CUPRINS

INTRODUCERE......................................................................................................................3

CAPITOLUL I..........................................................................................................................5

ABORDĂRI TEORETICE FUNDAMENTALE PRIVIND NOŢIUNEA DE FUNCŢIE

PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONAR PUBLIC.................................................................................5

1.1. Funcţia publică şi funţionarul public. consideraţii teminologice generale şi elemente de

drept comparat........................................................................................................................5

1.2. Natura juridică a instituţilor funcţie publică şi funcţionar public....................................8

1.2.1. Noţiunea de funcţie publică. definire şi trăsături...................................................13

1.2.2. Noţiunea de funcţionar public. definire şi trăsături...............................................16

1.3. Aspecte definitorii privind principiile dreptului funcţiei publice europene..................18

CAPITOLUL II......................................................................................................................23

CONSIDERENTE ISTORICO-JURIDICE PRIVIND EVOLUŢIA STATUTULUI

FUNCŢIEI PUBLICE ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC LA NIVEL COMUNITAR

ŞI NAŢIONAL........................................................................................................................23

2.1. Generalităţi privind funcţia publică în cadrul constituţional european. reglementări

statutare.................................................................................................................................23

2.1.1. Aspecte de drept comparat privind evoluţia istorică a reglementărilor funcţiei

publice...............................................................................................................................24

2.1.2. Abordarea instituţiilor funcţiei publice şi a funcţionarului public din perspectiva

prevederilor statutare.......................................................................................................27

2.2. Evoluţia prevederilor în materia functiei publice la nivel naţional în diferite regimuri

constituţionale.......................................................................................................................32

2.2.1. Sinteză a reglementarilor funcţiei publice de la regulamentele organice până la

instaurarea regimului totalitar.........................................................................................32

2.2.2. Sinteză a reglementării funcţiei publice între 1950-1989.......................................34

2.3. Reglementarea funcţiei publice în perioada postdecembristă şi în contextul integrării

României în Uniunea Europeană..........................................................................................35

1

CAPITOLUL III....................................................................................................................38

SISTEMELE DE RECRUTARE ŞI ÎNCADRARE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

ÎN CADRUL CONSTITUŢIONAL EUROPEAN..............................................................38

3.1. Sistemele de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici la nivelul Uniunii Europene.

istoric si drept comparat........................................................................................................38

3.2. Principiul egalităţii şi meritului în legislaţia ţărilor Uniunii Europene. Particularizări la

nivelul legislaţiei româneşti..................................................................................................42

3.3. Prevederi statutare generale privind accesul la funcţia publică europeană...................44

CAPITOLUL IV.....................................................................................................................47

ASPECTE PRIVIND REGLEMENTĂRILE JURIDICE REFERITOARE LA

DREPTURILE, OBLIGAŢIILE ŞI RĂSPUNDEREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI

LA NIVEL COMUNITAR....................................................................................................47

4.1. Abordare generală a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici în literatura de

specialitate............................................................................................................................47

4.1.1. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici şi stabilitatea în funcţia publică.

Elemente de drept comparat.............................................................................................48

4.1.2. Reglementarea dreptului la grevă la nivelul funcţiei publice europene şi în

legislaţia naţională...........................................................................................................50

4.1.3. Aspecte teoretice privind îndatorirea de a servi interesul public. Obligaţia de

fidelitate şi independenţa funcţionarilor publici europeni...............................................52

4.2. Problematica exercitării dreptului la opinie al funcţionarilor publici europeni în

condiţiile neutralităţii politice şi a obligaţiei de rezervă.......................................................54

4.3. Sfera funcţionarilor din spaţiul comunitar care nu se pot asocia în sindicate...............56

4.4. Regimul răspunderii funcţionarilor publici europeni. Aspecte de drept comparat........58

CAPITOLUL V......................................................................................................................61

STUDIU PRIVIND RESPECTAREA DREPTULUI POZITIV ÎN MATERIA

FUNCŢIEI PUBLICE EUROPENE. ANALIZĂ DE ACŢIUNI JUDICIARE

FUNDAMENTATE PE PREVEDERI STATUTARE........................................................61

5.1. Acţiunile judiciare privind funcţia publică europeană...................................................61

2

5.1.1. Aspecte definitorii privind reglementările statutare ale acţiunilor judiciare ce

privesc funcţia publică......................................................................................................61

5.1.2. Prezentarea cazurilor de speţă...............................................................................62

5.1.3. Fundamentarea juridică a acţiunilor introduse în instanţă. Cadrul statutar.........66

5.2. Solicitările părţilor formulate în baza prevederilor dreptului pozitiv în materie...........68

5.3. Hotărârile Tribunalului cu privire la motivele invocate de părţi. Fundamentarea

juridică a acestora pe baza reglementărilor statutare............................................................70

CONCLUZII ŞI PROPUNERI.............................................................................................76

BIBLIOGRAFIE....................................................................................................................80

LISTA ANEXELOR..............................................................................................................85

3

INTRODUCERE

Plutarh spunea că legea este regina tuturor muritorilor şi nemuritorilor. Existenţa

noastră întru respectul legii, construirea propriului sistem de valori în consonanţă cu sistemul

social de valori concenrat în norme juridice sunt adevăruri care ne dăltuiesc destinul, care ne

ajută să trăim în armonie unii cu alţii şi toţi cu societatea, cu statul, cu autorităţile. Căci statul,

prin natura sa este ceva multiplu şi dacă devine o unitate mai strânsă, din stat se face familie

şi din familie om.1

Iată că istoria dovedeşte că decadenţa administraţiei, manifestată încă din Antichitatate

a apărut când împăraţii au început să încalce regulile pentru numirea şi înaintarea

funcţionarilor. Se manifestă astfel traficul cu slujbele, nepotismul şi favoritismul, boli ale

timpurilor dintotdeauna, inclusiv ale celui prezent.

În scrierile lor, politice sau juridice, filozofice sau literare, marile spirite ale lumii au

fost preocupate şi au abordat, de multe ori şi într-o manieră vehement critică, raporturile cu

funcţionarilor cu statul şi cu cetăţenii.

S-a exprimat de asemenea ideea că atunci când statul nu are grijă de funcţionarii săi,

titularii unor funcţii publice, îşi surpă temeliile. Pentru că aceştia din urmă recurg la mijloace

lăturalnice, ceea ce repezintă originea corupţiei, a degradării morale acelor care prestează

servicii publice şi a calităţii acestora. De aici necesitatea intervenţiei statului pentru a-i

înlătura pe cei care îl compromit.

Într-un stat de drept, declarat constituţional ca democrat (condus de popor prin

reprezentanţii săi legitimi) şi social (omul, binele lui, reprezintă valoarea supremă, centrul şi

destinaţia preocupărilor guvernanţilor) funcţia publică, prin cel care exercită competenţele ce

decurg din aceasta, reprezintă una din pârghile de bază prin care se împlinesc principiile

democratice, concretizate în natura raporturilor stabilite între autoritate şi cetăţean.

De asemenea trebuie evidenţiat faptul că, statutul juridic şi economic al titularului unei

funcţii publice, influenţează într-o măsură fundamentală bunul mers general în viaţa unui stat.

Un funcţionar public recrutat dup, criterii obiective şi echitabil remunerat constituie prima

1 Aristotel, Politica, Editura Culturală Naţională, Bucureşti, 1924, p. 56.4

condiţie a unui aparat de stat care să respecte drepturile garantate de legi particularilor şi

competent a soluţiona problemele impuse de satisfacerea intereselor generale.

Dimpotrivă, dacă ocuparea funcţiilor publice se va face după criterii aleatorii, dacă nu

se bucură de stabilitate iar remuneraţia este nesatisfăcătoare, aceste aspecte se vor repercuta

defavorabil asupra eficienţei activităţii funcţionarului public şi bunei funcţionări a serviciului

public.

Astfel, din perspectiva importanţei pe care o are funcţia publică în cadrul statului,

lucrarea de faţă îşi propune să analizeze aspectele considerate definitorii ale acestei la nivelul

spaţiului european, reflectând diferitele tradiţii manifestate în reglementările ce îi

fundamentează cadrul juridic.

Am încercat ca pe parcursul lucrării să scoatem în evidenţă şi mutaţiile esenţiale

produse în legătură cu regimul juridic al personalului care îşi desfăşoară activitatea în

autorităţile şi instituţiile publice din alte state, cu precădere în statele membre ale Uniunii

Europene.

Structurată pe cinci capitole, lucrarea abordează în primul capitol problematica

distincţiilor terminologice, din literatura de specialitate, referitoare la noţiunea de funcţie

publică şi funcţionar public şi eventualele implicaţii din sfera dreptului comparat ce decurg

din acestea precum şi natura juridică a celor două instituţii.

Cel de-al doilea capitol evidenţiază modificările apărute în natura juridică a funcţiei

publice în contextul transformărilor constituţionale din spaţiul european, a diferitelor

regimuri constituţionale, precum şi în contextul elaborării statutului funcţionarilor publici.

Sistemul de recrutare şi încadrare al funcţionarilor publici, analizat în capitolul trei, este

abordat în cadrul constituţional european urmărind să puncteze principalele aspecte evolutive

ale reglementărilor juridice referitoarevla sistemele de recrutare şi selecţie. De asemenea

capitolul în cauză abordează problrmatica accesului la funcţiile publice sub aspectele

egalităţii şi meritului, aspecte identificate sub formă de principii în legislaţia europeană.

Ultimul capitol al părţii teoretice surprinde principalele reglementări juridice referitoare

la drepturile, obligaţiile şi răspunderea funcţionarilor publici luând însă în considerare rolul

pe care îl îndeplinesc aceştia în aparatul de stat.

Partea aplicativă a lucrării urmăreşte să evidenţieze, prin analizarea unor speţe gradul în

care prevederile statutare de la nivel comunitar vin în întâmpinarea necesităţilor manifestate

în exercitarea competenţelor funcţiei publice europene, precum şi maniera în care aceste

prevederi statutare sunt respectate şi aplicate de către instituţiile cu competenţe în acest sens.

5

CAPITOLUL I

ABORDĂRI TEORETICE FUNDAMENTALE PRIVIND NOŢIUNEA DE

FUNCŢIE PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONAR PUBLIC

1.1. Funcţia publică şi funţionarul public. consideraţii teminologice generale şi elemente

de drept comparat

Noţiunea de funcţie publica s-a impus ca o notiune fundamentala a dreptului public, in

principal a dreptului administrativ, ea fiind strans legata de notiune de activitate, autoritate

sau organ. S-a aratat ca un organ de stat sau o autoritate publica, in general, structural

cuprinde trei elemente ce pot fi evidentiate ca fiind:

a) competenta;

b) mijloacele material-financiare si

c) personalul care la rândul sau este structurat pe compartimente, linii ierarhice si

functii, dintre care numai unele ne apar ca fiind functii publice.

Astfel ca intr-o formulare generica titularul unei functii publice poartă denumirea de

functionar public.

Actualmente se evidentiaza faptul ca legislatia si doctrina sunt dominate de expresia

franceza “function publique”,dar si de cea britanica “civil service”, prima expresie evocând

faptul ca aparţine ca noţiune filozofiei etatice, cea britanica evocand filozofia liberala.

Noţiunea de funcţionar public nu prezintă acelaşi inţeles în cazul în care este analizată

din punct de vedere al dreptului penal, dreptului financiar sau dreptului administrativ.2 Din

perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utlizează formulări tautologice,

de genul: agenţii titulari de funcţii în administraţie sunt funcţionari publici.

Este de presupus că terminologia utilzată în Danemarca, în Grecia, în Regatul Unit este

cea mai veche şi totodată cea mai legată de trecutul monarhic al statelor europene.

Funcţionarul este un servitor (spre exemplu traducerea din limba daneză este chiar aceasta de

(“om de serviciu”), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei ( crown

servant) în vocabularul specific sistemului anglo-saxon.

2 Jaques. Ziller, Administraţie comparată. Sistemele politico-administrative în Europa celor douăzeci, Editura Moontchrestien, Paris, 1993, p. 360.

6

În limba spaniolă şi în cea portugheză, cuvântul funcţionar, reflex al noţiunii mai

moderne, apărute o dată cu Revoluţia franceză, de funcţie publică, se traduce prin

functionario. Belgia şi Olanda utilizează termenul mai neutru de agent al statului sau

colectivitaţilor publice.

Irlanda conciliază noţiunile cele mai moderne cu noţiunile cele mai vechi, subliniind în

acelaşi timp că funcţionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată

pentru funcţionarul civil de stat) si că, în prezent, el este agentul serviciului public, public

servant, fiind un termen mai larg decât cel de civil servant.

Trecând peste expresiile specifice altor limbi, doctrina si legislaţia, fie ele de limba

engleză ori franceză, au folosit si folosesc si alte expresii, ce s-ar putea traduce în limba

română ca fiind: agent public, funcţionar de stat, manager public etc. În acest caz referirile

vizează fireşte genul nu specia, pentru că tot tradiţional s-au impus diferite noţiuni pentru a

evoca diferite specii de functii publice (de exemplu judecator,consilier, deputat, senator,

ministru, etc.), dintre care unele evocând un rang de demnitar al statului.

Aceasta varietate terminologica ce s-a impus înca din secolul trecut a fost determinate

de varietatea situaţiilor în care intervine o functie publica, in general, in administratia publica,

in particular.

În sensul larg al termenului, se poate înţelege înţelege prin funcţie publică, ansamblul

persoanelor aflate la dispoziţia guvernanţilor pentru a face să funţioneze serviciile publice.3

Sporirea intervenţionismului statal în materie economică şi socială a dus la creşterea

considerabilă a numărului de persoane însărcinate cu realizarea diferitelor servicii publice.

Noţiunea de funcţie publică, contrar aparenţelor, este dificil de tradus cu exactitate în

diferite ţări europene, într-o analiză comparativă, riscurile de contrasens fiind mai

numeroasedecât în cazul altor instituţii referitoare la administraţie.

Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noţiunea de fonction publique (funcţie

publică) în Franţa este explicată prin noţiunea civil servant (în traducere literară, serviciu

civil) în Marea Britanie şi prin cea de öffentlicher Dienst (în traducere literară, serviciu

public) în Germania. În toate aceste trei ţări, aceşti termeni servesc simultan pentru a

desemna colectiv funcţionarii şi au devenit sinonomi cu administraţia în vorbirea curentă. Or

aceste trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ţară la alta.4

3 Gustave Peiser, Droit administrative. Fonction publique de l’etat at territorial. Travaux publics, MEMENTOS DALLOZ Paris, 1995, p. 5. 4 J. Ziller, op. cit., p.349.

7

Unul dintre contrasensurile cele mai des întâlnite constă în compararea efectivelor

funcţiei publice franceze (cinci milioane de agenţi în anul 1993) pe de-o parte, cu cele ale

funcţionarilor britanici, civil servants (o jumătate de million in anul 1993) pe de altă parte. În

realitate, efectivele de agenţi ai colectivităţilor publice sunt mai ridicate în Marea Britanie

decât în Franţa. Civil service britanic nu desemnează decât agenţii serviciilor administraţiei

statului, în timp ce în Franţa, termenul de funcţie publică are în vedere şi funcţionarii publici

ce acţionează la nivelul colectivităţilor locale, pe lângă cei ce se regăsesc la nivelul

administraţiei statale.

Or, concepţia comunitară cu privire la acţiunea publică este oarecum diferită de tradiţia

franceză. Ea tinde nu doar să delimiteze, ci, în realitate, chiar să separe exercitarea atribuţiilor

regaliene ale Statului (independenţa naţională, justiţia, ordinea publică, afacerile externe etc.)

de executarea serviciilor publice.

De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal al administraţiei ar fi cel mai

indicat, singurul termen utilizabil în toate ţările europene, fără o semnificaţie juridică precisă,

pentru a desemna ansamblul agenţilor din serviciul diferitelor colectivităţi publice.

S-a constatat de asemena că pentru fiecare din ţările Uniunii se permite identificarea a

trei grupe de ţări.

În prima grupă, funcţia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ, fiind

vorba de Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Olanda şi Portugalia, în cea de a doua grupă, formată

din Germania şi Luxemburg, există o delimitare între funcţionarii cu statut de drept public, pe

de-o parte, şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie ce supun regulilor dreptului muncii, în

sfârşit în Regatul Unit, funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai Statului şi nu

reprezintă decât o parte redusă, mai puţin de o şesime din personalul administativ. În toate

ţările Uniunii Europene, dreptul funcţiei publice presupune un nucleu central de reguli

aplicabile unor agenţi care corespund definiţiei stricte a funcţionarului, nucleu în jurul cărora

gravitează dispoziţii mai restrânse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajaţi

din administraţie.

Există, din perspectivă teoretică şi a planului dreptului comparat, la fel ca în România,

două accepţiuni ale conceptului de funcţie publică:

-într-o primă accepţiune, funcţia publică se identifică prin raportare la conceptul de

autoritate publică, incluzându-i pe toţi aceia care sunt învestiţi cu prerogative de putere

publică, în cadrul autorităţilor din sfera celor trei clasice puteri în stat (parlamentari,

magistraţi, miniştri).

8

-în cea de-a doua accepţiune, funcţia publică se defineşte prin raportare la instituţiile

publice din sfera puterii executive, ea evocând statutul oricărei persoane care exercită

prerogativele unei funcţii sau demnităţi în stat, indiferent de tipul învestiturii, de categoria

organului executiv în care îşi exercită activitatea sau de nivelul la care se exercită.5

Din perspectiva integrării europene, analizând modelele care au stat la baza organizarii

administraţiei comunitare, un autor român identifica cu aproape zece ani în urmă, trei modele

existente în perimetrul european, caracterizate printr-o extremă diversitate in structurile lor

ierarhice şi în maniera de organizare şi operare.6

Modelul englez, caracterizat print-un nivel superior (secretarii permanenţi) cu un înalt

grad de pregătire, foarte bine retribuiţi dar cu o arie de acţiune restrănsa.

Modelul francez, caracterizat tot printr-un nivel superior şi un grad înalt de pregătire în

domeniul administraţiei publice, dar şi cu o prezenţă politică remarcabilă, în sensul că peste

20% dintre parlamentari provin din rândurile funcţionarilor publici.

Modelul german caracterizat prin două nivele, funcţionari politici cu un înalt statut, dar

cu stabilitate mică, şi funcţionari civili de carieră, activând într-o poziţie relativ minoră, dar

stabilă.

În acest sens putem concluziona că modelul german este dominat de lege, rigiditate şi

planificare, modelul francez se remarcă prin rigididatea structurilor şi flexibilitatea

birocraţiei, iar modelul englez se caracterizează prin flexibilitatea amândurora.7

1.2. Natura juridică a instituţilor funcţie publică şi funcţionar public

Analiza comparativă a naturii juridice a funcţiei publice şi a funcţionarului public din

administraţiile publice ale statelor din Uniunea Europeană, inclusiv din ţările de curând

integrate sau în curs de aderare, permite conturarea a două mai categorii de sisteme , şi

anume:

Sistemul de tip „post"8, construit dintr-un ansamblu de funcţii sau profesii, definite prin

nivelul şi caracteristicile lor, sistem în care funcţionarii publici sunt numiţi în una dintre

5 Verginia Vedinaş, Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, studii de drept românesc nr. 3-4/2002, p. 319-332.6 I. Alexandru, Administarţia publică şi integrarea europeană, în Revista de drept public nr. 1-2/1997, p. 114 şi urm. 7 Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 1698A se vedea, I. Alexandru, Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti,2002, p. 467-468; I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,2005, p. 308-309.

9

funcţii putând fi apoi, în funcţie de necesităţile instituţiei, numiţi în altă (alte) funcţie

(funcţii), fără a fi, deci, consideraţi învestiţi cu un drept în sensul exercitării continue a primei

funcţii în care au fost numiţi. Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcţionarilor

publici de la o autoritate publică la alta sau chiar între sistemul public şi sistemul privat.

În ţările în care prevalează, ca tendinţă generală, funcţia publică ce are la bază postul, a

fost promovată o funcţie publică orientată spre rezultate şi spre management cu scopuri

specifice. Cele mai ilustrative exemple în acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Suedia,

Danemarca.

Sistemul de tip „carieră"9, ce este bazat pe conceptul de stabilitate şi de continuitate în

carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcţii,

fie trecând de la un corp la altul.

Serviciul public este astfel împărţit într-un anumit număr de corpuri care sunt accesate,

în general, prin concurs şi în care funcţionarul public poate rămâne pe toată durata vieţii sale

active10.

În ţările care au adoptat sistemul de tip carieră, majoritatea categoriilor de personal sunt

protejate împotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de

personal. În aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin „îngheţarea"

numărului de funcţii şi menţinerea aceluiaşi nivel al salariilor.

Astfel s-a procedat spre exemplu în Austria, Belgia, Germania, Grecia, Franţa, Spania

şi Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat,în termeni obiectivi, numai ca efect al

pensionărilor şi demisiilor.

În practică, cele două sisteme nu sunt implementate în nici un stat în forma lor „pură",

de aceea se impune, atunci când se analizează funcţia publică dintr-un anumit stat, să se

marcheze exact nivelul de convieţuire a celor două sisteme.

În cadrul doctrinei administrative, de-a lungul evoluţiei sale, s-a evidenţiat existenţa

unor opinii diferite, atât cu privire la sfera funcţionarilor publici cât şi cu privire la natura

juridică a funcţiei publice.

Aceste diferenţieri se explică fie prin specificul naţional al unor administraţii fie prin

interesele politice ce se urmaresc a fi realizate prin reglementările juridice cu privire la

funcţionari, implicit prin conţinutul, semnificaţiile si structura tehnico-juridică a acestor

9A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, op. cit., p. 630. Autorul apreciazăcă în acest sistem „funcţia publică nu apare ca o meserie oarecare, izolată, ea este prinsă într-un tablou,într-un sistem ierarhizat pe orizontală sau verticală", iar în cadrul său „funcţionarul public face o carieră din funcţia publică, aceasta devine raţiunea profesională a carierei sale 10Ioan Alexandru, op. cit., p. 467

10

reglementări. Putem reţine in acest caz faptul că, in unele ţări europene, chiar dupa sfârşitul

primului razboi mondial, s-au impus graţie diferitelor reforme administrative11, reglementări

unitare (statute) cu privire la funcţionarii publici, cu privire la organizarea administraţiei

centrale ori locale, in grupul ţărilor din această categorie situându-se si România12.

Înca din perioada interbelică s-au conturat pe acest fond două teze ce s-au dovedit a fi

fundamentale in cadrul literaturii de specialitate13. Astfel prima este teoria „situaţiei

contractuale” sustinută mai ales în Germania. Autorii germani încearcă să definească funcţia

publică (funcţia de stat) prin intermediul unor instituţii de drept civil, in speţă contractul de

mandat.14

Cea de-a doua teorie, „teoria statutului legal”, susţinută de marii specialişti francezi din

perioada interbelică, priveşte funcţia de stat ca un statut legal, deoarece actul de instituire a

acesteia este întotdeauna un act de autoritate, iar cel ce exercită funcţia exercită autoritatea

statală si nu drepturile dintr-o situaţie contarctuală, teza in cauză impunându-se şi în doctrina

românească din perioada respectivă.

Consideram de asemenea ca fiind imperios necesar de evidenţiat, în cadrul analizei

naturii juridice a celor doua insituţii, faptul ca adoptarea unui cod al muncii a avut în mod

cert reverberaţii în doctrină, începând cu perioada interbelică, în sensul necesitaţii stabilirii

naturii juridice a raportului de serviciu. Astfel preocupările autorilor de drept administrativ s-

au împletit cu cele ale autorilor de dreptul muncii, pe linia fundamentarii ştiinţifice a noţiunii

de funcţie publică, a delimitării accepţiunilor termenului de funcţionar.

Urmărind evoluţia evenimentelor istorice şi considerând o importantă consecinţa a

primului razboi mondial, în materia funcţiei publice şi a funcţionarului public, Congresul

International de Ştiinţe Administrative care a avut loc la Bruxelles în 1924, menţionăm că

acesta pune problema de a şti în ce masură se mai poate vorbi despre un regim juridic special

pentru funcţionarii de stat, corespunzator despre teoria „statutului legal” în cazul naturii

juridice a funcţiei de stat, de vreme ce adoptarea unui cod al muncii devenea un drept comun

al raporturilor de munca, abrogând Statutul funcţionarilor publici.

11P. Negulescu referindu-se la primul război mondial arăta faptul că in mai toate ţarile: Belgia, Franţa, Anglia dar şi la, noi s-au creat comisiuni care sa studieze reformele administrative. Diversele pobleme au fost studiate in cadrul Congresului International de Ştiinţe Administrative, care a avut loc la Bruxelles în 1924. 12A Iorgovan op. cit., p.575. Autorul subliniază faptul că Statutul functionarilor publici a fost adoptat in 1923; Legea de unificare administrativa în 1925, iar Legea de organizare a ministerelor în 1928, adică la aproape un secol de la înfiinţare ministerelor în Ţarile Române.13Ilie Iovănaş Drept Administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra administraţiei publice. Editura Servo–Sat, Arad, 1997.14 A.Iorgovan op.cit., p.576

11

Opiniile specialiştilor in dreptul muncii evidenţiau faptul că raportul de serviciu este tot

o formă a raportului juridic de muncă si nu un raport de drept administrativ, în timp ce autorii

de drept administrativ opinau că, natura juridică a raporturilor de serviciu trebuie stabilită in

funcţie de specificul elementelor acestui raport juridic, in speţă de părţi, conţinut si obiectul

său.

În situaţia abrogării Statutului funcţionarilor publici prin adoptarea unui cod al muncii,

funcţionarii de stat deveneau ”oameni ai muncii” care desfăşurau o anumită activitate în

cadrul diferitelor organe de stat. De aici s-a pus însă o noua problemă si anume: raporturile

juridice de muncă ale funcţionarilor de stat nu se deosebesc cu nimic, totuşi, de cele ale

muncitorilor, de verme ce unii funcţionari sunt numiţi, alţii sunt aleşi, alţii sunt repartizaţi în

funcţiile respective, ceea ce, de regula nu se întâmplă în cazul muncitorilor? Mai mult decât

atât funcţionarii numiţi sau aleşi au o răspundere atât faţa de autorităţile lor ierarhice din

cadrul organului în care îşi desfăşoară activitatea, cât si faţă de autoritatea statală, socială in

general, care a edictat actul juridic de numire în funcţie, sau care a hotărât alegerea după caz.

Astfel, devine certă incidenţa regimului juridic administrativ asupra regimului dreptului

muncii în cazul raporturilor juridice ale anumitor persoane fizice, mai precis ale

funcţionarilor publici, fapt ce a determinat reconsiderarea doctrinei juridice a funcţiei publice

si corespunzător a funcţiei de stat.

Din cele prezentate s-a putut vedea ca, in ceea ce priveşte reglementarea funcţiei

publice, exista în ţarile Uniunii Eurpene dar şi în cadrul acelora ce se afla în procesul de

aderare o dispută axată pe concepţia statutului legal, care ne conduce la un regim unilatral de

drept public, şi concepţia statutului contractual, care ne duce la un regim de drept privat.

Se poate spune că, la ora actuală, opiniile cu privire la natura juridică a funcţiei publice,

fără a fi ajuns la un numitor comun, au ajuns, însa la o limpezire, putându-se vorbi despre

funcţia publică ca statut legal sau despre funcţia publică ca un raport de drept privat, fără ca

una sa fie opusă cu necesitate celeilalte. Gândirea juridică, divergenţele de opinie ce s-au

născut în doctrina occidentală, in perioada interbelică si postbelică, a contribuit foarte mult la

clarificarea şi instruirea clasei politice. Astfel, disputa actuală nu mai este exlusiv pe terenul

dreptului, ea este pe terenul politic, ce regim juridic va fi acceptat din cele două, ca soluţie

politică, reprezentând, prin excelenţă, o chestiune de ordin politic.

De regulă autorii de drept administrative au susţinut caracterul legal al funcţiei publice,

actul de numire fiind un act unilateral de voinţă, de drept public si nicidecum un contract de

12

drept comun.15 Aflându-se astfel într-o situaţie legală, funcţionarului public îi sunt stabilite

coordonatele funţiei sale prin lege, iar atribuţiile ce îi sunt încredinţate sunt de ordin general,

prevăzute de lege, nu în interesul său, ci în interesul serviciului public. Cu alte cuvinte

situaţia juridică a funcţionarilor publici, trebuie socotită o situaţie juridică obiectivă, ca

urmare, raportul dintre funcţionar şi funcţia publică este un raport juridic obiectiv.

Funcţionarul public care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere legală, si

nu un drept subiectiv.16

Prin urmare, constituirea posturilor şi delimitarea exactă a atribuţiilor acestora, se arată

în doctrina actuală, trebuie să aibă caracter legal. Pe cale de consecinţă, atribuţiile specifice

funcţiilor administrative nu pot face obiectul unor tranzacţii între părţi şi nici al unor

contracte. De asemenea ele nu pot fi modifcate ori desfiinţate decât tot prin lege ori pe baza

unui act normativ adoptat in baza legii fara a fi necesară obţinerea consimţământului din

partea titularului funcţiei.

Dreptul german este singurul în prezent, care adaugă un element important la analiza

elementelor definitorii ale situaţiunii juridice a funcţionarului public, astfel încât se

precizeaze că, această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea „prerogativelor de

putere publică sau a prerogativelor, care pentru raţiuni ce ţin de necesitatea asigurarii bunei

funcţionări a statului sau a vieţii publice, nu pot fi încredinţate exclusiv unor persoane drept

privat.17

Din succinta prezentare anterioară, s-ar putea reţine câteva concluzii esenţiale. Prima,

în linii generale, în perioada interbelică s-a conturat o concepţie administrativă asupra

categoriei juridice prin care umează să fie evocate functia publică ca realitate juridică,

implicit asupra statutului juridic al funcţionarului public, adică al titularului funcţiei publice,

funcţionarului urmând să i se aplice un regim special, în majoritatea cazurilor conturat într-un

statut.

A doua, după cel de-al doilea război mondial, acreditează ideea mai multor accepţiuni

ale noţiunii de funcţie publică, implicit de funcţionar, incât se poate spune ca perioda actuală

se caracterizează printr-o preocupare de modernizare a conceptelor respective, ajungându-se

în final, dupa cum recunosc chiar unii autori occidentali, la ambiguitaţi, la termeni imprecis

conturaţi.

15Emil Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002, p. 224.16 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 41617Jaques Ziller, op.cit., p. 362

13

A treia, în concepţia tradiţională, expresia de funcţiune publică are un sens restrâns,

atunci când este utilizată prin referire la expresia funcţionar public, si un sens foarte larg,

când vizează ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului administraţiei de stat.

Funcţionarii publici nu constituie decât o parte a acestui personal.

A patra, potrivit sistemului nostru constituţional actual, funcţia publică se impune ca

regulă, drept un regim special de drept public, cu toate consecinţele ce decurg de aici în ceea

ce priveşte dreptul la asociere, dreptul la grevă ori soluţionarea litigiilor care intră în

competenţa instanţelor de contencios administrativ.18

1.2.1. Noţiunea de funcţie publică. Definiţie şi trăsături

Într-un stat de drept, suveranitatea statului se realizează prin organele celor trei puteri:

organele puterii legislative, ale puterii executive şi ale puterii judecătoreşti. Toate aceste trei

puteri îşi realizează funcţiile pentru care au fost create prin organe proprii - servicii publice.

Astfel, puterea legislativă îşi realizează funcţiile specifice Parlamentului; puterea

executivă îşi înfăptuieşte funcţiile specifice, de executare a legii, prin Guvern, organele

administraţiei publice centrale de specialitate, autorităţi administrative autonome şi prin

organele administraţiei publice locale, iar puterea judecătorească îşi realizează funcţiile

specifice prin instanţele judecătoreşti, parchete sau, după caz, in cadrul Consiliilor Superioare

ale Magistraturii.

Înfiinţate, potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei puteri primesc sarcina de a

înfăptui în practică o anumită funcţie specifică - legislativă, executivă sau judecătorească -

care se exercită în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii publice corespunzătoare care,

la rândul lor, sunt dotate cu funcţii publice, adică cu atribuţii, competenţe şi răspunderi

specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale

societăţii scopul şi finalitatea organelor statului şi ale unităţilor sale administrativ-teritoriale.19

În consecinţa, prin funcţie publică vom înţelege situaţia juridică a persoanei fizice-

învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autoritaţi publice- ce constă în

ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana

fizică respectivă şi organul care l-a învestit.20

18A.Iorgovan op cit., p 583. 19 I. Alexandru, Administraţia şi puterea politică, în revista de drept public nr. 2/2003, p.10 20 A se vedea pentru un tip al acestei definiţii Verginia Vedinaş Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, p. 31.

14

Evidenţiem astfel, într-o primă fază, faptul că înţelegerea trăsăturilor acestei definiţii

presupune, implicit, înţelegerea trăsăturilor noţiunii de competenţă. Astfel, dacă am prevăzut

că este vorba de drepturi şi obligaţii în realizarea competenţei, se subînţelege ca o primă

trăsătură a funcţiei publice, că acestea nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme

juridice, de către organele de stat, ca şi atribuţiile ce definesc competenţa însăşi.21

Fiind vorba de drepturi şi obligaţii stabilite pe cale unilaterală, aşa cum arată şi

profesorul Ilie Iovănaş, se deduce, de asemenea, că nu suntem în prezenţa unei instituţii a

dreptului muncii, a contractului de muncă, care este un acord de voinţă al unitaţii si al

persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituţii a dreptului public, fiind

vorba de realizarea unui interes public.22

În al doilea rând, tot de aici se desprinde şi trăsătura ce evocă faptul că aceste drepturi

şi obligaţii atribuţii ale funcţiei de stat sunt create şi organizate în vederea realizării puterii

publice, ca şi competenţa însaşi. De unde rezultă că acele activitaţi ale unor persoane ce fac

parte dintr-un organ al statului, dar în săvârşirea cărora nu se realizează puterea de stat, nu

constituie funcţiuni de stat. Aşa sunt mai ales activităţile tehnice direct productive, care se

întâlnesc în număr mai mare în întreprinderile de stat.

În acest sens trebuie menţionat faptul că la nivelul legislaţiei din România, Legea nr.

188/ 1999 statutează faptul că personalul din aparatul de lucru al autorităţiilor şi instituţiilor

publice, care efecutează activitaţi de secretatriat, administrative, protocol, gospodărire,

întreţinere-reparaţii si de deservire, este angajat cu contract individual de muncă. Persoanele

care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii. 23

Desprindem in al treilea rând, ca trăsătură a funcţiei pulice, continuitatea. Nu trebuie să

confundăm însă funcţia de stat însaşi cu realizarea ei, în conformitate cu specificul ei şi de

către o anumită persoană,24 realizare ce poate cunoaşte perioade de întrerupere, pe când

continuitatea funcţiei se referă la existenţa acestor drepturi şi obligaţii atât timp cât există

competenţa pe care funcţia publică o realizează, corespunzator măsura unilaterală legală care

a organizat funcţia în vederea realizării competenţei respective.

21 A. Iorgovan op.cit., p 584.22 A se vedea I. Iovănaş op.cit., p. 175.23 I.T. Ştefănescu , Tratat de dreptul muncii, vol I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p.34-41: “Aşa cum s-a arătat în literature de specialitate, suntem în prezenţa unor salariaţi în accepţiunea proprie a dreptului muncii.”24C. Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, colecţia studii juridice, Bucureşti, 2004. p. 177:“pentru a nu fi confundat cu caracterul de continuitate, permanenţa funcţiunii nu poate să însemne decât existenţa ei pe un timp nedeterminat” ori “o funcţie de stat nu este necesar să fie prevăzută pe un timp nedeterminat”, ci poate să fie instituită şi pe o anumită perioadă de timp prestabilită, pe când este nevoie, ceea ce se impune cu atât mai mult dacă avem în vedere şi faptul că însuşi organul respectiv poate fi organizat pe o peroadă de timp prestabilită.

15

În al patrulea rând, aşa cum subliniază si rofesorul Antonie Iorgovan, din definiţie

rezultă ca cei care sunt învestiţi cu realizarea funcţiei intră într-un complex de raporturi

juridice, complex ce se stabileste între el şi organul care l-a învestit. Daca se analizează mai

departe se va constata că titularul funcţiei este atât subiect subordonat într-un raport juridic de

autoritate, de drept constituţional sau, după caz, de drept administrativ, faţă de organul care l-

a învestit (în virtutea acestui raport prerogativele funcţiei apar ca drepturi pentru organ şi

obligaţii pentru titular), desigur, titularul funcţiei are şi anumite drepturi în legătură cu

exercitarea funcţiei pe care o deţine, cât şi subiect supraordonat într-un raport de autoritate,

de drept administrativ, faţă de terţi.

Analiza conceptului de funcţie publică a relevat faptul că atât în România, cât şi în

statele membre ale Uniunii Europene, la nivel doctrinar nu există o definiţie unanim

acceptată, acest demers fiind puternic marcat de tradiţiile şi vectorii de forţă ai organizarii

administraţiei publice în fiecare ţară.

Putem puncta astfel din analiza detaliată a definiţiei legale a conceptului , ca fiind

trăsăturile caracteristice, următoarele:

-este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal, drepturile şi obligaţiile care îi

determină conţinutul fiind prestabilite prin acte normative;

- este o situaţie juridică, adică un complex unitar şi interdependent de drepturi şi

obligaţii ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat statut juridic de sine stătător;

- are caracter propriu, aparţinând numai celui care a acceptat învestirea ca titular al

funcţiei în cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, pentru a-i realiza competenţele, cu alte

cuvinte, funcţia publică nu poate fi încredinţată decât unei persoane fizice;25

- are caracter permanent şi prezintă continuitate, deoarece şi nevoile comunităţii sunt

permanente;26

- are caracter obligatoriu prin îndatorirea exercitării drepturilor şi a îndeplinirii

obligaţiilor ce-i alcătuiesc conţinutul, în sensul că ea nu exprimă o facultate sau o posibilitate

de genul drepturilor subiective recunoscute persoanelor fizice sau juridice, ce presupun -ca

principiu -suveranitatea voinţei juridice a titularului lor în exercitarea prerogativelor pe care

dreptul le presupune;

- prin atribuţiile şi responsabilităţile stabilite de lege, contribuie la realizarea

prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică

25 Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală. Ediţia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 8526 S. Ivan, M. Bădescu, A. Neagu, Administraţie publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 63

16

locală şi autorităţile administrative autonome;

- are o anumită specializare şi competenţă, determinate de lege, în cadrul căreia

urmăreşte satisfacerea unui interes general;27

- pentru a fi exercitată, presupune alocarea şi asigurarea de mijloace materiale şi

financiare, cu care trebuie să fie dotat titularul ei, precum şi plata acestuia pentru munca

prestată;

- funcţia publică se desfiinţează de către organul care a înfiinţat-o prin acte de

autoritate, de aceeaşi natură ca acela prin care a înfiinţat-o.

Ceea ce particularizează şi diferenţiază funcţia publică de funcţiile/posturile din cadrul

autorităţilor şi instituţiilor publice destinate ocupării lor de către salariaţi este faptul că, în

cazul funcţiei publice, nu poate fi negociat conţinutul acesteia, spre deosebire de

funcţiile/posturile din cea de-a doua categorie, care presupun ca salariaţii să poată, ca regulă,

negocia elementele de conţinut ale raportului lor de muncă.

Prin atribuţiile şi responsabilităţile conferite de lege funcţiei publice, aceasta contribuie

la realizarea prerogativelor de putere publică de către administraţia publică şi autorităţile

administrative autonome, constituind un mijloc de exprimare a puterii publice la nivelul

autorităţilor şi instituţiilor statului şi al administraţiei publice locale.

Prin aceasta se diferenţiază în mod fundamental conceptul de funcţie publică de cel de

funcţie/post din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică sau din

sfera economică.

1.2.2. Noţiunea de funcţionar public. definire şi trăsături

La nivel european au existat puternice preocupări pentru reglementarea funcţiei publice,

fără a se confunda tradiţiile privitoare la funcţia publică cu apariţia unui statut general.

Funcţia publică exista cu siguranţă cu mult înainte de a fi adoptat, în premieră europeană,

un statut general al funcţiei publice, în Spania anului 1852.

Istoric, modelul tradiţional de administraţie publică a fost rezultatul unui amalgam de

elemente instituţionale provenind din diferite contexte în diferite epoci şi neavând în mod

neapărat acelaşi tip de logică instituţională. Preocuparea europeană pentru administraţie

publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrându-se semnificativ asupra

27I. Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 207-20917

perfecţiunii clasei guvernante. ,,Serviciile publice ale Franţei lui Napoleon sau ale Prusiei

lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară, urmînd aceleaşi principii ale

centralizării, disciplinei şi solidarităţii unei clase de ofiţeri”.28 Aceste caracteristici clasice

ale birocraţiilor europene au fost ulterior raţionalizate de Weber.

Birocratul beneficiază de o înaltă poziţie socială acolo unde, ca în vechile ţări civilizate,

predomină următorii factori: o nevoie acută de experţi în administraţie; o diferenţiere

socială puternică şi stabilă, în care funcţionarul provine în special din straturi privilegiate

din punct de vedere social şi economic datorită distribuţiei sociale a puterii; sau în care

costul pregătirii cerute îi revin lui.

În doctrina de drept public, s-a subliniat - pe bună dreptate - că între funcţia publică şi

funcţionar, sau, altfel spus între situaţia juridică obiectivă şi titularul ei există multiple

legături dar şi diferenţieri2. Este evident că o funcţie publică nu se poate realiza în absenţa

unui titular care să accepte învestirea cu înfăpuirea ei, acesta devenind astfel funcţionar

public.

În administraţia publică, funcţia publică nu epuizează conţinutul atribuţiilor şi sarcinilor

de serviciu ce revin unui funcţionar public, deoarece persoana în cauză mai poate primi,

alături de cele pe care exercitarea funcţiei le presupune în mod obiectiv, şi alte însărcinări

legate de îndeplinirea funcţiei publice, fie în temeiul legii, fie în baza dispoziţiilor

superiorilor ierarhici.

În considerarea celor prezentate, subliniem elementele care să fundamenteze o definiţie

proprie a instituţiei funcţionarului public:

- funcţionar public nu poate fi decât o persoană fizică, ceea ce înseamnă că, subiectul

determinat al raportului de funcţie publică nu poate fi un subiect colectiv, adică o persoană

juridică, deoarece drepturile şi obligaţiile ce-i constituie conţinutul, inclusiv garanţiile

juridice ale exercitării lor, adică sancţiunile, privesc o singură persoană, pe titularul lor.29

- funcţionarul public trebuie să constituie în toate cazurile o componentă subiectivă a

unei autorităţi sau instituţii publice, întrucât funcţia publică se exercită în cadrul acesteia.

Neapartenenţa la o autoritate sau instituţie publică exclude posibilitatea validităţii juridice a

manifestărilor de voinţă ale persoanei ce-şi arogă statutul de funcţionar public, conducând la

28 Dunshire, A., Administration: The World and the Science, Martin Robertson, Londra, 1973, p. 9829 Mircea Preda op.cit., p. 88.

18

inexistenţa - juridică - a actelor sale, lipsite de orice urmă de legalitate (autenticitate sau

oficialitate) ;

- funcţionarul public exercită funcţia publică, de regulă, pe durată nedeterminată, fără

ca această împrejurare să echivaleze cu recunoaşterea unei stări perpetue, imuabile;

stabilitatea de care se bucură funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice nu exclude

posibilitatea modificării sau încetării unilaterale a raportului de muncă (de serviciu); prin

excepţie, funcţia publică poate fi exercitată şi pe o perioadă determinată, prestabilită la

naşterea raportului de muncă (de serviciu).

Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia noastră în

Legea privind Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 - unul din primele statute ale

funcţionarilor publici din această parte a Europei. În articolul 1 al acestui document se

menţionează: „sunt funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care

îndeplinesc un serviciu public permanent (civil sau eclesiastic) la stat, judeţ, comună sau la

instituţiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor

judeţene şi comunale”.

În 1934, P. Negulescu, în lucrarea Tratat de drept administrativ, definea funcţionarul

public astfel: „cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în mod legal cu

atributele funcţiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv

manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit

periodic”.

În literatura de specialitate dinainte de Revoluţia din decembrie 1989, Antonie Iorgovan

definea noţiunea de funcţionar public ca fiind „persoana fizică care este investită în mod

legal, prin actul de voinţă unilateral a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp

limitat sau nedeterminat a unei funcţii de stat în vederea realizării competenţei organului din

structura căruia face parte funcţia respectivă”.

În concepţia cadrului legislativ actual „funcţionar public este persoana fizică numită într-

o funcţie publică, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea

dispoziţiilor respectivei legi; totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile

publice constituie corpul funcţionarilor publici”.

În accepţiunea noastră funcţionarul public este persoana care desfăşoară activitatea în

instituţii şi/sau autorităţi publice pe un post şi/sau funcţie publică în structura căreia s-au

determinat obiective individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi clare, concise şi

19

necontradictorii prin care titularul contribuie la realizarea misiunii autorităţii/instituţiei

publice în care a fost numit potrivit cadrului legislativ specific.

1.3. Aspecte definitorii privind principiile dreptului funcţiei publice europene

Principiile dreptului funcţiei publice europene sunt acele idei călăuzitoare care

guvernează întreaga activitate a funcţionarilor europeni şi care trebuiesc avute în vedere în

momentul interpretării oricărei reguli normative adoptate de o instituţie sau un organism

european. Aceste principii sunt, pe de o parte, comune cu celelalte ramuri ale dreptului

comunitar în general (cum ar fi principiul subsidiarităţii, principiul egalităţii, non-

discriminării etc.) dar şi principii specifice reglementării funcţiei publice europene (de

exemplu principiul concursului public şi principiul disperisiei teritoriale).

În democraţiile europene, recrutarea funcţionarilor publici, imparţiali şi cu o înaltă

calificare, este unul dintre rolurile esenţiale ale instituţiilor, recrutarea făcându-se, în general,

pe baza următoarelor principii:

Principiul egalităţii este un principiu general al dreptului contemporan, toate

disciplinele juridice acordând atenţie cuvenită respectării egalităţii indivizilor, pornind de la

ideea că toţi suntem egali şi avem drepturi egale.

Principiul egalităţii la acces figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului

din 1789, şi este reluat în art. 21 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, cu

următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiţii de egalitate, la

funcţii publice în ţara lor”. Sunt interzise în acest fel restricţii şi discriminări fondate pe sex,

religie, rasă, opinii. Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naţionalitate,

moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice.30

Toate constituţiile scrise ale ţărilor Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în

faţa legii şi, cu excepţia constituţiilor Danemarcei şi a Republicii Irlanda, toate prevăd

principiul accesului egal la funcţiile publice. În situaţia celor două excepţii principiul nu este

neglijat însă de întreaga legislaţie statală, el fiind inserat în acte normative speciale care

completează sfera normelor constituţionale.

Egalitatea accesului la funcţiile publice trebuie înţeleasă ca o egalitate de tratament a

aspiranţilor la funcţia publică, faptul că fiecare stat impune o serie de condiţii special pentru a

accede la funcţia publică nu are semnificaţia încălcării principiului general al liberului acces.

30 Verginia Vedinaş, op.cit., p. 15520

Esenţa principiului general este respectată, căci toţi cei care îndeplineasc criterii iniţiale

de selecţie sunt supuşi la o competiţie ce va determina cât mai obiectiv cu putiinţă pe

ocupantul funcţiei în joc.31

Principiul egalităţii în accesul la funcţia publică a fost reglementat ca o reacţie

împotriva promovării pe criteriul rangului de nobleţe. Se consideră că între ţările uniunii

Germania este prima care a reglementat acest sistem al promovării şi accesului la funcţia

publică pe criteriul merituozităţii. Reglementarea din dreptul german oferă chiar şansa celui

respins în competiţia pentru ocuparea funcţiei publice de a uza de dreptul de recurs.

Dacă ar fi să ne oprim la o Constituţie care conţine una dintre cele mai reuşite

reglementări a principiului liberului acces la funcţia publică, aceasta ar fi Constituţia Spaniei.

În lumea specialiştilor se consideră că Spania a avut cea mai reuşită constituţia a

momentului, pentru că aceasta a avut ca mamă Constituţia Franţei din 1958 şi ca bunică pe

Constituţia Germaniei din 1949

Principiul liberului acces la funcţia publică şi principiul concursului sau al meritului

pentru ocuparea funcţiei sunt în acelaşi timp principii complementare, dar şi contradictorii.

Toate constituţiile ţărilor membre ale Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în faţa

legii şi majoritatea consacră principiul accesului egal la funcţiile publice. Cele două excepţii,

Damenarca şi Republica Irlanda, consacră acest principiu prin lege specială. De asemenea,

toate legislaţiile naţionale din Europa Unită consacră, fie prin constituţie fie prin alte acte

normative, principiul ocupării funcţiilor publice prin concurs, precum şi o serie de condiţii

prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalităţii accesului să aibă mai mult o semnificaţie

politico-morală decât tehnico-juridică.

Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înţeleasă mai mult ca o egalitate de

tratament din partea legiuitorului şi a autorităţilor, ca o egalitate a şanselor şi a condiţiilor . În

competiţie pot intra toţi cei care îndeplinesc condiţiile, urmând a fi ales dintre toţi ocupantul

cel mai merituos.

Pentru ţara nostră, principiul egalităţii de acces la funcţia publică derivă din principiul

egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor şi este consacrat expres de prevederile statutare ale

funcţiei publice.32

Principiul concursului public Accesul la o funcţie publică presupune de cele mai

multe o modalitate de selecţie dintre candidaţii aspiranţii la funcţia respectivă.

31 A.Iorgovan op.cit., p. 48332 A.Iorgovan op.cit., p. 484

21

Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selecţia

funcţionarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilită prin legi speciale ale

fiecărui stat membru al Uniunii Europene.

Franţa şi Spania sunt ţări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru

aproape toate posturile din administraţia publică, cu excepţia unora care fac obiectul unei

nominalizări politice. În Franţa există şi prestigioasa şcoala de pregătire a înalţilor funcţionari

publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecţia elitelor, iar mai apoi

formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcţionari publici. Admiterea la

aceasta instituţie, cât şi selecţia ulterioară a acestora pentru ocuparea unor înalte posturi în

Administraţia franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se asigură îndeplinirea a

două obiective majore:

evaluarea corectă a capacităţii candidatului;

garantarea independenţei autorităţii care are sarcina selecţionării.

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de

domenii, printre care diplomaţia şi magistratura. În Marea Britanie şi Belgia, evaluarea

capacităţii candidaţilor se face prin organisme indepedente. În Germania, candidaţii trebuie să

urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcţii publice. În Franţa şi

Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă independentă care asigură “continuitatea

statului”. Aceasta acţionează ca mediator între stat şi societate şi garantează respectful

interesului public.

În Marea Britanie, funcţionarii publici sunt consideraţi ajutoare credincioase ale

guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniştrii au o oarecare putere discreţionară în

numirea înalţilor funcţionari direct subordonaţi lor, iar modalitatea concursului combină

probele teoretice cu probe practice, care constau adesea în perioade de exercitare efectivă a

sarcinilor aferente postului respective, cu titlu de perioadă de probă. În România, recrutarea şi

promovarea funcţionarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcţionarului

public, legea reglementând în art. 4 atât principiul accesului liber cât şi principiul ocupării

funcţiei publice şi selectării funcţionarilor exclusiv pe criteriul competenţei.

Principiul independenţei este reglementat expres în expunerea de motive pentru

adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM şi CECO şi reiterat

în numeroase dintre regulamentele de organizare şi funcţionare ale instituţiilor comunitare. În

concret, principiul independenţei are în vedere faptul că un funcţionar comunitar nu este în

slujba statului a cărui cetăţenie o poartă, ci trebuie să acţioneze doar în vederea atingerii

22

idealurilor comunitare, în calitate de cetăţean european. Astfel, spre exemplu, membrii

Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene trebuie să acţioneze independent şi nu

ca reprentanţi ai ţărilor din care provin, în toate deciziile pe care le iau cu privire la politica

monetară în zona euro. Acest principiu trebuie respectat în ciuda faptului că din 18 membri ai

Consiliului, 12 sunt reprezentanţii băncilor centrale naţionale şi, prin urmare, ar putea fi

înclinaţi să decidă în conformitate cu interesele statului din care provin. Independenţa

funcţionarului nu înlătură însă elementele raportului de autoritate în care el se găseşte faţă de

instituţia sau autoritatea pestru care desfăţoară activitate.

Principiul stabilităţii în funcţia publică trebuie evidenţiat dacă ne raportăm la

legislaţiile naţionale ale ţărilor membre al Uniunii Europene, vom constata peste tot o grijă cu

totul deosebită pentru consacrarea şi protejarea juridică a dreptului la carieră al funcţionarului

public. Acest drept presupune, înainte de toate, stabilitatea în funcţie, reglementată sub forme

foarte diverse.

Unele categorii de funcţionari, în înţelesul cel mai larg al noţiunii de funcţionari,

beneficiază chiar de reglementarea inamovibilităţii în funcţie (de exemplu magistraţii din

Franţa). În Germania funcţionarii sunt numiţi în principiu pe viaţă (Amstellung auf

Lebenszeit).

Una dintre caracteristicile esenţiale ale funcţiei publice, în ţările cu veritabile sisteme

democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcţionarul nu este

fluctuant, un personaj pasager în viaţa unei comunităţi, el este un element de referinţă

permanent pentru buna sau reaua desfăşurare a activităţilor serviciului public respectiv.

Stabilitatea funcţionarului ne apare ca o consecinţă a logică a continuităţii funcţiei publice,

chiar dacă aceasta, cum s-a arătat, are o existenţă obiectivă, dincolo de persoana titularului.

Avem în vedere bineînţeles aspectul juridic al problemei şi nu motivaţia reală care ar putea

conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcţii şi

suprimându-se unele din cele existente.

Se remarcă sub aspectul garantării stabilităţii pe funcţia ocupată a funcţionarilor

legislaţia italiană, care face ca fluctuaţiile de personal la schimbarea de mandat să afecteze

doar funcţiile elective şi nu şi pe cele ocupate prin concurs.

23

CAPITOLUL IICONSIDERENTE ISTORICO-JURIDICE PRIVIND EVOLUŢIA

STATUTULUI FUNCŢIEI PUBLICE ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC LA NIVEL COMUNITAR ŞI NAŢIONAL

2.1. Generalităţi privind funcţia publică în cadrul constituţional european. reglementări statutare

În fiecare stat membru al Uniunii Europene care are o Lege fundamentală scrisă se

regăsesc principii ale funcţiei publice, motiv pentru care în lucrările de specialitate de drept

public comparat, respectiv de drept public comunitar, se analizează conceptul de „baze

constituţionale ale funcţiei publice"33.

Numărul articolelor din fiecare Constituţie ce se referă la funcţia publică, tehnica de

reglementare ori conţinutul reglementării diferă de la un stat la altul. Acest fapt este

explicabil ţinând cont că unele Constituţii au fost adoptate în primele decenii ale secolului

trecut, iar altele în cea de-a doua jumătate a secolului XX.

O primă problemă reglementată la nivel constituţional în cadrul statelor Europene o

reprezintă stabilirea competenţei pentru fixarea principiilor şi regulilor aplicabile funcţiei

publice.

Din acest punct de vedere, Constituţiile se împart în două mari categorii:

a) Legi fundamentale care dau această competenţă exclusiv puterii legislative34.

b) Constituţii care partajează competenţa între legislativ şi executiv35.

După cum se arată în lucrările naţionale, cât şi în lucrările de drept administrativ

comparat, în fiecare ţară apuseană există tradiţii ale funcţiei publice, care nu trebuie

confundate cu apariţia unui statut general.

Se aprciază că prima ţară care a adoptat un Statut general al funcţiei publice este

Spania, prin legea din 1852, urmată de Luxembourg, printr-o lege din anul 1872, şi

33 A se vedea A. Iorgovan, op.cit., Asupra rolului constituţionalităţii ca şi asupra apariţiei principalelor constituţii europene, a se vedea, A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice, p. 154-159.34 Din această categorie fac parte Constituţiile din: Danemarca; Germania; Grecia; Spania; Italia;Portugalia. Tot în această categorie intră şi Irlanda şi Ducatul Luxemburg, dar în cazul acestor state este vorba numai de o recunoaştere tacită de către constituant a supremaţiei legii în materia statutului funcţiei publice. A se vedea A. Iorgovan, op.cit., p.561-565.35Din această categorie fac parte Constituţiile din: Suedia; Austria; Finlanda ; Belgia; Olanda; Franţa. A se vedea A. Iorgovan, op.cit., p. 561-565.

24

Danemarca, în anul 188936. În Italia primul statut al funcţionarilor civili ai statului a fost

adoptat în 1908, în timp ce prima lege privind funcţia publică în Republica Irlanda datează

din anul 1922.

Cât priveşte Germania, care are tradiţii în ceea ce priveşte funcţia publică încă din evul

mediu, prima lege privind codificarea generală a normelor funcţiei publice s-a adoptat de

către regimul naţional socialist în anul 1937. Trebuie menţionat însă faptul că a existat, încă

de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806, un Cod bavarez al funcţiei

publice (Hauptlandespragmatik für die Dienstverhältnisse des Staatsdiener).

Se impune în acest caz precizarea că este vorba şi de o chestiune de percepţie a noţiunii

de cod, fiind ştiut că Frederic Wilhelm I şi Frederic II au reuşit să pună bazele unei

administraţii de stat ce se sprijinea în principal pe devotamentul şi capabilităţiile

funcţionarilor, iar principiile de organizare a administraţiei publice au fost consacrate în

Codul general din 1794. Despre un Statut al funcţionariilor publici se poate vorbi , aşa cum s-

a arătat în literatura de specialitate, începând cu legea din 1873, modificată în 193737.

Considerăm a fi deosebit de important de evidenţiat faptul că, această reglementare,

conţinea discriminări faţă de evrei şi femei, a fost abrogată imediat după eliberare,

adoptându-se, în octombrie 1946, un statut general, care se află la originea reglementărilor

actuale în vigoare.

2.1.1. Aspecte de drept comparat privind evoluţia istorică a reglementărilor funcţiei publice

Raportându-ne la ţările care au constituţii scrise se poate spune că în fiecare se găsesc

principii ale funcţiei publice, motiv pentru care în lucrăriile de drept public comparat, se

discută foarte clar despre “bazele constituţionale ale funcţiei publice”. Este adevărat că

numărul articolelor din constituţie ce se referă la funcţia publică diferă de la o ţară la alta, la

fel diferenţiându-se şi tehnica ori conţinutul reglementării, fără a omite însă faptul că unele

constituţii au fost adoptate în primele decenii ale secolului XIX (de exemplu Constituţia

Norvegiei în 1814), iar altele în ultimele decenii ale secolului trecut (de exemplu Constituţia

Olandei în 1983). Cu toate acestea nu se poate contesta că aceste reglementări nu există38.

După cum ne relevă lucrările naţionale dar şi lucrările de drept administrativ comparat,

în fiecare ţară apuseană există tradiţii ale funcţiei publice. Se apreciază că prima ţară care a 36 A. Iorgovan op.cit., p.552.37 D.Brezoianu Sisteme administrative contemporane Universitatea din Bucureşti, 1987, p. 161. 38 A. Iorgovan op.cit., p.553.

25

adoptat un Statut general al funcţiei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată de

Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 şi Danemarca, în 1899. În Italia, primul statut al

funcţionarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar în Republica Irlanda prima lege

privind funcţia publică datează din anul 1922. Olanda şi Belgia au adoptat prima lege privind

funcţionarii în 1929 iar Regulamentul general al funcţionarilor din Regatul unit al Marii

Britanii şi Irlandei de nord apare în 1931.

Se pare că Germania are tradiţii în ceea ce priveşte funcţia publică încă din evul mediu,

căci profesorul Jacques Ziller aprecieză că prima lege privind codificarea generală a normelor

funcţiei publice s-a adoptat de către regimul naţional socialist în 1937, deşi a existat un Cod

bavarez al funcţiei publice încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie

1806.

Paradoxul legislativ din Germania se regăseşte şi în Franţa, unde tradiţiile funcţiei

publice sunt cu mult anterioare Revoluţiei de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat

proiecte de lege în repetate rânduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funcţiei

publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946.) Grecia a adoptat primul

Statut al funcţionarului public în anul 1951, fiind inspirat, după cum apreciază prof. Ziller,

din statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez al funcţiei publice.

Două chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementării funcţiei publice

din ţările Uniunii Europene:39.

a) care sunt categoriile de funcţionari ce intră sub incidenţa statutului,

adică a regimului juridic unilateral (de drept public) şi

b) care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.

În cele mai multe ţări (Belgia, Grecia, Spania, Frabţa, Irlanda, Olanda, Portugalia)

statutul se aplică tuturor agenţilor permanenţi ai administraţiei publice, adică, stat,

colectivităţi teritoriale şi stabilimente autonome. Aceasta era şi situaţia din Italia, până la

decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato. Regula aplicării statului tuturor

agenţilor este nuanţată în ceea ce priveşte agenţii temporari, care nu trebuie confundaţi cu cei

care au normă redusă. Într-o a doua grupă se situează Germania şi Luxemburg, unde tradiţia

impune o distincţie clară între funcţionarii supuşi unui regim de drept public unilateral

(Beamte) pe de o parte şi salariaţii (Angestellte) şi muncitorii (Arbeiter), supuşi regimului

contractual pe de altă parte. Distincţia este fundamentată pe diferenţa intrinsecă a funcţiilor,

dreptul german stabilind astfel şi o ierarhizare a personalului din administraţia publică. În

39 Verginia Vedinaş op.cit., p., 58. 26

doctrina germană se apreciază că numai funcţionarii pot exercita prerogativele de putere

publică ori de funcţii legate de apărarea interesului general şi aceasta în cadrul unor funcţii cu

caracter permanent, pe când celelalte două categorii de personal îndeplinesc funcţii de birou,

cu caracter administrativ sau funcţii cu caracter etnic.

În Regatul Unit diferenţa se face între dreptul comun şi regimul statutar al funcţiei

publice, fiind admis că servitorii coroanei (crown servants) sunt supuşi regulilor lui common

law pe când statutul de civil servant este în exclusivitate rezervat agenţilor din administraţia

de stat. De asemena, în Damenarca se remarcă o situaţie particulară, majoritatea covârşitoare

a funcţionarilor sunt supuşi regimului statutar, cu toate că în anul 1969 a fost vehiculată o

reformă contractualistă în această privinţă.

Există două categorii de funcţii publice în ţările Uniunii Europene:

- mai întâi, sunt funcţionarii care lucrează la nivelul instituţiilor

comunitare şi care pot fi desemnaţi cu titulatura de funcţionari europeni,

- iar mai apoi există corpul de funcţionari care lucrează în administraţia

proprie a fiecărui stat.

De remarcat că şi în acest domeniu se verifică principiul general al subsidiarităţii

legislaţiei comunitare. Fiecare stat membru reglementează regimul corpului de funcţionari

proprii în acord cu exigenţele sistemului legislativ autohton. Cu privire la funcţionarii

europeni, reglementarea statutului acestora revine instituţiilor comunitare.

În ceea ce priveşte reglementarea funcţiei publice există în ţările Uniunii Europene o

dispută între concepţia axată pe ideea de statut legal al funcţionarului public (ca în situaţia

adoptată în reglementarea românească) şi concepţia statutului contractual. Între cele două

soluţii posibile diferenţa majoră constă în încadrarea funcţionarului în sfera instituţiilor de

drept public, model adoptat de legislaţia din ţara noastră, sau în sfera instituţiilor dreptului

privat, ceea ce afectează puternic raportul de autoritate în care trebuie să gândim că se

situează un funcţionar public.

În contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind funcţia publică a fost

influenţat de adoptarea de către Comisia Europeană a Cărţii Albe cu privire la reforma

administrativă, încă din martie 2000. Acest document a evidenţiat principiile administraţiei

publice la nivel european, punându-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independenţa

funcţionarului, angajarea răspunderii acestuia pentru toate faptele săvârşite, eficienţa şi

transparenţa serviciului public prestat către cetăţenii europeni.

27

Pentru transpunerea în practică a acestor principii a fost adoptat în 13 septembrie 2000

Codul bunei cuviinţe în administraţia publică (The Code of Good Administrative Behaviour),

conceput în primul rând ca un instrument de lucru pentru personalului instituţiilor europene

care lucrează în mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmăreşte şi informarea cetăţenilor

asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condiţiilor în care trebuie să se

aştepte să fie trataţi în momentul în care abordează în instituţie europeană. Dintre prevederile

codului cel mai intens mediatizate şi analizate în literatura de specialitate remarcăm dreptul

cetăţeanului la o bună administraţie, principiu de maximă generalitate care are o implicaţie

multivalentă asupra întregii activităţi în administraţia publică.40

Deşi au debutat în condiţii specifice fiecărui stat, reglementările legislative în materia

funcţiei şi funcţionarului public au convers curând spre valori şi principii comune, care au

conturat începând cu a doua jumătate a secolului trecut ceea ce astăzi numim Dreptul funcţiei

publice europene.41.

2.1.2. Abordarea instituţiilor funcţiei publice şi a funcţionarului public din perspectiva prevederilor statutare

Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin statutum, derivat din verbul statuere

(a statuta, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voinţa

statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de raporturi sociale ori

instituţii juridice.

Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al funcţiei publice, într-o formulare

mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la

situaţia juridică a funcţionarului42.

Instituţiile Comunităţii europene reunesc personal cu pregătire diversă, a căror

activitate se desfăşoară în conformitate cu prevederile cuprinse în acte normative special

adoptate. Aceste acte normative conturează dreptul funcţiei publice europene, ramură de

drept nouă care a dobândit autonomie datorită interesului special acordat acestor norme

juridice şi datorită importanţei domeniului de reglementare pentru întreaga activitate a

uniunii.

40Verginia Vedinas Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, p.45. 41V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ. Partea generală, ed.a III-a revazută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 354.42 Jaques. Ziller, op.cit., p. 365

28

Noţiunea de funcţie publică europeană a intrat în limbajul fiecăruia dintre noi, fiind

utilizată în două sensuri, diferite funcţie de contextul concret.

Mai întâi, în sensul cel mai larg al termenului, funcţia europeană desemnează atât

persoanele investite cu autoritate publică care lucrează pentru o instituţie sau un organism

european dar şi funcţionarii care desfăşoară activitate în structurile administraţiei publice

pentru fiecare dintre statele membre ale Uniunii Europene.

La rândul lor, persoanele care lucrează pentru instituţii şi organisme comunitare sunt fie

funcţionari europeni (în sensul restrâns al noţiunii) fie agenţi contractuali, adică persoane care

desfăşoară activitate în baza unui contract de muncă şi nu sunt investite cu autoritate publică.

Cele trei comunităţi iniţial înfiinţate (Comunitatea Economică Europeană, Comunitatea

Cărbunelui şi Oţelului şi Comunitatea pentru Energie Atomo-Electrică) au avut fiecare

corpul propriu de funcţionari, cu reglementări normative speciale. Până la intrarea în vigoare

a Tratatului de fuziune, au existat trei categorii de norme de drept al funcţiei publice

europene, reglementări distincte mai ales din punct de vedere al ierarhizării gradelor,

nivelului de remuneraţie, regimul pensiilor etc.

Art. 24 din Tratatul de fuziune a executivelor comunitare (1967) a impus stabilirea unui

regulament unic şi comun pentru personalul instituţiilor comunitare.(Anexa 1)

Unificarea s-a realizat prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.O. şi C.E.E.A. nr. 259 din 29

februarie 1968, modificat de mai multe ori. Cea mai recentă şi mai important modificare s-a

realizat prin Regulamentul CE şi EURATOM nr. 723 din 22 martie 2004. Acest regulament,

modificat şi reunit cu alte texte interne ale instituţiilor europene este cunoscut sub denumirea

de STATUT, cu subtitlul “Regulamente şi reglementări aplicabile funcţionarilor şi altor

agenţi ai Comunitătilor Europene.43

Definiţia noţiunii de funcţionar european în sens restrâns este cuprinsă în art. 1 din

Statut, potrivit căruia “este funcţionar al comunităţilor, în sensul prezentului statut, orice

persoană care a fost numită în condiţiile prevăzute de acest statut, într-o funcţie permanentă

dintr-una din instituţiile Comunităţii, printr-un act scris al autorităţii investite cu puterea de

numire de această instituţie.” Aşadar, dobândirea calităţii de funcţionar comunitar este

condiţionată de existenţa actului de numire emis de autoritatea competentă.

Ca regim juridic, actul de numire prezintă următoarele trăsături:

- este un act unilateral, ceea ce semnifică faptul că, în momentul emiterii sale, singura

parte care îşi asumă obligaţii este emitentul însuşi; destinatarul sau beneficiarul actului de

43Dana Apostol Tofan, op.cit., p.163. 29

numire dobândeşte obligaţii doar după exprimarea acceptului cu privire la funcţia sau

demnitatea publică pentru care beneficiază de actul de numire;

- trebuie emis doar în consideraţia unui post vacant, care a fost ocupat prin concurs sau

prin obţinerea unui mandat electiv;

- este un act de autoritate, care produce efecte numai dacă a fost emis de organul sau

instituţia competentă conform normelor de drept comunitar aplicabile;

- conferă beneficiarului sau destinatarului calitatea de funcţionar, fiind un act juridic

constitutiv de drepturi;

- este un act juridic formal, în sensul că trebuie să se prezinte în mod obligatoriu sub

formă materială, un înscris sau un document trebuie să cuprindă prevederile concrete ale

actului de numire;

- trebuie să arate în mod obligatoriu emitentul, data emiterii, funcţia vacantă,

beneficiarul actului de numire, data numirii pe funcţie şi motivele investirii.44

Art. 5 din STATUT clasifică funcţionarii publici în 4 categorii: A, B, C şi D.(Anexa 2)

Alături de aceste categorii distingem şi categoria LA în care sunt incluşi interpreţii

şitraducătorii. Funcţionarii aparţinând aceleaşi categorii sunt supuşi condiţiilor identice de

recrutare şi de executare a sarcinilor de serviciu. Fiecare categorie este subclasificată în

grade, iar gradele în eşaloane. In momentul emiterii actului de numire, autoritatea investită cu

prerogative de investire în funcţie trebuie să precizeze categoria, gradul şi eşalonul avute în

vedere.

Funcţionarii din categoria A sunt organizaţi în 8 grade, grupate în funcţii sau cariere. La

rândul lor, funcţiile sau carierele sunt subdivizate în 2 gradaţii sau eşaloane, astfel încăt

categoria A include 16 subcategorii de funcţionari. Pentru ocuparea acestor funcţii normele

dreptului comunitar impun măcar cunoştinţe de nivel universitar, orice diplomă superioară

fiind un atu al candidatului la funcţia respectivă.

Funcţionarii din categoria A ocupă funcţii de direcţie, de concepţie şi de studiu. Astfel,

directorii generali sunt desemnaţi cu indicativul A1, directorii executivi cu indicativul A2 iar

şefii de divizie cu indicativul A3.

Categoria B cuprinde cinci grade, grupate în cariere sau funcţii, fiecare dintre ele fiind

desfăşurate pe două gradaţii. Funcţionarii din categoria B corespund funcţiilor de aplicare şi

încadrare, care necesită cunoştiinţe de nivel de învăţământ secundar (studii medii).

44 J. Ziller, op.cit., p. 369.30

Categoria B cuprinde pe cei care primesc şi analizează informaţiile necesare fie pentru

elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea şi a face respectată legislaţia,

cuprinzând aproximativ 2892 agenţi.45.

În categoria C sunt cuprinse tot 5 grade, desfăşurate fiecare pe câte doua gradaţii. În

această categorie se regăsesc funcţionarii absolvenţi ai învăţământului mediu sau cu o

experienţă profesională echivalentă care îndeplinesc sarcini de sercretariat, arhivă sau alte

activităţi administrative cu caracter permanent. Numărul funcţionarilor din categoria C este

dublul numărului de funcţionari din categoria B.

Categoria D grupează doar 4 grade şi reuneşte funcţionarii care desfăşoară activităţi

care presupun munca fizică. Nivelul de pregătire profesională minimă pentru personalul din

această categorie este de studii primare, eventual completate cu o serie de cunoştinţe tehnice,

impuse de particularităţile activităţii vizate de postul respectiv. În această categorie se

regăsesc de obicei, funcţionarii pentru activităţi de pază, curierat, personalul de serviciu etc.

Pe lângă personalul care lucrează pentru organisme sau instituţii comunitare având

calitatea de funcţionari publici, mai lucrează şi persoane cu contract de muncă sau cu contract

de colaborare, desemnaţi cu titulatura de agenţi contractuali.

Calitatea de agent contractual este diferită de cea de funcţionar deoarece agentul nu

beneficiază de dreptul la carieră, nu este stabil în postul ocupat şi nici nu dobândeşte mare

parte din drepturile cuprinse în STATUT. Agenţii contractuali pot beneficia de prevederile

statutului numai dacă îi vizează expres, altfel situaţia lor este guvernată de regulile aplicabile

contractului prin care au devenit agenţi contractuali comunitari. Aceşti angajaţi pe bază de

contract de drept privat nu participă direct la prestarea serviciului public şi nu sunt investiţi

cu autoritatea publică în desfăşurarea activităţii lor, prin urmare nu beneficiază de aceeaşi

ocrotire a drepturilor ca şi funcţionarii comunitari.

În rândul agenţilor comunitari care lucrează pe bază de contract se disting două

categorii: agenţii contractuali care deservesc diferite instituţii sau organisme comunitare

situate la nivelul Uniunii Europene şi agenţii contractuali de drept privat local. Se includ în

această categorie angajaţii pe bază de contract pentru a deservi un reprezentant al Comunităţii

într-un stat membru sau nemembru al Uniunii, sau personalul angajat pentru a duce la

îndeplinire anumite sarcini ale Uniunii pe plan local.46

45 J. Ziller, op. cit., p. 37246 Verginia Vedinaş, Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, studii de drept românesc nr. 3-4/2002, p. 319-332.

31

Aceste persoane beneficiază doar de remuneraţie din surse comunitare, dar întreaga lor

activitate se desfăşoară funcţie de regulile de drept ale statului în care îşi desfăşoară

activitatea. Mai mult, dacă pentru litigiile apărute cu privire la activitatea agenţilor

contractuali comunitari sunt competente să se pronunţe instanţele comunitare (Curtea

Europeană de Justiţie sau Tribunalul de Primă Instanţă, după caz), pentru soluţionarea

proceselor în care sunt implicaţi agenţi contractuali de drept local sunt competente

instanţele locale.

Pentru distincţia contractualilor de drept comunitar de funcţionarii europeni, în sensul

restrâns al noţiunii, trebuie avut în considerare faptul că întotdeauna activitatea concretă a

agentului contractual trebuie să se circumscrie uneia dintre următoarele situaţii:

- să desfăşoare o activitate cu caracter temporar, ocupând în mod vremelnic un post

care are un caracter temporar dar pentru care titularul este, pentru o perioadă de timp

determină, indisponibil.

- să desfăşoare o activitate auxiliară faţă de activitatea curentă a serviciului în care

activează, îndeplinid sarcini precare prin natura lor.

- să aibă calitatea de consilieri de specialitate, adică personalităţi angajate în instituţiile

comunitare datorită notorietăţii într-un anumit domeniu; dacă pentru interesele comunităţii

este necesară priceperea şi competenţa lor intr-un anumit moment, atunci vor avea calitatea

de agenţi contractuali de drept comunitar, în baza unui contract de consiliere (consultanţă de

specialitate)

În ceea ce priveşte toate ţările Uniunii Europene, anumite tipuri de funcţii sunt

exercitate în cadrul unor reglementări statutare particulare. În aceasată privinţă au fost

adoptate două soluţii: fie aceste funcţii au fost excluse din Statutul general al funcţioanrilor

publici şi au fost dotate cu statute speciale, ţinând cont de particularităţile lor, fie aceste

funcţii au fost incluse în Statutul general al funcţionarilor publici, prevăzându-se pentru ele

intrevenţia unor statute pariculare stabilite prin Hotărâri ale Guvernului, ce stabilesc

derogările şi adaptările necesare47.

Este vorba în primul rând despre militari, care care trebuie să se caracterizeze prin

disciplină, fiind dificil să li se acorde drepturi sindicale şi, cu atât mai mult, dreptul la grevă.

Este motivul pentru care statutul funcţionarilor se referă, în principiu, doar la funcţionarii

47 V. Vedinaş, S. Cristea. Structura funcţiei publice de stat din România. Studiu comparativ cu Franţa. Revista de drept public nr.1/2003, p. 25.

32

civili, dar nu mai puţin adevărat este că cele două statute se apropie din ce în ce mai mult,

deoarece armata nu poate rămâne în afara evoluţiilor recente.

2.2. Evoluţia prevederilor în materia functiei publice la nivel naţional în diferite regimuri constituţionale

În ţara noastră există de asemenea o tradiţie în privinţa reglementării tuturor aspectelor

referitoare le regimul funcţiei din administraţia de stat printr-un statut. Problema

funcţionarilor publici, a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru sistemele

legislative şi de guvernare cunoscute de istorie, situaţie de la care n-au făcut excepţie

legiuirile care au existat pe teritoriul patriei noastre.48

2.2.1. Sinteză a reglementarilor funcţiei publice de la regulamentele organice până la instaurarea regimului totalitar

Referindu-ne la legislaţia modernă putem spune că o prima reglementare, cât de cât

unitară, cu privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele Organice.49

Reformele legislative înfăptuite de Al.I. Cuza, între care adoptarea legii instrucţiunii,

precum şi a legii cu privire la Consiliul de Stat, fireşte în baza principiilor statornicite prin

Statutul dezvoltător al convenţiei de la Paris, au cuprins unele referiri fie şi implicite, la

funcţionarii din administraţia de stat. De altfel cum se arată în literatura de drept

administrativ mai veche, Constituţia lui Cuza menţiona principiul numirii „indivizilor” care

sunt chemaţi să constituie organul executiv şi să voiască în numele lui. În realitate conform

art.7 din Statutul lui Cuza (1864), şeful statului numea pe membrii corpului ponderator.

Unele dispoziţii cu privire la funcţiile publice sunt cuprinse şi în Legea electorală din 1864,

care face parte din Constituţia lui Cuza. De pildă în art. 26 se arată că mandatul de deputat

este „incompatibil cu funcţiile de miniştri, de membrii ai Curţii de Casaţie, de procuror pe

48 A. Iorgovan op.cit., p. 55349 Conform Regulamentului Organic domnul, şeful executivului, putea revoca şi numi în funcţie funcţionarii publici. Competenţa organelor centrale era generală, adică ea se aplica întregului teritoriu al ţării, punându-se astfel capăt marilor dregătorii cu competenţă teritorială. Regulamentul declară de asemenea vătămătoare schimbarea funcţionarilor în fiecare an, cum se obişnuia înainte, fără a se aplica însă principiul inamovibilităţii. Ei erau numiţi pe trei ani cu facultatea de a fi confirnaţi pentru noi perioade. Regulamntul organic a realizat un progress însemnat, stabilind competenţa general a organelor centrale, creând servicii publice specializate, cu atribuţii bine determinate şi căutând să le asigure stabilitatea în „Istoria României vol. III”, Ed.RPR, Bucureşti, 1964, p. 433

33

lângă curţi şi tribunale, de prefect şi de subprefect, şefi şi de comisari de poliţie şi de militari

în serviciul activ”. În ipoteza în care un deputat a primit „o funcţiune publică salariată”, el se

socoteşte demisionat, ne mai putând să-şi exercite mandatu său”.50

Constituţia din 1866, în art. 88, consacra principiul după care Regele revocă, numeşte

sau confirmă pe miniştrii săi „în funcţiile publice potrivit legii”.

Se poate spune că legea din 1923 reprezintă dreptul comun pentru funcţionarii publici

întrucât la dispoziţiile sale se recurgea ori de câte ori nu existau dispoziţii speciale în diferite

acte normative. Per a contrario prevederile acesteia nu se aplicau în cazul funcţilor publice

administrative pentru care existau reglementări speciale, aşa cum era Legea contabilităţii

publice sau legile speciale cu privire la corpul ofiţerilor.

Constituţia din 1923 preciza de asemena că „nu se admite în stat nici o deosebire de

naştere sau clase sociale. Toţi românii fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de religie

sunt egali înainte legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi sarcinile poitice. Numai ei

sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare”.

Acelaşi text de lege prevedea în continuare că „legile speciale vor determina statutul

funcţionarilor publici. Străinii nu sunt admişi în funcţiuniile publice decât în cazuri

excepţionale şi anume statornicite de legi.” Este de menţionat că această lege se referea la

funcţiile publice în general, nu numai la funcţiile publice administrative.

La 3 niembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul legii statutului funcţionarilor

publici care stabileşte, în detaliu, regimul juridic al funcţionarului public din administraţia de

stat (funcţia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia

administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc).51

Legea statutului funcţionarilor publici din 1923 a rămas în vigoare până în 1940 când s-

a promulgat codul funcţionarilor publici care, în cele două părţi ale sale, cuprindea dispoziţii

„pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile” (Partea I) şi dispoziţii care se refereau

„numai la funcţionarii administrativi şi la funcţionarii de specialitate ” cu excepţia celor

care aveau legi speciale.

Acest cod a suferit numeroase modificări până la 23 august 1944 când a fost abrogat în

mod expres, adoptându-se, în materie, o reglementare nouă, corespunzătoare noilor principii

constituţionale consacrate prin acte juridice ce repuneau în vigoare, cu unele modificări

Constituţia din anul 1923.52

50 A. Iorgovan op.cit., Vol.I, Ediţia a IV a, Ed. All Beck, Bucureşti 2005, p. 553.51 P.Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol I Ed. IAE “E. Marvan”, Bucureşti, 1934 p. 553. 52 V. Prisăcaru, op.cit., 358

34

Astfel, din cele enunţate mai sus, se poate desprinde concluzia că din 1923 şi până în

1949, funcţionarii publici au avut un statut legal unitar, situaţie ce se regăsea şi în alte ţări

europene.

2.2.2. Sinteză a reglementării funcţiei publice între 1950-1989

Realitătile poltice prin care a trecut România după cel de-al doilea război mondial ca de

altfel toate ţările care au intrat în sfera de dominaţie a imperiului sovietic, urmare a

înţelegerilor de la Yalta, nu au putut rămâne fără efect în ceea ce priveşte reglementarea

funcţiei publice. Se conturase teza după care funcţionarii, printr-un atare statut, au apărut ca o

castă privilegiată, care a fost un instrument în mâna burghezo-moşierimii pentru exploatarea

muncitorilor şi ţăranilor. Cum puterea fusese luată de comunişti care au şi impus o primă

Constituţie socialistă a ţării şi trebuia instaurată dictatura proletariatului, este uşor de înţeles

că o atare ideologie nu se mai putea concilia cu un drept la carieră al funcţionarului public cu

principiul profesionalismului şi garantării stabilităţii în funcţie prin contenciosul

administrativ şi altele asemenea, impuse cu eforturi în perioada interbelică.

Funcţia publică în mod clar, trebuia politizată, iar în funcţii publice trebuiau să ajungă

reprezentanţi ai fostelor clase oprimate, devenite clase coducătoare în noul regim, neavând

relevanţă dacă se pricepeau sau nu.

Regimul totalitar instaurat în România s-a dovedit a avea consecinţe devastatoare,

printre altele, şi asupra întregului aparat funcţionăresc al statului. Aşa se explică faptul că nici

una din cele trei constituţii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcţia publică,

această noţiune, ca şi multe altele (putere publică, domeniu public etc.) s-a considerat că au

devenit desuete, funcţionarul public dobândind statut de om al muncii, supus aceloraşi

principii juridice consacrate de Codul Muncii.53

Filozofia acelui sistem era în sensul ştergerii deosbirilor dintre funcţionari şi muncitori,

funcţionarii fiind angajaţi în lupta de lichidare a exploatării omului de către om şi de

construire a socialismului.54

53 A. Iorgovan op.cit., p. 55654 În fianlul Preambulului Constituţiei din 1952 se menţiona că ea consacră rezultatele obţinute până atunci “de oamenii muncii în frunte cu clasa muncitoare, în opera de construire a societăţii socialiste în ţara noastră”, iar în art. 2 din Constituţia din 1965 se menţiona: “Puterea poporului se întemeiază pe alianţa muncitorească-ţărănească. În strânsă unire clasa muncitoare – clasa conducătoare în societate-, ţărănimea intelectualitatea, celelalte categorii de oamenii ai muncii, fără deosebire de naţionalitate construiesc orânduirea socialist, creând condiţiile trecerii la comunism”.

35

În acest sens coniderăm a fi edificator menţionarea unei prvederi din Codul Muncii

adoptat în 1950, prevedere ce specifica foarte clar : „Codul muncii se aplică, pe de o parte,

oganelor şi instituţiilor de stat, întreprinderilor şi organizaţiilor economice ale statului,

precum şi pesoanelor fizice şi juridice din sectorul particular care folosesc munca salariată”.

În Codul Muncii din 197255, în vigoare până în 2003, evident cu modificările sale

ulterioare şi implicit determinate în primul rând de adoptarea Constituţiei din 1991, s-a venit

cu o soluţie mai nuanţată, punând problema unui Statut general al personalului din

administraţia de stat.

În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un statut general al funcţionarilor

din administraţia publică nu s-a adoptat până la revoluţia din Decembrie 1989, fiind în

schimb adoptate, prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii.

Regimul funcţiei publice a fost deci în toată această perioadă topit în regimul

contracrului de muncă, aplicându-se Codul muncii şi celelalte reglementări cu caracter

general, pentru ca pentru anumite sectoare să fie acceptate şi reglementări speciale, fără a ieşi

însă din regimul contractual.

2.3. Reglementarea funcţiei publice în perioada postdecembristă şi în contextul integrării României în Uniunea Europeană

Leguitorul constituant din 1991, în ceea ce priveşte funcţia publică, soluţie tehnică de

principiu, a reiterat soluţia Constituţiei din 1923. Astfel în art.16 alin. final Constituţiei

nerevizuite se consacră principiul după care funcţiile şi demnităţile publice, civile sau

militare, pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetăţenia română şi domiciliul în ţară.

Era deci exclus ca o funcţie publică cât de mică, fie şi funcţionar în aparatul unui consiliu

local, să fie ocupată de o persoană care, pe lângă cetăţenia română, mai avea şi o altă

cetăţenie.

Această necesitate a fost acoperită prin Legea nr.188 din 1999 privind Statutul

funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999. Potrivit

Statutului funcţionarilor publici, funcţia publică “reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul

realizării competenţelor sale” (Statut, cap. 1, art. 2, alin. 3.), iar funcţionarul public “este

persoana numită într-o funcţie publică de către conducătorul autorităţii sau instituţieipublice”.

55 Codul Muncii – Legea nr. 10/1972, publicată în M.Of. al României nr 187 din 197236

Legea arată că „se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute

proprii aprobate prin legi speciale, în măsura încare acestea nu dispun altfel”, cu excepţia

persoanelor care efectuează activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărie,

întreţinere-reparaţii şi de deservire, care nu au calitatea de funcţionar public şi cărora li se

aplică legislaţia muncii.

Prin revizuirea Constituţiei din 2003 art. 16. alin.(3) a cunoscut o modificare esenţială,

în sensul de a se permite accesul la funcţiile şi demnităţile publice a cetăţenilor români care

au şi o altă cetăţenie.56 Se poate deduce astfel, că o funcţie publică în România nu poate fi

ocupată de o persoană care are numai cetăţenie străină sau este fără cetăţenie, fiind un

principiu prezent şi în alte constituţii.57 Mai mult decât atât statutul funcţionarilor publici este

nominalizat expres de art 73 alin (3) lit.j) din Constituţia republicată58 ca fiind o materie

pentru care trebuie adoptată o lege organică.

Din modul de redactare a art. 73 rezultă în mod indubitabil consacrarea regimului

statutar pentru funcţionari publici, respectiv a regimului contractual pentru „restul salariaţilor.

În contextul noilor realităţi, se impune numai un singur act normativ pentru toate

categoriile de funcţionari publici, chiar leguitorul constituant cerând expres legi pentru toate

categoriile de fincţionari publici59,ci trebuie înţeles că este necesară o lege organică care să

stabilească principile de drept public ale regimului funcţiei publice ce urmează să stea la baza

celorlalte reglementări. Nimic nu opreşte ca în baza principiilor generale din Statut, care s-ar

rezuma doar la o lege, cadru, să se adopte un Statut al funcţionarior publici din aparatul de

stat, respectiv un Statut al funcţionarilor publici din aparatul consiliilor locale şi judeţene.60

În contextul integrării României în Uniunea Europeană trebuie menţionat de la bun

început că sistemele juridice şi administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de

adaptare constantă pentru a putea răspunde exigenţelor transparenţei şi aplicării dreptului

comunitar.

Deschiderea serviciilor publice faţă de funcţionarii publici şi angajaţii serviciului public

ai altor state membre antrenează efecte în lanţ, şi anume:

56 Constituţia României art.16 alin. (4) “In condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale”57 A. Iorgovan op.cit., p. 56758 Constituţia României art. 73 alin (3) lit. j) “Prin lege organică se reglemenează statutul funcţionarilor publici”59 Astfel art. 31 din Constituţie face referire la serviciile publice de radio şi tekeviziune, precizându-se că organizarea lor, ce poate însemna şi statutul funcţionarilor publici, se face prin lege organic; art. 118 vorbeşte despre “Statutul cadrelor militare”.60 A. Iorgovan op.cit., p. 568

37

•obligaţia de a clasifica locurile de muncă şi profesiile pentru a stabili dacă acestea

trebuie să fie sau nu accesibile cetăţenilor străini;

•luarea măsurilor pentru asigurarea recunoaşterii reciproce a calificărilor şi

experienţelor profesionale în serviciile publice, cu consecinţe asupra sistemelor existente de

formare şi mobilitate;

•asigurarea posibilităţilor de mobilitate internaţională a funcţionarilor publici pe

cuprinsul Uniunii Europene, cu impact asupra organizării sistemelor de detaşări, de securitate

socială şi de pensionări61.

Deşi au structuri administrative marcate de tradiţii, administraţiile publice din statele

membre ale Uniunii Europene, s-au adaptat continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea

la Uniunea Europeană.

Necesitatea de a dezvolta şi pune în aplicare aquis-ul comunitar la niveluri de fiabilitate

echivalente în toată Uniunea Europeană, valorile şi principiile fundamentale comune

administraţiei publice sunt factori care reliefează o tendinţă spre convergenţă între

administraţiile naţionale, ducând astfel la apariţia unui „spaţiu administrativ european”.

Unii autori apreciază că „noţiunea de spaţiu administrativ european poate fi gândită

după modelul spaţiului economic şi social european62, fiind în legătură cu vastul sistem al

cooperării juridice”.

România, în procesul aderării sale la Uniunea Europeană, a făcut eforturi de

compatibilizare a legislaţiei naţionale, inclusiv cea privitoare la funcţia publică şi funcţionarul

public, la normele juridice, principiile şi valorile proprii Uniunii Europene.

61 J. Ziller, La relation entre intégration européenne et reforme administrative, Documente SIGMA (OCDE) Préparation des administrations publiques à l’espace administratif européene, nr.23, 1998, p.141.62 A. Popescu, N. Voiculescu, Dreptul social european, Editura Fundaţiei România de Mâine,Bucureşti, 2003, p. 209-213.

38

CAPITOLUL IIISISTEMELE DE RECRUTARE ŞI ÎNCADRARE A FUNCŢIONARILOR

PUBLICI ÎN CADRUL CONSTITUŢIONAL EUROPEAN

3.1. Sistemele de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici la nivelul Uniunii Europene. Istoric si drept comparat

Prin recrutarea functionarilor publici se întelege identificarea si atragerea personalului

calificat pentru ocuparea posturilor şi/sau funcţiilor publice vacante. Tot în acest context

considerăm oportun de precizat că, în liteartura de specialitate se înţelege prin selecţia

funcţionarilor publici procesul complex de alegere, conform unor criterii stabilite, a celui mai

potrivit candidat pentru ocuparea unui post scos la concurs. (Anexa 3)

Acest fapt a reprezentat dintotdeauna o preocupare de prim ordin pentru „clasa

politică”, repectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau chiar în opoziţie. Criteriile

şi metodele de selecţie reflectă însă pentru fiecare ţară şi chiar pentru fiecare epocă

caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ respectiv.63

Aprecierile în cauză sunt cu siguranţă valabile pentru perioada contemporană, dar ele

pot fi susţinute şi pentru viitor, deoarece atâta timp cât va exista statul, implicit administraţia

publică, va fi nevoie şi de funcţionari publici.

Lucrările occidentale de ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două metode de

selectare a funcţionarior publici: metodele nedemocartice, incluzând în această sferă

metodele folosite îndeosebi în antichitate şi Evul mediu (hazardul, norocul, ereditatea

nepotismul) şi respectiv metodele democratice, folosite, (sau cel puţin proclamate) de

administrţiile moderne, precum selecţia politică, selecţia intelectuală sau selecţia

profesională.

Alegerea uneia dintre aceste metode depinde de specificul administraţiei publice, de

tradiţiile dintr-un sistem naţional sau altul, de stadiul de evoluţie al societăţii, de raporturile

dintre politic şi administraţia publică, de sarcinile ce sunt stabilite administraţiei publice într-

o anumită etapă a dezvoltării societăţii dar şi a unei conjuncturi regionale, continentale sau

internaţionale.64

63 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.16964 A.Iorgovan op.cit., p. 594

39

Administraţia şi politica ocupă un loc special în lumea contemporană. Adesea aceste

două noţiuni sunt considerate contradictorii, cu toate că există un raport între ele şi forme de

întrepătrundere reciprocă65

Administraţia trebuie să execute decizile puterii politice. Multă vreme această apreciere

a părut atât de importantă încât se considera că agenţii publici trebuie aleşi în funcţie de

criterii politice. Astfel în Franţa, până spre 1844, funcţionarii s-au aflat în întregime la

discreţia miniştirlor66,cu timpul dezvoltându-se alte consideraţii.

Pe de altă parte dezvoltarea ideilor democratice şi a principiului liberului acces la

funcţia publică a dus la recrutarea funcţionarilor mai ales după criteriul capacităţii şi în mult

mai mică măsură după criterii politice.

Atenuarea subordonării ierarhice, care rămâne un element fundamental al funcţiei

publice, a fost accentuată pentru a se evita o politizare excesivă a funcţiei publice, prin faptul

că agenţii au devenit din ce în ce mai numeroşi ocupând adesea funcţii tehnice, dar şi prin

participarea din ce în ce mai seminificativă a sindicatelor şi a reprezentanţilor personalului

administrativ la deciziile privind cariera.67

În unele ţări o mai mare importanţă se acordă recrutării după merit, fapt ce îşi are

originea în principiul mai degrabă politic decât juridic, al sistemului de acordare a funcţiei

după merit (merit system) generalizat în Regatul Unit în sec. al XIX-lea. Se poate afirma

totodată, că, în timp ce merit system îşi află fundamentul în interesul serviciului care trebuie

desfăşurat, principiul liberului acces la funcţia publică se axează în primul rând pe protecţia

drepturilor individuale.68

Astfel în ceea ce priveşte Regatul Unit, în întreg secolul al XIII-lea, funcţiile publice

erau rezervate marilor familii aristocratice, iar apoi, odată cu dezvoltarea guvernării de partid,

au început să se folosească funcţiile publice pentru favoruri sau pentru a recompensa

serviciile făcute partidului.

Pentru funcţiile publice din ţări precum Germania ori Franţa, legăturile dintre lumea

politicului şi cea a administraţiei sunt mai numeroase şi mai uşor de trecut. Astfel, în

Germania, la nivelul Statului şi Landurilor, numirea şi promovarea rămâne o prerogativă a

fiecărui ministru, potrivit autonomiei ministeriale. În realitate însă, decizia este adesea

65 A. Tsoutsos, Administration publique, în Revue International des Sciences Administratives, no. 4, 1978, p. 224.66 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.170.67 Gustave Peiser, Droit administratif. Fonction publique de l’Etat et territorial. Domain public. Travaux publics, ediţia a XIII-a, Mementos Dalloz, serie droit public-science politique, Paris, 1995, p. 17668 Alain Claisse, Marie-Chrisitne Meininger, Fonctions publiques en Europe, Editions Montchrestien, Paris, 1994, p. 133

40

rezultatul unui acord între partidele de guvernământ, astfel încât numirile pe care le va face

depind de acordul acestui partid.

O particularitate în acest caz este reprezentată de Danemarca, unde recrutarea

funcţionarilor nu depinde de obţinerea unor diplome speciale sau de formarea în şcoli

consacrate pregătirii pentru administraţie publică. De altfel nici nu există forme de

specializare universitară în domeniul administraţiei publice, fiind vorba de regulă, de

absolvenţi ai unor facultăţi de drept dar şi de economişiti sau de specialişti în ştiinţe sociale.

Pentru înalţii funcţionari de stat „ Şcoala superioară de administarţie” oferă o pregătire

comună, fiind un organism interministerial.

Dacă grija de a garanta egalitatea la accesul la funcţiile publice a constituit fundamentul

principal al reglementărilor şi jurisprudenţei prin care s-au stabilit regulile concursului, nu

trebuie uitat că reglementările au apărut chiar de la administraţie, în ţări precum Franţa, Italia,

Luxemburg, dar şi de la leguitor, în ţări precum Grecia. Aceasta explică coexistenţa în

anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin concurs şi a sistemelor politice de

guvernare autoritară.

Considerăm de asemenea necesar de reţinut în acest context distincţia din doctrina

europeană, între cele două sisteme ale funcţiei publice, „sistemul carierei”şi „sistemul

angajării”. Sistemul carierei, dominant în Uniunea Europeană (cu excepţia Olandei) poate fi

definit prin combinarea mai multor elemente specifice: recrutarea pe viaţă în vederea

realizării unei cariere în administraţia publică, un progres ierarhic ale cărui etape succesive şi

condiţii de derulare sunt determinate prin legi şi regulamente ce stabilesc necesitatea ocupării

mai multor funcţii succesive.69

În ceea ce priveşte sistemul german de selectare, acesta a menţinut în practică

monopolul juriştilor la funcţiile publice de conducere, prevăzând în Statut şi posibilitatea

recrutării altor candidaţi pentru funcţii determinate, dar nu pentru a face carieră.

Modelul britanic se caracterizează prin recrutarea printr-o comisie independentă.

Potrivit acestuia, recrutarea funcţionarilor trebuie încredinţată unui mic grup de personalităţi

independente, care nu sunt supuşi presiunilor electorilor prin intermediul deputaţilor pe care

îi reprezintă. Este vorba de o comisie formată din trei comisari numiţi de guvern, care au

drept sarcină selecţionarea şi recrutarea funcţionarilor de care ministerele au nevoie.70

69 Alain Claisse, Marie-Chrisitne Meininger, Fonctions publiques en Europe, Editions Montchrestien, Paris, 1994 p. 134.70 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.176.

41

Cel mai cunoscut în ţara noastră, modelul francez, se caracterizează prin organizarea de

concursuri şi prin existenţa unor şcoli de formare profesională ce răspund preocupării de

profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanţilor unei şcoli specializate, în care se

pregătesc viitori funcţionari, numiţi într-un anumit corp la finalizarea pregătirii şi dispunând

de posibilitatea de a-şi alege locurile din activitate în funcţie de rezultatele obtinute la

sfârşitul şcolarizării.71

Particularizând la nivelul formelor de recrutare, în ceea ce priveşte concursul, reţinem

că această noţiune presupune un număr de locuri precis determinat, un juriu independent faţă

de candidaţi, de puterea politică şi de şefii serviciilor care dispun de posturi vacante, un

clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în ordinea rezultatelor obţinute, precum şi

obligaţia pentru autoriate de a respecta clasamentul.

Sistemul de recrutare al functionarilor prin concurs se regăseşte în majoritatea statelor

Uniunii Europene, precum: Belgia, Spania, Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Prtugalia,

Marea Britanie etc.72

Cu toate riscurile şi dezavantajele sale, se arată în doctrină, metoda concursului tinde să

se generalizeze în majoritatea statelor contemporane. Dacă este aplicată cu corectitudine şi

obiectivitate ea tinde să devină cea mai indicată metodă de selecţie a personalului

administraţiei publice, întru-cât poate asigura acesteia, un personal, calificat, competent,

capabil să obţină resultate superioare în activitate.73

Puţine sunt ţările în care se practică şi alte sisteme de recrutare. De exmplu în Grecia

selecţionarea funcţionarilor s-a făcut o perioadă pe baza sistemului recrutării automatizate.

Aceasta s-a întâmplat după căderea “regimului coloneilor” în anul 1977, când s-a intenţionat

adoptarea unei legislaţii care să pună capăt favoritismului în angajarea funcţionarilor publici.

Astfel, în 1983 a fost votată o lege vizând eliminarea practicilor clienteliste şi consacrarea

unor criterii obiective şi ireproşabile, bazate atât pe aspecte sociale ale profilului candidaţilor,

cât şi pe meritele acestora.74

71 Dumitru Brezoianu, Drept administrative român, Ed. All Beck,colecţia Curs Universitar, Bucureşti, 2004, p.18672 Liviu Coman Kund, Administraţia public la nivel intermediar între dreptul comparat şi dreptul românesc, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2005, p. 105.73 Ioan Alexandru Administraţia publică şi integrarea europeană, în Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 114-124.74 Verginia Vedinaş, Drept administrative şi instituţii politico-adminstrative, manual practic, Ed. Lumin Lex, Bucreşti, 2002, p. 178.

42

Mai recent în Uniunea Europeană au fost puse în aplicare programe de formare speciale

în sfera de probleme ale Uniunii Europene, la nivel interministerial sau în cadrul fiecărui

minister.75

3.2. Principiul egalităţii şi meritului în legislaţia ţărilor Uniunii Europene. Particularizări la nivelul legislaţiei româneşti

Autorii de drept public, ca şi cei de ştiinţa administraţiei, sunt unanimi în a considera

că, la ora actuală, democraţia nu mai poate fi separată de accesul la funcţiile publice, acesta

trebuind să fie accesibil pentru orice cetăţean, în virtutea principiului egalităţii în drepturi.

De aici principiul contemporan al egalităţii accesului la funcţiile publice. Pe de altă parte în

literatura de specialitate s-a evidenţiat faptul că, în funcţii administrative, în funcţii publice în

general, nu pot rezista decât persoane cu o pregătire de specialitate, cu o anumită instrucţie,

adică acele persoane care dispun de o competenţă adecvată.76

Astfel putem conchide că s-a manifestat necesitatea ocupării funcţiei publice pe baza

meritului, principiu impus, formal-juridic, ca principiu oficial încă din secolul trecut.

În literatura de specialitate s-a subliniat faptul că, accesul la funcţia publică respectă

peste tot două principii complementare, a căror importanţă vizează pentru fiecare ţară, în

funcţie de evoluţia istorică şi de cultura juridică proprie fiecărei ţări: principiul meritului şi

principiul egalităţii.

Principul accesului egal la funcţia publică îşi are originea în Europa, în respingrea

privilegiilor, ca urmare a Revoluţiei franceze. Acest principiu se regăseşte în toate

constituţiile scrise ale statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepţia Danemarcei şi a

Irlandei în care acest principiu este consacrat prin lege.77

Analizând acest aspect coroborat cu faptul că toate legislaţiile naţionale din Uniunea

Europeană, fie fundamentale fie ordinare, consacră şi principiul recrutării prin concurs,

precum şi o serie de condiţii prealabile înscrierii, devine vizibil faptul că ideea egalităţii are

mai mult o semnificaţie politico-morală, decât tehnico-juridică78

Aplicarea principiilor egalităţii şi meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau

mai puţin stricte, destinate să garanteze candidaţii şi administraţia contra arbitrariului sau

erorilor de apreciere ale şefului de serviciu. Astfel egalitatea accesului sub aspect juridic,

75 Mircea Preda op.cit., p. 188.76 A.Iorgovan op.cit., p. 595.77 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.170.78 A.Iorgovan op.cit., p. 596.

43

trebuie înţeleasă ca o egalitate de tratament din partea leguitorului şi a autorităţilor, ca o

egalitate a şanselor, deci a condiţiilor, dar în competiţie nu pot intra decât cei care

îndeplinesc acele condiţii, urmând ca dintre aceştia, pe baza unui merit system, să fie aleşi

şi apoi încadraţi anumiţi candidaţi la funcţia publică. Iată de ce devine evident că principiul

egalităţii accesului s-a fundamentat, din punct de vedere istoric, pe necesitatea desfinţării

priorităţilor pe criteriul rangului de nobleţe.

Dacă ar fi să ne oprim la o Constituţie care conţine una dintre cele mai reuşite

reglementări în materia care preocupă aici, aceasta ar fi Constituţia Spaniei. Pe de o parte,

leguitorul constituant spaniol din 1978, simbolizând spiritul european actual, a înţeles să

consacre dreptul fundamental al cetăţenilor „de acces în condiţii de egalitate la funcţiile şi

însărcinările publice ” [art.23 alin.(2)], iar pe de altă parte, în titlul consacrat Guvernului şi

administraţiei a consacrat principiul „accesului la funcţii publice pe bază de merit şi de

capacitate” [art. 103 alin (3)].

La nivelul legislaţiei din ţara noastră, abordarea problematicii în cauză trebuie să plece

de la art. 16 din Constituţia revizuită, care consacră principiul egalităţii în drepturi:

„(1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţiilor publice, fără privilegii şi fără

discriminări.

(2) Nimeni nu este mai presus de lege.

(3) Funcţiile şi demnităţiile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile

legii, de persoanele care au cetăţenie română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează

egalitatea între femeişi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.

(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care

îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile

administraţiei publice locale”.

Este de la sine înteles că la baza recrutării pentru aceste funcţii publice stau criterii

politice (în primul rând apartenenţa la partidul de guvernământ sau la partidele din coaliţia de

guvernare), dar nu este mai puţin adevărat că recrutarea nu se poate, în fapt, realiza făcându-

se abstracţie de legătura care trebuie să existe între formaţia universitară şi specificul

sectorului (domeniului) de activitate.79

Cât priveşte funcţiile statutare, din prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, rezultă

că intrarea în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs organizat în condiţiile legii de

79 A.Iorgovan op.cit., p. 597.44

către80 comisia de concurs constitiuită pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici, de către

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, de către autorităţi şi instituţii publice din

administraţia publică centrală şi locală, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere de

şef de serviciu şi şef de birou, repectiv funcţiile publice vacante, de către Institutul Naţional

de Administraţie.

3.3. Prevederi statutare generale privind accesul la funcţia publică europeană

Condiţiile de acces la funcţia publică, de regulă, sunt înţelese ca fiind acele elemente

specifice funcţiei publice, prin care leguitorul urmăreşte să garanteze valorificarea

profesională a viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie.81

Este de la sine înţeles că prin reglementarea unor condiţii, în special de către constituţii,

se urmăresc şi alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnic-administrativ, dar şi politic.

Condiţia ca funcţia publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetăţenia statului, de

pildă, are evidente scopuri politice, tocmai de aceea ea este prevăzută, în primul rând, pentru

demnitari sau pentru cei care sunt aleşi în funcţii pe baza unor criterii politice (alegeri

parlamentare, alegeri prezidenţiale etc).

Dacă prin noţiunea de funcţie publică înţelegem o profesie, în virtutea căreia persoana

care o ocupă are un drept la carieră, atunci va trebui să vorbim despre condiţii generale,

necesare ocupării oricărei funcţii publice, şi condiţii specifice, necesare pentru ocuparea

anumitor categorii de funcţii din administraţie, din sfera justiţiei a legislativului etc.

Şi în cazul funcţiei publice europene se întâlnesc două categorii de condiţii, şi anume:

condiţii fixe, care sunt aceleaşi pentru toţi candidaţii şi condiţii variabile, în această categorie

intrând diplome, titluri, nivelele de experienţă etc.82

În ceea ce priveşte condiţiile obiective, este vorba de condiţii a căror natură nu trebuie

lăsată la libera apreciere a autorităţii însărcinate să le veifice în cazul în care canditatul le

respectă.

Condiţiile obiective se referă fie la candidaţi, fie la administrţie, iar în acest din urmă caz

este vorba despre exigenţa pe care o regăsim peste tot, aceea de a exista posturi bugetare

vacante

80 Aritcolul 7 din H.G nr. 1209/2003 privind orientarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, publicată în M. Of., nr. 757/2003.81 A.Iorgovan op.cit., p. 59982 V. Vedinaş, Valori europene în statutul funcţionarilor publici, în Studii de drept românesc, nr. 3-4/2002, p.323.

45

În ceea ce priveşte condiţiile subiective, este vorba despre condiţia a cărei interpretare

lasă o largă libertate de aprciere autorităţilor care sunt însărcinate cu verificarea lor, în funcţie

de natura funcţiilor ce urmează să fie îndeplinite şi de calităţile particulare ale fiecărui

candidat.

Orice aspirant la o funcţie europeană trebuie să fie cetăţean european în accepţiunea

conferită acestei noţiuni prin prevederile Tratatului de la Maastrich. Fiecare funcţionar

european este mai întâi cetăţean al unei ţări membre a Uniunii Europene iar cetăţenii statelor

membre ale uniunii sunt în mod automat consideraţi cetăţeni europeni. Art. 27 din STATUT

prevede că funcţionarii sunt recrutaţi pe o cât mai mare posibilă bază geografică, dintre

cetăţenii statelor membre ale Comunităţii. În acelaşi timp, nici o funcţie nu trebuie să fie

rezervată cetăţenilor dintr-un anume stat membru.83

Prin prisma îndeplinirii primei condiţii generale expuse mai sus (condiţia naţionalităţii)

este evident că fiecare cetăţean european cunoaşte ca limbă maternă, deci la perfecţie, una

dintre limbile oficiale ale Comunităţii. Aşadar îndeplinirea acestei condiţii este deplin

realizată dacă aspirantul la o funcţie europeană cunoaşte satisfăcător oricare alta dintre

limbile oficiale ale statelor membre.

Remarcăm că prevederea art. 28 lit. f din STATUT se referă la cunoaşterea celei de-a

doua limbi a comunităţii în “măsura necesară funcţiei ce este chemat să o exercite.” Este

posibil ca particularităţile funcţiei ocupate să impună chiar cunoaşterea la perfecţie şi pentru

cea de-a doua limbă pe care o utilizează funcţionarul respectiv.

De asemenea, în vederea ocupării unui post liber într-o instituţie, autoritatea investită cu

puterea de numire deschide procedura concursului, după ce, în prealabil a examinat:

-posibilităţile de promovare şi de mutare în cadrul instituţiei;

-posibilitatea de organizare a concursurilor în cadrul instituţiei;

-cererile de transfer ale funcţionarilor din alte instituţii ale comunităţii.

Pentru fiecare concurs este numit un juriu de către autoritatea investită cu puterea de

numire iar acest juriu va decide, în urma desfăşurării concursului, cine va ocupa postul

vacant. Procedura pentru organizarea concursurilor este reglementată expres în Anexa III la

STATUT şi este diferită funcţie de tipul de concurs organizat:

-concurs pe bază de probe

-concurs pe baza titlurilor obţinute conform nivelului de instrucţie sau funcţie de pregătirea

ştiinţifică.

83 Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene, art. 2746

Condiţii speciale (particulare) pentru accesul la o funcţie publică sunt evidenţiate diferit

pentru fiecare funcţie vacantă în parte. Aceste condiţii pot viza un nivel superior de studii

decât cel impus prin categoria din care face parte funcţia europeană vacantă, un anumit nivel

de experienţă, vechime superioară în profesie sau într-o anumită funcţie.

Astfel, de pildă, legislaţia naţională cere „calităţi deosebite” sau „înaltă competenţă

profesională”, aprecierea, care, în concret, la fiecare candidat a calităţilor profesionale

deosebite sau, după caz, a competenţei profesionale rămâne exclusiv la latitudinea autorităţii

instituite pentru selecţie. Antonie Iorgovan apreciază în acest caz că aici este o chestiune de

gradare, de apreciere subiectivă, dacă există un singur post şi sunt mai mulţi candidaţi, toţi

doctori în drept, de exemplu, şi autori de lucrări, pentru a vedea cine are cea mai „înaltă

competenţă profesională”, în ipoteza unor funcţii in care se cer studii juridice superioare84,

autoritatea care face selecţia va trebui să facă o analiză, pe fond, a contribuţiei ştiinţifice a

fiecărui candidiat, a importanţei pentru societate a ideilor fiecăruia etc.

În toate cazurile insă, există începând cu condiţiile general valabile pentru ansamblul

funcţiei publice, condiţii speciale pentru anumite categorii de funcţionari. Modalităţile de

verificare a îndeplinirii acestor condiţii variază mult de la o ţară la alta, atât în ceea ce prveşte

autorităţile cu atribuţii în acest domeniu, cât şi în ce priveşte forma şi momentul în care se

realizează.

84 Este cazul funcţiei de judecător la Curtea Constituţională, aşa cum se prevede în art. 143 din Constituţia României Republicată: “Judecatorii Curtii Constitutionale trebuie sa aiba pregatire juridică superioară, inalta competenţă profesională si o vechime de cel putin 18 ani in activitatea juridica sau în învăţământul juridic superior.”

47

CAPITOLUL IVASPECTE PRIVIND REGLEMENTĂRILE JURIDICE REFERITOARE

LA DREPTURILE, OBLIGAŢIILE ŞI RĂSPUNDEREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI LA NIVEL COMUNITAR

4.1. Abordare generală a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici în literatura de specialitate

În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcţionarilor publici,

privită ca ansamblul atribuţiilor, morale şi juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea

misiunilor ce incumbă funcţiilor lor, considerate ca îndatoriri în cadrul societăţii, în scopul

înfăptuirii raţionale, eficiente, operative şi legale a adminstraţiei publice şi a satisfacerii

drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice.85 Supunerea funcţionarilor

unui regim de drepturi şi obligaţii specifice, distinge funcţionarii, în sens strict, de alte

categorii de agenţi publici (contractuali şi alţii)86.

Funcţionarul are obligaţia de a-şi îndeplini în mod corect îndatoririle de serviciu.

Această regulă atrage, evident, consecinţe diferite, în funcţie de serviciul public care este

realizat, dar anumite reguli sunt comune tuturor serviciilor. Aceste obligaţii de a-şi exercita

corect atribuţiile pot antrena consecinţe în afara serviciului. Lipsa de respect faţă de aceste

obligaţii poate antrena la rânndul ei sancţiuni disciplinare.87

În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi

prestigiului funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace juridice, de

natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală.

În literatura de specialitate s-a relizat o împărţire a drepturilor şi obligaţiilor în două

mari categorii, şi anume: drepturi şi obligaţii cu caracter general şi drepturi şi obligaţii cu

caracter special, care revin doar unor categorii de funcţionari publici şi o delimitare a

drepturilor şi obligaţiilor care privesc situaţia personală a funcţionarilor publici

(remunerare, concediu, protecţie socială) pe de-o parte, şi drepturile şi obligaţiile specifice

funcţiei publice deţinute indiferent de titular.

85 M. Oroveanu Tratat de drept administrativ, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Cerma, Bucureşti, 1998, p. 335.86 Alain Claisse, Marie-Chistine Meininger, Funcţii publice în Europa, Ed. Montchrestien, Paris, 199487 Dana Apostol Tofan, op. cit., p.178.

48

Nota dominantă în legislaţia occidentală europeană este cea a apropierii statutului

funcţionarilor, din acest punct de vedere, de cel al restului salariaţilor, deşi diferenţele sunt

sensibile, de la Italia unde se vorbeşte despre o adevărată revoluţie a funcţiei publice,

principiul privatizării, la Olanda sau Germania, unde se menţin tradiţiile statutare.

Este cert, însă, că şi acolo unde este recunoscut dreptul de asociere în sindicate, dreptul

la grevă etc. sunt categorii, în mod clar, exceptate, respectiv, limitări ale exercitării acestui

drept pentru alte categorii.

Dacă ne referim la obligaţii, predomină ideea îndeplinirii cu profesionalism şi

imparţialitate a prerogativelor funcţiei, existând o procedură disciplinară pentru sancţionarea

greşelilor, peste tot fiind reglementată şi sancţiunea revocării din funcţie, aceasta

reprezentând sancţiunea cea ma severă, cu exepţia suprimării dreptului la pensie prevăzut în

Franţa.88

4.1.1. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici şi stabilitatea în funcţia publică. Elemente de drept comparat

Dacă ne raportăm la dreptul comparat, vom putea constata peste tot o grija evidentă faţă

de dreptul la carieră al funcţionarilor publici, care presupune, înainte de toate, dreptul la

stabilitate în funcţie. Pentru unele funcţii din administraţie este reglementat, la fel ca şi pentru

magistraţi, principiul inamovibilităţii (în special în Franţa), iar în Germania funcţionarii sunt

de regulă numiţi pe viaţă.89

Noţiunea de carieră, dominantă în diverse state europene, rezumă faptul că

funcţionarul, aflat în slujba statului sau al unei colectivităţi locale, se găseşte într-o situaţie

statutară, adică legală şi impersonală, care îi asigură şanse rezonabile de promovare de-a

lungul evoluţiei sale profesionale şi garanţii suficiente privind siguranţa activităţii sale. Iată

de ce avansările se fac după anumite reguli, iar sancţiunile disciplinare sunt reglementate cu

rigoare.90Dreptul la carieră evocă garantarea prin lege a vocaţiei funcţionarilor publici la

avansare şi promovare 91

88 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,2003 pg. 179.89 Dana Apostol Tofan, op.cit , p.178.90 Verginia Vedinaş, op.cit., p. 167.91 Verginia Vedinaş Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, Studii de drept românesc nr. 3-4/2002, p. 326.

49

În doctrina occidentală, noţiunea de carieră a funcţionarului public este definită ca

reprezentând dezvoltarea în timp a situaţiei profesionale a unui funcţionar public, de la

recrutare până în momentul în care încetează activitatea profesională a acestuia.

Particularizând la nivelul elementelor de drept comparat, în Belgia, spre exemplu,

printre drepturile fundamentale ale funcţionarilor publici enumerăm şi dreptul la carieră,

care se dovedeşte a fi şi o caracteristică fundamentală a serviciului public. Funcţionarii

publici nu sunt recrutaţi pentru un post, ci pentru o carieră pe viaţă. Principiul „security of

tenure" a fost abandonat mai ales pentru unii top manageri - angajaţi pe bază de mandat

sau temporar (în acest caz candidaţii din interior se întorc pe vechile funcţii, iar cei din afară

sunt eliberaţi din funcţie). În statutul din Grecia, este prevăzut dreptul la permanenţă, cu

excepţia funcţionarilor publici debutanţi.

Ceea ce caraterizează, spre exemplu, Statutul francez este alegerea decisivă a sistemului

de carieră pentru pentru ansamblul funcţionarilor. El este alcătuit în jurul a trei axe: alegerea

concursului, ca modalitate generală de recrutare, la care în prezent se adaugă şi transferul,

promovarea şi redistribuirea; organizarea carierei în categorii de funcţionari; distincţia

gradului de funcţie.92 În toate ţările Uniunii, statultul funcţonarilor prevede, spre exemplu,

dreptul acestora la încadrarea într-o funcţie echivalentă şi acordarea unei indemnizaţii

compensatorii pe perioada în care aceştia au fost privaţi de slujbă, din motive neimputabile.

Stabilitatea în funcţie este adesea percepută ca o caracteristică esenţială funcţiei

publice. Acordarea stabilităţii în funcţie este privită ca o frână împotriva imixtiunii partidelor

politice în administraţie, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fără

de care legalitatea în activitatea serviciilor publice nu poate fi realizată.93

Elementele prin care se garantează stabilitatea sunt: modalitatea de recrutare şi

perioada pe care urmează a fi încadrat funcţionarul public. Garanţia angajării „pe viaţă"

condiţionată de reuşita la examen, a fost menţinută în Franţa. Accesul în funcţia publică

este în egală măsură subordonat aceluiaşi principiu de reuşită la examen şi în Polonia şi

Ungaria, ţări în care funcţia publică a fost reglementată relativ recent (Ungaria 1992, Polonia

1996). Dar statutele funcţionarilor publici din aceste două ţări nu stipulează o garanţie a

angajării „pe viaţă".

92 Verginia Vedinaş, Simona Cristea, Structura funcţiei publice din România. Studiu comparativ cu Franţa, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 28.93 Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed., Cerma ,Bucureşti, 1998, p. 362.

50

De regulă după efectuarea unei perioade de probă sau a unui stagiu, la sfârşitul căreia,

dacă nu corespunde cerinţelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcţie, după

îndeplinirea unor formalităţi (ca, de exemplu, depunerea jurământului), în cazul în care

corespunde, îşi poate obţine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate în dreptul

german, îşi obţin numirea pe viaţă, în cazul în care se dovedeşte corespunzător.

Cel mai adesea, numirea pe durată nedeterminată, în mod progresiv, a substituit

garanţia angajării „pe viaţă". Recrutarea în acest caz operează pe baza evaluării capacităţilor

şi competenţelor candidaţilor pentru ocuparea unui anumit post. Oferta angajării este

publică, iar candidaţii interni pot concura cu cei care provin din exterior. Acest tip de

concurs aparţine ca trăsături şi sectorului privat. Nu comportă nici o specificare cu privire la

durată, dar e posibil să înceteze în anumite condiţii sau circumstanţe, cum ar fi reducerea

bugetului.

Elveţia s-a detaşat de acest model şi în baza contractului de angajare care se aplică

începând cu decembrie 2000, fiind posibile încadrări pe o perioadă numită „administrativă"

de 4 ani.

În sistemul francez, stagiarii sunt agenţi publici care au vocaţia de a fi titularizaţi în

urma unui examen sau a unui concurs şi care parcurg o perioadă de probă şi de formare, care

se poate finaliza prin integrarea sau, dimpotrivă, prin excluderea lor. Durata stagiului este de

regulă de un an.94

În cazul ţărilor care au aderat în 2004 la Uniunea Europeană, reglementările

diferă de la un sistem naţional la altul, tendinţele de armonizare fiind încă în stadiul de

aplicabilitate. Astfel, spre exemplu, în Letonia dreptul la stabilitate a fost prevăzut în mod

expres la art. 22 pct. 1 din Legea privind statutul functionarilor publici ca prim drept al

funcţionarilor publici - „dreptul la stabilitatea funcţiei publice, în cazul în care legea nu

dispune altfel".

În acest sens, în ceea ce priveşte statutul juridic al persoanei selecţionate, în statele

Uniunii Europene situaţia cvasiunanimă este că între momentul reuşitei la concurs şi cel al

dobândirii statutului de funcţionar definitiv există o întindere variabilă în timp. Perioada

diferă de la o ţară la alta şi chiar în cadrul aceleiaşi ţări există diferenţe, în funcţie de nivelul

funcţiei publice.

94 Gustave Peiser Drept administrative. Funcţia public. Domenul public. Serviciile publice, ediţia a XIII-a, Mementos Dalloz, seriia de drept public- ştiinţe politice, Paris, 1995, p. 11.

51

4.1.2. Reglementarea dreptului la grevă la nivelul funcţiei publice europene şi în legislaţia naţională.

Deşi nu este prevăzut în mod expres de Statut, dreptul la grevă este recunoscut

funcţionarilor comunitari în Europa, chiar dacă exerciţiul dreptului la grevă al funcţionarilor

publici determină deosebiri considerabile de la o ţară la alta.

Inaintea celui de-al doilea război mondial, principiul consacrat era cel al interzicerii

grevei în serviciile publice. După cel de-al doilea război mondial, cele mai multe ţări şi-au

modificat percepţia asupra exerciţiunlui dreptului la grevă. Din punct de vedere al

recunoaşterii sau nu a dreptului la grevă pentru funcţionarii publici există patru categorii

deţări la nivel European:95

-ţări unde este în continuare interzisă greva funcţionarilor (Danemarca, Germania,

Portugalia, Belgia);

-ţări în care se aplică o interdicţie generală a grevei în serviciile publice, cu

posibilitatea intervenţiei, în caz contrar, a unor sancţiuni disciplinare sau chiar penale;

-ţări în care, deşi dreptul la grevă nu este prevăzut expres, exerciţiul lui nu antrenează

intervenţia unor sancţiuni (Irlanda, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord);

-ţari în care este recunoscut liberul exerciţiu al dreptului la grevă al funcţionarilor

publici, cu precizarea existentei unei categorii de funcţionari cărora le este interzisă greva, de

regulă poliţiştii (Spania, Franţa, Grecia, Luxemburg, Italia).96

În concordanţă cu prevederile art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului,

dreptul al grevă este supus unor restricţii ce derivă din principiul continuităţii serviciului

public, nefiind recunoscut pentru anumite categorii de funcţionari. De exemplu, în

Franţa nu au dreptul la grevă poliţia naţională, administraţia penitenciarelor, militarii.

Restricţii cu privire la dreptul al grevă întânim şi în Grecia, Spania, Italia şi Luxemburg pe

când în ţări ca Belgia, Danemarca, Germania şi Portugalia dreptul la grevă este interzis

tuturor funcţionarilor, în sensul strict al termenului.

Dreptul la grevă nu este singurul drept constituţional care în cazul funcţionarilor

cunoaşte o serie de restricţii. În aceeaşi categorie intră şi dreptul al liberă exprimare cu privire

95 Jacques Ziller, Administration compares. Les sistemes politico-adminsitrtifs de l’Europe, Ed. Montchrestien, Paris, 1993.96 Ioan Leş, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed. All Beck, coleţia Studii juridice, Bucureşti, 2005, p. 254.

52

la exprimarea opiniilor politice şi dreptul la libertate economică, cu privire la interdicţia de a

deveni comerciant..97

În Grecia, în Spania, în Franţa, în Italia şi în Luxemburg, dreptul la grevă este

recunoscut funcţionarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum militarii) sau funcţii sunt

excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grevă se întâlneşte relativ

frecvent.

In ceea ce priveşte dreptul la grevă în cadrul reglementătilor juridice din România, art.

43 din Constitutie, consacrat acestei materii, arată că legea stabileşte condiţiile şi limitele

acestui drept, precum şi garanţiile necesare asgurării serviciilor esenţiale pentru

societate. Aceasta înseamnă că sfera persoanelor care nu au dreptul la grevă este dată de

reglementările speciale la care face trimitere textul constituţional, reglementări care nu pot

excede principiile generale pentru restrângerea oricăror drepturi, prevăzute de art. 53 din

Constituţie.

Legea face de asemenea o clasificare a conflictelor de muncă în conflicte de interese,

care au ca obiect stabilirea condiţiilor de muncă cu ocazia negocierii contractelor colective de

muncă, şi confilicte de drepturi care au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea

unor obligaţii care decurg din legi şi alte acte normative, precum şi din contractul colectiv de

muncă.

Greva poate fi declarată numai pe durata desfăşurării conflictelor de interese şi numai

dacă, în prealabil, au fost epuizate posibilităţile de soluţionare prin mediere şi arbitraj şi dacă

momentul declanşării a fost adus la cunoştinţa conducerii unităţii de către organizatori cu 48

de ore înainte.98

Legea interzice de asemena, în mod expres, să declare greva următoarele categoii de

salariaţi: procurorii, judecătorii, personalul Ministerului Apărării, Ministeruliu de Interne şi

Reformelor Administrative, al Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului Român de

Informaţii, al Serviciului de Telecomunicaţii Speciale.

97 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.182.98 A se vedea în acest sens prevederile art. 41 din Legea 168/1999, publicată în M.Of. al României nr 134 din 1999

53

4.1.3. Aspecte teoretice privind îndatorirea de a servi interesul public. Obligaţia de fidelitate şi independenţa funcţionarilor publici europeni

În toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarii publici, pe lângă o solidă

competenţă profesională, neutralitate, loialitate, imparţialitate şi simţ al datoriei şi grijă faţă

de interesul general.

În ceea ce priveşte profesionalismul, acesta se manifestă pe mai multe planuri, în relaţii

de serviciu, cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de superiorii şi subordonaţii

ierarhici, dar şi în exteriorul acesteia, cu persoanele juridice cu care instituţia intră în contact.

Cea mai importantă îndatorire, aşa cum reiese şi din literatura de specialitate, este aceea

de a servi interesul public, aspect care presupune o serie întreagă de obligaţii ce constau în

necesitatea de a asigura supunerea funcţionarului în raport cu dispoziţiile constitutionale (în

Germania şi în special în Spania), loialitatea sa în raport cu puterea politică, supunerea sa faţă

de superiorii ierarhici.99

Problema loialităţii faţă de normele constituţionale a revenit în actualitate în Germania,

mai ales după reunificare, fiind declanşate o serie de anchete cu privire la trecutul anumitor

funcţionari din fosta R.D.G.100

Obligaţia de fidelitate faţă de persoana morală din structura căreia face parte este

considerată obligaţia fundamentală a funcţionarului public german. Aceasta înseamnă că

funcţionarul public nu poate să lase să treacă interesele unui partid politic sau ale unui grup

determinat înaintea celor ale poporului în ansamblul său, deci înaintea intereselor publice.

Totodată, funcţionarul public, în exerciţiul funcţiei sale, trebuie să apere ordinea

constituţională, liberală şi democratică şi să pună mai presus de orice altă valoare interesul

general.101

Statutul funcţionarilor publici din România prevede de asemenea obligaţia îndeplinirii

atribuţiilor şi de fidelitate faţă de instituţie. Funcţionarii publici sunt datori să-şi îndeplinească

cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu,

abţinându-se de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice

sau prestigiului corpului funcţionarilor publici.102

99 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.182100 Cezar Corneliu Manda, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 243101 Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Ed. Nemira, Bucreşti, 1998, p. 62102 A.Iorgovan op.cit., p. 618.

54

Alt ansamblu de regului abordat cu predilecţie în literatura de specilitate vizează

garantarea independenţei funcţionarilor, pe de-o parte, în raport cu presiunile partizane, iar,

pe de altă parte, în raport cu interesele private: neutralitatea, imparţialitatea, integritatea.

Articolele 11, 12, 13, 14 din Statut abordează în detaliu această îndatorire, care vizează

nu doar persoana functionarului, ci şi pe familia sa. Dacă soţul sau soţia functionarului

exercită o activitate cu scopul de a obţine profit, atunci funcţionarul este obligat să aducă la

cunoştinţa autorităţii investită cu puterea de numire acest lucru.

Situaţia astfel declarată va fi analizată, iar dacă se constată că respectiva situaţie este

incompatibilă cu ce a funcţionarului, atunci fie va renunţa la activitatea analizată într-un

interval de timp precizat, fie va demisiona din funcţia publică ocupată, fie va fi demis, dacă

nu va apela de bună voia la una din soluţiile anterioare.

Se are în vedere faptul că activităţile desfăşurate de membrii familiei sale pot avea o

oarecare influenţa asupra obiectivităţii şi corectitudinii funcţionarului respectiv.

Funcţionarului european îi este interzis să solicite sau să accepte instrucţiuni de la orice

alt guvern, organizaţie sau instituţie , alta decât cea pentru care lucrează. Chiar şi în ipoteză

acordării unor distincţii, favoruri sau recunoaşteri onorifice a unor merite ale functionarului

respectiv, acesta trebuie să solicite permisiunea expresă de a accepta aceste semne de

bunăvoinţa şi de recunoaştere a propriei valori din partea autorităţii investite cu putere de

numire.

Funcţionarului îi este interzis de a primi orice fel de favouri sau daruri, ori remuneraţii

de orice natură prin care ar putea să-i fie compromise interesele şi independenţa în exerciţiul

funcţiilor sale. Păstrarea independenţei şi autorităţii neatinse a funcţionarului presupune

abţinerea acestuia de la orice activitate care ar putea să-i compromită independenţa şi

obligaţia de a consulta autoritatea invenstită cu puterea de numire, cu privire la orice posibilă

situaţie care ar putea afecta această independenţă.103

La nivelul literaturii de specialitate s-a considerat de asemenea că, în vederea asigurării

îndeplinirii îndatoririi de a servi serviciul public, trebuie reglementat şi delictul de ingerinţă,

acesta presupunând diferite aspecte. Astfel în Franţa potrivit unor dispoziţii cuprinse în codul

penal, îi este interzis funcţionarului public ca timp de cinci ani de la data încetării activităţii

sale în această calitate, să se angajeze într-o întreprindere privată cu a cărei supraveghere sau

control fusese însărcinat sau cu care fusese în legătură în timpul exercitării atribuţiilor de

funcţie publică.

103 Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene, art 11, 12, 13;55

4.2. Problematica exercitării dreptului la opinie al funcţionarilor publici europeni în condiţiile neutralităţii politice şi a obligaţiei de rezervă.

În doctrina occidentală se susţine că exerciţiul dreptului la opinie al funcţionarilor

publici ar trebui circumstanţiat, după cum funcţionarul se află în timpul serviciului sau în

afara orelor de serviciu.

În orice caz, important este că exercitarea acestui drept să nu influenţeze obiectivitatea

şi imparţialitatea funcţionarului public în raport cu publicul şi cu modalitatea de rezolvare a

lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcţiei.104

Libertatea de opinie este inviolabilă, dar libertatea de manifestare a opiniilor este

limitată. Această limită este variabilă în raport cu natura funcţiilor şi gradul de răspundere al

funcţionarilor. Obligaţia de a se reţine în manifestarea opiniilor este mai strictă însă

funcţionarilor superiori.105

În Franţa funcţionarilor le este recunoscută libertatea de opinie, care este absolută, în

sensul că funcţionarii nu pot fi recrutaţi, apreciaţi sau demişi în funcţie de opiniile lor. În

dosarul personal nu se poate face menţiune despre opiniile politice, religioase etc. Dar

libertatea de opinie nu poate fi confundată cu libertatea de exprimare a opinilor. Această din

urmă libertate a opiniilor este limitată, deoarece formele sale de exprimare pot avea conotaţii

politice.

În fapt se face distincţia între libertatea de exprimare a opiniilor în timpul serviciului,

când ea este interzisă, şi libertatea de exprimare a opiniilor în afara serviciului, când ea se

corelează cu obligaţia de rezervă, ce semnifică posibilitatea funcţionarului de a-şi exprima

opiniile, cu prudenţă şi moderaţie, fără a incita sau provoca.

Cu alte cuvinte, funcţionarii dispun de libertatea de conştinţă şi de opinie, în aceleaşi

condiţii ca şi ceilalţi cetăţeni, sub rezerva de a nu aduce atingere autorităţii de stat şi

superiorilor ierarhici şi de a nu face discriminare între utilizatorii de servicii publice.106

Potrivit jurisprudenţei franceze, datoriile funcţionarilor publici trebuie să fie apreciate

pe măsura responsabilităţilor pe care ei le asigură în viaţa socială, în funcţie de rangul lor în

ierarhie şi de natura funcţiilor lor.

104 Cezar Corneliu Manda, op.cit., Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.245.105 M. Oroveanu op.cit., p. 362.106 Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale-în dreptul comparat şi în dreptul roman. Tratat, Editura Servo Sat, Arad, 2003, p. 234.

56

Se pota susţine de asemenea că neutralitatea politică a funcţionarilor publici este o

problemă care are răspunsuri diferite, în funcţie de tardiţiile şi de legislaţia fiecări ţări în

parte.107

În Germania, funţionarii pot participa la activităţi politice care nu sunt contrare „ordinii

fundamentale democratice şi liberale” şi pot candida la alegeri, fără a demisiona. Dacă

urmează să exrcite un mandat electiv, funcţionarii îşi regăsesc vechea funcţie administrativă,

după expirarea mandatului.108

Doctrina occindentală recunoaşte că una din îndatoririle funcţionarului public pe cea de

rezervă şi de discreţie, prevăzute expres în art. 17 din Statut.109Textul vorbeşte expres desrpre

obligaţia de a da dovadă de cea mai mare discreţie. Astfel, funcţionarului comunitar îi este

recunoscut un drept de opinie şi de exprimare, care trebuie însă exercitat cu respectarea

obligaţiei de loialitate faţă de instituţia comunitară căreia îi aparţine, precum şi de obligaţia

de rezervă şi discreţie.

În legislaţia din România, au obligaţia, în ceea ce priveşte neutarlitatea politică, ca în

exercitare atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimare sau manifstarea publică a

convingerilor şi preferinţelor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe

la activităţi cucarcter politic, în timpul programului de lucru. De asemenea, funcţionarilor

publici le este interzis să facă parte din parte din organele de conducere ale partidelor

politice.110

Libertatea de expresie este prevăzută şi în art. 10 din Convenţia Europeană a drepturilor

omului, conform căruia “orice persoană are libertatea de expresie. Acest dreptcuprinde

libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii sau idei fără

amestecul autorităţilor publice şi fără considerarea frontiere”111

4.3. Sfera funcţionarilor din spaţiul comunitar care nu se pot asocia în sindicate

Conform statului, funcţionarii se bucură de dreptul la asociere în organizaţii sindicale şi

profesionale.Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele

şi să exercite orice mandat în cadrul acestora. Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii

107 Verginia Vedinaş, Simona Cristea, Structura funcţiei publice din România. Studiu comparativ cu Franţa, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 30.108 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.180.109 Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene, art.17;110 Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici cu modificările şi complet,rile ulterioare.111 Convenţia Europeană a drepturilor omului, art.10;

57

profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii,

promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor.

Dreptul de asociere reprezintă un drept fundamental al cetăţeanului, recunoscut şi

garantat funcţionarului public şi de legislaţiile naţionale. Acest drept exprimă posibilitatea

recunoscută funcţionarilor de a se asocia în mod liber, în partide sau formaţiuni politice, în

sindicate sau în alte forme şi tipuri de organizaţii, ligi şi uniuni, cu scopul de a participa la

viaţa politică, ştiinţifică, socială şi culturală sau de a-şi realiza o serie de interese legitime

comune.

La ora actuală sunt recunoscute şi funcţionează şase sindicale, din care două sunt cele

mai importante: Federaţia Funcţiei Publice (FFPE) care are o orientare profesională şi mai

puţin desfăşoară activităţi de tip sindicalist, şi l’Union Syndicale care are o orientare socialist

şi care este afiliată Confederaţiei Europene a Sindicatelor

Celelalte patru sindicate sunt: Sindicatul funcţionarilor Internaţionali Europeni, de

fomraţie creştin democrată, Sindicatul Funcţionarilor Europeni, desprins din cel anterior,

Asociaţia Funcţionarilor Internationali, un sindicat indepenedent, şi Sindicatul Reînnoire şi

Democraţie cu orientare de stanga.

Relevan teste faptul că doar 30% din personalul Comunităţii este înscris într-unul din

cele şase sindicate.

Dreptul de asociere sindicală, de a crea împreună cu alte sindicate şi de a se afilia la ele

este prevăzut de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, alături de cel de reuniune

paşnică (art. 11 alin 1) şi de articolul 5 din Carta Socială Europeană intitulat chiar “dreptul

sindical”112.

În ceea ce priveşte legislaţia naţională, restrângerea dreptului de asociere sindicală

trebuie să se încadreze în dispoziţiile cu valoare de principiu ale art. 53 din Constituţie.

Articolul 53, cere ca, restrângerea exercitării unui drept să se facă numai prin lege.

Legea stabileşte principiul după care persoanele care au calitatea de salariat au dreptul,

fără nici o îngrădire sau autorizare prealabilă, să se organizeze în sindicate, iar pentru

formarea unui sindicat este nevoie de cel puţin 15 persoane. Nimeni n poate fi constrâns să

facă parte sau nu, ori să se retragă sau nu dintr-un sindicat. O persoană poate face parte, în

acelaşi timp doar dintr-un singur sindicat.113

112 Verginia Vedinaş, op.cit., p. 176113 A.Iorgovan op.cit p. 624

58

Legea privind statutul funcţionarilor publici nu interzice ca, prin legi speciale, care

consacră statute profesionale pentru anumite categorii de funcţionari, să fie interzisă sau,

după caz, restrânsă asocierea în sindicate. Este vorba de reglementările care îi privesc

magistraţi, pe militari114 şi pe poliţişti.

Potrivit art 4 din lege, nu pot constitui organizatii sindicale: persoanele care deţin

funcţii de conducere, funcţii de demnitate publică, conform legii, magistraţii, personalul

militar din MAP şi MIRA, Ministerului Justiţiei, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului

de protecţie şi Pază, Serviciului de informaţii Externe şi Serviciului de Telecomunicaţii

Speciale, precum şi din unităţile aflate în subordinea acestora.

4.4. Regimul răspunderii funcţionarilor publici europeni. Aspecte de drept comparat

Literatura de specialitate analizează de regulă, numai fenomenul răspunderii juridice,

iar în cursurile de drept administrativ, pe acest fond metodologic, se analizează formele de

răspundere juridică a funcţionarilor (răspunderea administrativă, răspunderea penală,

răspunderea disciplinară, răspunderea materială şi răspunderea civilă).

În literatura de specialitate s-a accentuat însă şi importanţa cercetării fenomenului

răspunderii sociale şi implicit a celei juridice, în contextul relaţiei dintre responsabilitatea

socială şi răspunderea socială. Din această perspectivă, considerăm că cercetarea răspunderii

juridice, cainstituţie complexă a dreptului, a formelor sale, trebuie să depăşească

tradiţionalele cadre ale tehnicităţii juridice.115

Delimitarea dintre fenomenul răspunderii sociale şi cel al responsabilităţii sociale se

evidenţiază în ceea ce priveşte dreptul administrativ sub mai multe aspecte.

În primul rând dreptul administrativ analizează responsabilitatea şi respectiv

răspunderea autorităţilor administraţiei publice. În al doilea rând dreptul administrativ

analizează aceste fenomene în legătură cu funcţionarii publici. În al treilea rând, dreptul

adminstrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii cetăţenilor faţă de normele juridice,

respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor.116

114 A se vedea în acest sens prevederile art 29 alin (1) lit e) şi g), art. 31. alin (1) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare.115 A.Iorgovan op.cit., p. 636116 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.184

59

Răspunderea juridică „intervine pe tărâmul răului înfăptuit” adică în urma săvârşirii

unei abateri. Specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici este faptul că ele pot

interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitatrea acesteia sau, pur şi simplu,

prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar

care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.

Regimul juridic al funcţiei publice include şi problema răspunderii acestuia, a cărui

menire este reprimarea greşelilor comise de agenţii publici, aspect care reprezintă doar unul

din scopurile răspunderii.

Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv cât şi cel sancţionator,

cărora trebuie să li se adauge conform doctrinei actuale şi cel educativ.117

La nivel european identificăm aplicarea a patru forme de răspndere a funcţionarilor:

personală, civilă, financiară dar mai ales disciplinară.

Astfel, peste tot există un sistem de sancţiuni disciplinare aplicabile în czul abaterilor

săvârşite de funcţionari, cea mai gravă fiind eliberarea din funcţie.

Regimul juridic al răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici se află într-o relaţie

de determinare, cu garantarea principiului stabilităţii funcţionarilor publici şi a dreptului la

carieră al acestora. O veritabilă garantare a stabilităţii funcţionarului public presupune crearea

cadrului legal, prin intermediul căruia funcţionarul public să fie apărat, în egală măsură, de

excesele puterii politice şi de cele exercitate de puterea ierarhică, de şeful ierarhic sau, după

caz, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respective.118

Sancţiunea disciplinară constituie în principiu o sancţiune administrativă luată de o

autoritate administrativă. Astfel în toate statele Uniunii Europene, spre exemplu, sistemul

disciplinar presupune respectarea a două principii fundamentale: dreptul la apărare,

funcţionarul trebuind să fie informat şi, dacă doreşte să fie asistat de un avocat şi posibilitatea

unui recurs în faţa unui tribunal independent şi imparţial.119

Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul răspunderii disciplinare a

funcţionarului public prezintă anumite particularităţi, care presupun, înprimul rând,

implicarea unui organ colegial în derularea procedurii de tragere la răspundere a

funcţionarului public.

117 V. Vedinaş, op.cit., p. 178.118 Verginia Vedinaş, Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, Studii de drept românesc nr. 3-4/2002 p. 328 şi urm.119 A se vedea, Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene.

60

Astfel, cea mai mare parte a statelor europene a adoptat un sistem care combină

intervenţia autorităţii ierarhice cu cea a unui organism reprezentativ: prima (ministru,

director, şef al instituţiei etc) dispune, la începutul procedurii, iniţiativa cercetării şi la final,

aplicarea sancţiunii, între cele două etape ea trrebuind să consulte o comisie compusă din

reprezentanţi ai administraţiei şi din personal, aceştia din urmă fiind aleşi de funcţionari sau

desemnaţi de sindicate.120

Spre exemplu, în Franţa, Consiliul de stat a decis încă dina anul 1957 că toate

sancţiunile, cu exepţia avertismentului şi a blamului (echivalentul mustrării din sistemul

românesc), vor fi pronunţate numai după emiterea avizului consiliului de disciplină.121

Există chiar şi prevederi constituţionale ce consacră răspunderea funcţionarilor publici.

Menţionăm sub acest aspect, Constituţia Germaniei, potrivit dispoziţiilor căreia încălcarea

obligaţiilor rezultate din raportul de funcţie, atrage răspunderea statului sau autorităţilor din

care funcţionarul face parte. Acţiunea în justiţie se intentează pentru o faptă intenţionată sau

neglijenţă gravă şi nu exclude o acţiune în daune-interese.122

În Germania a fost instituită o procedură disciplinară cu caracter jurisdicţional: cu

excepţia sancţiunilor minore, decise de autoritatea ierarhică, aceasta trebuie să sesizeze o

jurisdicţie disciplinară care presupune magistraţi profesionişti (magistratas professionnels) şi

reprezentanţi ai personalului, ce va stabili o sancţiune ca un adevărat tribunal; în egală

măsură ea poate fi sesizată de un procuror disciplinar federal, care joacă rolul unui procuror

obişnuit în materie penală.

Statutul francez prevede expres că funcţionarul se află faţă de administraţie într-o

situaţie satutară şi reglementară şi nu contractuală. Statutul juridic al funcţionarului este

stabilit în mod general şi impersonal prin legi şi regulamente; situaţia funcţionarului poate fi

modificată unilateral, dar funcţionarul poate formula recurs pentru exces de putere împotriva

deciziilor administraţiei cae încalcă legile şi regulamentele cu privire la situaţia sa; litigiile

referitoare la situaţia funcţionarului atrag competenţa instanţelor de contencios

adminstrativ.123

Constatăm astfel că în majoritatea statelor europene procedura disciplinară este

regelmentată distinct în cazul funcţiilor publice, implicând de regulă participarea

120 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.185.121 Verginia Vedinaş, Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, Studii de drept românesc nr. 3-4/2002 p. 329.122 Cezar Corneliu Manda, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.257.123 Verginia Vedinaş, Simona Cristea, Structura funcţiei publice din România. Studiu comparativ cu Franţa, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 27

61

reprezentanţilor personalului adminstrativ. În general este vorba de un aviz consultativ, pe

care şeful de serviciu, cu atribuţii în domeniul disciplinar, nu este în mod formal obligat să-l

urmeze.

Pe de altă parte, dreptul funcţiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din

funcţie pentru insuficienţă profesională. Asemenea eliberări din funcţie pot avea loc în

practică, datorită unor deficienţe fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudenţa din

ţările în care contenciosul funcţiei publice este mai dezvoltat.

CAPITOLUL V

STUDIU PRIVIND RESPECTAREA DREPTULUI POZITIV ÎN

MATERIA FUNCŢIEI PUBLICE EUROPENE. ANALIZĂ DE ACŢIUNI

JUDICIARE FUNDAMENTATE PE PREVEDERI STATUTARE

62

5.1. Acţiunile judiciare privind funcţia publică europeană

5.1.1. Aspecte definitorii privind reglementările statutare ale acţiunilor judiciare ce

privesc funcţia publică

Regulamentul CE şi EURATOM modificat şi reunit cu alte texte ale instituţiilor

europene, cunoscut sub denumirea de STATUT şi cu subtitlul „Regulamente şi reglementări

aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi ai Comunităţilor Europene”, desemnează prin funcţie

publică atât persoanele învestite cu autoritate publică care lucrează pentru o instituţie sau

organism european dar şi funcţionarii care desfăşoară activitate în structurile administaţiei

publice pentru fiecare din statele membre ale Uniunii Europene.

Acelaşi act menţionează că „este funcţionar al comunităţilor, în sensul prezentului

statut, orice persoană care a fost numită în condiţiile prevăzute de acest statut, într-o funcţie

permanentă dintr-una din instituţiile Comunităţii, printr-un act scris al autorităţii

împuternicite să facă numiri a instituției în cauză.”

Opinăm deci că situaţia juridică a persoanei învestite cu autoritate publică ce lucrează

penru o instituţie sau organism european este proprie funcţiei publice europene şi titularului

ei, care trebuie calificat astfel ca funcţionar public european.

Per a a contrario persoanele care nu sunt învestite cu cu autoritate publică, fie că

lucrează sau nu pentru o instituţie sau organism european, sunt agenţi contractuali, adică

persaone care desfăşoară activitatea în baza unui contract de muncă şi nu sunt învestite cu

autoritate publică.

În urma analizei prevederilor stautare referitoare la funcţia publică, pe care le

considerăm a fi izvor de drept în materie, admitem că acţiunea de codificare a unei funcţii de

către o instituţie comunitară, abilitată în acest sens conform dreptul pozitiv în materie, obligă

la considerarea acesteia ca funcţie publică europeană, iar pe titularul acesteia ca funcţionar

public european.

Astfel, evidenţiăm prevederile specificate în Regulamentul CE şi EURATOM nr.723

din 22 martie 2004, modificat şi reunit cu alte texte interne ale instituţiilor comunitare,

cunoscut sub numele de STATUT şi având ca subtitlu „Regulamente şi reglementări

aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi ai Comunităţilor Europene”, care la articolul 5

clasifică funcţionarii publici în 4 categorii: A, B, C şi D. Alături de aceste categorii

63

regulamnetul mai sus menţionat distinge şi categoria LA unde include interpreţii şi

traducătorii

Calificarea deci, într-un act emis de instituţiile comunitare a funcţiei de administrator

lingvist ca funcţie publică în cadrul unei instituţii sau organism comunitar, permite

identificarea titularului funcţiei ca funcţionar public eurpean.

Astfel evidenţiăm că, oricărei funcţii, clasificată prin Regulamentul CE şi EURATOM

nr.723 din 22 martie 2004, modificat şi reunit cu alte texte interne ale instituţiilor comunitare,

cunoscut sub numele de STATUT şi având ca subtitlu „Regulamente şi reglementări

aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi ai Comunităţilor Europene” i se aplică pevederile

articolului 90 alineatul (2) din Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene, care prevede

că „orice persoană căreia i se aplică prezentul statut poate adresa autorității împuternicite să

facă numiri o reclamație împotriva unui act care o lezează, indiferent dacă autoritatea

menționată anterior a adoptat o decizie sau dacă nu a adoptat o măsură impusă de statut.”124

Conform prevederilor menţinate la articolul 91 alineatul (1) din Statutul funcţionarilor

Comunităţilor Europene, „Curtea de Justiție a Comunităților Europene este competentă să

hotărască asupra oricărui litigiu între Comunități și oricare dintre persoanele cărora li se

aplică prezentul statut și privind legalitatea unui act care lezează persoana respectivă”.

Admitem în acest sens că persoanele care îndeplinesc condiţiile prevăzute de articolele 1, 5,

90, alineatul (2) 91 alineatul (1) din Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene au dreptul

să se adreseze instanţelor competente pentru judecarea acţiunilor introduse.

5.1.2. Prezentarea cazurilor de speţă

În ceea ce priveşte primul caz despeţă pe care-l propunem spre analiză, reclamantul,

care are cetățenia română și pe aceea belgiană, și-a completat dosarul de înscriere la Oficiul

Comunităților Europene pentru Selecția Personalului (EPSO).

Întrucât sistemul EPSO nu permite înscrierea a două cetățenii, reclamantul a menționat

în dosarul respectiv că are cetățenia belgiană. Astfel, reclamantul s-a înscris la concurs fiind

chemată la testele de acces Anterior, reclamantul a completat un al doilea dosar EPSO, în

care a menționat că avea cetățenia română. În acest sens, EPSO a solicitat reclamantului să

furnizeze copia unui document care să dovedească cetățenia sa, menționându-i că autoritatea

împuternicită să facă numiri (AIPN) a examinat candidatura sa și a constatat că anumite

124 Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene, articolul 90, alineatul (1)64

informații din dosarul său nu erau suficient de clare pentru a permite să ia o decizie cu privire

la admiterea sa la concurs. Ca urmare a acestei cereri, reclamantul a furnizat copia unui

document care îi dovedea cetățenia.

Admis la participarea reclamantului la probele de concurs., acesta a fost convocat la

desfăşurarea probelor, care urmau să se desfășoare

Înainte de începutul primei probe de interpretare a reclamantului și după prezentarea

membrilor comisiei de evaluare, i s-a solicitat părții interesate să se prezinte pe scurt.

Ulterior, reclamantul a susținut prima probă. Imediat după aceasta, comisia de evaluare a

informat-o verbal pe reclamant că nu obținuse minimul necesar la această probă și că, în

consecință, în temeiul punctului C1 din anunțul de concurs, nu poate să participe la a doua

probă orală de interpretare.

Înainte ca, în mod oficial, comisia de evaluare să îi comunice decizia sa de a nu o

înscrie pe lista de rezervă, reclamantul a solicitat reexaminarea deciziei de a nu fi admisă la

concurs.

Prin corespondența ulterioară solicitării reclamantului de a fi reexaminat, președintele

comisiei de evaluare a comunicat reclamantului decizia sa de a nu îl înscrie pe lista de

rezervă, întrucât partea interesată a obținut o notă eliminatorie.

Ulterior președintele comisiei de evaluare a confirmat reclamantului decizia sa de a nu-l

înscrie pe lista de rezervă, pentru ca în urma solicitării reclamantului de motivare a deciziei

comisiei, președintele preşedintele acesteia să indice reclamantului care au fost criteriile de

evaluare a probei orale de interpretare. Acesta i-a precizat de asemenea că prestația sa

conținea omisiuni și distorsionări grave și că tehnica acestuia era deficitară.

Ce-a de-a doua speţă propusă spre analiză, reclamantul solicită anularea unei hotărâri a

Tribunalului de Primă Instanţă a Comunităţilor Europene prin care s-a respins acțiunea având

ca obiect anularea unei decizii a Comisiei Comunităților Europene, prin care Comisia în

calitate de autoritate să facă numiri, a numit un alt candidat și a respins candidatura

recurentului, precum și reclamația acestuia.

Comisia publică anunțul pentru ocuparea unui post vacant, în vederea ocupării unui

post de director de gradul A 2 pentru direcția C „Africa, Caraibe, Pacific” în cadrul Oficiului

de Cooperare EuropeAid. Anunțul pentru ocuparea unui post vacant menționa sarcinile

următoare, și anume: asigurarea gestiunii funcționale și eficiente a proiectelor și programelor

pe durata întregului ciclul operațional, de la identificare până la evaluarea finală, precum și

pregătirea și supervizarea procesului de deconcentrare a gestionării în favoarea delegațiilor

65

din statele din Africa, din Caraibe și din Pacific. Se cereau o solidă experiență de gestionare a

personalului, o capacitate confirmată de gestionare, de mobilizare și de supervizare a unor

echipe de mari dimensiuni, precum și aptitudini de definire a priorităților și de comunicare.

Recurentul, care era în acel moment funcționar de gradul A 3 în Direcția Generală

„Relații Externe” și șef al Delegației Comisiei în Croația, a candidat pentru postul respectiv,

împreună cu alți nouă candidați.

După ce a participat la interviurile cu toți candidații, directorul general al Oficiului de

Cooperare EuropeAid, a informat Direcția Generală „Personal și Administrație” a Comisiei

că a clasificat candidații în două grupe. Prima grupă era compusă din șase candidați, pe care

i-a considerat apți pentru exercitarea funcțiilor postului în cauză, […] răspunzând în același

timp cerințelor și solicitărilor postului respectiv, în timp ce a doua grupă era alcătuită din cei

patru candidați care nu reuneau toate calitățile, competențele sau aptitudinile necesare pentru

postul respectiv. Recurentul făcea parte din a doua grupă.

În această situaţie, Comisia, în calitate de autoritate împuternicită să facă numiri

(AIPN), a emis decizia de numire a altui candidat şi a respins candidatura recurentului

precum şi reclamaţia acestuia.

După informarea recurentului cu privire la la decizia de a nu fi reținută candidatura sa

pentru postul respective, recurentul a introdus o reclamație îndreptată împotriva deciziei de

numire,în acest sens fiind emisă o decizie de respingere a acestei reclamații.

A treia speţă pe care o abordăm în capitolul de faţă, Comisia Comunităților Europene,

în calitate de reclamant solicită anularea hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al

Comunităților Europene prin care s-au anulat Deciziile Comisiei de refuz al acordării

indemnizației de expatriere, precum și a indemnizaţiei de instalalre a pârâtului.

Istoricul cauzei relevă că, reclamantul a făcut parte din personalul Reprezentanței

Permanente a Republicii Austria pe lângă Uniunea Europeană la Bruxelles. În această

calitate, reclamantul și-a exercitat activitatea, mai întâi, pentru Verbindungstelle der

Bundesländer, oficiul de legătură al Länder și, ulterior, pentru Österreichischer

Gewerkschaftsbund, federația sindicatelor austriece.

Reclamantul a fost ulterior angajat în cadrul Comisiei, în calitate de funcţionar, fiind

informat de către Direcția Generală (DG) Personal și Administrație a Comisiei că nu i se

poate acorda indemnizaţia de expatriere.

Din decizia amintită rezultă că acordarea indemnizației de expatriere și a

indemnizațiilor conexe a fost refuzată reclamantului în principal pentru motivul că activitățile

66

profesionale pe care le exercitase la Bruxelles în perioada de referință nu puteau fi

considerate „servicii efectuate pentru un alt stat” în sensul excepției prevăzute la articolul 4

alineatul (1) litera (a) din anexa VII la statut. În opinia autorităţiiîmputernicită să facă numiri,

deși era adevărat că oficiul de legătură al Länder funcționa în localurile Reprezentanței

Permanente a Republicii Austria, acesta constituia o entitate autonomă distinctă, instituită de

către Länder, având misiunea de a apăra interesele acestora, și nu pe acelea ale Bund (statul

federal). Cu privire la federația sindicatelor austriece, documentele transmise de către

reclamant, și mai cu seamă contractul său de muncă, nu menționau nici un raport cu

Republica Austria, motiv pentru care munca depusă pentru federația sindicatelor austriece nu

putea, la rândul său, să fie asimilată unor servicii realizate pentru acest stat.

Atacând gotărârea Comisiei, instanţa a apreciat că, aspectul relevant era acela de a

stabili dacă serviciile pe care reclamantul avea datoria să le efectueze în cadrul

Reprezentanței Permanente a Republicii Austria în perioada de referință trebuiau considerate

servicii efectuate pentru un stat, în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din anexa VII la

statut.

În plus, Tribunalul a precizat că noțiunea de „stat”, la care face referire acest articol, nu

are în vedere decât statul în calitate de persoană juridică și de subiect unitar de drept

internațional, precum și organele de guvernământ ale acestuia apreciind că nu se contesta

faptul că serviciile prestate pentru autorități precum reprezentanța permanentă a unui stat

membru pe lângă Uniunea Europeană sau ambasadele unui stat trebuie considerate servicii

efectuate pentru un stat, în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din anexa VII la statut.125

Instanţa a concluzionat de asemenea, în urma indicării diferitelor elemente că,

reclamantul era membru al personalului Reprezentanței Permanente a Republicii Austria, că

se supunea autorității ierarhice a ambasadorului, reprezentantul permanent al Republicii

Austria pe lângă Uniunea Europeană, şi că erasuficient o persoană să își fi exercitat

activitatea profesională pentru o autoritate parte a statului în sensul amintit, precum o

reprezentanță permanentă, pentru ca aceasta să se încadreze pe deplin la excepția prevăzută la

articolul 4 alineatul (1) litera (a) din anexa VII la statut, oricare ar fi funcțiile particulare și

specifice exercitate de către aceasta în cadrul organului amintit. Altfel, ar fi fost necesar să se

efectueze o analiză detaliată a îndatoririlor și a funcțiilor îndeplinite din punctul de vedere al

dreptului intern, ceea ce ar fi fost contrar cerințelor aplicării uniforme a dreptului comunitar

și principiului egalității.

125 A se vedea pe larg Statutul funcţionarilor Comunitătilor Europene.67

Prin urmare, Instanţa a considerat că, întrucât indemnizația de instalare prevăzută la

articolul 5 alineatul (1) din anexa VII la statut este datorată funcționarului care îndeplinește

condițiile pentru a beneficia de indemnizația de expatriere, reclamantul era îndrituit să

solicite acordarea acestei indemnizații de instalare.

Astfel Comisia, prin recursul înaintat Tribunalului Funcţiei Publice Europene, a

introdus o acţiune prin care urmăreşte anularea deciziei Tribunalului de Primă Instanță al

Comunităților Europene.

5.1.3. Fundamentarea juridică a acţiunilor introduse în instanţă. Cadrul statutar

În cazul primei speţe, reclamantul invocă trei motive în susținerea acțiunii sale în

anulare. Primul se întemeiază pe încălcarea principiului egalității de tratament și al

nediscriminării.

Fundamentarea acţiunii reclamantului are în vedere ca prim aspect, prevederile

articolului 1d alineatele (1) și (5) din Statutul funcționarilor Comunităților Europene care

prevede:

„(1) În aplicarea prezentului statut se interzice orice discriminare, precum discriminarea

bazată pe sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie

sau convingeri, opinii politice sau de orice altă natură, apartenența la o minoritate națională,

avere, naștere, handicap, vârstă sau orientare sexuală.

(5) În cazul în care o persoană vizată de prezentul statut, care se consideră nedreptățită

ca urmare a faptului că nu i s-a aplicat principiul egalității de tratament, astfel cum este acesta

definit mai sus, prezintă fapte din care se poate presupune existența unei discriminări directe

sau indirecte, instituția are responsabilitatea de a dovedi că nu a existat nici o încălcare a

principiului egalității de tratament.

Reclamantul solicitată anularea deciziei prin care comisia de evaluare a concursului

general EPSO referitor la constituirea unei rezerve de administratori lingviști pentru limba

română a decis să nu-l înscrie pe reclamant pe respectiva listă de rezervă.

Acţiunea în instanţă a reclamantului privind eliminarea unui candidat din concurs în

condiţiile obligaţiei de motivare şi a respectării secretului lucrărilor comisiei de evaluare

împotriva Comisiei Comunităţilor Europene este fundamentată de principiului imparţialităţii

care guvernează activitatea comisiei de evaluare (Art. 11 din Statutul funcţionarilor

Comunităţilor Europene) şi a egalităţii de şanse între candidaţii interni şi externi.

68

De asemenea, ca element al fundamentării juridice a acţiunii introduse se menţionează

de către reclamant articolul 6 din anexa III la Statutul funcționarilor care prevede că orice

concurs este deschis candidaților care sunt resortisanți ai unuia dintre statele membre ale

Uniunii Europene sau, în temeiul articolului 28 litera (a) din Statutul funcționarilor, ai unuia

dintre statele în curs de aderare.

Prezentarea prevederilor legale privitoare la forma de evaluare „concurs”, respectarea

ori în călcarea acestora în cazul de faţă şi consecinţele juridice care decurg din acest fapt.

Reclamantul a vizat de asemenea Articolul 11 alineatele (1) și (2) din Statutul

funcționarilor care prevede următoarele:

„(1) În exercitarea atribuțiilor sale și sub rezerva dispozițiilor alineatului (2),

funcționarul nu se va ocupa de nicio activitate în care are, în mod direct sau indirect, un

interes personal, în special un interes de ordin familial sau financiar, care îi poate afecta

independența.

(2) Funcționarul care, în exercitarea atribuțiilor sale, trebuie să se ocupe de o activitate

de tipul celor menționate la alineatul (1) comunică de îndată acest lucru autorității

împuternicite să facă numiri. Aceasta adoptă măsurile care se impun și, în special, poate

elibera funcționarul de responsabilitățile care îi revin în activitatea respectivă.”

Prezentarea prevederilor legale privitoare la forma de evaluare „concurs”, respectarea

ori în călcarea acestora în cazul de faţă şi consecinţele juridice care decurg din acest fapt.

În fundamentarea juridică a celui de-al doilea caz menţionăm, că reclamantul invocă

articolului 7 alineatul (1) din Statutul funcționarilor Comunităților Europene care prevede că

„autoritate împuternicită să facă numiri repartizează fiecare funcționar, prin numire sau prin

transfer într-un post din grupa sa de funcții corespunzătoare gradului său, acționând exclusiv

în interesul serviciului și fără a ține seama de cetățenie.”

Acţiunea reclamantului, care urmăreşte anularea deciziei Tribunalului de Primă Instanță

al Comunităților Europene, se fundamentează de asemenea pe prevederile articolului 29

alineatul (1) din statut care prevede că „autoritate împuternicită să facă numiri, în vederea

ocupării posturilor vacante dintr-o instituție, după ce a analizat posibilitățile de promovare și

de transfer în cadrul instituției, inițiază procedura de concurs pe bază de dosare, pe bază de

examene sau atât pe bază de dosare, cât și de examene”, precum şi prevederile articolului 45

alineatul (1) din acelaşi statut, prevederi care menţionează că: „promovarea se acordă printr-o

decizie a autorităţii împuternicite să facă numiri. Aceasta presupune numirea funcționarului

în gradul superior din categoria în care este încadrat. O astfel de promovare se efectuează

69

exclusiv prin selecție din rândul funcționarilor care dovedesc că au cel puțin doi ani vechime

în gradul respectiv, după o analiză comparativă a meritelor funcționarilor cu drept de

promovare, precum și a rapoartelor de evaluare a acestora.”

În cel de-al treilea caz analizat, acţiunea reclamantului se fundamentează, din punct de

vedere juridic, pe prevederile statutare cuprinse la articolul 4 alineatul (1) din anexa VII la

statut care precizează că indemnizația de expatriere se acordă funcționarului care nu are și nu

a avut niciodată cetățenia statului pe teritoriul căruia se află locul său de repartizare și care, în

mod obișnuit, nu a locuit și nu și-a exercitat activitatea profesională principală pe teritoriul

european al statului respectiv în perioada de cinci ani care se încheie cu șase luni înainte de

angajarea sa în muncă. Pentru aplicarea prezentei dispoziții, situațiile ce rezultă din serviciile

efectuate pentru un alt stat sau organizație internațională nu se iau în considerare.

De asemenea reclamantul menţionează prevederile articolului 91 alineatul (8) din

Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene care menţionează „Curtea de Justiție a

Comunităților Europene este competentă să hotărască asupra oricărui litigiu între Comunități

şi oricare dintre persoanele cărora li se aplică prezentul statut”.

Acţiunea judiciră presupune de asemeanea aplicarea prevederilor articolului 1d

alineatul (5) conform cărora „în cazul în care o persoană vizată de prezentul statut, care se

consideră nedreptățită ca urmare a faptului că nu i s-a aplicat principiul egalității de

tratament, astfel cum este acesta definit mai sus, prezintă fapte din care se poate presupune

existența unei discriminări directe sau indirecte, instituția are responsabilitatea de a dovedi că

nu a existat nici o încălcare a principiului egalității de tratament.”

5.2. Solicitările părţilor formulate în baza prevederilor dreptului pozitiv în materie

Solicitările reclamantului, în ceea ce priveşte prima speţă şi aspectele din materia

funcţiei publice europene pe care urmărim a le analiza aici, vizează anularea deciziei comisiei

de evaluare prin care această comisie i-a acordat reclamantului o notă eliminatorie la prima

probă, notă care, nu i-a permis reclamantului să participe la probele următoare,în baza

articolului 90 alineatul (2) şi a articolului 91 alineatul (1), reorganizarea concursului în mod

special pentru reclamant cu respectarea strictă a tuturor dispozițiilor dreptului comunitar și a

dispozițiilor din anunțul de concurs, în baza articolului 1, articolul 3 şi articolului 5 din

Anexa III a Statutului funcţionarilor Comunităţilor Europene, precum şi constatarea și

70

consemnarea nelegalității articolului 6 alineatul (1) litera (d) din anexa III la Statutul

funcționarilor.

Reclamantul invocă de asemenea aplicarea principiului egalităţii la acces prevăzut la

articolul 21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.

Pârâtul, în speţă Comisia Comunităţilor Europene, solicită Tribunalului respingerea

acţiunii ca neîntemeiată.

Analiza solicitărilor părţilor celei de-a doua speţe evidenţiază că reclamantul urmăreşte

declararea recursului ca admisibil, anularea hotărârii atacate, precum şi anularea deciziei de

respingere a candidaturii şi reclamaţiei. Precizăm de asemenea că solicitările reclamantului se

fundamentează pe articolului 7 alineatul (1) din Statutul funcționarilor Comunităților

Europene, precum şi pe articolul 29 alineatul (1) şi articolul 45 alineatul (1), din acelaşi

statut, articole pe care le-am dezvoltat mai sus. Reclamantul are în vedere, o denaturare a

faptelor care au determinat o eroare de drept în precesul de selecţie la care a luat parte, eroare

de drept pe care o invocă pentru a dovedi admisibilitatea acţiunii sale şi anularea deciziei de

respinfere a candidaturii.

Comisia Comunităţilor Europene, în calitatea de pârât, solicită respingerea recursului ca

inadmisibil sau cel puțin ca nefondat, invocând interpretarea şi aplicarea corectă a

prevederilor statutare.

Solicitările părţilor, în cadrul ultimului caz de speţă analizat, evidenţiază situarea

Comisiei Comunităţilor Europene în calitate de reclamant, aceasta solicitând anularea

hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene, invocând în acest sens

aplicarea prevederile articolului Articolul 4 alineatul (1) din anexa VII la Statutul

funcționarilor Comunităților Europene, precum şi pe pevederile articolului 62 din acelaşi

statut, şi articolulul 93 care precizeză că, „la propunerea Comisiei, Consiliul stabilește

beneficiarii, condițiile de atribuire și ratele indemnizațiilor speciale respective”.

Menţionăm de asemenea, că solicitările pârâtului în faţa Curţii urmăresc respingerea

acţiunii reclamantului, ca vădit inadmisibilă sau, în subsidiar, ca nefondată, invocând maniera

de interpretrare şi aplicarea a prevederilor specificate în fundamentarea juridică a acţiunii

introduse.

5.3. Hotărârile Tribunalului cu privire la motivele invocate de părţi. Fundamentarea juridică a acestora pe baza reglementărilor statutare

71

În primul caz de speţă pe care l-am propus spre analiză, Hotărârea Tribunalului Funcţiei

Publice Europene, conform solicitărilor pe care le-a făcut reclamantul, urmăreşte să

stabilească dacă reclamantul a fostvictima unei unei discriminări pe motiv de cetățenie, în

timp ce, în al doilea aspect al acestui motiv, invocă o discriminare între candidații care lucrau

deja pentru instituțiile europene și ceilalți candidați.

Reclamantul invocă faptul că ar fi fost victima unei discriminări întemeiate pe cetățenia

sa belgiană și avansează două argumente în susținerea opiniei sale. În primul rând, după ce a

furnizat dovada cetățeniei sale belgiene, aceasta ar fi fost invitată de Oficiul Comunităților

Europene pentru Selecția Personalului (EPSO) să facă dovada cetățeniei române. În al doilea

rând, în cursul probei orale, atunci când ar fi menționat că lucrează în Belgia, unul dintre

membrii comisiei de evaluare ar fi avut „o inflexiune în voce foarte evocatoare, de genul „da,

deci locuiți de fapt în Belgia!?”, care ar fi lăsat să se înțeleagă că „nu era o româncă pură”.

Comisia contestă admisibilitatea primului aspect al primului motiv, invocând faptul că

cererea adresată reclamantului de a furniza un document care să dovedească cetățenia

acestuia nu ar fi lezat partea interesată, întrucât participarea sa la concurs a fost admisă.

Comisia precizează, în plus, că reclamantul, nerespectând instrucțiunile adresate candidaților,

potrivit cărora aceștia nu trebuie să creeze decât un singur dosar EPSO, a constituit două

dosare EPSO, dând naștere astfel unei posibilități de confuzie cu privire la identitatea sa.

În ceea ce privește cel de al doilea argument invocat de reclamant, Comisia a citat, în

ședință, un pasaj din proba orală a părții interesate, înregistrat și păstrat de EPSO pe o casetă

audio, pentru a dovedi că niciunul dintre membrii comisiei de evaluare nu ar fi pronunțat

propoziția în litigiu.

În primul rând, afirmația care stă la baza argumentelor reclamantului, în sensul că, după

ce a făcut dovada cetățeniei sale belgiene, i s-ar fi solicitat să dovedească cetățenia română,

este inexactă.

Într-adevăr, autoritatea împuternicită să facă numiri (AIPN) a cerut reclamantei, cel

mult, să furnizeze „copia unui document care să dovedească cetățenia sa”. În condițiile în

care, pe de o parte, în temeiul anunțului de concurs, concursul era deschis tuturor

resortisanților statelor membre ale Uniunii Europene și ai statelor în curs de aderare (Bulgaria

și România) și, pe de altă parte, reclamantul avea cetățenia belgiană și cea română, aceasta

putea să furnizeze o copie fie a unui document care să dovedească cetățenia sa belgiană, fie a

unui document care să dovedească cetățenia sa română.

72

Cererea adresată reclamantului de a furniza un document care să ateste cetățenia era

așadar conformă anunțului de concurs și nu poate, prin urmare, să fie considerată o

discriminare întemeiată pe cetățenie. În plus, trebuie să se sublinieze că reclamantul a

completat două dosare EPSO, dând naștere astfel unei posibilități de confuzie în ceea ce

privește identitatea sa. În acest context, în vederea clarificării situației, AIPN a solicitat

reclamantului să furnizeze un document care să dovedească cetățenia sa.

În ceea ce privește a doua critică invocată de către reclamant, din înregistrarea audio a

probei orale susținute de aceasta rezultă că propoziția în litigiu nu a fost nicidecum

pronunțată de vreunul dintre membrii comisiei de evaluare.

Astfel, afirmația reclamantului potrivit căreia unul dintre membrii comisiei de evaluare

ar fi avut „o inflexiune în voce foarte evocatoare”, care ar fi lăsat să se înțeleagă că aceasta

„nu era un român pur”, este pur subiectivă și nu permite să se prezume că ar fi existat, în

cadrul probei orale de interpretare, o discriminare în privința reclamantului întemeiată pe

cetățenia acestuia.

Curtea aminteşte de asemenea faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante,

aprecierile pe care comisia de evaluare a unui concurs le face atunci când evaluează

cunoștințele și aptitudinile candidaților, precum și deciziile prin care respectiva comisie de

evaluare constată nereușita unui candidat la o probă constituie expresia unei judecăți de

valoare. Acestea se încadrează în puterea de apreciere largă de care dispune comisia de

evaluare și nu ar putea să fie supuse controlului instanței comunitare decât în caz de încălcare

evidentă a normelor aplicabile lucrărilor comisiei de evaluare, astfel încât nu sunt încălcate

prevederile articolului 5 şi articolului 6 din anexa III a Statutului funcţionarilor Comunităţilor

Europene.

Reclamantul susține de asemena că respectiva comisie de evaluare ar fi acționat

discriminatoriu în detrimentul candidaților care nu lucrau deja pentru instituțiile comunitare

Probele orale s-ar fi derulat într-o atmosferă de parțialitate și de „familiarism” între

anumiți membri ai comisiei de evaluare și candidații care lucrau deja pentru instituțiile

europene

Astfel unii dintre candidaţi ar fi purtat o legitimație de serviciu, deși erau prezenţi în

calitate de candidaţi la un concurs general, în timp ce candidații externi ar fi primit o

legitimație de acces pentru vizitatori.

Comisia invocă faptul că, în speță, membrii comisiei de evaluare a concursului ar fi

semnat, fiecare, o declarație de confidențialitate care ar impune respectarea obligațiilor

73

prevăzute la articolul 11a din Statutul funcționarilor. Aceasta subliniază că, în cadrul

concursurilor pentru recrutarea de interpreți de conferință, se întâmplă adeseori ca unii dintre

candidații care au lucrat deja pentru instituțiile europene să fie sau să fi fost colegi de serviciu

cu unul dintre membrii comisiei de evaluare. Comisia invocă astfel faptul că nu a încălcat

prevederile articolului 11 din titlul II prevăzute în Statutului funcţionarilor Comunităţilor

Europene.

Tribunalul apreciază în acest caz faptul că, principiul imparțialității comisiei de

evaluare a unui concurs constituie o expresie a principiului egalității de tratament și face parte

din garanțiile conferite de ordinea juridică comunitară. În ceea ce priveşte argumentul

reclamantului, că membrii comisiei s-ar fi cunoscut cu unii dintre participanţii la concurs, nu

este suficient pentru ca atare, să demonstreze că respectivul membru al comisiei de evaluare

are un „interes personal, în special un interes de ordin familial sau financiar”, în sensul

articolului 11a din Statutul funcționarilor, care ar putea în sine să îi repună în discuție

imparțialitatea. Faptul că un membru al comisiei de evaluare îl cunoaște personal pe unul

dintre candidați nu implică în mod necesar că respectivul membru va avea o prejudecată

pozitivă în ceea ce privește prestația candidatului respectiv. În plus, a impune unui membru al

unei comisii de evaluare să nu aibă nicio legătură cu vreunul dintre candidați ar avea drept

consecință să facă extrem de dificilă, chiar aproape imposibilă, în anumite domenii

specializate, găsirea de persoane care să poată face parte dintr-o comisie de evaluare a unui

concurs.

În ceea ce privește al doilea argument potrivit căruia unii dintre candidaţi s-ar fi

prezentat cu o legitimație de serviciu, și nu cu o legitimație de acces pentru vizitatori, trebuie

să se constate că o probă orală, prin natura sa, nu poate fi anonimă. Astfel, faptul că

respectiva respectiviicandidiaţi ar fi purtat o legitimație de serviciu, și nu o legitimație de

acces pentru vizitatori nu a oferit comisiei de evaluare nici o informație pe care aceasta nu era

autorizată să o cunoască.

Astfel, în urma analizei motivelor invocate de reclamant, Curtea hotărăşte respingerea

acțiunii introduse de reclamant.

În cadrul celei de-a doua speţe reclamantul, aşa cum constată Curtea, imvocă o o eroare

de drept fondată pe o motivare contradictorie și insuficientă şi pe o denaturare a faptelor de

către Tribunalul de Primă Instanţă prin modul de apreciere a unui fragment referitor la

apreciere unuia dintre contracandidaţii reclamantului („pare [...] a fi într-o mai mare măsură

74

apt pentru a exercita funcții de concepție”), din nota emisă de comisia de evaluare a

candidaţiilor.

Curtea arată că o pretinsă denaturare a faptelor trebuie să reiasă în mod evident din

înscrisurile din dosar, cu toate acestea, nu rezultă din analizarea notei comisiei de evaluare că

Tribunalul ar fi denaturat elementele de fapt, deoarece se arată că într-adevăr acel

contracandidat la care face referire fragmentul îndeplinea criteriile enunțate în descrierea

postului, ceea ce i a permis să fie clasificat în grupul candidaților capabili să exercite funcția

de director în postul respective. Prin urmare, nu rezultă din nota introdusă ca probă de către

reclamant că persoana la care se face referire prin aceasta nu poseda competențele necesare

pentru a ocupa respectivul post.

În această privință, chiar dacă este adevărat, conform notei, că această capacitate de

gestionare, de mobilizare și de supervizare a unor echipe de mari dimensiuni constituie un

criteriu esențial, utilizarea sintagmei „într-o mai mare măsură” care figurează în nota

respectivă trebuie înțeleasă în sensul că exprimă o ponderare a diferitelor competențe. Nu se

poate deduce din aceasta că persoana vizată nu avea competențele necesare pentru postul

respectiv.

În aprecierile făcute de Curte aceasta arată de asemenea că în activitatea desfăurată

comisia de evaluare nu a încălcat prevederile articolului 7 alineatul (1) din Statutul

Funcţionarilor Comunităţilor Europene şi a făcut numirea cu respectarea prevederilor

articolului 29 alineatul (1) litera a şi cu precădere a prevederilor articolului 45 alineatul (1)

din acelaşi statut.

În ceea ce priveşte aspectele procedurale, Curtea că în acest caz acţiunea introdusă de

reclamant nu respectă prevederile articolului 91 alineatul (1) din Statutul funcţionarilor

Comunităţilor Europene referitor la competenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene,

competenţă care vizează stabilirea legalităţii unui act care lezează persoana şi nu să constate

faptele întrucât tribunalul este singurul competent să să aprecieze aceste fapte.Pentru aceste

motive, Curtea declară și hotărăște respingerea acţiuniiintroduse de reclamant.

Refritor la cea de-a treia speţă pe care o propunem spre analiză, hotărârea instanţei de

judecată vizează stabilirea existenţei erorii de drept din Hotărârea Tribunalului de Primă

Instanţă în apreciera articolului 4 din anexa VII a Statutului funcţionarilor Comunităţilor

Europene, pe care o invocă Comisia Comunităţilor Europene.

Se impune a fi amintit faptul că, în temeiul articolului 225 alineatul (1) CE și al

articolului 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție, recursul poate fi întemeiat numai

75

pe motive deduse din încălcarea normelor de drept, iar nu din modul de apreciere a faptelor. n

conformitate cu aceste dispoziții, Tribunalul este singura instanță competentă, pe de o parte,

să constate faptele, mai puțin în cazul în care inexactitatea vădită a constatărilor sale ar

rezulta din înscrisurile de la dosar care i-au fost prezentate, și, pe de altă parte, să aprecieze

aceste fapte. Atunci când Tribunalul a constatat sau a apreciat faptele, Curtea este competentă

să exercite, în temeiul articolului 225 CE, un control asupra calificării juridice a acestor fapte

și a consecințelor de drept care au fost deduse din acestea de către Tribunal.

În speță, se impune a se observa că nu este contestat de către Comisie faptul că pârătul

era membru al personalului Reprezentanței Permanente a Republicii Austria în perioada de

referință. În susținerea recursului formulat, Comisia argumentează numai că acest fapt nu este

de natură să permită intimatei să beneficieze de indemnizația de expatriere, întrucât nu există

un raport juridic direct între aceasta din urmă și Republica Austria.

Astfel, contrar celor susținute de către pârâr, recursul declarat de către Comisie nu

privește aprecierea faptelor, ci calificarea juridică a acestora, în consecinţă cauza de

inadmisibilitate de către acesta trebuie, prin urmare, înlăturată.

Se impune, pentru a răspunde motivului invocat de către Comisie, să se procedeze la

evaluarea înțelesului noțiunii „servicii efectuate pentru un alt stat” în lumina ansamblului

prevederilor articolului 4 alineatul (1) litera (a) din anexa VII la statut, care reglementează

acordarea indemnizației de expatriere și în care este cuprinsă această noțiune.

Acordarea indemnizației de expatriere are ca obiect compensarea cheltuielilor și a

dezavantajelor specifice rezultând din angajarea în cadrul Comunităților pentru funcționarii

care sunt obligați, ca urmare a acestui fapt, să își schimbe reședința din statul de domiciliu în

statul de repartizare și să se integreze într-un mediu nou. Noțiunea de expatriere depinde de

asemenea de situația subiectivă a funcționarului, și anume de gradul său de integrare în noul

mediu, ce rezultă, spre exemplu, din reședința sa obișnuită sau din exercitarea unei activități

profesionale principale. Acordarea indemnizației de expatriere urmărește astfel remedierea

inegalităților de fapt apărute între funcționarii pe deplin integrați în societatea din statul de

repartizare și cei care nu sunt integrați.

Din articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță a doua teză din anexa VII la statut

rezultă că legiuitorul comunitar a urmărit să arate că, în mod necesar, se află deopotrivă într-o

situație de expatriere funcționarul care, deși a locuit sau a exercitat o activitate profesională

pe teritoriul european al statului unde se situează locul său de repartizare în perioada de cinci

76

ani care se încheie cu șase luni înainte de angajarea sa în muncă, a efectuat servicii pentru un

alt stat sau o organizație internațională.

În statul de repartizare a funcționarului în cauză, celelalte state sunt reprezentate de

ambasade sau misiuni diplomatice, precum și de reprezentanțele permanente pe lângă

organizațiile internaționale, astfel cum reiese din regulile de drept internațional cutumiar,

codificate mai cu seamă prin Convenția de la Viena cu privire la relațiile diplomatice din 18

aprilie 1961, precum și prin Convenția de la Viena cu privire la reprezentarea statelor în

relațiile lor cu organizațiile internaționale cu caracter universal din 14 martie 1975.

Prin urmare, noțiunea „stat” vizată la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță a

doua teză din anexa VII la statut include în mod necesar reprezentanța permanentă a unui stat

membru pe lângă Uniunea Europeană, fapt necontestat, de altfel, în cadrul prezentului recurs.

Astfel, personalul unei asemenea reprezentanțe permanente, inclusiv personalul administrativ

și tehnic, trebuie considerat, în temeiul apartenenței la structurile acestei reprezentanțe, în

serviciul statului membru interesat și, pe cale de consecință, într-o situație de „expatriere” în

sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din anexa VII la statut.

Or, în speţă, pârâtul deși nu era angajată a administrației publice centrale austriece, era

membră a personalului Reprezentanței Permanente a Republicii Austria, se supunea

autorității ierarhice a ambasadorului acesteia, iar statutul său era similar cu acela al celorlalți

funcționari aflați la post în cadrul reprezentanței menționate

Astfel, Curte de Justiţie a Comunităţilor Europene hotărăşte că din ansamblul celor ce

preced că recursul formulat de către Comisie trebuie respins ca nefondat.

77

CONCLUZII ŞI PROPUNERI

Este un adevăr deja cunoscut că, pentru construirea şi consolidarea democraţiei, este

necesară o reformă administrativă la toate nivelurile şi deci, implicit, o reformare şi o

modernizare a serviciului public126. Democraţia depinde de respectarea valorilor democratice,

dar şi de eficienţa celor care ocupă funcţii publice, indiferent de poziţia lor în ierarhia

administrativă.

Statutul funcţionarilor publici este o reglementare legală de maximă importanţă pentru

funcţionarea democratică a oricărui stat şi implicit a unei organizaţii ce se constituie din acele

state, mai ales atunci când ea este cerută în mod expres de prevederile constituţionale.

Adoptarea Statutului funcţionarilor Comunităţilor Europene a reprezentat un pas important

pentru consolidarea funcţionalităţii sistemului administrativ de la nivel european. Deşi

perfectibil încă sub multe aspecte, statutul a creat un corp al funcţionarilor publici şi a

asigurat funcţionarea sistemului administraţiei publice pe baze constituţionale.

În noua viziune asupra funcţiei publice se prefigurează (pe lângă cerinţele privind

profesionalismul, eficienţa, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o

deosebită importanţă) şi necesitatea respectării stricte a reglementărilor constituţionale şi

legale, o reală aplecare către cerinţele şi nevoile fiecărui cetăţean cu care cei desemnaţi să

îndeplinească funcţii în administraţie intră în contact.

Modernizarea funcţiei publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia

Europeană în evaluarea performanţelor ţarilor care şi-au depus candidatura pentru integrarea

în structurile europene. Astfel în ceea ce priveşte ţara noastră, Comisia Europeană nu numai

că a monitorizat legislaţia elaborată de ţara noastră, compatibilitatea acesteia cu normele

comunitare, dar a examinat şi capacitatea noastră de a pune în aplicare politicile comune şi de

a respecta dreptul european.

126 A se vedea L. Matei, Management public, Editura Economică, Ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 125 – apreciază că „reformele administraţiei publice le putem considera procese de schimbare a ansamblului agregat (politici, norme, proceduri, sistemul structurilor organizaţionale, personal, etc.) specific fiecărei ţări”.

78

Natura juridică a raportului de funcţie publică a constituit dintotdeauna şi constituie şi

în prezent obiect al unei dispute teoretice în doctrină (între specialiştii de drept public, între

specialiştii de drept privat, între specialiştii de drept public şi cei de drept privat).

În ceea ce ne priveşte şi în urma cercetări i pe care am realizat-o în lucrare DE faţă,

împărtăşim opinia că raportul în baza căruia se desfăşoară activitatea funcţionarilor publici

este un raport juridic de muncă, întemeiat pe un contract administrativ, iar analiza sa face

parte din dreptul administrativ. În plus, identificarea metodologică a raporturilor de serviciu

ale funcţionarilor publici reprezintă o componentă de analiză necesară atât în cadrul ştiinţei

dreptului administrativ, cât şi în cadrul ştiinţei dreptului muncii, sub condiţia esenţială de a se

reţine şi evidenţia particularităţile lor, stabilite prin norme de drept public.

În ceea ce priveşte partea practică a lucrării de faţă, considerăm că pentru elaborarea

unor concluzii şi propuneri pertinente referitoare la problematica asupra căreia ne-am aplecat,

este necesar realizarea unui studiu comparativ care să cuprindă prevederile statutare de la

nivel naţional precum şi cele de la nivel comunitar.

Având în vedere rolul pe care îl au Comunităţile Europene pentru fiecare entitate statală

membră a Uniunii Europene, precum şi competenţele Comunităţii care reies din analiza

conţinutului celor trei piloni ai Uniunii Europene concluzionăm că alinierea prevederilor

statutare naţionale la cele comunitare este imperios necesară.

Din acest punct de vedere şi în urma analizei speţelor pe care le-am abordat menţionăm

că prevederile legii 188/1999 cu completările şi modificările ulterioare vin în întâmpinarea

prevederilor comunitare care vizează aplicarea principiului nediscriminării şi al egalităţii prin

specifcaţiile articolului 27 alineatul (2) din legea 188/1999 precum şi a cuprinsului articolului

1d alineatul (1) din Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene.

Concluzionăm deci, că în încălcarea prevederilor statutare menţionate anterior, o

acţiune judicară poate fi intentată fie de un funcţionar public căruia i se aplică specificaţiile

legii 188/1999 cât şi de către un funcţionar public european, având aceeaşi fundamentare

juridică.

Referindu-ne la problematica pe care am dezvoltat-o în cadrul primei speţe remarcăm

că funţionarii publici români se bucură de prevederile articolului 57 alineatul (3), care face

referire la principiile care stau la baza organizării concursului, aşa cum trebuie înţelese şi

prevederile articolului 1d alineatul (2). Cu toate acestea Statutul funcţionarilor publici români

nu prevede, spre deosebire de cel de la nivel comunitar, reponsabilitatea unei instituţii de a

demonstra că nu nu a existat nici o încălcare a principiului egalității de tratament în situaţia în

79

care o persoană vizată de prezentul statut, care se consideră nedreptățită ca urmare a faptului

că nu i s-a aplicat principiul egalității de tratament.

De asemena, privind proceduara de desfăşurarea a concursului de ocupare a unei funcţii

publice, legea 188/1999 omite să facă referire în cadrul capitolul VI, secţiunea 1, (Anexa 4)la

dreptul oricărei persoană căreia i se aplică prezentul statut de a adresa autorității

împuternicite să facă numiri o reclamație împotriva unui act care o lezează, indiferent dacă

autoritatea menționată anterior a adoptat o decizie sau dacă nu a adoptat o măsură impusă de

statut.

Propunem deci, în urma analizei acestui aspect al speţelor precum şi în urma reliefării

fundamentelor juridice, modificarea şi completarea reglementărilor în materie, de la nivel

naţional, cum s-a arătat mai sus.

Menţionăm de asemenea că din punctul de vedere al clarificării condiţiilor pe care

trebuie să le îndeplinească o persoană, căreia i se aplică prevederile unuia dintre cele două

statute, atunci când candidează la ocuparea unei funcţii publice, atât reglementările naţionale

cât şi cele comunitare au un caracter exhaustiv, vizând atât condiţiile pentru cei care

activează deja pentru instituţiile în cauză, vorbim deci de promovare, cât şi condiţiile pe care

trebuie să le îndeplinească acei candidaţi care urmează a fi recrutaţi. Cu toate aceste sesizăm

din nou o omisiune a leguitorului în elaborarea legii 188/1999 în ceea ce priveşte menţionarea

instituţiei competente să soluţioneze o acţiune judiciară introdusă de o persoană căreia i se

aplică prevederile legii funcţionarului public român, aşa cum este specificat acest fapt la în

cadrul Statutului funcţionarilor Comunităţilor Europene la articolului 91 alineatul (1).

Propunem în acest sens modficarea şi completarea legii 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici, întru clarificarea aspectelor procedurale în situaţia unei acţiunii

judiciare, în sensul articolului 91 alineatul (1) din Statutul funcţionarilor Comunităţilor

Europene. (Anexa 5)

În ceea ce priveşte concluziile pe care le-am tras în urma analizei jurdice a celei de a

treia spetă reiterăm propunerea de modificare şi completare a reglementărilor de la nivel

naţional, în această materie, în sensul prevederilor articolului 90 alineatul (2) din cadrul

Statutului funcţionarilo Comunităţilor Europene.

Sesizăm de asemenea că în ceea ce priveşte respectarea principiului furnizării tuturor

mijloacelor şi metodelor necesare funcţionarului pentru îndeplinirea în condiţii optime a

sarcinilor sale de serviciu, principiu care vizează, printre altele, dreptul la salariu, legislaţia

naţională este aliniată prevederilor comunitare au prevăzut. Astfel, Statutul funcţioarilor

80

Comunităţilor Europene prin articolul 4 alineatul (1) din anexa VII ocroteşte dreptul unui

funcţionar public de a fi remunerat corect pentru activitatea întreprinsă, aşa cum o face şi

legea 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare prin prevederile articolului 90

alineatul (3) şi articolului 91 alineatul (2) litera „a”şi alineatul (3).

Opinăm astfel că prin cercetarea efectuată am reuşit să evidenţiăm principalele

prevederi refritoare la funcţionarului public, printr-o abordare comparată a normelor ce

reglemenează macestă materie, punând accent pe exigenţel comunitare şi conclzionând în

legătură cu actualul cadru legal.

81

BIBLIOGRAFIE

I. LEGISLAŢIE

1. Constituţia României

2. Codul Muncii (Legea nr. 10/1972, publicată în M.Of. al României nr 187 din 1972)

3. H.G nr. 1209/2003 privind orientarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici,

publicată în M. Of., nr. 757/2003.

4. Lege nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, publicata in M. Of. nr. 155 din

20.07.1995

5. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici publicata in M. Of. nr. 155

din 08.12.1999, Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29/05/2007

6. Legea 168/1999, publicată în M.Of. al României nr 134 din 1999

7. Regulamentul CE şi EURATOM nr.723 din 22 martie 2004

8. Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene

II. LUCĂRI DE SPECIALITATE.

1. ALEXANDRU, Ioan Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective, Ed., Lumina

Lex, Bucureşti, 2002.

2. ALEXANDRU, Ioan, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a revăzută şi adăugită,

Ed., Lumina Lex, Bucureşti,2003.

3. ALEXANDRU, Ioan, CĂRĂUŞAN, Mihaela, BUCUR, Sorin, Drept administrativ,

Ed., Lumina Lex, Bucureşti,2005.

4. BĂLAN, Emil, Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed., Universitară,

Bucureşti, 2002.

5. Bichicean, Gheorghe, Istoria administraţiei, note de curs pentru uz intern,

Universitatea “Alma Mater”, Sibiu, 2006

6. Idem, Istoria dreptului. Administraţia publică în Antichitate şi Evul mediu, Ed.,

“Dimitrie Cantemir”, Tg. Mureş, 2006

82

7. Bichicean, Gheorghe, Bichicean, Victor, Drept şi politică. Participare şi

comportament electoral, Ed., Adalex, Sibiu, 2006

8. Bichicean, Gheorghe, Consideraţii privind rolul instituţiilor publice în mileniul III

(Despre instituţii şi democraţie în mileniul III), în „Administraţia publică, încotro ?”,

Caietul Ştiinţific 2, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”,

Sibiu, 2000, p.46-52

9. Idem, Administraţia electorală şi înscrierea alegătorilor - principii şi efecte, în

„Fundamente şi repere ale fenomenului administrativ public şi privat pentru secolul

XXI”, Caietul Ştiinţific 3, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul

Negulescu”, Sibiu, 2001

10. Idem, Histoire de l’administration: le rôle de capital intellectuel dans la reforme

d’administration publique en Roumanie, Conférence annuelle du Groupe Européen

d’Administration Publique, Institut International des Sciences Administratives

Bruxelles, Lisabona-Oeiras, Portugalia, 3-6 septembrie 2003, Lisabona (extras)

11. BODIGUEL, Jean-Luc, Funcţia public în Europa celor douăzeci, Ed.L.G.D.J., Paris,

1994.

12. BREZOIANU, Dumitru, Drept administrative român, Ed., All Beck,colecţia Curs

Universitar, Bucureşti, 2004.

13. Idem, Sisteme administrative contemporane, Universitatea din Bucureşti, 1987

14. CLAISSE, Alain, MEININGER, Marie-Chistine, “Funcţii publice în Europa”, Ed.,

Montchrestien, Paris, 1994

15. DELEANU, Ion, Instituţii şi proceduri constituţionale-în dreptul comparat şi în

dreptul român. Tratat, Ed., Servo Sat, Arad, 2003

16. DUNSHIRE, Andrew, Administration: The World and the Science, Ed.,Martin

Robertson, Londra, 1973,

17. IONESCU, Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed., All Beck, colecţia studii

juridice, Bucureşti, 2004.

18. IORGOVAN, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All

Beck, Bucureşti, 2005

19. IOVĂNAŞ Ilie, Drept Administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul

exercitat asupra administraţiei publice. Ed., Servo–Sat, Arad, 1997.

20. KUND, Liviu, Coman, Administraţia public la nivel intermediar între dreptul

comparat şi dreptul românesc, Ed., Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2005.

83

21. LEŞ, Ioan, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed., All Beck,

coleţia Studii juridice, Bucureşti, 2005

22. MANDA, Cezar, Corneliu, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în

spaţiul juridic european, Ed., Lumina Lex, Bucureşti, 2005.

23. NEGULESCU Paul, Tratat de drept administrativ, vol I Ed., IAE, Bucureşti, 1934.

24. OROVEANU, Mihai, Tratat de drept administrativ, Ediţia. a II-a, revăzută şi

adăugită, Ed., Cerma, Bucureşti, 1998.

25. PEISER, Gustave, Droit administrative. Fonction publique de l’etat at territorial.

Travaux publics, Ed.,Mementos Dalloz Paris, 1995,

26. PETRESCU, Rodica, Narcisa, Drept administrativ, Ed., Accent, Cluj Napoca, 2004.

27. POPESCU, Alexandru, VOICULESCU, Niclolae, Dreptul social european, Ed.,

Fundaţiei România de Mâine,Bucureşti, 2003.

28. PREDA, Mircea, Drept administrativ. Partea generală,. Ediţia a III-a, Ed., Lumina

Lex, Bucureşti, 2004.

29. PRISĂCARU, Vasile, Tratat de drept administrativ român Partea generală, ediţia a

III-a, revăzută şi adăugită, Ed., Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

30. ŞTEFĂNESCU, Traian , Tratat de dreptul muncii, vol I, Ed., Lumina Lex, Bucureşti,

2003.

31. TOFAN, Dana Apostol, Instituţii administrative europene, Ed., C.H. Beck, Bucureşti,

2006

32. VEDINAŞ, Verginia Drept administrative şi instituţii politico-adminstrative, manual

practic, Ed., Lumin Lex, Bucreşti, 2002.

33. VEDINAŞ, Verginia, Statutul funcţionarului public, Ed., Nemira, Bucureşti, 1998.

34. ZILLER, Jaques, Administraţie comparată. Sistemele politico-administrative în

Europa celor douăzeci, Ed., Moontchrestien, Paris, 1993.

84

III. Articole, studii.

1. ALEXANDRU, Ioan, Administraţia publică şi integrarea europeană, în Revista de

drept public nr. 1-2/1997.

2. Idem, Administraţia şi puterea politică, în Revista de drept public nr. 2/2003

3. VEDINAŞ, Verginia, Valori europene în Statutul funcţionarilor publici, studii de

drept românesc nr. 3-4/2002,

4. VEDINAŞ, Verginia, CRISTEA, Simona. Structura funcţiei publice de stat din

România. Studiu comparativ cu Franţa. Revista de drept public nr.1/2003.

5. TSOUTSOS, Allan, Administration publique, în Revue International des Sciences

Administratives, no. 4, 1978

6. ZILLER, Jaques, La relation entre intégration européenne et reforme administrative,

Documente SIGMA Préparation des administrations publiques à l’espace

administratif européene, nr.23, 1998.

85

LISTA ANEXELOR

1. ANEXA NR.1 - Prevederile referitoare la persoanele cărora lise aplică Statutl

funcţionarilor Comunităţilor Europene.

2. Categoriile de funcţionari publici

3. Metode şi tehnici folosite pentru selecţia funcţionarilor publici

4. Prevederile Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici referitoare la

procedurile de recrutare

5. Prevederile Statutului funcţionarilor Comunităţilor Europene referitoare la căile de

atac

86