AXINTE IRINA(anul III, specializare complementara)

Anul II, grupa AP23

DOMENIUL PUBLIC SI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI

Conceptul de domeniu

In stiinta dreptului administrativ, geneza teoriei domeniale este conferita de doctrina si jurisprudenta.

Categoria de domeniu – in special cea de domeniu public – are o istorie indelungata, ea primind de-a lungul timpului diverse interpretari stiintifice.

Din vremuri stravechi s-a simtit nevoia ca anumite bunuri, datorita naturii lor sau din alte ratiuni, sa fie destinate, prin reglementari speciale, uzului sau folosintei colective.

Epoca moderna a adus in discutie conceptul de serviciu public, iar pentru prestarea acestuia s-a relevat din nou necesitatea existentei unei categorii speciale de bunuri – bunurile publice.

S-a conturat astfel teoria potrivit careia colectivitatile publice organizate juridic – statale sau locale – pot detine, ca si particularii, bunuri – mobile si imobile, corporale si incorporale – pe care le utilizeaza in procesul de asigurare a intereselor generale. Acestea sunt bunuri publice care apartin unei personae morale (juridice) de drept public.

Regimul juridic aplicabil acestor bunuri cuprinde reguli specifice de forma si de fond care privesc gestionarea, administrarea sau instrainarea lor. Unele dintre bunuri apartin proprietatii private, altele proprietatii publice.

Ratiunea care justifica necesitatea existentei unor reglementari specifice, derogatorii de la reglementarile de drept comun, in material bunurilor administratiei publice, este reprezentata de interesul public, general, pe care administratia are misiune de a-l infaptui.

Erast Diti Tarangul aprecia ca “[..]administratia are nevoie pentru girarea serviciului public de bunuri mobile si imobile. Aceste bunuri care fac parte din patrimoniul administratiei constituie domeniul administrativ[…]. Domeniul administrative este, de obicei, impartit in doua categorii, si anume: domeniul public si domeniul privat. Din domeniul public fac parte bunurile mobile si imobile ale administratiei care sunt afectate unui interes general, fie ca ele sunt afectate unui serviciu public (ca, de exempu: cladirile, materialul rulant al cailor ferate, armamentul), fie ca ele sunt afectate uzului tuturora (drumurile, pietele, malul marii etc.). Din domeniul privat al administratiei fac parte bunurile mobile si imobile ale administratiei, ce nu sunt afectate in mod direct unui interes general.”

Conceptul de domeniu isi are originea in latinescul dominium, care inseamna stapanire, proprietate.

Existenta domeniului, a unor bunuri aflate in patrimonial detinatorilor de autoritate publica, este legata de scopul asigurarii de catre aceste autoritati a interesului public general al colectivitatii respective.

Acest fapt a indus necesitatea supunerii domeniului unor reglementari specifice, distincte de cele aplicabile unor bunuri similare apartinand particularilor.

Legatura juridica dintre titularii domeniului si bunurile care alcatuiesc domeniul este contituita prin intermediul intitutiei proprietatii. Exercitarea dreptului de proprietate

de catre stat sau o colectivitate locala asupra bunurilor domeniului lor este supusa unor regulispecifice, care se suprapun or se adauga regimului general al proprietatii reglementat de dreptul comun.

Domenialitatea impune chiar reglementarea unei forme specifice de proprietate – proprietatea publica – apartinand doar titularilor puterii de a administra treburi publice, respectiv statul ori colectivitatile locale.

Normele juridice care reglementeaza aceasta materie sunt norme exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, ele apartinand diviziunii dreptului public.

Distinctia dintre domenii

Conceptul unei distinctii intre bunurile persoanelor publice, in functie de apartenenta acestora la domeniul public sau privat, este relativ recent, aparand la jumatatea secolului al XIX-lea.

In Evul Mediu, “domeniul Coroanei” ingloba toate bunurile detinute de catre monarh de la investitura sa, precum si pe cele aduse de catre acesta in momentul accesiunii la tron. Compozitia domeniului Coroanei era eterogena datorita prezentei drepturilor incorporate (regale, fiscale, seniorale) alaturi de elemente materiale (drumuri, rauri etc.), supuse impreuna inalienabilitatii.

Desi timid, in doctrina s-a manifestat si ideea ca in cadrul acestui ansamblu trebuie sa se distinga bunurile afectate folosintei tuturor (cai de comunicatie, malurile marii) de alte componente ale domeniului regal. Primele nu erau susceptibile aproprierii, nici chiar din partea regelui, care nu era decat depozitarul si “superintendentul” acestora. Celelalte bunuri erau susceptibile aproprierii, “insusirii” private. Aceasta distictie doctrinara nu a fost insa cosacrata si de catre dreptul public al vechiului regim francez.

Revolutia de la 1789, punand in practica principiul suveranitatii nationale, va transfera de la rege catre natiune sediul domeniului, caruia ii va da un nou continut “curatat” de toate drepturile incorporate. Codul domenial, adoptat prin Decretul din 22 noiembrie – 1 decembrie 1790, renunta la principiul inalienabilitatii instaurat de vechiul drept. Revolutionarii vor da o destinatie speciala diferitelor cai de comunicatie: tarmul marii, radele porturilor, zonele riverane, strazi, piete, cursuri de ape navigabile s.a., considerand ca acestea nu pot face obiectul unei aproprieri particulare. Era un prim pas catre distinctia domeniului public si a domeniului privat, fara a antrena insa consecinte juridice: bunurile mentinate faceau parte, ca si celelalte, din domeniul national.

Codul napoleonian (art. 538 – 541) face din stat un proprietar ca oricare alta persoana. Toate bunurile detinute de catre stat alcatuiau domeniul sau public, fiind supuse aceluiasi regim juridic.

Este meritul doctrinei de a fi contribuit la conturarea distinctiei actuale in masa bunurilor domeniale.

V. Prudhon, profesor la Facultatea de Drept din Dijon, are meritul de a fi sistematizat aceste ideiintr-un ansamblu coerent in lucrarea sa Tratatul domeniului public (1833 – 1834). Acest autor sustine necesitatea admiterii pentru anumite bunuri publice a unui regim exorbitantde la dreptul civil, supus principiului inalienabilitatii. Potrivit lui

Prudhon, puterea omului asupra lucrurilor cuprindea trei grade diferite: domeniul suveranitatii, domeniul public, domeniul privat.

Existenta unui drept de proprietate asupra domeniului statului continua a fi respinsa. Ca si regele Frantei, statul nu este decat paznicul domeniului, “superintendentul” sau. Jurisprudenta, cu mici exceptii, se va alatura acestei conceptii doctrinare bazate pe dualitatea domeniului colectivitatilor publice, pe care legiuitorul a ratificat-o prin Legea din16 februarie 1851 cu privire la statutul proprietatii in Algeria.

In literatura de specialiate s-a apreciat ca notiunea domeniului public trebuie aplicata “ansamblului bunurilor utilizate sau exploatate de sau pentru colectivitatile umane”.(M.T.Oroveanu)

Articolul 476 C.civ. roman utilizeaza notiunea domeniului public in acceptiunea domeniului statului, de interes national. Prin acest text se stabileste ca „drumurile mari, drumurile mici si ulitele, care sunt in sarcina statului, fluviile si raurile navigabile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele si indeobste toate partile din pamantul Romaniei, care nu sunt proprietate perticulara, sunt considerate ca dependinte ale domeniului public.”

Pe baza acestei reglementari s-a facut distinctia intre domeniul public si domeniul privat, considerandu-se ca domeniul public este alcatuit din bunurile afectate utilizarii generale si nesusceptibile de a fi proprietate particulara.

Intr-o alta aopinie, s-a considerat ca bunurile statului, judetelor si comunelor, oricare ar fi natura lor, intra in domeniul public de indata ce sunt afectate unei utilizari publice sau unui serviciu public.

In concluzie, domeniului public ii sunt atasate caile de comunicatii, monumentele publice, cladirile si bunurile utilizate pentru functionarea prestarea serviciilor publice, bunurile care prin natura lor sau prin destinatia legii sunt de uz sau de interes public.

Celelalte bunuri mobile sau imobile, care nu fac parte din domeniul public si sunt proprietatea statului, judetului, orasului sau comunei, alcatuiesc domeniul privat al acestora.

Criteriul distinctiei intre domeniul public si domeniul privat al statului

Art.136, pct.3 din Constitutie enumera bunurile apartinand domeniului public, dar in partea finala mentioneaza ca si alte bunuri stabilite de lege fac parte din acest domeniu. Prin urmare, legea arata bunurile care fac parte din domeniul public sau domeniul privat. Numai ca pentru unele bunuri din domeniul public aceasta lege este Constitutia, iar pentru altele aceasta este o alta lege decat Constitutia. Legea poate sa treaca un bun dintr-un domeniu in altul. Dar aceasta numai daca este vorba de bunuri trecute in domeniul public printr-o alta lege decat Constitutia, deoarece in acest ultim caz ar insemna sa se modifice art.136, pct.3 din Constitutie. Este insa posibil, fara a se modifica Constitutia, ca printr-o lege sa se desfiinteze o anumita cale de comunicatie ori portiune din aceasta, ceea ce inseamna ca nu va mai face parte din domeniul public, putand apartine domeniului privat. Asemenea solutie nu se poate da pentru unele din bunurile prevazute de art.136, pct.3 din Constitutie.

Fata de cele aratate se ridica problema de a sti criteriul in raport cu care se stabileste ca un bun apartine domeniului public sau celui privat.

S-au propus criterii diferite:a) Natura bunurilor. Unele bunuri, prin natura lor, nu pot apartine particularilor,

de exemplu, drumurile. Ar rezulta ca toate bunurile care sunt susceptibile de proprietate particulara apartin domeniului privat. Acest criteriu poate rezulta din articolul 476 C.civ., care in partea sa finala prevede ca apartin domeniului public toate partile din pamantul Romaniei care nu sunt proprietate particulara. De asemenea, art.4 alin.1 si art.5 alin.1 din Legea nr.18/1991 privind fondul funciar prevad ca bunurile, prin natura lor, sunt de domeniul public sau de domeniul privat.

In legatura cu acest criteriu, se poate observa ca anumite bunuri care fac parte din domeniul public sunt susceptibile prin natura lor sa fie proprietate privata. In acest sens, art.478 alin.2 C.civ. prevede ca bunurile la care se refera (portile, zidurile fortaretelor) nu mai fac parte din domeniul public daca li se schimba destinatia initiala. In aceeasi situatie pot fi si alte bunuri.

b) Afectarea bunului. Bunul afectat serviciului public apartine domeniului public. Se considera ca acest criteriu este prea larg, ceea ce ar insemna ca multe bunuri ar face parte din domeniul public, de indata ce ele ar fi destinate unui serviciu public.

c) Afectarea bunului la uzul direct al publicului, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate publica. Acest criteriu restrange domeniul public.

Legea nr.18/1991 privind fondul funciar, art.4, alin. ultim, prevede ca terenurile din domeniul public sunt afectate unei utilitati publice. Domeniul public poate fi de interes local (judetean, comunal, orasenesc, municipal). Art.4 - 6 din Legea nr.18/1991 determina domeniul public si privat

Pe de alta parte, Constitutia (art.136, pct. 1) prevede ca proprietatea este pblica si privata. Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale (art. 136, pct.2). Rezulta ca proprietatea privata este aceea care nu este publica.

Art.136, pct.3 din Constitutie arata bunurile care apartin domeniului public. Deci, nu se confunda cu art.5 din Legea18/1991, care arata terenurile din domeniul public, cele doua texte avand sfere diferite.

In concluzie, domeniul public cuprinde:a) bunuri care sunt afectate utilitatii publice (art.4 alin, ultim, Legea nr. 18/1991 si

Legea nr.215/2001 cu modificarile si competarile ulterioare)b) bunuri care prin antura lor apartin domeniului public (art.5 alin.1, partea finala,

Legea nr.215/2001 cu modificarile si completarile ulterioare).In legatura cu criteriul distinctiei intre domeniul public si domeniul privat trebuie

mentionat si art.1844 C.civ., care declara imprescriptibile bunurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaratie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privata, fiind scoase din circuitul civil. La o asemenea concluzie a ajuns si jurisprudenta romaneasca anterioara. Intr-adevar, s-a considerat ca apartin domeniului public bunurile care prin destinatia lor sunt afectate uzului direct si general al publicului, dar, de asemenea, s-a considerat ca apartin domeniului public numai acele bunuri care prin natura lor ori printr-o declaratie a legii nu pot fi obict al unei proprietati private si sunt scoase din comert.

Fata de cele aratate, rezulta ca intr-o anumita masura, fiecare din criteriile aratate poate fi folosit pentru a stabili daca un bun apartine domeniului public. Dar, in final, bunurile din domeniul public sunt declarate ca atare de lege si tot legea este aceea care

prevede ca anumite bunuri, prin natura sau prin destinatia lor, apartin domeniului public. Prin urmare, criteriul pentru distinctia domeniului public si domeniului privat este, cu precizarile aratate, declaratia legii. Intr-adevar, legea stabileste daca bunul aprtine domeniului public sau domeniului privat. In acest sens, art.5 alin.1 din Legea nr.18/1991 si art.1 din O.U.G. nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romaniei, aprobata prin Legea nr.243/2002, arata bunurile care fac parte din domeniul public si tot astfel este art.136, pct.3 din Constitutie, primul text mentionat fiind concordant cu Constitutia.

Bunurile din domeniul public de interes local sau judetean sunt prevazute de art.121 din Legea administratiei publice locale nr.215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare.

De asemenea, legea poate sa prevada ca un bun este scos din domeniul public, cu precizarile facute.

DOMENIUL PUBLIC

Dreptul de proprietate publica

Distinctia dintre proprietatea privata si proprietatea publica este cunoscuta Codului civil roman. In perioada regimului comunist ea a ramas fara aplicare, regimul juridic general al proprietatii fiind organizat pe cu totul alte coordonate: dominanta era proprietatea socialista asupra mijloacelor de productie, cu cele doua forme ale sale, proprietatea socialista de stat si proprietatea cooperatista. Se mai recunostea existenta unui drept de proprietate personala, apartinand oricarei persoane fizice, dar al carui obiect a fost constant restrans si a uni drept de proprietate individuala sau particulara, avand ca titulari pe taranii care nu se asociasera (mai mult sau mai putin benevol) in cooperativele agricole de productie si pe mestesugarii cu ateliere proprii.

Prabusirea regimului comunist, realizata in decebrie 1989, a creat premisele reorganizarii regimului juridic al proprietatii in Romania, prin recunoasterea caracterului preeminent al proprietatii private, dar si prin reglementarea proprietatii publice, cu un regim juridic exceptional.

Singurii titulari ai dreptului de proprietate publica sunt statul si unitatile administrativ-teritoriale. Aceste subiecte de drept isi datoreaza pozitia privilegiata faptului ca, desi sunt si persoane juridice, subiecte de drept privat, sunt in primul rand subiecte de drept public, purtatoare ale atributiilor de autoritate si exponente ale intereselor generale, obstesti.

Prima referire facuta la proprietatea publica in legislatia recenta este continuta de art.4 din Legea fondului funciar nr.18/1991, act normativ care, prin art.5, alin.(2), i-a conturat si regulile de baza ale regimului juridic: “Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decat daca, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.” Aceste prevederi s-au competat cu cele ale art. 475 alin.(2), art.476-478, art.499, art.1310 si art. 1844 C.civ., care au fost revigorate in noile conditii istorice.

Odata cu intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991, dreptului de proprietate publica i-au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) si (3), care au devenit

fundamentul existentei sale. Dupa revizuirea legii fundamentale, realizata in anul 2003 si republicarea sa, prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) si alin.(2).

Potrivit art.136 alin.(1), “proprietatea este publica sau privata”, iar conform alin.(2) al aceleiasi dispozitii constitutionale, in noua sa redactare, “proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

Referiri exprese referitoare la existenta proprietatii publice au fost facute si prin Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, Legea nr.7/1996, Codul silvic, Legea administratiei publice locale nr.215/2001, ca si in alte acte normative.

In sfarsit, acestei materii i-a fost consacrat un act nrmativ special – Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia.

In literatura de specialitate au fost exprimate si opinii care ii neaga dreptului de proprietate publica natura juridica de veritabila proprietate. Argumentul ar fi acela ca statul si unitatile administraiv-teritoriale ar avea doar un drept de supraveghere asupra bunurilor din domeniul public, fiind lipsiti de atributelepe care dreptul de proprietate i le confera titularului sau – usus, fructus si abusus.

Aceasta opinie a primit obiectia ca exercitiul tutror acestor atribute se regaseste si in cazul proprietatii publice, chiar daca intr-o forma specifica.

Astfel, cel putin in cazul bunurilor afectate unui serviciu public, titularii exercita direct dreptul de folosinta si culeg fructele, cum ar fi veniturile din concesiuni, taxele pentru folosinta drumurilor etc.

Chiar si in situatia in care publicului ii este permisa utilizarea directa a unui bun proprietate publica nu se poate sustine ca titularul dreptului de proprietate publica ar fi lipsit de jus utendi, pe de o parte, pentru ca el insusi are dreptul sa foloseasca aceleasi bunuri, iar, pe de alta parte, pentru ca are un drept de supraveghere generala asupra modului in care publicul foloseste bunul respectiv.

Si in ceea ce priveste jus abutendi, acesta se regaseste in continutul dreptului de proprietate publica. Dreptul de dispozitie materiala se manifesta prin modificarea si transformarea unor bunuri, demolarea unor constructii sau prin exploatarea bogatiilor subsolului, iar dreptul de dispozitie juridica, chiar daca se exercita prin mijloace de drept public, exista si el, forma sa extrema de manifestare constituind-o declasarea bunurilor din proprietatea publica si trecerea lor in proprietatea privata. Tot ca o manifestarea a unui drept de dispozitie juridica limitata trebuie privita si posibilitatea transferarii unor bunuri din proprietatea publica a statului in cea a unei unitati administrativ-teritoriale sau invers. Materia este reglementata de art.9 din Legea nr.213/1998, in urmatorii termeni:

“(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judetean, respectiv a Cosiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consililui local, dupa caz, prin hotarare a Guvernului.

(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a Consilului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local.”

Insasi existenta caracterului juridic al inalienabilitatii presupune preexistenta unui drept de proprietate. De altfel, inalienabilitatea este numai relativa, de vreme ce bunurile care formeaza obiectul proprietatii publice pot fi inchiriate, concesionate sau date in

administrare directa, sau, asa cum am aratat mai sus, pot fi dezafectate si incluse in domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale.

De asemenea, si in aceasta materie sunt utilizabile procedee tehnice civiliste cum ar fi revendicarea, actiunile posesorii, dreptul de a castiga coproprietatea asupra zidurilor despartitoare, accesiunea.

Opinia conform careia dreptul de proprietate publica este un veritabil drept de proprietate si-a primit consacrarea legala prin art.2 din legea nr.213/1998, care a statuat ca titularii proprietatii publice “exercita posesia, folosinta si dispozitiaasupra bunurilor care alcatuiesc domeniul public, in limitele si in conditiile legii.”

Posesia, folosinta si dispozitia fiind esxact cele trei prerogative pe care le confera dreptul de proprietate titularului sau, este evident ca legiuitorul trateaza dreptul de proprietate publica ca pe un veritabil drept de proprietate.

Aceeasi concluzie se desprinde si din decizia Curtii Constitutionale, conform careia “regimul juridic general al proprietatii, publica sau privata, vizeaza, ca esenta, cele trei elemente ale dreptului de proprietate: posesia, folosinta, dispozitia.”

Modurile de dobandire a dreptului de proprietate publica

Exista mai multe moduri de dobandire a dreptului de proprietate publica, prevazute de lege:

a) pe cale naturala. Este cazul resurselor minerale, petrolului, gazelor, in general, bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, impreuna cu platoul continental, spatiul aerian, asupra carora exista dreptul de proprietate publica, fara sa se incheie vreun act juridic sau sa se savarseasca vreun fapt juridic pentru a le crea sau dobandi.

b) prin achizitii publice efectuate in conditiile legii. In acest sens, exista dispozitii legale care reglementeaza conditiile, procedura si efectele achizitiilor publice.

c) prin expropriere pentru cauza de utilitate publica. Prin expropriere se intelege trecerea fortata in proprietatea publica, prin hotarare judecatoreasca, a unor imobile aflate inproprietate privata, cu o justa si prealabila despagubire, in temeiul unei cauze de utilitate publica.

d) prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judetean sau de consiliul local, dupa caz, daca bunul in cauza intra in domeniul public.

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica

f) prin alte moduri prevazute de lege. Hotararea Guvernului nr.1009/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice privind trecerea in proprietatea publica a statului a unor bunuri imobiliare ale debitorilor persoane juridice supuse executarii silite. Deci, acesta reprezinta un mod de dobandire a a proprietatii publice

Incetarea dreptului de proprietate publica

Potrivit dispozitiilor art.10 alin.1 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, dreptul de proprietate publica inceteaza in doua ipostaze:

- bunul a pierit in materialitatea sa;- bunul afost trecut in domeniul privat.Cu privire la ca de-a doua ipoteza, legea identifica si instrumentul juridic de drept

public care trebuie utilizat, dupa cum urmeaza: “Trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin hotararea Guvernului, a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, daca prin Constitutie sau prin lege nu se dispune altfel.”[art.10 alin.2].

Aceasta hotarare poate face obiectul controlului de legalitate din partea justitiei pe baza unei actiuni ce poate fi inaintata la instanta de contecios administrativ competenta in a carei raza se afla bunul.

Din practica administrativa, un exemplu este Hotararea Guvernului nr.652/2002 privind trecerea unor terenuri arabile din domeniul public al statului si din administrarea unor societati comerciale cu profil agricol din judetul Teleorman in domeniul privat al statului, in vederea punerii acestora la dispozitia comisiilor locale de aplicare a legilor fondului funciar din acest judet, urmand sa fie atribuite persoanelor indreptatite potrivit legii.

De asemenea, bunurile publice uzate fizic sau moral, pentru a fi casate, trebuie ma intai sa fie trecute din proprietatea publica in proprietatea privata a titularului, altfel fiind incalcat principiul inalienabilitatii. Spre exemplu, prin Hotararea Guvernului nr. 1314/2003 s-a aprobat trecerea din domeniul public al statului in domeniul privat al acestuia a statiei meteorologice Horia, aflata in administrarea Administratiei Nationale “Apele Romane”, in vederea scoaterii acestui bun din functiune, valorificarii si casarii lui in conditiile legii.

O alta modalitate de incetare a dreptului de proprietate publica, in afara celor enuntate anterior este cea reglementata de art. 35-37 din Legea nr.33/1954 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, care prevede dreptul propritarului expropriat de a cere si obtine retrocedarea imobilului expropriat daca nu a fost utilizat in ermen de un an pentru realizarea scopului exproprierii si nu s-a facut o noua declarare a utilitatii sale publice. Tot astfel, in situatia in care lucrarile pentru acre s-a dispus exproprierea nu au fost incepute si realizate, expropriatorul poate instraina imobilul epropriat, fostul proprietar avand un drept de preemptiune la cumparare.

Titularii si sfera bunurilor care alcatuiesc domeniul public

Bunurile aflate in proprietatea publica alcatuiesc domeniul public al statului sau al colectivitatilor administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri apartinand acelorasi titulari alcatuiesc proprietatea privata a acestora, alcatuind domeniul privat al statului sau al colectivitatilor locale.

De remarcat faptul ca notiunile de proprietate publica si domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea publica reprezinta o institutie juridica, pe cand domeniul public este un ansamblu de bunuri care fac obiectul proprietatii publice.

Titularii (subiectele) dreptului de proprietate publica sunt strict si complet determinati de norma constitutionala – art.136 alin.2: “Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.”

Analizand reglementarile in vigoare, constatam ca, in primul rand, sunt obiect al dreptului de proprietate publica acele categorii de bunuri enumerate expres de Constitutie sau lege.

Astfel, potrivit art.136 alin.3 din Constitutia Romaniei, republicata: “Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.”

Cu privire la bunurile de mai sus, observam ca acestea nu sunt susceptibile de apropriere privata.

Un exemplu de alt bun de natura celor prevazute la art.136 alin.3 din Contitutie, ne ofera Legea nr.216/2004 privind infiintarea Administratiei Nationale de Meteorologie care, in Anexa nr.2, la pozitia 1, inscrie: fondul national de date meteorologice.

Potrivit art.3 alin.1 teza a II-a din Legea nr.213/1998, fac parte din domeniul public, alaturi de cele aflate exclusiv in proprietate publica, bunurile stabilite in anexa acestei legi, redata in continuare:

LISTAcuprinzand unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului

1. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant;2. spatiul aerian;3. apele de suprafata, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele lacurilor, apele

subterane, apele maritime inferioare, faleza si plaja marii, cu bogatiile lor naturale si cu potentialul energetic valorificabil, marea teritoriala si fundul apelor maritime, caile navigabile interioare;

4. padurile si terenurile destinate impaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de productie ori de administratie silvica, iazurile, albiile paraielor, precum si terenurile neproductive incluse in amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier si nu sunt proprietate privata;

5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului inainte de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrari de indiguiri, de desecari si de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor si statiunilor de cercetari stiintifice si ale unitatilor de invatamant agricol si silvic, destinate cercetarii si producerii de seminte si de material saditor din categoriile biologice si de animale de rasa;

6. parcurile nationale;7. rezervatiile naturale si monumentele naturii;8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei “Delta Dunarii”;9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, impreuna

cu platoul continental;10. infrastructura cailor ferate, inclusiv tunelele si lucrarile de arta;11. tunelele si casetele de metrou, precum si instalatiile aferente acestuia;

12. drumurile nationale – autostrazi, drumuri expres, drumuri nationale europene, principale, secundare;

13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apararile si consolidarile de maluri si de talazuri, zonele de siguranta de pe malurile canalului, drumurile de acces si teritoriile pe care sunt realizate acestea;

14. retelele de transport al energiei electrice;15. spectre de frecventa si retele de transport si de distributii de telecomunicatii;16. canalele magistrale si retelele de distributie pentru irigatii, cu prizele aferente;17. conductele de transport al titeiului, al produselor petroliere si al gazelor

naturale;18. lacurile de acumulare si barajele acestora, in cazul in care activitatea de

producere a energiei electrice este racordata la sistemul energetic national, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viitura;

19. digurile de aparare impotriva inundatiilor;20. lucrarile de regularizare a cursurilor de ape;21. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si de calitate a

apelor;22. porturile maritime si fluviale, civile si militare – terenurile pe care sunt situate

acestea, diguri, cheiuri, pereuri si alte constructii hidrotehnice pentru acostarea navelor si pentru alte activitati din navigatia civila, bazine, acvatorii si senale de acces, drumuri tehnologice in porturi, monumente istorice aflate in porturi, cheiuri si pereuri situate pe malul cailor navigabile, in afara incintelor portuare destinate activitatilor de navigatie;

23. terenurile destinate exclusiv instructiei militare;24. pichetele de graniceri si fortificatiile de aparare a tarii;25. pistele de decolare, aterizare, caile de rulare si platformele pentru imbarcare-

debarcare situate pe acestea si terenurile pe care sunt amplasate;26. statuile si monumentele declarate de interes public national;27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice;28. muzeele, colectiile de arta declarate de interes public national;29. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activiatatea: Parlamentul,

Presedentia, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile publicesubordonate acestora; instantele judecatoresti si parchetele de pe langa acestea, unitati ale Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informatii, precum si cele ale Directiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobandite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privata a acestora.

Clasificarea bunurilor domeniului public

Bunurile domeniului public au facut obiectul clasificarii dupa numeroase criterii. Dintre autorii contemporani, o clasificare complexa, potrivit doctrinei si legislatiei actuale, realizeaza Antonie Iorgovan, dupa cum urmeaza:

I. Din punct de vedere al interesului pe care il prezinta:a) bunuri ale domeniului public de interes national (domeniul public national)b) bunuri ale domeniului public de interes judetean (domeniul public judetean)c) bunuri ale domeniului public de interes comunal (domeniul public comunal)II. Din punct de vedere al modului de determinare:a) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;b) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritatile administratiei

publice, in baza criteriilor stabilite de Constitutie si legi.III.Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritatii publice):a) bunuri ale domeniului public ce apartin statului sau unitatilor administrativ-

teritoriale;b) bunuri ale domeniului public ce apartin proprietatii private, dar afectate de

dreptul de paza si protectie al statului (drept de politie).IV. Din punct de vedere al modului de constituire: a) bunuri apartinand domeniului public natural;b) bunuri apartinand domeniului public artificial.V. Din punct de vedere al modului de utilizare de catre public:a) bunuri utilizate direct;b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.VI. Din punct de vedere al serviciului public organizat:a) bunuri care sunt puse in valoare prin serviciul public;b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.VII. Din punct de vedere al naturii bunurilor:a) bunuri ale domeniului public terestrub) bunuri ale domeniului public maritimc) bunuri ale domeniului public fluviald) bunuri ale domeniului public aeriane) bunuri ale domeniului public culturalf) bunuri ale domeniului public militar.

L. Giurgiu apreciaza ca, din punct de vedere al modului de utilizare a bunurilor afectate uzului public, se pot distinge doua categorii de dependinte (bunuri) ale domeniului public:

a) bunuri destinate uzului direct si colectiv al publicului (tarmurile marii, plaja, soselele, pietele publice etc.)

b) bunuri destinate uzului direct, dar individual si privat, prin intermediul unui serviciu public pentru care aceste bunuri joaca un rol esential (locuri de inhumare in cimitire, mese in piete si hale s.a.).

Regimul juridic al bunurilor din domeniul public

Bunurile apartinand domeniului public sunt:a) inalienabile: bunurile nu pot fi instrainate; ele pot fi date numai in administrare,

concesionate sau inchiriate, in coditiile legii;b) insesizabile: bunurile nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se

constituie garantii reale;c) imprescriptibile: bunurile nu pot fi dobandite de alte persoane prin uzucapiune

sau prin efectul posesiei de buna credinta asupra bunurilor mobile.Actele juridice incheiate cu nesocotirea dispozitiilor legale privind regimul juridic

al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absoluta.

DOMENIUL PRIVAT

O a doua componenta a domeniului administrativ, alaturi de domeniul public, este domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, daca prin lege nu se prevede altfel.

Potrivit art.1845 C.civ.: “Statul, stabilimentele publice si comunale, in ceea ce priveste domeniul lor privat, sunt supuse la aceleasi prescriptii ca particularii si, ca si acestia, le pot opune.”

In temeiul art.4 din Legea nr.213/1998, “domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate in proprietatea lor si acre nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitatile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privata.”

Punerea bunurilor statului sau ale unitatilor administrativ-teritoriale sub regimul a doua forme de proprietate a fost necesara datorita faptului ca nu toate bunurile unor astfel de titularisunt strict si direct legate prin natura lor ori prin destinatie uzului ori satisfacerii interesului public. Exista in patrimoniul statului ori al colectivitatilor locale si o categorie de bunuri care asigura functionarea entitatilor publice, nefiind de uz sau de interes public direct, imediat, participarea lor la realizarea interesului general fiind indirecta, auxiliara sau bunuri care au servit sau urmeaza sa serveasca acest interes. Domeniul privat poate fi astfel inteles ca si “anticamera” sau “rezerva”domeniului public, in acesta regasindu-se bunuri acre prin natura lor sau prin afectare urmeaza sa devina de uz/interes public sau bunuri care temporar sau la un moment dat nu sunt de uz/interes public ori bunuri care datorita degradarii fizice nu mai pot indeplini astfel de misiuni si trebuie casate, dezafectate.

Domeniul are si un rol important in realizarea veniturilor administratiei, prin exploatarea sa putandu-se obtine insemnate resurse bugetare (mult mai putine insa decat cele fiscale, obtinute din impozite si taxe).

Constituirea domeniului privat

In principiu, toate aspectele privind domeniul privat sunt reglementate de dreptul comun, titularii sai, respectiv statul si unitatile administrativ-teritoriale, actionand ca persoane juridice de drept civil. Consecinta este aceea ca pentru constituirea domeniului privat pot fi folosite toate mijloacele juridice de drept civil cunoscute.

In acelasi timp insa, statul si unitatile administrativ-teritoriale nu inceteaza sa fie subiecte de drept public, imprejurare care isi pune amprenta si asupra modului de constituire a domeniului privat. Astfel, axista si mijloace specifice de constituire a domeniului privat, inaccesibile altor subiecte de drept.

Intra in categoria mijloacelor de drept civil vanzarea-cumpararea, volunatara sau silita, schimbul, donatia, legatul, construirea unor edificii, accesiunea, uzucapiunea.

Sunt considerate modalitati specifice, in sensul ca nu pot fi folosite de particulari, urmatoarele: dobandirea, in conditiile legii, a bunurilor fara stapan sau abandonate sau ratacite; dobandirea mostenirilor vacante; dezafectarea dependintelor domeniului public; exercitarea dreptului de preemptiune recunoscut statului de lege in anumite situatii.

Regimul juridic al domeniului privat

Refritor la bunurile din domeniul privat, sub imperiul Codului Civil,s-a spus ca acestea “nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor decat prin aceea ca proprietarul lor este statul,judetul sau comuna in loc de a fi o persoana particulara”, asa ca si regimul lor juridic trebuie sa fie cel de drept comun.

Ca regula generala, regimul juridic al bunurilor din domeniul privat este cel de drept comun. La aceasta concluzie conduc mai multe dispozitii legale. Astfel, potrivit art.1845 C.civ., statul si unitatile administrativ-teritoriale, “in ceea ce priveste domeniul lor privat, sunt supuse la aceleasi prescriptii ca particularii si,ca si acestia, le pot opune”; art.6 teza a II-a din Legea nr.18/1991 este in sensul ca domeniul privat este supus dispozitiilor de drept comun, daca prin lege nu se prevede altfel; prin art.4 , partea finala, din Legea nr.213/1998 se arata expres ca asupra bunurilor din domeniul lor privat statul si uniatile administrativ-teritoriale au un drept de proprietate privata, pentru ca art. 5 alin.2 sa prevada ca regimul juridic al acestor bunuri este cel de drept comun daca legea nu dispune altfel; conform art.123 alin.3 din Legea nr.215/2001 bunurile ce fac parte din domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse dispozitiilor de drept comun, daca pri lege nu se prevede altfel.

In sfarsit, Constitutia, prin art.44 alin.2, prevede: ”Proprietatea privata este ocrotita si garantata in mod egal de lege, indiferent e titular.”

Ca urmare, bunurile care formeaza obiectul domeniului privat vor putea face obiectul a diverse acte juridice, vor putea fi instrainate sau uzucapate, asupra lor se vor putea constitui dezmembraminte ale dreptului de proprietate, iar proprieatatea bunurilor mobile va putea fi dobandita prin posesie de buna-credinta.

Dat fiind faptul ca bunurile din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse regimului juridic de drept comun, nu este exclusa posibilitatea ca ele sa fie urmarite de creditori pentru realizarea creantelor lor, daca prin lege nu se dispune altfel cu privire la anumite categorii de asemenea bunuri.

Repetatele referiri la posibilitatea ca legea sa dispuna altfel, adica sa instituie unele reguli derogatorii de la dreptul comun, sunt expresia necesitatii de a se tine seama de caracteristica statului si a unitatilor administrativ-teritoriale de a fi atat persoane juridice civile, cat si subiecte de drept public. Ca urmare, elemente de drept public vor putea altera, intr-o oarecare masura, regimul juridic de drept comun al bunurilor care formeaza obiectul domeniului privat. Asemenea situatii constituie insa exceptii, asa ca vor trebui reglementate expres de lege.

O asemenea derogare de la dreptul comun este reglementata de art.8 alin.1 din Legea nr.213/1998, care dispune: “Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora, potrivit art.7 lit.e), se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului,a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti ori a consiliului local”. De vreme ce art.7 lit.e) din acelasi act normativ prevede ca aceasta masura se adopta “pentru cauza de utilitate publica”, fara ca ea sa aiba semnificatia unei exproprieri, faptul ca ne aflam in prezenta unei derogari de la dreptul comun este evident.

Regulile speciale consacrate acceptarii donatiilor si legatelor de catre stat si unitatile administrativ-teritoriale, obligatia ca vanzarea si inchirierea bunurilor din domeniul privat sa se faca prin licitatie publica, organizata in conditiile legii [art.125 alin.2 din Legea nr.215/2001], constituie si ele asemenea derogari.

In sfarsit, concesionarea bunurilor din domeniul privat si constituirea drepturilor reale de folosinta asupra unora dintre ele sunt moduri de exercitare a dreptului de proprietate privata numai atunci cand este vorba despre bunuri care fac parte din domeniul privat.

Bibliografie

Chelaru, Eugen – Administrarea domeniului public si a domeniului privat, Editura All Beck, Bucuresti, 2005

Balan, Emil – Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2007Filipescu, Ion, Filipescu, Andrei – Drept civil: dreptul de proprietate si alte drepturi

reale, Editura Universul juridic, Bucuresti, 2006Marian, Nicolae – Tratat de publicitate imobiliara, vol.II, Editura Universul juridic,

Bucuresti, 2006Jugastru, Calina – Unitatile administrativ-teritoriale: domeniul public, domeniul privat,

Editura Argonaut, Cluj-Napoca, 2001Constitutia Romaniei, adoptata in 1991, modificata si republicata in 2003Legea nr.213/1998Legea nr.215/2001