profesor Verginia Vedinas

Contenciosul administrativSolutionarea litigiilor dintre administratie si cetatean, persoana fizica sau persoana

juridica, a cunoscut de-a lungul timpului o evolutie, pornind de la stadiul in care insasi administratia prin persoana desemnata judeca astfel de litigii, continuand cu crearea unor institutii speciale si specializate in Franta, unde s-a creat o jurisdictie administrativa speciala si paralela jurisdictiei judiciare de drept comun, care solutioneaza litigiile de natura administrativa dupa reguli speciale diferite de cele care judeca litigiile dintre particulari.

Diferit de acest sistem, in sistemul anglo-saxon ca regula se aplica dreptul comun din punct de vedere al instantelor competente si al procedurilor de urmat, desi si in acest sistem au inceput sa se creeze instante speicale si norme speciale de juridictie administrativa.

Sistemul romanesc s-a creat pe pilonul celui francez, infiintat in 1864 o instanta identica din punct de vedere al denumirii si competentei cu cea existenta in Franta, anume Consiliul de Stat, care avea printre atributii si pe cea de solutionare a unor litigii de natura administrativa si care a functionat numai 2 ani.

Institutia contenciosului administrativ a continuat sa exista, sa fie consacrata in Constitutia din 1923, desfiintata formal in perioada regimului totalitar, insa mentinuta intr-o forma de contencios specifica acestui regim, deoarece insasi Constitutia din 1965 si o lege din 1967 recunosteau dreptul persoanei vatamate prin actele ilegale ale administratiei de a solicita anularea acestor acte, recunoasterea dreptului si repararea pagubei.

Dreptul era nefunctional prin exceptiile de la exercitarea lui, prin modul in care era concretizat, prin raporturile specifice dintre autoritatile publice administrative si puterea judecatoreasca, dependente in diferite forme de organizarea administrativa, in conditiile in care nu exista o separare si un echilibru al puterii in stat. De aceea, reglementarile contenciosului administrativ a fost prevazut dupa 1990 si s-a concretizat intr-o prima lege anterioara constitutiei (legea 29/1990), in prevederile Constitutiei in forma initiala si revizuita, in legea actuala a contenciosului administrativ 554/2004 cu modificatile ulterioare si in diferite legi speciale care contin reglementari aplicabile contenciosului administrativ sau trimit la aceaste instante pentru soutionarea litigiilor.

Contenciosul administrativ este considerat o institutie fundamentala a statului de drept, recunoscandu-i-se rolul de a apara cetateanul, pe cel administrat, impotriva abuzurilor pe care le savarseste administratia.

Etimologie: “contendo” (-ere) – o lupta, a determinat definitia contenciosului administrativ fie intr-un sens larg de totalitate a litigiilor contencios administrative, fie intr-un sens restrans de totalitate a litigiilor de natura administrativa care intra in competenta instantelor de contecios administrativ. Aceasta acceptiune restransa e promovata de actuala lege cadru in materie care defineste contenciosul-administrativ ca fiind activitatea de solutionare de catre instantele de contencios competente potrivit legii organice, iar litigiul s-a nascut dintr-un act administrativ nelegal sau din refuzul ori nesolutioanrea in termen a unei cereri prinvind un drept sau interes legitim.

In baza Constitutiei si Legii 554/2004, contenciosul administrativ prezinta mai multe trasaturi, prima dintre ele: contenciosul de prima jurisdictie, reclamantul putand obtine in egala masura anularea actului ilegal, obligarea la emiterea unui asemenea act sau despagubiri pentru prejudicii, despagubirile putand fi atat materiale cat si morale.

A doua trasatura: se consacra in egala masura contenciosul subiectiv, dar si contenciosul obiectiv. Pe calea contenciosului subiectiv se protejeaza drepturile subiective si interese legitime cu caracter privat, pe cand pe calea contenciosului obiectiv sunt protejate democratia constitutionala, ordinea de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. Astfel legea permite ca actiunea sa fie fundamentata in egala masura pe incalcarea unor drepturi subiective dar si a unor interese legitime publice sau private si sa fie formulate atat de titularul unui drept legitim vatamat cat si de alte subiecte de drept.

Calitatea partilor in litigiile de contencios este o trasatura a acesteia, legea permitand ca actiunea sa fie formulata pe langa cel vatamat si de urmatoarele subiecte de drept:

a. de un tert care este vatamat printr-un act adresat unei alte persoaneb. de anumite autoritati publice care au misiunea legala de a proteja ordinea de drept,

starea de legalitate in ansamblul sau, cum ar fi prefectul, Avocatul poporului, Autoritatea Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul public.

c. insasi autoritatea publice emitenta a actului atacat cand actul a intrat in circuitul civil, una din exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative reprezentand actul administrativ care a produs aefecte juridice in plan civil.

O a 3-a trasatura : caracterul obligatoriu al procedurilor prealabile, cu unele exceptii , care impun celu ce se considera vatamat ca inainte de a sesiza instanta de contencios administrativ competenta sa solicite revocarea totala sau partiala a actului:

a. fie de la organul competent (emitent) – recurs gratiosb. fie de la organul superior ierarhic – recurs administrativ ierarhic, cand un asemenea

organ exista, iar cel vatamat doreste parcurgerea si acestor forme de recurs administrativ.

Termenul de exercitare a acestor forme de recurs este de 30 de zile de la data comunicarii actului, autoritatea sesizata avand un termen similar sa solutioneze cererea, iar legea recunoscand ca in cazuri bine justificate procedurile prealabile sa se exercite si peste acest termen, dar nu mai tarziu de 1 an de la comunicare.

A 4-a trasatura: dublul grad de jurisdictie: care le deosebeste de regula triplului grad de jurisdictie si care consacra fondul si apelul de competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal dupa urmatoarele reguli de competenta materiala:

a. litigiile care privesc acte ale autoritatii locare si judetene sau acte evaluabile in bani pana la 500.000 lei se judeca in fond la tribunal, in recurs la Curtea de Apel.

b. litigiu care privesc acte ale autoritatii centrale sau a caror valoare depasesc 500.000 se judeca in fond la Curtea de Apel si in recurs la Inalta Curte de Casatie si Justitie.

Regimul competentei teritoriale prezinta si el particularitati, legea prevede ca reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul sau sau de la cel al paratului, iar instanta sesizata are obligatia sa retina si sa judece cauza. Existenta acestui caz alternativ al competentei teritoriale este un beneficiu pentru reclamant.

A 5-a trasatura consta in posibilitatea ca actiunea sa fie formulata si impotriva functionarului care a elaborat actul sau se face vinovat de neelaborarea liu numai atunci cand se solicita despagubiri.

Restul actiunilor : in anulare sau in obligarea la emiterea actului se pot formula nuami impotriva autoritatii publice.

A 6-a trasatura consta in faptul ca legea consacra in egala masura controlul direct pe calea unei actiuni in fata instantei de contencios administrativ si controlul indirect pe calea unei exceptii de nelegalitate, care poate viza un act administrativ individual, indiferent de data emiterii lui, procedura de solutionare a exceptiilor fiind similara solutionarii exceptiilor de neconstitutionalitate.

Astfel instanta in fata careia s-a invocat exceptia, daca este alta decat cea de contencios administrativ, suspenda cauza si trimite exceptia la instanta de contencios administrativ competenta care se pronunta in procedura de urgenta dupa care litigiul se reia in instanta sesizata in fond. De esenta exceptiei de nelegalitate este ca ea nu determina anularea actului, cu inlaturarea acestuia din cauza cand se adminite exceptia de nelegalitate, actiunea continuandu-se a se judeca fara a se mai avea in vedere actul constatat nelegal.

O a 7-a trasatura este reprezentata de posibilitatea ca actiunea sa poate sa vizeze si ordonante de Guvern, art. 126 alin(6) teze a 2-a a recunoscut competenta instantelor de a se pronunta si asupra unor cereri care privesc ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

Conditiile de admisibilitate ale unei actiuni in contencios administrativ

1. Actul atacat sa fie act administrativ in forma tipica sau asimilata. Legiuitorul defineste actul administrativ in sensul de manifestare expresa si unilaterala de vointa realizata in regim de putere publica pentru a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii. Asimileaza in mod expres actului administrativ acele contracte pe care administratia le incheie si al caror obiect il reprezinta punerea in valoare a unui bun proprietate publica, prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau achizitii publice, precum si oricare alte contracte pe care legislatia in vigoare le califica administrative prin stabilirea competentei instantei de contencios administrativ de a solutiona litigiile rezultate din ele. Totodata, atat Constitutia prin art.52 cat si legea organica confera statutul de act administrativ unor fapte juridice care constau in nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, care la randul ei poate inbraca atat forma dedusa din denumirea ei, exprimata si prin termenul de tardivitate, cat si forma refuzului nejustificat de a solutiona o cerer cu privire la un drept sau interes legitim care in doctrina este evocat sub numele de tacere administrativa.Regasim si principiile de drept cuprinste in adagiul latin “qui tient consevire potest” si de aici problema aprobarii tacite reglementate in legislatia noastra si a altor state, in esenta problema valorii juridice a tacerii, legiuitorul asimiland-o unui act administrativ care poate fi contestat in fata instantelor competente.

Aceasta asimilare genereaza si anumite probleme de procedura, in sensul ca procedura prealabila, recursul administrativ, nu mai este obligatorie atunci cand se contesta reguzul nejustificat de a soliona o cerere.Conditia ca actul atacat sa fie administrativ naste in jurisprudenta si doctrina nevoia delimitarii acestui act de alte inscrisuri ce emana de la administratie, cum ar fi adrese, ordine de serviciu, circulare, care ca natura juridica nu sunt acte administrative pentru ca nu sunt exprimate pentru a produce efecte juridice, ci pentru a pune in executare prin diferite operatiuni administrative legea.Pot exista insa inscrisuri care sa se prezinte ca o adresa sau o circulara dar in realitate sa produca efecte juridice si de aici nevoia judecatorului administrativ de a determina natura actului nu dupa denumire ci dupa notiune si continutul lui. Distinctia este importanta pentru ca pe calea contenciosului administrativ pot ataca actele administrative, insa legalitatea diferitelor operatiuni administrative poate fi cercetata odata cu legalitatea actului pe care il vizeaza iar instanta este comeptenta potrivict art.18(2) din lege sa se pronunte si asupra lor.

2. Actul sa emane de la o autoritate publice. Atat Constitutia prin art. 52 si 126(6) cat si L 554/2004 referindu-se la acte administrative ale autoritatilor publice. Vechea lege a contenciosului administrativ nr.29/1990, pe fondul unei traduceri in acea materie, faca referire la nasterea de autoritati administrative, relatia dintre autoritati publice – autoritati administrative fiind una de la intreg la parte. Notiunea este definita de lege. Autoritatea publica este orice organ de stat sau al unitatii administrativ teritoriale care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes public si asimilat autoritatilor publice, oricare persoana juridica de drept privat (stabilament de utilitate publica) care potrivit legii a obtinut statut de utilitate publica sau este outorizat sa presteze serviciu public.

3. Actul sa vatame un drept sau interes legitim. Despre protejarea prin justitie a intereselor s-a prevazut pentru prima oara prin Legea din 6 februarie 1864, iar actuala lege, consonanta si cu dispozitiile art. 21 din Constitutie care garanteaza accesul liber la jurstitie pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor legitime, permit ca pe calea contenciosului administrativ sa fie protejate in egala masura drepturi dar si interese legitime (nu simple interese), notiune care nu sunt identice dar intre care exista o anumita legatura. Interesul precede dreptul , este vocatia de a-l exercita, iar legitimitatea este dedusa din recunoasterea de lege a acestei vocatii. Legea actuala nu se limiteaza sa recunoasca posibilitatea ocrotirii intereselor legitime, dar reglementeaza in mod distinct interesul legitim privat, prin care se evoca posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in vederea realizarii unui drept subiectiv, care se prefigureaza. Si mai departe vizeaza si interesul ligitim public , care urmareste aspecte care tin de ordinea de drept, democratia constitutionala, realizarea competentei autoritatilor publice si limitele ei legale, a drepturilor libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor. De aici recunoasterea implicita de catre legea actuala a asa-zisului contencios obiectiv alaturi de contenciosul subiectiv.

4. Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile, care se concretizeaza prin 2 tipuri de recurs administrativ, cel gratios, care se poate intotdeauna exercita si

cel ierarhic care se poate exercita nuam in cazul actelor care emana de la organe care se afla in raport de subordonare ierarhica.

5. Conditia termenului, legiuitorul facand distinctia mai intrai intre actele normative si individuale, primele putand fi atacate oricand pe cand cele individuale in anumite termene colificate de legiuitor ca fiind:1. termen de prescriptie este termenul de 6 luni care curge de la comunicarea

raspunsului la procedura prealabila sau a expirarea termenului in care aceasta trebuie comunicat sau dupa caz a refuzulu nejustificat de solutionare a cererii, iar in cazul contractului administrativ de la finalizarea procedurii de conciliere prevazuta de art. 720 Cod procedura civila.

2. termen de decadere= 1 an de la data comunicarii actului, a luarii la cunostiinta pe alta cale a introducerii cererii sau al incheierii procedurii de conciliere.

Actele exceptate (finele de neprimire)

Art.52 prin alin(2) impune adoptarea unei legi organice prin care sa se reglementeze in egala masura conditiile dar si limitele dreptului fundamental prevazul la alin (1), ceea ce inseamna ca legiuitorul admite ab initio ca dreptul va fi supur unor limitari.

Pana la revizuirea Constitutiei, aceasta era singura norma constitutionala care permitea anumite restrangeri ale drepturilor fundamentale consacrata de art. 52 si care trebuia coroborat cu art. 52 (fost art. 49) care crea cadrul constitutional in limitele caruia exercitarea oricaror drepturi fundamentale si al oricaror libertati poate fi restrans.

Prin legea de revizuire si introdurecea alin(6) al art. 126, in prezent, legea fundamentala prevede expres 2 categorii de acte exceptate, respectiv actele care privesc raportul cu Parlamentul si actele cu caracter militar.

Deszolvarea acestor norme constitutionale o regasim in art. 5 (acte nesupuse controlului si limitele controlului) formula din interpretarea careia deducem ca sunt avute in vedere 2 categorii de acte:

1. unele sustrase in tot controlului pe cale contenciosului administrativ unde se incadreaza cele 2 categorii prevazute de art. 126 (6) care reprezinta limite absolute.

2. acte care se supun controlului judecatoresc, insa acesta este exercitat fie de alte instante, fie in alte situatii determinate de legiuitor (limite relative) , categorii in care intra actele emise in circumstante exceptionale si asa-zisele acte supuse recursului paralel, adica actele pentru modificarea sau desfasurarea carora se prevede prin lege speciala organica alta procedura judiciara.1. Actele nesupuse controlului

a) actele care privesc raportul cu Parlamentul fac parte din categoria evocata in legislatia interbelica prin sintagma acte de guvernare. Ele evoca acele acte ale autoritatilor publice emise in realizarea atributiilor constitutionale si legala in raport de natura politica cu Parlamentul. exem: decred de

dizolvare de catre Presedinte a Parlamentului, de desemnare a unui candidat la functia de prim-ministru.

b) actele de comandament cu caracter militar sunt acele acte care se refera la probleme strict militare din cadrul structurii militare, care presupune dreptul comandantilor de a ordona subordonatii in timp de pace sau razboi sau care se refera la indeplinirea serviciului militar. Prin aceasta definitie legiuitorul a urmarit sa departajeze actele de comandament militar de acte de administratie militara, primele sustrase controlului, celelalte nu, dat fiind faptul ca a existat tendinta confirmata de unde reglementarea ca orice act care emana de la o structura militara sa fie asimilat actului de comandament si sustras controlului de legalitate, solutie care nu este acceptabila.

2. Limitele controlului a) acele supuse recursului paralele care presupune existenta unei legi organice

speciale prin care sa se prevada o alta procedura judiciara decat contenciosul administrativ. Exemplu: procesul verbal contraventional care se ataca la judecatorie in fond, iar in recurs la tribunalul contencios; actele emise in aplicarea legilor proprietatii, care se ataca tot la judecatorie.

b) acte emise in circumstante exceptionale, situatii de urgenta, asediu, razboi, aparare si securitate nationala si ordine publica sau cele de inlaturare a consecintelor unor calamitati, epidemii sau epizootii, toate acestea putand fi atacate doar pentru exces de putere. Notiunea evoca depasirea limitelor legale ale competentei unei autoritati publice ptirn-o exercitare necorespunzatoare a dreptului de apreciere care este un element al puterii discretionare a administratiei publice sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale.

Procedura in contencios administrativ

art. 28 din lege primeste in completare la normele Codului de procedura civila,insa precizeaza ca aceste completari se realizeaza numai in masura in care normele sunt compatibile cu specificul raportului de putere existent intre autoritatile publice, pe de o parte si cei vatamati in drepturile si interesele lor legitime pe de alta parte. Procedura litigiilor de contencios administrativ prezinta ca particularitati:

a. celeritatea, prin caracterul urgent al solutionarii litigiilor sau prin impunerea unor termene inclusiv in redactarea hotararii;

b. accesibilitatea, in sensul cuantumului redus al taxelor;c. derogarea de la dreptul comun, prin norme care il protejeaza pe reclamant, ca titular

al dreptului garantie consacrat de art. 52 ( ex. comeptenta teritoriala care are caracter alternat, reclamantul putand alege intre instanta de la domiciliul sau sau al paratului, in timp ce in dreptul comun – instanta de la domiciliul paratului); deroga de la sarcina probei ( in dreptul comun – revine reclamantului). In contencios , instanta dispune paratului sa prezinte actul si intreaga documentatie. Se poate sanctiona daca nu face

acest lucru; regimul executarii hotararilor judecatoresti se face in termenul prevazut in contintul hotararii sau in termen de 30 de zile cand hotararea nu dispune un termen. nerespectarea acestui termen da posibilitatea sanctionarii autoritatii publice cu 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar daca nici dupa aplicarea amenzii hotararea nu este executata, fapta este incriminata ca si infractiune cu pedeapsa de la 6 luni la 3 ani sau amenda penala de la 2.500-10.000 lei.

d. existenta unor proceduri si institutii care deroga de la rpocedura obisnuita cum ar fi:1. posibilitate asuspendarii executarii actului in cazuri bine justificate si pentru

producerea unor pagube iminente (art. 15 si 15 din lege).- o prima suspendare se paote solicita cu cererea prealabila si daca se admite dureaza

pana la solutionarea in fond a cauzei;- odata cu actiunea principala si dureaza pana la solutionarea definitiva a cauzei;

2. exceptia de la nelegalitatea care urmeaza un regim procedural apropriat exceptiei de neconstitutionalitate. Ea poate privi un act individual, poate fi ridicata oricand, in orice proces, iar instanta in fata careia s-a ridicat daca este alta decat instanta de contencios suspenda cauza si trimite dosarul la instanta de contencios competenta.In cazul in care exceptia se admite consecintele ei nu este anularea actului ci inlaturarea actului din cauza, procesul continuand a se judeca , fara a se tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

3. dublu grad de judisdictie;4. Posibilitatea de a fi atacate si ordonantele de Guvern, care a fost introdusa prin

legea de revizuire – art. 126(6) teza a II-a care recunoaste dreptului instantelor de contencios administrativ de a solutiona cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.Exista doua categorii de situatii: 1. In care exceptia este ridicata odata cu actiunea principala, caz in care instanta

de contencios, dupa ce inregistreaza actiunea si constata indeplinirea conditiilor impuse de Legea Curtii Constitutionale 47/1992, suspenda cauza si trimite exceptia la Curte. Dupa solutionarea exceptiei, dosarul se repune pe rol si daca exceptia a fost respinsa si actiunea este respinsa ca inadmisibila, iar daca a fost admisa se continua judecata;

2. Exceptia a fost ridicata in alt dosar, Curtea s-a pronuntat asupra ei caz in care cererea persoanei vatamate prin respectiva ordonanta declarata in tot sau in parte neconstitutionala se introduce in termenul de 1 an calculat de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial.