reglementări de detaliu, fie, ca în Franţa, unde problema este
reglementată pe calea unor dispoziţii particulare, în funcţie de domeniul mai larg în
care actul de discriminare s-ar putea produce. În acest al doilea caz se poate vorbi de o
legislaţie anti-discriminare doar printr-un efort de sinteză a prevederilor speciale din
diversele acte normative, neexistând un act normativ care să stabilească principii ce ar
putea ghida interpretarea şi aplicarea acestor norme speciale.
Indiferent care dintre metodele de legiferare a fost preferată de diversele state,
remarcăm însă că legislaţia anti-discriminare s-a perfecţionat peste tot în timp. Iniţial
a fost condamnată doar discriminarea directă; apoi a început să se recunoască şi
132 Tara Brill-Venkatasamy, Analyse jurisprudentielle des differentes notions de discrimination raciale en droit anglais în Revue internationale de droit compare no.3/2003, p.615-633 133 Actul privind relaţiile rasiale (Race Relations Act) din 1976
65
realitatea unei discriminări indirecte, iar astăzi sunt sancţionate inclusiv represaliile în
scopul intimidării celor care apelează la justiţie pentru sancţionarea discriminării.
Asistăm la un proces de apropiere a reglementărilor naţionale, de creare a unui
fond comun de principii, proces care s-a realizat treptat şi nu s-a încheiat încă. Daca în
Anglia distincţia între discriminarea directă, indirectă şi represalii este cunoscută şi
pusă în practică de mult timp, în Franţa distincţia se practică abia începând cu apariţia
legii din 16 noiembrie 2001 relativă la lupta contra discriminării.134 Abia aceasta a
introdus noţiunea de discriminare indirectă şi de protecţie a salariatului care a depus
mărturie despre discriminare. Totuşi, în Franţa represaliile nu sunt analizate ca o a
treia forma de discriminare. Acum, după ce problema represaliilor a pătruns în dreptul
comunitar prin intermediul Directivei rasiale, putem pune în discuţie incriminarea
acestui tip de discriminare, sub toate formele sale, şi pe teritoriu francez.
III. Tipuri de discriminare
Aşa după cum arătam anterior, problematica discriminării rasiale este tratată sub
trei aspecte: discriminarea directă, cea indirectă (inclusiv hărţuirea şi ordinul de a
discrimina) şi represaliile.
În ceea ce priveşte discriminarea directă, trebuie să precizăm că aceasta există,
conform Directivei rasiale, art.2(2) lit.a: « atunci când o persoană este tratată mai
puţin favorabil decât este, a fost sau ar fi o alta în circumstanţe comparabile, din
considerente de rasă sau origine etnică » (t.n.)135. Comparativ, Ordonanţa 137/2000,
la art.2(1) prevede: „Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice
deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie,
limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap,
boală cronică necontagioasă, infectare HIV sau apartenenţă la o categorie
defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea ori
înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ori a drepturilor recunoscute de
lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale
vieţii publice." (s.n.). În ce priveşte legea engleză în domeniu, Actul privind relaţiile
134 În legislaţia românească, noţiunea de discriminare indirecta a apărut o data cu Ordonanţa de Guvern 137/2000. 135 În original “Direct discrimination occurs when one person is treated less favourably than another is, has been or would be treated în a comparable situation on grounds of racial or ethnic origin”, art.2(2) lit.a, Directiva rasială,
66
rasiale din 1976, în secţiunea 1(1) prevede că exista discriminare directă când o
persoana este tratată de o manieră mai puţin favorabilă decât este sau ar fi o alta, din
considerente rasiale. Sintetizând aceste dispoziţii, observăm că pentru a dovedi
existenta discriminării în forma ei directă este necesar să se probeze că reclamantul a
fost victima unui tratament mai puţin favorabil şi că acest tratament a avut motivaţii
rasiale.
În legătură cu primul aspect trebuie clarificate câteva aspecte :
Ce se înţelege prin « tratament mai puţin favorabil » ? Este vorba, aşa cum a precizat
jurisprudenţa britanică, de refuzul unor oportunităţi, absenţa unei posibilităţi de
alegere sau orice alte diferenţieri în tratamentul acordat unei persoane (candidat la un
loc de munca sau angajat) precum punerea unui salariat într-o situaţie intolerabilă,
spre exemplu aceea de a se supune unor dispoziţii rasiste. Elementul intenţional sau
motivul discriminării nu trebuie dovedit, fiind sancţionate discriminările obiectiv
stabilite, constatarea rezultatului discriminatoriu fiind suficientă. Practic, judecătorul
va trebui să răspundă la întrebarea : Reclamantul ar fi fost supus aceluiaşi tratament
dacă ar fi fost de o altă rasă ?
Termenul de comparaţie. Dovedirea unui tratament mai puţin favorabil
presupune realizarea unei comparaţii şi, implicit, găsirea unui termen de comparaţie.
Compararea ar trebui să se facă cu persoane aflate în situaţii ale căror circumstanţe
relevante sunt identice cu cele în care se află presupusa victimă a discriminării. De
aceea, găsirea termenului de comparaţie constituie o etapă decisivă în activitatea
judecătorului englez, ca şi a celui de la Strasbourg, constituind elemente de reper şi
pentru jurisprudenţa românească încă în formare.
Dovedirea faptului că tratamentul defavorabil a avut considerente rasiale
ridică trei probleme :
Interpretarea noţiunii de consideraţii (motivaţii) rasiale. Aceasta se refera la
culoare, rasă, naţionalitate, origine etnică sau naţională. În privinţa noţiunii de origine
etnică, Camera Lorzilor a recunoscut, spre exemplu, că sikhsii sunt un grup etnic, nu
însa şi musulmanii sau creştinii, care constituie un grup religios. În concepţia Camerei
Lorzilor un grup poate fi definit prin intermediul originii sale etnice dacă acesta
constituie o comunitate separată şi distinctă în virtutea unor caracteristici care sunt
asociate în mod obişnuit originilor rasiale comune, fără a fi necesară dovedirea unor
caracteristici rasiale ereditare sau constante.
67
a şti dacă prin « considerente rasiale » textul vizează în mod egal cazurile în
care persoana a suportat un tratament mai puţin favorabil din cauza rasei unui terţ ;
dovedirea legăturii cauzale dintre considerentele rasiale şi tratamentul mai puţin
favorabil ;
Atât în legislaţia engleză sau europeană cât şi în cea românească, dovedirea
acuzaţiilor de discriminare nu implică şi dovedirea intenţiei discriminatorii, ci doar a
rezultatului - discriminarea însăşi. Sarcina probei incumbă reclamantului până când
acesta va dovedi fapte care pot fi prezumate a constitui discriminare directă sau
indirectă. Din acel moment, pârâtul va fi chemat să convingă instanţa că nu a fost
încălcat principiul egalităţii de tratament, aşa cum prevede expres Directiva rasială la
art. 8 al.1.
De la aceste dispoziţii, norma europeană (art.4), dar şi cea britanică (secţiunea 5
a Actului privind relaţiile rasiale) au admis unele derogări referitoare la un număr
limitat de meserii sau situaţii în care preferinţa pentru persoane de o anumită rasă sau
origine etnică este considerată legitimă136. De asemenea, toate aceste acte normative,
inclusiv cel românesc, admit discriminarea pozitivă.
Discriminarea indirectă se referă la situaţiile în care o dispoziţie aparent neutră,
aplicabilă tuturor persoanelor, afectează de manieră defavorabilă doar persoanele de o
anumita rasă, dovedindu-se, în cele din urmă, nejustificată.
Ordonanţa 137/2000 defineşte discriminarea indirectă astfel : « Art.2 (2)Sunt
discriminatorii, potrivit prezentei ordonanţe, prevederile, criteriile sau practicile
aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la
alin. (1), faţă de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau
practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui
scop sunt adecvate şi necesare.
(3) Orice comportament activ ori pasiv care, prin efectele pe care le
generează, favorizează sau defavorizează nejustificat ori supune unui tratament injust
sau degradant o persoană, un grup de persoane sau o comunitate faţă de alte persoane,
grupuri de persoane sau comunităţi atrage răspunderea contravenţională conform
prezentei ordonanţe, dacă nu intră sub incidenţa legii penale.»(s.n.), în timp ce
Directiva rasială statuează: „discriminarea indirectă intervine atunci când o
136 Este, spre exemplu, considerată justificată alegerea unei persoane de origine pakistaneză pentru postul de ospătar într-un restaurant cu acest specific, a unui bărbat de origine africană pentru rolul lui Othelo din piesa shakespeariană cu acelaşi nume, sau a unui asistent social de origine romă pentru a realiza o acţiune de protecţie socială specială într-o comunitate roma.
68
prevedere, un criteriu sau o practică aparent neutre pun persoanele de o anumită rasă
sau origine etnică într-o situaţie defavorabilă comparativ cu alte persoane, cu excepţia
cazului în care prevederea, criteriul sau practica sunt justificate obiectiv printr-un scop
legitim, iar mijloacele utilizate sunt corespunzătoare şi necesare atingerii
scopului”(t.n)137. Conform legii engleze, exista discriminare indirectă atunci când o
persoana impune o exigenţă sau o condiţie unei alte persoane, condiţie care se aplică
şi persoanelor din alte grupuri rasiale, dar proporţia persoanelor dintr-un anume grup
rasial care pot satisface condiţia sau exigenţa respectivă este considerabil inferioară
celei dintr-un alt grup rasial, iar condiţia impusă nu se justifică independent de rasă,
culoare, origine etnică etc., persoana afectata suportând un prejudiciu datorat
imposibilităţii de a satisface condiţia sau exigenţa.(t.n.)138.
Din cuprinsul acestor definiţii reies patru elemente – care definesc discriminarea
indirectă: i) actul pretins discriminator, ii) proporţia dintre numărul peroanelor
afectate de actul discriminator dintr-un anume grup rasial şi numărul total al
persoanelor afectate de respectivul act, iii) prejudiciul suferit de victime şi iv)
justificarea adusă actului pretins discriminator de către persoana acuzată.
i) Actul pretins discriminator poate consta într-o prevedere legislativă sau
contractuală, într-un criteriu, exigenţă, condiţie de selecţionare, departajare sau
apreciere, sau într-o practică sau comportament activ sau pasiv.
Sursa acestuia poate fi variată: contracte de muncă, anunţuri etc. Nu este
necesar ca exigenţa să fie prevăzută în formă scrisă, ea poate fi chiar şi implicită.
Simplul fapt de a insera într-un contract de muncă un termen sau o condiţie ce impune
o obligaţie salariatului, poate întruni condiţiile prevăzute în dreptul britanic. Acest
element este interpretat de o manieră foarte extensivă de judecătorii englezi.
Trebuie totuşi ca exigenţa să se aplice tuturor, indiferent de rasă, naţionalitate,
culoare, origine etnică sau naţională şi să constituie un obstacol absolut sau o obligaţie
indispensabilă căreia trebuie să i se conformeze persoana interesată. Acesteia îi revine
şi sarcina probei. După numeroşi autori, acest „test” se dovedeşte a fi dificil de
trecut139.
137 În original, „Indirect discrimination shall be taken to occur where an apparently neutral provision, criterion or prectice would put persons of a racial or ethnic origin at a particular disatvantage compared with other persons, unless that provision, criterion or practice is objectively justified by a legitimate aim and the means of achieving that aim are appropriate and necessary” art.2, al.2, lit.b Directiva nr. 43/2000 138 Tara Brill-Venkatasamy, op.cit., p.624 139 V.S.Deakin, G. Morris, Labour Law, p.577, citat de Tara Brill-Venkatasamy în op.cit., p.627.
69
ii) Proporţia persoanelor afectate de măsura discriminatorie o va analiza instanţa
după ce pretinsa victimă a discriminării va identifica grupul rasial căruia îi aparţine.
Judecătorul va verifica dacă, într-adevăr persoana aparţine acestui grup rasial.
Referitor la acest aspect, secţiunea 3 din Actul privind relaţiile rasiale arată că prin
grup rasial se înţelege orice grup de persoane definit prin culoare, rasă, naţionalitate,
origine etnică sau naţională. Urmează ca judecătorul să măsoare impactul
disproporţionat al condiţiei asupra grupului rasial care îi aparţine pretinsa victimă şi
un alt grup rasial căreia i se impune aceeaşi condiţie sau exigenţă. Baza de calcul
pentru o asemenea proporţie rămâne la latitudinea judecătorului: proporţia poate fi
calculată la nivel naţional, regional sau prin referinţă la ansamblul personalului dintr-o
întreprindere. Pentru a dovedi acest aspect se vor putea utiliza datele statistice
disponibile, aşa cum procedează Curtea Europeană de Justiţie în cazurile de
discriminare fondată pe sex.
iii) Noţiunea de „prejudiciu” a fost interpretată extensiv în jurisprudenţa britanică.
Tribunalele au considerat că există prejudiciu nu numai când se refuză un avantaj sau
o oportunitate acordată altor persoane ci chiar simplul fapt de a nu putea satisface
condiţia cerută constituie prejudiciu, în sensul legii. Totuşi, unele instanţe au solicitat
reclamantului să arate precis prejudiciul cauzat.
iv) Dacă pentru primele trei aspecte sarcina probei140 revine pretinsei victime,
justificarea discriminării indirecte intră în sarcina acuzatului. Pentru a respinge
acuzaţiile de discriminare rasială, persoana acuzată va trebui să probeze că exigenţa
impusă este justificată independent de apartenenţa rasială a persoanei căreia i se
aplică. Sub acest aspect, aşa cum am arătat anterior, jurisprudenţa Curţii Europene de
Justiţie este mai restrictivă decât cea engleză şi decât cea a Curţii Europene a
Drepturilor Omului.
Curtea de Apel britanică a admis, în decizia Ojutiku vs. Manpower Services
Commision din 1982, că dacă o persoană prezintă argumente care apar ca acceptabile
şi tolerabile pentru persoanele de buna-credinţă, atunci aceasta şi-a justificat
atitudinea.
Totuşi, în 1987, în decizia din cazul Rainey vs. Greater Glasgow Health Board,
Camera Lorzilor a considerat că, pe viitor, instanţele britanice vor trebui să urmeze
140 Pentru mai multe detalii referitoare la sarcina probei în cazurile de discriminare vezi Romaniţa Iordache şi Andreea Tabacu, Not Yet Viable: Anti-Discrimination Action în Romania, în Roma Rights, quarterly journal of the European Roma Rights Center, no. 1 and 2/2003, p.32 ş.u.
70
jurisprudenţa Curţii de la Luxembourg care impune acuzatului să demonstreze că
măsura în cauza „se explică prin factori obiectiv justificaţi şi străini de orice
discriminare”(…) „În plus, această justificare trebuie să convingă că mijloacele alese
pentru atingerea obiectivului corespund unei nevoi reale a întreprinderii, sunt apte să
atingă obiectivul şi sunt necesare în acest scop”(Bilka-Haufhaus GmbH vs. Weber von
Hartz din 1986). Precizăm că decizia de mai sus a fost pronunţată de Curtea de la
Luxembourg într-un caz privind discriminarea sexuală, iar nu rasială; o directivă
privind egalitatea de tratament indiferent de rasă sau origine etnică a fost adoptată
abia în 2000 (Directiva rasială). Aşa cum am arătat, în cazuri asemănătoare, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a adoptat până acum o concepţie similară celei a
Curţii de Apel britanice din cazul din 1982(Ojutiku vs. Manpower Services
Commision). Cum Directiva 43/2000 anti-discriminare a Consiliului european a
devenit obligatorie din 19 iulie 2003, ne aşteptăm şi la o jurisprudenţă europeană
bazată pe aceasta, jurisprudenţă care, după toate probabilităţile, va prelua
raţionamentul pe care aceeaşi instanţă l-a aplicat în cazurile de discriminare sexuală.
În unele speţele de discriminare sexuală, judecătorii europeni au considerat că
un obiectiv este legitim atunci când are motivaţii economice obiectiv justificate, când
răspunde unui scop necesar de politică socială sau când e justificat de eficacitatea
administrativă a unei persoane juridice fără scop lucrativ.
Examinând efectul discriminatoriu al condiţiei, judecătorul va trebui sa aibă în
vedere atât aspectul calitativ, respectiv natura exactă a prejudiciului sau a
inconvenientului cauzat, cât şi cel cantitativ, referitor la numărul de persoane din
grupul rasial susceptibile de a fi afectate de condiţia impusă. Deoarece aprecierea
faptelor rămâne la latitudinea judecătorului, soluţiile pot varia de la o decizie la
alta.141
Hărţuirea şi ordinul de a discrimina constituie, alături de discriminarea
directă de cea indirectă, o altă formă pe care o pot îmbrăca actele de discriminare.
Conform Directivei Rasiale, art. 2(3), hărţuirea reprezintă orice atitudine
nedorită, relativă la rasa sau originea etnică, care are scopul sau efectul de a viola
demnitatea persoanei şi de a crea un mediu intimidant, ostil, degradant, umilitor sau
ofensator. Pot constitui „hărţuire” remarcile ofensatoare, glumele, folosirea
141 Aceste aprecieri nu vor folosi, totuşi, judecătorului român pentru că acesta nu are nici un mijloc legal de a cenzura decizia Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării de respingere a acuzaţiilor de discriminare, aşa cum vom arata în cele ce urmează.
71
necorespunzătoare a email-ului etc. Şi legea română condamnă hărţuirea prin
intermediul Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000. Aceasta, în art.3 "(1) Constituie
hărţuire şi se sancţionează contravenţional orice comportament pe criteriu de rasă,
naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, gen, orientare
sexuală, apartenenţă la o categorie defavorizată, vârstă, handicap, statut de refugiat ori
azilant sau orice alt criteriu care duce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant
ori ofensiv."
Ordinul de a discrimina împotriva persoanelor pe motive de rasă sau origine
etnică constituie un act de discriminare, atât în conformitate cu prevederile art.2(4) al
Directivei rasiale cât şi conform cu prevederile cuprinse la art.2 al.11 din Ordonanţa
137/2000. Aceasta din urmă statuează că "(11) Dispoziţia de a discrimina persoanele
pe oricare dintre temeiurile prevăzute la alin. (1) este considerată discriminare în
înţelesul prezentei ordonanţe."
Hărţuirea şi ordinul de a discrimina sunt, aşa cum am precizat, asimilate
discriminării. Ca şi în cazurile de discriminare directă şi indirectă, presupusa victimă
nu va fi ţinută să probeze intenţia discriminatorie, dovedirea rezultatului - al efectului
constând în „favorizarea sau defavorizarea nejustificată ori supunerea la un tratament
injust sau degradant a unei persoane, a unui grup de persoane sau a unei comunităţi,
faţă de alte persoane, grupuri de persoane sau comunităţi” – fiind suficientă.
Represaliile (victimizarea) reprezintă o altă formă de discriminare. Ideea protejării
persoanelor ce acţionează în virtutea legilor anti-discriminare o întâlnim atât în
legislaţia engleză cât şi în cea europeană. Conform art. 9 al Directivei 43/2000
„statele membre vor introduce în legislaţia naţională măsuri necesare protejării
indivizilor de consecinţele nedorite apărute ca reacţii la plângerile sau procedurile
întreprinse cu scopul de a determina respectarea principiului egalităţii de
tratament”(t.n.). Aşa cum am mai precizat, deşi dispoziţia este redactată ca o normă-
cadru, statele vor putea fi trase la răspundere în faţa Curţii de la Luxembourg.
Amintim că directivele sunt, pentru statele Uniunii Europene, acte obligatorii în ce
priveşte scopul urmărit, nu însă şi în ce priveşte mijloacele alese pentru atingerea
scopului respectiv. Directiva Rasială, adoptată în 29 iunie 2000, prevede că statele
Uniunii Europene au obligaţia ca, până la 19 iulie 2003 să-şi alinieze legislaţia internă
la normele Directivei Rasiale. Din această perspectivă, putem afirma că, începând din
19 iulie 2003, Curtea Europeană de Justiţie are competenţa să sancţioneze statele
72
membre ale Uniunii pentru nerespectarea acestui termen. Ca urmare, începând de la
această dată, norma citată mai sus a devenit de aplicare directă.
În ce priveşte legislaţia românească, Ordonanţa nr. 137/2000 cu modificările
ulterioare, prevede la art.2 al 5: "Constituie victimizare şi se sancţionează
contravenţional conform prezentei ordonanţe orice tratament advers, venit ca reacţie
la o plângere sau acţiune în justiţie cu privire la încălcarea principiului tratamentului
egal şi al nediscriminării."
Dacă pentru statele membre ale Uniunii Europene aceasta directivă a devenit
obligatorie, aşa cum am precizat, de la data de 19 iulie 2003, pentru statele candidate,
ea va deveni obligatorie din momentul aderării. Cunoaşterea experienţei juridice a
statelor europene este utilă cel puţin din această perspectivă.
Conform secţiunii 2(1) din legea britanică din 1976 există „victimizare”(represalii)
când, în situaţiile vizate de lege, o persoană tratează pe o alta mai puţin favorabil
decât pe terţi din motiv că aceasta a iniţiat o procedură judiciară împotriva
discriminantului sau împotriva altei persoane vizate de lege, a adus probe sau date
privind procedura judiciară iniţiată de un terţ împotriva discriminantului sau a altei
persoane vizate de lege, a acţionat în virtutea sau referitor la Actul privind relaţiile
rasiale faţă de discriminant sau de o alta persoană vizată de aceasta lege, sau a afirmat
ca discriminantul sau o altă persoană a comis un act ce constituie încălcare a Actului
privind relaţiile rasiale, cu condiţia ca afirmaţia să nu fie mincinoasă sau făcută cu
rea-credinţă. Există, de asemenea, represalii/victimizare şi atunci când discriminantul
ştie că persoana victimă a discriminării intenţionează să îndeplinească unul dintre
aceste acte sau suspectează victima de a fi îndeplinit sau de a avea intenţia să
realizeze unul din actele mai sus-menţionate şi acţionează discriminatoriu din acest
considerent.
În Marea Britanie s-a stabilit, pe cale de precedent judiciar, că, pentru a se putea
dovedi acest tip de discriminare, victima trebuie să demonstreze următoarele: i) că se
afla într-unul din cazurile vizate de legea britanică, ii) că a suferit un tratament mai
puţin favorabil şi iii) că tratamentul mai puţin favorabil decurge din faptul că pretinsa
victimă a intentat în contra discriminantului sau a altei persoane vreunul din actele
vizate de secţiunea 2 (1) a Actul privind relaţiile rasiale
Dacă în ce priveşte faptul că victima se afla în unul din cazurile vizate de legea
britanică, nu sunt necesare probe prea laborioase deoarece dispoziţiile legii sunt
generale, în ce priveşte dovedirea faptului că pretinsa victimă a suferit un tratament
73
mai puţin favorabil, se pune problema termenului de comparaţie. Sub acest aspect,
Camera Lorzilor a precizat că trebuie comparat tratamentul acordat reclamantului cu
cel acordat unei persoane care nu a iniţiat vreun act din cele menţionate de Actul cu
privire la relaţiile rasiale în secţiunea 2, precizând că nici un alt element nu trebuie
luat în consideraţie.
Dovedirea faptului că tratamentul mai puţin favorabil decurge din faptul că
pretinsa victimă a intentat împotriva discriminantului sau a altei persoane vreunul
din actele vizate de secţiunea 2 (1) a Actul privind relaţiile rasiale implică o problemă
de cauzalitate, faţă de care în jurisprudenţa britanică există unele discuţii. Astfel, s-a
pus în discuţie dacă pretinsa victimă va trebui să convingă instanţa că acţiunea sa în
virtutea Actului privind relaţiile rasiale reprezintă singura cauza a tratamentului mai
puţin favorabil suferit sau dacă aceasta reprezintă cauza reală sau predominantă. S-a
manifestat şi opinia ca aceasta a treia condiţie nu ar pune o problemă de cauzalitate, ci
ar constitui doar o chestiune de fapt, părerea a rămas însa izolată. Fiind vorba despre o
chestiune de apreciere, această a treia condiţie rămâne la aprecierea judecătorului. Sub
aspectul acestei condiţii, s-a pus şi problema de a şti în ce măsură textul legal implică
o intenţie conştientă a discriminantului de a trata mai puţin favorabil pretinsa victimă,
ca urmare a procedurilor iniţiate de aceasta. Camera Lorzilor a decis ca Actul privind
relaţiile rasiale nu impune o motivaţie conştientă a discriminantului. Raţionamentul
lorzilor a fost motivat de faptul că o asemenea motivaţie conştientă nu este necesar a
fi dovedită în cazurile de discriminare directă şi că nu există nici un argument valabil
pentru a solicita o asemenea motivaţie într-un caz când legea nu o impune în celălalt.
În plus, o motivaţie conştientă este foarte greu de probat, ceea ce ar lăsa, practic, legea
fără aplicabilitate.
În orice caz de discriminare rasială, indiferent de tipul ei, se va putea iniţia un
proces civil, în care reclamantul poate primi, atât recunoaşterea dreptului violat cât şi
o reparaţie pecuniară. La aceasta se adaugă, acolo unde este posibil, punerea victimei
în situaţia anterioară. Curtea Europeana de Justiţie sau tribunalul britanic nu vor
aplica, pentru motive de discriminare, sancţiuni cu amenda sau cu închisoarea.
Discriminarea rămâne o problemă de drept civil. Acelaşi tratament se aplică în
majoritatea sistemelor juridice ale statelor Uniunii Europene.
74
IV. Norma juridică română anti-discriminare
Legislaţia românească urmează cursul celor analizate de noi, dar cuprinde şi
unele reglementări specifice. Astfel, pentru fapte de discriminare persoanele găsite
vinovate pot primi şi o amenda contravenţională, spre deosebire de legislaţia
europeană unde este recunoscut doar dreptul la reparaţii civile, competenţa de
judecată aparţinând instanţelor de contencios administrativ. Legea specială,
Ordonanţa nr. 2/2001, se completează, în aceste cazuri, cu dispoziţiile Codului de
procedura civilă. În plus, trebuie remarcat că în baza art. 31 al. 2 din Ordonanţa nr.
2/2001142 privind regimul juridic al contravenţiilor „partea vătămată poate face
plângere numai în ce priveşte despăgubirea”. Se pune întrebarea, ce mijloace de a-şi
valorifica dreptul în justiţie are victima în cazul în care Consiliul Naţional pentru
Combaterea Discriminării nu constată nici o contravenţie? Pentru aceste cazuri, partea
vătămată are deschisă calea contenciosului administrativ, mai exact a acţiunii la
Curtea de Apel în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, conform art. 3
din Codul de procedură civilă şi a art.10 al.1 din Legea nr. 554/2004(Legea
contenciosului administrativ), cu respectarea procedurii prealabile şi a termenelor
prevăzute de Legea contenciosului administrativ la articolul 7. Hotararile care nu sunt
atacate in termenul de 15 zile constituie de drept titlu executoriu. ( art. 195 al.10 din
OG 137/2000)
Legea recentă de modificare a O.G. 137/2000, Legea nr. 324/2006,
reglementeaza detalii referitoare la cererea de despagubiri pe care persoana care se
considera discriminata o poate formula in fata instantei de judecata.
Astfel, termenul pentru introducerea cererii este de 3 ani si curge de la data savarsirii
faptei sau de la data la care persoana interesata putea sa ia cunostinta de savarsirea ei,
judecarea cauzei are loc cu citarea obligatorie a Consiliului, iar persoana care se
considera discriminata are obligatia de a dovedi existenta unor fapte care permit a se
presupune existenta unei discriminari directe sau indirecte, iar persoanei impotriva
careia s-a formulat sesizarea ii revine sarcina de a dovedi ca faptele nu constituie
discriminare.
Ca şi în statele Uniunii Europene, şi în România se prevede că victima propriu-
zisă va putea fi substituită în faţa organelor jurisdicţionale româneşti de către fundaţii,
asociaţii sau organizaţii neguvernamentale care au ca scop protecţia drepturilor 142
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor a fost aprobată prin Legea Nr. 180 din 11 aprilie 2002, publicată în M.O. nr.268 din 22 aprilie 2002
75
omului Acestea au calitate procesuală activă în cazul în care discriminarea se
manifestă în domeniul lor de activitate şi aduce atingere unei comunităţi sau unui grup
de persoane ori unei persoane fizice, dacă aceasta din urmă mandatează organizaţia în
acest sens. Credem că această dispoziţie are o deosebită importanţă practică deoarece,
în cele mai multe cazuri, victimele discriminării sunt persoane care, din motive
pecuniare sau sociale, nu sunt capabile să-şi apere drepturile de o manieră eficientă.
Fundaţiile care acţionează în domeniu au şi mijloacele financiare, şi pregătirea de
specialitate care le permite să reprezinte cu succes aceste victime şi să contribuie, pe
această cale, la traducerea normei juridice în faptă.
V. Organisme interne de lupta împotriva discriminării
Din 1965, Anglia a creat un organism oficial pentru a lupta împotriva
discriminării rasiale: Commission for Racial Equality - dotată cu competenţe
administrative şi juridice importante : poate dispune anchete privind existenţa unei
discriminări ilegale, asistă reclamantul în fata tribunalelor, emite recomandări etc.
În Franţa, în 1999 guvernul a creat un organism similar, dar cu puteri mai
reduse.
În efortul de a-şi asuma acquis-ul comunitar, România a înfiinţat Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării. Acesta reprezintă organul cu competenţă
naţională în constatarea şi sancţionarea contravenţiilor prevăzute de Ordonanţa nr.
137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. Aceasta
s-a întâmplat însă cu mare întârziere, abia prin hotărârea Primului-Ministru din 31
iulie 2002, astfel că până la sârşitul anului 2002 nu a fost aplicată nici o sancţiune,
astfel că activitatea CNCD ca organ constatator şi sancţionator pentru contravenţiile
în domeniul discriminării a început abia din anul 2003.
Incepând din anul 2003 şi până astăzi, CNCD a reuşit, prin activitatea sa, să
contribuie la scăderea numărului de cazuri de discriminare, inclusiv pe criteriu etnic,
în domenii precum
- accesul la locuri deschise publicului larg (vezi cazurile CRISS şi M.G., S.C.D.
ş.a. versus Discoteca „Number One”, Hotărârea nr. 155/15.05.2003 a CNCD si
76
CRISS vs. Discoteca „Vox Pop” Focşani, Hotărârea CNCD nr. 126 din
13.05.2003143).
- accesul la mijloacele de transport: taxi (cazuri precum CRISS vs. Taxi 2000,
nesancţionat144).
- Anunţurile publicitare privind vânzarea sau închirierea de imobile cu
destinaţiei de locuinţă (cezurile CRISS vs. România Liberă, Hotărărea CNCD
nr. 146/23.04.2003, CRISS vs. „Monitorul de Vrancea”, Hotărărea CNCD nr.
262/25.08.2003)
- Atingerea demnităţii umande prin declaraţii publice discriminatorii ( CRISS
vs. Prefectul Corneliu Rusu Banu, Iaşi, Hotărărea CNCD nr. 65/25.02.2003,
CRISS vs. 24 Ore Mureşene, Hotărărea CNCD nr. 215/14.07.2003145)
- Segregarea etnică în educaţie (cazul CRISS vs. I.S.J. Sălaj şi Scoala Cehei,
Hotărărea CNCD nr. 218/23.06.2003146)
- Statisticile Poliţiei (cazul CRISS vs. IGP şi dep. Codrin Stefănescu -
nesancţionat147)
- Drepturile economice (cazul ERRC şi P.C. ş.a. vs. Primăria Tg. Frumos,
Hotărărea CNCD nr. 250/14.06.2005 – nepublicat)
În concluzie, ţinând cont de faptul că, aşa cum am arătat, nediscriminarea nu
mai reprezintă astăzi doar interzicerea de principiu a oricăror diferenţe făcute pe
criterii de rasă, sex etc., ci şi sancţionarea efectivă a actelor discriminatorii, credem că
legislaţia anti-discriminare poate fi considerată ca o metodă dintre cele mai eficiente
de protecţie a minorităţilor naţionale. În ce priveşte ţara noastră, suntem convinşi că
pe măsură ce existenţa Consiliului pentru Combaterea Discriminării va fi mai
cunoscută, iar cetăţenii vor recurge la procedurile ce se derulează aici, vom putea
asista la crearea şi dezvoltarea unei jurisprudenţe în domeniul anti-discriminării; iar
pentru formarea acestei practici jurisdicţionale, cunoaşterea experienţei instanţelor
care au deja o cazuistică complexă în domeniu din alte state europene nu poate fi
decât benefică.
143 Dezideriu Gergely, Mădălin Morteanu, Jurisprudenţă: Implementarea legislaţiei anti-discriminare în Romania. Combarearea discriminării etnice prin proceduri judiciare, Bucureşti, Editura ECA, 2004, p.143 s.u. 144 Idem, p.162 ş.u. 145 Idem, p.186 ş.u 146 Idem, p.193 ş.u, 147 Idem, p.214
77
4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale
Aşa cum am arătat, principiul nediscriminării se constituie într-o consecinţă a
unui alt principiu, mai cuprinzător, cel al egalităţii. Este vorba despre egalitatea în faţa
legii, despre egala protecţie a legii, care sunt cuprinse în noţiunea de egalitate de
tratament, dar şi despre egalitatea de şanse. Atunci când simpla nediscriminare nu
garantează realizarea efectivă a egalităţii, sub toate aceste aspecte, normele juridice
internaţionale148 dar şi cele interne recunosc legitimitatea „măsurilor speciale”.
Acestea includ şi ceea ce literatura juridică numeşte discriminare pozitivă149 sau
regim preferenţial., măsuri afirmative150.
Art. 1 al. 4 al Convenţiei internaţionale pentru eliminarea tuturor formelor de
discriminare rasială statuează că „măsurile speciale luate cu unicul scop de a asigura
un avantaj adecvat anumitor minorităţi naţionale sau grupuri etnice ori indivizilor
necesitând o protecţie specială în vederea asigurării exerciţiului egal al drepturilor
omului (…) nu va fi considerată discriminare” (t.n.). Prevederi asemănătoare cuprind
şi Declaraţia drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, etnice,
religioase sau lingvistice(art.4), Recomandarea 1201 a Adunării Parlamentare a
Consiliului Europei (art.12), Convenţia - Cadru privind protecţia minorităţilor
naţionale(art.4), Directiva nr. 43/2000 a Consiliului european.
Realizarea dezideratului nediscriminării implică, din partea statului, obligaţii
negative - spre exemplu, de a se abţine de la orice acţiune de asimilare forţată - dar şi
pozitive – precum constituirea unor organisme de prevenire şi sancţionare a
discriminării, alocarea de fonduri pentru susţinerea instituţiilor culturale în limba
maternă etc.
În opinia noastră, măsurile speciale consistă în toate acele acţiuni, obligaţii
pozitive pe care statul trebuie să le realizeze în vederea asigurării egalităţii. În măsura 148 Spre ex. art. 27 din Pactul Internaţional privind Drepturile Civile şi Politice sau cele cinci paragrafe din art. 4 din Declaraţia 149 Noţiunea de discriminare pozitivă nu apare, de regulă, în documentele juridice internaţionale, statele preferând să o evite. În Concluziile Raportului privind tratamentul preferenţial al minorităţilor naţionale acordat de Statul înrudit adoptat la 19 octombrie 2001 se utilizează, şi în titlu, noţiunea de „tratament preferenţial”. 150 Unii autori fac o deosebire intre masurile speciale şi discriminarea pozitivă, în sensul că cea de a doua reprezintă o categorie în cadrul primeia. Discriminarea pozitivă reprezintă, în viziunea lui Adrian Nastase, spre exemplu, acele masuri care urmăresc să atingă egalitatea deplină şi se justifică doar pe durată limitată, respectiv până la atingerea scopului propus. Măsurile speciale cuprind, pe lângă cele de discriminare pozitivă şi altele, cele ce urmăresc menţinerea egalităţii, măsuri ce se aplică, în principiu, pe perioadă nelimitată. Vezi Adrian Nastase, Raluca Miga-Beşteliu, Bogdan Aurescu, Irina Donciu, în Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.64 ş.u.
78
în care aceste acţiuni creează un avantaj special pentru minorităţi, menit să prevină
sau să compenseze pentru dezavantajele suferite de către un grup de persoane de o
anumită rasă sau origine etnică, adică dacă acesta se justifică raţional şi obiectiv,
atunci suntem în faţa discriminării pozitive sau a tratamentului preferenţial.
Din punct de vedere juridic, regimul preferenţial sau discriminarea pozitivă
constituie o excepţie de la principiul nediscriminării şi, ca excepţie trebuie interpretat
în mod strict, iar nu extensiv. În cazul regimului preferenţial discriminarea există, însă
are o justificare rezonabilă şi obiectivă. Scopul ei este, deşi poate părea paradoxal,
tocmai realizarea unei egalităţi depline şi efective.
Asemenea măsuri pot privi toţi cetăţenii de etnie minoritară sau doar pe cei de o
anumită etnie. Măsurile pot fi, în opinia noastră, temporare sau nelimitate în timp.
Însă, în orice caz, este vorba doar de drepturi individuale.
Unii autori151 enumeră trei condiţii pe care ar trebui să le îndeplinească
„discriminarea” pentru ca aceasta să poată fi legală şi „pozitivă”:
să aibă o justificare obiectivă şi rezonabilă,
să existe proporţionalitate între obiectivul propus şi măsurile luate şi
măsurile să aibă un caracter temporar, adică până când se realizează egalitatea
între membrii grupului defavorizat şi ceilalţi cetăţeni.
În România sunt considerate măsuri de discriminare pozitivă alocarea câte unui
mandat de deputat pentru fiecare minoritate care nu reuşeşte să obţină un asemenea
mandat pe calea dreptului comun în materie sau repartizarea unui număr de locuri
speciale pentru etnicii romi la diferite facultăţi. În Franţa, acordarea dreptului de a
purta batic fetelor musulmane în şcolile publice a constituit până recent, o asemenea
măsură.
5. Autonomia politică
Aşa cum am arătat, spre deosebire de statele care acordă drepturi individuale
minorităţilor naţionale, pentru cele care acordă minorităţilor naţionale autonomie
politică, putem vorbi de drepturi colective, în sensul de drepturi ce se exercită de
către comunitatea etnică sau minoritatea naţională, în ansamblu, prin intermediul
organelor ce o conduc.
Astfel, minoritatea naţională devine persoană juridică de drept public, organele
sale fiind investite cu autoritate de stat. În domeniile în care a atribuit minorităţii 151 Vezi A Năstase ş.a., op.cit., p.68
79
naţionale competenţe de autoritate publică, statul şi-a restrâns sfera raporturilor
juridice directe cu cetăţenii aparţinând minorităţii juridice respective, unele din aceste
raporturi fiind „intermediate” de către organele acestei minorităţi.
Acordarea autonomiei politice pentru o anumită comunitate etnică presupune
crearea de instituţii legislative, executive şi jurisdicţionale aparţinând minorităţii
naţionale, instituţii cărora li se acordă personalitate juridică de drept public şi care
exercită competenţe de autoritate în anumite domenii.
În funcţie de domeniile în care se întinde autoritatea grupului etnic, autonomia
minorităţii naţionale poate fi doar culturală, lingvistică, religioasă, caz în care ne vom
referi la autonomia personală, sau, în situaţia în care aceasta se întinde şi asupra
domeniilor de administrare teritorială, ne vom referi la autonomia teritorială:
regională sau locală.
Autonomia se deosebeşte de tratamentul preferenţial pentru că presupune nu
doar acordarea de drepturi indivizilor ci şi crearea unor autorităţi ca să reprezinte şi să
gireze interesele minorităţii, de unde şi ideea de drepturi colective a persoanei juridice
de drept public.
A. Autonomia personală
I. Introducere
Dorinţa de a găsi o soluţie problemei minorităţilor naţionale, soluţie care să
satisfacă atât persoanele minoritare, cât şi statele ai cărui cetăţeni sunt aceste persoane
a determinat cercetări ample. Astfel, s-au evidenţiat mai multe teorii şi posibilităţi.
Alături de garantarea de drepturi egale pentru toţi cetăţenii, indiferent de etnie sau de
acordarea unei autonomii teritoriale, una din soluţiile promovate este cea a autonomiei
personale.
II. Definirea autonomiei personale
Autonomia personală, federalismul personal152, autonomia culturală sau
autonomia demografică, aşa cum a mai fost denumită, constituie, în concepţia celor
mai mulţi specialişti, situaţia în care individul, ca membru al unei minorităţi dintr-un
stat dat, indiferent dacă trăieşte într-o comunitate compactă sau în diaspora, îşi alege o
152 Vezi Stephane Pierre-Caps, Federalismul Personal, revista Altera nr. 8/1998, p.7
80
auto-administraţie la nivel naţional împuternicită să ia decizii în probleme referitoare
la minorităţi în domenii precum educaţia, cultura, informaţia.153
Principiul autonomiei regionale tinde să opereze într-o regiune eterogenă din
punct de vedere etnic. Locuitorii care doresc se pot asocia în funcţie de afinitatea lor
etnică şi nu de locul de rezidenţă, pentru a-şi administra împreună şi independent
propriile lor chestiuni naţionale, suveranul teritorial, statul, mărginindu-se a le gira
chestiunile comune tuturor grupurilor etnice. În consecinţă, această autogestiune
naţională nu se bazează pe configuraţia geografică a unei regiuni date, ci pe opţiunea
individuală, de unde şi denumirea de autonomie personală154. În viziunea lui Stephane
Pierre-Caps, federalismul personal este „un principiu care face din apartenenţa la o
comunitate naţională un drept individual şi îi conferă comunităţii drepturi
colective”155. Tocmai legătura directă creată între acest concept şi revendicarea de
drepturi colective dau puţine se de reuşită demersurilor respective. Cum revendicarea
unor drepturi colective nu-şi găseşte prea mulţi adepţi printre statele lumii şi ţinând
cont de faptul că o idee devine normă juridică tocmai prin manifestarea de voinţă a
acestor state, înţelegem de ce conceptul de autonomie personală rămâne, cel mai
adesea, la nivelul teoriei politice sau juridice.
III. Istoric
Ca metodă de realizare a unei mai depline garantări a drepturilor minorităţilor
naţionale, autonomia personală a suscitat largi dezbateri mai ales în ultimele decenii;
totuşi ideea nu este nouă, în esenţa sa.
Rădăcinile ei pot fi descoperite în libertatea religioasă. Astfel, chiar la începutul
erei noastre, Imperiul român recunoştea evreilor, indiferent unde s-ar fi aflat ei pe
teritoriul său, dreptul de a respecta propriile tradiţii şi de a se supune propriului sistem
de drept mozaic. Mai târziu, în cadrul Imperiului Otoman, funcţiona sistemul millet-
ului, în baza căreia, plătitorii de tribut, dhimmi, erau organizaţi pe bază confesională,
necredincioşii, creştinii şi evreii dispunând de propria lor ierarhie religioasă şi de
tribunale proprii. Regimul Capitulaţiilor, acele tratate internaţionale care reglementau
situaţia celor proveniţi din statele „occidentale” şi care rezidau în Imperiul Otoman,
153 Vezi luarea de cuvânt a d-nei Erika Torzok, vice-preşedinte al Oficiului Guvernamental al Maghiarilor de Peste Hotare din Ungaria în cadrul Seminarului Internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modeleeuropene organizat de centrul Intercultural al Ligii ProEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.5 154 Vezi Stephane Pierre-Caps, op. cit., p.9 155 Vezi Smaranda Enache şi Elek Szokoly în editorialul revistei Altera nr. 8/1998, p.5
81
este considerat de unii autori156 ca o aplicare a principiului personal pentru că, în baza
lui, consulii francezi, în special cei din Turcia, s-au bucurat până în 1923 de un vast
privilegiu de jurisdicţie civilă, comercială şi penală asupra propriilor lor cetăţeni.
Luând în considerare şi aceste aspecte, credem că se poate afirma că autonomia
personală constituie dezvoltarea unui principiu mai vechi cunoscut şi în dreptul
cutumiar germanic – principiul personalităţii legii. După invaziile barbare el a permis
coexistenţa dreptului cutumiar germanic cu dreptul român timp de mai multe secole.
Susţinătorii ideii argumentează existenţa unei „tradiţii” de autonomie personală
în Europa centrală sub forma autoadministrării populaţiilor dornice de a-şi afirma
specificitatea sau a acelor populaţii a căror apartenenţă teritorială nu era clară. Saşii
din Transilvania constituie un exemplu. Populaţie de origine germanică, ei s-au
instalat în Transilvania în sec. XII-XIII, iar în 1486 uniunea autonomă a saşilor a fost
recunoscută oficial ca naţiune de către regele Matei Corvin. Un alt exemplu utilizat
este cel al evreilor din Polonia în sec. XVI. În 1551 regele Stanislav August le acordă
o veritabilă cartă a autonomiei ce nu cuprindea doar problemele religioase, ci, mai
ales, pe cele fiscale. Se argumentează astfel că autonomia personală ar fi convenabilă
unei populaţii semi-rurale sau, în sens larg, uneia în diaspora. În ambele cazuri saşii
din Transilvania şi evreii din Polonia dispuneau de instituţii culturale şi locale ale
căror competenţe depăşeau problemele religioase, ajungând la cele de justiţie şi
învăţământ. De aceea autorul citat considera că ne aflăm în faţa unor adevărate
organizaţii de grupuri naţionale.
IV. Doctrina şi practica modernă a autonomiei personale
Consacrarea principiului autonomiei personale s-a realizat însă abia la începutul
secolului XX prin opera lui Karl Renner din 1902 – Lupta naţiunilor austriece pentru
stat, publicată în 1912. Autorul îşi propunea să găsească o soluţie pentru conservarea
statului Austro-Ungar în condiţiile unei accentuări a sentimentului naţional care a dus
în cele din urmă la formarea statelor naţionale din centrul Europei. Soluţia lui Renner,
preluată după Programul Partidului Social Democrat Austriac din 1899, consta în
transformarea imperiului într-un stat federal de naţionalităţi. Viitorul stat urma să aibă
la bază principiul autonomiei naţionale în virtutea căruia ţările istorice ale coroanei
urmau a fi înlocuite de corporaţii de autoadministraţii naţionale dotate cu organe
156 Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.10.
82
reprezentative alese prin sufragiu universal direct şi constituite în funcţie de principiul
personalităţii157, adică al dreptului fiecărei persoane de aşi declara naţionalitatea.
Lui Karl Renner (1902), lui Otto Bauer (1907), precum şi lui Aurel Popovici158
le aparţin cele mai ambiţioase şi sistematice argumentări în favoarea autonomiei
culturale, care au propus transformarea monarhiei habsburgice într-o federaţie de
naţiuni. Principalele caracteristici ale modelului sunt :
Toţi cetăţenii trebuie să-şi declare afilierea la una din naţiunile constitutive de
stat pentru înregistrarea naţionalităţii.
Fiecare naţiune îşi alege un consiliu naţional propriu şi are propriul guvern
naţional. Aceste instituţii au puterea de a legifera în materie de politică, cultură şi
educaţie şi de a taxa co-naţionalii pentru a finanţa şcoli , universităţi, teatre şi muzee
separate.
Registrul naţionalităţii serveşte şi ca o bază de date pentru a crea noi districte cu
un procent maxim de unităţi mononaţionale. În unităţile binaţionale instituţiile publice
sunt bilingve şi consiliile regionale ale fiecărei naţiuni trebuie să îşi dea acordul
pentru deciziile politice privind ambele comunităţi. În unităţile mononaţionale, deşi
limba majorităţii este limbă naţională, minoritatea lingvistică are dreptul la sprijin din
partea consiliului naţional.
Alături de instituţiile guvernului naţional există instituţii teritoriale cu puteri
distincte la nivel de provincie şi la nivel central. Separaţia de puteri dintre nivelele
statal şi naţional lasă reprezentanţilor celui de-al doilea doar un rol consultativ pe
lângă Primul-Ministru sau un număr limitat de locuri în a doua cameră a
parlamentului.
În opera de consacrare a principiului autonomiei personale, Karl Renner a
acordat acestei idei mai multe valenţe. Astfel, în viziunea sa, principiul personalităţii
ar conduce la o separare netă între individ şi stat, considerându-l pe individ prin
prisma sa naţională, prin cultura care-i clădeşte identitatea. Constatând că naţiunile au
tendinţa din ce în ce mai accentuată de a se confunda cu teritoriul statal, Karl Renner
estimează că ar fi bine, în consecinţă, ca ele să fie detaşate de suportul teritorial şi să
se constituie sub formă de asociaţii de persoane care şi-au ales în mod voluntar
apartenenţa naţională, autorul adăugând că naţiunea trebuie să fie înţeleasă ca o
157 cf. J. Hannak, Karl Renner und seine Zeit, Wien, Europe Verlag, 1965, p.401-410. 158 Aurel Popovici, La question roumaine en Transylvanie et en Hongrie, Paris, ed. Payot, 1918, p.77 ş.u.
83
entitate juridică. La Renner, dreptul individual la autodeterminare nu se confundă cu
principiul naţionalităţilor în forma sa radicală de principiu de constituire a statului – o
naţiune, un stat; din contră, el apare ca un principiu de organizare internă a statului.
De aceea, dreptul popoarelor de a dispune de ele însele, până acum apanajul exclusiv
al dreptului internaţional public, devine principiul unui nou contract social159,
garantând, iar nu distrugând entitatea statală.
Exemplele istorice de autonomie culturală includ compromisul din Moravia din
1905, scurte perioade în Bucovina (1910), şi Galiţia (1914), legislaţia interbelică din
Ucraina şi statele Baltice. În perioada dinainte şi de după Primul Război Mondial
socialistul evreu Bund considera autonomia culturală ca o alternativă la mişcarea
sionistă160.
Ulterior, în urma Primului război Mondial, două dintre iniţiativele în favoarea
principiului personalităţii au fost consacrate în dreptul pozitiv, durata lor de aplicare
fiind însă foarte scurtă. Este vorba despre legile privind minorităţile naţionale din
Lituania şi Estonia. Legea estoniană din 12 februarie 1925 acorda propriilor minorităţi
autonomie personală în probleme culturale. Conform acestei legi, apartenenţa la o
minoritate era constatată într-un registru de naţionalitate unde erau înscrişi toţi
cetăţenii care au împlinit vârsta de 18 ani. Existau două modalităţi de a figura în acest
registru: din oficiu, în funcţie de criterii obiective şi după un criteriu numeric, pentru
că legea estoniană considera ca minoritate orice grup compus din mai mult de trei mii
de persoane. De asemenea, orice cetăţean se putea înscrie în aceste registre în urma
unei manifestări de voinţă libere. În urma unor alegeri libere, membrii comunităţii
autonome, îşi alegeau un consiliu cultural autonom cu competenţe în domeniu cultural
şi cu dreptul de a impune şi percepe taxe pentru susţinerea instituţiilor culturale
proprii161. În baza aceleiaşi legi, populaţia de origine estoniană avea şi ea posibilitatea
de a se organiza conform principiului autonomiei culturale, acolo unde era minoritară.
Ideile legii din 1925 au fost preluate intr-o nouă lege din 25 octombrie 1993
privind Autonomia culturală a minorităţilor naţionale. Legea permite străinilor
rezidenţi în Estonia să participe la activităţile legate de identitatea naţională culturală
a etniei în cauză, însă fără dreptul de a alege şi de a fi aleşi în instituţiile aferente.
159 Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.15. 160 161 Cf. Tudor Draganu, Câteva consideraţii privitoare la problema „drepturilor colective” ale minorităţilor naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului, nr. 18/2000, p. 44
84
Dispoziţia îi priveşte pe rusofonii care nu au acces la cetăţenia estoniană şi care sunt
consideraţi „străini” conform legii din 12 iulie 1993 cu privire la străini162.
O aplicare concomitentă a principiilor autonomiei teritoriale şi personale este
realizată astăzi de legislaţia finlandeză163 şi de cea belgiană164.
La o primă privire, constituţia Belgiană pare destul de aproape de ideea
originară a lui Renner. Statul Belgian se subdivide în trei regiuni teritoriale (Flandra,
Valonia şi Buxelles) şi în trei comunităţi lingvistice (flamandă, franceză şi germană).
Aceste două structuri federale se suprapun fără a fi congruente. Bruxelles este o
regiune bilingvă : flamandă şi franceză, iar minoritatea de limbă germană este
recunoscută ca şi comunitate culturală, dar nu şi ca o regiune constitutivă în federaţie.
Totuşi, în cazul belgian, soluţia dominantă este în mod clar una teritorială cu unele
elemente de autonomie culturală pentru regiunea Bruxelles-ului.
În Ucraina sunt largi dezbateri pe tema autonomiei personale, numeroşi actori
politici, printre care şi reprezentanţii minorităţii româneşti, militează pentru adoptarea
unei legi privind autonomia naţional-culturală, lege care să includă şi o aplicare a
principiului personalităţii165.
Un alt exemplu utilizat de susţinătorii ideii de autonomie personală aparţine
perioadei antonesciene din România. Astfel, se are în vedere Decretul-lege din
noiembrie 1940 prin intermediul căruia cetăţenii de origine germană din România au
fost forţaţi să facă parte din Grupul Etnic German, care se constituia ca persoană
juridică investită cu autoritate publică în scopul protejării şi dezvoltării specificului
naţional. Partidul Muncitoresc Naţional - Socialist al acestui grup, partid înfiinţat prin
acelaşi decret, a devenit reprezentantul regimului lui Adolph Hitler în România şi, în
scopul sprijinirii acestui regim, a impus tuturor bărbaţilor de etnie germană apţi de
luptă să îndeplinească serviciul militar în trupele S.S. şi să rămână în Germania166.
162 În legătură cu acelaşi subiect, vezi şi Mart Nutt, Diferite naţionalisme: cazul Estoniei, în revista Altera nr. 5/1996, p.28-36. 163 Frank Horn, Garantarea drepturilor minorităţilor în Finlanda, în revista Altera nr. 5/1996, p.128. 164 Frank Delmatino, Belgia după a doua reformă de stat: federalism complet sau confederalism în constituire?, în revista Altera nr. 7/1998, p.30-56 165 Vezi luarea da cuvânt a d-lui Eugen Patraş, cercetător, fost vice-preşedinte al Societăţii culturale „Mihai Eminescu” din Cernăuţi, în cadrul Seminarului internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modele europene, organizat de Centrul Intercultural al Ligii proEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.73 166 Prof. Tudor Drăganu arată că problema constituirii minorităţilor naţionale ca persoane juridice de drept public a fost dezbătută şi în perioada încheierii tratatelor minorităţilor din anii 1919-1920 când autorităţile române au respins această idee pentru a nu promova tendinţele lor separatiste. Dezbaterile pe această problemă au fost reluate, în 1994 când UDMR a promovat Proiectul propriu de lege privind
85
În urmă cu un deceniu, modelul estonian a fost preluat în parte de legea ungară
a minorităţilor naţionale, lege adoptată la 7 iulie 1993 şi care reia sistemul autonomiei
personale. În virtutea acestei legi, minorităţile naţionale sunt invitate să se constituie
în corporaţii de drept public în cadru municipal, deoarece ele trăiesc, în principal, în
comunităţi mici. Competenţa acestor entităţi publice se referă aproape exclusiv la
probleme de ordin lingvistic, statul garantând dreptul la învăţământ în limba maternă
şi folosirea limbii materne în administraţie. Nu putem însă să nu observăm că lucrurile
au fost uşurate aici, în primul rând, de faptul că în Ungaria minorităţile naţionale nu
sunt o problemă de stat, ele formând între 5 şi 10% dintr-o populaţie de cel mult 11
milioane de persoane. Miza acestei legi este una exterioară, pentru statul maghiar
„chestiunea naţională” fiind mai întâi o problemă externă, ceea ce conferă o altă
dimensiune acestei legi, ea având mai degrabă rostul de exemplu pentru statele
vecine. Care este, de fapt, raportul între milionul de indivizi aparţinând diferitelor
minorităţi dispersate şi relativ integrate de pe teritoriul statului maghiar şi cele trei
milioane şi jumătate de maghiari din statele vecine?
Pentru această idee pledează şi proiectul de lege privind minorităţile naţionale
iniţiat de UDMR la 18 noiembrie 1993. Acest proiect reia principiul lui Renner la
art.5 al.2, precizând: „Comunităţile autonome, dispunând de autonomie personală, au
dreptul la autoadministrare şi, în acest cadru, au drepturi proprii de decizie şi execuţie,
în domeniul învăţământului, culturii, vieţii publice, activităţii sociale şi al informării”.
Autonomia personală s-ar adăuga astfel, în concepţia UDMR, autodeterminării interne
a comunităţii autonome, ducând, în opinia unor specialişti167, la o separare a
minorităţii în cadrul statului.
În Slovacia, o dată cu ratificarea Tratatului de cooperare şi bună vecinătate
dintre Republica Slovacă şi Republica Ungară, a fost votată de parlamentul slovac, ca
o completare la Tratat, şi o declaraţie oficială care prevedea raza de acţiune a legii în
afirmarea drepturilor religioase, culturale şi lingvistice ale cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale, refuzând explicit conceptul de „drepturi colective ale
minorităţile naţionale, însă, ele au rămas fără vreo finalitate, datorită caracterului lor nerealist şi inconciliabil, aşa cum remarcă dl. prof. Tudor Draganu în op.cit. p.45 167 Gabriel Andreescu, Valentin Stan, Renate Weber, Concepţia UDMR privind Minotăţile Naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului – supliment, 1994, p.14
86
minorităţilor”, precum şi orice tentativă de creare a unor structuri autonome sau a
unor statute individuale fundamentate pe principii etnice168.
Printre exemplele contemporane menţionăm şi Actul privind Autonomia
Naţional - Culturală din iunie 1996 din federaţia Rusă. Unele elemente de autonomie
culturală pot fi sesizate în opţiunea electorală Maori din Noua Zeelandă în regimul
proporţionalităţii etnice din Tirolul de Sud.
Din cele relatate, putem remarca faptul că noţiunea de autonomie personală este
asociată şi implică alte două concepte faţă de care statul naţional este deseori reticent:
autoadministrare pe baze etnice şi drepturi colective pentru minorităţile naţionale.
Ostilitatea statului naţional faţă de aceste concepte este, de altfel, explicabilă deoarece
ambele pot fi puse în practică doar prin crearea unei entităţi infra-statale cu
personalitate juridică în materia dreptului public - organizaţia minorităţii respective.
Aceasta, în numele şi pentru membrii săi, organizează cadrul de exercitare a
drepturilor specifice minoritarilor. Cetăţeanul minoritar nu şi-ar putea exercita
drepturile specifice decât ca membru al organizaţiei respective, ceea ce nu ar fi doar
inechitabil pentru persoanele minoritare care nu ar dori să facă parte din organizaţie,
dar şi în contradicţie cu prevederile internaţionale. În plus, instituirea acestui organ
intermediar între persoana minoritară şi statul al cărui cetăţean este ar îndepărta
cetăţeanul de stat, făcându-l dependent însă de respectiva organizaţie, persoana
minoritară simţindu-se, în primul rând, membru al etniei sale şi abia în al doilea rând
cetăţean al statului înăbuşindu-i-se interesul pentru treburile cetăţii şi punându-se sub
semnul întrebării chiar fidelitatea sa faţă de stat.
De aceea, autonomia personală este şi mai puţin prezentă în practica statelor
decât celelalte tipuri de autonomie, cea locală şi cea regională, datorită caracterului
contradictoriu al unei astfel de autonomii a minorităţii cu funcţiile şi atribuţiile
statului modern în care se aplică principiul naţionalismului civic şi nu cel etnic169.
Referitor la consacrarea doctrinară şi la practica autonomiei personale, credem
că putem remarca câteva aspecte:
168 Vezi luarea da cuvânt a d-lui Vladimir Sedivy, cercetător, Minoritights Group Slovacia, în cadrul Seminarului internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modele europene, organizat de Centrul Intercultural al Ligii proEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.89. 169 Gabriel Andreescu, Valentin Stan, Renate Weber, Concepţia UDMR privind Minotăţile Naţionale, p.19,20.
87
Principiul, generos, de altfel, a fost însuşit fundamentat şi lansat de către Karl
Renner pentru un scop foarte precis, respectiv menţinerea statului Austro-Ungar, cel
puţin sub forma unei federaţii de naţiuni, acordarea de drepturi minorităţilor naţionale
nefiind pentru Renner un scop în sine, ci un mijloc. Considerăm că aplicarea actuală a
principiului în Finlanda şi Belgia se realizează în acelaşi scop.
În ceea ce priveşte Estonia, adoptarea legii din 1993 privind minorităţile
naţionale trebuie apreciată în contextul adoptării, în acelaşi an, a legii privind situaţia
străinilor în Estonia. Cele două reglementări au scopul, pe de o parte, de a consolida
naţiunea estoniană, prin acordarea cetăţeniei doar pentru foştii cetăţeni sovietici
rezidenţi pe teritoriul estonian şi care cunosc limba estoniană, iar, pe de altă parte, de
a rezolva şi problemele rusofonilor care, deşi ataşaţi din motive istorice şi social-
economice de teritoriul estonian, nu pot primi cetăţenia estoniană.
Aplicarea autonomiei personale în Ungaria trebuie judecată în contextul mai
larg determinat de interesul manifestat al Ungariei pentru numeroşii etnici maghiari
din statele învecinate, interes consacrat chiar prin textul constituţiei. Practic, Statul
Ungar susţine eforturile minorităţilor maghiare din statele învecinate de a obţine
autonomie personală prin exemplul propriu. În acest context, chiar cercetătorii
maghiari au apreciat că „interesul naţional al etniei maghiare este ca în acest spaţiu al
Europei să se spargă monopolul modelului statului naţional”. De aceea, suspiciunea
oamenilor politici din statele în care locuiesc etnici maghiari în sensul că naţionaliştii
unguri sunt bântuiţi de nostalgia Ungariei Mari este împărtăşită şi de unii cercetători.
Aceştia remarcă totuşi că Ungariei îi lipsesc mijloacele de a modifica frontierele
existente.
Din cele prezentate reiese şi faptul că autonomia teritorială şi cea culturală nu se
exclud reciproc, ci, practic, ele se completează reciproc. Orice model de autonomie
teritorială implică şi elemente de autonomie culturală şi orice model de autonomie
culturală ce creează o autonomie politică substanţială pentru minoritate va avea şi o
latură teritorială. Acolo unde minorităţile non-teritoriale nu beneficiază şi de o anume
autonomie teritorială, autonomia lor culturală va degenera, probabil, în drepturi
individuale şi regim preferenţial.
Aşa cum evidenţia prof. Tudor Drăganu, « Aplicarea sistemului autonomiei
personale a putut duce la consecinţe incompatibile cu interesele majorităţii
alcătuitoare de stat atunci când grupului etnic al unei minorităţi naţionale i s-au
88
recunoscut drepturi atât de largi încât însuşi caracterul suveran şi unitar al statului a
fost pus în cumpănă »170.
Acolo unde autonomia personală a fost pusă în practică pe cale de reglementare,
aplicarea principiului a răspuns unor probleme specifice statelor respective, tinzând,
pe calea acordării de drepturi suplimentare minorităţilor naţionale, spre consolidarea
respectivelor state. Însă, aşa cum medicul, în administrarea unui tratament trebuie să
ţină seama de boală şi de pacient în acelaşi timp, riscând efecte dintre cele mai
neprevăzute în alte cazuri sau asupra altor subiecţi, credem că şi aplicarea principiului
autonomiei personale în diverse circumstanţe trebuie să se realizeze numai dacă este
cazul şi numai după o profundă cumpănire.
În concluzie, credem că cel puţin în Europa Centrală şi de Est, perioada statului-
naţiune nu a trecut încă şi că aceasta mai reprezintă şi pentru viitor cel puţin pentru
unul previzibil, într-o regiune încă nesigură, o soluţie de stabilitate. Pentru aceste
motive, nu putem însă diminua importanţa unui principiu, cel al autonomiei personale,
care s-a dovedit şi s-ar mai putea dovedi o soluţie în alte circumstanţe.
B. Autonomia teritorială
Christoph Pann consideră că „prin autonomie teritorială se înţelege un statut
special acordat unei zone care permite locuitorilor acesteia să-şi rezolve singuri
problemele proprii prin legislaţie, guvernare, administrare şi jurisdicţie proprie.”171
Acelaşi autor arată că, pentru a fi reală şi eficientă, domeniile de competenţă ale
autorităţilor autonome ar trebui să cuprindă: folosirea de însemne proprii, dreptul de
a-şi spune cuvântul la reglementarea dublei cetăţenii, învăţământul, inclusiv cel
superior, în funcţie de valorile şi nevoile comunităţii etnice respective, instituţiile şi
programele culturale şi informative, inclusiv radio-televiziunea, utilizarea resurselor
naturale ale zonei, protecţia socială şi sănătatea, căile de transport, producţia de
energie, controlul băncilor şi al altor instituţii financiare politia impozitele pentru
scopuri regionale, dreptul de a exercita profesii şi de a face afaceri.
După Rainer Baubock, autonomia reprezintă o alternativă la realizarea unei
depline suveranităţi teritoriale prin formarea unui stat independent, prin intermediul
170 Tudor Draganu, , Câteva consideraţii privitoare la problema „drepturilor colective” ale minorităţilor naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului, nr. 18/2000, p.44 171 Christoph Pan, Dreptul la autonomie al grupurilor etnice din Europa, revista Altera nr. 1/1995, p.55
89
căruia minorităţile îşi pot satisface aspiraţiile de autonomie prin diferite modalităţi de
partajare a puterilor care divid suveranitatea internă, astfel încât guvernul comunităţii
autonome să poată lua decizii definitive în domeniile de competenţă acordate şi să
poată iniţia schimbări în modalităţile concrete de partajare a puterii cu guvernul
central. Spre deosebire de acesta, după Christoph Pan, autonomia nu implică pretenţii
de suveranitate. În ce ne priveşte, ne raliem primeia dintre aceste opinii şi ne sprijinim
în acest sens pe următorul raţionament: după cum se cunoaşte, doctrina juridică
defineşte suveranitatea prin intermediul a două noţiuni: supremaţie, sau suveranitate
internă şi independenţă, sau suveranitate externă172. Supremaţia, la rândul ei,
reprezintă acea calitate a puterii de stat de a fi superioară oricăror alte puteri ce s-ar
manifesta pe teritoriul statului respectiv. Pe de altă parte, autonomia teritorială sau
regională presupune ca, în regiunea respectivă, parte a teritoriului de stat,
competenţele puterii publice să fie partajate intre autorităţile centrale şi cele
autonome. În măsura în care acest partaj de competenţe este de natură constituţională
şi se impune chiar şi autorităţilor centrale, este evident că puterile, atribuţiile
comunităţii autonome nu reprezintă altceva decât limitări ale suveranităţii interne a
statului. La aceasta se adaugă şi faptul că, în unele state, chiar unitare, în care se
realizează o autonomie regională, conflictele de competenţă sunt supuse instanţelor
jurisdicţionale de vârf.173
Cele mai revelatoare exemple de autonomie regională ca şi metodă de
acomodare a minorităţilor naţionale ne oferă, în Europa, Italia şi Spania, ca state
unitare, şi Belgia, Elveţia, ca state federale.
Sintetizând informaţiile pe care ni le aduc exemplele de autonomie regională
cum sunt cele prezentate mai sus, precum şi doctrina din domeniu, am putea extrage
câteva trăsături definitorii ale autonomiei ca metodă de răspuns la solicitările
minorităţilor etnice :
Organizarea ţării pe principiul autonomiei reprezintă o decizie de importanţă
majoră în existenţa unui stat, motiv pentru care autonomia politică se instituie prin
Constituţie, iar nu doar prin intermediul legii.
172 Vezi în acest sens, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, ed. Cugetarea, Iaşi, 1997, p. 86 173Spre exemplu, în Spania acestea sunt de competenţa Tribunalului Constituţional (art.159 din Constituţie).
90
Autorităţile centrale ale statului pot reveni asupra statutului de autonomie
acordat regiunilor sau grupurilor etnice doar pe calea unei revizuiri constituţionale,
atâta timp cât statutul de autonomie este recunoscut prin Constituţie, iar minoritatea
este definită ca element constitutiv al statului.
Autonomia politică se întâlneşte atât în state unitare cât şi în cele federale, în
practică deosebirile dintre autonomie şi federalism fiind mai dificil de făcut.
Autonomia presupune crearea la nivel regional sau nivelul grupului etnic
organizat prin prisma autonomiei culturale, a unor instituţii dotate cu autoritate, cu
personalitate juridică de drept public, care să gireze interesele comunităţii etnice în
anumite domenii.
Noţiunea de drepturi colective, ca drepturi ale comunităţii etnice autonome
exercitate de către autorităţile acestora, se justifică numai în statele organizate pe
principiul autonomiei politice pe baze etnice sau teritoriale.
Controlul etatic asupra autorităţilor autonome s-ar limita, de cele mai multe ori
la un control constituţional realizat de o instanţă jurisdicţională de vârf, precum
Curtea Constituţională.
Între autorităţile centrale şi autorităţile comunităţii autonome are loc un partaj
de competente stabilit, de cele mai multe ori, chiar prin constituţie – încă un element
care apropie autonomia de federalism.
În măsura în care conflictele de competenţă între cele două se reglează de către
autorităţi jurisdicţionale, precum instanţa supremă de drept comun sau instanţa
specializată în controlul constituţionalităţii, nefiind de competenţa autorităţilor
administrative centrale, asemănarea cu structura federală devine evidentă. În fapt,
distincţia dintre autonomie şi federalism devine tot mai mult o chestiune de grad decât
una de substanţă. Cum anumite atribuţii ale autorităţilor autonome se impun ca
imuabile inclusiv puterii legiuitoare centrale, înseamnă, în opinia noastră, că însăşi
suveranitatea statului este în discuţie şi că, practic, a avut loc o partajare a laturii
interne a suveranităţii statului. Această trăsătură, deşi specifică statului federal, se
remarcă tot mai des în state care continuă să se caracterizeze ca unitare. Este vorba
nu doar de Italia sau Spania, ci şi de China în care Macao şi Hong-Kong-ul sunt
denumite regiuni autonome, însă Hong-Kong-ul, cel puţin, nu se deosebeşte cu nimic
de un stat federat tipic174.
174 Vezi Guobin Zhu, La nouvelle autonomie de Hong-Kong : une region a part dans la Chine populaire, în Revue Internationale de Droit Compare, no. 2/2003, p.365-417. Conform autorului, Deng
91
În încercarea de a răspunde de o manieră satisfăcătoare solicitărilor minorităţilor
naţionale, păstrând totuşi entitatea statală, autorităţile internaţionale sau etatice, în
colaborare cu specialiştii teoreticieni din domeniu au imaginat, experimentat şi pus în
practică diverse sisteme juridice.
Concepţiile statelor asupra acestei chestiuni merg de la refuzul de a accepta
ideea de minoritate naţională până la aceea de a schimba structura de stat în acord cu
cerinţele minorităţilor naţionale şi de a crea un stat federal multinaţional.
Franţa sau Grecia, spre exemplu, susţin ideea că statele lor sunt fondate pe
principiul naţiunii civice, populaţia lor fiind formată din persoane cu etnii, limbi şi
religii diverse unite de un ataşament faţă de valorile democraţiei franceze, respectiv
elene. În consecinţă, atât timp cât statul manifestă respect faţă de identitatea etnică,
culturală, religioasă a tuturor indivizilor, care împreună formează naţiunea, conceptul
de minoritate naţională nu-şi găseşte justificarea.175
Putem considera Elveţia la polul opus, deoarece, spre deosebire de Franţa, stat
unitar şi naţional, Confederaţia elveţiană se autodefineşte ca stat federal şi
multinaţional, în care cele patru naţionalităţi: germană, franceză, italiană şi reto-
romană sunt constitutive de stat şi autonome atât la nivel regional cât şi cantonal.
Astfel, sistemele juridice de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionale
adoptate de către state sunt diverse, de fapt nu există două soluţii identice. Ele merg
de la simpla declarare a egalităţii în drepturi şi a nediscriminării pe motive etnice,
lingvistice, religioase, chiar fără recunoaşterea existenţei „minorităţii naţionale” etc.,
până la revizuirea structurii de stat astfel încât ea să reflecte egalitatea şi autonomia
reciprocă a etniilor conlocuitoare. Primul caz este întâlnit în Franţa, iar cel de al
doilea, în vecina sa, Belgia.
În pofida acestei extreme diversităţi, sistemele juridice de protecţie a drepturilor
minorităţilor naţionale pot fi clasificate în două grupe:
Xiaoping a afirmat că « Politica noastră este de a pune în aplicare conceptul « o ţară, două sisteme » ». Pe scurt aceasta semnifică faptul că în China un miliard de chinezi sunt guvernaţi de un sistem socialist, în timp ce Hong-Kong-ul şi taiwanul sunt guvernate printr-un sistem capitalist. (t.n.)(op. cit.,p.368) 175 În momentul ratificării Pactului cu privire la Drepturile Civile şi Politice Franţa a declarat că “în lumina articolului 2 al Constituţiei Republicii Franceze(…)articolul 27 nu poate fi aplicat, în ce priveşte Republica Franceză”. Invocând acest articol, conform căruia Franţa este o “republică indivizibilă, seculară, democratică şi socială” care ”asigura egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii, fără deosebire de origine, de rasau religie” şi care “respectă toate convingerile”, Franţa a susţinut că “nu are minorităţi”( V. Guesdon contra Franţei, Raportul 2 al Comitetului pentru Drepturile Omului, 1009, doc. ONU, A/45/40 Anexa IX G, par. 5.6)
92
Sisteme juridice bazate pe principiul nediscriminării corectat, eventual, printr-
un tratament preferenţial al persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale şi
Sisteme juridice fondate pe acordarea unui anumit grad de autonomie
minorităţii naţionale în ansamblu.
Sistemele din prima categorie au la bază concepţia că statul, fie el unitar sau
federal, are la bază o singură naţiune constituită din totalitatea cetăţenilor, consideraţi
individual. Amintindu-ne de teoria lui J. J. Rousseau, am putea spune că statul s-a
format printr-un contract încheiat între cetăţeni, fiecare dintre aceştia, consideraţi
individual, fiind element constitutiv de stat. Ca urmare, statul răspunde în faţa fiecărei
persoane, iar acestea au drepturi individuale.
Spre deosebire de sistemele din prima categorie, statele din cea de a doua grupă
pot fi şi multinaţionale. Raportându-ne din nou la teoria contractului social, am putea
spune că în acest caz contractul se încheie atât între cetăţenii consideraţi separat cât şi
între comunităţile pe care ei le formează după criteriile etnie, limbă, religie, cultură. În
consecinţă, şi acestea apar ca fiind constitutive de stat. Lor li se recunoaşte o anumită
autonomie, în domeniile şi în gradele recunoscute de constituţie şi de celelalte legi,
precum şi anumite atribuţii de autoritate publică.
Am putea afirma că sistemele din prima categorie sunt bazate pe drepturi
individuale specifice acordate persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, iar cele
din a doua categorie, pe drepturi colective.
O altă clasificare a acestor sisteme o oferă concepţia lui Rainer Baubock176.
Acesta împarte drepturile minorităţilor naţionale în trei categorii: libertăţi culturale,
recunoaşterea publica şi autonomia politica.
Libertăţile culturale sunt drepturile universale ale omului care se aplica în mod egal
tuturor minorităţilor culturale. Cf. art. 27 din Pactul Internaţional privind Drepturile
Civile şi Politice este vorba de drepturi individuale ce se pot exercita şi în comun.
Aceasta prevedere creează o obligaţie corelativă a statelor de a se abţine de la
asimilarea coercitivă sau de la orice altă politică urmărind să submineze existenţa
minorităţii culturale.
Drepturile de recunoaştere publică implică o dimensiune colectivă mai puternică şi
obligaţii pozitive din partea autorităţilor publice. Presupun identificarea grupurilor
beneficiare şi mobilizarea unor resurse politice sau economice ale statului pentru
176 Rainer Baubock, în studiul Territorial or cultural autonomy for naţional minorities, susţinut la 22 decembrie 2001la Academia Vieneză,
93
protejarea şi susţinerea minorităţii. Asemenea drepturi includ exceptarea minorităţilor
religioase de la aplicarea legilor ce le-ar interzice unele practici (purtarea de turbane
sau batice la serviciu, sacrificarea de animale în cadrul ritualurilor religioase) ,
politice antidiscriminare (răsturnarea sarcinii probei de ne-discriminare către
angajatori sau responsabilii cu locuinţele sau serviciile), recunoaşterea simbolică(
introducerea studiului istoriei minorităţii) sau sprijinul material(subvenţii pentru
şcolile minoritare). Toate aceste drepturi implică recunoaşterea unor diferenţe de
grup. Unele din ele sunt încă drepturi predominant individuale( dreptul la cursuri
opţionale în limba minorităţii în şcolile publice), altele au un caracter mai degrabă
colectiv (inscripţiile topografice în limba minorităţii). Tot aici se încadrează şi
reprezentarea specială a minorităţilor în autorităţile publice (legislativ, guvern,
ministere, organele jurisdicţionale, serviciile publice). În opinia noastră, noţiunea de
« drepturi de recunoaştere publică » are o sferă cel puţin apropiată dacă nu identică cu
cea a noţiunii de regim preferenţial sau discriminare pozitivă.
Autonomia politică sau drepturile de autoguvernare. Spre deosebire de recunoaşterea
publică, aceste drepturi nu servesc la integrarea minorităţii în comunitatea mai largă ci
recunosc şi stabilesc minoritatea ca şi comunitate politică separată cu propriile
instituţii ce decid în numele acesteia. Dacă art. 27 acordă tuturor minorităţilor dreptul
de a-şi înfiinţa propriile asociaţii autonome de drept privat, autonomia politică implică
un set de competenţe specifice statului modern : instituţii legislative pentru a-şi defini
sau modifica propriile atribuţii, organe executive dotate cu autoritate publică
Autonomia politică pentru minorităţile naţionale poate fi realizată pe două căi :
fie prin subdivizarea teritoriului, astfel încât minorităţile la nivel statal să devină la
nivel regional majorităţi (autonomie teritorială), fie prin subdivizarea populaţiei în
comunităţi distincte organizate ca şi corporaţii, asociaţii de drept public(autonomie
culturală). Unităţile teritoriale sau asociative sunt dotate cu instituţii separate de
guvernare şi cu prerogative de autonomie politică. Aceste puteri sunt superioare celor
ale administraţiei descentralizate care, fiind delegate, pot fi retrase unilateral de către
guvernul central.
Democraţiile consociaţionale reprezintă, după unii autori, un alt tip de răspuns
la clivajele societăţii.
94
Expresia democraţie consociaţionistă177 a fost introdusă de politologul olandez
Arend Lijphart într-un studiu scris în 1968178. Lijphart a elaborat modelul
democraţiei consociaţioniste ca opusul sistemelor democratice bazate pe o cultură
politică omogenă. El a definit acest model ca fiind acel sistem în care puterea
guvernamentală este deţinută de cartelul elitelor politice animate de scopul edificării
unei democraţii stabile în condiţiile unei culturi politice segmentate.
În opinia lui, elementele definitorii ale acestui model sunt: guvernul de mare
coaliţie în care sunt reprezentate toate segmentele societăţii, autonomia acestor
segmente, proporţionalitatea - ca principiu de funcţionare a sistemului electoral, de
recrutare a funcţionarilor publici şi de alocare a banilor publici, precum şi dreptul de
veto reciproc de care beneficiază minorităţile politice.
Funcţionarea adecvată bazată pe cooperarea elitelor în cadrul democraţiei
consociaţionale depinde, conform autorului teoriei, de nouă condiţii-cadru. Acestea
sunt:
absenţa acelei majorităţi care nu este interesată de împărţirea puterii, care,
dimpotrivă, doreşte adoptarea modelului majoritar;
statutul socio-economic sensibil egal al grupurilor subculturale;
numărul redus al segmentelor,
echilibrul dintre ele;
dimensiunea redusă a ţării;
prezenţa unui pericol sau a unei ameninţări externe;
prezenţa unei loialităţi cuprinzătoare predominante în comparaţie cu loialităţile
particulariste;
o anume concentrare geografică a grupurilor ce facilitează federalizarea şi
o predispoziţie pentru consens, tradiţia compromisurilor.
Tot Arend Lijphart a dezvoltat în 1984 modelul democraţiei majoritare şi pe cel al
democraţiei consensuale. În modelele consociaţional şi consensual se pune accentul
pe partajul puterii la nivelul autorităţilor centrale între elitele politice reprezentând
diferitele segmente ale societăţii care duce la un partaj vertical de puteri între
autorităţile statului şi comunităţile autonome. Dacă federalismul accentuează mai 177 Termenul consociaţional provine din englezul consociation, care produce adjectivul consociational şi care are, după dicţionarul Webster, trei semnificaţii: 1. asociere în tovărăşii sau alianţe; 2. o asociaţie a bisericilor sau a societăţilor religioase; 3. o simbioză ecologică cu un singur partener dominant. 178 “Typologies of Democratic Systems” în Comparative Political Studies, vol.I, nr.1, aprilie 1968, idee reluată apoi şi în alte studii şi cărţi începând cu “Consociational Democracy”, în World Politics, vol.21, nr.2, ianuarie 1969
95
degrabă autonomia decât integrarea, consociaţionismul accentuează mai degrabă
integrarea decât autonomia. Scopul consociaţionismului este, în ultimă instanţă, să
contracareze solicitările de autonomie politică ale comunităţilor minoritare, nu să le
afirme ca principii permanente ale unei constituţii federale.
Dacă federalismul şi autonomia sunt percepute predominant ca metode de
distribuţie teritorială a puterii, democraţia consociativă este, în general, non-
teritorială179.
În România, în ultimii ani s-au publicat, în special de către autori maghiari,
studii de politologie pornind de la concepţia lui Arend Lipjhart privind democraţia
consociaţională sau cea consensuală. Printre autorii interesaţi de aplicabilitatea acestor
modele în România sau doar în Transilvania enumerăm pe Kántor Zoltán, Gusztáv
Molnár, Bakk Miklós, dar şi pe Gabriel Andreescu180.
În ceea ce ne priveşte, credem că soluţia aleasă de autorităţile româneşti s-ar
putea încadra, eventual, în modelul democraţiei consociaţionale, dacă am porni, aşa
cum argumentează autorii citaţi, de la exemplul minorităţii naţionale maghiare
reprezentată politic atât la nivel parlamentar cât şi guvernamental. Totuşi, această
cutumă politică nu acoperă nici măcar majoritatea din condiţiile formulate de autorul
teoriei pentru a ne afla în prezenţa unui exemplu de democraţie consociaţională,
precum sunt Olanda sau Elveţia.
179 Rainer Baubock, op.cit. p.16 180 Vezi Gabriel Andreescu: Continuarea participãrii UDMR la guvernare – prima fazã a democratiei consensualiste românesti?, Provincia, anul I (noiembrie 2000) nr. 7, pag. 2–3, Bakk Miklós: De la origini la începuturi, Provincia, anul I(noiembrie 2000)nr. 7, pag. 4, Molnár Gusztáv: Şansele democratiei consociative în Transilvania, Provincia, anul I (octombrie 2000) nr.6, pag. 2, Kántor Zoltán: naţional Minorities, Democracy and Consociationalism. The Case of Hungarians în Romania, MAThesis (Central European University), Budapest, June 1996, pag. 61–63.
96
Capitolul III Rolul principiului autonomiei locale în administrarea
problematicii minorităţilor naţionale în alte state
1. Regiunile Italiene
2. Spania – stat al autonomiilor
3. Federalismul belgian
4. Elveţia – stat multicultural
5. Statutul minorităţilor din Republica Moldova
97
1. Regiunile italiene
În Italia mai puţin de 6% din totalul populaţiei o constituie minorităţile
naţionale. Cu toate acestea, datorită aglomerării persoanelor aparţinând diferitelor
grupări etnice în zone compacte, locuite de aceştia în mod tradiţional, precum şi
datorită faptului că etnicii minoritari sunt majoritari în ţările vecine, problema lor nu a
putut fi neglijată de guvernul central.
Concret, Italia trebuie să facă faţă solicitărilor a trei grupuri minoritare:
germanii în Tirolul de Sud, francezii în Valle d’Aoste şi slovenii în Trieste.
Francezii şi germanii fac parte din regiuni autonome cu regim special, regiuni
constituie însă astfel încât în fiecare regiune în parte italienii sunt majoritari. Spre
exemplu Tirolul de Sud, ataşat Italiei din 1919, a fost alăturat provinciei Trento astfel
încât germanii reprezintă 1/3 din totalul regiunii nou create.
Astfel Italia se defineşte ca un stat unitar şi indivizibil organizat pe baze
regionale, dar în care autonomia regională s-a acordat independent de caracterul etnic,
lingvistic sau religios al populaţiei181.
În acest cadru administrativ bazat pe autonomie teritorială se asigură însă şi protecţia
grupurilor etnice tratate colectiv, dar numai ca minorităţi din punct de vedere
lingvistic.
Astfel în urma tratatelor semnate cu Austria, în ce priveşte germanofonii, ca şi a
legilor interne pentru celelalte minorităţi lingvistice, minoritarii îşi pot folosi limba şi
au dreptul să li se răspundă în aceeaşi limbă în cadrul judiciar. De asemenea statutele
regiunilor în care aceştia trăiesc permit educaţia în limba maternă la toate nivelurile
cu excepţia universităţii.
Francofonii şi germanofonii pot folosi limba maternă în administraţie. În ce-i
priveşte pe germanofoni aceştia se bucură de o anumită discriminare pozitivă, ca o
compensaţie pentru perioada interbelică în care au fost supuşi unei reale discriminări.
De asemenea, legislaţia italiană protejează minoritatea italiană care trăieşte în
provinciile în care francofonii sau germanofonii sunt majoritari.
Sistemul autonomiei italiene este alcătuit din 20 de regiuni a căror creaţie a fost
prevăzută de Constituţia din 1947, dar care nu s-a realizat decât gradat.
181 Vezi în acest sens şi revizuirea constituţională din 18 octombrie 2001.
98
Iniţial au fost instituite cele 5 regiuni cu statut special (Sardinia, Sicilia, Tirolul
de Sud, şi Valle d’Aoste în 1948 şi Frid-Veneţia-Julienne, în 1963) pentru a
contracara unele tendinţe separatiste182.
Instruirea celor 15 regiuni ordinare în întreaga Italie a fost iniţiată printr-o lege în
1970, dar punerea în practică s-a realizat abia în 1971.
Autonomia acestor regiuni, determinată de motive geografice, politice şi etnice,
se întinde nu doar în domeniu administrativ, ci şi în cele politic, legislativ şi
financiar.
Regiunile sunt administrate, conform art. 121 din Constituţie, de către un
Consiliu regional cu puteri legislative, un Comitet executiv şi un Preşedinte – ambii
aleşi de Consiliu regional şi având puteri executive.
Competenţa legislativă a regiunilor ordinare, anterior revizuirii constituţionale din
2001, era una de atribuire într-o serie de domenii enumerate de art. 117 din
Constituţie şi, precizate în momentul transferului competenţelor statului către regiuni,
mai ales prin Decretul – Lege nr. 616/1977, principalele domenii fiind sănătatea,
asistenţa socială, agricultura, turismul şi artizanatul, amenajarea teritoriului, apele,
transporturile, serviciile publice şi locuinţele. După această revizuire, regiunile sunt
cele care au competenţa legislativă de drept comun.
Competenţele administrative ale celor 15 regiuni corespund în general
competenţelor legislative cărora li se adaugă şi altele prin delegaţie de competenţă de
la nivelul central. Acestea se exercită în general de către regiuni de o manieră
indirectă, prin mijlocirea administraţiei locale, în unele cazuri supusă testelor
regionale.
În cazul regiunilor cu statut special, competenţele lor rezultă nu din Constituţie, ci
din statutele lor, fiind, deci, specifice pentru fiecare regiune. Ele sunt, în general,
echivalente celor din regiunile ordinare, cu unele competenţe suplimentare în materie
de dezvoltare economică şi educaţie, de exemplu.
Autonomie fiscală este limitată la aproximativ 10% din veniturile proprii şi o parte
din impozitele de stat, aceste venituri completându-se cu cele transferate de stat (în
procentaj de cca. 85% din veniturile regionale)183.
182 R. D. Putnam, R. Leonardi, R.Y.Nanetty, F. pavanello, L’Evaluation de l’activite regionale: le castilien, în rev. pouvoirs, 19/1981, PUF, 1981, p.40 183 Fiche technique – Italie, les regions, în rev. Pouvoirs nr. 18/1981, PUF, p.69
99
Regiunile participă, prin dreptul de iniţiativă legislativă al Consiliului regional
(art.121 al.2 din Constituţie) şi prin cel de a iniţia referendum în vederea abrogării
totale sau parţiale a unei legi (art.75 din Constituţie ) la viaţa politică de la nivelul
central.
Larga autonomie a regiunilor italiene are în contrapondere tutela statului exercitată
prioritar prin intermediul comisarului de guvernământ – reprezentantul Guvernului pe
lângă consiliul regional şi căruia îi sunt transmise spre contrasemnare toate legile
votate de Consiliul Regional (art.127, al.1 din Constituţie). Prin intermediul acestuia
Guvernul poate face opoziţie la legile regionale, dacă estimează că s-au depăşit
competenţele regionale sau că legea contravine intereselor naţionale sau ale altor
regiuni. În acest caz, se retrimite legea Consiliului Regional (art.127, al.3, din
Constituţie) care o poate aproba cu majoritate absolută. În această situaţie Guvernul
poate ridica excepţia de neconstituţionalitate în faţa Curţii Constituţionale – procedură
folosită frecvent – sau cea de inoportunitate în faţa Camerei Deputaţilor (art. 127, al.4
din Constituţie)
Controlul statului asupra regiunilor se realizează mai ales prin mijloace
financiare şi prin intermediul Curţii Constituţionale. Aceasta, conform art. 134 din
Constituţie, judecă litigiile relative la constituţionalitatea legilor şi a actelor cu putere
de lege emise de stat sau de regiuni şi conflictele de competenţă între puterile statului,
între stat şi regiuni sau intre regiuni – mijloc specific de soluţionare a conflictelor
între statul federat şi federaţie.
Prin Legea nr.142 din 1990 s-a realizat o reformă a autonomiei locale prin care
s-a revalorizat rolul primăriilor şi al provinciilor (subdiviziunile teritoriale ale Italiei
sunt conform art. 144 din Constituţie, regiunile, provinciile şi comunele), atribuindu-
le competenţa de a-şi stabili singure statutul, competenţa pe care o aveau anterior doar
regiunile.
O problemă actuală a regionalismului italian o constituie consolidarea
neaşteptată mişcării federaliste, promovate de Liga Lombardă – Liga de Nord –
condusă de Umberto Bossi, prima mişcare politică din istoria Republicii italiene care
şi-a manifestat insatisfacţia pentru structura unitară a statului 51.
Născută la sfârşitul anilor ’80, Liga a cunoscut un prim mare succes cu ocazia
alegerilor regionale din 1990, servindu-se de nemulţumirile existente în zonele
industrializate şi de ineficacitatea administraţiei.
100
Federalismul, promiţând performanţe economic de nivel superior şi punând
accentul pe participarea la gestiunea afacerilor publice, este din ce în ce mai atrăgător
pentru o parte din italieni, iscând controverse aprinse şi determinând apariţia a
numeroase proiecte de federalizare, cele mai cunoscute promovând fie ideea
constituirii a douăsprezece regiuni autonome, fie cea a unui federalism fiscal184.
Deocamdată, până când soarta acestor proiecte se va definitiva, trebuie făcută
distincţia între situaţia regiunilor în statul unitar italian şi cea a statelor federate, spre
exemplu, Landurile germane.
În Germania doar serviciile de poştă, cale ferată, vamă, relaţii externe şi apărare
sunt organizate într-o reţea pe întreg teritoriul, celelalte servicii federale, funcţionând
doar la centru, execuţia deciziilor lor fiind încredinţată Landurilor.
În Italia, din contră, mai mult de jumătate din ministere continuă să aibă
propriile servicii descentralizate regionale sau provinciale. Unele ministere (de
exemplu : Ministerul Finanţelor şi cel al Industriilor) posedă în teritoriu mai mult de
un aparat organizaţional, sau tot atâtea structuri ca şi direcţia generală din minister.
În afară de acest indiciu relativ la juxtapoziţia birourilor centrale şi regionale,
mai există unul privitor la dimensiunile aparatului de stat şi a celor regionale. În
Germania, administraţia centrală utilizează doar circa 34% din funcţionarii publici, iar
Landurile efectuează 45 % din cheltuielile publice, faţă de numai 12% cât utilizează
regiunile italiene185.
În prezent, regiunile italiene traversează încă zona crepusculară între vechiul stat
centralizat şi noua « Republica della autonomie » , fără nici un indiciu clar asupra
timpului necesare pentru ajungerea la destinaţie.
2. Spania – stat al autonomiilor
Un alt mod de aplicare a concepţiei autonomiste pe baze teritoriale ni-l oferă Spania.
Constituţia Regatului Spania din 1978 a creat un « Stat al autonomiilor » ca un
compromis între statul unitar centralizat şi tendinţele separatiste ale unora dintre
comunităţile etnice (mai cu seamă cea bască).
184 ibidem, p.11 185 S. Cassese, Etats, regions, Europe, în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.19
101
Astfel s-au creat Comunităţile autonome, Ţara Bascilor, în 1979, Catalonia în
acelaşi an, Galicia, în 1989, fiind primele dotate cu acest statut, lor urmându-le alte
treisprezece regiuni. Navara se bucură de un statut deosebit, având o autonomie
bazată pe drepturile tradiţionale, preconstituţionale186.
Conform Constituţiei, Spania este un stat unitar, « patria comună şi indivizibilă
a tuturor spaniolilor ». Constituţia « recunoaşte şi garantează autonomia
naţionalităţilor şi regiunilor care compun statul şi solidaritatea dintre ele » (art. 2 din
Constituţie).
Dreptul la autonomie este recunoscut deci naţionalităţilor şi regiunilor pe criterii
geografice, etnice şi culturale.
În afară de regiunile peninsulei iberice (Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragonul,
Catalonia, Asturia ş.a.) care beneficiază de acest statut, există teritoriile insulare
cărora li s-a atribuit autonomie: insulele Canare şi Baleare.
Dreptul la autonomie este un drept potenţial, el trebuie revendicat pentru a fi atribuit:
conform art. 143 din Constituţie, « provinciile limitrofe, având caracteristici istorice,
culturale şi economice comune, teritoriile insulare şi provinciile având entitate
regională istorică vor putea să se guverneze singure şi să se constituie în comunităţi
autonome ».
Acest drept poate fi exercitat după o procedură normală sau după una
excepţională, mai dificilă, dar determinând o autonomie mai mare.
Catalonia, Ţara Bascilor şi Galicia, cele trei naţionalităţi istorice deja dotate cu
statutul de autonomie, au beneficiat de procedura excepţională, într-o formă
simplificată (dispensa de referendum de iniţiativă).
Ca şi regiunile italiene, şi chiar mai mult decât acestea, cele spaniole
beneficiază de autonomie administrativă, legislativă şi financiară.
Instituţiile regiunilor sunt determinate prin statutul fiecăruia dintre ele.
Constituţia prevede doar că statutele aprobate prin procedura excepţională vor
trebui să instituie o Adunare legislativă aleasă prin sufragiul universal , un Consiliu de
Guvernământ – ca organ legislativ, un Preşedinte – ales de Adunare şi numit de Rege,
şi un Tribunal Superior (art. 152 din Constituţie).
186 Fiche technique – Espagne, les communautes autonomes, în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.70.
102
Statutele adoptate prin procedura excepţională pot atribui comunităţilor
autonome toate competenţele legislative exclusive sau concurente şi administrative
care nu sunt expres rezervate statului prin art. 149 din Constituţie.
Celelalte comunităţi pot accede la acelaşi nivel maximal de competenţe, dar
numai după o perioadă de tranziţie de 5 ani. Înainte, ele sunt limitate la competenţa
prevăzută de art. 148 referitoare la turism, învăţământ, sănătate, asistenţă socială,
cultură, agricultură, servicii publice, amenajarea teritoriului şi economiei.
În ce priveşte mijloacele financiare, cu excepţia Ţării Bascilor şi a Navarei, care
au un regim special, veniturile comunităţilor autonome provin din impozite proprii,
impozite cedate de stat, un procentaj de participare la veniturile statului, sume
transferate de stat, un procentaj de participare la veniturile statului, sume transferate
de stat cu anumite destinaţii (art. 157 din Constituţie) în scopul « corectării
dezechilibrelor economice internaţionale şi pentru a pune în practică principiul
solidarităţii ».
Participarea regiunilor la deciziile naţionale se realizează prin mai multe
metode :
1) În afară de membrii pe care-i aleg în mod direct cetăţenii provinciei
respective, adunarea fiecărei comunităţi alege un anumit număr de membri în Senat (a
doua Cameră a Parlamentului ) în funcţie de numărul populaţiei regionale (art. 69 din
Constituţie).
2) Corpul legislativ regional poate supune propuneri legislative Congresului
Deputaţilor printr-o delegaţie de maxim 3 membri ai Adunării însărcinaţi cu
susţinerea respectivului proiect (art. 87/2 din Constituţie).
3) Consilierii financiari ai fiecărui Consiliu de Guvernământ sunt reprezentaţi în
Consiliul politicii fiscale şi financiare (organ de coordonare).
Conflictele de competenţă între stat şi regiuni sau între regiuni se rezolvă de
către Tribunalul Constituţional ai cărui membri sunt numiţi de către organele centrale
(art. 159 din Constituţie ).
Cererea de recurs pentru neconstituţionalitate o poate introduce la această
instanţă Primul Ministru, Avocatul Poporului, 50 de deputaţi sau senatori, organele
colegiale executive ale comunităţilor autonome sau, dacă este cazul, Adunările
Comunităţilor.
În mod excepţional, dacă o regiune nu-şi îndeplineşte obligaţiile pe care i le
impun Constituţia şi celelalte legi, sau dacă acţionează într-un mod care aduce
103
atingeri grave interesului general al statului, Guvernul, după ce-i va fi atras atenţia
Preşedintelui comunităţii autonome şi dacă acesta nu ia nici o măsură, va putea, cu
aprobarea majorităţii absolute a Senatului, să ia el măsurile necesare pentru a
constrânge comunitatea autonomă să respecte aceste obligaţii sau pentru a proteja
interesul general menţionat. În acest scop, Guvernul va putea da instrucţiuni tuturor
comunităţilor autonome (art. 155 din Constituţie).
Ţinând cont însă de ansamblul dispoziţiilor constituţionale şi de statutul real al
regiunilor spaniole unele cercuri politice consideră Spania un stat cvasi – federal.
Argumente în acest sens ar fi asemănarea dintre modul în care se repartizează
mandatele în Senatul spaniol (art. 69 din Constituţie) şi cel în care se atribuie locurile
în Bundestag-ul Germaniei precum şi existenţa a două rânduri de organe legislative şi
executive, unul la nivel central şi altul la nivel regional.
Tot pentru federalism, chiar dacă nu formal, pledează şi Preşedintele Consiliului
Regional al Galiciei, Manuel Farga, care a propus o “re-formare a statului”.
Administraţia regiunilor autonome ale Spaniei ar urma să se facă după modelul unui
veritabil stat federal în care administraţia centrală să nu mai exercite decât funcţiile
legate de Apărare şi relaţii externe. Propunerea lui M. Farga a avut un mare răsunet în
Catalonia. În anul 1992 această regine s-a distanţat tot mai mult de statul central :
alegerile generale din acel an au dat o confortabilă majoritate naţionalismului
moderat(46,6%). Liderul acestei mişcări a cerut mai multă autonomie pentru guvernul
regiunii celei mai dinamice şi mai prospere din Spania, cu toate că Regiunea catalană
dispune de un guvern şi de un parlament dotate cu largi competenţe în domenii ca
mass-media, poliţie, sisteme educative, politică lingvistică (limba oficială în regine
fiind catalana). Dar această situaţie rămâne nesatisfăcătoare în opinia a numeroşi
catalani. Ei şi-au asigurat conaţionalii spanioli că singura pretenţie a Cataloniei este
de a instaura un veritabil sistem federal, nu şi separaţia. Dar succesul luptătorilor
pentru independenţă din Ţările Baltice şi din republicile ex-iugoslave a arătat
catalanilor că se poate şi mai mult187
O asemenea situaţie a aminti că, spre deosebire de alte state europene (ca de
exemplu Franţa), Spania nu a ajuns niciodată la stadiul de veritabil stat-naţiune, ci
continuă să se conjuge la plural. Unii observatori au văzut în entuziasmul spaniolilor
pentru construirea unei Europe unite o manieră de a trece direct de la nivel regional la
187 L’Etat du Monde, Editions La Decouverte, Paris, 1993, p.154;
104
cel european, eliminând etapa intermediară a statului-naţiune – etapă niciodată
acceptată de bună voie de basci sau catalani.
Tendinţelor separatiste, textul Constituţional la răspunde : « Nu se va admite în
nici un caz federalizarea comunităţilor autonome. Statutele vor putea prevedea
cazurile, condiţiile şi termenii în care comunităţile autonome vor putea încheia
acorduri între ele pentru gestiunea şi prestarea de servicii proprii domeniilor în care
sunt competente. În celelalte cazuri, acordurile de cooperare între comunităţile
autonome vor necesita autorizaţia Cortesurilor generale » (art.145 din Constituţie).
De altfel, oricât de largă ar fi autonomia recunoscută de statul spaniol celor 17
comunităţi, este vorba de o autonomie în primul rând pe baze teritoriale şi apoi etnice,
dublată însă de măsuri educaţionale, administrative şi culturale menite să asigure
« pacea limbilor ».
În aceste condiţii, conchizând asupra tendinţelor contradictorii, putem spune că,
probabil, şi pentru Spania, regionalismul, ca şi statul-naţiune, nu trebuie considerat
obiectivul ultim, ci mai degrabă o etapă dintr-un proces mai îndelungat188.
3. Federalismul belgian
În Belgia descentralizarea a constituit o etapă intermediară între forma clasică a
statului unitar şi federalismul la care s-a ajuns în septembrie 1992.
Regionalizarea s-a realizat în două etape (1970 şi 1980) şi a constat într-o
descentralizare pe două planuri ducând la formarea a trei comunităţi (având
competenţe « culturale », în sens larg) şi trei regiuni (cu competenţe în special
economice), fără a exista între comunităţi şi regiuni suprapunere totală teritorială.
Această complicată structură instituţională a fost rezultatul non-coincidenţei între
factorul etnic şi cultural, pe de o parte, şi cel economic, pe de altă parte189.
Scopul regionalizării Belgiei a fost să asigure raporturi armonioase între
grupurile etnice şi lingvistice care compuneau populaţia Belgiei, în principal între
flamanzi şi valoni. Pentru aceasta, revizuirea constituţională din 1970 a creat trei
regiuni administrative (valonă, flamandă şi una în zona capitalei - Bruxelles , conform
188 Yves Meny, Crises, regions et modernisation de L’Etat, în rev. Pouvoirs, nr. 19/1981, PUF, Paris, 1981, p.18 189 Fiche technique – Belgique în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.79