În sensul larg al conceptului de descentralizare se regăsesc noţiuni ce conduc la transferul de atribuţii din plan central în plan local. Dacă ne referim strict la descentralizarea pe servicii vom constata că acest procedeu se realizează prin desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală oferindu-li-se o organizare autonomă.

Etapele descentralizării

După aproape două decenii de trecere de la economia centralizată la economia de piaţă începe să se consolideze şi descentralizarea serviciilor publice ca o componentă esenţială a descentralizării administrative, astfel încât deciziile care se iau cât mai aproape de cetăţean, să fie efectuate în beneficiul acestuia. O descentralizare de succes realizează două deziderate majore ale statului de drept. În primul rând se realizează o mai bună guvernare locală, prin faptul că procesul de descentralizare duce la întărirea democraţiei prin participarea publică şi prin pluralism politic.

Participarea cetăţenească, responsabilizarea cetăţeanului din punct de vedere social (fie prin participarea în procesul de luare de decizii locale, fie prin monitorizarea furnizării serviciilor publice), conduce implicit la creşterea răspunderii administraţiei publice. Iar în al doilea rând, descentralizarea conduce la beneficii economice care presupun îmbunătăţirea sistemului de alocare a resurselor şi eficienţa administraţiei, prin prisma principiului subsidiarităţii, adică prin transferul de responsabilităţi la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanţa maximă.

În plus, un sistem descentralizat este benefic pentru că poate atrage la nivel local mai multe resurse, în condiţiile în care managementul local este performant şi cetăţenii sunt responsabili, adică au dobândit aceea conştiinţă economică şi socială de care vorbeam în articolele precedente.

Deci, descentralizarea este un proces de dezvoltare organizaţională, un proces de tranziţie de la un anumit tip de sistem spre un altul fundamental diferit, totul realizat în vederea creşterii calităţii serviciilor oferite comunităţii.

În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice, agreată de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România, este definit în legislaţia actuală, prin intermediul a trei elemente majore, care de fapt reprezintă şi paşii pentru o descentralizare totală a serviciilor publice.

Primul se referă la transferul de competenţe şi responsabilităţi administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor locale, element realizat de câţiva ani.

A urmat un al doilea pas, cel de deconcentrare prin delegare de responsabilităţi în teritoriu, în funcţie de necesităţile de pe plan local, a unor servicii din cadrul aceleiaşi structuri administrative şi acestea sunt serviciile deconcentrate care funcţionează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea.

Al treilea pas care este în curs de realizare se referă la transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea totală, şi administrativă şi financiară a autorităţilor locale.

Începând din anul 2000, autorităţile locale din România au primit până acum responsabilităţi, în domenii precum:

- colectarea impozitelor şi taxelor locale;

- susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului;

- susţinerea sistemului de protecţie a persoanelor cu handicap;

- asistenţa socială;

- învăţământul preuniversitar de stat;

- serviciile de gospodărie comunală;

- serviciile comunitare de urgenţă;

- serviciile de evidenţă informatizată a persoanei;

- serviciile de poliţie comunitară.

Ce rezolvă descentralizarea

În situaţia unei descentralizări administrative reale se pot rezolva în condiţii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale într-un regim în care principiul european al subsidiarităţii este nu numai rostit în discursuri ci şi recunoscut, prin punere în aplicare, de către autorităţile centrale.

În acest sens, administraţia publică locală ce a primit competenţa de realizare a unui anumit tip de serviciu public, trebuie să aibă capacitatea administrativă necesară furnizării corespunzătoare a acelui serviciului.

Deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale, iar resursele materiale, financiare şi chiar cele care privesc utilizarea forţei de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă astfel încât să răspundă unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mult mai bine decât cele centrale.

Pe lângă aceste resurse de care trebuie să dispună autorităţile locale la momentul transferului de competenţă sau urmare acestui transfer, se impune elaborarea standardelor minime de cost pentru finanţarea serviciilor publice descentralizate şi a standardelor minime de calitate aferente asigurării furnizării acestora.

Dar, pe parcursul derulării procesului de descentralizare în România au apărut şi o serie de probleme şi neajunsuri de la instabilitatea cadrului legislativ, lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru echilibrarea bugetelor locale, până la nedefinirea clară a

responsabilităţilor transferate autorităţilor locale, atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate sau transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa.

Gradul ridicat de dependenţă faţă de legile anuale ale bugetului de stat, imposibilitatea de a controla anumite taxe şi impozite locale de o mare însemnătate pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit şi nu în ultimul rând lipsa de competenţe în ceea ce priveşte numirea şi eliberarea conducătorilor instituţiilor respective, exemplul cel mai edificator este cel din învăţământul preuniversitar, chiar dacă finanţează acele activităţi, reprezintă pentru autorităţile publice locale tot atâtea piedici sau dezavantaje întâmpinate pe parcursul descentralizării serviciilor publice.

Prin descentralizarea serviciilor se urmăreşte să se ofere de fapt colectivităţilor locale o anumită autonomie, permiţându-le să-şi definească singure normele de acţiune şi să-şi aleagă modalităţile de intervenţie, modalităţi ce pot să se manifeste cât mai original pentru o dezvoltare durabilă din punct de vedere economic şi social a zonei administrativ teritorială către care se adresează serviciul respectiv.

Dar scopul principal urmărit de descentralizarea serviciilor publice îl reprezintă îmbunătăţirea vieţii cetăţeanului.

Cetăţeanul doreşte servicii de calitate şi el trebuie să ştie cine este responsabil pentru furnizarea diferitelor servicii de care, potrivit reglementărilor legale, trebuie să beneficieze.

Serviciile oferite prin intermediul instituţiilor care erau coordonate de la nivelul central al ministerelor, se controlau mai greu, iar răspunsul la sesizările ce vizau calitatea scăzută a acelor servicii era întârziat.

Ca urmare acestui demers de descentralizare, cetăţenii se aşteaptă, în primul rând, la o îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice. În al doilea rând, ca urmare a procesului de descentralizare, serviciul poate fi controlat operativ de către autorităţile administraţiei publice locale alese (primar, consiliul local, preşedintele consiliului judeţean, consiliul judeţean) şi nu în ultimul rând, se facilitează cetăţeanului participarea la procesele decizionale ale autorităţilor locale.

În mod concret urmează descentralizarea în domenii precum sănătatea, ordinea publică, protecţia mediului şi a consumatorului, ocuparea forţei de muncă şi chiar managementul funcţiei publice.

Dar la fel de important pentru comunităţile locale sunt şi serviciile privind activitatea sanitar veterinară şi agricultura. Instituţii precum direcţiile pentru agricultură, agenţiile de consultanţă agricolă, oficiile de studii pedologice şi inspectoratele pentru calitatea seminţelor şi a materialului săditor se impune a fi trecute sub administrarea administraţiilor locale care pot dimensiona atât structura de personal cât şi arealul de acţiune a acestor entităţi în funcţie de nevoile concrete ale comunităţii.

Descentralizarea serviciilor publice implică nu numai transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul administraţiei publice centrale la cel al administraţiei publice locale, ci şi transferul surselor de finanţare aferente în vederea asigurării bunei funcţionări a serviciilor respective, prin diminuarea

bugetelor ministerelor care descentralizează serviciile respective şi creşterea corespunzătoare a bugetelor locale.

Consiliile locale, dacă este cazul, îşi pot aduce contribuţia din resursele proprii la creşterea calităţii serviciilor în cauză, concomitent cu gestionarea mai eficientă a resurselor de care dispun.

Descentralizarea reală şi totală a serviciilor publice nu este un proces simplu şi totodată nu se poate spune că este un proces uşor de gestionat, dar el trebuie dezvoltat pas cu pas şi îndreptat către ţinta dorită, astfel încât, administraţiile locale să poată să îşi îndeplinească în cele mai bune condiţii responsabilităţile ce îi revin.

Practic, toate serviciile publice (cu câteva excepţii) trebuie să fie administrate de autorităţile locale, iar guvernul să păstreze numai competenţe privind strategia, reglementarea şi controlul acestor activităţi.

Deconcentrarea

Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie.

Justificarea deconcentrării o regăsim de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: “Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării… În faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune… Această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor”.

Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţarea unui reprezentant unic al statului (prefectul) a responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de-a doua aşază aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.

Deconcentrarea orizontală

Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.

În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fară a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a

condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii.

În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister.

Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa, sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.

Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.

Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Or, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de colectivitate.

Deconcentrarea este destinată echilibrării pe de o parte a tendinţelor centralizatoare care vor să concentreze deciziile etatice la nivelul administraţiei centrale şi pe de altă parte celor de teritorializare a puterilor prin care se doreşte apropierea de nevoile reale ale unei ţări.

Aşadar, deconcentrarea reprezintă o formă diminuată a centralizării ce presupune deplasarea în teritoriu a unor competenţe etatice, menţinându-se relaţia de subordonare faţă de nivelul central. În cazul serviciilor descentralizate, nu există o subordonare faţă de nivelul central, ci doar forme de control.