victorbostinaru.rovictorbostinaru.ro/...absorbtiafonduriloreuropene-victorbostinarumep.pdf ·...

Cuprins Cuvânt înainte - 7

Introducere -10

Evaluări repetate privind gradul extrem de scăzut al absorbţiei

fondurilor europene -15

Dimensiunea conceptuală - 26

Absorbţia fondurilor structurale şi de coeziune - 29

I. Precizări preliminarii – 29

II. Descrierea fondurilor structurale europene – 31

III. Condiţiile generale pentru a beneficia de fondurile structurale – 62

IV. Principalele dificultăţi în implementarea programelor

operaţionale - 67

V. Concluzii şi observaţii. Recomandări privind modalităţile de

remediere ale problemelor expuse - 101

Bugetul UE şi impactul său asupra Politicii de Coeziune - 118

Reforma regională în dezbaterea publică - 128

Concluzii - 137

Anexe - 279

Contents

Foreword - 144

Introduction - 147

Constant evaluations of the extremely low

absorption rate of European funds - 152

Conceptual framework - 163

The absorption of structural and cohesion funds - 166

I. Preliminary Considerations - 166

II. The description of European Structural Funds - 168

III. General conditions for obtaining Structural Funds - 198

IV. Main difficulties in implementing Operational Programs - 203

V. Conclusions and observations. Recommendations of remedies for

the difficulties referred to above - 237

The budget of the EU and its impact on the Cohesion Policy - 255

Regional Reform in the public debate - 265

Conclusions and recommendations - 273

Annexes - 279

Ultimii paşi – absorbţia fondurilor structurale şi de coeziune 2007-2013

7

Cuvânt înainte

Victor Boştinaru

Membru al Parlamentului European

Studiul „Ultimii paşi – absorbţia fondurilor structurale şi de coeziune 2007-2013” este rezultatul activităţii în Comisia pentru Dezvoltare Regională a Parlamentului European, iar decizia de a-l elabora a pornit de la modul în care România a ratat o şansă uriaşă.

În materie de incapacitate de absorbţie, România nu are precedent de la instituirea Comunităţii Europene. Rădăcinile acestui eşec costisitor trebuie căutate în perioada 2005-2007, când guvernul României a omis pur şi simplu pregătirea ţării sub aspect instituţional şi administrativ pentru a absorbi fondurile care urmau să ne fie puse la dispoziţie.

Momentul apariţiei acestui studiu este marcat de îngrijorare dar şi de speranţă. Îngrijorarea survine ca urmare a faptului că, în perioada 2007-2012, România a absorbit aproximativ 10% din fondurile structurale şi de coeziune, fiind de departe ţara care, în termeni comparativi, are cea mai slabă performanţă din cele 27 de state membre. De asemenea, ţara noastră se confruntă şi cu riscul pierderii unor fonduri de ordinul miliardelor de euro, ca urmare a aplicării mecanismului de suspendarea automată în 2013.


8

Singurele speranţe sunt alimentate de faptul că din vara lui 2012, guvernul României a adoptat în cooperare cu Comisia Europeană, pachetul de măsuri care să permită deblocarea plăţilor. Mai mult, noul guvern condus de premierul Victor Ponta, a propus reorganizarea arhitecturii instituţionale privind gestionarea fondurilor europene şi a declanşat dezbateri privind reforma regională, pentru a ne asigura că, în sfârşit, măcar pentru următorul cadru financiar multianual pentru perioada 2014-2020, România îşi va îmbunătăţi substanţial performanţa.

Lecţiile amare ale politizării excesive a administraţiei publice, cu efecte grave de deprofesionalizare a corpului experţilor care gestionează fondurile europene şi lecţiile instabilităţii instituţionale şi legislative, ne plasează în situaţia în care trebuie să se acţioneze rapid şi ferm. În oricare altă perspectivă, riscăm adâncirea decalajelor dintre România şi celelalte state membre ale Uniunii Europene.

Studiul realizat de către prestigioasa companie de avocatură Muşat&Asociaţii, reprezintă o radiografie instituţională, o analiză tehnică şi nepartizană. În egală măsură, studiu reprezintă cea mai bună bază de plecare, acum, în ceasul al doisprezecelea, pentru a ameliora performanţa absorbţiei pentru cadrul financiar care se finalizează în anul 2013, dar mai ales pentru următorul.

Fondurile structurale şi de coeziune sunt în opinia experţilor printre singurele instrumente de dezvoltare ale României pentru perioada următoare şi singurul suport real de recuperare a decalajelor de dezvoltare şi aşa accentuate, mai ales în contextul crizei şi pe fondul reducerilor investiţiilor străine sau a condiţionalităţilor teribile impuse de către acordul cu FMI.

Studiul care continuă preocuparea anterioară referitoare la capacitatea administrativă şi instituţională şi regionalizarea, este în acelaşi timp, o invitaţie la a gândi strategic viitorul ţării noastre, la nevoia de a planifica dezvoltarea şi la necesitatea de a învăţa din propriile greşeli şi din experienţele similare, relevante pentru o ţară de dimensiunea


9

României. Şi aici, mă gândesc deloc întâmplător la Polonia prietenă, care, la o scară mai mare decât noi şi cu probleme potenţial mai complexe decât ale noastre, a făcut din politica de coeziune un motor de creştere economică, de progres social, de reducere a decalajelor dar şi de creştere a credibilităţii sale ca actor major al Uniunii.

La momentul apariţiei acestui studiu, Parlamentul European negociază cu Consiliul şi Comisia viitorul Politicii de Coeziune pentru perioada 2014-2020. Şansa mi-a surâs ca, după ani de lucru în Comisia REGI, să fiu desemnat raportor al Parlamentului European pentru Fondul de Coeziune, un fond cheie al politicii de coeziune la scara Uniunii.

Prin amendamentele aduse de mine acestui fond, dar şi prin amendamentele aduse de către Parlamentul European cadrului legislativ al Politicii de Coeziune, regiunile Uniunii Europene şi cetăţenii noştri europeni, vor putea să beneficieze de ceea ce noi, parlamentarii din REGI, numim cu mândrie „investiţia în dezvoltare”.

Va şti ţara mea în sfârşit să beneficieze de politica de coeziune? Răspunsul sau răspunsurile depind de noi, de guvernul României, de regiuni, de judeţe, de comunităţi. Dacă alte state comparabile ca structură, demografie şi indicatori au reuşit, noi de ce nu am putea?

Victor Boştinaru Membru al Parlamentului European


10

Introducere

Analize asupra capacităţii de absorbţie a fondurilor europene, evaluări privind stadiul absorbţiei şi condiţionalităţile care influenţează succesul sau eşecul Politicii de Coeziune a Uniunii Europene, au fost făcute publice în spaţiul românesc în cei şase ani de la aderarea României. Într-o oarecare măsură, analizele reflectă complexitatea abordărilor cu privire la Politica de Coeziune, unde fiecare organism intermediar, autoritate de management, minister sau unitate administrativ teritorială, ar trebui să îndeplinească un rol bine determinat.

Însă, în ceea ce putem numi tradiţia administraţiei publice româneşti, un sistem descentralizat care să antreneze şi să maximizeze integrarea verticală şi orizontală rămâne în continuare un deziderat. Dacă pe latura verticală avem administraţia cu diferitele niveluri ale autorităţilor europene, naţionale, regionale şi locale, pe latura orizontală avem companiile, grupurile sociale şi organizaţiile societăţii civile care ar trebui să fie la fel de implicate în procesul de proiectare, implementare şi accesare al fondurilor europene.

Prezenta lucrare nu-şi propune să epuizeze subiectul absorbţiei fondurilor europene, demers în bună măsură irealizabil, ci mai degrabă să ofere corolarul evaluărilor de până în prezent.

Analizele se bazează pe cele mai recente date disponibile în Comisia pentru Dezvoltare Regională a Parlamentului European şi subliniază încă o dată, amploarea unui eşec cu grave consecinţe asupra


11

gradului de dezvoltare al României, a incapacităţii de recuperare a decalajelor prin gradul foarte scăzut al absorbţiei fondurilor europene.

Structura studiului urmăreşte în detaliu şi îşi propune să explice principalele direcţii ale Politicii de Coeziune a Uniunii Europene. Astfel, este abordată situaţia actuală a absorbţiei fondurilor europene în România şi principalii indicatori de absorbţie pe fiecare Program Operaţional.

De asemenea, este vizată şi dimensiunea conceptuală a termenilor folosiţi, pentru ca mai apoi să fie fixat cadrul studiului: care este contextul actual din România privind absorbţia fondurilor europene cu analiza capacităţii de absorbţie, situaţia suspendărilor şi pre-suspendărilor fondurilor europene şi principalele riscuri pentru anul 2013.

Studiul şi-a propus să servească unor obiective fundamentale pentru dezvoltarea României şi să creioneze o strategie de urmat pe termen scurt şi mediu. Această strategie trebuie elaborată din perspectiva viitorului cadru financiar multianual precum şi a viitoarei Politici de Coeziune, ţinând cont de experienţa acumulată până în prezent şi de imperativul ca România să-şi amelioreze absorbţia, mai ales pe fondul crizei economice şi a cvasi-dispariţiei celorlalte surse de investiţii.

Cea de-a doua mare secţiune a studiului este în termeni generali, o analiză şi o serie de raţionamente în baza documentelor disponibile, o evaluare a cadrului legislativ şi instituţional din perspectiva practicii judiciare, dar şi o prezentare a datelor care pot să evidenţieze situaţia în care ne aflăm, cauzele care au condus la această situaţie şi o serie de măsuri necesare, atât generale, dar mai ales particulare şi din prisma procesului legislativ.

Capitolele din această secţiune vor aborda atât cadrul legislativ şi instituţional actual, cu identificarea punctelor slabe, a suprapunerilor, problema stabilităţii acestuia aşa acum au fost acestea identificate de către comunicările Comisiei Europene şi documentele autorităţilor de audit, dar şi propuneri de corectare şi ameliorare.


12

În etapa următoare sunt corelate cele două cadre cu identificarea punctelor cheie care au fost cauza slabei absorbţii a fondurilor europene şi cumulul factorilor care au influenţat rezultatele dezastruoase.

În această secţiune este supus analizei impactul cadrului legislativ şi instituţional actual asupra capacităţii instituţionale şi administrative de absorbţie a fondurilor europene, cauzele subfinanţărilor cronice, a gradului scăzut de pregătire al funcţionarilor, modalităţile de soluţionare a contestaţiilor şi problematica licitaţiilor publice care au atras atenţia organismelor de control şi anti-fraudă.

Această secţiune caută să ofere răspunsuri la o serie de întrebări fundamentale: Este statul român capabil să mobilizeze resurse pentru îndreptarea situaţiei? Care ar fi principalele măsuri de ordin legislativ necesare pentru reducerea procentajului de fraudare? Ce se poate spune despre cadrul legal privind licitaţiile publice? Ce se poate îmbunătăţi sub acest aspect şi care este jurisprudenţa, inclusiv în alte state?

Ultimele două capitole sunt dedicate dezbaterilor privind bugetul Uniunii Europene pentru perioada 2014-2020 şi perspectivelor privind reforma regională din România. Cele două elemente sunt aspecte esenţiale, care vor influenţa în mod semnificativ viitorul şi dezvoltarea României.

Principalele concluzii care s-au desprins ca urmare a Consiliului European din 7-8 februarie 2013 au adus noi motive de îngrijorare. Bugetul propus de către Consiliu nu va ajuta Uniunea Europeană să-şi amelioreze situaţia, va accentua sărăcia dintre statele membre şi nu va crea premisele dezvoltării economice şi creării locurilor de muncă.

Parlamentul European a atras în mod repetat atenţia asupra faptului că sunt necesare negocieri serioase pentru ca noul cadru financiar multianual 2014-2020 să fie un instrument de creştere economică. Ce s-a obţinut în schimb este un buget care urmează în continuare filosofia obtuză a austerităţii şi a reducerilor bugetare. Astfel, pe fondul reducerii


13

în termeni absoluţi a bugetului Uniuni Europene pentru prima dată de la constituirea acesteia, statele vor trebui să depună eforturi mai mari dacă vor să beneficieze de fondurile puse la dispoziţie.

În propunerea Consiliului, României i-au fost alocaţi aproximativ 1000 euro pe cap de locuitor, în timp ce Poloniei i-au fost alocaţi 1900. În România, abia în acest moment agenda publică se concentrează pe noul cadru financiar multianual şi pe reforma regională.

Urmărirea dezbaterilor la scară europeană şi în special în Parlamentul European, va contribui la adoptarea unor decizii în plan instituţional legislativ şi administrativ cu un evident impact asupra viitorului implementării Politicii de Coeziune în România şi a aducerii în ţară a beneficiilor acesteia, inclusiv sub forma unei mai bune absorbţii, nu doar cantitative cât şi calitative.

Pe de altă parte, schimbările fundamentale care urmează să se producă în România şi care afectează implementarea Politicii de Coeziune trebuie să aibă în avans acordul explicit al Comisiei Europene, iar acest lucru se poate obţine doar printr-un dialog intens şi pragmatic, atât în perioada de pregătire cât şi în faza de implementare. Planificarea unor astfel de reforme este strictă, iar acest lucru trebuie luat în considerare de către orice guvern din Uniunea Europeană.

Oricare altă abordare, care nu ţine cont de experienţa teribilă a ţării noastre sau amânarea deciziilor necesare pentru pregătirea direcţiilor strategice, reprezintă demersuri politicianiste şi vor accentua decalajele dintre România şi celelalte state membre.

Concluziile şi semnalele de alarmă trase în toţi aceşti ani, sunt la acest moment la fel de actuale. Ani de zile, guvernele de la Bucureşti au mimat angajamentul pentru efectuarea acestor reforme şi rezultatul a fost catastrofal. Cum timpul nu mai este aliatul nostru, trebuie să efectuăm în 2013 atât pregătirea cât şi implementarea reformei regionale, a reformei


14

instituţionale şi să pregătim aceasta imensă maşinărie implicată în gestionarea fondurilor europene.

Miza fondurilor comunitare disponibile până în anul 2013 şi-a modificat substanţial dimensiunea mai ales în contextul efectelor crizei. Iată de ce ţara noastră nu-şi mai poate permite pasivitatea în faţa unuia dintre cele mai importante avantaje ale apartenenţei la Uniunea Europeană.


15

Evaluări repetate privind

gradul extrem de scăzut

al absorbţiei fondurilor

europene

Anul 2010 a accentuat în mod negativ capacitatea de absorbţie a

României pentru că s-au produs două evenimente în egală măsură dăunătoare: creşterea TVA, care a scumpit banii europeni şi banii proveniţi din co-finanţare şi reducerea salariilor funcţionarilor, inclusiv cele ale experţilor în atragerea fondurilor europene.

De asemenea, s-a produs o destabilizare a sistemului de gestionare a fondurilor europene pentru că au fost eliminaţi experţii din acest sistem. Astfel, soluţiile care se impuneau încă de la acea dată, vizau programele de formare, care ar fi trebuit să fie oferite atât celor care lucrează în administraţia publică în general, dar şi celor care gestionează fonduri UE, în special. De asemenea, era necesară cooperarea şi coordonarea inter-instituţională, dar şi stimulente economice capabile să-i impulsioneze pe toţi cei care gestionează proiecte finanţate de Uniunea Europeană.


16

Astăzi, când evaluăm importanţa atribuită Politicii de Coeziune de către România, prin intermediul resurselor umane şi economice alocate, putem vedea cu uşurinţă cu cât de puţină importanţă a fost tratată această politică.

Lansat la 1 Mai 2009, la iniţiativa şi sub coordonarea eurodeputatului Victor Boştinaru, studiul „Cartea albă a capacităţii administrative – absorbţia fondurilor europene de către comunităţile mici şi mijlocii” 1 a reprezentat primul demers de cercetare de mare anvergură pentru identificarea problemelor cu care se confruntă actorii locali în procesul de absorbţie a fondurilor europene. Studiul s-a bucurat de aprecieri atât la Bruxelles cât şi în mediul academic din România. Cu un eşantion de 874 de primării, reprezentând la nivel local peste 7 milioane de locuitori din România, rezultatele studiului au scos în evidenţă faptul că, pe lângă lipsa personalului instruit şi capacitatea bugetară slabă a administraţiilor locale, obstacolele birocratice importante, culegerile de norme prea voluminoase şi greu de înţeles, reglementările privind cofinanţarea lipsite de transparenţă, şansele mici pentru schimbul de experienţă dintre susţinătorii proiectelor, precum şi posibilităţile nevalorificate de coordonare interregională îşi pun amprenta asupra capacităţii administrative de a gestiona orice fel de proiect.

La acea dată, studiul recomanda ca demararea reformei regionale să înceapă cu un act normativ referitor la instituirea funcţiei de Guvernator/Prefect Regional care să asigure coordonarea politicii de dezvoltare regională în interiorul regiunilor de dezvoltare. La această măsură se poate adăuga sprijinul, atât din partea administraţiei centrale,

1 Studiul „Cartea albă a capacităţii administrative – absorbţia fondurilor europene de

către comunităţile mici şi mijlocii” s-a desfăşurat în perioada 4 februarie – 23 februarie 2009, pe un eşantion de 874 de primării, reprezentativ pentru unităţile administrativ teritoriale mici şi mijlocii din România, cu o eroare de +/-2,9%. Tipul eşantionului este probabilist, stratificat pe baza datelor oferite de recensământul din 2002, format din 32 de straturi rezultate din intersecţia a 8 zone geografice cu 4 tipuri de localităţi urbane şi rurale. Studiul este disponibil integral la această adresă: www.victorbostinaru.ro/Studiu.zip


17

cât şi din partea băncilor în ceea ce priveşte latura de cofinanţare şi elementele de garantare a prefinanţării. Introducerea unor condiţionări pentru ca firmele de consultanţă să fie plătite doar dacă proiectul este eligibil, iar tarifele practicate să reflecte performanţele acestora, constituia o altă măsură în vederea îmbunătăţirii randamentului acestor firme.

În ceea ce priveşte reducerea birocraţiei, studiul „Cartea albă a capacităţii administrative – absorbţia fondurilor europene de către comunităţile mici şi mijlocii” recomanda convenirea între Guvern şi Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene, Asociaţia Municipiilor, Asociaţia Primăriilor şi Asociaţia Comunelor a unei agende privind simplificarea şi debirocratizarea, în concordanţă cu rapoartele adoptate in Comisia pentru Dezvoltare Regională a Parlamentului European.

Şi nu în ultimul rând, se recomanda identificarea şi promovarea exemplelor de bună practică şi a proiectelor de succes din România. În acest sens, se mai arăta la acea dată, că s-ar putea construi cu sprijinul autorităţilor naţionale şi locale o bază de date cu aceste proiecte la nivelul fiecărei Agenţii de Dezvoltare Regională din România.

În perioada august 2009 – ianuarie 2010, Fundaţia Soroş România a desfăşurat o cercetare sociologică cu două componente: una cantitativă, pe bază de chestionar auto-completat, adresat tuturor primăriilor din toată România şi o componentă calitativă, în cadrul căreia s-au realizat 8 studii de caz. Conform rezultatelor cercetării, publicate în studiul „Autorităţile locale faţă în faţă cu fondurile europene“, s-a constatat că2:

� Cei bogaţi (primăriile cu un buget local mare) sunt cei care accesează fonduri europene şi se dezvoltă de pe urma acestora

2 Alexandru TOTH, Cătălin DĂRĂŞTEANU, Daniela TARNOVSCHI coord., Autorităţile

locale faţă în faţă cu fondurile europene, Coordonatori, Fundaţia Soroş, Bucureşti, 2010. http://www.soros.ro/ro/publicatii.php?cat=24#, 30 ianuarie 2013.


18

având ca rezultat creşterea diferenţelor inter şi intraregionale, fiind în contradicţie cu principiile politicii de coeziune ale Uniunii Europene, prin care se doreşte tocmai reducerea diferenţelor şi a decalajelor dintre regiuni.

� Lipseşte o strategie naţională pentru sprijinirea şi asistarea acelor primării sărace şi defavorizate care au probleme în accesarea fondurilor comunitare.

� Este nevoie ca instituţiile statului care coordonează fondurile europene să realizeze monitorizarea teritorială a distribuţiei acestor fonduri pentru a preveni şi stopa creşterea diferenţelor de dezvoltare inter şi intraregionale.

� Fondurile europene sunt greu de accesat şi vor fi extrem de greu de implementat, iar în condiţiile în care se vor constata probleme, banii vor trebui returnaţi. Este foarte probabil ca într-un viitor extrem de apropiat să se constate că România rămâne doar un contribuitor net la bugetul Uniunii Europene. În momentul de faţă, autorităţile locale ale căror bugete sunt puternic afectate de criza economico-financiară vor avea, probabil, probleme în implementarea proiectelor deja câştigate (lipsa cofinanţării).

� Dacă pentru mulţi (în special pentru guvernanţi, conform declaraţiilor primului ministru) fondurile europene sunt o soluţie pentru ieşirea din criză, realitatea poate fi însa alta. Fondurile europene se pot transforma într-o povară, neputând fi absorbite, sau pot constitui „mărul discordiei”, al apariţiei insecurităţii şi a tensiunilor sociale datorate tocmai creşterii diferenţelor dintre „cei avuţi” şi „cei sărăciţi”.

Într-o altă evaluare elaborată în contextul vizitei în România a delegaţiei Comisiei pentru Dezvoltare Regională, care a avut loc în perioada 3-5 noiembrie 2010, se arată că:


19

„În România structurile regionale nu au nicio responsabilitate funcţională sau fiscală, prin urmare, nicio competenţă de elaborare de politici. Prin urmare, una dintre cele mai mari provocări în anii următori va fi să abordăm acest tip de dezechilibre în avantajul regiunilor. Ca o cerinţă a aderării la Uniunea Europeană, România a creat un cadru instituţional pentru gestionarea asistenţei Uniunii Europene, care include o serie de structuri administrative şi mecanisme de monitorizare.

Cu toate acestea, rapoartele de monitorizare ale Comisiei Europene sugerează că România ar trebui să consolideze politica generală anti-corupţie, în special printr-o coordonare la nivel înalt şi pe baza unei evaluări independente de impact a rezultatelor ultimelor două strategii anti-corupţie puse în aplicare din 2005. În plus, în ceea ce priveşte achiziţiile publice, România ar trebui să evalueze eficienţa cadrului juridic şi a atribuirii responsabilităţilor autorităţilor competente în ceea ce priveşte protecţia împotriva conflictelor de interese, şi să le modifice, dacă este cazul. În plus, autorităţile ar trebui să ia în considerare interdicţia ca înalţii funcţionari publici şi reprezentanţii aleşi să beneficieze în mod direct sau indirect de contracte comerciale încheiate în numele instituţiei lor şi să instituie o transparenţă totală în acest domeniu.”3

De remarcat în acest punct este faptul că Raportul Comisiei Europene privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi de Verificare din 30 ianuarie 2013, arată că „progresele par foarte limitate în ceea ce priveşte prevenirea şi pedepsirea corupţiei legate de achiziţiile publice. Paşii înainte făcuţi în combaterea corupţiei la nivel înalt nu au fost însoţiţi de progrese în domeniul achiziţiilor publice. Instrumentarea dosarelor pare să dureze mult, parţial din cauza necesităţii unei expertize financiare specifice,

3 Ivana KATSAROVA, Situaţia economică, socială şi teritorială a României, Direcţia

Generală Politici Interne - Departamentul tematic politici structurale şi de coeziune, noiembrie 2010.


20

ceea ce conduce la problema specială a contractelor încheiate înainte de pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti cu privire la infracţiune.

Pedepsele pentru funcţionarii implicaţi în dosare de fraudă în materie de achiziţii publice sunt în continuare foarte mici, iar legea nu prevede posibilitatea unei anulări pe motive de conflict de interese a proiectelor care au fost deja executate. Există, de asemenea, mari îndoieli cu privire la eficacitatea organelor de urmărire penală care gestionează aceste cazuri. Propunerile recente par să pună în discuţie baza instituţională independentă şi stabilă, care este esenţială pentru realizarea de progrese reale.”4

Ori, aceste remarci, împreună cu relatările din presă încă din vara anului 2011, vin să ridice mari semne de întrebare asupra integrităţii mecanismelor de control şi audit româneşti pe de o parte, dar şi asupra conducerii ministerelor şi instituţiilor implicate în această perioadă în procesul de absorbţie, pe de altă parte.

Tot în aceeaşi evaluare a Direcţiei Generale Politici Interne - Departamentul tematic politici structurale şi de coeziune se mai arată că: „Absorbţia eficientă a fondurilor structurale depinde în mare măsură de calitatea fazei de programare, în cazul căreia priorităţile stabilite ar trebui să corespundă nevoilor şi capacităţii reale a beneficiarilor. Prin urmare, definirea lor în cadrul consultării cu părţile interesate într-un mod descentralizat şi transparent necesită dezvoltarea capacităţilor naţionale care trec printr-un proces de formare în România. De la aderarea sa la UE la 1 ianuarie 2007, România a absorbit fonduri echivalente cu 0,75 % din PIB, comparativ cu cei 2 % planificaţi iniţial, în timp ce în 2008 a fost utilizat abia un sfert din fondurile puse la dispoziţie de Bruxelles. Continuarea simplificării mecanismelor de

4 Raport al Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele

înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi de Verificare, http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_en.pdf, 30 ianuarie 2013.


21

livrare la nivel european şi naţional va contribui cu siguranţă la accelerarea procesului.“5

Acest lucru nu s-a întâmplat însă, în bună parte pentru că mecanismul de livrare la nivel european nu a cunoscut o simplificare, în timp ce, mecanismul naţional s-a confruntat cu o serie de probleme pe care acest studiu îşi propune să le sublinieze.

La aceste evaluări se adaugă şi articolele din presa românească, care citează un raport intern al Comisiei Europene. Conform Fin.ro, într-un articol din iulie 2011, un document al Executivului Uniunii Europene „arată gradul de dezamăgire pe care l-a produs ţara noastră ca stat membru”6. Astfel, o analiză asupra modului de utilizare a fondurilor europene detaliază principalele probleme: corupţia şi achiziţiile publice abuzive.

Mai mult decât atât, ca urmare a neregulilor sesizate de către Comisia Europeană în aproape 100% din eşantionul supus verificărilor, s-a luat decizia suspendării plăţilor până în luna decembrie a anului 2011. Astfel, „decizia suspendării plăţilor la Bruxelles a venit ca urmare a unor suspiciuni de fraudă, constatate la 61 din cele 64 de proiecte supuse analizei de instituţiile europene de combatere a fraudei.“ Un an mai târziu, în decembrie 2012, alte cinci Programe Operaţionale urmau să se confrunte cu suspendarea plăţilor ca urmare a neregulilor constatate de auditurile Comisiei Europene.

Fondul documentului se referă la problema generală a absorbţiei fondurilor europene, fiind invocată perspectiva retragerii unei mari părţi din bani din 2013, în lipsa unor măsuri concrete în acest an. Funcţionarii Comisiei arătau că ratele de absorbţie sunt mici în Bulgaria şi „alarmant de mici” în România, cu excepţia fondurilor pentru agricultură. În cazul 5 Ivana KATSAROVA, op cit.

6 Vlad BÂRLEANU, „CE suspectează DNA şi guvernul că împiedică investigaţiile OLAF

din România“, Fin.ro http://www.fin.ro/articol_63625/ce-suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-investigatiile-olaf-din-romania.html, 18 iulie 2011.


22

României, rata de absorbţie pentru Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) este de 3,4%, iar pentru Fondul Social European (FSE) - 1,4%. În comparaţie, media Uniunii Europene în al patrulea an de implementare a fost de 17%.

„În pofida eforturilor Comisiei de a aborda această situaţie, nu se înregistrează mari progrese. Răspunsul României pare să fie superficial şi nu se adresează cauzelor iniţiale ale problemei. Această evaluare negativă este împărtăşită şi de alte instituţii financiare internaţionale. Directoratele Generale nu au interlocutori la nivel politic, iar directorii din administraţie sunt înlocuiţi des. Capacitatea sistemului de a se ocupa de achiziţii publice rămâne redusă. Dacă nu se iau măsuri concrete în 2011, România va pierde o mare parte din fondurile Uniunii Europene din 2013. Directoratele Generale au cerut acţiuni la cel mai înalt nivel politic din partea Comisiei”7, se mai arată în document.

Conform Fin.ro, aceste mesaje au fost trimise oficial către Administraţia de la Bucureşti, ceea ce explică şi precipitarea în sensul unei remanieri având drept criteriu rezultatele în implementarea proiectelor europene sau chiar înfiinţarea unui minister special. „Astăzi, Comisia nu are un interlocutor la nivel central în România, cu suficientă influenţă politică pentru a asigura implementarea unui plan de acţiune agreat, pentru a accelera absorbţia” 8, spuneau specialiştii de la Bruxelles citaţi în articolul de presă.

Într-una din concluziile articolului se menţionează faptul că Politica Regională a Uniunii Europene este pusă la îndoială de către politica dezastruoasă a guvernului. Cauzele identificate de Comisie pentru această stare de fapt sunt administraţia slabă, procedurile ineficiente, interferenţele politice, modul formalist de aplicare a regulilor şi un sistem judiciar care nu poate proteja suficient împotriva conflictului de interese, a corupţiei şi a fraudei.

7Idem

8Idem


23

„Consecinţele financiare ale ratei mici de absorbţie ameninţă credibilitatea politicii regionale şi slăbesc poziţia Comisiei în negocierile bugetare care vor urma”9 este unul din citatele din documentul intern al Comisiei Europene.

Funcţionarii Comisiei fac un scurt istoric al celor mai recente evenimente în relaţia cu România. Astfel, în decembrie 2010, preşedintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, le-a sugerat liderilor politici de la Bucureşti să creeze un portofoliu ministerial special pentru coordonarea fondurilor Uniunii Europene şi să stabilească un plan de acţiune, oferind ajutorul Comisiei.

„Replica României la această iniţiativă a fost dezamăgitoare până acum. Nu a fost stabilită vreo politică eficientă de coordonare la nivel înalt, implementarea unui plan de acţiune primit de România în luna mai a depăşit deja termenele limită şi nu a fost primit vreun răspuns la oferta de asistenţă tehnică specializată” 10 se afirma în document.

În acest context, Comisia afirmă că România ar trebui să ia câteva măsuri imediate:

� Să transfere coordonarea fondurilor Uniunii Europene către o persoană cu rang de ministru, în subordinea primului ministru, până la 1 august 2011.

� Să implementeze riguros planul de acţiuni prioritare pentru creşterea capacităţii de absorbţie a fondurilor, la care s-a angajat în aprilie 2011. Implementarea va fi monitorizată prin întâlniri periodice între guvern şi Comisie şi prin raportări lunare. Daca este necesar, planul va fi revizuit prin decizia guvernului, în consultare cu Comisia Europeană.

9Idem

10Idem


24

� Până la 1 octombrie 2011 se va stabili împreună cu Comisia, o listă cu măsuri de îmbunătăţire a capacităţii administrative, care va fi aprobată de guvern. Această listă ar trebui să includă măsuri de îmbunătăţire a stabilităţii instituţionale, de adoptare a unor criterii de numire transparente, pe bază de merit, pentru poziţii de management şi de prevenire şi detectare a conflictelor de interese în managementul fondurilor.

� Până la 1 octombrie 2011 se va stabili împreună cu Comisia, o listă cu măsuri de îmbunătăţire a activităţii de achiziţii publice, care va fi aprobată de guvern, după o evaluare independentă. Măsurile vor fi revizuite până la 1 martie 2012, în urma publicării unei analize complementare a Băncii Mondiale.

Conform cifrelor disponibile la 21 decembrie 201211, România a absorbit efectiv 4 miliarde de Euro din cele 20 de miliarde puse la dispoziţie în perioada 2007-2013, cu o rată a plăţilor intermediare de doar 9,7%. Cifrele plasează România pe ultimul loc în Uniunea Europeană.

Analizele şi evaluările din toţi aceşti ani sunt surprinzător de actuale şi recurente. Din acest punct de vedere, constatările sunt simple: impasivitatea, corupţia şi incompetenţa de la cel mai înalt vârf şi-au pus amprenta pe capacitatea de absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune.

Problemele sistemice au însă şi ele aportul la situaţia dezastruoasă în care se află România. Dacă prima categorie de vulnerabilităţi rămâne în sfera de aplicabilitate a sistemului judiciar şi chiar a ciclului electoral în ultimă instanţă, pentru cea de-a doua, sunt necesare decizii politice, adoptate în cel mai larg consens după discuţii cu toţi actorii implicaţi.

11

Anexa 1


25

Note şi referinţe � BÂRLEANU Vlad, „CE suspectează DNA şi guvernul că împiedică

investigaţiile OLAF din România“, Fin.ro http://www.fin.ro/articol_63625/ce-

suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-investigatiile-olaf-din-

romania.html, 18 iulie 2011.

� KATSAROVA Ivana, Situaţia economică, socială şi teritorială a României,

Direcţia Generală Politici Interne - Departamentul tematic politici

structurale şi de coeziune, noiembrie 2010.

� TARNOVSCHI Daniela coord.,TOTH Alexandru, DĂRĂŞTEANU Cătălin,

Autorităţile locale faţă în faţă cu fondurile europene, Coordonatori,

Fundaţia Soroş, Bucureşti, 2010.

http://www.soros.ro/ro/publicatii.php?cat=24#, 30 ianuarie 2013.

� Raport al Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele

înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi de

Verificare, http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_en.pdf, 30

ianuarie 2013.


26

Dimensiunea

conceptuală

Capacitatea de absorbţie „reprezintă gradul în care o ţară este

capabilă să cheltuiască efectiv şi eficient resursele financiare alocate din Fondurile Structurale”1. Capacitatea de absorbţie depinde de capacitatea administrativă şi instituţională, respectiv de existenţa unor structuri instituţionale capabile să elaboreze proiecte şi să le implementeze, dar şi de capacitatea de coordonare şi corelare între instituţiile implicate.

Experienţa statelor performante confirmă faptul că o capacitate de absorbţie este strâns legată de capacitatea administrativă şi instituţională.

Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, defineşte capacitatea administrativă ca ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege. Conform aceleiaşi legi, capacitatea administrativă se evaluează şi se stabileşte în condiţiile legii.

1 Gheorghe OPRESCU coord.,Daniela Luminia CONSTANTIN, Florinel ILIE, Dragoş

PÎSLARU, "Analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în România", Institutul European din România - Studii de Impact III, p. 9


27

Într-o accepţie mai restrânsă, capacitatea administrativă de absorbţie a fondurilor europene este definită ca un set de competenţe care aparţin autorităţilor centrale, regionale şi locale şi care le permit să elaboreze la un nivel rezonabil şi la termen, planuri, programe şi proiecte, să ia decizii asupra acestor programe şi proiecte, să coordoneze principalii parteneri şi să gestioneze cu succes munca administrativă şi de raportare. De asemenea, capacitatea administrativă de absorbţie se referă şi la capacitatea de a finanţa, de a superviza implementarea proiectelor şi de a evita fraudele2. Capacitatea instituţională desemnează factorii instituţionali3, atât la nivelul Uniunii Europene, cât şi la nivel naţional. La nivelul Uniunii, capacitatea instituţională se referă în bună măsură la Comisia Europeană şi activitatea sa, dar şi la rapoartele Parlamentului European sau rezultatul negocierilor din Consiliu. La nivel naţional, factorii instituţionali privesc structura reală a economiei, organizarea sistemului politic şi a structurii guvernamentale, precum şi politicile economice.

Capacitatea financiară reprezintă capacitatea autorităţilor centrale şi locale de a co-finanţa programe şi proiecte sprijinite de Uniunea Europeană, de a planifica şi garanta aceste contribuţii interne în bugete multianuale şi de a le colecta de la diverşii parteneri implicaţi într-un proiect sau program.

2 Andrej HORVAT, Absorption Problems in the EU Structural Funds, Ljubljana, 2004,

p. 9. 3Idem.


28

Note şi referinţe � HORVAT Andrej, Absorption Problems in the EU Structural Funds, Ljubljana,

2004.

� OPRESCU Gheorghe coord., CONSTANTIN Daniela Luminia, ILIE Florinel,

PÎSLARU Dragoş, "Analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în

România", Institutul European din România - Studii de Impact III.


29

Absorbţia fondurilor

structurale şi de

coeziune

I. Precizări preliminare

Acest studiu a fost redactat de către Muşat & Asociaţii în urma solicitării domnului Victor Boştinaru, membru în Parlamentul European şi are ca scop realizarea unei analize juridice a cadrului legislativ şi instituţional al Fondurilor Structurale Europene şi a disfuncţionalităţilor acestuia, evaluarea consecinţelor disfuncţionalităţilor identificate şi propunerea unor eventuale soluţii de remediere a disfuncţionalităţilor.

Prezentul Studiu se doreşte a fi o analiză a cauzelor care au generat o rată foarte scăzută de absorbţie a fondurilor europene în România, urmând a analiza motivele care ţin de autorităţile publice implicate în întregul proces de finanţare europeană la nivel naţional, cât şi cele care ţin de actorii (beneficiarii) implicaţi.

Totodată, prezentul Studiu doreşte a analiza capacitatea de absorbţie a României în vederea realizării Politicii de Coeziune, capacitate de absorbţie, care în cazul statelor ce au aderat recent la Uniunea Europeană,


30

reprezintă principalul mijloc prin care se pot ajusta decalajele faţă de statele membre cu vechime.

Prezentul Studiu a fost realizat în perioada martie 2012 – octombrie 2012 (perioadă care va fi considerată drept perioada de referinţă a accesării documentelor şi informaţiilor studiate). Concluziile, constatările şi recomandările Muşat & Asociaţii conţinute în prezentul Studiu se raportează şi se limitează la scopul analizei, astfel cum acesta este descris mai sus.

Prezentul Studiu se bazează exclusiv pe prevederile legilor române şi reglementărilor europene, aşa cum acestea ar putea fi interpretate şi puse în aplicare de către instanţele judecătoreşti şi/sau arbitrale din România. Muşat & Asociaţii nu îşi exprimă şi nu emite nicio opinie în legătură cu sau care ar putea avea consecinţe legale cu privire la legislaţia altor jurisdicţii decât cea română. În acest sens, trebuie menţionat că opinia Muşat & Asociaţii referitoare la incidenţa unei obligaţii sau aplicabilitatea unui document înseamnă că obligaţia sau documentul analizat are tipul sau forma pe care le-ar aplica instanţele din România. Cu toate acestea, având în vedere că România este o jurisdicţie de drept civil, în care hotărârile judecătoreşti pot fi diferite în funcţie de instanţa care le pronunţă, este practic imposibil de stabilit cu certitudine modul în care o instanţă din România ar putea interpreta drepturile şi obligaţiile părţilor în temeiul legii române.


31

DESCRIEREA FONDURILOR STRUCTURALE EUROPENE

2.1. Introducere în politica de dezvoltare a Uniunii Europene

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea Europeană, unul din obiectivele majore ale Uniunii Europene a fost întărirea politicii de coeziune economică şi socială.

În mod evident, nu toate regiunile Uniunii Europene se bucură de acelaşi nivel de dezvoltare, mai ales că extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat noi probleme în materia competitivităţii şi a coeziunii interne. Diferenţa de dezvoltare economică şi socială între vechile state membre ale Uniunii Europene şi statele care au aderat în ultimii ani a constituit cauza pentru care decalajele existente între statele membre au fost accentuate.

În încercarea de a reduce decalajele dintre statele (regiunile) din Uniunea Europeană, s-a început implementarea unei politici de coeziune, care presupune reducerea decalajelor existente între regiuni în termeni de producţie şi productivitate. Pentru atingerea ţelului politicii de coeziune, statele membre şi regiunile vizate au nevoie de ajutor financiar în vederea soluţionării diverselor probleme structurale existente şi a realizării potenţialului lor de creştere. Astfel, dezvoltarea fiecărui nou stat membru în vederea reducerii decalajelor ţine în mare măsură de capacitatea de absorbţie, care reprezintă gradul în care un stat membru reuşeşte într-o perioadă de timp determinată (de regulă, în cadrul unui exerciţiu financiar) să absoarbă şi să utilizeze fondurile puse la dispoziţia sa din bugetul Uniunii Europene, având la bază capacitatea administrativă a respectivei ţări şi capacitatea instituţională de a realiza, dezvolta şi implementa proiecte pentru atragerea de fonduri europene. La rândul său, capacitatea administrativă1 reprezintă ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea

1Conform Legii nr. 195/2006 – legea cadru a descentralizării.


32

competenţelor stabilite prin lege, în vreme ce capacitatea instituţională reprezintă ansamblul instituţiilor prin care statul sau unităţile administrativ-teritoriale transpun deciziile luate la nivelul administraţiei în vederea realizării politicii de coeziune.

Politica de Coeziune economică şi socială, bazată pe solidaritate financiară, adică pe redistribuirea unei părţi din bugetul comunitar realizat prin contribuţia Statelor Membre către regiunile şi grupurile sociale mai puţin prospere reprezintă o politică a solidarităţii, scopul acesteia fiind promovarea unui înalt nivel de competitivitate şi de ocupare a forţei de muncă

Totodată, unul din principalele scopuri ale politicii de coeziune este îmbunătăţirea Pieţei Unice Europene2, acest fapt având drept consecinţă o creştere a bunăstării ţărilor membre ale Uniunii Europene. Astfel, Uniunea Europeană a creat un cadru legislativ şi instituţional pentru a permite atingerea obiectivelor politicii de coeziune.

2.2. Cadrul legislativ general la nivel comunitar

Cadrul juridic al politicii comunitare de dezvoltare regională este prevăzut în cuprinsul Titlului XVII al Tratatului Uniunii Europene, prin care este stabilit obiectivul politicii regionale, şi anume „reducerea disparităţilor existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor mai puţin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale”.

2Piaţa Unică Europeană constă în circulaţia liberă a populaţiei, bunurilor, serviciilor şi

a capitalului în şi între ţările membre ale Uniunii Europene, ca şi când ar circula într-o

singură ţară. Aceasta presupune o uniune vamală, o piaţă internă (constând în

anularea între statele membre a obstacolelor faţă de cele patru libertăţi

fundamentale: libera circulaţie a persoanelor, bunurilor, serviciilor şi a capitalului),

libera concurenţă şi politica comercială comună.


33

Suplimentar faţă de cadrul legal general prevăzut în cuprinsul Titlului XVII al Tratatului Uniunii Europene, principalele acte normative care constituie cadrul legislativ general la nivelul Uniunii Europene sunt:

� Regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regională („FEDR”);

� Regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European („FSE”);

� Regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorială europeană;

� Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune;

� Regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune („FC”);

� Regulamentul nr. 1828/2006 cu privire la regulile de implementare a Regulamentului Comisiei (CE) nr. 1083/2006 care conţine prevederi generale cu privire la Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi a Regulamentului Comisiei (CE) 1080/2006 cu privire la Fondul European de Dezvoltare Regională;

� Regulament (CE) nr.1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 - privind noile praguri de achiziţii.

2.3. Cadrul legislativ la nivelul României

Principalele norme legislative naţionale în domeniul gestionării fondurilor structurale:

� Hotărârea de Guvern nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale;


34

� Hotărârea de Guvern nr. 1115/2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Naţional de Dezvoltare;

� Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România;

� Hotărârea de Guvern nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală;

� Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare;

� Hotărârea de Guvern nr. 595/2009 pentru aplicarea Legii nr.490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare;

� Legea nr. 200/2005 privind aprobarea OUG nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi;

� Ordonanţa Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora;

� Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice;

� Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale;

� Legea nr. 84/2003 pentru modificarea şi completarea OG nr. 119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv;

� Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern;

� Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 63/1999 privind gestionarea fondurilor comunitare nerambursabile alocate României şi a fondurilor de co-finanţare aferente, modificată şi completată;


35

� Ordonanţa de Urgenţă nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă;

� Ordinul nr. 673/13.04.2009 pentru modificarea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 752/2006 privind aprobarea procedurii de eliberare a certificatului de atestare fiscală pentru persoane juridice şi fizice, a certificatului de obligaţii bugetare, precum şi a modelului şi conţinutului acestora;

� Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001;

� Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

� Hotărârea Guvernului nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă.

Obiectivele Politicii de Coeziune

În vederea finanţării politicii de coeziune au fost înfiinţate un număr de 3 (trei) instrumente structurale de finanţare, după cum urmează:

1. Fondul European de Dezvoltare Regională („FEDR”),

2. Fondul Social European („FSE”) şi

3. Fondul de Coeziune („FC”).

La rândul lor, aceste instrumente structurale finanţează următoarele obiective:


36

(i) Obiectivul de convergenţă

Prin obiectivul de convergenţă, se urmăreşte dezvoltarea economică a regiunilor mai puţin dezvoltate prin efectuarea de investiţii în domenii cheie precum: infrastructură, capital uman sau mediu. Regiunile vizate în baza obiectivului de convergenţă sunt regiunile NUTS II (în engleză, „Nomenclature of Units for Territorial Statistics”) şi anume cele care înregistrează PIB/capita mai mic decât 75% din media comunitară. Pe cale de consecinţă, în baza criteriilor precizate anterior, întreg teritoriul României este eligibil sub obiectivul convergenţă, având în vedere ca PIB-ul/capita în fiecare regiune este sub 75% din media comunitară UE-253. Totodată, în afara regiunilor menţionate anterior, sunt eligibile pentru a fi finanţate în baza acestui obiectiv şi statele membre ale căror PNB/capita este mai mic decât 90% din media comunitară UE-25.

(ii) Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă

Pentru a beneficia de finanţare în baza obiectivului privind competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă este obligatoriu ca regiunile vizate să nu poată beneficia de finanţări în baza obiectivului de convergenţă. Acest obiectiv este finanţat din FEDR şi FSE.

Referindu-ne la acţiunile care pot fi finanţate sub acest obiectiv, menţionăm că este obligatoriu ca acestea să privească obiective precum:(i) dezvoltarea regiunilor competitive sau (ii) ocuparea forţei de muncă.

(iii) Cooperare teritorială europeană

Scopul acestui obiectiv îl constituie creşterea cooperării inter-regionale, încurajarea schimbului de experienţă respectiv, cooperare transfrontalieră în baza unor programe comune derulate de regiunile învecinate.

3„UE-25” desemnează totalitatea celor 25 de state membre ale Uniunii Europene,

care formau Uniunea înainte de aderarea României şi Bulgariei.


37

Pentru perioada financiară 2007-2013, cadrul politicii este legat de îndeplinirea obiectivelor stabilite în Agenda de la Lisabona4, precum şi în cuprinsul Agendei de la Goteborg5.

2.4. Instrumentele financiare

În baza celor trei instrumente financiare, din bugetul total al Uniunii Europene pentru perioada 2007-2013, s-a alocat o treime, urmând a se distribui între:

(a) Fondul European de Dezvoltare Regională („FEDR”)

Fondul European de Dezvoltare Regională este cel mai important fond structural în termeni de resurse, fiind destinat reducerii dezechilibrelor între diferitele regiuni ale Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoare financiare zonelor defavorizate.

Sumele alocate prin intermediul FEDR trebuie să respecte în mod obligatoriu anumite criterii şi anume: (i) concentrarea pe obiective şi regiuni, (ii) stabilirea unei politici de parteneriat între Comisia Europeană, statele membre ale Uniunii Europene şi actorii locali, (iii) programarea intervenţiei şi (iv) complementaritatea contribuţiei comunitare.

4Obiectivele strategiei de la Lisabona, astfel cum a fost aceasta relansată la 2

februarie 2005, includ: susţinerea cunoaşterii şi a inovaţiei în Europa, reforma

politicii privind ajutorul de stat, îmbunătăţirea şi simplificarea cadrului de

reglementare în care întreprinderea funcţionează şi instituirea pieţei interne a

serviciilor; eliminarea obstacolelor în ceea ce priveşte libera circulaţie în domeniul

transporturilor, muncii şi educaţiei; dezvoltarea unei abordări comune a migraţiei

economice; susţinerea eforturilor în vederea abordării consecinţelor sociale ale

restructurării economice. 5Obiectivele agendei de la Goteborg pentru o dezvoltare durabilă, astfel cum aceasta

a fost agreată de către Consiliul European în anul 2001 includ: schimbările climatice,

sistemele de transport, sănătatea publică, gestionarea responsabilă a resurselor

naturale.


38

În plus faţă de cele menţionate anterior, FEDR are o contribuţie semnificativă la creşterea coeziunii economice şi sociale prin sprijinirea dezvoltării economiilor regionale şi refacerea regiunilor aflate în declin industrial. Astfel, FEDR susţine priorităţile Uniunii Europene, în mod particular întărirea competitivităţii şi inovării, crearea de locuri de muncă pe termen lung şi asigurarea dezvoltării durabile.

(b) Fondul Social European („FSE”)

Fondul Social European constituie principalul instrument în implementarea politicii sociale a Uniunii Europene, prin intermediul acestuia asigurându-se susţinerea financiară a acţiunilor de formare şi reconversie profesională, dar şi crearea de noi locuri de muncă.

Totodată, rolul FSE este de a contribui la întărirea coeziunii economice şi sociale, în vederea asigurării unui nivel înalt de ocupare şi a unui număr suficient de locuri de muncă, prin îmbunătăţirea oportunităţilor de angajare a cetăţenilor Uniunii Europene.

În plus, prin intermediul FSE se doreşte sprijinirea politicilor naţionale în domeniul forţei de muncă, precum şi asigurarea calităţii şi productivităţii prin accesul liber al cetăţenilor Uniunii Europene pe piaţa comunitară a muncii.

(c) Fondul de Coeziune („FC”)

Contribuţia majoră a Fondului de Coeziune se evidenţiază prin întărirea coeziunii economice şi sociale a Uniunii Europene având ca scop final promovarea unei dezvoltări durabile a statelor membre.


39

2.5. Fondurile structurale şi de coeziune în România

Pentru perioada 2007-2012, României i-a fost alocată6, în baza fondurilor

structurale şi de coeziune, o sumă totală de 19,668 miliarde Euro, din care (i) 12,661 miliarde Euro reprezintă Fonduri Structurale în cadrul Obiectivului „Convergenţă”, (ii) 6,552 miliarde Euro sunt alocate prin Fondul de Coeziune, iar (iii) 0,455 miliarde Euro sunt alocate Obiectivului „Cooperare Teritorială Europeană”.

În România, implementarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune este realizată în baza următoarelor documente: (i) Planul Naţional de Dezvoltare al României 2007-2013 („PNDR”), (ii) Cadrul Strategic Naţional de Referinţă 2007-2013 („CSNR”), (iii) Programele Operaţionale („PO”) şi (iv) Documentele Cadru de Implementare – („DCI ”).

2.5.1. Planul Naţional de Dezvoltare al României 2007-2013

PNDR aferent perioadei 2007-2013 este un document de planificare strategică şi programare financiară, aprobat de Guvernul României, elaborat în parteneriat cu structurile specializate ale Uniunii Europene, care are ca scop dezvoltarea economică a României în concordanţă cu politicile de coeziune ale Uniunii Europene. Strategia convenită cu Comisia Europeană pentru utilizarea instrumentelor structurale şi PO în baza cărora se vor implementa aceste fonduri au fost elaborate în conformitate cu PNDR 2007 - 2013.

2.5.2. Cadrul Strategic Naţional de Referinţă 2007-20137

CSNR reprezintă documentul de bază pentru programarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune în România. Documentul este elaborat de fiecare stat membru al Uniunii Europene, conform noului acquis

6Conform informatiilor existente pe pagina de internet

http://ec.europa.eu/romania/documents/press_releases/10_07_sinteza_csnr.pdf 7 Idem.


40

comunitar8 privind Politica de Coeziune. Totuşi, trebuie menţionat ca acest document nu poate constitui un instrument de management, ci trebuie privit ca un instrument în baza căruia vor fi stabilite modalităţile de intervenţie ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune în perioada 2007-2013.

Totodată, prin intermediul CSNR este detaliat modul de implementare al instrumentelor structurale în perioada 2007-2013, documentul servind drept punte între priorităţile naţionale şi priorităţile la nivel european instituite în baza Orientărilor Strategice Comunitare9 privind coeziunea 2007-2013 şi Liniilor Directoare integrate ale Uniunii Europene pentru Creştere Economică şi Locuri de Muncă 2005-200810.

Modelul elaborării CSNR l-a constituit PNDR, astfel cum a fost acesta aprobat de Guvernul României în luna decembrie a anului 2005, în vreme ce scopul elaborării CSNR îl constituie consolidarea politicilor economice, sociale şi regionale ale României în vederea alinierii cu politicile Comisiei Europene impuse prin Strategia de la Lisabona, document care stă la baza elaborării politicilor de dezvoltare economică. 8Conform noului acquis privind Politica de Coeziune a Uniunii Europene, fiecare stat

membru elaborează un Cadru Strategic Naţional de Referinţă (CSNR), ca document

de referinţă pentru programarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune. 9„The Community Strategic Guidelines on Cohesion 2007-2013” Aceste orientări

elaborate de Comisia Europeană şi adoptate de Consiliul Uniunii Europene se referă

la îmbunătăţirea atractivităţii statelor membre, regiunilor şi oraşelor prin

îmbunătăţirea accesibităţii, serviciilor şi mediului, încurajarea antreprenoriatului,

inovativităţii şi creşterii economice prin îmbunătăţirea capacităţilor inovative şi de

cercetare şi crearea unor noi locuri de muncă prin dezvoltarea spiritului

antreprenorial, îmbunătăţirea adaptabilităţii lucrătorilor şi companiilor şi majorarea

investiţiilor în capitalul uman. 10

Consiliul European întrunit în luna martie a anului 2005 a relansat strategia de la

Lisabona prin reorientarea pe dezvoltare şi ocupare în Europa. Astfel, s-a decis că

Uniunea Europeană şi fiecare stat membru îşi vor concentra atenţia către aceste

domenii şi vor lua toate măsurile necesare promovării cunoaşterii, atragerii a cât mai

multor oameni pe piaţa muncii şi creării a cât mai multe locuri de muncă.


41

În cele din urmă, obiectivul CSNR constă în reducerea decalajelor de dezvoltare economică şi socială dintre România şi statele membre ale Uniunii Europene prin generarea unei creşteri suplimentare de 15-20% a PIB până în anul 2015.

2.5.3. Programele Operaţionale

PO reprezintă documentele aprobate de Comisia Europeană în vederea implementării priorităţilor sectoriale şi regionale menţionate în cuprinsul PNDR şi aprobate spre finanţare, acestea fiind chiar instrumentele de management prin care se realizează obiectivele CSNR.

La data redactării prezentului document, România utiliza un număr de 7 (şapte) PO sub obiectivul „Convergenţă”:

(i) Programul operaţional dezvoltarea resurselor umane („POS-DRU”);

(ii) Programul operaţional creşterea competitivităţii economice („POS-CCE”);

(iii) Programul operaţional de transport („POST”);

(iv) Programul operaţional de mediu („POS-MEDIU”);

(v) Programul operaţional regional („POR”);

(vi) Programul operaţional asistenţă tehnică („POAT”);

(vii) Programul operaţional dezvoltarea capacităţii administrative („PO-DCA”).

În privinţa finanţării trebuie menţionat că, cu excepţia POS-MEDIU şi POST fiecare PO este finanţat dintr-un singur instrument, totodată, fiecare PO fiind completat de un DCI, aprobat de Comisia Europeană, în baza căruia sunt prezentate detaliile privind proiectele şi cheltuielile eligibile, potenţialii beneficiari, modalitatea de decontare a cheltuielilor


42

eligibile, dar şi rolul autorităţilor în întregul proces de acordare a fondurilor europene.

În continuare vom detalia pe scurt principalele caracteristici ale fiecărui program operaţional:

(i) Programul operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POS DRU)

POS-DRU reprezintă programul operaţional elaborat în concordanţă cu cea de-a patra prioritate din cuprinsul CSNR (şi anume „dezvoltarea şi utilizarea eficientă a capitalului uman din România” prin obiectivul „Convergenţă”).

Obiectivul principal al POS-DRU îl constituie dezvoltarea capitalului uman şi creşterea competitivităţii, alături de asigurarea de oportunităţi sporite pentru participarea viitoare pe o piaţă a muncii modernă, flexibilă şi incluzivă a unui număr de 1.650.000 de persoane.

Obiectivele specifice ale POS-DRU sunt:

� Promovarea educaţiei şi formării ini ţiale şi continue de calitate, inclusiv învăţământul superior şi cercetare;

� Promovarea culturii antreprenoriale şi creşterea calităţii şi productivităţii muncii;

� Facilitarea inserţiei tinerilor şi a şomerilor de lungă durată pe piaţa muncii;

� Dezvoltarea unei pieţe a muncii moderne, flexibile şi incluzive;

� Promovarea inserţiei/reinserţiei pe piaţa muncii a persoanelor inactive, inclusiv din zonele rurale;

� Îmbunătăţirea serviciilor publice de ocupare;


43

� Facilitarea accesului grupurilor vulnerabile la educaţie şi pe piaţa muncii.

Realizarea acestor obiective este asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare:

Axa Prioritară 1 Educaţia şi formarea profesională în sprijinul creşterii economice şi dezvoltării societăţii bazate pe cunoaştere, care implică dezvoltarea rutelor flexibile de învăţare pe tot parcursul vieţii şi creşterea accesului la educaţie şi formare prin furnizarea unei educaţii ini ţiale şi continue, moderne şi de calitate, incluzând învăţământul superior şi cercetarea.

Axa Prioritară 2 Corelarea învăţării pe tot parcursul vieţii cu piaţa muncii, reprezentând facilitarea accesului la educaţie, creşterea gradului de ocupare şi a nivelului de educaţie şi formare profesională a resurselor umane printr-o abordare de tip „pe tot parcursul vieţii ”, în contextul societăţii bazate pe cunoaştere.

Axa Prioritară 3 Creşterea adaptabilităţii lucrătorilor şi a întreprinderilor, prin promovarea culturii antreprenoriale, flexibilităţii şi adaptabilităţii prin sprijinirea forţei de muncă şi a întreprinderilor competente, pregătite şi adaptabile.

Axa Prioritară 4 Modernizarea Serviciului Public de Ocupare, prin creşterea calităţii, eficienţei şi transparenţei serviciilor de ocupare furnizate de Serviciul Public de Ocupare al Forţei de Muncă (ANOFM).


44

Axa Prioritară 5 Promovarea măsurilor active de ocupare, urmărind facilitarea integrării pe piaţa muncii a şomerilor tineri şi a şomerilor de lungă durată, atragerea şi menţinerea unui număr mai mare de persoane pe piaţa muncii, inclusiv în zonele rurale şi sprijinirea ocupării formale.

Axa Prioritară 6 Promovarea incluziunii sociale, prin facilitarea accesului pe piaţa muncii a grupurilor vulnerabile şi promovarea unei societăţi inclusive şi coezive în scopul asigurării bunăstării tuturor cetăţenilor.

(ii) Programul operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice (POS CCE)

POS CCE reprezintă principalul instrument pentru realizarea celei dintâi priorităţi a PNDR şi anume „creşterea competitivităţii economice şi dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaştere”. Obiectivul general al POS CCE constă în creşterea productivităţii economice a întreprinderilor româneşti pentru reducerea decalajelor faţă de productivitatea medie la nivelul Uniunii Europene, ţinta fiind o creştere medie anuală de 5,5% până în 2015, această creştere permiţând României să atingă un nivel de aproximativ 55% din media Uniunii Europene.

Obiectivele specifice ale POS-CCE sunt:

� Consolidarea şi dezvoltarea în acord cu principiile dezvoltării durabile a sectorului productiv. Aspectul principal al acestui obiectiv constă în sprijinirea modernizării şi inovării întreprinderilor existente şi crearea unora noi, în special a IMM-urilor în sectoarele productive şi al serviciilor pentru afaceri.

� Valorificarea şi calificarea echipamentelor de producţie, lărgirea bazei de producţie, inovarea proceselor de producţie şi a


45

echipamentelor şi sprijinirea adoptării standardelor internaţionale conduc la creşterea gamei de produse. Aspectul principal al acestui obiectiv îl reprezintă crearea unui cadru favorabil dezvoltării antreprenoriatului, sens în care se urmăreşte reducerea constrângerilor în domeniile de eşec ale pieţei (acces la finanţare, instrumente financiare, accesul la infrastructurile şi serviciile de afaceri - pentru crearea de noi întreprinderi şi pentru dezvoltarea celor existente).


Axa Prioritară 1 Un sistem inovativ şi eco-eficient de producţie;

Axa Prioritară 2 Competitivitate prin Cercetare, Dezvoltare Tehnologică şi Inovare;

Axa Prioritară 3 Tehnologia Informaţiilor şi Comunicaţiilor pentru sectoarele public şi privat;

Axa Prioritară 4 Creşterea eficienţei energetice şi a securităţii furnizării în contextul combaterii schimbărilor climatice.

(iii) Programul operaţional Sectorial Transport (POST)

POST reprezintă documentul programatic al României care stabileşte priorităţile, obiectivele şi ţintele de atins privind procesul de implementare al instrumentelor structurale în sectorul transporturi în perioada 2007-2013.

În comparaţie cu celelalte PO, POST, prezintă anumite particularităţi care în implementare îl deosebesc considerabil, şi anume:


46

a) numărul redus de beneficiari eligibili - POST se adresează administratorilor infrastructurilor naţionale de transport aflaţi, în mare parte, sub coordonarea Ministerului Transporturilor;

b) toate axele şi domeniile de intervenţie sunt similare din punct de vedere al structurii investiţiilor, diferenţierea făcându-se în funcţie de obiectivul general al investiţiilor, pe cale de consecinţă ghidul solicitantului fiind acelaşi pentru toate priorităţile tehnice din cadrul POST;

c) proiectele eligibile POST sunt cunoscute încă din faza de elaborare a strategiei POST;

d) proiectele de investiţii de transport au o perioadă foarte lungă de pregătire care include elaborarea studiilor de prefezabilitate, a proiectelor tehnice a documentaţiei de licitaţie şi obţinerea aprobărilor necesare, perioadă ce se poate extinde până la 5 ani.

Obiectivele specifice ale POST sunt:

� modernizarea şi dezvoltarea axelor prioritare TEN-T11, cu aplicarea măsurilor necesare pentru protecţia mediului înconjurător;

� modernizarea şi dezvoltarea reţelelor naţionale de transport, în conformitate cu principiile dezvoltării durabile;

� promovarea transportului feroviar, naval şi intermodal;

� sprijinirea dezvoltării transportului durabil, prin minimizarea efectelor adverse ale transportului asupra mediului şi îmbunătăţirea siguranţei traficului şi a sănătăţii umane.

11

În limba română - Reţeaua Trans-Europeană de Transport.


47


Axa Prioritară 1 Modernizarea şi dezvoltarea axelor prioritare TEN-T12 în vederea dezvoltării unui sistem de transport durabil şi a integrării acestuia cu reţelele de transport ale Uniunii Europene;

Axa Prioritară 2 Modernizarea şi dezvoltarea infrastructurii naţionale de transport în afara axelor prioritare TEN-T în scopul creării unui sistem naţional de transport durabil;

Axa Prioritară 3 Modernizarea sectorului de transporturi în scopul creşterii protecţiei mediului şi a sănătăţii publice şi siguranţei pasagerilor;

Axa Prioritară 4 Asistenţă tehnică.

(iv) Programul operaţional Sectorial Mediu (POS MEDIU)

Prin Programul operaţional Sectorial Mediu se stabilesc priorităţile pentru intervenţiile prin Fondurile Structurale şi de Coeziune (în perioada 2007-2013) şi strategia de alocare a fondurilor europene. Elaborarea POS Mediu a fost realizată de către Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile sub coordonarea Ministerului Economiei şi Finanţelor, în calitate de coordonator al procesului de pregătire a României pentru accesarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune pentru perioada 2007-2013.

12

Această axă prioritară se referă la TEN-T nr. 7 dezvoltarea reţelei de autostrăzi,

TEN-T nr. 18 cu privire la transportul naval pe căile navigabile şi TEN-T nr. 22

modernizării infrastructurii feroviare din punct de vedere al inter-operabilităţii.


48

POS Mediu este cel mai important program operaţional din punct de vedere al alocării financiare şi reprezintă cea mai importantă sursă de finanţare pentru sectorul de mediu, programul fiind finanţat din FEDR şi FC.

Obiectivul general al acestui PO îl constituie îmbunătăţirea standardului de viaţă şi a standardului de mediu contribuind totodată în mod substanţial la îndeplinirea angajamentelor României în privinţa protecţiei mediului, de la momentul aderării la Uniunea Europeană.

Obiectivele specifice ale POS Mediu sunt:

� Îmbunătăţirea accesului la utilităţi publice în sectorul de apă şi apă uzată prin asigurarea sistemelor de alimentare cu apă şi canalizare în majoritatea zonelor urbane până în 2015 şi stabilirea structurilor de management al serviciilor de apă/apă uzată la scară regională.

� Optimizarea sistemelor de management al deşeurilor prin Îmbunătăţirea infrastructurii de gestionare a deşeurilor şi reducerea numărului de zone poluate istoric în minimum 30 de judeţe până în 2015.

� Reducerea impactului negativ asupra mediului şi diminuarea schimbărilor climatice cauzate de sistemele de încălzire urbană în cele mai poluate localităţi până în 2015.

� Protecţia şi îmbunătăţirea biodiversităţii şi a patrimoniului natural prin sprijinirea managementului ariilor protejate, inclusiv prin implementarea reţelei Natura 200013.

13

Reţeaua Natura 2000 este o reţea europeană de zone naturale protejate care

cuprinde un eşantion reprezentativ de specii sălbatice şi habitate naturale de interes

comunitar. Reţeaua a fost constituită nu doar pentru protejarea naturii, ci şi pentru

menţinerea acestor bogăţii naturale pe termen lung, pentru a asigura resursele

necesare dezvoltării socio-economice.


49

� Reducerea riscului de producere a dezastrelor naturale cu efect asupra populaţiei, prin implementarea măsurilor preventive în cele mai vulnerabile zone până în 2015.


Axa Prioritară 1 Extinderea şi modernizarea infrastructurii de apă şi apă uzată (total aproximativ 3,3 miliarde Euro, din care grant UE 2,8 miliarde Euro14).

Axa Prioritară 2 Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi reabilitarea siturilor contaminate istoric (1,2 miliarde Euro, din care grant UE aproximativ un miliard Euro15).

Axa Prioritară 3 Reabilitarea centralelor municipale de termoficare în vederea reducerii poluării (458 milioane Euro, din care grant UE 229 milioane Euro16).

Axa Prioritară 4 Implementarea sistemelor adecvate de management pentru protecţia naturii (215

14

Conform datelor furnizate de Ministerul Mediului şi Pădurilor pe site-ul său oficial –

www.mmediu.rowww.mmediu.ro/...europene/01...europeana/02.../stadiu_proiecte.

doc. 15

http://www.fonduri-

structurale.ro/Document_Files//mediu/00000029/h7748_Rezumat_POS_Mai_2007.p

df 16

http://eufinantare.info/stiri/iul2007/declaratie-ministru-mediu.html


50

milioane Euro, din care grant UE 172 milioane Euro17).

Axa Prioritară 5 Dezvoltarea infrastructurii de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc (329 milioane Euro, din care grant UE 270 milioane Euro18).

Axa Prioritară 6 Asistenţă Tehnică (174 milioane Euro, din care grant UE 130 milioane Euro19).

Programul vizează perioada 2007-2013, dar, spre deosebire de restul PO, obiectivele sale urmăresc şi nevoile de dezvoltare ale României ulterioare anului 2013, prin punerea bazelor dezvoltării economice durabile.

(v) Programul operaţional Regional (POR)

POR are ca obiectiv sprijinirea şi promovarea unei dezvoltări economice şi sociale durabile şi echilibrate din punct de vedere teritorial, a tuturor regiunilor României, cu accent pe sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor (potenţiali poli de creştere urbană), îmbunătăţirea mediului de afaceri şi a infrastructurii cu scopul de a transforma regiunile României în locuri atractive pentru muncă, viaţă şi timp liber.

Obiectivele specifice ale POR sunt:

� Îmbunătăţirea gradului general de atractivitate şi accesibilitate a regiunilor;

� Creşterea competitivităţii regiunilor ca locaţii pentru afaceri;

� Creşterea contribuţiei turismului la dezvoltarea regiunilor;

17

Ibidem. 18

Ibidem. 19

Ibidem.


51

� Creşterea rolului economic şi social al centrelor urbane.


Axa Prioritară 1 Sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor – potenţiali poli de creştere.

Axa Prioritară 2 Îmbunătăţirea infrastructurii de transport regionale şi locale.

Axa Prioritară 3 Îmbunătăţirea infrastructurii sociale.

Axa Prioritară 4 Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local.

Axa Prioritară 5 Dezvoltare durabilă şi promovarea turismului.

Axa Prioritară 6 Asistenţă tehnică pentru sprijinirea implementării POR.

(vi) Programul operaţional Asistenţă Tehnică (POAT)

Obiectivul Programului operaţional Asistenţă Tehnică (POAT) îl constituie asigurarea unui proces de implementare a instrumentelor structurale în conformitate cu principiile şi regulile instituite între Statele Membre şi Comisia Europeană, conform prevederilor din Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1083/2006 privind FEDR, FSE şi FC.

Astfel, pentru a asigura cel mai eficient mod de utilizare a instrumentelor structurale, fiecărui stat membru îi revine obligaţia monitorizării, evaluării şi controlului cheltuielilor din instrumentele structurale, precum şi informării şi promovării asistenţei financiare şi a sistemului de implementare. În acest scop, POAT vine în completarea axelor prioritare


52

de asistenţă tehnică din cadrul programelor operaţionale şi reprezintă un instrument important pentru coordonarea politicii de coeziune.

Axele prioritare de asistenţă tehnică din cadrul fiecărui program operaţional vor oferi asistenţă specifică procesului de pregătire a proiectelor, monitorizare, evaluare şi control, precum şi activităţilor de comunicare care să asigure o publicitate corespunzătoare, în conformitate cu specificitatea fiecărui PO.

Autorităţile de Management20 pot primi sprijin prin POAT în vederea implementării operaţiunilor utile părţilor implicate în două sau mai multe programe operaţionale. În acelaşi timp, POAT oferă sprijin sporit procesului de coordonare şi sistemului de control financiar şi audit.

Obiectivul global al POAT este de a asigura sprijinul necesar procesului de coordonare şi de a contribui la implementarea şi absorbţia eficace şi transparentă a instrumentelor structurale în România.

Obiectivele specifice ale POAT sunt următoarele:

� Asigurarea sprijinului şi a instrumentelor adecvate în vederea unei coordonări şi implementări eficiente şi eficace a instrumentelor structurale pentru perioada 2007-2013 şi pregătirea pentru următoarea perioadă de programare a instrumentelor structurale.

� Asigurarea unei diseminări coordonate la nivel naţional a informaţiilor generale cu privire la instrumentele structurale şi implementarea Planului de Acţiuni al ACIS21 pentru comunicare, în

20

Autorităţile de Management sunt organisme desemnate de România ca fiind

responsabile pentru administrarea Programelor Operaţionale. 21

Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale.


53

conformitate cu Strategia naţională de Comunicare22 pentru instrumentele structurale.


Axa Prioritară 1 Sprijin pentru implementarea instrumentelor structurale şi coordonarea programelor;

Axa Prioritară 2 Dezvoltarea continuă şi sprijin pentru funcţionarea Sistemului Unic de Management al Informaţiei;

Axa Prioritară 3 Diseminarea informaţiei şi promovarea instrumentelor.

(vii) Programul operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative (PO DCA)

Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative este finanţat din FSE şi vizează dezvoltarea capacităţii administrative, precum şi sprijinirea eforturilor de modernizare a administraţiei publice din România. PO DCA beneficiază de o finanţare totală de 246.014.081 Euro, din care 208.002.622 Euro reprezintă contribuţia Uniunii Europene, iar 38.011.459 Euro este contribuţia statului român.

PO DCA are un obiectiv general şi două obiective specifice. Obiectivul general al PO DCA îl constituie crearea unei administraţii publice mai

22

Strategia Naţională de Comunicare pentru Instrumentele Structurale a fost

elaborată pentru promovarea şi coordonarea intervenţiilor structurale în România,

aceasta deoarece era necesar să existe un sistem de coordonare central al

activităţilor de comunicare pentru instrumentele structurale, astfel încât procesul de

comunicare să fie coerent şi echilibrat, să se evite suprapunerile şi informaţiile

contradictorii şi să se acopere golurile din comunicare, să se respecte în comunicare

principiul vocii unice.


54

eficiente şi mai eficace în beneficiul socio-economic al societăţii româneşti.

Obiectivele specifice ale POAT sunt următoarele:

� Obţinerea unor îmbunătăţiri structurale şi de proces ale managementului ciclului de politici publice în administraţia publică centrală şi locală.

� Îmbunătăţirea calităţii şi eficienţei furnizării serviciilor publice, cu accentul pus pe procesul de descentralizare.

Aceste două obiective specifice se regăsesc în cele două axe prioritare, fiecare din cele două axe prioritare fiind organizată pe domenii de intervenţie.

Pe lângă aceste două axe prioritare tematice, există şi o a treia axă prioritară, de mai mică întindere, care prevede asigurarea asistenţei tehnice pentru buna desfăşurare a managementului PO DCA.

Realizarea acestor obiective va fi asigurată prin orientarea fondurilor spre următoarele Axe Prioritare principale:

Axa Prioritară 1 Îmbunătăţiri de structură şi proces ale managementului ciclului de politici publice.

Prima axă prioritară are drept scop dezvoltarea capacităţii administrative la nivel central şi local, prin îmbunătăţiri structurale menite să sprijine managementul strategic, precum şi prin optimizarea acestui proces în vederea modernizării performanţei în materie de metode, instrumente şi proceduri.


55

Axa Prioritară 2 Îmbunătăţirea calităţii şi eficienţei furnizării serviciilor publice, cu accent pe procesul de descentralizare. Cea de-a doua axă cuprinde două domenii majore de intervenţie, care vizează în mod direct furnizarea de servicii publice, punându-se accent pe procesul de descentralizare.

2.5.4. Documentele Cadru de Implementare („DCI ”)

DCI este documentul elaborat pentru implementarea strategiei şi a axelor prioritare ale PO conţinând elemente detaliate ale PO la nivel de domeniu major de intervenţie23. DCI sunt elaborate de statele membre fiind revizuite de comitetele de monitorizare, potrivit propunerii din partea Autorităţilor de Management.

Pentru a urgenta procedurile, DCI poate fi înaintat în acelaşi timp cu proiectul de PO. Indiferent de situaţie, Autoritatea de Management trebuie să adopte DCI cel mai târziu la 3 (trei) luni după decizia CE de aprobare a unui PO.

2.7. Cadrul institu ţional

Instituţiile responsabile cu coordonarea, implementarea şi gestionarea asistenţei financiare comunitare, precum şi misiunile încredinţate fiecăreia, reprezintă împreună, cadrul naţional al mecanismelor de accesare a fondurilor europene.

23

Domeniul major de intervenţie este o subdiviziune a axelor prioritare care

alcătuiesc fiecare Program Operaţional, prin care se clasifică într-un mod mai detaliat

liniile directoare pentru finanţarea acordată în cadrul respectivelor axe prioritare.


56

Astfel:

1. Ministerul Afacerilor Europene este stabilit ca autoritate pentru coordonarea instrumentelor structurale, având responsabilitatea coordonării implementării asistenţei comunitare prin fondurile structurale.

2. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului este desemnat ca Autoritate de Management pentru POR, având responsabilitatea managementului, gestionării şi implementării asistenţei financiare alocate acestui program.

3. Ministerul Finanţelor Publice este Autoritate de Management pentru POAT şi pentru POS-CCE, având responsabilitatea managementului, implementării şi gestionării asistenţei financiare alocate acestui program.

4. Ministerul Transporturilor este Autoritate de Management pentru POST, fiind responsabil de managementul, implementarea şi gestionarea asistenţei financiare alocate acestui program.

5. Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile este Autoritatea de Management pentru POS-MEDIU, fiind responsabilă, ca şi celelalte autorităţi de management, de managementul, implementarea şi gestionarea asistenţei financiare programului.

6. Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse este Autoritate de Management pentru POS-DRU, având, de asemenea, responsabilitatea managementului, gestionării şi implementării asistenţei financiare alocate acestuia.

7. Ministerul Internelor şi Reformei Administrative a fost desemnat drept Autoritate de Management pentru PO-DCA.

În vederea asigurării rolului de coordonator al instrumentelor structurale al Ministerului Afacerilor Europene, a fost înfiinţată Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, în subordinea aceluiaşi minister.


57

De asemenea, conform Regulamentului Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la FEDR, FSE şi FC, Sistemul de implementare al PO în România cuprinde următoarele autorităţi:

� Comitetul de Monitorizare al PO;

� Autoritatea de Management;

� Organisme Intermediare;

� Autoritatea de Certificare şi Plată;

� Autoritatea de Audit.

2.7.1. Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale („ ACIS”)

Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, înfiinţată în baza Hotărârii de Guvern nr. 128/2006 (abrogată prin Hotărârea de Guvern nr. 457/2008), are următoarele responsabilităţi (principale):

� actualizează legislaţia privind cadrul instituţional şi procedural de coordonare şi implementare a instrumentelor structurale, după consultarea autorităţilor cu atribuţii în domeniu şi formulează puncte de vedere şi propuneri de modificare cu privire la legislaţia cu impact asupra procesului de gestionare a instrumentelor structurale;

� coordonează, monitorizează şi sprijină dezvoltarea capacităţii administrative a tuturor structurilor implicate în gestionarea instrumentelor structurale, elaborând şi actualizând în acest sens planuri de acţiune şi raportând anual progresele înregistrate în implementarea acestora;

� elaborează ghiduri şi îndrumare pentru dezvoltarea procedurilor de gestionare a instrumentelor structurale, asigurând o abordare unitară a cadrului procedural, şi analizează şi formulează recomandări pentru


58

îmbunătăţirea procedurilor de implementare a programelor operaţionale;

� coordonează elaborarea şi actualizarea PND, ca instrument de bază pentru elaborarea CSNR, precum şi elaborarea şi modificarea CSNR;

� coordonează elaborarea şi modificarea programelor operaţionale şi a DCI aferente, asigurând corelarea acestora, precum şi concordanţa cu regulamentele comunitare şi cu CSNR;

� analizează oportunitatea realocării de fonduri între PO;

� avizează documentele elaborate de autorităţile de management în vederea fundamentării programării bugetare a surselor reprezentând fonduri externe nerambursabile primite din instrumentele structurale, precum şi a celor alocate din bugetul de stat pentru prefinanţare, cofinanţare şi finanţare a cheltuielilor neeligibile;

� urmăreşte şi sprijină dezvoltarea de către autorităţile de management a portofoliului de proiecte aferente PO;

� asigură armonizarea cadrului legal şi procedural pentru funcţionarea comitetelor de monitorizare ale programelor operaţionale şi participă ca membru la reuniunile acestora;

� elaborează standarde şi ghiduri de evaluare pentru intervenţiile finanţate din instrumentele structurale;

� coordonează formularea poziţiei României cu privire la propunerile de politici şi reglementări comunitare în domeniul instrumentelor structurale.

2.7.2. Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaţionale („ CMPO”)


59

Comitetele de Monitorizare a Programelor au fost înfiin ţate pentru fiecare PO în parte ulterior hotărârii de aprobare a respectivului PO, după consultarea partenerilor europeni şi a AM corespunzătoare.

Aceste comitete au responsabilitatea de a superviza întreaga coordonare a PO, de a asigura coordonarea instrumentelor structurale, precum şi de a urmări eficacitatea şi calitatea implementării asistenţei comunitare, modului de utilizare şi impactului acestora.

Printre atribuţiile specifice CMPO se regăsesc, în principal, următoarele:

� examinarea şi aprobarea criteriilor de selecţie elaborate de AM (în cel mult 6 luni de la aprobarea PO respectiv), precum şi aprobarea oricăror modificări ale acestora;

� analizarea periodică a progreselor înregistrate în atingerea obiectivelor programului pe baza documentelor de la AM;

� propunerea către AM de actualizare a PO;

� examinarea şi aprobarea propunerilor de modificare a alocărilor financiare ale PO, în DMI, între axele prioritare, precum şi între regiuni.

2.7.3. Autorităţile de Management(„AM”)

Autorităţile de Management sunt entităţile responsabile cu asigurarea implementării eficiente a programelor finanţate din fondurile structurale. Conform Regulamentului Consiliului nr. 1083/2006, fiecare AM este responsabilă pentru managementul şi implementarea eficientă a PO pe care îl gestionează.


60

Astfel, fiecare AM are următoarele atribuţii principale24:

� utilizarea eficientă a fondurilor aferente PO;

� dezvoltarea şi promovarea de parteneriate la toate nivelurile administraţiei publice;

� coordonarea şi armonizarea cadrului instituţional concomitent cu dezvoltarea capacităţii administrative;

� informarea părţilor interesate în legătură cu derularea programelor operaţionale.

2.7.4. Organismele intermediare („OI”)

OI îndeplinesc toate atribuţiile delegate de către AM şi Autorităţile de Certificare şi Plată pe bază contractuală, AM fiind responsabile pentru îndeplinirea sarcinilor delegate în legătură cu asigurarea finanţărilor din fondurile structurale. Delegarea atribuţiilor trebuie realizată cu respectarea şi observarea caracterului regional al PO, dar şi a capacităţii efective şi a experienţei OI.

2.7.5. Autoritatea de Certificare şi Plată („ ACP”)

Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea desemnată să îndeplinească rolul de ACP pentru toate PO, fiind responsabil cu certificarea declaraţiilor privind cheltuielile efectuate şi a cererilor de plată anterior înaintării acestora către Comisie.

Fiecare stat membru al Uniunii Europene a desemnat o unitate separată care să funcţioneze ca ACP, organism responsabil cu (i) primirea tuturor plăţilor de la Comisia Europeană aferente FEDR, FSE şi FC, pentru toate

24

Hotărârea de Guvern nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de

gestionare a instrumentelor structurale (publicată în Monitorul Oficial al României

nr. 346/20.04.2004).


61

PO-urile, şi cu (ii) efectuarea plăţilor din resursele comunitare către beneficiari (plăţi directe) sau către Unităţile de Plată din cadrul ministerelor având rol de AM (plăţi indirecte).

2.7.6. Autoritatea de Audit („AA”)

În cazul României, un organism asociat Curţii de Conturi a fost desemnat în calitate de AA pentru toate PO. Trebuie menţionat că AA este independentă faţă de AM şi ACP.

2.7.7. Procesul de certificare

Certificarea plăţilor în cazul fondurilor structurale este supusă unui proces realizat în 4 (patru) etape şi anume:

Etapa I de verificare aşa numita evaluare ex-ante, este asigurată de beneficiar prin verificarea corectitudinii şi eligibilit ăţii cheltuielilor. Ulterior, beneficiarul depune solicitarea de plată în atenţia AM/OI împreună cu documentele justificative.

Etapa II de verificare este realizată la nivelul OI printr-o verificare internă a documentelor depuse în acest sens de către Beneficiar.

Etapa III de verificare este asigurată de AM, similar cu OI, printr-o verificare internă a documentelor.

Ultima etapă de verificare aparţine ACP, care ulterior realizării verificărilor necesare depune către Comisia Europeană solicitările de plată intermediare şi certificarea acestora.


62

III. CONDIŢIILE GENERALE PENTRU A BENEFICIA DE FONDURILE STRUCTURALE

3.1. Consideraţii cu caracter general

Problematica accesării fondurilor comunitare şi, mai ales, aceea a accesării acestora de către noile state membre ale Uniunii Europene reprezintă o preocupare majoră la nivel comunitar25. Astfel, dat fiind că România face parte din ultimul grup de state care au aderat la Uniunea Europeană, problematica accesării fondurilor europene are o importanţă deosebită prin simplul fapt că:

1. consecinţele unei absorbţii deficitare se răsfrâng asupra intereselor pe termen lung ale României;

2. România are nevoie de un nivel ridicat de absorbţie a finanţării comunitare nerambursabile, la nivel naţional, pentru a contracara efectele presiunii exercitate de criza economică şi financiară globală.

În acest context, nu trebuie ignorat faptul că, în cadrul procesului de negociere pentru următorul cadru financiar multianual la nivel comunitar (2014-2020), România are interesul de a rămâne beneficiar net, ceea ce înseamnă că, atâta timp cât, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, România este obligată să contribuie la bugetul Uniunii Europene, ar fi în beneficiul său ca fondurile europene la care este îndreptăţită să fie efectiv cheltuite de beneficiari, pentru a se asigura un echilibru avantajos între contribuţia României la bugetul Uniunii Europene şi fondurile structurale absorbite.

În acest sens, planul financiar multianual propus de Preşedintele Consiliului European, Herman Van Rompuy afectează grav regiunile cele mai slab dezvoltate ale Uniunii Europene, astfel, statele membre sărace 25

Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, revista „Consilier European” nr. 9/2009,

http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf


63

(printre care se află şi România) şi cu capacitatea de finanţare cea mai scăzută vor avea cel mai mult de pierdut prin aplicarea planului multianual, diminiuându-se în acest sens chiar unul dintre obiectivele fundamentale ale Politicii de Coeziune şi anume: reducerea decalajelor de dezvoltare.

Totodată, propunerea privind planul financiar multianual introduce o nouă condiţie privind alocarea bugetelor - în funcţie de capacitatea de absorbţie din perioada 2007-2013. Astfel, este notoriu faptul că în perioada menţionată anterior, România a avut cea mai scăzută rată de absorbţie din Uniunea Europeană, fapt care în mod evident, prin aplicarea celor cuprinse în planul multianual, va aduce mai multe deservicii României, prin scăderea în mod drastic a fondurilor puse la dispoziţie spre absorbţie.

Pe de altă parte, este de notorietate faptul că accesarea fondurilor nerambursabile nu este un proces facil, însă, atunci când eventualul beneficiar este informat din punct de vedere al locului în care poate obţine informaţiile de care are nevoie, demersurile de accesare ale fondurilor pot deveni mai uşor de parcurs.

Pentru a obţine finanţare europeană, primul pas care trebuie realizat de către un solicitant este identificarea PO în cadrul căruia se încadrează investiţia învederată, respectiv să consulte DCI aferent respectivului PO pentru identificarea DMI în cadrul căruia este eligibil în calitate de solicitant. În plus faţă de modalităţile prevăzute anterior, beneficiarul va trebui să consulte Ghidul Solicitantului („Ghidul Solicitantului ”) disponibil pentru fiecare DMI şi operaţiune din cadrul acestora, în vederea elaborării proiectului pentru care se doreşte accesarea fondurilor europene.

Alături de cele menţionate anterior, potenţialii beneficiari ai finanţărilor nerambursabile trebuie să ia în considerare faptul că, pe lângă posibilitatea realizării unei investiţii cu efort financiar relativ redus (datorită nerambursabilităţii fondurilor accesate), aceştia au şi anumite


64

responsabilităţi, care, în principiu, intervin după încheierea selecţiei proiectelor de către AM/OI şi semnarea contractelor de finanţare între AM/OI şi beneficiar. Astfel, este recomandabilă consultarea secţiunii „Obligaţiile beneficiarului” din Ghidurile Solicitantului, pentru luarea la cunoştinţă a tuturor îndatoririlor beneficiarului, a căror asumare este obligatorie.

În vederea obţinerii cu succes a fondurilor europene, un potenţial beneficiar trebuie să parcurgă următoarele etape:

Etapa 1: identificarea ideii de proiect;

Etapa 2: identificarea PO în cadrul căreia se încadrează ideea de proiect;

Etapa 3: informarea asupra existenţei unei cereri de proiecte deschisă în acest sens, urmată de

Etapa 4: iniţierea procedurilor de accesare efectivă a fondurilor puse la dispoziţie.

În plus, solicitantul trebuie să se asigure că îndeplineşte condiţiile de eligibilitate, că dosarul cererii de finanţare este complet, respectiv, că întruneşte toate condiţiile prevăzute în Ghidul Solicitantului.

3.2. Criterii de eligibilitate a solicitanţilor

În primul rând, potenţialul beneficiar trebuie să se asigure că îndeplineşte condiţiile specifice stabilite de către AM la momentul lansării „ cererii de proiecte” pentru a fi considerat beneficiar eligibil.

În general, pentru a primi finanţare nerambursabilă în baza PO, solicitantul trebuie să fie:


65

� o organizaţie legal constituită în România, respectiv persoană juridică de drept public sau privat, cu sau fără scop patrimonial, cu sediul social în România;

� o asociaţie ori fundaţie constituită conform Ordonanţei de Guvern nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare;

� o organizaţie sindicală sau patronală constituită conform legislaţiei în vigoare;

� o instituţie de cult recunoscută conform Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor.

Totodată, beneficiarul trebuie să fie responsabil pentru managementul proiectului propus.

3.3. Criterii de eligibilitate a proiectelor

În general, toate cererile de finanţare primite în cadrul cererii de propuneri de proiecte vor fi evaluate şi selectate avându-se în vedere criteriile de selecţie aprobate de comitetul de monitorizare şi elaborate în conformitate cu prevederile Regulamentelor Consiliului (CE) aplicabile. Totuşi, pentru ca proiectul să fie acceptat, acesta trebuie să îndeplinească următoarele criterii eliminatorii:

� proiectul să fie dezvoltat şi implementat pe teritoriul României;

� proiectul să aibă relevanţă în considerarea obiectivelor specifice ale axei prioritare aplicabile;

� bugetul proiectului să fie în concordanţă cu limitele prevăzute de cererea de propuneri de proiecte, iar proiectul se regăseşte pe lista operaţiunilor eligibile prezentate în Ghidul Solicitantului;


66

� proiectul, durata şi valoarea finanţării solicitate să se încadreze în limitele stabilite în „cererea de proiecte".

3.4. Cofinanţarea necesară proiectelor realizate cu fonduri structurale

Din costul total al proiectului, beneficiarul trebuie să acopere cheltuielile neeligibile, precum şi cofinanţarea. Cofinanţarea poate fi reprezentată şi de contribuţia în natură a beneficiarului, aşa cum este prezentată în manualul privind eligibilitatea cheltuielilor şi în Ghidul Solicitantului.

Cheltuielile eligibile pentru fiecare proiect în parte vor fi stabilite de către AM în conformitate cu regulile naţionale de eligibilitate, astfel încât, în momentul lansării unei „cereri de proiecte", AM face cunoscută şi lista cu cheltuielile eligibile pentru acele proiecte.

3.5. Etape pentru obţinerea finanţării

Etapele ce trebuie parcurse de către solicitanţi pentru obţinerea finanţării europene nerambursabile pot fi sintetizate după cum urmează:

Etapa 1: beneficiarul eligibil completează cererea de finanţare şi anexele solicitate de AM;

Etapa 2: cererea de finanţare este transmisă/depusă către/la OI/AM (după caz);

Etapa 3: se verifică conformitatea administrativă a cererii de finanţare, în conformitate cu procedurile interne ale fiecărei AM;

Etapa 4: după verificarea conformităţii administrative urmează verificarea eligibilităţii proiectului (criteriile de eligibilitate a proiectelor sunt prezentate în Ghidul Solicitantului);


67

Etapa 5: se procedează la evaluarea tehnică şi financiară a proiectului;

Etapa 6: se procedează la selectarea proiectului conform criteriilor aprobate de comitetul de monitorizare;

Etapa 7: se aprobă proiectul şi se începe procedura negocierii şi semnării contractului de finanţare.

IV. PRINCIPALELE DIFICULT ĂŢI ÎN IMPLEMENTAREA PROGRAMELOR OPERAŢIONALE

4.1. Consideraţii cu caracter general

Politicile statelor membre ale Uniunii Europene aplicabile pe întreg teritoriul Uniunii au la bază un principiu fundamental al construcţiei europene, şi anume principiul solidarităţii şi coeziunii. Obiectivul politicii regionale europene este de a concretiza solidaritatea Uniunii Europene prin coeziunea economică şi socială, reducând discrepanţa dintre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni.

„Politica pentru dezvoltare regională devine, astfel, pentru statele membre, fie vechi sau noi, unul dintre cele mai importante instrumente de dezvoltare. Un rol deosebit în realizarea acestui obiectiv îl are capacitatea României de a dezvolta şi de a implementa proiecte de dezvoltare durabilă, prin atragerea fondurilor provenite din instrumentele financiare europene. În mod evident, eficienţa gradului de absorbţie a acestora este condiţionată de capacitatea administrativă a statului beneficiar, în cazul de faţă, a României”26.

26

Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, revista „Consilier European” nr. 9/2009,



68

Deşi România s-a numărat printre primele state ale Uniunii Europene ale căror PO au fost aprobate de către Comisia Europeană, demararea efectivă a implementării strategiei aprobate a fost mai lentă. În acest sens, beneficiarii au întâmpinat mari probleme, soluţionarea acestora solicitând atât timp cât şi eforturi consistente, ceea ce era de aşteptat pentru un sistem nou-creat, aflat la începuturile sale în procesul de implementare a fondurilor structurale şi de coeziune.

Conform datelor furnizate27 de Guvernul României, începând cu anul 2007 şi până la nivelul lunii octombrie 2012, situaţia absorbţiei fondurilor europene era următoarea:

Programul Operaţional

Proiecte depuse

Proiecte aprobate

Contracte/decizii de finanţare

Plăţi către beneficiari

(total milioane lei)

POST 145 90 82 1.884,76

POS Mediu 626 352 338 3.474,60

POR 8.162 3.525 3.216 6.040,77

POS-DRU 10.224 3.006 2.465 5.083,24

POS-CCE 14.545 3.617 2.466 2.510,53

PO-DCA 1.371 420 387 217,35

POAT 129 110 103 135,48

TOTAL 35.202 11.120 9.057 19.346,73

27

http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-zero-

a-guvernului- romaniei__l1a109210.html


69

Referindu-ne la o sinteză a indicatorilor de absorbţie, putem observa din analiza tabelului28 de mai jos că la nivelul anului 2011 procentajul României în ceea ce priveşte absorbţia fondurilor europene era mult inferioară restului statelor învecinate, acesta fiind chiar mai mică cu 6,7% faţă de cel al Bulgariei, ţară care a fost admisă în Uniunea Europeană concomitent cu România.

Absorbţia fondurilor structurale – comparaţie cu alte state membre UE

Ţara Total alocări

2007 – 2013

(miliarde de Euro)

Plăţi martie 2012

(miliarde de Euro)

Rata de absorbţie

Total alocări capita/Euro

Total plăţi

capita/Euro

Estonia 3,4 1,6 46,8% 2.540 1.190

Letonia 4,5 1,7 36,4% 2.032 740

Polonia 67,2 26,4 39% 1.759 690

Cehia 26,5 7,0 26,5% 2.520 667

Bulgaria 6,7 1,6 24% 889 209

România 19,2 3,3 17,3% 897 155

Ungaria 24,9 8,8 35,3% 2.496 881

Lituania 6,8 3,3 48,0% 2.088 1.002

Slovenia 4,1 1,6 38,3% 2.000 767

Slovacia 11,5 3,2 27,8% 2.116 587

Analizând datele prezentate în tabelul de mai sus, nu putem decât să anticipăm că, la sfârşitul exerciţiului financiar 2007 – 2013, poziţia României va fi tot la coada clasamentului, în mare parte datorită

28

Raportul anual pe anul 2011, Evoluţii şi perspective macroeconomice şi bugetare. http://www.wall-street.ro/files/131509-255.pdf


70

decalajului mare înregistrat de România pe parcursul celor 6 (şase) ani de la aderarea la Uniunea Europeană, care în mod evident, în ciuda măsurilor luate în acest sens de administraţia centrală şi/sau locală, nu vor putea suplini lipsa de activitate, acurateţe şi consecvenţă înregistrată de România în elaborarea de proiecte şi atragerea de fonduri europene.

4.2. Măsuri pentru îmbunătăţirea gradului de absorbţie

4.2.1. Măsuri luate de autorităţile din România

Având în vedere dificultăţile întâmpinate în implementarea efectivă a cadrului legislativ şi în asigurarea corespondenţei între cadrul legislativ şi cel instituţional, România a adus unele modificări la procedura de accesare a acestora, cu scopul de a înlătura, pe cât posibil, efectele negative ale unei absorbţii limitate. Printre măsurile29 luate de autorităţile române în vederea îmbunătăţirii gradului de accesare şi absorbţie al fondurilor europene s-au numărat:

1. introducerea posibilităţii acordării unor procente importante din valoarea eligibilă a proiectului ca prefinanţare. Această măsură a ajutat beneficiarii entităţi publice, prin asigurarea fondurilor necesare pentru demararea contractelor de achiziţii. În cazul beneficiarilor privaţi, deşi iniţiativa autorităţilor a fost benefică, obţinerea unei prefinanţări presupunea o procedură anevoioasă condiţionată în cele mai multe cazuri de prezentarea unei scrisori de garanţie bancară, care în mod evident nu putea fi obţinută de către micii antreprenori, care nu dispuneau de resurse financiare considerabile din care să constituie garanţiile solicitate de bănci.

2. prezentarea, în faza de contractare, a anumitor documente, solicitate până la momentul introducerii acestei modificări în faza

29

Ioana Morovan „Suntem în grafic? 2010 Primul bilanţ – utilizarea fondurilor

structurale“, publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo, sub egida Centrului Român de Politici Europene http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf


71

de depunere a cererilor de finanţare, a reprezentat o iniţiativă salutată de solicitanţi, totuşi, în cele mai multe cazuri, această înlesnire a fost însoţită de condiţionări pe măsură, care, în general, erau în dezavantajul beneficiarilor (de exemplu: chiar dacă prezentarea documentelor nu era obligatorie, cei care depuneau respectivele documente se bucurau de un avantaj în faţa restului beneficiarilor). Pentru a îmbunătăţii gradul de absorbţie, în unele cazuri s-a decis renunţarea la solicitarea unor documente la momentul depunerii proiectului, prin înlocuirea lor cu declaraţii pe propria răspundere a solicitantului şi cu obligaţia prezentării respectivelor documente în etapa de contractare.

3. flexibilizarea criteriilor referitoare la datoriile solicitantului către bugetul de stat a fost realizată printr-un ordin al Ministerului Finanţelor Publice30, care prevedea că societăţile care înregistrau astfel de datorii puteau fi eligibile sub rezerva restricţiilor menţionate de către fiecare minister în parte, în Ghidurile Solicitanţilor. Totodată, un ordin al Ministerului Finanţelor Publice menţiona că datoriile nu trebuie să depăşească 1/12 din totalul obligaţiilor de plată în cazul certificatului de atestare emis de A.N.A.F. sau 1/6 din obligaţiile de plată pe ultimul semestru în cazul certificatului de atestare fiscală emis de autorităţile locale.

4. modificarea unor cerinţe şi a documentaţiei solicitate potenţialilor beneficiari de către AM.

5. comasarea unor etape ale procesului de evaluare, respectiv: (i) verificarea administrativă şi (ii) verificarea eligibilităţii a redus o

30

Ordinul nr. 673/13.04.2009 pentru modificarea Ordinului Ministrului Finanţelor

Publice nr. 752/2006 privind aprobarea procedurii de eliberare a certificatului de

atestare fiscală pentru persoane juridice şi fizice, a certificatului de obligaţii

bugetare, precum şi a modelului şi conţinutului acestora (publicat în Monitorul

Oficial al României nr. 355/27.05.2009).


72

parte din termenele de evaluare, totuşi o astfel de reducere nu a avut un impact semnificativ asupra termenelor de evaluare.

Simplificarea normelor de achiziţii nu a condus în mod real la o simplificare a procesului de accesare a fondurilor europene, rămânând o serie de probleme nerezolvate (de exemplu: inflaţia de documente nejustificate solicitate de către autorităţi/funcţionari) chiar dacă s-a încercat includerea în Ghidurile Solicitantului a unor instrucţiuni mai clare privind întocmirea bugetului proiectului şi pentru acoperirea diferenţelor nefavorabile de curs valutar apărute ca urmare a situaţiei economice actuale. În acest sens, trebuie precizat faptul că în jurisprudenţa naţională s-au înregistrat cazuri în care potenţialii beneficiari ale căror cereri de finanţare au fost respinse, cu ocazia acţiunilor în instanţă introduse din acest motiv, au invocat neînţelegerea prevederilor conţinute de Ghidurile Solicitanţilor, fapt care a condus, în cele din urmă la respingerea cererilor31.

În plus faţă de cele menţionate anterior, „beneficiarii au fost profund afectaţi de politica de creditare extrem de prudentă a băncilor, mai ales în contextul crizei financiare globale, şi de costurile mari ale finanţării 32”.

Ca urmare a celor menţionate anterior, se poate constata necesitatea unor structuri instituţionale puternice, capabile să asigure aplicarea politicilor publice, implementarea programelor naţionale şi creşterea capacităţii de implementare, care poate fi realizată doar printr-o întărire a parteneriatului între administraţiile locale şi structurile private, cu atât mai mult cu cât criza financiară şi economică a avut un impact semnificativ asupra problemei absorbţiei fondurilor europene.

31

Decizia nr. 3515 din 24.06.2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia de

contencios administrativ şi fiscal; 32

http://www.inforegionordest.ro/documente/noutati/publicatii/studiu_privind_impl

ementarea_por_in_regiunea_nord_est_decembrie_2010.pdf


73

Pe cale de consecinţă, singura modalitate pentru a contracara efectele crizei economice o reprezintă îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie, care în cazul României a fost foarte redusă în prezent, în principal din cauza:

� ineficienţei instituţiilor specializate coroborată cu gradul de informare şi experienţa scăzută a beneficiarilor în realizarea proiectelor, dar şi din cauza procesului anevoios de formare a personalului specializat în materia fondurilor europene;

� gradul de informare scăzut al potenţialilor beneficiari asupra condiţiilor de aplicare şi funcţionare a fondurilor europene.

Totodată, procentul scăzut al solicitanţilor care au apelat la serviciile specializate ale societăţilor de consultanţă în domeniul fondurilor europene, a determinat o lipsă a calităţii proiectelor şi, implicit, lipsa finanţării acestora.

La cele menţionate anterior, adăugăm şi lipsa de predictibilitate a cadrului legislativ şi instituţional (schimbările repetate au descurajat potenţiali beneficiari); cât şi desfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie, fapt care a redus numărul personalului calificat din cadrul administraţiilor publice centrale şi locale.

În cele din urmă, majorarea cotei TVA în România şi influenţa cursului de schimb Leu/Euro în ultimii ani au determinat potenţialii beneficiari să renunţe în mare parte la proiectele planificate având în vedere că planul de afaceri nu mai putea fi realizat ca urmare a schimbărilor de pe piaţa financiară.

Conform revistei „Consilier European”, la nivelul autorităţilor locale/regionale, inclusiv la nivelul AM şi OI, ca şi cauze specifice trebuie evidenţiate:

� capacitate de reacţie redusă în raport cu dimensiunea procesului de absorbţie a fondurilor, ca efect al personalului insuficient alocat


74

acestor proceduri, fapt care a condus la întârzierea procesului de evaluare a proiectelor şi, în consecinţă, la finanţarea unui număr mic de proiecte; respectiv

� permanenta modificare şi actualizare a condiţiilor de eligibilitate referitoare la beneficiar sau proiecte, aceste modificări fiind operate chiar în timpul sesiunii de depunere, ceea ce a determinat în majoritatea cazurilor modificarea proiectului sau a condus chiar la imposibilitatea depunerii acestuia sau a lipsei conformităţii proiectului, în cazul în care fusese deja depus33.

Astfel, problemele întâmpinate de România în procesul de absorbţie al fondurilor europene sunt determinate în cea mai mare parte de implementarea întârziată si neconformă a reglementărilor europene în domeniu, la nivelul legislaţiei naţionale, precum şi de modalitatea în care autorităţile publice au ales, să aplice respectivele norme.

Totodată, un alt motiv al absorbţiei reduse îl constituie lipsa resurselor financiare pentru asigurarea co-finanţării proiectelor de către beneficiari. Este relevant de menţionat în acest context faptul că, în practică, instanţele judecătoreşti s-au confruntat cu speţe ce au ridicat problema nerespectării de către beneficiari a obligaţiei de a asigura cofinanţarea naţională necesară implementării proiectului34.

Această imposibilitate de asigurare a cofinanţării a fost determinată în majoritatea cazurilor, de constrângerile referitoare la buget (în situaţia beneficiarilor de drept public), respectiv de lichidităţile necesare în cazul beneficiarilor de drept privat. 33

Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, revista „Consilier European” nr. 9/2009

http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf. 34

A se vedea Sentinţa civilă nr. 2177 din 26 mai 1999 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia

contencios administrativ şi fiscal (deşi finanţarea europeană ce a constituit obiectul

cauzei respective provenea din fonduri PHARE, considerăm relevantă speţă pentru

chestiunea ridicată, cu atât mai mult cu cât aceasta datează din 1999 şi pare a nu fi

fost rezolvată cu adevărat nici până în prezent).


75

În ciuda celor menţionate anterior, trebuie adăugat faptul că potenţialii beneficiari poartă, de asemenea, o responsabilitate în creşterea propriei capacităţi de atragere şi implementare a proiectelor finanţate din instrumente structurale, printr-o informare interesată şi continuă asupra acestei probleme. Dintre mijloacele proprii de pregătire a beneficiarilor pentru accesarea fondurilor europene trebuie menţionate:

� informarea continuă referitoare la fondurile destinate sectorului de activitate propriu, participarea la seminarii, conferinţe dedicate fondurilor şi accesării acestora etc.;

� îndreptarea atenţiei în direcţia formării profesionale/specializării a personalului intern care să aibă capacitatea de a elabora proiecte sau apelarea la serviciile profesionale de consultanţă în acest domeniu;

� apelarea la suportul oferit de o instituţie bancară pentru a identifica soluţiile de cofinanţare a proiectelor constituie o modalitate optimă pentru soluţionarea problemelor referitoare la co-finanţarea necesară beneficiarului, în vreme ce, pentru investiţiile majore este recomandată realizarea unui studiu de prefezabilitate iniţial în vederea identificării cu exactitate a oportunităţii investiţiei, cât şi pentru a scuti risipa de fonduri şi timp, atât de necesare acestui proces de accesare a fondurilor;

� în cele din urmă, convenirea cu actorii locali (unităţi administrativ-teritoriale, parteneri, structuri asociative) a unui acord pentru garantarea cadrului legislativ pentru un ciclu politic mai mare de 4 ani.

Conform celor menţionate anterior, principala direcţie de acţiune pentru combaterea efectelor crizei economice a vizat şi se va concentra şi în perioada următoare asupra accelerării absorbţiei acestor fonduri. Astfel, în ultima perioadă, autorităţile romane s-au concentrat asupra identificării acelor măsuri care să contracareze efectele imediate ale crizei economice cu impact direct asupra ritmului implementării strategiei aprobate. În


76

acest sens, printre măsurile adoptate amintim (i) „facilitarea accesului potenţialilor beneficiari la liniile de finanţare”35

şi (ii) sprijinirea beneficiarilor în implementarea proiectelor deja aprobate. Măsurile au ţinut cont de experienţa acumulată la nivelul sistemului de gestionare a fondurilor în primii ani de implementare, precum şi de principalele dificultăţi întâmpinate de solicitanţi la depunerea de proiecte sau de beneficiari în procesul de implementare.

Având în vedere necesitatea de a include cât mai repede resursele alocate în cadrul programelor operaţionale, autorităţile au implementat şi alte măsuri de simplificare a procesului de depunere a proiectelor, fără a afecta totuşi procesul de selecţie şi cerinţele impuse de către autorităţile şi regulamentele comunitare.

Astfel, pentru a sprijinii eventuali beneficiari, autorităţile competente au luat următoarele măsuri:

� majorarea cotei de prefinanţare pentru beneficiari de la 15% la 30% din valoarea eligibilă a contractului de finanţare36;

� introducerea prefinanţării pentru beneficiarii ale căror proiecte intră sub incidenţa ajutorului de stat/de minimis, în cuantum de până la 35% din valoarea grantului;

� introducerea posibilităţii beneficiarilor de a gaja/ipoteca active finanţate prin proiect în scopul facilitării contractării de credite exclusiv pentru asigurarea implementării proiectelor.

De asemenea, în vederea soluţionării problemelor de finanţare ale beneficiarilor, au fost continuate discuţiile cu instituţiile financiar bancare în vederea identificării şi altor măsuri de sprijin. În privinţa cofinanţării

35

http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-

62/Documente_Suport/Rapoarte_Strategice/Raport_strategic_national_2009_RO.pd

f- pagina 81, ultimul paragraf 36

Ordinul MFP nr. 2.359/2011.


77

de la bugetul de stat, autorităţile române au declarat acest aspect drept prioritate la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, în plus, pentru a evita existenţa oricăror deficienţe în asigurarea cofinanţării publice, în luna martie a anului 2011 au existat discuţii referitoare la creşterea sumei care urma a fi împrumutată de Banca Europeană pentru Investiţii, de la valoarea de 400 mil. Euro la 800-1 miliard Euro, o parte din această sumă fiind destinată asigurării cofinanţării de la bugetul de stat pentru proiectele de investiţii în infrastructura de transport, mediu şi energie.

Totodată, autorităţile române au depus eforturi însemnate pentru simplificarea şi accelerarea absorbţiei instrumentelor structurale, ca element important al luptei anti-criză. În acelaşi timp, accelerarea utilizării acestor fonduri constituie una dintre recomandările centrale ale PERE37, pentru implementarea căreia a fost prevăzută şi o serie de măsuri concrete, împărţite în trei categorii:

(i) măsuri care nu necesită modificarea regulamentelor comunitare;

(ii) măsuri care au necesitat modificarea regulamentelor comunitare şi care au fost legiferate în cursul anului 2009;

(iii) măsuri care necesită modificarea regulamentelor comunitare şi care urmează a fi legiferate.

O analiză a categoriilor sus-menţionate relevă38 faptul ca la nivelul programelor operaţionale implementate în România au fost puse în

37

Planul European de Redresare Economică (“PERE”). 38

A se vedea „Raportul Strategic Naţional pentru Implementarea Fondurilor

Structurale şi de Coeziune” pregătit în ianuarie 2010 şi disponibil pe pagina de

internet http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-


f


78

aplicare următoarele măsuri punctuale din PERE şi din Comunicarea Comisiei „Cohesion Policy: Investing în the real economy39”:

� folosirea posibilităţii de creştere până la 100% a contribuţiei comunităţii la nivel de operaţiune;

� introducerea posibilităţii ca, în cazul operaţiunilor finanţate din FSE şi FEDR, având activităţile cheie implementate direct de către beneficiar/partener, costurile indirecte ale operaţiunilor să fie declarate în mod forfetar;

� utilizarea FSE ca instrument de combatere a problemelor create de criză pe piaţa muncii (fără a fi necesare modificări de program);

� utilizarea procedurii accelerate de achiziţie publică;

� continuarea utilizării JASPERS40 ca sprijin pentru pregătirea proiectelor majore.

39

Cohesion Policy - Investing in the real economy reprezinta o importantă expresie a

solidarităţii europene şi orientează sprijinul către cetăţenii europeni cei mai

defavorizaţi. În perioada 2007–2013, politica de coeziune va investi 347 miliarde de

euro pentru a stimula creşterea şi va contribui la coeziunea economică şi socială. 40

JASPERS este un parteneriat între Comisia Europeană (Direcţia Generală Politică

Regională), Banca Europeană de Investiţii („BEI”), Banca Europeană pentru

Reconstrucţie şi Dezvoltare („BERD”) şi Kreditanstalt für Wiederaufbau („KfW”).

Parteneriatul reprezintă un instrument de asistenţă tehnică pentru cele

douăsprezece (12) ţări care au aderat la UE în 2004 şi 2007. Prin acest instrument,

statelor membre în cauză li se oferă sprijinul de care au nevoie pentru a pregăti

proiecte importante de înaltă calitate, care urmează a fi cofinanţate din fonduri ale

UE. Consultanţa JASPERS poate să acopere: (i) pregătirea proiectului (de exemplu:

analiza costurilor şi a beneficiilor, analiza financiară, aspecte de mediu, planificarea

achiziţiilor), (ii) verificarea documentaţiei (de exemplu: studii de fezabilitate, solicitări

de granturi etc.), (iii) consultanţă privind respectarea legislaţiei UE (de exemplu: de

mediu, privind concurenţa etc.).


79

Astfel, autorităţile române au preluat un număr limitat de măsuri prevăzute în PERE, motivele principale fiind următoarele:

� unele măsuri nu sunt aplicabile sau nu sunt necesare în cazul României (de exemplu: reprogramări la nivelul programelor operaţionale);

� alte măsuri sunt relativ dificil de îndeplinit în raport cu nevoile fundamentale de finanţare ale României şi cu capacitatea/experienţa beneficiarilor şi a structurilor de gestionare a programelor;

� în vreme ce unele măsuri implică asumarea unor riscuri la nivelul sistemelor de management şi control, pe care autorităţile române nu au considerat oportun să le asume la acest moment.

În vederea contracarării impactului crizei economice asupra instrumentelor structurale, în conformitate cu obiectivul specific al PERE, autorităţile romane au continuat identificarea măsurilor interne de simplificare şi clarificare a procedurilor de implementare a PO in contextul cadrului legislativ naţional relevant.

Totuşi, în ciuda celor menţionate anterior, principalele obstacole întâmpinate au constatat în dificultăţi în pregătirea portofoliului de proiecte şi lansarea cererilor de proiecte, întârzieri în evaluarea proiectelor, dificultăţi în implementarea proiectelor de către beneficiari, dar şi probleme de natură instituţională.

Pe cale de consecinţă, o mare parte dintre proiectele depuse au dificult ăţi în accesarea fondurilor comunitare sau întâmpină probleme în implementare, care în cele mai multe cazuri sunt cauzate de greşeli realizate chiar la momentul conceperii proiectelor.


80

4.2.2. Studiu de caz: exemplul Poloniei în atragerea de fonduri europene

Spre deosebire de România care poate fi dat exemplu de ineficienţă în atragerea fondurilor europene, cazul Poloniei poate fi lesne considerat drept un exemplu de succes şi eficienţă în acest sens. Deşi succesul atragerii fondurilor e atribuit într-o mare măsura Ministerului pentru Dezvoltare Regională, condus de Elzbieta Bienkowska, succesul unui asemenea demers nu putea fi realizat fără un sprijin constant al autorităţilor locale.

Într-un interviu41, Ministrul pentru Dezvoltare Regională, vorbind despre ţintele stabilite de guvernul polonez în acest domeniu, preciza că „(...) am decis să stabilim un obiectiv în ce priveşte atragerea fondurilor europene. În 2009, ne-am atins cu succes ţinta: atragerea şi cheltuirea a patru miliarde de euro, era un proiect văzut de experţi ca ambiţios. Pentru 2010, am crescut miza şi ne-am propus să obţinem 6,7 miliarde, dar am reuşit să ne apropiem de nouă miliarde. Obiectivul pentru 2011 a fost de zece miliarde de euro şi cel mai probabil că a fost depăşit. Succesul e seriozitatea şi buna pregătire a celor care se ocupă de acest domeniu. Sprijinul politic şi al administraţiilor locale e implicit, nici nu se mai pune în discuţie, existenţa specialiştilor nu mai e de mult o problemă, ne-am pregătit pentru a beneficia de aceşti bani dinainte de a intra în Uniunea Europeană şi se vede. În momentul în care am avut acces la bani, aveam deja o echipă de oameni la Bruxelles şi o alta în Polonia, care ştia tot ce trebuia să ştie”.

Pe de altă parte, în România, atragerea fondurilor europene e mai curând un insucces. Abia la cinci ani de la aderarea europeană a fost înfiinţat un Minister al Afacerilor Europene. Mai mult, dacă în cazul Poloniei, din cele două mii de comune, doar 30 nu au avut proiecte în desfăşurare, în România procentul este invers.

Cele menţionate anterior sunt rezultatul faptului că, în cazul Poloniei, Ministerul Dezvoltării Regionale coordonează întreaga procedură privind fondurile comunitare, toate PO trecând prin acest minister, în plus

41

http://m.rfi.ro/articol/stiri/social/polonia-modelul-atragerii-fondurilor-europene


81

reprezentanţii unităţilor administrative fiind evaluaţi în funcţie de modul în care se străduiesc să obţină fonduri europene.

Totodată, în ceea ce priveşte responsabilizarea funcţionarilor desemnaţi, având în vedere că în perioada 2004-2006, personalul de la Ministerul Dezvoltării Regionale a fost schimbat la fiecare şase luni, guvernul polonez a decis să majoreze veniturile angajaţilor, pentru ca salariul să devină competitiv cu salariile existente pe piaţă, în acest fel, asigurându-se o continuitate a expertizei în sectorul public, şi evitându-se migraţia specialiştilor, care, după cum s-a văzut în cazul României, a condus la schimbarea „cerinţelor de formă” privind documentele necesare, dar şi o incoerenţă în verificarea dosarelor.

4.3. Pregătirea de către AM a portofoliului de proiecte

Una din principalele probleme ale României a constituit-o pregătirea unui portofoliu de proiecte care să asigure o accesare rapidă a fondurilor europene, imediat după aprobarea şi lansarea PO aferent. Totodată, capacitatea limitată a autorităţilor publice în ceea ce priveşte identificarea şi pregătirea proiectelor de investiţii a reprezentat una dintre cauzele majore care au împiedicat realizarea demersurilor menţionate anterior.

Totuşi, pentru a veni în sprijinul potenţialilor beneficiari, au fost identificate diverse surse de finanţare a asistenţei tehnice necesare, şi anume: programele de pre-aderare (ISPA42, PHARE43), împrumuturi

42

Programul ISPA (Instrumentul pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) este unul

dintre cele trei instrumente de finanţare nerambursabile ale Comunităţii Europene şi

a fost stabilit prin Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 1267/1999 în

vederea acordării asistenţei pentru pregătirea aderării la Uniunea Europeană a

ţărilor din Europa Centrală şi de Est, asistenţa acordată pentru realizarea coeziunii

economice şi sociale între state, în domeniul politicilor privind infrastructura de

transport şi de mediu. 43

Programul PHARE (Poland Hungary Aid for Reconstruction of the Economy – Polonia

Ungaria Ajutor pentru Reconstrucţia Economiei) este unul dintre cele trei

instrumente de pre-aderare finanţat de către Uniunea Europeană pentru a asista


82

externe şi bugetul naţional. Drept consecinţă, în anumite sectoare (de exemplu: infrastructura de apă şi apă uzată) a fost generat un portofoliu substanţial de proiecte, care uneori chiar au depăşit alocările disponibile din instrumentele structurale44.

În plus, România a utilizat instrumentul JASPERS de asistenţă tehnică, pus la dispoziţie de către Comisia Europeană pentru a suplini lipsa de expertiză la nivelul beneficiarilor. În acest sens beneficiarii (de drept public) au avut la dispoziţie asistenţă tehnică pentru pregătirea aplicaţiilor pentru proiectele majore. Mai mult decât atât, sprijinul JASPERS a fost utilizat şi pentru asistenţa tehnică în elaborarea unui ghid metodologic de realizare a analizei cost-beneficiu a proiectelor de investiţii finanţate din instrumente structurale în anumite sectoare.

În unele domenii (de exemplu: sectorul de apă şi apă uzată), constituirea cu întârziere a Asociaţiilor de Dezvoltare Intercomunitară („ADI ”) a constituit o cauză majoră de întârziere în procesul de pregătire şi depunere a proiectelor.

Totodată, dificultăţile în identificarea terenurilor pentru demararea unor obiective majore de investiţii, reprezintă în continuare o provocare importantă care trebuie depăşită în procesul de pregătire a proiectelor, în ciuda faptului că AM au informat din timp potenţialii beneficiari cu privire la condiţiile care trebuie îndeplinite.

ţările candidate din Europa Centrală şi de Est candidate la aderarea la Uniune.Creat

iniţial în 1989 pentru a asista Polonia şi Ungaria, programul PHARE acoperă zece ţări:

Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia şi Slovenia,

precum şi Bulgaria şi România. 44

Studiu asupra POS Mediu elaborat de Guvernul României, disponibil spre

consultare pe pagina de internet www.fonduri-

ue.ro/.../Raport_strategic_national_2009_RO.pdf


83

4.4. Probleme majore în procesul de atragere a fondurilor şi lansarea cererilor de proiecte

După cum am precizat anterior, aprobarea rapidă a PO nu a determinat o lansare imediată a finanţărilor aprobate, în anumite situaţii înregistrându-se întârzieri care au depăşit cu mult termenul iniţial preconizat.

Astfel, printre problemele45 în directă legătură cu lansarea de proiecte trebuie amintite:

A. Probleme anterioare lansării cererilor de proiecte:

� calendar necunoscut al lansărilor de cereri de proiecte;

Rezolvarea problemei a fost posibilă prin publicarea de către ACIS a unui calendar orientativ aferent lansărilor de proiecte pentru perioada următoare.

� amânarea lansării unor cereri de proiecte, faţă de termenele anunţate, ceea ce a condus adeseori la expirarea valabilităţii documentelor pregătite de solicitanţi, expirarea avizelor, modificarea planurilor de afaceri în vederea adaptării acestora cu cererea pieţei.

Ca o posibilă soluţie la această problemă s-ar putea lua în considerare respectarea calendarului de lansări şi formularea unor termene concrete.

B. Probleme ulterioare lansării cererilor de proiecte:

� decalarea termenelor limită de depunere a proiectelor, fapt care a determinat decalarea termenelor privind evaluarea acestora.

45


structurale“ , publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo, sub egida

Centrului Român de Politici Europene

http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf


84

Ca o posibilă soluţie la această problemă ar fi recomandabilă menţinerea termenelor anunţate.

� permanenta modificare a documentaţiei necesare, şi anume implementarea unor modificări numeroase (de exemplu:

corrigenda) la Ghidurile Solicitantului.

Ca o posibilă soluţie la această problemă ar putea fi luată în considerare posibilitatea ca eventualele modificări să se aplice doar proiectelor care urmează a fi lansate după data apariţiei modificării.

� celeritatea cu care AM au pregătit prima generaţie de Ghiduri ale Solicitanţilor. Intenţia autorităţilor a fost de a pregăti ghidurile ca nişte documente foarte detaliate şi cuprinzătoare. Detalierea prevederilor menţionate în documentaţie a presupus în mod evident o analiză aprofundată a prevederilor legislaţiei naţionale şi comunitare relevante, fapt care a necesitat o perioadă foarte mare de timp. Totodată, experienţa limitată şi gradul de încărcare al personalului responsabil de pregătirea ghidurilor la nivelul structurilor competente a constituit o piedică la realizarea eficientă a primei generaţii de ghiduri, acestea dovedindu-se incomplete în cele mai multe cazuri.

� lipsa unor strategii naţionale a condus la întârzieri în implementarea intervenţiilor, şi evident la aprobarea de proiecte.

Principalele măsuri pe care AM le-au luat în vederea impulsionării procesului de definitivare a acestor strategii au constat fie în contractarea de asistenţă tehnică specifică pentru elaborarea documentelor relevante, fie în intensificarea dialogului cu structurile responsabile de elaborarea acestor strategii.


85

4.5. Pregătirea de către beneficiari a proiectelor şi încadrarea acestora

4.5.1. Criteriile de eligibilitate

Criteriile de eligibilitate a solicitanţilor, mai precis tratarea în mod superficial a acestora, constituie una din cauzele care au condus la respingerea încă din faza iniţiala a unui număr semnificativ de proiecte. Astfel, criteriile prevăzute în Ghidurile Solicitanţilor, precum (i) forma de constituire, (ii) vechimea, (iii) profitabilitatea, (iv) activitatea pentru care se solicită finanţare şi (vi) lipsa datoriilor, trebuie respectare cu stricteţe, altfel proiectul este respins încă din faza incipientă.

O importanţă deosebită o are şi îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate ale proiectului, începând cu modalitatea de atingere a obiectivelor programului de finanţare, condiţiile referitoare la imobilele cuprinse în proiect sau la capacitatea operaţională şi financiară a potenţialului beneficiar, precum şi cele referitoare la durata de implementare a proiectului şi respectarea condiţiilor de punctaj minim, trebuie îndeplinite cu stricteţe pentru a asigura calificarea proiectului în grupa proiectelor considerate drept eligibile şi pentru a obţine finanţarea necesară.

Totodată, în momentul elaborării proiectului nu trebuie ignorate nici condiţiile administrative ale proiectului şi ale solicitantului, precum şi timpul, modalitatea, respectiv costurile pentru obţinerea avizelor, certificatelor şi aprobărilor necesare.

Ca o concluzie asupra celor menţionate anterior, apreciem că respectarea strictă a criteriilor şi condiţiilor de eligibilitate, astfel cum sunt acestea menţionate în cuprinsul ghidului de finanţare, va duce în majoritatea cazurilor la evitarea respingerii proiectului în etapa de evaluare a conformităţii şi a eligibilităţii.


86

4.5.2. Analiza superficială a grilei de evaluare

Majoritatea solicitanţilor nu acordă importanţă grilei de evaluare a programului de finanţare anterior demarării acestuia. O analiză preliminară a grilei de evaluare ar putea ajuta potenţialii beneficiari să estimeze punctajul minim şi maxim pe care proiectul lor l-ar putea obţine. Astfel, este recomandabilă efectuarea unei auto-evaluări pe parcursul elaborării proiectului, cu ajutorul grilei de evaluare, pentru ca potenţialul beneficiar să obţină o imagine obiectivă asupra şanselor de reuşită a proiectului. Această auto-evaluare poate conduce la identificarea punctelor slabe ale proiectului şi implementarea unor variante de îmbunătăţire a acestuia.

4.5.3. Stabilirea unor obiective neadecvate

Majoritatea potenţialilor beneficiari au făcut greşeala demarării unui proiect fără prestabilirea unor obiective adecvate, acest fapt având o influenţă semnificativă în structura, conţinutul, activităţile şi punctajul acordat de către evaluatori.

Astfel, pentru a preveni respingerea proiectului este recomandabil ca obiectivele proiectului să fie (i) specifice, adică proiectul să indice exact ceea ce se doreşte a se obţine, (ii) cuantificabile, (iii) realizabile în mod real prin implementarea proiectului şi (v) să fie bine definite în timp.

Respectarea de către beneficiar a acestor cerinţe ar putea influenţa în mod pozitiv aplicarea unor criterii de evaluare precum: relevanţa proiectului pentru obiectivele programului de finanţare, calitatea şi coerenţa acestuia.

4.5.4. Menţionarea unor activităţi incomplete, neclare şi/sau necorelate cu obiectivele proiectului

Planificarea activităţilor care urmează a fi realizate pe parcursul proiectului a cauzat probleme majorităţii solicitanţilor. Astfel, în multe cazuri, potenţialii beneficiari au omis a include sau a detalia în proiectul propus unele activităţi esenţiale şi obligatorii precum organizarea licitaţiilor, achiziţiilor de bunuri/servicii etc. Totodată, în unele cazuri,


87

chiar dacă au fost menţionate, descrierea neclară a acestora şi necorelarea cu obiectivele proiectului au fost decisive în respingerea proiectului. Pe cale de consecinţă, pentru a evita asemenea probleme se recomandă o planificare detaliată a activităţilor , cu o prezentare clară şi o estimare reală a timpului de realizare, în strânsă corelare cu obiectivele proiectului spre aprobare.

4.5.5. Lipsa detaliilor de fundamentare şi prezentare a proiectului

„Studiile efectuate în domeniu au relevat faptul că o mare parte a solicitanţilor nu acordă atenţie fundamentării proiectului. Astfel, sunt tratate în mod superficial secţiunile din cererea de finanţare aferente planului de afaceri, memoriului justificativ sau studiului de fezabilitate. Deşi aceasta nu este o greşeală care ar putea atrage neeligibilitatea proiectului, ar putea influenţa în mod negativ grila de punctaj acordată anumitor elemente, precum şi capacitatea evaluatorilor de a înţelege proiectul, fapt care ar putea crea dificultăţi majore în procesul de implementare şi în atingerea obiectivelor propuse46”.

În acest sens, se recomandă beneficiarilor să acorde o atenţie sporită cerinţelor privitoare la realizarea documentaţiilor, prin fundamentarea şi prezentarea detaliată a informaţiilor conţinute în proiect.

4.6. Evaluarea proiectelor

Perioada de timp în care se realizează evaluarea proiectelor constituie o problemă majoră la nivelul tuturor PO. Astfel, în majoritatea cazurilor, de la depunerea unui proiect şi până la notificarea beneficiarului cu privire la rezultatul evaluării se înregistrează, de regulă, între 6 şi 10 luni.

46

http://antreprenor.money.ro/topul_greselilor_in_accesarea_fondurilor_europene_

cum_le_poti_evita-84297.html


88

Principalele cauze ale acestor întârzieri în evaluarea proiectelor sunt:

� insuficienţa personalului raportat la numărul de proiecte primite sau întârzierile în contractarea unor evaluatori externi;

� lansarea simultană a mai multor operaţiuni din cadrul aceleiaşi axe prioritare, fapt care a condus la întârzierea momentului la care unele proiecte au fost evaluate;

� lipsa de experienţă a solicitanţilor în întocmirea de proiecte, în special în cazul societăţilor mici şi mijlocii, acest fapt fiind corelat cu gradul de complexitate al documentaţiei solicitate, ceea ce a determinat prelungirea procesului de evaluare şi selecţie.

În plus faţă de cele menţionate anterior, remarcăm şi alte tipuri de probleme care au o influenţă negativă asupra procesului de absorbţie, şi anume „înregistrarea unui număr mare de proiecte în ultimele zile dinaintea termenului limită de depunere, fapt care a condus la întârzierea procesului de evaluare şi selecţie a proiectelor depuse sau respingerea unui număr relativ mare de proiecte47”.

O altă dificultate a fost generată de deprecierea substanţială a valorii monedei naţionale în raport cu Euro în ultima perioadă. Această depreciere a afectat pe acei beneficiari care au depus proiecte care necesitau cheltuieli în valută şi al căror buget a fost estimat de beneficiarii respectivi în lei, la cursul valutar în vigoare la acea dată. Cele menţionate anterior, au condus la renunţarea implementării proiectului de către unii solicitanţi de finanţare sau la dificultăţi ulterioare în realizarea integrală a obiectivelor proiectului.

Deşi întârzierile în evaluare au fost resimţite încă de la debutul perioadei de accesare a fondurilor europene, reprezentanţii statului au recunoscut cu greu existenţa unor întârzieri în procesarea dosarelor. La aceste întârzieri

47


structurale”, publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo sub egida Centrului Român de Politici Europene http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf.


89

s-au adăugat şi numărul prea mare de proiecte, calitatea slabă a acestora şi lipsa personalului calificat care să se ocupe de evaluarea lor. Astfel, întârzierea formată odată cu lansarea destul de târzie a majorităţii cererilor de proiecte a fost amplificată de întârzierile în evaluare, care au generat o întreagă serie de întârzieri ulterioare. Aşadar, întârzierea semnării contractelor a determinat întârzierea demarării proiectelor, care la rândul ei a determinat întârzierea depunerii cererilor de decontare a cheltuielilor şi a plăţilor efective.

În practică, au existat cazuri în care potenţialii beneficiari au aşteptat mai bine de jumătate de an rezultatul evaluărilor, unele contracte fiind semnate chiar după mai bine de un (1) an de la depunerea proiectelor48.

O altă cauză care a avut o influenţă negativă asupra întârzierilor în evaluare a fost (şi este) numărul prea mic de persoane care se ocupă de evaluare, în comparaţie cu numărul prea mare de proiecte. Astfel, conform informaţiilor disponibile public, întârzierea este cauzată în cele mai multe cazuri de subdimensionarea aparatului evaluatorilor (de exemplu: în cadrul AM POSDRU activau la un moment doar trei (3) evaluatori pentru aproximativ 1.400 de proiecte). Deficienţe similare au fost constate şi în cadrul AM POR, cu toate că în 2008 la unul din OI fusese aprobată o suplimentare de personal cu 30 de posturi. Totuşi, în ciuda unui avânt remarcabil în acest domeniu, toate angajările au fost oprite odată cu aplicarea politicii de reducere a cheltuielilor bugetare. În completarea celor menţionate anterior, reforma aparatului bugetar a afectat şi departamentele responsabile cu gestionarea fondurilor europene, acest fapt fiind confirmat indirect de către autorităţi prin planurile de disponibilizări elaborate şi puse în executare în acest sens.

48


structurale”, publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo sub egida


http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf.


90

În prezent, acest blocaj a fost rezolvat în mod parţial prin utilizarea mai multor evaluatori externi. Totuşi, o astfel de rezolvare este numai parţială fiindcă, oricum, cea mai mare parte din gestionarea proiectelor se realizează intern, de către angajaţi ai autorităţilor de stat cu competenţe în domeniu.

Soluţii directe: având în vedere că prioritatea Guvernului o constituie majorarea gradului de absorbţie al fondurilor europene, este recomandabilă excluderea de pe lista restructurărilor a departamentelor responsabile cu fondurile europene.

Ca şi posibile soluţii complementare recomandăm încheierea mai multor contracte de colaborare cu evaluatori externi, respectiv realizarea unei baze de date cu evaluatori independenţi.

4.7. Implementarea proiectelor de către beneficiari

Referindu-ne la gradul de implementare al proiectelor, putem observa că nivelul încă redus al plăţilor către beneficiari, precum şi al rambursărilor efectuate de către Comisia Europeană, relevă existenţa unor probleme şi dificultăţi majore la nivelul beneficiarilor, în ceea ce priveşte implementarea.

Principalele cauze sunt determinate de:

1. desfăşurarea cu dificultate a procedurilor de achiziţie publică. Astfel, au fost înregistrate întârzieri în procesul de atribuire a contractelor de achiziţie publică, din cauza unor factori precum:

� lipsa ghidurilor orientative şi/sau de bune practici;

� întârzierile în elaborarea documentaţiilor de atribuire;

� experienţa redusă sau chiar lipsa de experienţă a beneficiarilor în promovarea şi implementarea investiţiilor;


91

� lipsa unor interpretări concrete ale diferitelor aspecte legislative în domeniul achiziţiilor publice;

� lipsa unor modele de contracte de achiziţie sectoriale în câteva domenii cheie;

� abundenţa contestaţiilor în cazul procedurilor de achiziţii publice;

� reluarea procedurii de achiziţie ca urmare a modificărilor criteriilor sau a anulării licita ţiilor.

În vederea remedierii unora dintre problemele semnalate de către beneficiari, în anul 2009 a fost modificată legislaţia privind achiziţiile publice în sensul diminuării perioadelor de licitare şi al flexibilizării procesului, prin posibilitatea de a utiliza o procedură accelerată de licitare. Cu toate acestea, persistă încă dificultăţi serioase în realizarea procedurilor de achiziţii publice.

Totuşi, în ciuda modificărilor legislative intervenite, neregulile din cadrul procedurii de achiziţii publice au fost printre motivele care au cauzat probleme în implementarea proiectelor. Astfel, referindu-se la problemele generate de procedura de achiziţii publice în cazul proiectelor finanţate prin POS CEE, „Compendiul de cazuri de neregulă/fraudă la nivelul Programului Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice” realizat de DLAF49

şi dat publicităţii 50 în cursul lunii noiembrie 2012, a reliefat motive ce ţin de nerespectarea procedurilor privind achiziţiile publice, drept principalele cauze în utilizarea fondurilor europene şi implicit implementarea proiectelor pentru care au fost obţinute respectivele fonduri.

49

Departamentul de Luptă Antifraudă. 50

http://www.capital.ro/fileadmin/fancybox/Compendiu_POS_CCE_noiembrie_2012

_11141555.pdf


92

2. asigurarea cu dificultate a resurselor financiare necesare demarării proiectelor sau a contribuţiei proprii la finanţarea proiectelor, în special ca urmare a efectelor crizei economice.

3. lipsa experienţei şi capacităţii beneficiarilor din administraţia centrală şi locală de a pregăti şi implementa corespunzător proiecte, deficienţele principale fiind datorare în mare parte inexistenţei personalului specializat suficient;

4. lipsa unor planuri concrete de acţiune; respectiv

5. competenţe scăzute în domenii esenţiale (de exemplu: managementul de proiecte sau domeniul achiziţiilor publice);

Pentru a veni în întâmpinarea acestor probleme, ACIS, cât şi AM-urile au întreprins numeroase iniţiative care au vizat, în principal, efectuarea unor cursuri de instruire specifice pentru beneficiarii contractelor de finanţare. De asemenea, referindu-ne la cazul POS DRU, AM au finalizat elaborarea unui manual al beneficiarului pentru implementarea proiectelor, precum şi un ghid privind parteneriatul între diverse entităţi de drept public şi privat.

Un alt aspect relevant în contextul problemelor apărute pe parcursul implementării proiectelor, îl constituie nerespectarea51 de către beneficiari

51

A se vedea Sentinţa nr. 22/F/CA/2008 a Curţii de Apel Alba Iulia-Secţia contencios

administrativ şi fiscal, în care instanţa a reţinut faptul că reclamanta (o asociaţie

familială) a consimţit prin semnarea contractului de finanţare la cele cuprinse în

acesta. Pe cale de consecinţă instanţa a decis că reclamanta trebuia să respecte

întrutotul memoriul justificativ ataşat cererii de finanţare prin care beneficiarul

contractului (reclamanta) se obligă să achiziţioneze un mijloc de transport 8 + 1 (nu 7

+ 1 asa cum a fost achiziţionat de către reclamantă), obligându-se totodată să asigure

executarea proiectului în conformitate cu descrierea acestuia şi să pună în aplicare

proiectul, obligaţie asumată în mod ferm şi irevocabil, asumându-şi riscul ca sprijinul

acordat să fie recuperat dacă obiectivele finanţate nu sunt folosite conform scopului

destinat, potrivit celor cuprinse in contractul de finanţare.


93

a cererilor de finanţare şi chiar a documentaţiei depuse (cum ar fi studiile de fezabilitate sau proiectele tehnice depuse chiar de către aceştia împreună cu cererea de finanţare), aspect care a generat corecţii impuse de autorităţile competente şi, subsecvent, chiar acţiuni în instanţă52.

4.8. Bariere legislative cu impact asupra ritmului de absorbţie

Barierele legislative au intervenit în toate etapele procesului de absorbţie al fondurilor europene. Astfel, cele mai importante deficienţe legislative derivă din legislaţia privind bugetul naţional, care conţine o serie de prevederi de natură să afecteze implementarea eficientă şi rapidă a proiectelor.

Conform unui raport emis de Guvernul României53, o parte dintre deficienţe au fost soluţionate prin aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă. Prin acest act normativ, s-a urmărit o fluidizare a fluxurilor financiar-bugetare în cadrul programelor operaţionale finanţate din instrumente structurale şi, implicit, creşterea gradului de absorbţie.

Totuşi, încă există reglementări privind managementul fondurilor publice care îngreunează implementarea proiectelor. Astfel, dintre aceste reglementări fac parte şi prevederile legii finanţelor publice şi a legii finanţelor publice locale.

Pe lângă problemele legislative enumerate anterior, AM şi beneficiarii au întâmpinat o serie de dificultăţi legate şi de legislaţiile specifice, cum ar fi:

52

A se vedea Sentinţa civilă nr. 374 din 2008 a Curţii de Apel Craiova, Secţia

contencios administrativ şi fiscal; 53

„Raportul strategic national privind implementarea fondurilor structurale si de

coeziune”, disponibil la adresa de internet: http://www.fonduri-

ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd 62

/Documente_Suport/Rapoarte_Strategice/Raport_strategic_national_2009_RO.pdf


94

� lipsa normelor de aplicare a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001;

� lipsa normelor de aplicare a Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie;

� legislaţia naţională din sectorul deşeurilor;

� legislaţia privind serviciile de utilitate publică şi serviciile de alimentare cu apă şi canalizare;

� vidul legislativ alături de inactivitatea organelor de control au condus la generalizarea fenomenului de „licitaţii cu dedicaţie”;

� ordinele ANRMAP în baza cărora autoritatea a „intervenit” în modul de soluţionare a licitaţiilor contestate.

Totuşi, în ciuda celor menţionate anterior, nu putem să nu observăm că majoritatea aspectelor legislative sectoriale sesizate ca fiind problematice de către AM au fost modificate sau se află în curs de modificare în vederea soluţionării deficienţelor constatate pe parcursul implementării.

4.8.1. Probleme la nivelul Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice („ANRMAP”)

Până la momentul actual, frauda sau conflictul de interese în achiziţiile publice, având componentă de finanţare din fonduri europene, s-a materializat în pre-suspendarea/suspendarea a patru programe operaţionale: Transport, Mediu, POSDRU şi Programul Operaţional Regional, Comisia Europeană ne mai primind cereri de rambursare pentru proiectele din România.

În încercarea de a preîntâmpina blocajele de acest fel şi de a stopa achiziţiile „cu dedicaţie”, ANRMAP a decis verificarea documentaţiilor de atribuire înainte ca licitaţia să aibă loc, analiza ANRMAP urmând a se


95

concentra asupra criteriilor de selecţie şi calificare stipulate în aceste documentaţii, respectiv asupra acelor aspecte din documentaţiile de atribuire care creează bănuiala că astfel de licitaţii sunt direcţionate către anumiţi operatori economici. Cu titlu de exemplu, printre neconformităţile care au generat o atare măsură se numără introducerea în fişa de date a achiziţiei şi/sau caietul de sarcini a unor criterii restrictive (aceste documente nefiind verificate până la acest moment de ANRMAP, ci numai anunţul publicat în SEAP), precum şi divizarea contractelor în loturi, astfel încât valorile rezultate să permită efectuarea de achiziţii directe şi nu de licitaţii.

Cadrul legal pe care se bazează procedura sus amintită este reprezentat de prevederile H.G. nr. 801/2011, pentru modificarea şi completarea HG nr. 525/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANRMAP („HG 801/2011”). Astfel, potrivit prevederilor HG 801/2011, anterior transmiterii spre publicare a invitaţiei/anunţului de participare către SEAP54, ANRMAP este obligată să evalueze conformitatea cu legislaţia aplicabilă din domeniul achiziţiilor publice a documentaţiei de atribuire aferente contractelor de achiziţie publică care intră sub incidenţa prevederilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii („OUG 34/2006”), această evaluare nevizând aspectele tehnice ale caietului de sarcini.

În termen de maximum 14 zile de la data primirii documentaţiei, ANRMAP are obligaţia de a emite acceptul în vederea iniţierii procedurii de atribuire, dacă prevederile din documentaţia de atribuire sunt conforme cu prevederile legale privind achiziţiile publice sau de a invalida publicarea în cazul constatării neconformităţii cu prevederile legale, precum şi de a informa autoritatea contractantă asupra neconformităţilor constatate la nivelul documentaţiei de atribuire şi a motivului pentru care

54

Sistemul Electronic de Achiziţii Publice


96

acestea nu sunt în concordanţă cu prevederile legale privind achiziţiile publice.

Pentru motivarea neconcordanţelor prevederilor documentaţiei de atribuire cu prevederile legale privind achiziţiile publice, preşedintele ANRMAP a emis Ordinul nr. 509 din 2011, privind formularea criteriilor de calificare şi selecţie („Ordinul 509/2011”), prin care se exemplifică situaţiile de restricţionare a concurenţei şi de încălcare a principiului proporţionalităţii prin cerinţele de calificare şi selecţie. În baza acestui ordin au fost instituie noi prezumţii legale privind restricţionarea concurenţei şi încălcarea principiilor prevăzute la art. 2 alin. 2 din OUG 34/2006.

Prezumţiile legale menţionate anterior sunt completate de cele privind încălcarea principiului proporţionalităţii, prevăzute la art. 9 din Hotărârea de Guvern nr. 925/2006, pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din OUG 34/2006. Astfel, date fiind noile prezumţii legale, este suficient să se arate că prevederile documentaţiei de atribuire se încadrează în exemplele prezentate în Ordinul nr. 509/2011, pentru ca respectivele prevederi să fie considerate restrictive, fără a mai trebui să se probeze de ce şi în ce mod se restricţionează concurenţa.

Referindu-ne la modul în care sunt respectate prevederile legale în domeniul achiziţiilor publice, este de menţionat55 că în primele două săptămâni de la aplicarea prevederilor HG nr. 801/2011 doar 49 de documentaţii de atribuire din 1.550 au fost acceptate de ANRMAP pentru publicarea acestora în SEAP.

În baza celor menţionate anterior, se poate trage un semnal de alarmă asupra consecinţelor grave în cazul unor controale vizând legalitatea

55

http://principiiachizitii.blogspot.ro/2011/11/consecintele-juridice-ale-ordinului.html


97

procedurilor de achiziţie publică demarate anterior intrării în vigoare a HG nr. 801/2011, având în vedere sancţiunile prevăzute de OUG 34/2006 precum şi corecţiile financiare aplicate de organismele de control ale Uniunii Europene în cazul derulării unor proiecte cu finanţare europeană.

4.9. Probleme instituţionale

4.9.1. Probleme instituţionale generale

În ciuda deficienţelor sistemului instituţional românesc încă de la momentul aderării la Uniunea Europeană, evaluările de sistem realizate de către AA şi Comisia Europeană prin intermediul misiunilor efectuate în perioada 2008-2009 s-au finalizat prin acreditarea sistemelor de management şi control pentru toate cele şapte PO. Cu toate acestea, dificultăţile instituţionale, în special cele legate de complexitatea şi birocraţia procedurilor şi de stabilitatea personalului, continuă să existe.

Astfel, una dintre problemele majore menţionată anterior în cuprinsul prezentului Studiu, o reprezintă resursele umane insuficiente şi slab motivate financiar de la nivelul autorităţilor competente.

Volumul mare de muncă şi gradul ridicat de responsabilitate al activităţilor desfăşurate de personalul intern a condus în cele mai multe cazuri la o fluctuaţie a personalului instruit în gestionarea acestor fonduri. Aceste fluctuaţii fiind cu atât mai puţin dorite cu cât, în procesul de constituire a structurilor de gestionare a fondurilor s-a acordat o mare atenţie procesului de recrutare şi specializării personalului în domeniul gestionării instrumentelor structurale.

Dintre efectele deja vizibile ale acestei situaţii pot fi menţionate:

� întârzieri în elaborarea ghidurilor pentru solicitanţi şi în contractarea de asistenţă tehnică;

� întârzieri în finalizarea pregătirii proiectelor majore şi în aprobarea acestora de către Comisia Europeană;


98

� întârzieri în implementarea proiectelor, cu impact direct asupra gradului de absorbţie şi eventual a neîndeplinirii unor angajamente asumate prin tratatul de aderare al României la Uniunea Europeană (de exemplu: POS Mediu).

În plus, dificultăţile instituţionale s-au înrăutăţit odată cu blocarea ocupării posturilor vacante ca urmare a măsurilor de austeritate impuse pe fondul crizei economice şi financiare care a lovit toate statele din Uniunea Europeană, printre care şi România.

Totuşi, observăm faptul că, „odată identificate, problemele întâmpinate în implementare sunt tratate de către autorităţile competente, în vederea găsirii unor soluţii rezonabile56”.

O altă problemă majoră o reprezintă birocraţia de la momentul solicitării şi procesării documentaţiei. Astfel, deşi autorităţile locale doresc înlăturarea cât mai rapidă a neajunsurilor, acestea nu au reuşit să elimine şi/sau înlăture problema birocraţiei de la momentul solicitării şi procesării documentaţiei.

Printre cazurile cele mai „răsunătoare” în domeniu amintim: „solicitarea aplicării unei ştampile de formă ovală; aplicarea în mod obligatoriu a trei ştampile pe un document; inserarea unui tabel poziţionat numai pe lungimea paginii şi nu pe lăţimea acesteia; refuzarea unui document care conţine o semnătură aplicată cu pastă de culoare neagră” etc.

Pe lângă acestea, sunt în continuare solicitate la depunerea proiectelor, documente administrative şi financiare suplimentare celor prevăzute în Ghidul Solicitantului, care, ulterior depunerii acestora sunt eliminate de la evaluare de către persoanele care le-au solicitat în prealabil. Remarcăm, totodată, că „birocraţia excesivă” pare să nu fi dispărut, chiar dacă în

56



f, pagina 77.


99

prezent sunt solicitate mai puţine documente la depunerea proiectelor, restul fiind necesare numai la semnarea contractelor.

În plus, în ceea ce priveşte imixtiunea politicii în procesul de absorbţie al fondurilor europene, nu putem să nu remarcam că, în mod repetat, Comisia Europeană a constatat prin auditurile sale nereguli şi suspiciuni de acte de corupţie generalizată.

Cu privire la acestea, trebuie menţionat faptul că, o perioadă lungă de timp, România nu a dat curs propunerilor venite din partea Comisiei Europene privind desemnarea unui înalt funcţionar public/ministru cu competenţe în absorbţia fondurilor europene şi cu sprijin politic. În plus, Guvernele succesive ale României de până în toamna anului 2011 au întârziat nepermis acţiunile cheie şi planul de acţiune pentru sectoarele considerate de către Comisia Europeană ca având slăbiciuni majore. Coordonarea la nivel politic interministerial a lipsit şi, mai mult decât atât, autorităţile române nu au răspuns repetatelor oferte de asistenţă tehnică din partea Comisiei Europene.

Întârzierile şi ezitările în modificarea legislaţiei privind achiziţiile publice asociate cu imixtiunea politicului şi cu acordarea contractelor pe criterii clientelare au sporit considerabil neîncrederea Comisiei Europene în seriozitatea angajamentului României privind reducerea fraudelor în cazul utilizării fondurilor structurale. Ca urmare, Comisia Europeană a dispus suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial – Infrastructură din cadrul FEDR şi a generat decizia de blocare a plăţilor pe POS-DRU în anul 2012. Aceste măsuri au avut un impact negativ asupra capacităţii de absorbţie, oricum foarte scăzută.

Gravitatea acestei situaţii este confirmată de un document relevant din presa românească57, care concluzionează că „OLAF a exprimat o îngrijorare serioasă asupra faptului că autorităţile administrative şi

57

http://a1.ro/news/extern/ce-suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-

investigatiile-olaf-din-romania.html


100

judiciare relevante din România (Direcţia Naţională Anticorupţie, agenţia de plăţi, autoritatea de management, ministerele de resort) se pare că lucrează într-o manieră coordonată pentru a contracara investigaţiile OLAF. Aceste suspiciuni sunt bazate pe argumentaţii similare prezentate ca răspuns la cererile OLAF şi pe indiciile că anumite documente sunt distribuite între aceste autorităţi.”

4.9.2. Probleme aferente proiectelor de infrastructură

Conform unui studiu58 privind analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor europene în România, Programele de infrastructură de transport şi de mediu deţin aproximativ 60% din totalul fondurilor europene alocate României. POS Mediu a demarat rapid pentru că exista deja un portofoliu consistent de proiecte, pregătite în avans prin programul ISPA. Practic, Ministerul Mediului a fost constant timp de aproape patru (4) ani în pregătirea, depunerea, contractarea şi demararea proiectelor majore de mediu.

Totuşi, în ciuda numărului mare de proiecte, problema consta în timpul mare necesar elaborării tuturor studiilor de fezabilitate şi obţinerea avizelor necesare.

Problemelor menţionate anterior li se adaugă şi cele referitoare la procedura de achiziţie publică pentru semnarea contractului de execuţie lucrări cu antreprenorul desemnat în acest sens. Astfel, remarcăm că, întrucât beneficiarii au ales să folosească în mod abuziv remediile şi pârghiile puse la dispoziţie de legislaţia achiziţiilor publice59 „ licitaţia pentru încredinţarea respectivelor lucrări poate dura până la un (1) an,

58

Gheorghe Oprescu, Daniela Luminiţa Constantin, Florin Ilie şi Dragos Pîslaru „Studiu

privind analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în România” publicat

sub egida Institutului European din România

http://www.ier.ro/documente/studiideimpactPaisIII_ro/Pais3_studiu_1_ro.pdf. 59

OUG nr. 34/2006 – privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.


101

din cauza contestaţiilor depuse de participanţii la licita ţie care, dintr-un motiv sau altul, se consideră nedreptăţiţi prin faptul că nu au fost desemnaţi câştigători ai acesteia sau din cauza prelungirii nejustificate a semnării contractului de către autoritatea contractantă”.

V. CONCLUZII ŞI OBSERVAŢII. RECOMAND ĂRI PRIVIND MODALIT ĂŢILE DE REMEDIERE ALE PROBLEMELOR EXPUSE

În ciuda faptului că, în cursul anilor 2011-2012, Guvernul a adoptat o serie de măsuri care ar fi trebuit să aibă un impact semnificativ asupra atragerii de fonduri europene, efectele se lasă aşteptate, iar fondurile europene sunt relativ greu de accesat şi implementat.

Evident că, în aceste condiţii, România este supusă unor riscuri majore precum:

� cel al neutilizării la nivel naţional al unei părţi importante a fondurilor europene, având drept consecinţă întoarcerea acestora la bugetul Uniunii Europene şi riscând în acest fel ca România să devină pe termen mediu contribuitor la acest buget, fără a avea, totodată, şi calitatea de beneficiar al fondurilor rezultate (în alte cuvinte, să contribuie cu mai multe fonduri la bugetul Uniunii Europene decât primeşte sau utilizează de la aceasta), şi

� chiar utilizate, în lipsa unor strategii clare, impactul fondurilor asupra dezvoltării ţării şi reducerea decalajelor regionale vor fi mai mici decât cele dorite.

Având în vedere consideraţiile enunţate anterior, deficienţele majore în materia accesării fondurilor europene pot fi sintetizate după cum urmează:


102

5.1. Stabilirea strategiilor naţionale

Autorităţile competente nu au prevăzut şi preîntâmpinat nevoia dezvoltării unor strategii care să permită crearea de mecanisme de atragere a fondurilor europene. În acest sens, astfel cum a fost remarcat şi de autoarea unui studiu privind utilizarea fondurilor europene60, în anul 2007 nu a fost lansată nicio licitaţie publică de proiecte având finanţare din fonduri structurale. Este adevărat faptul că, în primele şase (6) luni de la data aderării României la Uniunea Europeană, atragerea de fonduri europene nu era posibilă pentru că planurile naţionale trebuiau supuse analizei şi aprobării Comisiei Europene. Totuşi, ar fi fost de preferat ca acele planuri să fie finalizate sau cel puţin să fie într-un stadiu avansat de finalizare încă de la sfârşitul anului 2006, pentru că autorităţile statului, supuse unui atac mediatic puternic în ceea ce priveşte incapacitatea de absorbţie a fondurilor europene, să nu realizeze în grabă o serie de planuri naţionale, fără o cunoaştere clară şi profundă a reglementărilor europene în domeniu.

5.2. Funcţionarea AM

Similar strategiilor naţionale de dezvoltare, înfiinţarea AM-urilor a fost realizata cu întârziere. Totuşi, chiar înfiinţate, acţiunea acestora a fost limitată de problemele cauzate de personalul subdimensionat şi subcalificat.

O altă problemă a AM-urilor este faptul că, aproape în totalitate, conducerea acestor autorităţi a fost desemnată pe criterii politice. Astfel, având în vedere că un criteriu de bază a fost unul politic este evident că modificarea ghidurilor, respectiv a direcţiilor de investiţie a fost trecută în plan secundar.

60


structurale”, publicat în numărul 7/februarie 2010 al revistei Policy Memo sub egida


http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf.


103

Mai mult, imixtiunea politicului în cadrul autorităţilor competente a sporit sentimentul de insecuritate în rândul personalului. De aceea, având în vedere că resursele umane de care dispun autorităţile locale constituie unul dintre elementele cheie pentru capacitatea acestora de a elabora şi pregăti proiecte, considerăm că este important atât nivelul general de calificare a personalului din administraţia locală, cât mai ales gradul de specializare a personalului din domeniul accesării fondurilor europene.

5.3. Modificarea continuă a termenilor şi condiţiilor

Conform informaţiilor publice, majoritatea solicitanţilor de fonduri europene au considerat schimbarea criteriilor de eligibilitate drept un obstacol major în calea accesării finanţărilor. Astfel, este un fapt cunoscut că majoritatea Ghidurilor Solicitantului au suferit modificări frecvente, inducând confuzie atât în rândul aplicanţilor, cât şi în cel al consultanţilor. Aceste modificări s-au datorat mai ales faptului că AM-urile nu au fost pregătite, în mod real, pentru derularea sesiunilor de proiecte (din punct de vedere al procedurilor de selecţie sau achiziţii spre exemplu), ca atare s-a simţit nevoia efectuării unor ajustări ale Ghidurilor Solicitanţilor chiar în timpul în care apelurile respective erau deschise, ceea ce, în mod firesc, a afectat cel puţin o parte dintre proiectele aflate în proces de depunere sau chiar de evaluare.

5.4. Modificările aduse grilei punctajului de selecţie şi schimbarea calendarului lansărilor de proiecte

Modul de punctare a proiectelor a suferit modificări continue. Iniţial, proiectele erau elaborate pentru a atinge un anumit punctaj de selecţie, după care, în apropierea lansării sesiunii, punctajele grilei erau modificate. Acest fapt a condus la confuzii şi incertitudini în cadrul solicitanţilor, aceştia ajungând chiar să renunţe la a mai aplica pentru obţinerea fondurilor necesare.

În ceea ce priveşte lansările de proiecte, în practică, au existat cazuri în care existau informaţii că o anumită sesiune se va lansa într-o anumită


104

lună a anului, pentru ca în realitate, aceasta să fie lansată la un interval ulterior, care frecvent depăşea o marjă de timp de trei (3) luni. Aceste decalaje au necesitat refacerea documentaţiilor şi obţinerea unor noi aprobări pentru proiectele care urmau a fi depuse.

În acest context, calendarul lansărilor de licitaţii apare ca un document esenţial pentru beneficiar, fiind necesar ca termenele prevăzute în acesta să fie concrete şi respectate întrutotul de către AM. De asemenea, în cazul cererilor de proiecte cu depunere continuă este necesară publicarea periodică (lunar, spre exemplu) de informaţii despre numărul de proiecte aprobate şi bugetul rămas disponibil.

În acest caz, ar fi recomandabilă renunţarea la modificări în Ghidurile Solicitanţilor („Corrigenda”) care trebuie aplicate pentru solicitările de proiecte aflate în derulare sau proiectelor deja depuse.

5.5. Realizarea proiectelor sub presiunea timpului

În practică, majoritatea proiectelor au fost realizate sub presiunea timpului, determinată în mare parte de motivele expuse anterior (de exemplu: funcţionarea deficitară a AM, modificarea permanentă a termenilor şi condiţiilor etc.). Acest fapt a condus la o presiune suplimentară pe umerii solicitanţilor ceea ce, în cele mai multe cazuri, a determinat o lipsă de calitate în elaborarea proiectelor. Aceasta poate fi, într-o anumită măsură, explicaţia faptului pentru care există mai multe proiecte respinse decât aprobate.

5.6. Transparenţa procedurilor

Opinia majoritară în branşa consultanţilor în materia fondurilor europene, astfel cum aceasta rezultă din practică, este că o transparenţă îmbunătăţită a procedurilor ar putea conduce la eficientizarea procesului de absorbţie a fondurilor.


105

În acest sens, se recomandă organizarea unor întâlniri cu beneficiarii şi potenţialii beneficiari pentru a sublinia şi explica, dacă este cazul, aspecte concrete legate de derularea proiectelor. Mai mult, pentru a promova transparenţa, corectitudinea evaluării şi pentru a preveni apariţia unor conflicte de interese, este necesară separarea clară a consultanţilor care vor fi cooptaţi ca persoane fizice sau juridice să evalueze proiectele depuse la AM, pe de o parte, de cele care oferă consultanţă/asistenţă tehnică pentru proiectele depuse sau care urmează să fie depuse, pe de altă parte.

În continuarea celor menţionate anterior, organizaţiile societăţii civile cu expertiză în domeniu ar trebui să ia parte la monitorizarea şi evaluarea proiectelor. Astfel, este recomandabil ca reprezentanţii partenerilor sociali şi ai organizaţiilor societăţii civile care au fost activi în perioada de pregătire a accesării fondurilor europene să se regăsească într-o mai mare măsură în cadrul comitetelor de monitorizare şi evaluare la nivel naţional şi regional. În acest mod s-ar păstra un echilibru şi s-ar putea realiza un control mai strict asupra evaluării şi promovării celor mai bune proiecte şi iniţiative cofinanţate prin fonduri europene.

Crearea unui sistem informaţional care să permită aplicanţilor verificarea stadiului şi concluziilor evaluării, respectiv crearea unui spaţiu virtual corespunzător verificării în orice moment a stadiului evaluării proiectelor depuse, ar permite solicitanţilor să aibă acces inclusiv la punctajele obţinute şi la punctele slabe ale documentaţiei. Aceasta va ajuta nu doar la o promovare mai transparentă a procesului de evaluare a cererilor de finanţare/proiectelor depuse, dar şi la asimilarea „bunelor practici” rezultate din corecţia imperfecţiunilor care au condus la respingerea respectivelor cereri de finanţare şi reiterarea lor.

Este recomandabilă, de asemenea, elaborarea unui protocol tehnic clar pentru raportările intermediare în vederea promovării unui sistem de comunicare interinstituţională cât mai riguros şi operativ între actorii care implementează proiecte şi OI/ACP/AM, prin intermediul căruia să se


106

stabilească o procedură tehnică clară pentru realizarea raportărilor periodice, pornind de la bunele practici în domeniu.

5.7. Informarea asupra oportunităţilor de finanţare

Informaţia reprezintă în mod evident o resursă extrem de importantă pentru potenţialii aplicanţi în ceea ce priveşte elaborarea şi depunerea de proiecte pentru finanţări europene. Având în vedere că, în cazul României, accesul la informaţia de specialitate este destul de limitat, se recomandă crearea unui portal oficial, dedicat fiecărui PO în parte (având o interfaţă identică) pentru o mai bună accesare a informaţiilor relevante de către potenţialii beneficiari. Deşi în prezent există o multitudine de pagini de internet în materie, informaţiile pe care acestea le oferă (deşi complete şi pertinente) sunt lipsite de organizare şi coerenţă pentru un potenţial beneficiar, novice în accesarea fondurilor europene.

Astfel, deşi căutarea activă de informaţii prin solicitări adresate instituţiilor abilitate este larg răspândită în rândul solicitanţilor, majoritatea acestora s-au limitat la a solicita informaţii de bază, care în mod evident nu compuneau întreg panoul dezvoltării unui proiect de finanţare.

În consecinţă, îmbunătăţirea comunicării trebuie făcută prin comunicarea pro-activă a modificărilor şi noutăţilor pe care le lansează autorităţile prin comunicate de presă, concomitent cu afişarea acestora pe paginile de internet specializate, altfel încât beneficiarii să afle în timp util ultimele noutăţi.

Cu toate că modul cel mai uzual de accesare a informaţiilor rămâne internetul, care constituie principala sursă de informaţii utile legate de oportunităţile de finanţare europeană, acest mijloc de informare este aparent limitat în zonele rurale unde lipsa mijloacelor moderne de comunicare şi/sau lipsa abilităţilor de utilizare a calculatorului constituie impedimente majore în accesul la informaţie. Astfel, organizarea de către autorităţile locale (în colaborare cu personalul calificat sau consultanţi


107

specializaţi) a unor întâlniri periodice cu potenţialii beneficiari ar putea avea drept rezultat o creştere a gradului de informare asupra condiţiilor şi cerinţelor impuse pentru obţinerea finanţării concomitent cu dezvoltarea capacităţii, cunoştinţelor şi a interesului potenţialilor beneficiari în accesarea de fonduri europene.

5.8. Contractarea mai multor evaluatori externi. Motivarea funcţionarilor

În practică, se remarcă dorinţa beneficiarilor ca numărul şi experienţa personalului autorităţilor implicate în procedura de accesare a fondurilor europene să se îmbunătăţească. Astfel, ar fi recomandabilă întocmirea unei baze de date cu societăţile de consultanţă/consultanţii persoane fizice, respectiv a unei baze de date cu experţi independenţi, care să fie actualizată permanent şi pusă la dispoziţia potenţialilor beneficiari pentru informare şi utilizare.

5.9. Introducerea managementului străin în posturile cheie (exemplul Bulgariei)

Introducerea managementului străin în posturi cheie din cazul AM ar putea fi considerată drept soluţie viabilă61 pentru majorarea ratei de absorbţie a fondurilor europene în România.

În cazul Bulgariei, o ţară vecină având probleme similare cu cele ale României în privinţa procedurilor şi ineficienţei în atragerea de fonduri europene, guvernul, în urma repetatelor penalităţi impuse de Comisia Europeană şi a scrisorilor oficiale prin care Bulgariei îi era notificat faptul că urma să piardă importante sume alocate, a decis în anul 2009 înfiinţarea unui Minister dedicat fondurilor europene (Ministerul Fondurilor Europene). Ulterior, în cursul anului 2010, a fost încheiat un acord de cooperare cu Banca Mondială pentru asistenţă în domeniul

61

http://www.hotnews.ro/stiri-esential-9212496-facut-bulgaria-cand-aflat-impas-

fondurile-europene.htm


108

fondurilor europene, în baza căruia guvernul bulgar va utiliza expertiza reprezentanţilor Băncii Mondiale pentru a atrage şi a manageria fondurile europene.

Chiar dacă în decembrie 2010, Preşedintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, a transmis premierului bulgar o scrisoare în care critica dur rezultatele slabe ale Bulgariei în absorbţia fondurilor europene (Bulgaria avea o rată de absorbţie de 6% din totalul fondurilor europene alocate pe perioada 2007-2013), acesta a menţionat, totuşi, că înfiinţarea Ministerului Fondurilor Europene a reprezentat un pas pozitiv pentru Bulgaria în procesul de absorbţie a fondurilor europene. Ulterior, în ianuarie 2011, ca urmare a demersurilor concrete luate de autorit ăţile bulgare în acest sens, adică la mai puţin de un an, guvernul bulgar a prezentat rezultatele înfiinţării Ministerului Fondurilor Europene. Astfel, ministrul bulgar responsabil pentru Ministerul Fondurilor Europene a declarat oficial că rata de absorbţie a fondurilor europene este de 10%, după ce la începutul lui 2010 aceasta se situa la un nivel de 1%, guvernul bulgar anunţând, totodată, că ţinta pentru anul 2011 este o rată de absorbţie de 20%.

5.10. Garantarea cofinanţărilor şi mai buna utilizare a programului JEREMIE

Identificarea unui sistem de garantare a cofinanţării pentru firmele private, iar dacă este nevoie, elaborarea unei scheme de ajutor de stat, ar trebui luată în considerare de către toţi actorii procesului de finanţare, în vederea îmbunătăţirii ratei slabe de accesare a fondurilor europene de către România.

Astfel, utilizarea facilităţilor oferite de programul JEREMIE prin co-interesarea băncilor din România, care în ultimul timp au introdus în ofertele de finanţare, programe de credite specializate pentru garantarea cofinanţărilor, poate fi o altă modalitate pentru sporirea gradului de accesare a fondurilor europene.


109

În lumina celor menţionate anterior, modificarea condiţiilor prin care IMM-urile pot accesa finanţare şi accelerarea procedurilor cuprinse în cadrul programului JEREMIE, poate ajuta, în mod real, beneficiarii (societăţile), prin susţinerea accesului acestora la credite. Astfel, programul JEREMIE reprezintă un set de acţiuni având ca obiectiv creşterea accesului la finanţare al IMM-urilor, programul fiind organizat în România prin intermediul Fondului European de Investiţii, care administrează fonduri puse la dispoziţie de FEDR. Creditul de investiţii acordat unui potenţial beneficiar prin programul JEREMIE are ca scop finanţarea investiţiilor derulate în domeniile eligibile. În acest sens, băncile participante la program acordă un credit destinat acoperirii cheltuielilor curente rezultate ca urmare a realizării investiţiei, prin creditul capital de lucru JEREMIE. Totuşi, pentru a putea obţine finanţări garantate prin programul JEREMIE, societăţile beneficiare trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii:

� să aibă un număr de sub 250 angajaţi;

� să aibă o cifră de afaceri anuală de până la 50 milioane Euro (echivalent în lei);

� să activeze în domeniul comerţului, producţiei şi serviciilor;

� să fie înregistrate în România;

� să fie la zi cu plata taxelor şi impozitelor la momentul acordării finanţării;

� să nu fie sub incidenţa niciunui ordin de recuperare emis de Comisia Europeană pentru fonduri structurale accesate anterior de societate;

� să nu primească asistenţă sub un alt program de fonduri europene referitor la activele şi cheltuielile finanţate prin JEREMIE;

� să se încadreze în limita de ajutor de minimis stabilită de lege.


110

În completarea celor menţionate anterior, trebuie evidenţiată publicarea în Monitorul Oficial al României nr. 193/23.03.2012 a Hotărârii Guvernului nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă.

Actul normativ preia, în cea mai mare parte, reglementările Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 2548/2009 (abrogat prin Hotărârea Guvernului nr. 218/2012), introducând însă noi prevederi având drept scop îmbunătăţirea fluxurilor financiare la nivelul beneficiarilor, precum şi responsabilizarea acestora, cu privire la respectarea termenelor de implementare a proiectelor, termene asumate prin graficul de depunere a cererilor de rambursare aferent contractelor de finanţare.

În acest sens, actul normativ introduce, în principal, următoarele reglementări:

� reduce cota de recuperare a prefinanţării din cererile de rambursare depuse, de la nivelul de 30% la o cotă cel puţin egală cu cea conform căreia s-a acordat prefinanţarea la nivelul proiectului;

� beneficiarii aflaţi sub incidenţa ajutorului de stat/de minimis, care sunt obligaţi să depună garanţii pentru obţinerea prefinanţării, vor avea posibilitatea diminuării garanţiei pe măsură ce este recuperată prefinanţarea;

� se majorează cota maximă de acordare a prefinanţării de la 10% la 20% pentru proiectele care au integral finanţare nerambursabilă şi pentru proiectele care au o valoare eligibilă mai mica de 1 milion de lei;

� se stabileşte obligativitatea ca prin contractul/decizia de finanţare, beneficiarul să îşi asume un calendar/grafic de depunere a cererilor de


111

rambursare pe toată durata de implementare a proiectului, calendar care să poată fi modificat de maximum trei ori.

5.11. Continuarea implementării măsurilor din Proiectul de raport de audit de sistem al Programului Operaţional 2007RO051PO001 Dezvoltarea resurselor umane (DRU) A-Rep No. 2012-1445/20.06.2012

Conform Raportului de progres privind planul de acţiune pentru îndeplinirea recomandărilor din Proiectul de raport de audit de sistem al Programului Operaţional 2007RO051PO001 Dezvoltarea resurselor umane (DRU) A-Rep No. 2012-1445/20.06.2012 emis ca urmare a misiunii de audit din perioada 2-6 aprilie şi 3-11 mai 201262, până la data de 31.08.2012 au fost întreprinse următoarele acţiuni:

� cu privire la constatarea aprobării de proiecte cu bugete neviabile, cu salarii disproporţionate şi cu achiziţii nejustificate, ce au avut drept cauză un proces de evaluare necorespunzător sau neluarea în considerare a opiniei evaluatorilor, autoritaţiile române implicate au realizat revizuirea Ghidului Solicitantului – Condiţii generale şi a Metodologiei de evaluare şi selecţie, aceasta din urmă fiind introdusă pe circuitul intern de avizare al AM POS-DRU;

� în ceea ce priveşte îndrumările deficitare furnizate de AM către

beneficiari, ambiguitatea normelor naţionale de alocare a fondurilor şi utilizarea resurselor necesare implementării proiectelor, au avut loc consultări cu prestatorul, precum şi revizuirea secţiunii din cererea de finanţare intitulată „Graficul activităţilor proiectului”;

� elaborarea de instrumente de verificare (de exemplu: un Raport de

activitate şi Fişă de pontaj), aduse la cunoştinţa beneficiarilor de către

62

http://www.romaniacurata.ro/ltfont-colorblackgtexclusivitate-arclt-fontgtltbrgt-

citeste-raportul-d-3369.htm


112

AM POS-DRU prin publicarea acestora pe pagina de internet reprezintă doar o parte din acţiunile întreprinse pentru soluţionarea problemelor generate de verificările de management, care prezentau deficiente privind metodologia aplicată pentru eşantionarea documentelor justificative, ducând la un volum foarte limitat de documente justificative controlate;

� în privinţa controalelor la faţa locului, care potrivit constatărilor

raportului de audit, nu acopereau elementele complementare de asigurare (de exemplu: desfăşurarea reală a activităţilor şi a achiziţiilor publice), s-a dezvoltat un plan de vizite în concordanţă cu noua metodologie de atribuire a riscului şi de eşantionare şi a fost introdusă procedura de verificare a achiziţiilor realizate de beneficiarii/partenerii care nu sunt autorităţi contractante;

� cu privire la achiziţiile publice identificate de AM ca fiind un

domeniu de risc, întrucît doar o mică parte din cheltuielile referitoare erau controlate şi, în plus, nu exista niciun control critic realizat de AM POS-DRU cu privire la planul de achiziţii publice prezentat de beneficiari, AM POS-DRU a avizat procedura operaţională „verificarea cererilor de rambursare”;

� în final, în ceea ce priveşte riscul ridicat cu privire la dubla

finanţare şi inexistenţa unui control încrucişat al cheltuielilor beneficiarilor implicaţi în proiecte multiple în acelaşi timp, AM POS-DRU a avizat procedura operaţională „Vizite la faţa locului”.

5.12. Studiu de caz: ineficienţa absorbţiei fondurilor europene în baza programului POS-DRU. Soluţii.

Este notoriu faptul că, în privinţa nivelului accesării fondurilor europene oferite în baza programului POS-DRU, România a cunoscut mari probleme, cauzate în special de incapacitatea funcţionării AM şi ACP instituite pentru acest PO.


113

În acest sens, în perioada 02.04 – 11.05.2012, Comisia Europeană a efectuat, în conformitate cu prevederile art.72 (2) din Regulamentul Consiliului (EC) Nr. 1083/2006, un audit de sistem şi de operaţiuni având ca obiect verificarea funcţionării sistemului de management şi control instituit pentru POS-DRU.

Rezultatele auditului au confirmat bănuielile reprezentanţilor europeni, în sensul că, misiunea de audit a constatat deficienţe grave ale sistemului de management şi control al POS-DRU, şi anume:

� probleme legate de îndrumările oferite beneficiarilor cu privire la activităţile eligibile, grupurile ţintă, indicatori şi cheltuielile eligibile aferente;

� probleme legate de procedurile de selecţie a operaţiunilor;

� probleme legate de verificările de prim nivel efectuate de AM;

� probleme cu privire la certificarea declaraţiilor de cheltuieli de către ACP;

� nereguli privind declararea cheltuielilor eligibile;

� încălcarea normelor privind ajutorul de stat.

Urmare a finalizării misiunii de audit, Ministerul Muncii, prin Autoritatea de Management POS-DRU a iniţiat o serie de măsuri esenţiale şi urgente menite să remedieze deficienţele sistemice constatate de auditori prin implementarea unui plan de acţiune în acest sens.

Astfel, conform planului de acţiune agreat cu reprezentanţii europeni, autorităţile din România se angajează să:

1. revizuiască metodologia de evaluare şi selecţie a operaţiunilor în sensul creşterii pragurilor minime aferente grilei de selecţie;


114

2. revizuiască metodologia de evaluare şi selecţie a operaţiunilor în sensul stabilirii unor criterii mai precise de eligibilitate pentru aplicanţi;

3. revizuiască formatul cererii de finanţare, astfel încât să permită evaluarea obiectivă/realistă a bugetului şi a resurselor proiectului, în comparaţie cu obiectivele propuse (indicatori) şi activităţile preconizate şi argumentarea dacă aceleaşi activităţi ar putea fi implementate într-un mod mai economic, cu condiţia respectării cerinţelor de calitate;

4. implementeze anumite măsuri privind respectarea riguroasă de către beneficiari în implementare a legislaţiei aplicabile privind achiziţiile, şi anume:

� planul de achiziţii pe fiecare proiect va fi transmis de beneficiar la AM/OI POS-DRU în maxim 10 zile de la data semnării contractului;

� planul de achiziţii pe proiect va fi verificat de ofiţerul de monitorizare, pentru a fi prevenite neconcordanţele faţă de legislaţia aplicabilă (de ex. în alegerea procedurii) şi faţă de bugetul estimat al proiectului;

� orice modificare ulterioară a planului de achiziţii a proiectului trebuie justificată şi va fi supusă unui proces de verificare şi aprobare la nivelul AM/OI POS-DRU.

5. utilizeze facilitatea de Asistenţă Tehnică;

6. elaboreze o metodologie de selecţie a evaluatorilor de propuneri de proiecte, astfel încât să se asigure competenţa specializată în procesul de evaluare.

7. asigure îndrumări detaliate către evaluatori;


115

8. elimine posibilitatea transferului unor chestiuni deschise din faza de evaluare în contractare.

***

Ca o concluzie a celor de mai sus, se poate spune că, în ciuda reactivităţii, chiar dacă lentă, a autorităţilor implicate în acordarea de finanţare europeană, în luarea de măsuri pentru uşurarea accesului potenţialilor beneficiari la liniile de finanţare, problema gradului scăzut de absorbţie a fondurilor europene în România rămâne încă deschisă şi de actualitate. În acest sens, este de remarcat faptul că rata scăzută a absorbţiei se datorează tuturor actorilor implicaţi în proces, astfel încât nu numai problemele intrinseci sistemului administraţiei publice generează un astfel de efect, dar şi inflaţia legislativă în materie şi lipsa de instruire a potenţialilor beneficiari în elaborarea şi derularea proiectelor de finanţare. Aşadar, în ciuda eforturilor recente ale autorităţilor de a lua măsuri administrative, juridice, instituţionale sau organizatorice în vederea creşterii gradului de absorbţie aferent exerciţiului bugetar 2007-2013, nu s-au înregistrat şi nici nu se preconizează că se vor înregistra îmbunătăţiri notabile, fapt care ar putea echivala cu pierderea de către România a unor fonduri considerabile pentru viitoarea perioadă de programare. Totuşi, în măsura în care autorităţile implicate în acordarea finanţărilor vor fi deschise la un dialog public şi/sau la preluarea sugestiilor făcute de societatea civilă, s-ar putea crea premisele creşterii gradului de absorbţie, cel puţin începând cu exerciţiul bugetar 2014-2020, cu atât mai mult cu cât pentru acest exerciţiu bugetar se estimează a se implementa abordarea multi-fond, pentru care autorităţile trebuie să se pregătească din timp. Trebuie remarcat totuşi faptul că, dacă planul financiar multianual va fi adoptat în forma propusă de Preşedintele Consiliului European, România ar putea continua să întâmpine dificultăţi serioase în implementarea soluţiilor identificate, având în vedere că rata de absorbţie a fondurilor europene a reprezentat, conform proiectului, o condiţie esenţială pentru stabilirea cuantumului fondurilor care vor fi alocate fiecărui stat membru în exerciţiul financiar 2014-2020.


116

Note şi referinţe

� Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, „Consilier European”, nr. 9/2009


� „Raportul Strategic Naţional pentru Implementarea Fondurilor Structurale şi

de Coeziune” pregătit în ianuarie 2010. http://www.fonduri-

ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-

62/Documente_Suport/Rapoarte_Strategice/Raport_strategic_national_200

9_RO.pdf;

� „Studiu asupra POS Mediu elaborat de Guvernul României”, disponibil spre

consultare pe pagina de internet www.fonduri-

ue.ro/.../Raport_strategic_national_2009_RO.pdf

� Ioana Morovan, Studiul „Suntem în grafic? 2010 Primul bilanţ – utilizarea

fondurilor structurale”, publicat în numărul 7 din februarie 2010 al revistei

Policy Memo, sub egida Centrului Român de Politici Europene,

http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf;

� Gheorghe Oprescu, Daniela Luminiţa Constantin, Florin Ilie şi Dragoş Pîslaru

„Studiul privind analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în

România”,publicat sub egida Institutului European din România,

http://www.ier.ro/documente/studiideimpactPaisIII_ro/Pais3_studiu_1_ro.pd

f;

� http://antreprenor.money.ro/topul_greselilor_in_accesarea_fondurilor_euro

pene_cum_le_poti_evita-84297.html;

� http://www.inforegionordest.ro/documente/noutati/publicatii/studiu_privin

d_implementarea_por_in_regiunea_nord_est_decembrie_2010.pdf;

� http://www.maeur.ro/articole/stadiul-absorbtiei-fondurilor-structurale-si-de-

coeziune/;

� http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-

zero-a-guvernului- romaniei__l1a109210.html;

� http://www.fonduri-

structurale.ro/Document_Files//mediu/00000029/h7748_Rezumat_POS_Mai_

2007.pdf;


117

� Raportul anual pe anul 2011, Evolutii si perspective macroeconomice si

bugetare. http://www.wall-street.ro/files/131509-255.pdf;

� http://www.romaniacurata.ro/ltfont-colorblackgtexclusivitate-arclt-

fontgtltbrgt-citeste-raportul-d-3369.htm;

� www.fonduri-structurale.ro;

� www.fonduri-ue.ro;

� www.euractiv.ro;

� www.posmediu.ro;

� www.hotnews.ro/stiri-esential-9212496-facut-bulgaria-cand-aflat-impas-

fondurile-europene.htm;

� http://ec.europa.eu;

� http://a1.ro/news.

� www.capital.ro


118

Bugetul Uniunii Europene

şi impactul său asupra

Politicii de Coeziune

În prezent, Politica de Coeziune 2007-2013 reprezintă peste două

treimi (347 miliarde euro dintr-un total de 976 miliarde euro) din bugetul multianual european, aşa-numitul Cadru Financiar Multianual (CFM). Motivul pentru care se alocă un pachet atât de impresionant acestei politici este destul de uşor de înţeles: Politica de Coeziune reprezintă un instrument cheie pentru Uniunea Europeană, bazat pe principiul solidarităţii şi care are drept scop stimularea investiţiilor şi creşterii economice în toate regiunile Uniunii, concentrându-se în special pe cele mai puţin dezvoltate.

Acestea fiind spuse, trebuie adăugat faptul că, în prezent, situaţia economică a statelor membre este diferită faţa de ceea ce s-a luat în considerare atunci când s-a adoptat actualul CFM. Şi, din moment ce Politica de Coeziune este prin natura sa un instrument de reducere a disparităţilor dintre statele membre şi regiuni. În mod evident, se investeşte mai mult în unele ţări şi mai puţin în altele. Astfel, situaţia la momentul adoptării următorului CFM va fi una dificilă şi va ridica multe semne de întrebare.


119

În conformitate cu dispoziţiile Tratatului de la Lisabona, în vederea adoptării CFM pentru perioada 2014-2020 trebuie să existe în primul rând, o propunere din partea Comisiei Europene, iar mai apoi Consiliul să prezinte propria poziţie, pentru care Parlamentul European să îşi dea avizul conform. Cu toate acestea, statele membre nu par să fie în stare să ajungă la un acord, fiind împărţite în contribuitori net pe de o parte şi beneficiari neti, pe de altă parte. Pentru a clarifica puţin, statele membre, contribuabilii net, sunt acele state care plătesc la bugetul UE mai mult decât primesc înapoi, în timp ce aşa-numiţii beneficiari net, sunt statele membre care, după contribuţia la bugetul UE, primesc înapoi mult mai mult. În acelaşi timp, această diferenţiere a dus la crearea, în cadrul Consiliului, a două grupuri: „Prietenii coeziunii”, din care fac parte beneficiarii net şi „Prietenii austerităţii”, format din plătitorii net.

Întrucât Consiliul trebuie să adopte o poziţie în unanimitate, este uşor de înţeles de ce un acord intern nu este simplu de realizat, mai ales că, negocierile se concentrează nu doar pe valoarea totală a CFM. Sunt supuse dezbaterii pachetele alocate fiecărei politici şi obiectivele acestora, în special ale Politicii de Coeziune şi ale Politicii Agricole Comune (PAC). În plus, alţi factori politici trebuie să fie luaţi în considerare, cum ar fi rambursările dorite de unele ţări, rambursări de care au beneficiat şi în trecut.

Ceea ce ar trebui subliniat este faptul că acele state membre care doresc să reducă drastic contribuţia lor şi prin urmare, dimensiunea totală a bugetului multianual al Uniunii, fac acest lucru pe baza unor argumente care sunt de fapt, în esenţă, neîntemeiate. Mai multe studii realizate recent arată că rambursarea economică pentru aşa-numitele state membre nete plătitoare este mult mai mare decât contribuţia efectivă a acestora la bugetul UE. Motivele sunt multiple, incluzând, de exemplu, faptul că implementarea unor proiecte de mari dimensiuni, de multe ori duce la utilizarea de contractori din ţări mai dezvoltate şi mai avansate, care adesea coincid contributorilor net.


120

În ceea ce priveşte Politica de Coeziune în special, cea mai mare problemă care derivă din lipsa unui acord asupra CFM este pregătirea imperativă a noului pachet legislativ care va reglementa următoarea perioadă de programare, 2014 - 2020. Este uşor de înţeles faptul că este extrem de dificil de lucrat pe un cadru legislativ, fără a şti câţi bani vor fi în cele din urmă alocaţi acestor obiective.

Parlamentul European se află din acest punct de vedere, în situaţia grea de a decide ce să facă în cazul în care nu se ajunge la un acord în Consiliul, care prevede reduceri semnificative în comparaţie cu situaţia actuală. Parlamentul European a fost întotdeauna clar că nu va accepta nici un fel de reduceri faţă de propunerea iniţială a Comisiei, care a fost oricum considerată cu mult sub aşteptări. Dar, în acelaşi timp, trebuie să ia în considerare faptul că o întârziere în adoptarea noului CFM va avea, de asemenea, un impact asupra adoptării noului pachet al Politicii de Coeziune, în cazul căruia procedura legislativă care trebuie urmată după Tratatul de la Lisabona este cea de legislaţie ordinară (fosta co-decizie), care prevede ca Parlamentul şi Consiliul să ajungă la un acord asupra unui text comun al diferitelor reglementări implicate. Aşa-numitele trialoguri, în cazul în care Parlamentul European, Consiliul şi Comisia se întrunesc să negocieze asupra unui text, au început deja în a doua jumătate a lui 2012, dar după cum am explicat mai sus, acordul final este supus unui acord la nivel de CFM.

În ciuda acestei conexiuni clare între problema bugetară şi procedura legislativă, elementele cheie şi obiectivele care caracterizează noua Politica de Coeziune sunt deja destul de clare. Desigur, pot exista unele modificări în cursul negocierilor, dar nu majore. Prin urmare, putem să ne imaginăm modul în care va arată noua politică şi care vor fi liniile sale directoare.

Dar, înainte de a analiza mai în profunzime, trebuie să explicăm ce fonduri fac parte din Politica de Coeziune şi care sunt beneficiarii.


121

În perioada actuală de programare 2007-2013, sunt utilizate trei fonduri pentru implementarea acestei politici. Pe de o parte, există aşa-numitele fonduri structurale, care sunt adresate tuturor regiunilor Europei. Acestea sunt Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), care investeşte în dezvoltarea regiunilor prin intermediul programelor legate de exemplu de infrastructură, cercetare şi inovare, precum şi de asistenţa tehnică; Fondul Social European (FSE), care sprijină educaţia şi formarea profesională, ocuparea forţei de muncă şi oportunităţile de angajare.

Trebuie să menţionăm că România susţine divizarea fondurilor structurale pe regiuni diferite, în ciuda faptului că sistemul său intern administrativ nu prevede până în prezent existenţa unor astfel de entităţi administrative.

Pe de altă parte, există Fondul de Coeziune, care este un fond special conceput pentru a ajuta economiile din statele membre cele mai puţin prospere, prin investiţii în reţeaua de transport trans-europeană (TEN-T) şi în mediul înconjurător.

Modul în care sunt alocaţi ulterior banii diferitelor regiuni şi state membre variază în funcţie de fondul folosit, fie fonduri structurale, fie fondurile de coeziune. În primul caz există o diferenţiere între regiunile cu un Produs Intern Brut (PIB) mai mare sau mai mic decât 75% din media UE. Regiunile sub acest prag, definite drept regiuni de convergenţă, primesc considerabil mai multe fonduri.

În ceea ce priveşte Fondul de Coeziune, statele membre sunt considerate în ansamblul lor şi criteriu luat în calcul este venitul naţional brut (VNB). Ţările care beneficiază de acest sprijin sunt doar cele cu un VNB sub 90% din media UE.

Dacă aceasta este în linii mari, situaţia actualei perioade de programare, care sunt liniile directoare şi modificările pentru următoarea perioadă de programare? Este vorba până la urmă despre o politică de succes, care a contribuit la dezvoltarea şi progresul multor regiuni, cu


122

exemple de top, adesea menţionate ca cele mai bune practici. Dar acest lucru nu înseamnă însă că este perfectă. Politica de Coeziune continuă să aibă deficienţe care trebuie să fie adresate, mai ales dacă luăm în considerare faptul că este implementată în temeiul principiului gestiunii partajate. Ce înseamnă acest lucru în practică? Aceasta înseamnă că Bruxelles-ul decide cadrul legislativ care reglementează în întregime politica, iar implementarea la nivel naţional şi regional, este lăsată la latitudinea statelor membre. De fapt, sistemul nu ar putea fi altfel, deoarece o gestionare centralizată de către Comisia Europeană ar însemna un număr foarte mare de angajaţi, fără a uita lipsa unei conexiuni inevitabile cu teritoriile locale.

Pentru noua perioadă de programare 2014-2020, Tratatul de la Lisabona oferă posibilitatea introducerii, după cum am văzut, a procedurii legislative ordinare (fosta co-decizie) pentru adoptarea noilor reglementări. Raţionamentul poate fi mai bine înţeles dacă luăm în considerare faptul că înainte era doar Consiliul şi prin urmare, doar guvernele statelor membre, cei care decideau cu privire la conţinutul cadrului de reglementare, iar Parlamentul European îşi dădea acordul pe ceva ce fusese deja decis.

Astăzi, cele două instituţii sunt pe poziţii de egalitate, iar aceste probleme întâmpinate la nivel regional şi local, pot fi adresate de către singura instituţie care este nu numai la curent cu acestea, ci şi doreşte îmbunătăţirea situaţiei. Această instituţie este noul co-legiuitor, Parlamentul European.

De la începutul discuţiilor privind noul pachet legislativ, Parlamentul a precizat clar care trebuie să fie pilonii noului sistem: continuitatea normelor, unde este posibil, pentru a nu ridica probleme acelor oameni şi organismelor care trebuie ulterior să implementeze politica la nivel naţional şi regional; simplificarea la maximum posibil a normelor, interconectată cu armonizarea acestora cu diferite fonduri; solidaritatea – esenţa politicii, cu accent în continuare pe regiunile mai


123

puţin prospere; aşa-numita concentraţie tematică, concentrarea resurselor asupra unui număr limitat de obiective, astfel încât să garanteze rezultate tangibile; o mai mare implicare a autorităţilor regionale şi locale pe tot parcursul etapelor, de la concept până la implementare; refuzul categoric al aşa-numitelor condiţionalităţi macroeconomice, care crează o conexiune între performanţa economică a unui stat membru şi sprijinul primit din fondurile structurale şi în sfârşit, după cum am spus şi înainte, resurse suficiente pentru a îndeplini toate aceste obiective.

Propunerea făcută de Comisia Europeană şi care forma baza care urma a fi modelată de Parlament şi de către Consiliu, respecta doar parţial afirmaţiile menţionate mai sus. Dar amendamentele prezentate de Parlamentul European, precum şi poziţia sa fermă în negocierile actuale cu omologul său par a fi fructuoase şi permit ca multe elemente pozitive să devină realitate pentru următoarea perioadă de programare.

Ceea ce trebuie considerată o schimbare cheie este cu siguranţă idea de a avea un regulament de tip umbrelă, acel aşa-numit Regulament privind Dispoziţiile Comune (CPR) care asigură armonizarea regulilor şi principiilor comune ale diferitelor fonduri pe care le acoperă. Iar fondurile pe care le acoperă nu sunt doar fondurile structurale şi de coeziune (sau, aşa cum probabil vor fi numite la sfârşitul negocierilor, fondurile structurale şi de investiţie) dar şi alte fonduri europene, şi anume Fondul pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală şi Fondul European pentru Pescuit şi Afaceri Maritime. Aceasta este o realizare importantă care garantează simplificarea regulilor şi procedurilor care urmează să fie urmate de beneficiari.

În ceea ce priveşte simplificarea, eforturi au fost făcute şi din perspectiva administrativă, de exemplu: reguli simplificate, un sistem de management mai facil şi prevăzuta introducere a sistemului E-Coeziune care va permite beneficiarilor să introducă informaţii electronic.

Propunerea privind concentrarea tematică pe un număr limitat de obiective, susţinută de Parlament după constituirea Raportului Barca


124

(comandat de Comisia Europeană expertului Fabrizio Barca, devenit apoi ministru pentru coeziune teritorială în Italia) rămâne în centrul noului pachet. Acelaşi lucru este valabil şi pentru idea unei mai mari implicări a autorităţilor locale şi regionale, prin introducerea conceptului de parteneriat între autorităţile guvernamentale, cele regionale şi locale în toate etapele.

În momentul depunerii la Comisie pentru aprobare a noului introdus Contract de Parteneriat, în care statele membre vor trebui să arate maniera în care intenţionează să implementeze politica la nivel naţional, vor trebui să demonstreze şi că au fost purtate consultări cu autorităţile locale. În acest sens, va fi introdus şi un Cod de Conduită, cu specificarea modalităţii în care autorităţile locale vor trebui implicate.

O noutate esenţială a noului pachet al Politicii de Coeziune este reprezentat de introducerea condiţionalităţilor. Obiectivul principal al acestora este să asigure că investiţiile sprijinite de politică sunt orientate spre rezultate. Statele membre vor fi obligate să demonstreze că deţin toate condiţionalităţile ex ante pentru a îndeplini obiectivele programelor pe care le derulează. Şi unde aceste condiţii nu există, se va stabili un termen limită pentru îndeplinirea obligaţiilor. Indicatorii vor fi în măsură să măsoare rezultatele obţinute de programe.

Un tip de condiţionalitate la care Parlamentul s-a opus mereu, dar totuşi prezent în propunerea Comisiei este cel macroeconomic care nu face altceva decât să pedepsească regiunile (prin suspendarea tuturor sau a unei părţi a angajamentelor sau plăţilor) în cazul în care guvernele naţionale nu-şi îndeplinesc obligaţiile în raport cu guvernanţa economică a Uniunii.

Un asemenea aspect introdus de Comisie este absolut nejustificat, deoarece Parlamentul a evidenţiat întotdeauna faptul că nu există niciun motiv pentru care regiunile să se confrunte cu sancţiuni legate de o administraţie centrală nesănătoasă. Este previzibil ca poziţia fermă a Parlamentului să producă rezultatele sale, asigurând că din acest punct de


125

vedere nu vor exista schimbări comparativ cu actuala perioadă de programare.

O ultimă remarcă în scopul unei descrieri succinte a principalelor modificări de reglementare se referă la distribuţia resurselor. Aici modificarea va presupune crearea unei noi categorii de regiuni, cu un PIB între 75% şi 90% din media UE. Vor fi astfel trei categorii: regiuni mai puţin dezvoltate cu un PIB sub 75% în cadrul cărora vor fi concentrate majoritatea resurselor, regiuni de tranziţie cu un PIB între 75% şi 90% şi regiunile mai dezvoltate cu un PIB de peste 90% din media UE. Din acest punct de vedere, România va continua practic să fie în totalitate sub media de 75%, exceptând regiunea Bucureşti-Ilfov.

În afara de Regulamentul privind dispoziţiile comune, noul pachet al Politicii de Coeziune va consta într-un număr de reglementări specifice fondurilor, dintre care merită menţionate cele dedicate Fondului European de Dezvoltare Regională, Fondului de Coeziune şi Fondului Social European.

Nu este facil să oferim o imagine de ansamblu asupra modificărilor, dar analiza noastră va prezenta o imagine a celor mai importante elemente ale noului cadru care se referă la FEDR şi la Fondul de Coeziune.

Fondul European de Dezvoltare Regională îşi va concentra desigur investiţiile pe obiectivele tematice stabilite în Dispoziţiile Comune ale Regulamentului dar ceea ce contează este faptul că, în funcţie de dezvoltarea regiunii în cauză, un anumit procent din fonduri va trebui alocat spre anumite obiective. Comisia a propus ca, în regiunile de tranziţie şi cele mai dezvoltate, 80% din resursele FEDR să fie alocate către eficienţa energetică şi energiile regenerabile, cercetare şi dezvoltare şi sprijinirea IMM-urilor. Cel puţin 20% din aceste resurse trebuie direcţionate către eficienţa energetică şi energiile regenerabile. În regiunile mai puţin dezvoltate, procentele ar scădea spre 6-50% pentru a


126

permite concentrarea resurselor pe infrastructura de bază, deseori deficitară sau absentă în aceste regiuni.

Negocierile pe această chestiune sunt complexe, fiind dificil de spus care va fi rezultatul, dar poziţia Parlamentului este ca pentru menţinerea flexibilităţii, regiunile mai dezvoltate să poată concentra procentul de 80% din alocările FEDR pe încă un obiectiv faţă de cele propuse de Comisie, în timp ce procentul dedicat eficienţei energetice şi energiei regenerabile să fie crescut la 22%. În ceea ce priveşte regiunile de tranziţie şi cele mai puţin dezvoltate, procentele ar trebui să fie 60% şi 22%, respectiv 50% şi 12%.

Atenţia acordată eficienţei energetice şi energiei obţinute din surse regenerabile este fundamentală în poziţia Parlamentului, acest fapt fiind evidenţiat de încercarea de a dubla eforturile în anumite sectoare cheie prin intermediul unui sprijin comun din Fondul European de Dezvoltare Regională şi Fondul de Coeziune.

Mai detaliat, idea Parlamentului spune că pentru a se îndeplini obiectivele strategiei Europa 2020, respectiv 20% din consumul de energie să fie din surse regenerabile, cu 20% mai puţine emisii de CO2 şi creşterea cu 20% a eficienţei energetice, este necesară adoptarea unor măsuri drastice. Propunerea este aşadar ca toate clădirile, indiferent că sunt publice sau private şi IMM-urile să devină eligibile pentru finanţarea eficienţei energetice şi a energiilor regenerabile. În plus, finanţarea va fi disponibilă atât din FEDR cât şi din Fondul de Coeziune.

Ceea ce trebuie subliniat este faptul că aceste măsuri pot avea impact nu doar asupra mediului înconjurător, dar şi asupra IMM-urilor implicate şi prin urmare a locurilor de muncă, fără a uita economiile cetăţenilor la facturile la energie şi un nivel crescut de securitate energetică.

În cele din urmă, câteva precizări referitoare la Cogenerarea energiei electrice şi termice şi Sistemul de Termoficare. Aceste sisteme


127

sunt foarte întâlnite în unele state membre, în special în Europa Centrală şi de Est iar în fapt, ele permit economii substanţiale de energie comparativ cu sistemele private de încălzire. Dar în ciuda faptului că sunt numeroase, sunt adesea depăşite. Atât modernizarea cât şi construcţia de noi centrale, necesită investiţii specifice al căror preţ ar fi trebuit transferat către cetăţeni.

Şi în această chestiune, Parlamentul a adus în discuţie o propunere care implică finanţarea din FEDR şi Fondul de Coeziune. Trebuie reţinut faptul că eligibilitatea unor asemenea sisteme nu este atât de simplă pe cât pare pentru că Uniunea Europeană are un Sistem comunitar de Comercializare a Emisiilor (ETS) cu care ar putea intra în contradicţie. Cu toate acestea, Parlamentul a încercat să-şi prezinte amendamentele într-o manieră care să permită compatibilitatea cu ETS, asigurând în acelaşi timp cel mai larg sprijin pentru cogenerare şi termoficare.

În acest fel, centralele sub 20 MW vor fi pe deplin eligibile, în timp ce centralele care depăşesc acest prag vor avea o singură excepţie de la finanţare, cazanul de ardere. În plus, reţeaua de distribuţie va fi de asemenea eligibilă.

Elaborarea unei priviri succinte a tuturor elementelor care sunt implicate în reforma Politicii de Coeziune nu este simplă, dar speranţa noastră este că obiectivul de a prezenta complexitatea dar şi importanţa acestui subiect a fost atins într-o oarecare măsură.


128

Reforma regională în

dezbaterea publică

În luna iunie a anului 2008, se sublinia faptul că „evaluările

primului an şi jumătate de după aderare arată că în România, capacitatea instituţională redusă tinde să devină o cauză majoră a absorbţiei reduse a fondurilor europene. Deşi sporadic politicienii amintesc de nevoia reformei regionale, aceasta nu se află de fapt pe agenda publică şi politică” 1.

În ciuda avertismentelor de la Bruxelles şi a evidenţelor interne, România risca încă de la acea dată să înregistreze decalajele care astăzi au devenit aproape de nerecuperat şi care iată, s-au tradus într-un ritm de dezvoltare mult mai mic decât cel potenţial.

Totodată se mai arăta faptul că „lipsa dezbaterii publice şi politice, precum şi slăbiciunile societăţii civile conduc la situaţia în care guvernul nu este supus necesarei presiuni pentru a reacţiona în sensul promovării reformelor regionale”2.

1 Prioritatea viitoarei guvernări: Reforma regională,

http://victorbostinaru.ro/2008/06/prioritatea-viitoarei-guvernari-reforma-regionala/, accesat 20 februarie 2013. 2 Idem.


129

Anul 2012 a adus însă o îmbunătăţire sub acest aspect, fiind demarate dezbateri consistente privind necesitatea înfăptuirii acestei reforme. Printre cele mai notabile demersuri trebuie menţionată dezbaterea organizată de către Academia de Advocacy, unde, în cadrul unei audierii publice organizată la Timişoara, intitulate „Regionalizarea României – De ce?”3, au fost invitaţi toţi cei interesaţi să îşi exprime argumentat punctul de vedere oferind răspunsuri la o serie de întrebări:

� Are nevoie România de regionalizare? De ce? � Ce tip de decizii şi competenţe sunt necesar a fi transferate la

nivel regional? � Cum ne organizăm pentru un proces durabil şi eficient al

regionalizării? � Cum pot regiunile să sporească coeziunea socială, economică şi

teritorială a ţării şi care sunt riscurile să o submineze?

Redăm in extenso principalele concluzii şi recomandăm cititorilor să parcurgă depoziţiile tuturor participanţilor.

Audierea publică ,,Regionalizarea României – De ce?” a avut drept obiectiv general relansarea temei regionalizării pe agenda publică pornind de la noi premise, respectiv pornind strict de la analiza şi dezbaterea publică a rolului, nevoii şi oportunităţii regionalizării României. Numai în contextul identificării şi stabilirii clare a nevoii, dacă ea există, dezbaterea publică poate continua despre modalităţi, criterii, etape, riscuri, beneficii.

Structura opiniilor scrise exprimate de către decidenţii politici reliefează un spectru destul de larg de instituţii şi nivele de decizie, şi anume: decidenţi locali – 12 depoziţii, consilii judeţene – 7 depoziţii, ministere – 3 depoziţii, parlamentari şi europarlamentari – 8 depoziţii,

3 Academia de Advocacy - Audierea publică - REGIONALIZAREA ROMÂNIEI – DE CE?,

http://advocacy.ro/, 20 februarie 2013.


130

urmaţi de membri ai unor partide politice şi candidaţi în alegerile parlamentare.

Analizând cele 251 de opinii scrise colectate prin prisma poziţionării faţă de oportunitatea sau nu a eventualei regionalizări a României, a rezultat următoarea structură:

� 77,29%, respectiv 194 de opinii scrise pro-regionalizare;

� 14,34%, respectiv 36 de opinii scrise contra-regionalizare;

� 8,37%, respectiv 21 de opinii scrise colectate ale celor indecişi sau care nu doresc să îşi asume o poziţie inechivocă în acest moment al consultării publice.

Principalele argumente care susţin ideea şi nevoia de regionalizare a României, sintetizate în cele ce urmează, în ordinea importanţei lor, prin prisma frecvenţei cu care au fost enunţate în opiniile scrise colectate şi analizate, sunt:

� eficientizarea procesului decizional public şi, implicit, o mai bună gestionare a resurselor publice, precum şi a tuturor resurselor disponibile, în general, limitate şi constant insuficiente în raport cu nevoile, argument susţinut de o serie de alte argumente specifice subsecvente, cum ar fi:

� reducerea costurilor şi a birocraţiei în sistemul administrativ public în general, prin simplificarea şi optimizarea administraţiei publice, în contextul regionalizării;

� corelarea deciziilor publice cu nevoi şi probleme specifice, precum şi cu oportunităţi de dezvoltare specifice, diferite şi diverse de la o regiune la alta;

� necesitatea susţinerii şi chiar a accelerării descentralizării din mai multe puncte de vedere:


131

� economic: un management regional competent şi motivat, cu un instrument legislativ corespunzător şi flexibil ar trebui să reuşească creşterea nivelului economic al regiunii mult mai bine decât actuala formulă de organizare constrânsă legislativ şi deseori decizional la nivel naţional;

� financiar: gestionarea regională aproape în totalitate a veniturilor şi cheltuielilor, centralizarea naţională doar a unei părţi din veniturile regionale, în scopul menţinerii în funcţiune a instituţiilor naţionale, eliminarea pierderilor financiare datorate unor decizii politice de redirecţionare, către instituţii şi entităţi inutile sau neperformante, a unei părţi din venituri;

� administrativ: actualul mecanism administrativ este ineficient şi mare consumator de resurse; structura ierarhică a administraţiei României nu este stufoasă, însă modul de funcţionare este adesea sincopat, lipsit de supleţe şi perceput drept costisitor; la nivel regional se pot organiza aparate administrative eficiente, cu minim de resurse umane, dar puternic informatizate;

� transparentizarea actului decizional public şi o mai mare şi mai bună accesibilitate la informaţii de interes public, datorită apropierii de cetăţean şi nevoile sale, comparativ cu nivelul naţional, fapt ce va induce şi:

� o mai mare responsabilizare a decidenţilor;

� reducerea corupţiei în administraţia publică;

� incapacitatea actualelor structuri administrativ-politice de a colabora şi coopera pe palierul interjudeţean / regional;

� creşterea gradului de absorbţie a fondurilor europene, corelat cu o mai eficientă şi eficace utilizare a acestor fonduri, prin:


132

� posibilitatea integrării proiectelor mici, disparate la nivel local, în proiecte strategice, de anvergură la nivel regional;

� prin extragerea lecţiilor învăţate din perioada experienţelor 2007-2013;

� stimularea şi susţinerea dezvoltării economice în general şi implicit prin aceasta, reducerea disparităţilor şi decalajelor economice interjudeţene şi interregionale;

� din acest punct de vedere, esenţial este obiectivul general de dezvoltare a resurselor umane, promovarea ocupării şi a incluziunii sociale, în baza experienţelor ştiut fiind faptul că, economia locală nu poate prezenta o diversitate şi specificitate corespunzătoare aşteptărilor cetăţenilor, iar cetăţenii îşi cunosc şi recunosc capacitatea de mobilitate profesională şi geografică şi o valorifică ca atare, în măsura oportunităţilor existente, cu precădere într-un areal maximal regional;

� simplificarea accesului la resurse a mediului de afaceri autohton;

� nevoia de identificare identitară, precum şi nevoia de notorietate a regiunilor, esenţiale pentru întărirea spiritului de apartenenţă, încredere şi solidaritate a populaţiei, toate acestea contribuind la potenţarea şi nu împotriva identităţii naţionale a statului român unitar;

� facilitarea interacţiunilor socio-economice la nivel regional este importantă.

Principalele argumente enunţate împotriva ideii şi nevoii de regionalizare a României sunt sintetizate în cele ce urmează, în ordinea importanţei lor, prin prisma frecvenţei cu care au fost enunţate în opiniile scrise colectate şi analizate:


133

� accentuarea disparităţilor interregionale, pe fondul dezvoltării accentuate şi disproporţionate a marilor aglomerări urbane şi a capitalelor de regiuni, în detrimentul localităţilor periferice ale aceloraşi regiuni, în detrimentul oraşelor mici şi a zonelor rurale;

� pierderea locurilor de muncă în instituţiile administrative vizate de procesul regionalizării;

� nivelul ridicat al costurilor pe care le implică procesul complex şi îndelungat al regionalizării României, costuri ce vor fi suportate din resurse publice, deci din banii contribuabililor;

� momentul nepotrivit, în primul rând corelat cu contextul actual al crizei economice globale, dar şi din perspectiva planificării noului ciclu bugetar european, momentul fiind apreciat ca fiind tardiv sub acest aspect;

� fezabilitatea şi chiar oportunitatea decuplării obiectivului descentralizării de cel al regionalizării, pe ideea că o bună descentralizare decizională se poate realiza şi în afara procesului de regionalizare;

� creşterea birocraţiei, datorită multiplelor schimbări legislative necesare, precum şi datorită etapelor indispensabile ale tranziţiei de la actuala formă de organizare administrativă spre cea regională;

� teama de riscul federalizării României, a enclavizării anumitor zone ale ţării, a pierderii identităţii naţionale, istorice, a federalizării chiar a UE, corelate cu suspiciunea legată de poziţionarea contra regionalizării a unor state membre ale UE, precum şi a unor politicieni autohtoni;

� nesoluţionarea problemei calităţii şi eficienţei dialogului cu decidenţii, chiar dacă din punct de vedere geografic aceştia vor fi mai


134

aproape fizic de cetăţeni în eventualitatea unui proces al regionalizării, comparativ cu nivelul naţional.

În urma analizei opiniilor culese raportat la întrebarea „Cum ne organizăm pentru un proces durabil şi eficient regionalizării?”, Comisia de Experţi a extras următoarele concluzii:

� necesitatea fundamentării, prin studii şi analize a oricărui demers intermediar care conduce spre regionalizare;

� necesitatea atragerii de expertiză din societatea civilă în elaborarea analizelor şi studiilor care vor fundamenta paşii de urmat spre regionalizare;

� implicarea părţilor interesate, inclusiv din mediul socio - economic (agenţii de dezvoltare, camere de comerţ, patronate, IMM-uri, sindicate) în elaborarea etapelor de transpunere a modelelor regionale;

� necesitatea informării constante a populaţiei asupra etapelor parcurse şi a rezultatelor obţinute;

� necesitatea consultării părţilor interesate, a grupurilor largi de populaţie cu privire la posibilele etape sau modele de urmat;

� necesitatea analizării modificării Constituţiei şi a cadrului legislativ, în urma alegerii modelului regional acceptat prin consens şi/sau referendum.

Recomandările Comisiei de Experţi a audierii publice

Pe baza analizei depoziţiilor şi a concluziilor evidenţiate, Comisia de Experţi formulează următoarele recomandări, pentru luarea unei decizii publice optime pe tema regionalizării:


135

1. înfiinţarea unui grup de lucru interdisciplinar, echidistant, neutru şi independent, dedicat studierii problematicii regionalizării României din multiple perspective, în scopul elaborării unor alternative viabile de regionalizare, inclusiv prin analize comparative, de impact, cost beneficiu şi de risc, proces coroborat cu un calendar specific al dezbaterilor publice dedicate acestei tematici;

2. evidenţierea modalităţilor concrete de minimizare a riscurilor pentru alternativele de regionalizare propuse şi analizate de forurile, organismele cu atribuţii în acest sens;

3. publicarea şi diseminarea transparentă a tuturor analizelor şi studiilor existente şi viitoare pe tema regionalizării României, de către forurile cu atribuţii în acest sens, astfel încât cetăţenii interesaţi să poată să identifice avantaje şi/sau dezavantaje în procesul de regionalizare;

4. punerea în practică a unei campanii de informare largă şi conştientizare cu privire la avantajele şi dezavantajele regionalizării, complementar cu generarea de dezbateri concentrice, consecutive, respectiv cu publicarea transparentă, accesibilă tuturor, a rezultatelor, intermediare şi finale, atinse prin dezbaterile publice derulate;

5. continuarea dezbaterilor publice pe tema regionalizării, în vederea identificării modelului optim, acceptat prin consens larg, inclusiv cu atragerea în continuare a expertizei practice din rândul societăţii civile, în echipe de lucru, pe palierele semnificative ale etapelor specifice de formulare a modelului optim de regionalizare identificat şi analizat pentru România.


136

Note şi referinţe � Academia de Advocacy - Audierea publică - REGIONALIZAREA ROMÂNIEI

– DE CE?, http://advocacy.ro/, 20 februarie 2013.

� Prioritatea viitoarei guvernări: Reforma regională, http://victorbostinaru.ro/

2008/06/prioritatea-viitoarei-guvernari-reforma-regionala/, accesat 20

februarie 2013.


137

Concluzii

Este România condamnată să rămână ţara săracă a Uniunii Europene?

La şase ani după aderarea României la Uniunea Europeană, angajamentele clasei politice pentru o mai bună absorbţie a fondurilor europene au fost contrazise flagrant de cifrele seci transmise de la Bruxelles, împreună cu auditurile care priveau suspiciunile de fraudă şi ulterior, suspendarea sau presuspendarea plăţilor.

Procedurile trucate sau nerespectate, licitaţiile cu dedicaţie, politizarea, corupţia de la vârful aparatului administrativ şi ignorarea ofertelor de asistenţă din partea instituţiilor Uniunii Europene în vederea ameliorării situaţiei, şi-au spus cuvântul asupra ratei foarte scăzute de absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune. Discursul ritos şi merituos al unei capacităţi de absorbţie înfăptuite, nu poate ascunde ratarea celui mai mare beneficiu al aderării la Uniunea Europeană.

De la „o prioritate zero” în programele succesive de guvernare, la o rată a plăţilor intermediare de aproximativ 10% în ianuarie 2013, complexitatea instrumentelor de finanţare, gradul de pregătire al personalului din administraţia publică sau argumentele preferate ale oamenilor de PR, nu mai pot fi invocate pentru situaţia critică în care ne aflăm.

Ne aflăm în situaţia în care, România va plăti mai scump pentru gradul său de sărăcie. Afirmaţia nu izvorăşte dintr-o teorie socio-economică a inechităţii ci este adevărul dictat pe de-o parte, de către


138

birourile tehnocraţilor din Bruxelles, adversarii Politicii de Coeziune şi avocaţii tăierilor bugetare pe de altă parte.

Când vine vorba de fonduri europene, toate acţiunile, precum şi inacţiunile, au implicaţii financiare. Chiar dacă alocările bugetare pentru următoarea perioadă de programare 2014-2020 vor fi menţinute la acelaşi nivel din perioada anterioară (în cel mai bun scenariu), criteriile de accesare cu siguranţă se vor schimba. Gradul de complexitate al proiectelor se schimbă împreună cu criteriile de eligibilitate, în timp ce, sumele destinate co-finanţării se modifică şi ele. Chiar cu introducerea unor obiective şi a unui cadru pentru elaborarea unor proiecte care să maximizeze integrarea verticală şi orizontală, împreună cu capacitatea utilizării fondurilor multiple pentru finanţarea proiectelor, majoritatea regiunilor de dezvoltare din România nu are infrastructura, logistica, resursa umană şi chiar cadrul legal şi instituţional să profite de noile reglementări.

Astfel, vor fi necesare noi investiţii, va fi necesară finalizarea unor proiecte deja începute, vor trebui demarate noi negocieri şi angajate companii de consultanţă şi execuţie nu doar experimentate, ci care pot dispune de echipamentele şi tehnologiile necesare. Însă, chiar dacă răspunsul la întrebarea „Câte din aceste companii vor avea capital românesc?” este evident, concursul nefericit de împrejurări nu se află în acest răspuns. Pentru cei care privesc bugetul Uniunii Europene ca un instrument de investiţii – o majoritate largă în Parlamentul European, din fericire – în realizarea obiectivelor fundamentale din Tratatul Uniunii, faptul că prin fondurile structurale şi de coeziune, o parte din beneficii se întorc către statele membre cu statut de contribuitor net, este însăşi o parte a principiilor fondatoare ale Uniunii. România însă a ratat ocazia de a economisi mai mult, de a realiza mai eficient aceleaşi obiective şi a irosit singura resursă pe care nu o poate împrumuta, pe care nu o mai poate negocia şi pe care nu o poate crea: timpul.


139

În şase ani, România a absorbit efectiv 4 miliarde de euro din cele 20 de miliarde puse la dispoziţie în perioada 2007-2013, cu o rată a plăţilor intermediare de doar 10%, situându-se detaşat pe ultimul loc în Uniunea Europeană. Contraperformanţa guvernărilor succesive Băsescu-Boc nu poate fi egalată de către niciun alt stat membru. Această realitate, cuplată cu rezultatul investigaţiilor privind neregulile constatate de către Comisia Europeană, plasează ţara noastră în poziţia ingrată de a periclita întreaga Politică de Coeziune a Uniunii Europene, oferind argumente pentru reducerea substanţială a bugetului, o reducere a ratelor de cofinanţare pentru regiunile cele mai puţin dezvoltate ale Uniunii Europene şi mai surprinzător, pedepsirea regiunilor care au o rată de absorbţie mai scăzută.

În opinia noastră, cel puţin în ultimul ceas, cei responsabili de această situaţie dezastruoasă vor trebui să suporte consecinţele administrative şi penale pentru fapte care nu pot rămâne doar cu faimoasa responsabilitate politică. Fondurile europene nu reprezintă sume „virtuale”, ci aparţin şi sunt dreptul României. Sunt garanţia reducerii decalajelor de dezvoltare, creşterea bunăstării şi a nivelului de trai al românilor. Neregulile care se vor confirma, ignoranţa şi incompetenţa, vor trebui să fie imputate demnitarilor care, în ciuda avertismentelor, fie au asistat impasibili, fie au fost complici. Chiar dacă voinţa politică a existat, atunci ea a fost umbrită de corupţia generalizată, într-un act de gravă trădare.

În ciuda tuturor auspiciilor, încă mai există soluţii care să îmbunătăţească parţial capacitatea de absorbţie, astfel încât, România să obţină măcar o bună parte din sumele alocate. În oricare scenariu însă, România va pierde miliarde de euro din finanţări europene. Beneficiul principal al aderării la Uniunea Europeană s-a transformat într-un exerciţiu în care trebuie minimizate pierderile. Chiar dacă primii paşi au fost făcuţi, eforturile depuse de noul guvern s-ar putea să nu fie de ajuns.


140

Ce este de făcut atunci? De fapt, acesta este momentul ideal pentru a redresa situaţia. Parlamentul European şi Consiliul negociază noul pachet legislativ pentru perioada de programare 2014-2020 a Politicii de Coeziune, iar România trebuie să fie capabilă să se adapteze noului cadru şi să fie pregătită să o pună corect în aplicare începând cu anul 2014. Parlamentul European se luptă împotriva tentativelor din partea unor state membre de a reduce bugetul acestei politicii, dar trebuie să spunem aceste lucruri pentru a facilita înţelegerea repercusiunilor pe care le poate produce gestionarea defectuoasă a fondurilor, chiar şi pe termen mai lung.

În afară de problema bugetului, vor exista modificări pe care deputaţii europeni responsabili de aceste reglementări, vor încerca să le facă simple, eficiente şi benefice pentru regiunile europene pe cât posibil.

Factorii cheie sunt reprezentaţi de adaptarea imediată la noile dispoziţii – ceea ce înseamnă urmărirea îndeaproape a negocierilor în curs de desfăşurare, în scopul anticipării schimbărilor – dar şi de o bună planificare strategică, cu corectarea tuturor lipsurilor şi greşelilor din trecut şi cu pregătirea programelor şi proiectelor care pot face cu adevărat diferenţa. Nu trebuie să uităm să asigurăm şi resursele naţionale suficiente pentru co-finanţarea naţională.

De asemenea, nu trebuie să uităm de existenţa celor două elemente-cheie care sunt premisele pentru toate acestea: capacitatea administrativă şi instituţională pe de o parte şi la implicarea deplină a autorităţilor regionale şi locale, precum şi a părţilor interesate, pe de altă parte.

În ceea ce priveşte primul element, acesta este de o importanţă crucială, pentru că experienţa românească din trecut şi exemplele provenind din alte ţări arată că, fără oameni bine pregătiţi, obiectivi, constanţi, capabili să producă rezultate concrete, mai presus de modificările politice şi nu în ultimul rând, suficient recompensaţi din punct de vedere economic, nu este posibil să beneficiem pe deplin de


141

sprijinul european. Încă o dată, aceste subiecte trebuie să fie abordate de noul guvern cu multă seriozitate, astfel încât aceste precondiţii să fie pe deplin realizate, cel puţin în ceea ce priveşte noua perioadă de programare.

Pe această chestiune se lucrează şi la nivelul cadrului legislativ pentru crearea condiţionalităţilor ex ante prin care se va propune obligarea statelor membre să pună în aplicare aşa numitele precondiţii cheie pentru fiecare program pe care statul membru doreşte să-l deruleze. Cel de al doilea element are o mare relevanţă pentru simplul motiv că, autorităţile locale şi regionale sunt cele mai aproape de cetăţeni, de teritoriu şi cele care îşi cunosc cel mai bine nevoile. Fără o implicare totală a acestor actori, în toate etapele, este imposibilă elaborarea şi implementarea unor programe cu impact real pe teren. De asemenea, din acest punct de vedere, se depun eforturi pentru măsuri care să oblige statele membre să acţioneze în acest sens şi în pofida opoziţiei guvernelor naţionale, există încrederea că se va reuşi ajungerea la un compromis bun.

Tot ceea ce am menţionat până acum poate determina o bună utilizare a fondurilor europene în multiplele lor domenii de acţiune, de la infrastructură (digitală, transport şi energie) la cercetare şi inovare, de la educaţie şi ocuparea forţei de muncă la incluziune socială şi de la întreprinderi la mediu, doar ca să dăm câteva exemple. În ceea ce priveşte transportul (Reţeaua trans-europeană de transport) şi mediul, trebuie să subliniem faptul că România beneficiază de un sprijin puternic din partea Fondului de Coeziune.

Şi dacă cele două domenii instituţionale de acţiune ale acestui fond sunt cele descrise, trebuie să spunem că se depun eforturi la nivelul Parlamentului European să se asigure că toate priorităţile de investiţii din partea FEDER şi Fondul de Coeziune sunt îmbunătăţite. Ne referim în special la proiectele legate de eficienţa energetică şi utilizarea energiilor regenerabile în sectorul locuinţelor – pe care eurodeputaţii încearcă să-l facă eligibil, cum este cazul clădirilor şi companiilor publice – şi la


142

cogenerare, încălzire şi răcire precum şi încălzire districtuală, elemente care sunt foarte prezente şi importante în statele din Europa Centrală şi de Est.

Considerăm că sprijinul acordat construirii sau reabilitării centralelor şi a reţelei de distribuţie, chiar şi cu anumite limitări necesare pentru a evita incompatibilităţi cu legislaţia europeană sectorială (Sistemul de Comercializare a Emisiilor) poate aduce îmbunătăţiri în ceea ce priveşte eficienţa acestor centrale, impactul de mediu şi bineînţeles factura pentru utilizatorii finali, cetăţenii. Aceeaşi cetăţeni care, sperăm noi, vor fi capabili – în urma simplificării regulilor, pregătirii guvernelor naţionale şi în urma unei campanii de informare – să beneficieze din plin de Politica de Coeziune şi să resimtă impactul pozitiv al Uniunii Europene în viaţa lor.

România nu este condamnată să rămână ţara săracă a Uniunii Europene. Fondurile europene, la fel ca în cazul Poloniei, îi pot conferi ţării noastre avantajele la care nu putea spera în urmă cu 10-15 ani. Important în acest punct este faptul că ştim ce trebuie să facem, măsurile pe care trebuie să le implementăm şi trebuie să avem voinţa politică de a întoarce lucrurile pentru viitorul României. Ansamblul de măsuri enumerate în acest studiu, acordurile largi în rândul organizaţiilor societăţii civile şi autorităţilor publice din România pentru înfăptuirea unei reforme regionale care să confere identitate juridică regiunilor, sunt demersuri capabile să reorienteze şi să aducă beneficiile Politicii de Coeziune în ţara noastră.

The final steps - absorption of structural and cohesion funds 2007-2013

143

English version


144

Foreword

Victor Boştinaru

Member of the European Parliament

The study “The final steps - absorption of structural and cohesion funds 2007-2013” is the result of years of activity in the Committee on Regional Development of the European Parliament and the decision to elaborate this study was taken after witnessing how Romania missed such a huge opportunity.

In terms of low absorption capacity, Romania has no precedent since the establishment of the European Community. The roots of this costly failure should be sought in 2005-2007 period, when the Romanian government simply failed to prepare the country’s institutional and administrative framework in order to absorb funds that were to be made available.

The release of this study is marked both by concerns and hope. Concerns arise due to the fact that in 2007-2012 periods, Romania has only managed to absorb about 10% of the structural and cohesion funds, thus being by far, in comparative terms, the country with the worst performance out of all 27 Member States. Our country also faces the risk of losing billions of Euros as a result of the automatic decommitment mechanism in 2013.


145

The only hopes lie in the fact that, in the summer of 2012, the Romanian Government adopted in cooperation with the European Commission, the package of measures that will allow the unblocking of payments. Moreover, the new government led by Prime Minister Victor Ponta proposed the reorganization of the institutional architecture that manages EU funds and triggered debates on the regional reform, to ensure that in the end, at least for the next multiannual financial framework 2014-2020, Romania will substantially improve its performance.

The bitter lessons of an excessive politicization of the public administration, with serious effects on the de-professionalization of the body of experts that manages European Funds and the lessons of institutional and legislative instability brought us to the point where we have to act quickly and firmly. In any other perspective, we risk to widen the gaps between the developing regions of the European Union.

The study carried out by the prestigious law firm Musat & Associates is an institutional radiography, a technical and unbiased analysis. Equally, the study is the best starting point, now, at the eleventh hour, in order to improve absorption performance under the current financial framework, but also for the next one.

According to experts, structural and cohesion funds are among the only instruments available for Romania's development for the next period and the only real support for reducing the development gaps already widened due to the financial crisis, the decrease of foreign investments or the terrible conditions imposed by the IMF agreement.

This study that reiterates previous concerns regarding the administrative and institutional capacity as well as the regional reform process is also an invitation to debate on the future of our country, to strategically plan our development and to acknowledge the need to learn from our mistakes and from the relevant experience of countries similar in size to Romania. And here, I think without doubt about our Poland


146

friend where despite an amount of funds larger than ours and potentially more complex problems than those of Romania, the Cohesion Policy was turned into an engine of economic growth, social progress, which reduced disparities and also helped the country to increase its credibility as a major player of the Union.

By the time this study is being elaborated, the European Parliament negotiates with the Council and the European Commission the future of the Cohesion Policy for 2014-2020. I had the chance after years of working in the REGI Committee, to be appointed rapporteur of the European Parliament for the Cohesion Fund, a key instrument of the Cohesion Policy.

By the amendments I have submitted to this fund and the amendments of the European Parliament, the legislative framework of the Cohesion Policy, the European regions and the European citizens will be able to benefit from what we, MEPs in the REGI Committee proudly call “investing in development”.

Will my country finally know how to benefit from Cohesion Policy? The answer or the answers depend on us, the Romanian government, the regions, the counties, the communities. If other states comparable in structure, demography and indicators succeeded, why can’t we?

Victor Boştinaru Member of the European Parliament


147

Introduction

The analyses on the absorption capacity of European Union funds, the assessments on the status of absorption and the factors which influence the success or failure of the European Union’s Cohesion Policy have been made public in Romania in the last six years since our country’s accession. To some extent, these analyses reflect the complexity of different approaches on Cohesion Policy, where each intermediate body, management authority, ministry or administrative territorial unit should play a well-defined role.

However, in what we can call the traditional Romanian public administration, a decentralized system which involves and maximizes vertical and horizontal integration remains a goal to be achieved. If on the vertical level, we have the administration with various levels of European, national, regional and local authorities; on the horizontal level we have companies, social groups and civil society organizations, which all should be equally involved in designing, implementing and accessing European Funds.

This study does not aim to exhaust the subject of EU funds absorption, approach largely unattainable, it rather tries to provide a corollary and up to date assessment. The analysis is based on the latest data available in the Committee on Regional Development of the European Parliament and it emphasizes once again, the extent of a failure with serious consequences for Romania's development and incapacity to


148

reduce the development gaps because of the very low absorption rate of European Union funds.

The study aims to follow in detail and sets out to explain the main directions of the EU Cohesion Policy. Thus, it addresses the current status of EU funds absorption in Romania and key absorption indicators for each Operational Programme. It also addresses the conceptual dimensions of the terms used and establishes the general framework: what is the current Romanian situation regarding the absorption of EU funds, the suspensions and pre-suspensions of funds and the major risks for 2013.

The study intends to serve the basic objectives for Romania's development and to outline a short and medium term strategy to be followed. This strategy should be developed in terms of the future multi-annual financial framework and the future Cohesion Policy, taking into account the experience built up so far and the urgent need for Romania to improve its absorption, especially during the economic crisis and the near-disappearance of other investment sources.

The second major part of the study is in general terms, an analysis and a series of judgments based on available documents, an assessment of the legal and institutional framework in terms of jurisprudence and a presentation of data that can highlight the status of our country, the causes that led to this situation and a series of measures required, both in general and especially in particular, in light of the legislative process.

The chapters in this section will address both the legal and institutional framework for the identification of weaknesses, overlaps, its stability problems identified both by the European Commission’s communications and in the documents made public by audit authorities, as well as proposals for their correction and improvement.


149

In the next steps, the two frameworks are correlated; the key issues that have led to the very poor absorption rate and the accumulation of factors that influenced the disastrous results are identified. This section analyses the current legal and institutional framework’s impact on the administrative capacity to absorb EU funds, the causes of chronic underfunding, the low level of staff training, the manner of solving the litigations and the issue of public tenders which have attracted the attention of anti-fraud and control bodies.

This section seeks to provide answers to some fundamental questions: Is the Romanian state capable of mobilizing resources for improving this situation? What are the main legislative measures needed to reduce the level of fraud? What can be said about the current legal framework for public procurement? How can it be improved and what is the jurisprudence in this regard in other countries?

The last two chapters are devoted to the prospects for regional reform in Romania and the debate on the EU budget for 2014-2020. The two elements are key issues that will significantly affect the future and the development of Romania.

The main conclusions drawn from the European Council of February 7-8 have raised new concerns. The budget proposed by the Council will not lead to an improvement of the EU’s situation, but it will rather deepen the disparities between the Member States and will not lay out the premises for economic development and new jobs.

Repeatedly, the European Parliament drew the attention that serious negotiations are needed so that the new MFF 20014-2020 to become a tool of economic progress. Instead the result was a budget that further on continues the direction of austerity’s obtuse philosophy and budgetary cuts. Thus, for the very first time since the establishment of the EU, on the grounds of an unprecedented reduction of the EU’s budget, the Members States have to intensify their efforts if they want to benefit from the available funds.


150

According to the Council’s proposal, Romania has to receive approximately EUR 1000/capita, while Poland gets EUR 1900. Only now, the Romanian public agenda focuses on the new MFF and the regional reform.

Succeeding the European debate and especially the one from the European Parliament, decisions will be adopted in terms of institutional and administrative legislation with a real impact on the future of the Cohesion Policy implementation in Romania, which will bring its benefits to the country, including a higher absorption rate, not only quantitatively but also qualitatively.

While still outside the public agenda, the two elements will be the subject of debate in the near future and the decisions that will be taken must find their argumentation in a set of realities and need to be outlined in an accurate assessment. The experience from the Committee for Regional Development of the European Parliament and a negotiation strategy prepared in advance are fundamental resources in this entire process.

On the other hand, any fundamental change affecting EU Cohesion policy has to have Commission’s explicit approval in advance and this cannot be achieved unless a serious and pragmatic dialogue exists, both during the preparation stage as well as during the implementation. Any government should take into consideration that planning such reforms is a strict and serious issue.

Any other approach that does not bear in mind our country’s terrible experience or the delaying of the decisions required to set the new strategic guidelines is nothing but petty politics, which will only deepen the disparities between Romania and the other Member States.

The conclusions and warnings emerging all these years are equally present today. For years now, Romanian governments have mimicked their commitment to carry out these reforms and the result was


151

catastrophic. Since time is no longer a friend of ours, 2013 is the year to elaborate and implement the regional and institutional reforms so that this colossal machinery managing the European funds to be fully prepared.

The stake of EU funds available until 2013 substantially changed its weight, especially in the context of crisis consequences. This is why, our country no longer affords to stand back and deny itself one of the most important advantages of the EU membership.


152

Constant evaluations on

the extremely low level

of EU funds absorption

2010 negatively emphasized Romania’s absorption capacity due to two equally harmful events: VAT increase, leading to more expensive European and co-financing money and the significant decrease of civil servants salaries, including here the experts in attracting European funds.

Also, the removal of the experts from the system has caused a destabilization of the management of EU funds. Thus, the solutions that were required, since that time, aimed the training programs, which should be offered both to those working in public administration in general, but also to those managing EU funds, in particular. Encouraging all those managing projects funded by the European Union requires inter-institutional cooperation and coordination and economic incentives.

Today, when we evaluate the importance confered by Romania to the Cohesion Policy through the human and economic resources allocated, we can easily see how lightly this policy was treated.

Launched on May 1, 2009, at the initiative and coordination of MEP Victor Boştinaru, the study "White Paper of the Administrative Capacity - European funds absorption by small and medium-sized


153

communities”1 represented the first large-scale research seeking to identify the problems faced by local actors in the process of absorption of EU funds. The study was appreciated both in Brussels as well as by the Romanian academic circles.

With a sample of 874 municipalities, representing over 7 million Romanian local inhabitants, the study revealed that, in addition to the absence of trained personnel and weak fiscal capacity of local governments, the important bureaucratic obstacles, the collection of rules that were too bulky and difficult to understand, non-transparent regulations on financing, small chance to exchange experiences between project proponents and undeveloped possibilities for interregional coordination are influencing the administrative capacity to manage any kind of project.

At that time, the study recommended the regional reform to be initiated by a law regarding the establishment of the position of Governor / Regional Prefect whom to coordinate regional development policy in developing regions. To this measure, the support of the central government as well as the banks’ in terms of co-financing and the elements of pre-financing guarantees can be added. Introducing some form of conditionality for the consulting firms like being paid only if the project is eligible and the practiced fees to reflect their performance, was another step towards improving the performance of those companies.

1 The Study "White Paper of the administrative capacity - European funds absorption

by small and medium-sized communities" took place from February 4 to February 23, 2009, on a sample of 874 municipalities, representative of small and medium-sized territorial administrative units in Romania, with an error of +/- 2.9%. The sample type is probabilistic, stratified based on the data provided by the census of 2002, consisting of 32 layers resulted from the intersection of 8 geographical areas with 4 types of urban and rural settlements. The full study is available at this address: www.victorbostinaru.ro/Studiu.zip


154

In terms of reducing bureaucracy, the study "White Paper of the administrative capacity - European funds absorption by small and medium-sized communities” recommended the conclusion of an agreement between the Government and the National Union of County Councils, Association of Municipalities, Association of Municipalities and Villages Association on the agenda on simplifying and debureaucratization, in accordance with the reports adopted by the Committee on Regional Development of the European Parliament.

And last but not least, the identification and promotion of examples of good practice and successful projects in Romania is also recommended. In this respect, it is also mentioned at that time, that a database containing all the projects within each Regional Development Agencies in Romania could be created, with the support of the national and local authorities.

During August 2009 – January 2010, Soros Foundation Romania carried out a sociological research with two components: one quantitative, based on a self-filled in questionnaire, addressed to all City halls in Romania and a qualitative one, during which 8 case studies were conducted. According to the results of the research, published in the study „Autorităţile locale faţă în faţă cu fondurile europene“, the following were determined2:

� The wealthy (city halls with a high local budget) are those accessing European funds and developing out of them, resulting in an increase of the inter and intraregional disparities and thus violating the principles of EU Cohesion Policy, according to which the reductions of gaps and disparities between regions is pursued.

2 Alexandru TOTH, Cătălin DĂRĂŞTEANU, Daniela TARNOVSCHI coord., Autorităţile

locale faţă în faţă cu fondurile europene, Coordonatori, Funaţia Soroş, Bucureşti, 2010. http://www.soros.ro/ro/publicatii.php?cat=24#, 30 ianuarie 2013.


155

� A national strategy for supporting and assisting the poor and disadvantaged City Halls, facing problems in accessing the communitarian funds, is missing.

� There is the need that the state agencies coordinating the European funds to perform the territorial monitoring of the distribution of these funds in order to prevent and stop widening the inter and intraregional disparities.

� European funds are difficult to access and even more difficult to implement and if problems are asserted, the money will have to be returned. It is very likely that in a not so far future, one would discover that Romania is only a net contributor to the budget of the European Union. Now, local authorities whose budgets are severely affected by the economic-financial crisis will probably encounter problems in implementing the projects already won (no co-financing power).

� If, for many (especially for those governing the country, according to the statement of the Prime Minister) European funds are a way out of the crisis, reality can be different though. European funds can become a burden, not being able to absorb them or they may represent the „apple of discord”, the reasons for insecurity and social tension due to an increase of the differences between the „wealthy” and the “poor”.

Another evaluation made in the context of the visit of the Committee on Regional Development’s delegation to Romania, which took place in the period November 3-5, 2010, shows that:

„In Romania, regional structures have no responsibility, either functional or fiscal, and thus, no competence in terms of policy drafting. Therefore, one of the biggest challenges for the next years will be to address this kind of imbalance in the benefit of the regions. As a EU accession prerequisite, Romania developed an institutional frame for


156

managing EU support, which includes a series of administrative structures and monitoring mechanisms.

However, the monitoring reports of the European Commission suggest that Romania should strengthen anti-corruption general policy, especially by a high-level coordination and based on an independent evaluation of the impact of the results of the last two anti-corruption strategies implemented in 2005.

In addition, in terms of public acquisitions, Romania should evaluate the effectiveness of the legal framework and the assignment of responsibilities to the competent authorities, in terms of protection against the conflict of interest and to modify them, if necessary. Also, the authorities should consider forbidding public officials and elected representatives to benefit directly or indirectly from commercial contracts concluded on behalf of their institution and to establish full transparency in this area.”3

It is worthy of note that, at this point, the European Commission Report on the progress of Romania under the Cooperation and Verification Mechanism on January 30, 2013, states that “progress seems very limited in the prevention and sanctioning of corruption related to public procurement. The advances made against high-level corruption have not been matched in public procurement. Cases seem to take a long time, partly due to the need for specific financial expertise, leading to the particular problem of contracts concluded before court judgement on the offence. The penalties for officials involved in fraudulent public procurement cases continue to be very low and the law does not foresee a possibility of a cancellation on the grounds of conflict of interest of projects that have already been executed. There are also major doubts on the effectiveness of prosecution handling of these cases. Recent proposals

3 Ivana KATSAROVA, Situaţia economică, socială şi teritorială a României, Direcţia

Generală Politici Interne - Departamentul tematic politici structurale şi de coeziune, noiembrie 2010.


157

seem to call into question the stable independent institutional basis essential for real progress.”4

Yet these remarks, together with the media reports in summer of 2011, raise important question marks over the integrity of Romanian audit and control mechanisms on one hand, and the over the leadership of ministries and institutions involved in this period in the absorption process, on the other hand.

The same evaluation of DG Internal Policies - Structural and Cohesion Policy Department also states that "effective absorption of structural funds depends largely on the quality of the programming phase, where the priorities should reflect the needs and capacity of the actual beneficiaries. Therefore, defining them during the consultation with the stakeholders in a decentralized and transparent environment requires the development of national capacities which are undergoing a training process in Romania. Since its accession to the EU on January 1, 2007, Romania has absorbed funds equivalent to 0.75% of GDP, compared with the 2% originally planned, while in 2008 only a quarter of the funds made available by Brussels were used. Further simplification of delivery mechanisms at European and national level will certainly contribute to speeding up this process”5.

This did not happen, mainly because the delivery mechanism from the European level was not simplified while the national mechanism encountered a number of problems that this very study intends to emphasize.

At these assessments add up some articles from the Romanian media that quote an internal report of the European Commission. According to Fin.ro, within an article from July 2011, a document of the 4 Report of the Commission to the European Parliament and the Council on the

progress in Romania under the Cooperation and Verification Mechanism, http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_en.pdf, 30 January 2013. 5 Ivana KATSAROVA, op cit.


158

EU executive “shows the degree of disappointment our country produced as a member”6. Thus, an analysis on the use of European funds reveals the main problems: corruption and abusive public procurements.

Moreover, as a result of the irregularities notified by the European Commission in nearly 100% of the sample that was verified, a decision to suspend the payments was taken until December 2011. Thus “the decision to suspend the payments came as a result of fraud suspicions, found in 61 from the 64 projects that were subject to the analysis of the European anti-fraud institutions”. A year later, in December 2012, other five Operational Programmes would face payments suspension due to irregularities found by the European Commission audits.

The background of the document refers to the general issue of the absorption of EU funds, the perspective of losing a large amount of money in 2013 is being invoked in the absence of concrete measures taken that year. The Commission officials were showing that the levels of absorption were low in Bulgaria and “alarmingly low” in Romania, except the funds for agriculture. In Romania, the absorption rate for the European Regional Development Fund (ERDF) is 3,4% and for the European Social Fond (ESF) -1,4%. In comparison, the EU average for the fourth year of implementation was 17%.

“Despite the Commission's efforts to address this situation, there is little progress on the ground. Romania's response seems to be superficial and does not address the root causes of the problems. The negative assessment is also shared by other international financial institutions. DGs have no interlocutor at the political level, while managers within the administration are frequently replaced. The system's capacity to manage public procurement remains low. Unless concrete

6 Vlad BARLEANU, „CE suspectează DNA și guvernul că împiedică investigațiile OLAF

din România", Fin.ro http://www.fin.ro/articol_63625/ce-suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-investigatiile-olaf-din-romania.html, 18 July 2011


159

steps are taken in 2011, Romania is going to lose a large part of EU fund as of 2013. DGs called for actions to be taken by the Commission at the highest political level”7, the document also shows.

According to Fin.ro, these messages were officially sent to the Romanian administration, fact that explains the hurrying for a governmental reshuffle having as criteria the results of implementing the European projects or even the establishment of a special ministry. “Today, The Commission has no central interlocutor in Romania, with sufficient political influence to assure the implementation of an action plan agreed to speed up absorption”8 said the specialists from Brussels quoted within the media article.

One of the conclusions of the article notes that the Regional Policy of the European Union is being questioned by the government’s disastrous policy. The reasons identified by the Commission for this matter of fact are the weak administration, the inefficient procedures, the political interferences, the formalist manner of applying the rules and a judiciary system not able to better protect against the conflict of interest, corruption and fraud.

“The financial consequences of the low absorption rate threaten the credibility of the regional policy and weaken the position of the Commission within the budgetary negotiations that will follow” 9 is one of quoted passages from the EC internal document.

The Commissions officials make a brief history of the most recent events in the relation with Romania. Thus, in December 2010, Jose Manuel Barroso, president of the European Commission made a suggestion to the political leaders from Bucharest to create a special

7 Idem

8 Idem

9 Idem


160

ministerial portfolio for the coordination of EU funds and to set up an action plan, offering the direct support of the Commission.

“The reply by Romania to this initiative has so far been disappointing. No effective policy coordination at high level was established, the implementation of an action plan received by Romania in May is already slipping behind the target deadlines and no reply to the offer of targeted assistance has been received”10 the document says.

In this context, the Commission states that Romania should take the following immediate measures:

� The coordination of EU funds is transferred to a person of ministerial level, close to the Prime Minister, at latest by 1 August 2011. (In this respect it is notable the delay of about two months from the Romanian Government).

� To rigorously implement the priority action plan to increase the capacity to absorb structural and cohesion funds submitted by Romania in April 2011. The implementation is monitored through regular meetings between the Government and the Commission and monthly reports. If necessary, the action plan will be revised by Government decision after consultation with the European Commission.

� A list of measured to improve administrative capacity is agreed with the Commission and approved by the Government at latest by 1 October 2011. This list should include actions to improve institutional stability, to adopt transparent and merit-based appointment criteria for management positions and to prevent and detect conflicts of interest in the management of funds.

10

Idem


161

� A list of measures to improve public procurement practice is agreed with the Commission and approved by the Government at latest by 1 October 2011 following an independent assessment carried out in this area. The measures will be updated by 1 March 2012 following publication of a complementary review of the World Bank.

According to the figures available on 21 December 201211, Romania has effectively absorbed 4 billion euro of the 20 billion available for the period 2007-2013, with an interim payments rate of only 9, 7%. These figures place Romania last in the European Union.

The analysis and assessments in all these years are surprisingly current and recurrent. From this point of view, the findings are simple: the disregard, corruption and incompetence at the highest level left their mark on the capacity to absorb structural and cohesion funds. But systemic issues have also contributed to Romania's disastrous situation. If the first category of vulnerabilities falls within the scope of the judiciary system and even the electoral cycle, for the second, political decisions are needed, adopted with largest consensus after debates with all involved actors.

11

Annex 1


162

Notes and references

� BÂRLEANU Vlad, „CE suspectează DNA şi guvernul că împiedică

investigaţiile OLAF din România“, Fin.ro http://www.fin.ro/articol_63625/ce-

suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-investigatiile-olaf-din-

romania.html, 18 iulie 2011.

� KATSAROVA Ivana, Situaţia economică, socială şi teritorială a României,

Direcţia Generală Politici Interne - Departamentul tematic politici

structurale şi de coeziune, noiembrie 2010.

� TARNOVSCHI Daniela coord.,TOTH Alexandru, DĂRĂŞTEANU Cătălin,

Autorităţile locale faţă în faţă cu fondurile europene, Coordonatori, Funaţia

Soroş, Bucureşti, 2010. http://www.soros.ro/ro/publicatii.php?cat=24#, 30

ianuarie 2013.

� Report of the Commission to the European Parliament and the Council on

the progress in Romania under the Cooperation and Verification

Mechanism, http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_en.pdf, 30

January 2013.


163

Conceptual framework

The absorption capacity – “represents the ratio in which a country is able to effectively and efficiently spend the financial resources allocated from the Structural Funds”12. The absorption capacity depends on the administrative and institutional capacity, namely on the existence of some institutional bodies able to draft and implement projects as well as on the coordination and collaboration capacity between the involved institutions.

The experience of the performing states shows that the absorption capacity is closely related to the administrative and institutional capacity.

The framework law on decentralisation no 195/2006 defines the administrative capacity as the overall of material, institutional and human resources a territorial-administrative unit is having, as well as the actions it carries out to exercise the competences established by the law. According to the same law, the administrative capacity is being evaluated and determined by law.

In a smaller acceptation, the administrative capacity to absorb European funds is defined as a set of competencies belonging to the central, regional and local authorities that allows them to develop, at a reasonable level and in time, plans, programmes and projects, to take 12

Gheorghe OPRESCU coord.,Daniela Luminia CONSTANTIN, Florinel ILIE, Dragoş PÎSLARU, "Analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în România", Institutul European din România - Studii de Impact III, p. 9


164

decisions regarding these programmes and projects, to coordinate key partners and to successfully manage the administrative and reporting workload. Also, the administrative capacity refers to the ability to finance, to supervise the implementation of projects and to avoid frauds.13

The institutional capacity marks the institutional factors14, both at EU level and at national level. At EU level, the institutional capacity refers mainly to the European Commission and its activity but also to the reports of the European Parliament and the result of the negotiations from the Council. At national level, the institutional factors relate to the real structure of the economy, the organisation of the political system and the governmental structures as well as the economic policies.

The financial capacity represents the ability of central and local authorities to co finance programmes and projects supported by the European Union, to plan and guarantee these contributions within multiannual budgets and to collect them from the various partners involved within a project or programme.

13

Andrej HORVAT, Absorption Problems in the EU Structural Funds, Ljubljana, 2004, p. 9. 14

Idem


165

Notes and references � HORVAT Andrej, Absorption Problems in the EU Structural Funds, Ljubljana,

2004.

� OPRESCU Gheorghe coord., CONSTANTIN Daniela Luminia, ILIE Florinel,

PÎSLARU Dragoş, "Analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în

România", Institutul European din România - Studii de Impact III.


166

The absorption of

structural and cohesion

funds

I. Preliminary Considerations

This Study has been drafted by Musat & Asociatii upon the request of Mr Victor Bostinaru, member of the European Parliament and its purpose is to perform a legal analysis of the legislative and institutional framework of European Structural Funds and the dysfunctions thereof, to evaluate the consequences of identified dysfunctions and to propose potential solutions to remedy the dysfunctions.

This Study aims to be an analysis of the causes which generated a very low level of European funds absorption in Romania, and we shall hereinafter describe the reasons relating to the public authorities involved in the entire European financing process at national level, as well as the ones relating to the actors (beneficiaries) involved.

At the same time, this Study aims to analyze Romania’s absorption capacity in view of achieving the Cohesion Policy’s goals, an absorption capacity which in the case of states that recently accessed the European Union represents the main instruments by which they may adjust the disparities between them and the senior Member States.


167

This Study was prepared between March 2012 and October 2012 (a period to be deemed as a reference period for accessing the studied documents and information). The conclusions, ascertainments and recommendations of Musat & Asociatii that are comprised in this Study refer to and are limited to the purpose of the analysis, as described above.

This Study is based exclusively on the provisions of Romanian laws and European regulations, as they may be interpreted and enforced by Romanian courts of law and/or arbitration courts. Musat & Asociatii does not express nor issue any opinion in relation to which or that may have legal consequences regarding the legislation of jurisdictions other than the Romanian one. In this respect, please note that the opinion of Musat & Asociatii referring to the applicability of an obligation or the applicability of a document means that the analyzed obligation or document is of the type and form enforceable by Romanian courts. However, taking into consideration that Romania is a civil law jurisdiction, in which court decisions may differ depending on the court rendering them, it is practically impossible to positively determine the manner in which a Romanian court would interpret the rights and obligations of the parties based on Romanian law.


168

II. DESCRIPTION OF EUROPEAN STRUCTURAL FUNDS

2.1. Introduction to the European Union development policy

As of the entry into force of the Maastricht Treaty on the European Union, one of the major objectives of the European Union has been to strengthen the economic and social Cohesion Policy.

Certainly not all the regions of the European Union enjoy the same level of development, especially since the extension of the European Union to 27 Member States has generated new issues concerning internal competitiveness and cohesion. The economic and social development differences between the senior Member States of the European Union and the states which have recently accessed the Union represent the reason of deepening the existing gaps between Member States.

In an attempt to reduce disparities between the states (regions) of the European Union, a cohesion policy was implemented, involving the reduction of existing gaps between regions in terms of production and productivity. To achieve the goal of the Cohesion Policy, the targeted Member States and regions require financial aid in view of settling various existing structural issues and achieving their development potential.

Therefore, the development of any new Member State in view of reducing the disparities mostly relates to its absorption capacity, which represents the level at which a Member State manages, within a determined time frame (usually, during a financial year), to absorb and use its available funds from the budget of the European Union based on the administrative capacity of that country and the institutional capacity thereof for achieving, developing and implementing projects for drawing European funds. In its turn, the administrative capacity1 is the ensemble of material, institutional and human resources available to an

1As per Law no. 195/2006 - the framework law for decentralization


169

administrative-territorial unit, as well as the actions undertaken by the latter in order to exercise the duties determined by law, while the institutional capacity is the ensemble of institutions by which the state or the administrative-territorial units transpose the decisions adopted at the administration level in view of achieving the Cohesion Policy.

The economic and social cohesion policy based on financial solidarity, namely the redistribution of a part of the community budget created through the contribution of the Member States, to the less prosperous regions and social groups represents a solidarity policy, its purpose being that of promoting competitiveness and employment at a large scale.

At the same time, one of the main goals of the Cohesion Policy is to improve the Single European Market2, leading to an increase of welfare in the Member States of the European Union. Thus, the European Union has created a legislative and institutional framework to ensure that the objectives of the Cohesion Policy are achieved.

2.2. General Community-Level Legislative Framework

The legal framework of the Community policy for regional development is provided in the contents of Title XVII of the European Union Treaty, determining the objective of the regional policy, namely to “reduce the inequalities between the levels of development of various regions and the falling behind of less developed regions or islands, including rural areas”.

2The Single European Market is represented by the free movement of the

population, commodities, services and capital within and among Member States of

the European Union, as if they were moving within a single country. This entails a

customs union, an internal market (consisting of annulling the obstacles between

Member States against the four fundamental freedoms: free movement of persons,

commodities, services and capital), free competition and a joint commercial policy.


170

In addition to the general legal framework provided in Title XVII of the European Union Treaty, the main legislative documents representing the general legislative framework at the level of the European Union are:

� Regulation no. 1080/2006 on the European Regional Development Fund (“EFRD”);

� Regulation no. 1081/2006 on the European Social Fund (“ESF”);

� Regulation no. 1082/2006 on European territorial cooperation;

� Regulation no. 1083/2006 determining the general provisions concerning the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund;

� Regulation no. 1084/2006 on the Cohesion Fund (“CF”);

� Regulation no. 1828/2006 concerning the implementation rules for (EC) Commission Regulation no. 1083/2006 containing general provisions concerning the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and (EC) Commission Regulation 1080/2006 concerning the European Regional Development Fund;

� (EC) Commission Regulation no. 1177/2009 of September 30, 2009 - concerning the new procurement limits.

2.3. The Legislative Framework in Romania

The main national legislative rules in the area of managing structural funds are:

� Government Decision no. 457/2008 on the institutional framework for coordinating and managing structural instruments;

� Government Decision no. 1115/2004 on preparing the National Development Plan in association;


171

� Law no. 315/2004 on regional development in Romania;

� Government Decision no. 109/2009 on the organization and operation of the National Agency for Fiscal Administration;

� Law no. 490/2004 on financially stimulating the staff managing Community funds;

� Government Decision no. 595/2009 for the enforcement of Law no. 490/2004 on financially stimulating the staff managing Community funds;

� Law no. 200/2005 approving EGO no. 22/2005 for supplementing Law no. 94/1992 concerning the organization and activity of the Court of Auditors;

� Government Ordinance no. 66/2011 on preventing, ascertaining and sanctioning irregularities occurred in obtaining and using European funds and/or national public funds relating thereto;

� Law no. 500/2002 on public finance;

� Law no. 273/2006 on local public finance;

� Law no. 84/2003 amending and supplementing GO no. 119/1999 on internal audit and preventive financial control;

� Law no. 672/2002 on internal public audit;

� Emergency Government Ordinance no. 63/1999 on managing non-reimbursable Community funds distributed to Romania and related co-financing funds, as amended and supplemented.

� Emergency Ordinance no. 64/2009 on the financial management of structural instruments and their use for the convergence objective;


172

� Order no. 673/13.04.2009 amending Order no. 752/2006 of the Minister of Public Finances approving the procedure for the issuance of the fiscal certificate for legal entities and individuals, the budget obligations certificate, as well as the model and contents thereof;

� Local Public Administration Law no. 215/2001;

� Law no. 220/2008 determining the system for promoting the production of green energy.

� Government Decision no. 218/2012 approving the Methodological norms for enforcing the provisions of Emergency Government Ordinance no. 64/2009 on the financial management of structural instruments and their use for the convergence objective.

Cohesion Policy Objectives

In view of financing the cohesion policy, a number of 3 (three) financing structural instruments were set up, as follows:

1. The European Regional Development Fund (“EFRD”),

2. The European Social Fund (“ESF”) and

3. The Cohesion Fund (“CF”).

In their turn, these structural instruments finance the following objectives:

(i) The Convergence Objective

The convergence objective aims to economically develop regions that are under-developed by performing investments in key areas such as: infrastructure, human capital or the environment. The regions targeted by the convergence objectives are the NUTS II regions (“Nomenclature of Units for Territorial Statistics”), namely the ones registering a GIP/capita


173

of less than 75% of the Community average. Consequently, based on the criteria mentioned above, the entire territory of Romania is eligible under the convergence objective, taking into account that the GIP/capita in each region is less than 75% of the EU-25 Community average3. At the same time, apart from the above-mentioned regions, the Member States whose GIP/capita is less than 90% of the EU-25 Community average are also eligible for financing based on this objective.

(ii) Regional Competitiveness and Employment

In order to benefit from funding based on the regional competitiveness and employment objective, it is mandatory for the targeted regions not to qualify for funding based on the convergence objective. This objective is financed though EFRD and ESF.

Referring to the activities that may be financed under this objective, please note that it is mandatory that they refer to objectives such as: (i) the development of competitive regions or (ii) employment.

(iii) European Territorial Cooperation

The purpose of this objective is to increase inter-regional cooperation, to increase exchange of experience and, respectively, trans-border cooperation based on joint programs conducted by neighboring regions.

For the financial period 2007-2013, the policy’s framework relates to the fulfillment of objectives set out in the Lisbon Agenda4, as well as in the contents of the Goteborg Agenda5.

3 “UE-25” represents all 25 Member States of the European Union, which made up

the Union before the accession of Romania and Bulgaria. 4 The objectives of the Lisbon strategy, as re-launched on February 2, 2005, include:

supporting knowledge and innovation in Europe, the reform of state aid policies,

improving and simplifying the regulatory framework in which an enterprise operates

and creating an internal service market; eliminating obstacles as concerns the free

circulation in the area of transportation, labor and education; developing a common


174

2.4. Financial Instruments

Based on the three financial instruments, a third of the total budget of the European Union for 2007-2013 was assigned, to be distributed among:

(a) The European Regional Development Fund (“EFRD”)

The European Regional Development Fund is the most important structural fund as concerns the resources, aiming to reduce the gaps among various regions of the European Union by granting financial aid to under-privileged areas.

The amounts allocated by EFRD must mandatorily observe certain criteria, namely: (i) to focus on objectives and regions, (ii) to determine a partnership policy among the European Commission, Member States of the European Union and local players, (iii) to have the intervention scheduled and (iv) to be complementary to the Community contribution.

In addition, EFRD significantly contributes to increasing the economic and social cohesion by supporting the development of regional economies and reconstructing those regions facing industrial decline. Thus, EFRD supports the priorities of the European Union, particularly strengthening competitiveness and innovation, long-term employment and ensuring a durable development.

(b) The European Social Fund (“ESF”)

The European Social Fund is the main instrument for implementing the European Union’s social policy, ensuring the financial support required for professional training and reconversion, but also creating new workplaces. approach of economic migration; supporting efforts for approaching the social

consequences of economic restructuring. 5 The objectives of the Goteborg agenda for a durable development, as agreed by the

European Council in 2001 include: climate changes, transport systems, public health,

the responsible management of natural resources.


175

At the same time, the role of ESF is to contribute to the strengthening of economic and social cohesion, in view of ensuring a high level of employment rate and sufficient jobs, by improving the employment opportunities of EU citizens.

Moreover, ESF also aims to support national employment policies, as well as to ensure quality and productivity through the free access of European Union citizens on the Community labor market.

(c) The Cohesion Fund (“CF”)

The major contribution of the Cohesion Fund is emphasized by strengthening the economic and social cohesion of the European Union, having as final purpose the promotion of a durable development of Member States.

2.5. Structural and Cohesion Funds in Romania

Between 2007 and 2012, Romania was allocated6, based on the structural and cohesion funds, a total amount of EUR 19.668 billion, of which (i) EUR 12.661 billion represents the Structural Funds within the “Convergence” Objective, (ii) EUR 6.552 billion are distributed through the Cohesion Fund, and (iii) EUR 0.455 billion are allocated to the “European Territorial Cooperation” Objective.

In Romania, the implementation of Structural and Cohesion Funds is performed based on the following documents: (i) the Romanian National Development Plan for 2007-2013 (“RNDP”), (ii) the National Strategic Reference Framework for 2007-2013 (“NSRF”), (iii) the Operational Programs (“OP”) and (iv) the Framework Implementation Documents – (“FID ”).

6As per the information available on

http://ec.europa.eu/romania./documents/press_releases/10_07_sinteza_csnr.pdf.


176

2.5.1. The Romanian National Development Plan for 2007-2013

RNDP 2007-2013 is a strategic and financial planning document, approved by the Romanian Government, drafted in partnership with the competent structures of the European Union, having as purpose the economic development of Romania in accordance with the European Union’s cohesion policies. The strategy agreed together with the European Commission regarding the use of structural instruments and the OP implementing these funds was drafted in compliance with RNDP 2007 - 2013.

2.5.2. The National Strategic Reference Framework for 2007-20137

NSRF is the main document for programming Structural and Cohesion Funds in Romania. The document is drafted by each Member State of the European Union, as per the new Community acquis8 on the Cohesion Policy. Nevertheless, please note that this document cannot represent a management instrument, and it must be regarded as an instrument based on which the intervention instruments for Structural and Cohesion Funds between 2007 and 2013 are to be determined.

At the same time, NSRF provides details on the implementation instruments for structural funds between 2007-2013, and the document serves as a link between national priorities and European-level priorities set up based on the 2007-2013 Community Strategic Guidelines9 on

7 Idem.

8According to the new acquis concerning the European Union’s Cohesion Policy, each

Member State prepares a National Strategic Reference Framework (NSRF), as

reference document for scheduling Structural and Cohesion Funds. 9“The Community Strategic Guidelines on Cohesion 2007-2013” These orientations

prepared by the European Commission and adopted by the European Union Council

refer to enhancing of the amenity of Member States, regions and cities by improving

access, services and the environment, encouraging businesses, innovation and

economic growth, by consolidating innovation and research capacities and creating

new employment opportunities through the development of entrepreneurship,


177

cohesion and the 2005-2008 Integrated Guidelines of the European Union for Economic Development and Employment10.

The framework for preparing NSRF was RNDP, as approved by the Romanian Government in December 2005, while the purpose of drafting NSRF was to consolidate the economic, social and regional policies of Romania for their harmonizing with the European Commission policies, required by the Lisbon Strategy; a document that represents the basis for drafting the economic development policies.

In the end, the objective of NSRF is to reduce the economic and social development inequalities between Romania and the Member States of the European Union by generating an additional increase of 15-20% of the GIP until 2015.

2.5.3. Operational Programs

OP are the documents approved by the European Commission in view of implementing the sectorial and regional priorities mentioned in RNDP and approved for financing, being the actual management instruments by which the objectives of NSRF are achieved.

At the time of drafting this document, Romania is using a number of 7 (seven) OP under the “Convergence” Objective:

(i) The Sectoral Operational Programme Human Resources Development (“SOP-DHR”);

improving the adaptability of workers and companies and increasing investments in

human capital. 10

The European Council, convened in March 2005, re-launched the Lisbon strategy by

redirecting it on development and employment in Europe. Thus, it was decided that

the European Union and each Member State shall focus their attention on these

areas and shall take the measures required for promoting knowledge, attracting as

many people to the labor market and creating as many employment opportunities.


178

(ii) The Sectoral Operational Programme Increase of Economic Competitiveness (“SOP-IEC”);

(iii) The Operational Programme Transport (“SOPT”);

(iv) The Operational Programme Environment (“SOP-ENVIRONMENT ”);

(v) The Regional Operational Programme (“ROP”);

(vi) The Operational Programme Technical Assistance (“OPRA”);

(vii) The Operational Programme for the development of administrative capacities (“OP-DAC”).

Regarding the financing, please note that, except for SOP-ENVIRONMENT and SOPT, each OP is financed through a single instrument, and, at the same time, each OP is supplemented by a FID, approved by the European Commission, based on which the information regarding the projects and eligible expenses, potential beneficiaries, the settlement methods of eligible expenses, but also the role of the authorities within the entire process of granting European funds is shown.

Herein below you may find a short description of the main characteristics of each operational program:

(i) The Sectoral Operational Programme Human Resources Development (SOP-DHR)

SOP-DHR is the operational program drafted in accordance with the fourth priority of NSRF (namely “the development and efficient use of human capital in Romania” through the “Convergence” Objective).

The main objective of SOP-DHR is to develop human capital and increase competitiveness, together with ensuring improved opportunities


179

for further access on a modern, flexible and comprehensive labor market for a number of 1,650,000 individuals.

The specific objectives of SOP-DHR are:

� Promoting education and quality primary and continuous training, including higher education and research;

� Promoting entrepreneurship culture and increasing labor quality and productivity;

� Facilitating the long-term inclusion of youth and unemployed individuals in the labor market;

� Developing a modern, flexible and inclusive labor market;

� Promoting the inclusion/re-inclusion of inactive individuals, including those from rural areas, on the labor market;

� Improving public employment services;

� Facilitating the access of vulnerable groups to education and the labor market.

To achieve these objectives funds are being directed to the following Priority Axes:

Priority Axis 1 Education and professional training in support of economic growth and social development based on knowledge, entailing the development of continuous flexible training paths and increasing access to education and training by providing a modern and quality primary and continuous education, including higher education and research.


180

Priority Axis 2 Correlation of continuous learning with the labor market, representing the access to education, increase of employment and the level of education and professional training of human resources by a “continuous” approach, in the context of a knowledge based society.

Priority Axis 3 Increasing the adaptability of workers and enterprises, by promoting entrepreneurship, flexibility and adaptability by supporting competent, trained and adaptable workforce and enterprises.

Priority Axis 4 Modernizing the Public Employment Service, by increasing the quality, efficiency and transparency of employment services supplied by the Public Employment Service (ANOFM).

Priority Axis 5 Promoting active employment measures, aiming to facilitate the integration of young and long-term unemployed individuals in the labor market, to attract and keep a large number of people on the labor market, including those from rural areas and to support formal employment.

Priority Axis 6 Promoting social inclusion, by facilitating access to the labor market for vulnerable groups and promoting an comprehensive and cohesive society for the purpose of ensuring the well-being of all citizens.


181

(ii) The Sectoral Operational Program Increase of Economic Competitiveness (SOP-IEC)

SOP IEC represents the main instrument for achieving the first thematic priority of RNDP, namely “the increase of economic competitiveness and the development of a knowledge based economy”. The general objective of SOP IEC is to increase the economic productivity of Romanian enterprises in order to reduce the gaps between the average productivity of the European Union, the purpose being an average annual increase of 5.5% until 2015, this increase allowing Romania to reach approximately 55% of the European Union average.

The specific objectives of SOP-IEC are:

� To consolidate and develop the manufacturing sector in accordance with the principles of sustainable development. The main aspect of this specific objective is to support the modernization and innovation of existing enterprises and to create new ones, especially small and average enterprises in the manufacturing sectors and the sector of business services.

� To capitalize and qualify production equipments in order to expand the production basis, to innovate the production processes and equipments and to support the adaptation to international standards leading to the development of the product range. The main aspect of this specific objective is that of creating a favorable framework for the development of entrepreneurship, thus aiming to reduce constraints from the failed market areas (access to funding, financial instruments, access to infrastructures and business services - in order to create new enterprises and develop existing ones).

Achieving these objectives is ensured by targeting funds to the following Priority Axes:

Priority Axis 1 An Innovative and eco-efficient production system;

Priority Axis 2 Competitiveness through research, technological development and innovation;


182

Priority Axis 3 Technology of information and communications for the public and private sectors;

Priority Axis 4 Increase of energy efficiency and security of supply in the context of fighting against climate changes.

(iii) The Sectoral Operational Programme Transport (SOPT)

SOPT is the Romanian program document determining the priorities, objectives and targets to be reached for the implementation process of the structural instruments in the transport sector between 2007 and 2013.

As compared to the other OPs, SOPT has certain particularities which considerably set it apart in implementation, namely:

a) the small number of eligible beneficiaries - SOPT implies the managers of national transport infrastructures which are mostly under the authority/coordination of the Ministry of Transport;

b) all axes and technical intervention areas are similar from the point of view of the investment structures, the difference depending on the general objective of the investments, and, consequently, the applicant’s guide is the same for each of the technical priorities comprised by SOPT;

c) SOPT eligible projects are known ever from the elaboration stage of SOPT strategy;

d) transport investment projects have a long term preparation period which includes drafting the pre-feasibility study, the technical projects for the tender documentation and obtaining the required approvals, a period that can last up to 5 years.


183

The specific objectives of SOPT are:

� to modernize and develop the TEN-T11 priority axes, by applying the necessary measures for protecting the environment;

� to modernize and develop the national transport networks, in accordance with the principles of sustainable development;

� to promote rail, sea and inter-modal transport;

� to support the development of sustainable transport, by minimizing the negative effects of transport on the environment and to improve the safety of traffic and human health.


Priority Axis 1 To modernize and develop the TEN-T12 priority axes in view of developing a durable transport system and to integrate within the European Union transport networks;

Priority Axis 2 To modernize and develop the national transport infrastructure outside the TEN-T priority axes for the purpose of creating a sustainable national transport system;

Priority Axis 3 To modernize the transport sector in view of increasing environmental and public health protection and the safety of passengers;

Priority Axis 4 Technical assistance.

11

In Romanian - “Reteaua Trans-Europeana de Transport”. 12

This priority axis refers to TEN-T no. 7 the development of the motorways network,

TEN-T no. 18 regarding sea transport by navigable ways and TEN-T no. 22

modernizing the rail infrastructure from the perspective of inter-operability.


184

(iv) The Sectoral Operational Programme Environment (SOP-ENVIRONMENT)

The Sectoral Operational Programme Environment sets the priorities for the Structural and Cohesion Funds interventions (between 2007 and 2013) and the strategy for allocating European funds. SOP-ENVIRONMENT was drafted by the Ministry of Environment and Sustainable Development, under the coordination of the Ministry of Economy and Finance, as coordinator of the preparatory process of Romania for accessing Structural and Cohesion Funds between 2007 and 2013.

SOP-ENVIRONMENT is the most important operational programme from the perspective of financial allocation and represents the most important financing source for the environment sector, the program being financed through EFRD and CF.

The general objective of this OP is to improve the life standards and the environment standards, contributing, at the same time, to the fulfillment of Romania’s obligations as concerns environmental protection arising from its EU membership.

The specific objectives of SOP-ENVIRONMENT are:

� To improve access to public utilities in the water and used water sector by ensuring the water supply and sewage systems in most urban areas by 2015 and to determine the management structures of the water/used water services at a regional level.

� To optimize the waste management systems by improving the waste management infrastructure and reducing the number of historically polluted areas from at least 30 counties until 2015.


185

� To reduce the negative impact on the environment and to reduce the climate changes effects caused by urban heating systems in the most polluted localities until 2015.

� To protect and improve bio-diversity and the natural patrimony by supporting the management of protected areas, including the implementation of Natura 200013 network.

� To reduce the risk of natural disasters that affect the population, by implementing preventive measures in the most vulnerable areas until 2015.

Achieving these objectives is ensured by directing funds to the following Priority Axes:

Priority Axis 1 Extending and modernizing the water and used water infrastructure (a total of approximately EUR 3.3 billion, of which the EU grant is of EUR 2.8 billion14).

Priority Axis 2 Developing the integrated waste management systems and rehabilitation of the historically contaminates areas (EUR 1.2 billion, of which the EU grant is of approximately EUR 1 billion15).

13

Natura 2000 network is a European network of natural protected areas that

comprises a representative sample of wild species and natural habitats of

Community interest. The network was created not only for protecting nature, but

also for preserving these natural habitats on the long term, to ensure the resources

necessary for social and economic development. 14

As per the data supplied by the Ministry of Environment and Forests on its official

website – www.mmediu.ro/...europene/01...europeana/02.../stadiu_proiecte.doc. 15

http://www.fonduri-

structurale.ro/Document_Files//mediu/00000029/h7748_Rezumat_POS_Mai_2007.p

df.


186

Priority Axis 3 Rehabilitating the municipal heating plants in view of reducing pollution (EUR 458 million, of which the EU grant is of EUR 229 million16).

Priority Axis 4 Implementing appropriate management systems to protect nature (EUR 215 million, of which the EU grant is of EUR 172 million17).

Priority Axis 5 Developing the infrastructure for preventing natural risks in the most endangered areas (EUR 329 million, of which the EU grant is of EUR 270 million18).

Priority Axis 6 Technical Assistance (EUR 174 million, of which the EU grant is of EUR 130 million19).

The programme refers to the period 2007 and 2013, but unlike the other OP, its objectives also refer to Romania’s development needs after 2013, by setting the basis for a sustainable economic development.

(v) The Regional Operational Programme (ROP)

ROP’s objective is to support and promote a sustainable and territorially balanced economic and social development for all the regions of Romania, with a focus on supporting the sustainable development of cities (potential urban development poles), improving the business environment and infrastructure for the purpose of transforming the regions of Romania into attractive locations for labor, living and leisure.

16

http://eufinantare.info/stiri/iul2007/declaratie-ministru-mediu.html. 17

Idem. 18

Idem. 19

Idem.


187

The specific objectives of ROP are:

� To improve the general level of attractiveness and accessibility of regions;

� To increase competitiveness between regions as business locations;

� To increase the contribution of tourism to the development of regions;

� To increase the economic and social role of urban centers.

Achieving these objectives is ensured by focusing funds to the following Priority Axes:

Priority Axis 1 Supporting the sustainable development of cities – potential growth poles.

Priority Axis 2 To improve the regional and local transport infrastructure.

Priority Axis 3 To improve the social infrastructure.

Priority Axis 4 To support the development of the regional and local business environment.

Priority Axis 5 The sustainable development and promotion of tourism.

Priority Axis 6 Technical assistance for supporting the implementation of ROP.

(vi) The Operational Programme Technical Assistance (OPTA)

The Operational Programme Technical Assistance (OPTA) aims to ensure an implementation process for structural instruments in accordance with the principles and rules set out among the Member States


188

and the European Commission, in compliance with the provisions of (EC) Council Regulation no. 1083/2006 on EFRD, ESF and CF.

Thus, in view of ensuring the most efficient method of using structural instruments, each Member State has the obligation to monitor, evaluate and control expenses from structural instruments, as well as to inform and promote financial assistance and the implementation system. For this purpose, OPTA supplements the priority axes for technical assistance within the operational programms and represents an important instrument for the coordination of the Cohesion Policy.

The priority axes for technical assistance within each operational program shall provide specific assistance for the process of preparing, monitoring, evaluating and assessing projects, as well as for the communication activities ensuring proper promotion, in accordance with the specifics of each OP.

The Management Authorities20 may receive support from OPTA in view of implementing the operations useful to the parties involved in two or more operational programs. At the same time, OPTA may offer increased support for the coordination process and the financial and audit control system.

The global objective of OPTA is to ensure the necessary support for the coordination process and to contribute to an efficient and transparent implementation and absorption of structural instruments in Romania.

The specific objectives of OPTA are:

� To ensure the support and the appropriate instruments in view of an efficient and effective coordination and implementation of structural instruments between 2007 and 2013 and to prepare for the future programming period.

20

The Management Authorities are authorities appointed by Romania as being

responsible for the management of Operational Programs.


189

� To ensure a coordinated dissemination at national level of general information regarding structural instruments and to implement the ACSI Action Plan21 for communication, in accordance with the National Communication Strategy22 for structural instruments.


Priority Axis 1 Support for the implementation of structural instruments and coordination of programs;

Priority Axis 2 Continuous development and support for the operation of the Sole Management System for information;

Priority Axis 3 Dissemination of information and promoting instruments.

(vii) The Operational Program for the Development of the Administrative Capacity (OP-DAC)

The Operational Program for the Development of the Administrative Capacity is financed from ESF and aims to develop the administrative capacity, as well as to support the efforts for the modernization of the public administration in Romania. OP-DAC benefits from a total financing of EUR 246,014,081, of which EUR 208,002,622 is the contribution of the European Union, and EUR 38,011,459 is the contribution of the Romanian state.

21

The Authority for Coordinating Structural Instruments. 22

The National Communication Strategy for Structural Instruments was prepared for

the promotion and coordination of structural interventions in Romania, given that a

central coordination system was required for the structural instrument

communication activities, so that the communication process to be coherent and

balanced, to avoid overlaps and contradictory information and to cover the

communication gaps, to observe the principle of a sole voice when communicating.


190

OP-DAC has a general objective and two specific objectives. The general objective of OP-DAC is to create a more efficient and more effective public administration for the social and economic benefit of the Romanian society.

The specific objectives of OP-DACare:

� To obtain a structural and process improvement of the management of the public policy cycle in the central and local public administration

� To improve the quality and efficiency of the public services, with an emphasis on the decentralization process.

These two specific objectives are found in the two priority axes, each of the two priority axes being organized on intervention areas.

Apart from these two thematic priority axes, there is also a less extended third priority axis, which provides ensuring technical assistance for a better development of the OP-DAC management.

To achieve these objectives funds are directed to the following main Priority Axes:

Priority Axis 1 To improve the structure and process of the management of the public policy cycle.

The first priority axis aims to develop the administrative capacity both at central and at local level, by structural improvements aimed to support the strategic management, as well as by optimizing this process in view of modernizing the performance related to methods, instruments and procedures.


191

Priority Axis 2 Improving the quality and efficiency of the public services provided, with an emphasis on the decentralization process. The second axis comprises two major intervention areas focusing directly on the public services provided, with an emphasis on the decentralization process.

2.5.4. Framework Implementation Documents (“FID ”)

FID is the document drafted for the implementation of the strategy and priority axes of the OP, containing detailed elements of the OP at the major level of intervention23. FIDs are drafted by Member States and reviewed by the monitoring committees, according to the proposal of the Management Authorities.

In order to speed up the procedures, FID may be forwarded together with the draft OP. Irrespective of the circumstances, the Management Authority must adopt a FID no later than 3 (three) months after the EC decision approving an OP.

2.7. Institutional Framework

The institutions that are responsible for the coordination, implementation and management of Community financial assistance, as well as the missions entrusted to each of these institutions jointly represent the national framework for European fund accessing mechanisms.

Therefore:

1. The Ministry of Foreign Affairs is the authority coordinating structural instruments, being responsible for coordinating the

23

The major intervention area is a subdivision of the priority axes that make up each

Operational Program, which classifies in a more detailed manner the guidelines for

the financing granted in the said priority axes.


192

implementation of Community assistance through structural funds.

2. The Ministry for Regional Development and Tourism is appointed as the Management Authority for ROP, being responsible for the management, implementation and administration of the financial assistance allocated to this programme.

3. The Ministry of Public Finance is the Managing Authority for OPTA and SOP-IEC, being responsible for the management, implementation and administration of the financial assistance allocated to this programme.

4. The Ministry of Transport is the Managing Authority for SOPT, being responsible for the management, implementation and administration of the financial assistance allocated to this programme.

5. The Ministry of Environment and Sustainable Development is the Managing Authority for SOP-ENVIRONMENT, being responsible, like other management authorities, for the management, implementation and administration of the financial assistance of the programme.

6. The Ministry of Labour, Family and Equality of Chances is the Management Authority for SOP-DHU, also being responsible for the management, administration and implementation of the financial assistance allocated to this programme.

7. The Ministry of Internal Affairs and Administrative Reform was appointed as the Management Authority for OP-DAC.

In view of ensuring the Ministry for European Affairs’ coordinating role of structural instruments, the Authority for Coordinating Structural


193

Instruments was incorporated, being subordinated to the same ministry. In addition, according to Council Rules no. 1083/2006 on the general aspects referring to EFRD, ESF and CF, the Implementation System of the OP in Romania includes the following authorities:

� The OP Monitoring Committee;

� The Management Authority;

� Intermediary Bodies;

� The Certification and Payment Authority;

� The Audit Authority.

2.7.1. The Authority for Coordinating Structural Instruments (“ACSI”)

The Authority for Coordinating Structural Instruments, established under the Government Decision no. 128/2006 (repealed by Government Decision no. 457/2008), has the following (main) responsibilities:

� to update the legislation concerning the institutional and procedural framework for the coordination and implementation of structural instruments, after consulting the authorities having responsibilities in the area and formulate points of view and proposals for amendment regarding the legislation having an impact on the management process of structural instruments;

� to coordinate, monitor and support the development of the administrative capacity of all structures involved in the management of structural instruments, drafting and updating, in this respect, action plans and reporting annually to NCC on the progress registered in the implementation thereof;

� to draft guides and guidance for the development of the management procedures of structural instruments, ensuring a unitary approach of


194

the procedural framework, and to analyse and formulate recommendations for improving the implementation procedures of operational programs;

� to coordinate the process of drafting and updating the NDP, as the basic instrument for drafting the NSRF, as well as to draft and amend the NSRF;

� to coordinate the process of drafting and amending operational programs and related FID, ensuring their correlation, as well as their conformity with Community regulations and NSRF;

� to analyse the opportunity of reallocating funds between OP;

� to approve the documents drafted by the management authorities in view of substantiating the budget scheduling of resources representing non-reimbursable external funds received by structural instruments, as well as of the resources allocated from the state budget for pre-financing, co-financing and financing non-eligible expenses;

� to monitor and support the development by the management authorities of the project portfolio relating to the OP;

� to ensure harmonization between the legal and procedural framework for the operation of the monitoring committees of operational programs and to participate as member in the meetings thereof;

� to prepare standard guides and evaluation guides for the interventions financed by structural instruments;

� to coordinate the process of formulating Romania’s position as regards the policy and Community regulatory proposals in the field of structural instruments.


195

2.7.2. The Monitoring Committees of Operational Programs (“ MCOP”)

The Monitoring Committees of Programs are incorporated for each OP, following the decision to approve the relevant OP, after consulting the European partners and the relevant MA.

These committees are responsible for supervising the entire coordination of the OP, ensuring the coordination of structural instruments, as well as monitoring the efficiency and quality of the implementation of Community assistance, the use and impact thereof.

The specific duties of MCOP are, mainly, the following:

� to analyse and approve the selection criteria drafted by the MA (at most within 6 months from the approval of the relevant OP), as well as to approve any amendments thereto;

� to periodically analyse the progress registered in achieving the program objectives based on the documents received from the MA;

� to propose the MA to update the OP;

� to analyse and approve the proposals for amendment of the financial allocations of the OP, in MIA, among priority axes, as well as among regions.

2.7.3. The Management Authorities(“MA”)

The Management Authorities are the bodies responsible for ensuring the efficient implementation of the programs financed from structural funds. In accordance with Council Regulation no. 1083/2006, each MA is responsible for the efficient management and implementation of the OP they manage.


196

Thus, each MA has the following main duties24:

� to efficiently use the OP funds;

� to develop and promote partnerships at all levels of public administration;

� to coordinate and harmonize the institutional framework together with the development of the administrative capacity;

� to inform the interested parties in relation to the development of the operational programs.

2.7.4. Intermediary Bodies (“IB”)

IB fulfils all duties assigned by MA and the Certification and Payment Authorities on a contractual basis, the MA is responsible for fulfilling the tasks assigned in relation to ensuring financing from structural funds. The assignment of duties is performed in compliance and observance of the regional character of the OP, but also the actual capacity and experience of the IB.

2.7.5. The Certification and Payment Authority (“CPA”)

The Ministry of Public Finance is the authority appointed to fulfill the role of CPA for all OPs, being responsible for certifying the statements on incurred expenses and the payment claims prior to forwarding them to the Commission.

Each EU Member State, including Romania, has assigned a separate unit to operate as a CPA, a body responsible for (i) receiving all payments from the European Commission relating to EFDR, ESF and CF, for all

24

Government Decision no. 457/2008 on the institutional framework for the

coordination and management of structural instruments (published in Official

Gazette no. 346/20.04.2004).


197

OPs, and for (ii) operating payments from Community resources to beneficiaries (direct payments) of to the Payment Units within the ministries having the role of MA (indirect payments).

2.7.6. The Audit Authority (“AA”)

In Romania’s case, a body associated with the Court of Auditors was appointed as AA for all OP. Please note that AA is independent from MA and CPA.

2.7.7. The Certification Process

The certification of payments for structural funds is subject to a process carried out in 4 (four) stages, as follows:

Verification Stage I the so-called ex-ante evaluation is ensured by the beneficiary, by verifying the accuracy and eligibility of expenses. Subsequently, the beneficiary submits the payment request to the attention of MA/IB along with the supporting documents.

Verification Stage II is performed at the level of the IB by internally verifying the documents submitted in this respect by the beneficiary.

Verification Stage III is ensured by the MA, like in the case of the IB, by internally verifying the documents.

The Last Verification Stage relates to the CPA, which, after making the required verifications, submits the intermediary payment requests and their


198

certification to the European Commission.

III. GENERAL CONDITIONS FOR OBTAINING STRUCTURAL FUNDS

3.1. General Considerations

The issue of accessing Community funds and, especially, the issue of new European Union Member States accessing these funds represents a major concern at Community level25. Thus, taking into account that Romania is part of the last group of states to access the European Union, the issue of accessing European funds is all the more important at least considering:

1. the consequences of an insufficient absorption affect Romania’s long term interests;

2. Romania needs a high level of non-reimbursable Community financing absorption, at national level, to fight against the effects of the pressure exercised by the global economic and financial crisis.

In this context, we must not disregard the fact that, within the process of negotiating the following financial perspective at Community level (i.e. 2014-2020), Romania is interested in remaining a net beneficiary, meaning that, insofar as it is a Member State of the European Union it has the obligation to contribute to the European Union budget, thus it would be beneficial for it that the European funds entitled to receive, to be effectively spent by the beneficiaries, in order to ensure an advantageous balance between the contribution of Romania to the European Union budget and the actually absorbed structural funds.

25

Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, “European Advisor” magazine no.

9/2009, http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf


199

In this respect, the multiannual financial plan proposed by the President of the European Council, Mr. Herman Van Rompuy severely affects the least developed regions of the European Union, so that the poorer Member States (among which, Romania) having the lowest financing capacity would lose the most, following the enforcement of the multiannual plan, and, in this respect, one of the very purposes for which the European Union was created is reduced, namely: reducing the development disparities.

At the same time, the proposal concerning the multiannual financial plan introduces a new condition for allocating budgets - depending on the absorption capacity between 2007 and 2013. Thus, it is well known that in the above-mentioned period, Romania has had the lowest absorption rate in the European Union, a fact that obviously, by applying the provisions of the multiannual plan, will lead to more disadvantages for Romania, by the funds made available for absorption being dramatically reduced.

On the other hand, it is well known that accessing non-reimbursable funds is not an easy process, but when the potential beneficiary is informed from the standpoint of the place where it may obtain the information it requires, the proceedings for accessing funds may become more facile.

In order to obtain European financing, the first step that must be performed by an applicant is to identify the OP in which the envisaged investment is included, namely to analyse the FID related to the said OP in order to identify the MIA in which it is eligible as an applicant. Aside from the means above, the beneficiary shall have to study the Applicant’s Guide (the “Applicant’s Guide”) available for each MIA and operation therein, in view of preparing the project that the European funds are required for.

In addition to the above, potential beneficiaries of non-reimbursable funds must take into account that, beside the possibility of performing an


200

investment with a relatively low financial effort (given the fact that the accessed funds are non-reimbursable), the latter also has certain responsibilities which, in principle, arise after the conclusion of the selection of the projects by the MA/IB and the execution of the financing agreements between the AM/IB and the beneficiary. Thus, reviewing the section “Beneficiary’s obligations” from the Applicant’s Guide is recommended in order to acknowledge all the beneficiary’s duties, which are mandatory undertaken.

In view of successfully obtaining European funds, a potential beneficiary must go through the following stages:

Stage 1: identify the project idea;

Stage 2: identify the OP where the project idea is included;

Stage 3: provide information on the existence of an open request for projects in this respect, followed by

Stage 4: the initiation of the actual procedures for accessing the available funds.

In addition, the applicant must ensure that it meets the eligibility conditions, that the application file is complete, respectively, that it meets all the conditions provided under the Applicant’s Guide.

3.2. Applicants’ Eligibility Criteria

First, the potential beneficiary must ensure that it fulfills all the specific conditions provided by the MA at the time the “request for projects” is initiated, in order to be deemed as eligible beneficiary.

In general, in order to receive non-reimbursable financing based on an OP, the applicant must be:


201

� an organization legally incorporated in Romania, respectively a public or private legal entity, with or without patrimonial purpose, located in Romania;

� an association or foundation incorporated in accordance with Government Ordinance no. 26/2000 on associations and foundations, as subsequently amended and supplemented;

� a syndicate or union incorporated in accordance with the legislation in force;

� a cult institution acknowledged as per Law no. 489/2006 on religious freedom and the general regime of cults.

At the same time, the beneficiary must be responsible for the management of the proposed project.

3.3. Project Eligibility Criteria

In general, all financing applications received under the request for project proposals shall be evaluated and selected based on the selection criteria approved by the monitoring committee, prepared in accordance with the provisions of applicable (EC) Council Regulations. Nevertheless, in order for the project to be accepted, it must fulfill the following mandatory criteria:

� the project must be developed and implemented on the territory of Romania;

� the project must be relevant in relation to the specific objectives of the applicable priority axes;

� the project budget must comply with the limits provided in the request for project proposals, and the project must be included in the list of eligible activities specified in the Applicant’s Guide;


202

� the project, its duration and the value of the requested financing must fall under the limits provided in the “request for projects”.

3.4. Co-financing required for projects developed by structural funds

From the total cost of the project, the beneficiary must cover the non-eligible expenses, as well as the co-financing. Co-financing may also be represented by the contribution in kind of the applicant, as presented in the guide concerning the eligibility of expenses and the Applicant’s Guide.

Eligible expenses for each project shall be determined by the MA in accordance with the national eligibility rules, so that, at the time a “ request for projects” is initiated, the MA discloses the list of eligible expenses for these projects.

3.5. Stages in Obtaining Financing

The stages to be followed by the applicants in obtaining non-reimbursable European financing can be summarized as follows:

Stage 1: the eligible beneficiary fills in the financing request and the annexes requested by the MA;

Stage 2: the financing request is sent/submitted by/to the IB/MA (as the case may be);

Stage 3: the administrative compliance of the financing request is verified, in accordance with the internal procedures of each MA;

Stage 4: after the administrative compliance is verified, the project eligibility is verified next (the project eligibility criteria are available in the Applicant’s Guide);


203

Stage 5: the technical and financial evaluation of the project is conducted;

Stage 6: the selection of the project in accordance with the criteria approved by the monitoring committee is performed

Stage 7: the project is approved and the negotiation procedures are initiated and the financing agreement is signed.

IV. MAIN DIFFICULTIES IN IMPLEMENTING OPERATIONAL PROGRAMS

4.1. General Considerations

The policies of the EU Member States, applicable throughout Union’s territory, are based on a fundamental principle of the European structure, namely the principle of solidarity and cohesion. The objective of the European regional policy is to achieve the solidarity of the European Union by economic and social cohesion, reducing the gaps between the development levels of various regions.

“The regional development policy thus becomes, for Member States, either old or new, one of the most important development tools. A special role in achieving this objective is Romania’s capacity to develop and implement sustainable development projects, by attracting funds from European financial instruments. Evidently, the efficiency of the absorption level thereof is conditioned by the administrative capacity of the beneficiary state, in this case, Romania.”26

26


9/2009, http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf


204

Although Romania was among the first states of the European Union to have its OPs approved by the European Commission, the concrete start was slower, in terms of implementing the approved strategy. In this respect, beneficiaries faced relevant problems and the resolution of these matters demands significant amount of time and effort, something to be expected from a newly created system, which is only just beginning the structural and cohesion funds process of implementation.

According to the data provided27 by the Romanian Government, as of 2007 and until October 2012, the status of European fund absorption was as follows:

Operational Program

Submitted Projects

Approved

Projects

Financing Agreements/

Decisions

Payments to beneficiaries (total million

RON)

SOPT 145 90 82 1,884.76

SOP-ENVIRONMENT

626 352 338 3,474.60

ROP 8,162 3,525 3,216 6,040.77

SOP-DHR 10,224 3,006 2,465 5,083.24

SOP-IEC 14,545 3,617 2,466 2,510.53

OP-DCA 1,371 420 387 217.35

OPTA 129 110 103 135.48

TOTAL 35,202 11,120 9,057 19,346.73

27

http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-zero-

a-guvernului- romaniei__l1a109210.html


205

A detailed status28 of the European fund absorption between March and October 2012 is available in Annex no. 1 hereto.

Referring to a summary of the absorption indicators, one can note by analysing the table below29 that, at the level of 2011, Romania’s percentage as concerns the absorption of European Funds was much lower than the one of the neighboring states, this percentage being lower by as much as 6.7% as compared to Bulgaria, a country accessing the European Union at the same time as Romania.

Absorption of structural funds – comparison with other EU Member States

Country

Total distributed

2007 – 2013

(billion Euro)

Payments March 2012

(billion Euro)

Absorption rate

Total distributed capita/Euro

Total payments

capita/Euro

Estonia 3.4 1.6 46.8% 2,540 1,190

Latvia 4.5 1.7 36.4% 2,032 740

Poland 67.2 26.4 39% 1,759 690

Czech Republic

26.5 7.0 26.5% 2,520 667

Bulgaria 6.7 1.6 24% 889 209

Romania 19.2 3.3 17.3% 897 155

28

http://www.maeur.ro/articole/stadiul-absorbtiei-fondurilor-structurale-si-de-

coeziune/ 29

Annual report for 2011, Developments and macro-economic and budget

perspectives. http://www.wall-street.ro/files/131509-255.pdf


206

Hungary 24.9 8.8 35.3% 2,496 881

Lithuania 6.8 3.3 48.0% 2,088 1,002

Slovenia 4.1 1.6 38.3% 2,000 767

Slovakia 11.5 3.2 27.8% 2,116 587

Analysing the data provided in the table above, one can only predict that, at the end of the financial period 2007 – 2013, Romania’s status will also be at the bottom of the top, mostly given to the large disparity registered by Romania in the last 6 (six) years since its accession to the European Union, which evidently, despite the measures taken in this respect by the central and/or local administration, would not make up for the lack of activity, accuracy and consistency of Romania in term of projects and attracting European funds.

4.2. Measures for improving the absorption level

4.2.1. Measures taken by Romanian authorities

Taking into account the difficulties occurred in the course of actually implementing the legislative framework and ensuring the correspondence between the legislative and institutional frameworks, Romania has brought certain amendments to the procedure of accessing these funds, for removing, to the possible extent, the negative effects of a limited absorption. Among the measures30 taken by Romanian authorities in view of improving the European funds accession and absorption levels are the followings:

30

Ioana Morovan “Suntem în grafic? 2010 Primul bilanţ – utilizarea fondurilor

structurale” (“Are we on schedule? 2010 the first balance– using structural funds”),

published in issue 7/February 2010 of the Policy Memo magazine, under the aegis of

the Romanian Center for European Policies

http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf


207

1. introducing the possibility of granting significant percentages of

the eligible value of the project as pre-financing. This measure

has aided public entity beneficiaries, by ensuring the funds

required for the initiation of procurement agreements. In the case

of private beneficiaries, although the initiative of the authorities

was helpful, obtaining pre-financing entailed a complex

procedure conditioned, in most cases, not supplying a letter of

bank guarantee, which evidently could not be obtained by small

business owners, since their financial resources were not

significant enough to represent the guarantees required by banks.

2. Providing, during contracting stage, of certain documents,

required by this amendment was introduced in the financing

request submission stage, represented an initiative that was

appreciated by applicants, but, nevertheless, in most cases, this

form of support also entailed comparable conditioning which, in

general, disadvantaged the beneficiaries (i.e. even if providing

the documents was not mandatory, the beneficiaries submitting

the documents in question had an advantage compared to the rest

of the beneficiaries). In order to improve the absorption level, in

certain cases, it was decided to waive the requirement concerning

certain documents at the time the project was submitted, by

replacing them with affidavits from the applicant and the

obligation to provide the said documents in the contracting stage.

3. making the criteria referring to the applicant’s debts to the state budget more flexible was performed by an order issued by the Ministry of Public Finance31, which stipulated that the companies

31

Order no. 673/13.04.2009 amending Order no. 752/2006 issued by the Ministry of

Public Finance, approving the issuance procedure for the fiscal certificate for

individuals and legal entities, the budget obligations certificate, as well as the model

and contents thereof (published in Official Gazette of Romania no. 355/27.05.2009).


208

having such debts could be eligible provided that they comply with the restrictions stipulated by each ministry, in the Applicant’s Guide. At the same time, an order issued by the Ministry of Public Finance stipulated that the debts cannot exceed 1/12 of the total payment obligations in the case of the certificate issued by A.N.A.F. or 1/6 of the payment obligations for the last quarter in the case of the fiscal certificate issued by local authorities.

4. the amendment of certain criteria and documentation required from potential beneficiaries by MA.

5. connecting certain stages of the evaluation process, respectively: (i) the administrative verification and (ii) the verification of the eligibility have partially reduced the evaluation terms, but such a reduction did not have a significant impact on the evaluation terms.

Simplifying the procurement guidelines did not actually lead to a simplification of the European funds accession process, a series of issues remaining unsolved (i.e the inflation of unjustified documents required by the authorities/officers) even if an attempt was made to include certain more clear instructions in the Applicant’s Guide on preparing the project budget and covering the unfavourable exchange rate differences arising as a result of the current economic situation. In this respect, it must be mentioned that national law comprises cases in which the potential beneficiaries, whose financing requests were dismissed, have invoked, in the course of the trials initiated for this reason, the misinterpretation of the provisions under the Applicant’s Guide, a fact that eventually resulted in the dismissal of the requests32.

32

Decision no. 3515 dated 24.06.2009 of the High Court of Cassation and Justice,

Administrative and Fiscal Litigations Division;


209

In addition to the above, “beneficiaries have been severely affected by the extremely prudent crediting policy of banks, especially in the context of the global financial crisis and the high financing costs”33.

As a result of the aforementioned, it is obvious that there is need for strong institutional structures, able to ensure the enforcement of public policies, implementing national programs and increasing the implementation capacity, which can only be achieved by strengthening the partnership between local administrations and private structures, especially given that the financial and economic crisis has had a major impact on the issue of absorbing European funds.

Consequently, the only means to fight against the effects of the economic crisis is to improve the absorption capacity, which, in Romania, has been very low so far, mainly due to:

� the inefficiency of specialized institutions corroborated with the low level of information and experience of beneficiaries in executing projects, but also due to the complex process of training the staff managing EU funds;

� low level of information of potential beneficiaries on the enforcement and operation conditions of European funds.

At the same time, the low percentage of applicants which used the specialized services of European fund consultancy companies has resulted in poor quality projects and, implicitly, to a lack of financing.

In addition to the above, there is also a lack of predictability of the legislative and institutional framework (repeated amendments have discouraged potential beneficiaries); as well as the dissolution of the National Administration Institute, a fact that reduced the number of experts in central and local public administrations.

33

http://www.inforegionordest.ro/documente/noutati/publicatii/studiu_privind_impl

ementarea_por_in_regiunea_nord_est_decembrie_2010.pdf


210

Ultimately, increasing the VAT level in Romania and the influence of the RON/EUR exchange rate in the past years has caused potential beneficiaries to mostly give up the planned projects taking into account that the business plan could no longer be fullfilled as a result of the changes in the financial market.

According to the “European Advisor” magazine, at the level of local/regional authorities, including the level of MA and IB, the following must be taken into account as specific clauses:

� a reduced reaction capacity in relation to the size of the fund absorption process, as effect of the insufficient staff assigned for these procedures, facts which led to the delay of the project evaluation process and, consequently, to a smaller number of financed projects; respectively

� the continuous amendment and update of the eligibility conditions referring to the beneficiary or the projects, these amendments being operated during the submission session, which, in most cases, determined the amendment of the project or even led to the impossibility to submit the project or to the non-compliance of the project, in the cases when the project was already been submitted34.

Thus, Romania’s issues in the process of absorbing European funds are mostly determined by the delayed implementation which is also incompliant with the applicable European regulations, at the level of national legislation, as well as by the manner in which the public authorities chose to apply the said rules.

At the same time, another reason for the low absorption level is the lack of financial resources for ensuring the co-financing of projects by the beneficiaries. It worth noting, in this context, the fact that the courts of

34


9/2009, http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf.


211

law have come across cases that raised the issue of the beneficiaries not observing the obligation to ensure the national co-financing required for the implementation of the project35.

This failure to ensure co-financing was mostly determined by budget constraints (in the case of public law beneficiaries), respectively the liquidities required in the case of private law beneficiaries.

Despite the facts mentioned above, one should mention that potential beneficiaries also have the responsibility to increase their own capacity of attracting and implementing the projects financed by structural instruments, by showing interest in being continuously informed in this respect. Among the tools available for beneficiaries to train themselves on accessing European funds, we mention the following:

� being continuously informed on the funds that fall in the scope of their own activity field, participating in seminars, conferences dedicated to funds and their accessing;

� focusing their attention on the professional/specialized training of internal staff, in order to be able to prepare projects or to use the professional services of relevant consultancy companies;

� relying on the support offered by a banking institution in order to identify the co-financing solutions of projects represents an efficient manner of settling issues relating to the co-financing required by the beneficiary, while for major investments it is recommended to perform an initial pre-feasibility study in view of identifying the exact suitability of the investment, as well as to

35

Please see Civil Decision no. 2177 dated May 26, 1999, rendered by Bucharest

Court of Appeal, Administrative and Fiscal Litigations Division (although the

European financing which was the subject matter of the said case was from PHARE

funds, we deem it is relevant for the issue at hand, especially since it dates from

1999 and it appears it has not yet been truly settled).


212

avoid wasting time and funds which are required within the process;

� last but not least, agreeing with local actors (administrative-territorial units, partners, association structures) on a convention for guaranteeing the legislative framework over a political cycle longer than 4 years.

According to the above, the main way of action for fighting against the effects of the economic crisis aimed, and shall continue to be focused on speeding up the absorption of these funds. Thus, over the last period, Romanian authorities have focused on identifying the measures that can counteract the immediate effects of the economic crisis having a direct impact on the pace of implementing the approved strategy. In this respect, among the adopted measures, we mention the following (i) “facilitating the access of potential beneficiaries to the financing lines”36and (ii) supporting the beneficiaries in implementing already approved projects. The measures considered the experience accumulated at the funds’ management level during the first implementation years, as well as the main difficulties faced by applicants upon submitting the projects or by beneficiaries during the implementation process.

Taking into consideration the need to include the resources distributed with the operational programs as soon as possible, the authorities have also implemented other measures for simplifying the process of submitting projects, without affecting the selection procedure and the requirements provided by the authorities and Community regulations.

Therefore, in order to support potential beneficiaries, the competent authorities have taken the following measures:

36



f- page 81, last paragraph


213

� increasing the pre-financing share for beneficiaries from 15% to 30% of the eligible value of the financing agreement37;

� introducing pre-financing for the beneficiaries whose projects fall under state/minimis aid, in amount of up to 35% of the grant value;

� introducing the possibility for beneficiaries to pledge/mortgage assets financed by the project for obtaining loans exclusively for ensuring the implementation of the projects.

In addition, in view of settling the beneficiaries’ financing issues, discussions were continued with financial banking institutions in view of identifying other support measures. As regards co-financing from the state budget, Romanian authorities have declared this aspect to be top priority at the level of the Ministry of Public Finance, and, moreover, in order to avoid the existence of any shortages in ensuring public co-financing, in March 2011 discussions were held about increasing the amount to be lent by the European Investment Bank from EUR 400 million to EUR 800 million, part of this amount aiming to ensure co-financing from the state budget for investment projects concerning transport infrastructure, environment and energy.

Moreover, Romanian authorities have engaged significant efforts to simplify and speed up the absorption of structural instruments, as an important element in the fight against the crisis. At the same time, speeding up the use of these funds is one of the main recommendations of PERE38, the implementation of which also entailed a series of specific measures, divided into three categories:

(i) measures not requiring the amendment of Community regulations;

37

MFP Order no. 2.359/2011. 38

European Economic Recovery Plan (“EERP”).


214

(ii) measures which require the amendment of Community regulations and which were regulated in 2009;

(iii) measures requiring the amendment of Community regulations and which are to be regulated.

An analysis of the above-mentioned categories39 shows that, at the level of the operational programs implemented in Romania, the following specific measures of PERE and the Commission’s Communication “Cohesion Policy: Investing in the real economy40” were enforced:

� using the possibility to increase the Community contribution per operation up to 100%;

� introducing the possibility, for actions financed by ESF and EFRD, having as key activities implemented directly by the beneficiary/partner, for the indirect operation costs to be declared as a flat rate;

� using ESF as an instrument for counteracting crises consequences on the labour market (without requiring program amendments);

� using the accelerated procedure of public procurement;

39

Please see the “National Strategic Report for the Implementation of Structural and

Cohesion Funds” prepared in January 2010 and available on the internet at



f 40

Cohesion Policy - Investing in the real economy represents an important expression

of European solidarity and focuses the support on the most disadvantaged European

citizens. Between 2007–2013, the cohesion policy shall invest EUR 347 billion to

stimulate growth and shall contribute to the economic and social cohesion.


215

� continuing the use of JASPERS41 as support for preparing major projects.

Thus, Romanian authorities undertook a limited number of measures stipulated in PERE, the main reasons being as follows:

� certain measures do not apply or are not required in Romania’s case (e.g. rescheduling at the level of operational programs);

� other measures are relatively difficult to fulfill in relation to Romania’s fundamental financing needs and the capacity/experience of beneficiaries and the programs’ management structures;

� since some of the measures entail taking certain risks at the level of the management and control systems, Romanian authorities did not deem advisable to undertake these risks at the moment.

In view of counteracting the impact of the economic crisis on structural instruments, in accordance with the specific objective of PERE, Romanian authorities have continued to identify internal measures for simplifying and clarifying the implementation procedures of the OPs in the context of the relevant national legislative framework.

Nevertheless, despite the above, the main obstacles were represented by difficulties in preparing the project portfolio and launching the requests

41

JASPERS is a partnership between the European Commission (the Regional Policy

General Directorate), the European Investment Bank (“EIB”), the European Bank for

Recovery and Development (“EBRD”) and Kreditanstalt für Wiederaufbau (“KfW”).

The partnership is a technical support instrument for the twelve (12) countries which

accessed the EU in 2004 and 2007. By this instrument, the Member States in

question are offered the support required to prepare important high-quality

projects, which are to be co-financed by EU funds. The consultancy provided by

JASPERS may cover: (i) preparing the project (e.g. analysis of costs and benefits,

financial analysis, environmental aspects, planning procurements), (ii) verifying the

documentation (e.g. feasibility studies, grant requests etc.), (iii) consultancy on

compliance with EU legislation (e.g. environmental, competition etc.).


216

for projects, delays in the evaluation of projects, difficulties in the projects being implemented by beneficiaries, but also institutional issues.

Consequently, a large part of the submitted projects have difficulties in accessing Community funds or have implementation issues, which, in most cases, are the result of errors comprised in the project concept.

4.2.2. Case Study: the example of Poland in drawing in European funds

Unlike Romania, which may be an example of inefficiency in drawing in European funds, the case of Poland may easily be deemed an example of success and efficiency in this respect. Although the success of drawing the funds is mostly attributed to the Ministry for Regional Development, led by Elzbieta Bienkowska, the success of such a proceeding could not have been achieved without constant support from local authorities and, evidently, with no cases of corruption in the local or central public administration.

In an interview42 offered by the Minister for Regional Development, on the targets set by the Polish Government in this area, the latter stated “(...) we have decided to set an objective as regards drawing in European funds. In 2009, we have successfully reached our target: drawing in and spending four billion Euro was a project deemed by experts as being ambitious. Since 2010, we raised the stake and we wanted to obtain 6.7 billion, but we managed to come close to nine billion. The objective for 2011 was ten billion Euro and it was most likely exceeded. The success lies in the seriousness and good training of the persons in charge of this area. The political support and that of local administration is implicit, there is no doubt about it, the need for experts has stopped being a problem for some time, we have trained ourselves to benefit from this money before accessing the European Union and it shows. When we started having access to the money, we already had a team of people in Brussels and another in Poland, who knew everything there is to know”.

42

http://m.rfi.ro/articol/stiri/social/polonia-modelul-atragerii-fondurilor-europene


217

On the other hand, in Romania, drawing in European funds is more likely not a success. Only five years after accessing the European Union did Romania set up a Ministry for European Affairs. Moreover, if in the case of Poland, out of the two thousand communes, only 30 did not undergo projects, in Romania the percentage is reversed.

The above-mentioned facts are the result of the fact that, in Poland, the Ministry for Regional Development coordinates the entire procedure concerning Community funds, all OPs passing though this ministry, and, in addition, the representatives of the administrative units are evaluated depending on the manner in which they strive to obtain European funds.

At the same time, as regards making the appointed officers responsible, having in view that between 2004 and 2006, the staff of the Ministry for Regional Development was changed every six months, the Polish Government decided to increase the income of employees, so that the salary would be competitive as compared to the salaries on the market, so that, in this manner, they would ensure a continuity of expertise in the public sector and avoid the migration of experts, which, as seen in Romania’s case led to a change in the “formal requirements” concerning the required documents, but also to a lack of coherence in verifying the files.

4.3. Preparation by MA of the Project Portfolio

One of Romania’s main concerns consisted in preparing a project portfolio able to ensure quick access to European funds, immediately after the approval and launch of the relevant OP. At the same time, the limited capacity of the public authorities in respect of identifying and preparing investment projects represented one of the key causes that prevented the achievement of the above-mentioned actions.

Nevertheless, in order to support potential beneficiaries, various financing sources for the required technical assistance were identified, namely: pre-


218

accession programs (ISPA43, PHARE44), foreign loans and national budget. Consequently, in certain sectors (e.g. water supply and waste water infrastructure) a significant project portfolio was generated, which at moment even exceeded the allocations available from structural instruments45.

In addition, Romania used JASPERS instrument for technical assistance, made available by the European Commission to compensate for the beneficiaries’ lack of expertise. In this respect, the (public entity) beneficiaries benefited from technical assistance in preparing the applications for major projects. Moreover, the JASPERS support was also used for technical assistance in preparing a methodology guide for conducting a cost-benefit analysis for the investment projects financed from structural instruments in certain sectors.

In certain fields (i.e. water supply and waste water sector), the delay in setting up the Intercommunity Development Associations (“IDA ”) represents a major cause of delay in the process of preparing and submitting the projects.

43

The ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) Program is one of the

three non-reimbursable financing instruments of the European Community and it

was established through Regulation of the European Union Council no. 1267/1999 in

order to assist the candidate countries from Central and Eastern Europe in the

preparation for accession to the European Union. It provides assistance to achieve

economic and social cohesion among States, for infrastructure projects in the fields

of environment and transport. 44

The PHARE (Poland Hungary Aid for Reconstruction of the Economy) Program is one

of the three pre-accession instruments financed by the European Union to assist

candidate countries from Central and Eastern Europe in their accession to the

European Union. Initially created in 1989 to support Poland and Hungary, the PHARE

program covers ten countries: the Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia,

Lithuania, Poland, Slovakia and Slovenia, as well as Bulgaria and Romania. 45

Study on SOP Environment prepared by the Romanian Government, available for

consultation on the website www.fonduri-ue.ro/.../Raport_strategic_national_ 2009

_RO.pdf.


219

At the same time, difficulties in identifying the land plots for building major investment targets continue to represent a significant challenge that needs to be overridden in the project preparation process, despite the fact that MA informed in advance the potential beneficiaries of the conditions to be fulfilled.

4.4. Major concerns in the process of attracting funds and launching project requests

As already specified hereinabove, the quick approval of OP did not determine the immediate launch of the finances approved, in certain cases, the delays far exceeded the initial foreseen deadline.

Thus, among the concerns46 directly connected with project launching, there are:

A. Concerns prior to launching project requests:

� unknown calendar for launching project requests;

This concern could be settled by ACIS publishing an informative calendar corresponding to the project launches for the following period.

� deferring the launch of certain project requests, beyond the announced deadlines, which often led to expiry of the validity of the documents prepared by the applicants, of the approvals and the amendment of the business plans in order to adjust them to the market demand.

46




the Romanian Center for European Policies - http://www.crpe.ro/library/files/

crpe_policy_memo_7_ro.pdf.


220

As a possible solution to this concern, the launches calendar could be taken into consideration, as well as establishing concrete deadlines.

B. Concerns subsequent to launching the project requests:

� delaying the deadlines for submitting the projects, which in respect of their assessment determined the delay in the deadlines.

As a possible solution to this concern, it is recommended to keep the announced deadlines.

� permanent amendment of the necessary documentation, namely implementing numerous changes (i.e. corrigenda) in the Applicant’s Guide.

As a possible solution to this concern, the possibility for certain changes to apply exclusively to the projects to be launched after the change occurrence date could be taken into consideration.

� the celerity with which MA prepared the first generation of Applicant’s Guides. The intention of the authorities was to prepare the guides as very detailed and comprehensive documents. Detailing the provisions mentioned in the documentation, obviously implied a detailed analysis of the provisions in the relevant domestic and EU laws, which required an extended period. At the same time, the limited experience and the large workload of the personnel in charge with preparing the guides from the competent structures, added up as obstacle against the efficient performance of the first generation of guides, which proved to be incomplete in most cases.


221

� the lack of national strategies led to delays in implementing the interventions and, obviously in approving the projects.

The primary measures taken by AM in order to foster the process of completing such strategies consisted either in contracting specific technical assistance for preparing the relevant documents, or in intensifying the dialogue with the structures in charge of preparing such strategies.

4.5. Preparation of Projects by the Beneficiaries and their Classification

4.5.1. Eligibility Criteria

The applicant eligibility criteria, in particular the superficial assessment thereof, is one of the causes that led to a significant number of projects being rejected from a very early stage. Thus, the criteria stipulated in the Applicant’s Guides, such as (i) the form of incorporation, (ii) seniority, (iii) profitability, (iv) the activity for which financing is requested and (vi) no debts, need to be fully observed, otherwise the project will be rejected from the very first stage.

A particular importance is also given to the fulfillment of the project’s eligibility criteria, starting with the method of reaching the targets of the financing program, the conditions referring to the immovable assets contained in the project or the operational and financing capacity of the potential beneficiary, as well as those referring to the project implementation period and the compliance with the minimum scoring conditions, have to be fully observed in order to make sure that the project qualifies in the group of projects that are deemed eligible and in order to obtain the necessary financing.

In addition, upon preparing the project, one should neither disregard the administrative conditions of the project and of the applicant, as well as


222

the time, method, respectively the costs for obtaining the necessary permits, certificates and approvals.

As a conclusion to the considerations above, we deem that full compliance with the eligibility criteria and conditions, as they are mentioned in the financing guide, will lead, in most of the cases, to avoiding the rejection of the project in the compliance and eligibility assessment stage.

4.5.2. Superficial Analysis of the Assessment Grid

Most applicants pay no attention to the assessment grid of the financing program prior to its commencement. A preliminary analysis of the assessment grid could help the potential beneficiaries to estimate the minimum and maximum scoring that could be received by their project. Thus, it is recommended to carry out a self-assessment during the development of the project, by means of the assessment grid, so that the potential beneficiary gets an objective outlook on the project’s chances of success. This self-assessment may lead to the identification of the project weaknesses and the implementation of ways to improve them.

4.5.3. Setting Inadequate Targets

Most potential beneficiaries made the error of starting a project without the prior determination of adequate targets, and this entailed a significant influence in the structure, content, activities and scoring granted by evaluators.

Thus, in order to prevent the rejection of the project, it is recommended for the project targets to be (i) specific, meaning that the project should indicate specifically what it is intended to achieve, (ii) quantifiable, (iii) actually achievable by project implementation, and (v) clearly determined in time.


223

The beneficiary complying with these requirements could have a positive influence on the application of certain assessment criteria, such as: relevance of the project for the targets of the financing program, quality and coherence.

4.5.4. Specification of Incomplete, Unclear Activities and/or Not Correlated with the Project Targets

Planning the activities to be performed throughout the project caused difficulties to most applicants. Thus, in many cases, the potential beneficiaries omitted to include or detail in the project they propose certain key and mandatory activities, such as organization of tenders, procurement of goods/services, etc. At the same time, in certain cases, even if specified, the unclear description thereof and their lack of correlation with the project targets were decisive for the rejection of the project. Consequently, in order to avoid such difficulties, it is recommended to make a detailed planning of the activities, clearly described and correctly estimating the performance time, in close correlation with the targets of the project submitted for approval.

4.5.5. No Project Substantiation and Presentation Details

“The studies carried out in the field revealed the fact that a large part of the applicants do not focus enough on substantiating the project. Thus, they deal superficially with the sections in the financing request corresponding to the business plan, supporting memorandum or a feasibility study. Although this is not a mistake that could render the project ineligible, it could have a negative impact on the scoring grid granted to certain elements, as well as on the evaluators’ ability to understand the project, thus leading to major difficulties in the implementation process and in achieving the proposed targets.”47

47

http://antreprenor.money.ro/topul_greselilor_in_accesarea_fondurilor_europene_

cum_le_poti_evita-84297.html


224

In this respect, it is recommended for the beneficiaries to grant special attention to the requirements for setting up the documentations, by providing details substantiation and presentation details for the information contained in the project.

4.6. Project Assessment

The period when the projects are assessed is a major problem for all OP’s. Thus, in most cases, there is a period of ranging between 6 and 10 months from the submission of the project until the notification of the assessment result to the beneficiary.

The main causes for these delays in the assessment of the projects are:

� Insufficient personnel, as compared to the number of projects received or delays in contracting outsourced evaluators;

� A simultaneous launch of several operations within the same priority axis, which led to the delay of the time when certain projects were assessed;

� The applicants’ lack of experience in preparing the projects, in particular in the case of small and medium-sized companies, and this is related to the complexity of the documentation requested, which determined the extension of the assessment and selection process.

In addition to the considerations above, there are other types of concerns that bear a negative impact on the absorption process, namely “the registration of a large number of projects in the last days before the submission deadline, which led to the delay in the assessment and selection process of the submitted projects or the rejection of a relatively large number of projects.”48

48




225

Another difficulty was generated by the significant depreciation of the domestic currency as compared to EUR lately. This depreciation affected the beneficiaries who submitted projects requiring expenditures in foreign currency and whose budget was estimated by the relevant beneficiaries in RON, at the exchange rate valid on that date. The considerations above made certain financing applicants to give up the implementation of the project or led to subsequent difficulties in the overall achievement of the project targets.

Although the delayed assessments were felt from the very beginning of the EU fund accessing period, the representatives of the Government were reticent to acknowledging that there were delays in processing the files. Another factor, in addition to these delays, was the large number of projects, their poor quality and the lack of skilled personnel to deal with their assessment. Thus, the delay occurred from the rather late launch of most of the project requests was augmented by the delayed assessments, which generated an entire range of subsequent delays. Thus, the delayed execution of the agreements caused delays in initiating the projects, which, in their turn, determined delays in the submission of the settlement requests for expenses and actual payments.

In practice, there were cases where the potential beneficiaries waited for the assessment results for more than half year, and certain agreements were concluded even later than one (1) year as of project submission49.

Another cause that had a negative influence on the assessment delays was (and still is) the fact that the number of individuals in charge with


the Romanian Center for European Policies

http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf. 49




the Romanian Center for European Policies - http://www.crpe.ro/library/files/

crpe_policy_memo_7_ro.pdf.


226

assessment is too small, as compared to the large number of projects. Thus, in accordance with the publicly available information, in most cases, the delay is caused by the understaffed assessment department (e.g. within MA SOP HRD there were, at a certain point in time, only three (3) evaluators for approximately 1,400 projects). Similar deficiencies were found with MA ROP, although in 2008, for one IB, an additional 30 jobs had been approved. Nevertheless, despite a remarkable progress in this sector, all new employment was stopped due to the implementation of the policy of downsizing budget expenses. In addition to the considerations above, the reform of the budget staffing also impacted on the departments in charge with the management of EU funds, this been indirectly confirmed by the authorities through the redundancy plans prepared and enforced in this respect.

At present, this blockage was partially resolved by using more outsourced evaluators. Nevertheless, such a settlement is only partial because, at any rate, most of the project management is made internally, by the employees of State authorities with competencies in the field.

Direct solutions: considering that, the priority of the Government is to increase the absorption degree for EU funds, it is recommended to exclude from the restructuring list the departments in charge of EU funds.

As possible complementary solutions, we suggest to conclude more cooperation agreements with outsourced evaluators, respectively to create a data base with independent evaluators.

4.7. Project Implementation by the Beneficiaries

In reference to the project implementation degree, it can be noticed that the level of payments to beneficiaries, as well as the reimbursements performed by the European Commission, is still low, thus revealing the existence of major concerns and difficulties among beneficiaries, as regards implementation.


227

The main causes are determined by:

1. difficulties in performing the public procurement procedures. Thus, there were delays in the process for awarding public procurement agreements, because of factors such as:

� no information and/or good practice guidelines;

� delays in preparing the awarding documentations;

� the beneficiaries’ reduced or even lack of experience in promoting and implementing investments;

� lack of concrete interpretations of the various legislative issues in the field of public procurement;

� lack of sectorial procurement agreement models in certain key domains;

� large number of complaints in the case of public procurement procedures;

� resumed procurement procedure further to changed criteria or cancellation of tenders.

With a view to remedying certain of the concerns pointed to by the beneficiaries, in 2009, the laws on public procurement was amended in the meaning of downsizing the tendering periods and increasing the flexibility of the process, allowing for the possibility to use an accelerated tendering procedure. Nevertheless, there are still major difficulties in conducting the public procurement procedures.

However, despite the legislative amendments operated, irregularities in the public procurement procedure were among the reasons that caused difficulties in implementing the projects. Thus,


228

referring to the difficulties generated by the public procurement procedure, in the case of projects financed through SOP IEC, the “Compendium of irregularities/fraud cases at the level of the Sector Operational Program Increase of Economic Competiveness” conducted by DLAF50 and made public51 in November 2012, revealed reasons relating to the breach of the procedures referring to public procurement, as the main causes in using European funds and, implicitly, the implementation of projects for which such funds were obtained.

2. difficulties in providing the financial resources necessary to initiate the projects or the own contribution for project financing, in particular because of the effects of the economic recession.

3. lack of experience and ability of the beneficiaries in the central and local administration to appropriately prepare and implement projects, the main deficiencies being largely due to the lack of sufficiently skilled personnel;

4. lack of concrete action plans; respectively

5. low competences in key sectors (i.e. project management or the field of public procurement);

In order to prevent these issues from occurring, ACIS, as well as the MA’s undertook various initiatives mainly envisaging the attendance of specific training courses for the beneficiaries of the financing agreements. Furthermore, in respect of the particular SOP HRD case, MA’s completed the preparation of a user’s manual to implement the projects, as well as a guideline on the partnership between various public and private law entities.

50

Anti-Fraud Control Department. 51

http://www.capital.ro/fileadmin/fancybox/Compendiu_POS_CCE_noiembrie_2012

_11141555.pdf


229

Another relevant aspect in the context of the difficulties occurring during the implementation of the projects, is the beneficiaries’ failure52 to comply with the financing requests and even with the documentation they submitted (such as feasibility studies or technical projects submitted by them together with the financing request), an aspect that generated corrections imposed by the competent authorities and, subsequently, even proceedings in court53.

4.8. Legislative Barriers Impacting on the Absorption Rhythm

There were legislative barriers in all stages of the EU fund absorption process. Thus, the most significant legislative deficiencies derive from the laws on domestic budget, containing a series of provisions likely to impair the efficient and swift implementation of projects.

In accordance with a report issued by the Government of Romania54, the deficiencies were partially settled with the approval of Emergency Ordinance no. 64/2009 on the financial management of structural

52

Please see Sentence no. 22/F/CA/2008 of the Court of Appeal of Alba Iulia-

Administrative and Fiscal Litigation Division, where the court held the fact that the

claimant (a family association) agreed, in signing the financing agreement, with the

clauses contained therein. Consequently, the court of law decided that the claimant

had to fully comply with the substantiation memorandum attached to the financing

request whereby the beneficiary of the agreement (i.e. the claimant) undertook to

purchase a 8 + 1 (and not 7 + 1, as the one purchased by the claimant) transportation

mean, also undertaking to ensure the performance of the project in accordance with

its description and to implement the project, obligation undertaken in a binding and

irrevocable manner, undertaking the risk that the support granted would be

recovered if the financed targets were not used in compliance with the intended

purpose, as per the clauses of the financing agreement. 53

Please see Civil Sentence no. 374 of 2008 of the Court of Appeal of Craiova,

Administrative and Fiscal Litigation Division; 54

“National strategic report on the implementation of structural and cohesion

funds”, available on the website: http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker _users/

cd25a597fd


f


230

instruments and their use for the convergence objective. This enactment was intended to increase the smooth the financial-budgetary flows in the operational programs financed from structural instruments and, implicitly, increase the absorption degree.

Nevertheless, there are regulations on the management of public funds that hinder the implementation of projects. Thus, among such regulations there are also the provisions of the law on public finance and of the law on local public finance.

In addition to the legislative burdens referred to hereinabove, MA and the beneficiaries faced a series of difficulties also relating to specific legislations, such as:

� lack of enforcement rules for Local Public Administration Law no. 215/2001;

� lack of enforcement rules for Law no. 220/2008 determining the promotion system for the use of energy from renewable sources;

� domestic laws in the waste management sector;

� laws on public utility services and water supply and sewage services;

� the legislative void together with the inactivity of the supervisory authorities have led to the phenomena of “dedicated tenders” being generalized;

� ANRMAP orders based on which the authority to “intervene” in the settlement method of challenging tenders.

Nonetheless, despite the facts mentioned above, we cannot help noticing that most sectorial legislative issues referred to by the MA as generating difficulties were amended or are undergoing amendments in order to settle the deficiencies ascertained during the implementation.


231

4.8.1. Issues at the level of the National Authority for Regulating and Supervising Public Procurements (“ANRMAP”)

So far, fraud or conflicts of interest in public procurement, having a European fund financing component, have materialized in the preliminary suspension/suspension of four operational programs, i.e. Transport, Environment, SOPHRD and the Regional Operational Program, the European Commission ceases to accept reimbursement requests for projects in Romania.

In an attempt to prevent such blockages and to stop “dedicated” procurements, ANRMAP has decided to verify the awarding documentations before the tender takes place, the analysis of ANRMAP focuses on the selection and qualification criteria stipulated in these documentations, respectively on the aspects of the awarding documentation that create a suspicion that such tenders are directed at certain business operators. For instance, among the non-compliances that have generated such a measure is the introduction in the procurement and/or tender specifications data chart of certain restrictive criteria (these documents have not so far been verified by ANRMAP, only the announcement published in SEAP), as well as the manner of dividing the agreements into batches, so that the resulting values allow the performance of direct procurements, not tenders.

The legal framework the above-mentioned procedure is based on is represented by the provisions of GD no. 801/2011, amending and supplementing GD no. 525/2007 on the organization and operation of ANRMAP (“GD 801/2011”). Thus, according to the provisions of GD 801/2011, prior to sending the participation invitation/announcement to be published by SEAP55 ANRMAP has the obligation to assess the compliance with applicable public procurement legislation of the awarding documentation relating to the public procurement agreements falling under the scope of the provisions of Emergency Government 55

Electronic System for Public Procurements


232

Ordinance no. 34/2006 on awarding public procurement agreements, public works concession agreements and services concession agreements (“EGO 34/2006”), this assessment being focused on the technical aspects of the tender specifications.

Within maximum 14 days as of receiving the documentation, ANRMAP has the obligation to send its acceptance in view of initiating the awarding procedure, if the provisions of the awarding documentation comply with the legal provisions concerning public procurement or to invalidate the publication if it finds the incompliance thereof with legal provisions, as well as to inform the contracting authority on the ascertained incompliance found at the level of the awarding documentation and the reason why this documentation is incompliant with the public procurement legal provisions.

In order to provide reasons for the incompliance of the awarding documentation with the public procurement legal provisions, the president of ANRMAP issued Order no. 509 of 2011, on formulating the qualification and selection criteria (“Order 509/2011”), providing examples of situations where competition is restricted and the principle of proportionality is breached by the qualification and selection criteria. Based on this order, new legal presumptions were instated on restricting competition and breaching the principles provided under art. 2 para. 2 of EGO 34/2006.

The legal presumptions mentioned above are supplemented by the ones concerning the breach of the proportionality principle, stipulated in art. 9 of Government Decision no. 925/2006, approving the enforcement of the rules of provision referring to awarding public procurement agreements of EGO 34/2006. Thus, given the new legal presumptions, it is sufficient to show that the provisions of the awarding documentation fall under the examples provided in Order no. 509/2011, for the said provisions to be considered restrictive, without the need to provide evidence of why and how competition is restricted.


233

As regards the manner in which the legal provisions concerning public procurement are observed, please note56 that in the first two weeks as of the enforcement of the provisions of GD no. 801/2011 only 49 awarding documentations out of 1,550 were accepted by ANRMAP to be published in SEAP.

Based on the above-mentioned facts, a warning sign may be drawn on severe consequences in the case of controls concerning the lawfulness of the public procurement procedures conducted prior to the entry into force of GD no. 801/2011, taking into account the sanctions provided by EGO 34/2006 as well as the financial corrections applied by the control authorities of the European Union in the case of projects carried out with European financing.

4.9. Institutional Difficulties

4.9.1. General Institutional Difficulties

Despite the deficiencies of the Romanian institutional system, ever since the accession to the European Union, the system assessments performed by the AA and the European Commission by means of the missions conducted between 2008-2009 resulted in the certification of the management and control systems for all seven OP’s. On the other hand, institutional difficulties, in particular those relating to the procedure complexity and bureaucracy and to staffing, still exist.

Thus, one of the major concerns referred to above in this Study consist of the insufficient and financially unmotivated human resources of the competent authorities.

The large workload and the high degree of responsibility imposed by the activities conducted by the internal personnel led, in most cases, to a fluctuation of the personnel trained in managing such funds, these

56

http://principiiachizitii.blogspot.ro/2011/11/consecintele-juridice-ale-ordinului.html


234

fluctuations being all the less recommended as, in the process of setting up the fund management structures, particular care was given to the recruitment process and the training of personnel in the field of structural instrument management.

Among the already visible effects of this situation, there are:

� delays in preparing the guidelines for applicants and in contracting technical assistance;

� delays in completing the preparation of key projects and their approval by the European Commission;

� delays in project implementation, with direct impact on the absorption degree and potentially on the failure to fulfill certain commitments undertaken through treaty for Romania’s accession to the European Union (e.g. SOP Environment).

In addition, the institutional difficulties have become worse since the blockage in staffing the vacant positions as a result of the economic and financial crisis that occurred in all the Member States of the European Union, and among them Romania.

However, mention should be made that, “once identified, the implementation difficulties are dealt with by the competent authorities, in order to find reasonable solutions”57.

Another major concern was the bureaucracy at the time when the documentation is requested and processed. Thus, although local authorities want to remove shortcomings as swiftly as possible, they were not successful in eliminating and/or removing the difficulty of

57



f, page 77


235

bureaucracy at the time when the documentation is requested and processed.

Among the most “famous” cases in the sector, there are: “the request to apply an oval-shaped stamp; mandatory application of three stamps on one document; inserting a table laid only on the length, and not the width of the page; refusing a document containing a signature affixed in black colour ink”, etc.

Moreover, upon submitting the projects, administrative and financial documents continue to be requested in excess of what is stipulated in the Applicant’s Guide, which subsequent to their submission are removed from assessment by the individuals who had previously requested them. At the same time, notice should be made that the “excessive bureaucracy” seems to have survived, even if less documents are requested upon project submission at present, the remaining ones being necessary only upon signing the agreements.

In addition, as concerns the interference of the politics in the EU fund absorption process, we cannot overlook that the European Commission repeatedly found through its audits irregularities or suspicions of generalized corruption.

In this respect, mention should be made that, for a long period, Romania failed to implement the proposals originating from the European Commission in the sense of appointing a high public officer/minister with competence in EU fund absorption and with political support. In addition, the successive Romanian governments until the autumn of 2011 delayed in an unreasonable manner the key actions and the action plan for the sectors deemed by the European Commission as having significant weaknesses. There was no inter-ministry political coordination and, furthermore, the Romanian authorities failed to reply to the many technical assistance offers made by the European Commission.


236

The delays and hesitations in amending the laws on public procurement, associated with political interferences and awarding agreements to their clientele considerably increased the distrust of the European Commission in the seriousness of Romania’s commitment regarding the reduction of fraud in the case of using structural funds. As a result, the European Commission ordered the payments in the Sectoral Operational Program – Infrastructure within EFRD to be suspended and generated the decision to block payments to SOP-HRD in 2012. These measures had a negative impact on the absorption capacity, already very low as it was.

The severity of this situation is confirmed by a relevant document in the Romanian mass-media58, concluding that “OLAF expressed severe concern to the fact that the relevant Romanian administrative and judicial authorities (i.e. the National Anti-Corruption Directorate, payment agency, management authority, competent ministries) seem to work in a coordinated manner with a view to obstructing the investigations conducted by OLAF. These suspicions are based on similar arguments provided in reply to OLAF’s requests and on the indications that certain documents are distributed among such authorities.”

4.9.2. Difficulties relating to Infrastructure Projects

According to a study59 on analysing the absorption capacity of EU funds in Romania, the transport infrastructure and environmental programs account for approximately 60% of the overall EU funds allocated to Romania. SOP Environment began rapidly because there was already a significant portfolio of projects, prepared in advance through the ISPA program. In practice, the Ministry of Environment was constant for

58

http://a1.ro/news/extern/ce-suspecteaza-dna-si-guvernul-ca-impiedica-

investigatiile-olaf-din-romania.html 59

Gheorghe Oprescu, Daniela Luminiţa Constantin, Florin Ilie şi Dragos Pîslaru “Studiu

privind analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în România” (“Study

on analyzing the absorption capacity of Community funds in Romania”) published

under the aegis of the European Institute in Romania - http://www.ier.ro/

documente/studiideimpactPaisIII_ro/Pais3_studiu_1_ro.pdf.


237

approximately four (4) years in preparing, submitting, contracting and initiating major environmental projects.

However, despite the large number of projects, the concern derives from the large amount of time necessary to prepare all feasibility studies and to obtain the necessary permits.

The difficulties referred to above are supplemented by the ones relating to the public procurement procedure for signing the works agreement with the contractor appointed for this purpose. Thus, we may notice that, since the beneficiaries have chosen to abusively use the remedies and leverage made available by the public procurement legislation60, “the tender for awarding such works may take up to one (1) year, because of the complaints submitted by the candidates in the tender who, from one reason or another, believe that they have been treated unfairly by the fact that they were not declared winners or because of the unreasonable extension in signing the agreement by the contracting authority.”

V. CONCLUSIONS AND OBSERVATIONS. RECOMMENDATIONS OF REMEDIES FOR THE DIFFICULTIES REFERRED TO ABOVE

Despite the fact that the Government adopted, between 2011 and 2012, a series of measures that should have entailed a significant impact on attracting EU funds, the effects are still not visible, and EU funds are relatively difficult to access and implement.

It is obvious that, under such circumstances, Romania is subject to major risks, such as:

60

EGO no. 34/2006 – on awarding public procurement agreements, public works

concession agreements and services concession agreements


238

• the risk of neutralization, at the national level, for a significant part of EU funds, with the consequence that they return to the European Union budget and risking that, by doing so, Romania becomes a medium-term contributor to this budget (i.e. of the European Union), without having, at the same time, the capacity of a beneficiary of the resulting funds (in other words, to contribute to the European Union budget more than to receive or use it), and

• even when used, in the absence of clear-cut strategies, the impact of funds on the development of the country and narrowing the regional differences will be much lower than targeted.

In light of the considerations above, major deficiencies in the field of accessing EU funds may be summarized as follows:

5.1. Determining National Strategies

The competent authorities did not provide for and dealt in advance with the need to develop strategies allowing to create mechanisms for attracting EU funds. In this respect, as also noticed by the author of a study regarding the use of European funds61, in 2007 no public tender was launched for projects financed from structural funds. It is true that, in the first six (6) months as of Romania’s accession to the European Union, attracting European funds was impossible because the national plans had to be subject to the analysis and approval of the European Commission, however, it would have been preferable for such plans to be completed or at least undergoing an advanced completion stage ever since the end of 2006, so that the State authorities, under a strong media attack as concerns the incapacity to absorb EU funds, would not have performed a 61




the Romanian Center for European Policies - http://www.crpe.ro/library/

files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf


239

series of national plans in haste, without a clear and thorough knowledge of the relevant EU regulations.

5.2. MA Operation

Similar to the national development strategies, there was a delay in setting up the MA’s. Nevertheless, even after their setting up, their action was limited by the difficulties caused by the undersized and under-skilled staff.

Another problem of MA is the fact that, almost entirely, the management of such authorities was appointed based on political criteria. As such, considering that politics was a key criterion, it is obvious that the amendment of the guides, respectively the investment directions, took a lower priority.

Furthermore, the political interference at the level of competent authorities increased the feeling of insecurity among the staff. That is why, considering that the human resources from which the local authorities benefit are one of the key elements for supporting their capacity to prepare and draft projects, we believe importance lies both with the general qualification level of the personnel in the local administration, but in particular the specialization degree of the personnel in the area of accessing European funds.

5.3. Continuous Change of Terms and Conditions

In accordance with the publicly available information, most applicants for European funds believed that the change of eligibility criteria represented a major obstacle in accessing financing. Thus, it is well-known that most User’s Guides were subject to frequent changes, causing confusion among applicants, but also among consultants, such changes being due in particular to the fact that MA were not ready, at the practical level, to conduct project sessions (i.e. from the perspective of the selection or procurement procedures), as a result, the need was felt to perform


240

adjustments to the User’s Guides even as such calls were opened, which, naturally, affected at least a part of the projects undergoing submission or even assessment stages.

5.4. Changes to the Grid of Selection Scoring and Changing the Project Launching Calendar

Project scoring was subject to continuous changes. Thus, at first, projects were prepared so that to achieve a certain selection scoring, and afterwards, close to the session being launched, the grid scoring was changed. This led to confusion and uncertainty among the applicants, and they even gave up applying for the necessary funds.

As regards the launch of projects, in practice, there were cases where information existed that a certain session would be launched in a certain month of the year, and in fact it was launched at a later date, that often exceeded a time margin of three (3) months. These differences resulted in the need to remake the documentation and obtain new approvals for the projects to be submitted.

In this context, the calendar of tender launches seems to be an essential document for the beneficiary, being necessary that the deadlines indicated therein be concrete and fully observed by MA. Also, in the case of requests for projects with continuous submission, it was necessary to publish regularly (monthly, for example) information about the number of approved projects and the remaining available budget.

In this case, it would be recommended to give up the changes to the Applicant’s Guide (“Corrigenda”) that needs to be applied for the ongoing projects requests, in particular changes imposed on the projects already submitted.


241

5.5. Project Development under Time Pressure

In practice, most projects were developed under time pressure, largely determined by the reasons described above (i.e. inappropriate operation of MA, permanent change of terms and conditions, etc.). This led to an additional pressure on the applicants’ shoulders which, in most cases, determined a lack of quality in project drafting. This could be, to a certain extent, the explanation for the fact that there are more projects rejected than approved.

5.6. Procedure Transparency

The opinion among the majority of EU fund consultants, as deriving from practice, is that an increased transparency of the procedure could lead to an increased efficiency of the fund absorption process.

In this respect, it is recommended to hold meetings with the beneficiaries and potential beneficiaries in order to underline and explain, if the case may be, concrete aspects relating to project development. Moreover, in order to promote transparency, accuracy of assessment and to prevent the occurrence of conflicts of interests, it is necessary to clearly distinguish the consultants that can be co-opted as individuals or legal entities to assess the projects submitted to MA, on the one hand, from those providing technical consultancy/assistance for the projects already submitted or to be submitted, on the other hand.

To continue the considerations above, the organizations of the civil society benefiting from expertise in the field should partake in project monitoring and assessment. Thus, it is recommended that the representatives of the social partners and the organizations of civil society that were active in the period when EU fund accessing was prepared to be found to a larger extent among the monitoring and assessment boards at the national and regional level. In doing so, a balance could be maintained and stricter control could be exercised over the assessment and promotion of the best projects and initiatives co-financed from European funds.


242

Creating an IT system enabling the applicants to check the stage and conclusions of the assessment, respectively creating an appropriate virtual space where to check, at any time, the stage of assessing the submitted projects, would allow the applicants to access inclusively the scoring granted and the weaknesses of the documentation. This would help not only for a more transparent promotion in the assessment process in respect of financing requests/projects submitted, but also to assimilate the “good practices” deriving from correcting the imperfections that led to such financing requests being rejected and their reiteration.

It is also recommended to draft a clear-cut technical protocol for intermediary reports in order to promote an inter-institutional communication system as precise and operative as possible among the players implementing projects and IB/CPA/MA, whereby to determine a clear-cut technical procedure to conduct periodic reports, starting from good practices in the sector.

5.7. Information on Financing Opportunities

It is understood that information is an extremely important resource for potential applicants in preparing and submitting projects for European financing. Considering that, in the case of Romania, access to specialized information is rather limited, it is recommended to create an official portal, dedicated to each OP (with the same interface) for better access of potential beneficiaries to the relevant information, also taking into account that, although at present there are various websites in this area, the information that they provide (although complete and relevant) lack organization and cohesion for a potential beneficiary, beginner to accessing European funds.

Thus, although the active search for information by requests submitted to the competent institutions is widely spread among applicants, their majority were only content to request basic information, which obviously did not make up the entire panel of developing a financing project.


243

Consequently, communication needs to be improved by pro-active communication of the amendments and news launched by the authorities through press releases, together with their display in the dedicated websites, so that the beneficiaries found out about the latest news in a timely manner.

Although the Internet continues to be the most customary way to access information, as the Internet is the main source of useful information relating to European financing opportunities, this means of information is apparently limited in rural areas, where the lack of modern means of communication and/or the lack of computer literacy skills are major obstacles against the access to information. Thus, the local authorities (in cooperation with skilled personnel e.g. specialized consultants) organizing regular meetings with potential beneficiaries could result in an increased degree of information on the conditions and requirements imposed for obtaining financing, together with the development of the capacity, knowledge and interest of potential beneficiaries to access European funds.

5.8. Contracting More Outsourced Evaluators. Motivating the Officers

In practice, the beneficiaries wish for the number and expertise of the personnel within the authorities involved in the procedure for accessing European funds to improve. Thus, it is recommended to create a data base with the consultancy companies/natural person consultants, respectively a data base with independent experts, updated regularly and made available to the potential beneficiaries for information and use.


244

5.9. Introducing Foreign Management in Key Positions (Bulgarian Example)

Introducing foreign management in key positions of MA could be deemed as a viable62 solution for increasing the absorption ratio of EU funds in Romania.

In the case of Bulgaria, a neighbouring country, with problems similar to those of Romania as regards the procedures and inefficiency in attracting European funds, the Government, following repeated penalties imposed by the European Commission and the official letters whereby Bulgaria was notified of the fact that it would lose significant amounts that had been allocated to it, decided in 2009 to set up a Ministry dedicated to European funds (i.e. the Ministry of European Funds). Subsequently, in 2010, a cooperation agreement was concluded with the World Bank for assistance in the field of European funds, based on which the Bulgarian Government would use the expertise of the World Bank representatives to attract and manage European funds.

Even if on December 2010, the President of the European Commission, Jose Manuel Barroso, sent to the Bulgarian Prime-Minister a letter of harsh criticism against Bulgaria’s poor results in absorbing European funds (i.e. Bulgaria had an absorption rate of 6% of the overall European funds allocated for the period 2007-2013), it specifies, nevertheless, that the creation of the Ministry of European Funds was a positive step for Bulgaria in the European fund absorption process. Subsequently, in January 2011, because of the concrete steps undertaken by the Bulgarian authorities in this respect, namely less than a year later, the Bulgarian Government presented the results of setting up the Ministry of European Funds. Thus, the Bulgarian minister in charge with the Ministry of European Funds officially declared that the European funds’ absorption rate is of 10%, when at the beginning of 2010 it was at a level of 1%, the Bulgarian Government also announcing that their target for 2011 was an absorption rate of 20%.

62

http://www.hotnews.ro/stiri-esential-9212496-facut-bulgaria-cand-aflat-impas-

fondurile-europene.htm


245

5.10. Guaranteeing Co-Financing and a Better Use of the JEREMIE Program

Identifying a co-financing guarantee system for private companies and, if need be, preparing a State aid scheme should be taken into consideration by all the players of the financing process, in order to improve Romania’s poor ratio of accessing European funds.

Thus, using the facilities provided by the JEREMIE program by co-interesting banks in Romania which, lately have introduced financing offers, specialized crediting programs to guarantee co-financing, may be a way to increase the European fund accessing degree.

In light of the arguments set forth above, amending the conditions under which SME’s can access financing and fastening the procedures comprised in the JEREMIE program, may help, in real terms, the beneficiaries (companies), by supporting their access to credit. Thus, the JEREMIE program is a set of actions having as their objective to increase SME’s access to financing, the program being organized in Romania by means of the European Investment Fund, the manager of the funds made available by EFRD. The investment credit granted to a potential beneficiary through the JEREMIE program is aimed to finance investments developed in eligible sectors. In this respect, the banks participating in the program grant a credit intended to cover day-to-day expenses resulting from the investments, through the JEREMIE operation capital credit. Nevertheless, in order to obtain financial guarantees through the JEREMIE program, the beneficiary companies need to cumulatively meet the following conditions:

� to have less than 250 employees;

� to have an annual turnover of less than EUR 50 million (RON equivalent);

� to operate in the fields of trade, production and services;


246

� to be registered in Romania;

� to be up to date with the payment of taxes and levies at the time when they receive financing;

� not to fall under the scope of any recovery order issued by the European Commission for structural funds accessed before by the company;

� not to receive assistance through another EU fund program referring to the assets and expenses financed through JEREMIE;

� to qualify for the de minimis aid limit established by law.

In addition to the considerations above, reference should be made to the publication in the Official Gazette of Romania no. 193/23.03.2012 of Government Decision no. 218/2012 approving the Guidelines for enforcing the provisions of Emergency Government Ordinance no. 64/2009 on the financial management of structural instruments and their use for the convergence objective.

The enactment takes over most of the regulations of Order no. 2548/2009 of the Ministry of Public Finance (repealed by Government Decision no. 218/2012), however, it introduces new provisions aimed to improve the financial flows at beneficiary level, as well as make them assume responsibility, in respect of complying with the project implementation deadlines, as undertaken in the reimbursement request submission calendar corresponding to the financing agreements.

To this end, the enactment mainly introduces the following regulations:

� to reduce the pre-financing recovery rate of the reimbursement requests submitted, from 30% to a rate at least equal to the one pursuant to which pre-financing was granted for the project;


247

� beneficiaries falling under the scope of the State aid/de minimis, who have to provide guarantees in order to obtain pre-financing, will be able to downsize the guarantee as the pre-financing is recovered;

� to increase the maximum rate of pre-financing from 10% up to 20% for the projects benefiting from fully non-reimbursable financing and for the projects having an eligible value under RON 1 million;

� to establish the obligation for the beneficiary to undertake, through the financing agreement/decision, a calendar/schedule for submitting the reimbursement requests throughout the project implementation period, a calendar that may be amended no more than three times.

5.11. Continuing the implementation of measures comprised in the Draft System Audit Report of Operational Program 2007RO051PO001 Development of Human Resources (DHR) A-Rep No. 2012-1445/20.06.2012

According to the Progress Report concerning the action plan for the fulfillment of the recommendations of the Draft System Audit Report of Operational Program 2007RO051PO001 Development of Human Resources (DHR) A-Rep No. 2012-1445/20.06.2012 issued following the audit mission conducted during April 2 and April 6 and May 3 and May 11, 201263, until August 31, 2012 the following actions were carried out:

� as regards ascertaining the approval of projects having non-viable budgets, disproportionate salaries and unjustified procurements, generated by an inappropriate assessment process or the disregard of the evaluator’s opinion, the involved

63

http://www.romaniacurata.ro/ltfont-colorblackgtexclusivitate-arclt-fontgtltbrgt-

citeste-raportul-d-3369.htm


248

Romanian authorities have revised the Applicant’s Guide – General Conditions and the Evaluation and Selection Methodology, the latter being introduced in the internal approval circuit of MA SOP-DHR;

� as regards the inconsistent guidelines provided by the MA to the beneficiaries, the ambiguity of the national guidelines for the distribution of funds and the use of resources required for the implementation of the projects, consultations were held with the supplier, as well as a review of the part of the financing request entitled “Project Activity Chart”;

� drafting verification instruments (i.e., an Activity Report and a Scoring Chart), brought to the attention of the beneficiaries by MA SOP-DHR by publishing them on the website represent only part of the actions undertaken for the settlement of the issues generated by the management verifications, which were deficient as regards the methodology applied for sampling the supporting documents, leading to a very limited number of controlled supporting documents;

� as regards the on-site controls, which, as per the ascertainments of the audit report, did not cover the complementary insurance elements (e.g., the actual performance of the activities and public procurements), a visit plan was developed in accordance with the new methodology for distributing risk and sampling and a verification procedure was introduced for procurements performed by the beneficiaries/partners which are not contracting authorities;

� as regards the public procurements identified by the MA as being a risk area, since only a small part of the related expenses were controlled and, moreover, there was no critical control performed by the MA SOP-DHR concerning the public procurement plan presented by the beneficiaries, MA SOP-DHR


249

approved the operational procedure “verifying the reimbursement requests”;

� finally, as regards the high risk of double financing and the non-existence of a cross-control of the expenses of the beneficiaries involved in multiple projects at the same time, MA SOP-DHR approved the operational procedure “On-site visits”.

5.12. Case Study: Inefficient Absorption of EU Funds based on the SOP-HRD Program. Solutions.

It is well-known that, as regards the level for accessing EU funds made available based on the SOP-HRD program, Romania was faced with significant difficulties, caused in particular by the incapacity of the operation of the MA and CPA established especially for this OP.

In this respect, in the period April 2 – May 11, 2012, the European Commission performed, in accordance with the provisions of art. 72 (2) of Council Regulation (CE) No. 1083/2006, a system and operation audit meant to check the operability of the management and control system established for SOP-HRD.

The audit outcome confirmed the suspicions of the European representatives, in the meaning that the audit mission ascertained severe deficiencies of the management and control system of SOP-HRD, namely:

� deficit relating to the guidance provided to the beneficiaries in respect of eligible activities, target groups, indicators and relevant eligible expenses;

� deficit relating to the operation selection procedures;

� deficit relating to the first-level verifications performed by MA;

� deficit relating to CPA certifying the expense statements;


250

� irregularities relating to the declaration of eligible expenses;

� breach of the rules governing State aid.

Following the completion of the audit mission, the Ministry of Labour, through the SOP-HRD Management Authority, initiated a series of key and expediency measures meant to remedy the system deficiencies found by the auditors by implementing an action plan in this respect.

Thus, in accordance with the action plan agreed with the European representatives, the Romanian authorities undertake to:

1. revise the operation assessment and selection guidelines in the meaning of increasing the minimum thresholds corresponding to the selection grid;

2. revise the operation assessment and selection guidelines in the meaning of establishing more accurate eligibility criteria for the applicants.

3. revise the financing request template, so that to allow an objective/realistic assessment of the project budget and resources, as compared to the proposed objectives (indicators) and expected activities and stating whether the same activities could be implemented in a more profitable manner, in observance of the quality requirements;

4. implement certain measures referring to the beneficiaries strictly complying, during implementation, with the applicable laws on procurement, namely:

� the purchase plan per project shall be sent by the beneficiary to MA/IB SOP-HRD no later than 10 days after the agreement was signed;


251

� the purchase plan per project shall be examined by the monitoring officer, in order to prevent departures from the applicable laws (e.g.: in selecting the procedure) and from the estimated project budget;

� any subsequent amendment to the purchase plan needs to be justified and shall be subjected to examination and approval at the level of MA/IB SOP-HRD.

5. use the Technical Assistance facility;

6. prepare selection guidelines for the evaluators of draft projects, so that to ensure specialized competence in the assessment process.

7. provide detailed guidance to evaluators;

8. remove the possibility to transfer open issues from the assessment into the contracting stage.

***

In conclusion, to the above, it may be said that, despite the reactivity, however slow, of the authorities involved in providing European financing, in taking measures to smooth access of potential beneficiaries to financing lines, the concern relating to the low absorption degree of European funds in Romania is still open and ongoing. In this respect, notice should be made that the low absorption rate is due to all players involved in this process, so that not only the issues intrinsic to the public administration system generate such an effect, but also the legislative inflation in the field and the lack of training of potential beneficiaries in preparing and developing financing projects. Therefore, despite the


252

authorities’ recent efforts to take administrative, legal, institutional or organizational measures in order to increase the absorption degree corresponding to the budget period 2007-2013, no significant changes were observed and are not expected to be observed, a fact which may be equivalent to Romania losing funds of approximately EUR 10-15 billion for the subsequent programming period. Nevertheless, provided that the authorities involved in granting financing are open to a public dialogue and/or to take into account the suggestions emanating from the civil society, the premises could be laid to increase the absorption degree, at least starting with the budget period 2014-2020, all the more that for that budget period, it is expected that the multi-fund approach will be implemented, for which the authorities need to make preparations in advance. Nevertheless, please note that, if the multi-annual financial plan is adopted in the form proposed by the President of the European Council, Romania may continue to incur significant difficulties in implementing the identified solutions, taking into account that the absorption rate of European funds, according to the project, has been an essential condition for determining the amount of funds to be allocated to each Member State throughout the financial exercise 2014-2020.


253

Notes and references

� Cătălina Constantin, Andreea Florina Radu, Introductory editorial in issue

9/2009 of the “European Advisor” Magazine,

http://www.dae.gov.ro/admin/files/Consilier%20European%20Nr%209.pdf;

� “National Strategic Report for Implementing Structural and Cohesion Funds”

prepared in 2010 http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-

62/Documente_Suport/Rapoarte_Strategice/Raport_strategic_national_200

9_RO.pdf;;

� “Study on SOP Environment, prepared by the Government of Romania”,

available for consultation on the website www.fonduri-

ue.ro/.../Raport_strategic_national_2009_RO.pdf.

� Ioana Morovan, Study “Suntem în grafic? 2010 Primul bilanţ – utilizarea

fondurilor structurale” (“Are we on schedule? 2010 the first balance– using

structural funds”), published in issue 7 of February 2010 of the Policy Memo

magazine, under the aegis of the Romanian Center for European Policies -

http://www.crpe.ro/library/files/crpe_policy_memo_7_ro.pdf;

� Gheorghe Oprescu, Daniela Luminiţa Constantin, Florin Ilie and Dragoş

Pîslaru “Study on analyzing the absorption capacity of Community Funds in

Romania”, published under the aegis of the European Institute in Romania -

,

http://www.ier.ro/documente/studiideimpactPaisIII_ro/Pais3_studiu_1_ro.pd

f;

� http://antreprenor.money.ro/topul_greselilor_in_accesarea_fondurilor_euro

pene_cum_le_poti_evita-84297.html;

� http://www.inforegionordest.ro/documente/noutati/publicatii/studiu_privin

d_implementarea_por_in_regiunea_nord_est_decembrie_2010.pdf;

� http://www.maeur.ro/articole/stadiul-absorbtiei-fondurilor-structurale-si-de-

coeziune/;

� http://www.gov.ro/absorbtia-fondurilor-structurale-si-de-coeziune-proritate-

zero-a-guvernului- romaniei__l1a109210.html;


254

� http://www.fonduri-

structurale.ro/Document_Files//mediu/00000029/h7748_Rezumat_POS_Mai_

2007.pdf;

� Raportul anual pe anul 2011, Evolutii si perspective macroeconomice si

bugetare. http://www.wall-street.ro/files/131509-255.pdf;

� http://www.romaniacurata.ro/ltfont-colorblackgtexclusivitate-arclt-

fontgtltbrgt-citeste-raportul-d-3369.htm;

� www.fonduri-structurale.ro;

� www.fonduri-ue.ro;

� www.euractiv.ro;

� www.posmediu.ro;

� http://www.hotnews.ro/stiri-esential-9212496-facut-bulgaria-cand-aflat-

impas-fondurile-europene.htm;

� http://ec.europa.eu;

� http://a1.ro/news.

� www.capital.ro


255

The budget of the

European Union and its

impact on the Cohesion

Policy

Cohesion Policy accounts today, in the period 2007-2013, for

over two thirds (€ 347 billion out of a total of € 976 billion) of the European multiannual budget, the so-called Multiannual Financial Framework (MFF). The reason for such a consistent package of the overall budget to be devoted to this policy is quite easy to understand: Cohesion Policy represents a key tool for the European Union, because based on the principle of solidarity it aims at boosting investment and growth in all regions of the Union, with a particular focus on the less developed ones.

Therefore, it must be added that the economic situation of Member States today is different from what it used to be at the time the current MFF was adopted. And since Cohesion Policy, given its nature of instrument to reduce disparities among Member States and regions, obviously invests more in some countries and less in some others, the situation at a time when the next MFF is to be adopted appears difficult and full of question marks.


256

Under the provisions of the Treaty of Lisbon, for the adoption of the MFF for the years 2014-2020 there has to be first a proposal from the European Commission, and then the Council should come to its own position, to which the European Parliament has to give its assent. However, Member States seem not to be able to find an agreement, as they are split between net payers on the one hand, and net receivers on the other hand. Just to clarify the situation, Member States that are net payers are those contributing to the EU budget more than what they get back, while the so-called net receivers Member States are the ones which after contributing to the EU budget, get in return a higher amount of resources. This differentiation has also brought to the creation, within the Council, of two groups of Member States: Friends of Cohesion, constituted by net receivers, and Friends of Better Spending, formed by net payers.

Since the Council has to adopt its position at unanimity, it is easy to understand that an internal agreement is not simple to be achieved, especially given the fact that negotiations focus not only on the total amount of the MFF, but also on the shares to dedicate to each policy and objective, and first and foremost to Cohesion Policy and the Common Agricultural Policy (CAP). In addition, other political factors have to be taken into account, such as rebates wanted from some countries, which have benefited from them in the past.

What should be emphasized is that those Member States wanting to drastically reduce their contributions and therefore the overall size of the multiannual budget of the Union do so, on the basis of arguments, which are in fact essentially groundless. Several studies recently undertaken show that the economic return for so-called net payer Member States is much higher than their effective contribution to the EU budget. The reasons are multiple, including for example the fact that implementing big scale projects often leads to the use of contractors from more developed and more advanced countries, which very often coincide with net contributors.


257

The big problem of the lack of an agreement on the MFF is that, for what concerns in particular Cohesion Policy but in fact not only that, there is the need to get ready the legislative package which will regulate the new programming period, which goes from 2014 to 2020. Moreover, it is easy understandable that it is extremely difficult to work on a legislative framework without knowing how much money will finally be devoted to those objectives.

The European Parliament finds itself, from this point of view, in the hard situation of deciding what to do in case an agreement is found in the Council which foresees heavy cuts compared to the current situation. It has always made clear that it will not accept any cuts to the initial proposal of the Commission, which was already considered well below its expectations. But at the same time it has to consider that a delay in adopting the new MFF will also have an impact on the adoption of the new Cohesion Policy package, where the legislative procedure to be followed after Lisbon is the Ordinary Legislative one (ex co-decision), which foresees the necessity of the Parliament and the Council to agree on a common text for the different regulations involved. The so-called trilogues, where Parliament, Council and Commission meet to negotiate the text, have already started in the second half of 2012, but as explained above a final agreement is subject to an agreement at MFF level.

Despite of this firm link between the budgetary issue and the legislative procedure, the key elements and objectives characterising the new Cohesion Policy are already quite clear. There might of course still be some changes in the course of the negotiations, but not many modifications should be major ones. It is therefore possible to draw a picture of how the new policy will look like and of what will be the guiding principles.

However, before analysing that more in depth, it is worth explaining what are the funds composing Cohesion Policy, and who are the recipients.


258

In the current programming period 2007-2013, three are three funds used for the implementation of this policy. On the one hand, there are the so-called Structural Funds, which are addressed to all the regions in which Europe is divided. They are the European Regional Development Fund (ERDF), which invests in the development of regions through programmes related for example to infrastructure, research and innovation, and also technical assistance; and the European Social Fund (ESF), which supports education and professional training, employment and job opportunities.

It is worth mentioning that also Romania is for the purpose of the structural funds divided into different regions, despite of the fact that its internal administrative system does not foresee until today the existence of such administrative entities.

On the other hand, there is the Cohesion Fund, which is a fund specifically designed to help economies of the less prosperous Member States, through investments in the Trans-European Transport Network (TEN-T) and in the environment.

The way money is then allocated to the different regions and Member States varies depending on whether Structural Funds or the Cohesion Fund is concerned. In the first case, there is a differentiation between regions with a Gross Domestic Product (GDP) above or below 75% of the EU average. Regions below this threshold, defined as Convergence Regions, receive a considerably higher amount of funds.

In the case of the Cohesion Fund, Member States are considered in their entirety and the criterion taken into account is the Gross National Income (GNI). Countries benefiting from the support are only those with a GNI below 90% of the EU average.

If this is in broad lines the situation of the current programming period, what are the guiding lines and the changes for the next programming period? We are definitely talking about a successful policy,


259

which has brought development and wealth in many regions, with some top examples that are often referred to as best practices. Nevertheless, this does not mean that it is a perfect policy. Cohesion Policy continues to have shortcomings that need to be addressed, especially if we take into account that it is implemented under the shared management principle. What does this mean in practice? It means that Brussels decides the legislative framework, which regulates the all policy, and then the implementation at national and regional level is left to Member States. In fact, the system could not be different, because a centralised management of the European Commission would mean having an unthinkable number of staff, without forgetting the lack of the unavoidable link with the local territories.

For the new programming period 2014-2020 there is an important opportunity offered by the Lisbon Treaty, namely the introduction, as seen before, of the Ordinary Legislative Procedure (ex co-decision) for the adoption of the new regulations. The meaning of this can be better understood if we consider that before it was just the Council, and therefore just the Governments of the Member States, to decide on the content of the regulatory framework, with the European Parliament relegated to the position of giving its assent to something that had already been decided.

Today, with the equal footing of the two institutions, also those problems encountered at regional and local level can be addressed by the only institution that is not only aware about them, but also willing to improve the situation. That institution is the new co-legislator, the European Parliament.

From the very beginning of the talks on the new legislative package, the Parliament has made clear what had to be the pillars of the new system: continuity of the rules, where possible, in order not to create problems to those people and bodies that then have to implement the policy at national and regional revel; simplification to the maximum


260

possible extent of the rules, twinned with the their harmonization across the different funds; solidarity to remain at the heart of the policy, with a continued focus on the less prosperous regions; the so-called thematic concentration, to concentrate resources on a limited number of objectives so as to guarantee tangible results; a deeper involvement of regional and local authorities all throughout the stages, from the moment the policy is designed, to the very last moment of its implementation; the absolute refusal of the so-called macroeconomic conditionalities, that is creating a link between the economic performance of a Member State and the support received from the Structural Funds; and finally, as said before, sufficient resources to fulfil all the objectives. From this point of view, the request of the Parliament was an increase of the resources compared to the current situation, but we already had the opportunity to describe the situation as it stands today.

The proposals made by the European Commission, and which now form the basis to be modelled by Parliament and Council, only partially respected the above mentioned claims. But, the amendments tabled by the European Parliament, and its firm stance in the current negotiations with its counterpart, seem to be fruitful and to allow many positive elements to become reality for the next programming period.

What has to be considered a key change is certainly the idea of having an umbrella regulation, the so-called Common Provisions Regulation (CPR), which ensures the harmonization of the rules and principles common to the various funds it covers. And the funds covered by it are not only the Structural and Cohesion Funds (or, as they will most probably be named at the end of the negotiations, the European Structural and Investment Funds), but also other European Funds, namely the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF). This is an important achievement, which guarantees the simplification of the rules and procedures to be followed by beneficiaries.


261

In terms of simplification, efforts have been made also from the administrative point of view, with for example simplified rules, an easier management system, and the foreseen introduction of the E-Cohesion, which consists in the possibility for beneficiaries to submit information electronically.

The proposal of thematic concentration on a limited number of objectives, backed by the Parliament after constituting the heart of the Barca Report (commissioned by the European Commission to the expert Fabrizio Barca, then become Minister for Territorial Cohesion of Italy), remains at the core of the new package. Same thing about the idea of a deeper involvement of regional and local authorities, with the introduction of the concept of partnership between the central governments and the regional and local authorities at all stages. When submitting to the Commission for approval the newly introduced Partnership Contract, where the Member State will have to show the way it intends to implement the policy at national level, it will also have to demonstrate that it has conducted consultations with the local bodies. For this purpose, also a Code of Conduct will be introduced, specifying the way in which local authorities have to be involved.

A key novelty of the new Cohesion Policy package is represented by the introduction of conditionalities. The main goal of them is ensuring that investments supported by the policy are result oriented. Member States will be obliged to demonstrate that they have in place all the necessary ex ante conditions to fulfil the objectives of the programmes they have chosen to undertake. In addition, where these conditions are not yet in place, they will have a deadline to fulfil their obligations. Indicators will then be in place to measure the results achieved by the programmes.

A type of conditionality always opposed by the Parliament but nonetheless present in the Commission's proposal, is the macroeconomic one, which does nothing else than punish regions (through the suspension of all or part of the commitments and payments) in the event national


262

governments do not fulfil their obligations related to the economic governance of the Union.

Such introduction by the Commission is unjustified, because the Parliament has always pointed out that, there is no reason why regions should face sanctions linked to an unhealthy central administration. It is foreseeable that the firm position of the Parliament will produce its results and make sure that, from this point of view, there will not be changes compared to the current programming period.

One last remark for the purpose of a brief description of the main regulatory changes relates to the distribution of the resources. Here the change will entail the creation of a new category of regions, with a GDP between 75% and 90% of the EU average. Categories will thus become three, less developed regions with a GDP under 75% on which the majority of the resources will be concentrated, transition regions with a GDP between 75% and 90%, and more developed regions with a GDP over 90% of the EU average.

From this point of view Romania will continue to be practically all under 75% of the average, with the only exception of the region of Bucharest Ilfov.

Apart from the Common Provisions Regulation, the new Cohesion Policy package will consist of a number of Funds-specific regulations, of which it is worth mentioning the one devoted to the European Regional Development Fund, the one for Cohesion Fund, and the one for the European Social Fund.

It is not easy to give a whole overview of the changes, but our attempt will be drawing a picture of the most important elements of the new framework, which relate to the ERDF and the Cohesion Fund.

The ERDF will of course focus its investments on the thematic objectives set by the CPR, but what is important is that depending on the


263

development of the region in question a certain percentage of the funds will have to be earmarked for certain objectives. The Commission proposed that in more developed and transition regions 80% of the ERDF resources would be allocated to energy efficiency and renewable energies, research and development, and support to SMEs. At least 20% of these earmarked resources would have to be devoted to energy efficiency and renewable energies. In less developed regions, the percentages would drop down to 50% and 6% respectively, so as to allow resources to focus also on basic infrastructure, which is often still lacking in such regions.

The negotiation on this issue is fluid, so it is difficult to say what will be the outcome, but the position of the Parliament is that for the sake of flexibility more developed regions should be able to concentrate the 80% of their ERDF allocation on one more objective than the ones proposed by the Commission, while the percentage dedicated to energy efficiency and renewable sources should be increased to 22%. As regards transition and less developed regions, the percentages should be 60% and 22%, and 50% and 12% respectively.

The focus on energy efficiency and energy from renewable sources is central in the Parliament's position, and this is made evident by the attempt to double the efforts in some key sectors through a joint support from the ERDF and the Cohesion Fund.

Going into more detail, the idea of the Parliament is that in order to meet the targets of the Europe 2020 Strategy, that is 20% share of energy consumption from renewable sources, 20% less CO2 emissions, and 20% increase in energy efficiency, it is necessary to take drastic measures. The proposal is therefore to make all buildings, no matter whether they are public, private, or SMEs, eligible for support for energy efficiency and the use of renewable energies. In addition, the support itself would be available from both funds, ERDF and Cohesion Fund.


264

What needs to be underlined, is that these measures can have an impact not only on the environment itself, but also on the SMEs that would be involved and consequently on jobs, without forgetting the savings of citizens in terms of energy bills, and an increased level of energy security.

Finally, a few words on Cogeneration of Heat, Power and Cold, and on District Heating. These systems are very common in some Member States, in particular in Central and Eastern Europe, and in fact they allow substantial energy savings compared for example to private heating systems. But despite of being common, they are often outdated. Moreover, both their upgrade and the construction of new plants require significant investments whose price would have to be transferred to the citizens.

Also in this regard, the Parliament has brought forward a proposal that involves the support of ERDF and Cohesion Fund. It should be noted that making eligible such systems is not as easy as it could appear, because the EU has an Emissions Trading Scheme (ETS) with which such support can clash. However, the Parliament has tried to table its amendments in a way that allows their compatibility with the ETS, ensuring at the same time the widest support for District Heating and Cogeneration.

This way, plants under 20 MW would be fully eligible, whereas plants above this threshold would have a single exception for funding, their type of boiler. In addition, the distribution network would be always eligible.

Drawing a brief picture of all the elements that are involved in the reform of Cohesion Policy is not easy, but our hope is that the aim of showing the complexity but yet the importance of this topic was somehow achieved.


265

Regional reform in the

public debate

In June 2008, it was stressed “The evaluation of the first year and a half after the accession shows that in Romania, the weak institutional capacity tends to be a major cause of the reduced absorption of EU funds. Even though politicians speak out from time to time about the need for a regional reform, this is not actually on the public and political agenda”1.

Despite warnings from Brussels and internal evidences, Romania was at risk of widening the development gaps even at that time, gaps which today have become almost unrecoverable and thus led to a situation in which the growth rate is much lower than the potential one.

Concurrently it was also stated that “the lack of a public and political debate, as well as the weaknesses of the civil society have led to a situation where the government is not the subject of the necessary pressure in order to react and to promote regional reforms”2.

1 Prioritatea viitoarei guvernări: Reforma regională,

http://victorbostinaru.ro/2008/06/prioritatea-viitoarei-guvernari-reforma-regionala/, accesat 20 februarie 2013. 2 Idem.


266

2012, however, brought an improvement in this regard, bringing consistent debates on the need for carrying out this reform. Among the most notable, we must mention the debate organized by the Academy of Advocacy, where, during a public hearing held in Timisoara, entitled "Regionalization Romania - Why?3" all interested parties were invited to express their views and to offer arguments, providing answers to a series of questions:

� Does Romania really need to be regionalised? Why? � What type of decisions and competencies must be transferred to

the regional level? � How do we get organized for a sustainable and efficient

regionalization process? � How can regions increase the country's social, economic, and

territorial cohesion; and which are the risks that can undermine it?

We reproduce in full the main conclusions and recommend our readers to go through the depositions made by the participants.

The general aim of the public hearing "The Regionalisation of Romania – Why Do It?" was to reintroduce the topic of regionalization on the public agenda starting from new premises, more exactly starting with a public analysis and debate regarding the role, need, and appropriateness of regionalising Romania. Only in the context of identifying and clearly establishing the need, if any, can the public debate continue to discuss the methods, criteria, stages, risks, and benefits.

The structure of the written opinions expressed by the political decision makers shows a rather large spectrum of institutions and

3 Academia de Advocacy - Audierea publică - REGIONALIZAREA ROMÂNIEI – DE CE?,

http://advocacy.ro/, 20 februarie 2013.


267

decision levels, namely: local decision makers – 12 statements, county councils – 7 statements, Ministries – 3 statements, members of the Romanian Parliament and of the European Parliament – 8 statements, followed by members of some political parties and candidates for Parliamentary elections.

From the point of view of the position regarding the appropriateness or inappropriateness of a possible regionalisation of Romania, the analysis of the 251 written statements collected revealed the following structure:

- 77.29%, namely 194 statements, were in favour of regionalization;

- 14.34%, namely 36 statements, were against regionalization;

- 8.37%, namely 21 statements were undecided or unwilling to take a clear stand at this point in the public consultation.

The main arguments supporting the idea and the need of regionalizing Romania, synthesized in the order of their importance, based on the frequency with which they were mentioned in the written statements collected and analysed, are:

- a more efficient public decision-making process and thus a better management of public resources, as well as of all resources available, generally limited and consistently insufficient compared with the needs, an argument supported by a range of other subsequent specific arguments, such as:

- reducing costs and bureaucracy in the public administration system in general, by simplifying and optimizing public administration in the context of regionalization;

- a correlation of the public decisions with specific needs and problems, as well as with specific development opportunities, which are different and diverse from one region to another;


268

- the need to support and even accelerate the decentralization from several points of view:

- economic: a competent and motivated regional management, with a suitable and flexible legislative instrument, should succeed in raising the economic level of the region much better than the current organization formula, which is limited to the national level by legislation and often by decision factors;

- financial: near-complete regional management of the incomes and expenditures, national centralization of only a portion of the national revenues for supporting the operation of national institutions, the elimination of financial losses caused by political decision to redirect part of the revenues to unnecessary or inefficient institutions and entities;

- administrative: the current administrative mechanism is inefficient and uses a lot of resources; the hierarchic structure of the Romanian administration is not overly populated, but the operation is often interrupted, inflexible, and perceived as costly; at the regional level, efficient administrative apparatuses can be organized with a minimum of human resources, but with a high level of technological equipment;

- ensuring transparency of the public decision-making process, as well as increasing and improving access to public interest information, by being closer than the national level to the citizens and their needs, which will also lead to:

- better accountability of decision-makers;

- less corruption in public administration;

- the inability of the current administrative-political structures to collaborate and cooperate at inter-county/regional level;

- higher absorption rate of the European funds, correlated with a more efficient and effective use of these funds, by:


269

- making it possible to integrate small and unconnected local projects into larger strategic projects at the regional level;

- extracting the lessons learned during 2007-2013;

- stimulating and supporting economic development in general, thereby reducing inter-county and interregional economic disparities and gaps;

- from this point of view, the essential part is the general aim of human resource development, promoting employment and social inclusion, as the experience has shown that the local economy cannot meet the citizens' expectations of diversity and specificity, whereas citizens know and recognize their own ability of professional and geographic mobility and use it as such, to the extent of the existing opportunities, mostly within the boundaries of a regional area;

- simplifying access to resources in the domestic business environment;

- the need for a specific identity for each region, as well as notoriety, which are essential to strengthening the feeling of belonging, confidence, and solidarity of the population, all those contributing to an enhancement, not a diminishing, of the national identity of the unitary Romanian state;

- it is important to facilitate socio-economic interactions at regional level.

The main arguments against the idea and the need of regionalizing Romania are synthesized below, in the order of their importance, based on the frequency with which they were mentioned in the written statements collected and analysed:

- enhancing interregional disparities in the context of increased and disproportional development of the large urban agglomerations and regional capitals, to the detriment of the peripheral localities of the same regions and to the detriment of smaller cities and rural areas;


270

- loss of jobs in the administrative institutions concerned with the regionalization process;

- the high costs involved in the complex and long process of regionalizing Romania, which will be paid from public resources, i.e. from the taxpayers' money;

- the bad timing, firstly correlated with the current context of the global economic crisis, but also from the perspective of planning the new European budget cycle, the moment being viewed as tardy from this point of view;

- the feasibility and even the appropriateness of disconnecting the goal of decentralization from that of regionalization, arguing that a good decisional decentralization is also possible outside the regionalization process;

- increased bureaucracy, as a result of the many legislative changes needed, as well as due to the indispensable stages of the transition from the current form of the administrative organization to the regional one;

- the fear that Romania might turn into a federal country, of turning certain areas of the country into enclaves, of losing the national and historic identify, even of federalizing the EU, correlated with the scepticism of some EU Member States and domestic politicians regarding the topic of regionalisation;

- the lack of a solution to the issue of quality and efficiency of the dialogue with the decision makers, even though they would be geographically closer to the citizens in the event of regionalization compared with the current national level.

The Recommendations made by the Experts Board


271

Based on the highlighted analysis and conclusions, the Committee of Experts gives the following recommendations for optimal public decision making on regionalism subject:

1. Establishing an interdisciplinary, neutral and independent working group for studying the issue of regionalization in Romania from various perspectives. The goal of this group would be to develop viable alternatives of regionalization, including comparative, impact, cost-benefits and risk analysis. These should be corroborated with the debates organized on the already mentioned topic.

2. Pointing out how to minimize the risks of regionalisation versions proposed by functioning bodies.

3. The transparent display of all analysis, existing studies on the regionalization of Romania, the different bodies with responsibilities in this field so that interested citizens can identify the advantages and / or disadvantages in the process of regionalization;

4. Put into practice a wide information campaign regarding the advantages and disadvantages of regionalization. The generation of consecutive concentric debates that show the intermediate results in a transparent way, accessible to all.

5. Continuing to organise public debates on the topic of regionalisation, in order to identify the model accepted by general consensus, using practical expertise


272

Notes and references � Academia de Advocacy - Audierea publică - REGIONALIZAREA ROMÂNIEI

– DE CE?, http://advocacy.ro/, 20 februarie 2013.

� Prioritatea viitoarei guvernări: Reforma regională,

http://victorbostinaru.ro/2008/06/prioritatea-viitoarei-guvernari-reforma-

regionala/, accesat 20 februarie 2013.


273

Conclusions

Is Romania predestined to remain the poorest country of the European Union?

Six years after Romania's accession to the European Union, the commitments undertaken by politicians, for a better absorption of the EU funds, were blatantly contradicted by the records sent from Brussels, along with the audits in relation to the suspicion of fraud and subsequently, even the suspension of payments.

The fraudulent procedures or the failure to observe them, dedicated auctions, politicization, corruption at the top of the administrative apparatus and ignoring offers of assistance from the European Union institutions to improve the situation, have negatively influenced on the absorption rate of structural and cohesion funds, which was already low.

The emphasized and meritorious speech for a fictional accomplished absorption capacity cannot hide the throwing-away of the biggest benefit of joining the European Union.

From a "zero priority" in successive government programs, to a rate of about 10% of intermediary payments in January 2013, the complexity of financial instruments, the level of training in the public administration or the favourite arguments coming from PR people, can no longer be invoked for the critical situation in which we find ourselves.


274

We are in a situation in which Romania will pay more for its degree of poverty. The statement does not come from a socio-economic theory of inequality but, it is dictated by the technocrats in their offices in Brussels on the one hand and the opponents of Cohesion Policy and advocates for budget cuts on the other hand.

When it comes to European funds, all actions and inactions have financial implications. Although budgetary allocations for the next programming period 2014-2020 will likely be maintained at the level of the previous period (best case scenario), the criteria for accessing EU funds will certainly change. The project’s complexity changes to the eligibility criteria, while co-funding amounts will change as well. Even with the introduction of objectives and a framework for developing projects that maximizes vertical and horizontal integration, along with the ability to finance projects using multiple funds, most developing regions in Romania do not have infrastructure, logistics, human resources and even the legal and institutional framework to take advantage of the new regulations.

Thus, new investments will be needed, the completion of projects already underway will be required, new negotiations will be initiated and consulting and execution companies with experience and which have the necessary equipment and technology, will have to be hired. But even if the answer to the question “How many of these companies will have Romanian capital?” is obvious, the unfortunate turn of events is not in this answer. For those who view the EU budget as an investment tool - a large majority in the European Parliament, fortunately – in reaching the basic objectives of the Union’s Treaty, the fact that through structural and cohesion funds, some benefits return to the member states, having a net contributor status, is itself a part of the founding principles of the Union. Romania however has missed the opportunity to invest less in order to reach the same goals and squandered the only resource that cannot be borrowed, that cannot be negotiated and it cannot be created: time.


275

In six years, Romania has effectively absorbed 4 billion Euros out of the 20 billion made available in 2007-2013, with an intermediary payment rate of only 10%, being the last country in the EU. The counter-performance of Băsescu - Boc’s successive governments cannot be matched by any other Member State. This fact, coupled with the results of the investigations on irregularities found by the European Commission puts our country in an uneasy position which jeopardizes the entire EU Cohesion Policy, offering arguments in order to substantially reduce the budget, to reduce financing rates for the less developed regions and surprisingly, punish the regions that have a lower absorption rate.

In our opinion, at least in the final hour, those responsible for this disastrous situation will have to face the administrative consequences and criminal charges, not only the famous political responsibility. European Funds do not represent “virtual” amounts; they belong to and are the legal claim of Romania. The funds are the guarantees to reduce development gaps, to increase welfare and living standards of Romanians. Irregularities to be confirmed, the ignorance and the incompetence will have to be imputed to dignitaries, who, despite the warnings, either watched impassively or were accomplices. Even if the political will existed, then it was overshadowed by widespread corruption in a serious act of betrayal.

Despite all the auspices, there are still solutions to partially improve the absorption capacity in order for Romania to obtain at least a good part of the allocation. In any other scenario however, Romania will lose billions in European funding. The main benefit of joining the European Union has turned into an exercise in which losses must be minimized. Even though the first steps were taken, the efforts of the new government might not be enough.

What to do then? In fact this is the perfect moment to redress the situation, the European Parliament and the Council are negotiating the new legislative package for the Cohesion Policy's programming period 2014-2020, and Romania needs to be able to adapt to the new framework


276

and to be ready for a serious implementation of the policy as of 2014. The European Parliament fights against these attempts, but it is worth mentioning this in order to facilitate the understanding of the wider repercussions that a bad management of the funds can produce even on long term.

Apart from the budget issue, there will be changes that the European deputies in charge of two of the regulations are trying to make as simple, effective and beneficial for the European regions as possible.

Key factors will be an immediate adaptation to the new provisions - which means to closely follow the on-going negotiations in order to anticipate the changes - and then a good strategic planning with the correction of all shortcomings and mistakes of the past and with the preparation of programmes and projects, which can really make the difference. Without forgetting that it must be assured that there are enough national resources put aside for the national co-financing.

However, it cannot be forgotten that there are two key elements which are kind of preconditions for all this: administrative and institutional capacity on the one hand, and about the full involvement of regional and local authorities and stakeholders on the other hand.

As to the first element, this is something absolutely crucial, because the Romanian past experience and the examples coming from other countries show that without people who are well prepared, able to deliver concrete results, focused on objectives, stable in their posts beyond political changes, and last but not least sufficiently rewarded from the economic point of view it is not possible to make the most of the European support. This is once again something on which the new government needs to work hard in order to make sure that these preconditions are fully in place at least for the new programming period. Moreover, on this we are also working at the level of legislative framework, with the creation of what are called ex ante conditionalities aiming at obliging Member States to put in place what are considered to


277

be the key preconditions for each programme that the Member State concerned wishes to undertake.

The second element has a high relevance for the simple reason that regional and local authorities are the ones closest to the citizens, to the territory, and the ones to best know their needs. Without a full involvement of these actors at all stages it is impossible to design and implement programmes with a real impact on the ground. Also from this point of view we are pushing for measures that will oblige Member States to act this way, and despite of the opposition of the national governments there is confidence that a good compromise will be reached.

All what we mentioned until now can lead to a better use of the EU funds in their multiple fields of action, from infrastructure (transport, energy and digital) to research and innovation, from education and employment to social inclusion, from enterprises to environment just to name a few. Talking in particular about transport (Trans-European Transport Network) and the environment, we need to underline that Romania benefits from a very strong support from the Cohesion Fund.

In addition, if the two institutional areas of action of this fund are the ones described, we need to say that the European Parliament is working to make sure that all the investment priorities from ERDF and the Cohesion Fund are improved. We refer especially to projects related to energy efficiency and the use of renewable energies in the housing sector - which the European deputies are trying to make eligible in the same way as with public building and enterprises - and to the cogeneration of power, heating and cooling as well as district heating, which are widely present and very important in Central and Eastern Member States like Romania.

We think that the support for plants and distribution network construction and rehabilitation, even with certain limitations necessary to avoid clashes with other EU sectorial legislation (the Emissions Trading System), will improve in terms of efficiency of these plants, in terms of


278

environmental impact, and of course in terms of bills for the final users, i.e. the citizens. Those same citizens that we hope can be able - thanks to the simplification of the rules, to the readiness of the national governments, and to a good information campaign - to benefit the most of the Cohesion Policy and to feel the positive impact of the European Union on their lives.

Romania is not fated to remain the poor country of the European Union. European funds, as it is the case of Poland, may give our country the necessary momentum that we could not hope for 10-15 years ago. Important in this respect is that we know what we have to do, what measures to implement and have the political will to turn things for the future of Romania. All the measures listed in this study, a broad agreement among civil society organizations and public authorities in Romania in order to achieve a regional reform that will give legal identity to regions, are all steps enabling the refocus of efforts and bring the benefits of Cohesion Policy in our country.

279

Anexe

Annexes

280

Anexa 1/Annex 1

Rata plăţilor pentru statele membre ale Uniunii Europene pentru

perioada 2007-20131

Payment rate for the EU Member States in the period 2007-2013

Fondul de Coeziune / Cohesion Fund

Ţara/Country

Pre-finanţare /

Pre-Financing %

Plăţi intermediare /

Interim payment %

Total plătit /

Total paid %

Bulgaria 239,718,797 10,50% 401,231,929 17,60% 640,950,727 28,10%

Cipru 22,386,471 10,50% 77,474,930 36,30% 99,861,401 46,80%

Cehia 925,997,356 10,50% 2,158,345,017 24,50% 3,084,342,373 35,00%

Estonia 143,966,431 12,50% 413,272,796 35,90% 557,239,226 48,40%

Spania 265,740,976 7,50% 1,950,244,131 55,00% 2,215,985,107 62,50%

Grecia 277,287,065 7,50% 1,279,462,586 34,60% 1,556,749,651 42,10%

Ungaria 1,080,289,527 12,50% 1,950,739,369 22,60% 3,031,028,896 35,10%

Lituania 288,154,468 12,50% 1,089,499,195 47,30% 1,377,653,663 59,80%

Letonia 192,472,069 12,50% 466,560,507 30,30% 659,032,576 42,80%

Malta 29,835,227 10,50% 73,575,051 25,90% 103,410,278 36,40%

Polonia 2,328,517,146 10,40% 7,695,740,106 34,40% 10,024,257,252 44,80%

Portugalia 229,497,414 7,50% 1,113,600,273 36,40% 1,343,097,687 43,90%

Romania 819,052,878 12,50% 455,027,679 6,90% 1,274,080,558 19,40%

Slovenia 148,214,835 10,50% 315,043,269 22,30% 463,258,104 32,80%

Slovacia 409,367,549 10,50% 737,042,211 18,90% 1,146,409,760 29,40%

Total 7,400,498,210 10,60% 20,176,859,049 28,90% 27,577,357,259 39,50%

1 Conform datelor disponibile la 12.12.2012/ According to the data available on

12.12.2012

281

Fondul European pentru Dezvoltare Regională / European Regional

Development Fund

Ţara/Country Pre-finanţare / Pre-Financing % Plăţi intermediare /

Interim payment % Total plătit / Total paid %

Austria 51,004,952 7,50% 218,889,542 32,20% 269,894,494 39,70%

Belgia 74,271,238 7,50% 397,245,414 40,10% 471,516,652 47,60%

Bulgaria 288,461,899 9,00% 882,438,777 27,50% 1,170,900,676 36,50%

Transfrontalier 648,164,562 8,20% 2,233,318,328 28,30% 2,881,482,890 36,50%

Cipru 25,151,522 9,00% 91,969,064 32,90% 117,120,585 41,90%

Cehia 1,233,815,456 8,90% 4,568,273,203 32,80% 5,802,088,658 41,60%

Germania 1,208,097,115 7,50% 7,564,078,329 47,00% 8,772,175,444 54,50%

Danemarca 19,109,147 7,50% 110,300,758 43,30% 129,409,904 50,80%

Estonia 167,419,000 9,00% 1,010,077,593 54,30% 1,177,496,592 63,30%

Spania 1,729,289,411 7,50% 9,615,172,066 41,70% 11,344,461,477 49,20%

Finlanda 73,305,149 7,50% 437,629,381 44,80% 510,934,529 52,30%

Franta 604,100,480 7,50% 2,916,887,353 36,20% 3,520,987,832 43,70%

Marea Britanie 406,201,480 7,50% 2,070,528,968 38,20% 2,476,730,448 45,70%

Grecia 911,197,513 7,70% 5,284,027,085 44,40% 6,195,224,598 52,10%

Ungaria 1,138,476,945 9,00% 5,163,160,295 40,80% 6,301,637,240 49,80%

Irlanda 28,152,178 7,50% 162,106,036 43,20% 190,258,214 50,70%

Italia 1,577,048,063 7,50% 3,861,422,172 18,40% 5,438,470,236 25,90%

Lituania 309,775,532 9,00% 1,890,552,387 54,90% 2,200,327,919 63,90%

Luxemburg 1,893,275 7,50% 11,527,183 45,70% 13,420,458 53,20%

Letonia 219,601,563 9,10% 943,209,638 39,20% 1,162,811,201 48,30%

Malta 39,958,023 9,00% 104,266,655 23,50% 144,224,678 32,50%

Olanda 62,250,000 7,50% 340,785,439 41,10% 403,035,439 48,60%

Polonia 3,000,449,090 8,60% 16,314,903,969 46,90% 19,315,353,058 55,50%

Portugalia 887,940,534 7,80% 5,898,857,280 51,60% 6,786,797,814 59,40%

Romania 807,881,946 9,00% 1,106,024,664 12,30% 1,913,906,610 21,30%

Suedia 70,090,555 7,50% 486,958,723 52,10% 557,049,278 59,60%

Slovenia 174,040,147 9,00% 1,045,242,000 54,10% 1,219,282,147 63,10%

Slovacia 536,605,041 8,80% 2,290,662,176 37,60% 2,827,267,217 46,30%

Total 16,293,751,813 8,10% 77,020,514,476 38,50% 93,314,266,289 46,70%

282

Fondul Social European / European Social Fund

Ţara/Country Pre-finanţare / Pre-Financing % Plăţi intermediare /

Interim payment % Total plătit / Total paid %

Austria 39,330,942 7,50% 284,306,200 54,20% 323,637,142 61,70%

Belgia 80,491,320 7,50% 413,888,890 38,60% 494,380,209 46,10%

Bulgaria 106,691,388 9,00% 189,006,128 15,90% 295,697,515 24,90%

Cipru 10,779,224 9,00% 32,930,439 27,50% 43,709,662 36,50%

Cehia 339,706,929 9,00% 645,136,780 17,00% 984,843,708 26,00%

Germania 703,549,107 7,50% 3,961,429,745 42,20% 4,664,978,853 49,70%

Danemarca 19,109,146 7,50% 67,981,948 26,70% 87,091,094 34,20%

Estonia 50,897,253 13,00% 226,979,032 58,00% 277,876,284 71,00%

Spania 604,299,662 7,50% 3,368,710,520 41,80% 3,973,010,182 49,30%

Finlanda 46,392,305 7,50% 283,037,277 45,80% 329,429,582 53,30%

Franta 404,591,099 7,50% 1,680,728,195 31,20% 2,085,319,294 38,70%

Marea Britanie 335,618,830 7,50% 2,158,659,361 48,20% 2,494,278,191 55,70%

Grecia 327,285,030 7,50% 1,278,560,282 29,30% 1,605,845,312 36,80%

Ungaria 471,781,512 13,00% 917,707,284 25,30% 1,389,488,795 38,30%

Irlanda 28,152,178 7,50% 198,667,964 52,90% 226,820,142 60,40%

Italia 520,350,592 7,50% 2,265,330,184 32,70% 2,785,680,776 40,20%

Lituania 133,679,875 13,00% 468,665,227 45,60% 602,345,101 58,60%

Luxemburg 1,893,275 7,50% 7,330,376 29,00% 9,223,651 36,50%

Letonia 71,584,983 12,30% 340,694,842 58,40% 412,279,825 70,70%

Malta 10,080,000 9,00% 20,958,448 18,70% 31,038,448 27,70%

Olanda 62,250,205 7,50% 264,869,277 31,90% 327,119,483 39,40%

Polonia 873,645,840 8,70% 4,497,784,261 44,90% 5,371,430,101 53,70%

Portugalia 488,429,090 7,10% 4,003,053,782 58,50% 4,491,482,872 65,60%

Romania 478,939,190 13,00% 307,579,963 8,30% 786,519,153 21,30%

Suedia 51,866,337 7,50% 257,630,505 37,30% 309,496,842 44,80%

Slovenia 68,012,943 9,00% 298,515,731 39,50% 366,528,674 48,50%

Slovacia 134,964,284 9,00% 446,315,465 29,80% 581,279,749 38,80%

Total 6,464,372,538 8,40% 28,886,458,103 37,70% 35,350,830,641 46,10%

283

Toate fondurile / All funds

Ţara/Country Pre-finanţare / Pre-Financing % Plăţi intermediare

/ Interim payment % Total plătit / Total paid %

Austria 90,335,894 7,50% 503,195,743 41,80% 593,531,636 49,30%

Belgia 154,762,557 7,50% 811,134,304 39,30% 965,896,862 46,80%

Bulgaria 634,872,084 9,50% 1,472,676,834 22,10% 2,107,548,918 31,60%

Tranfrontalier 648,164,562 8,20% 2,233,318,328 28,30% 2,881,482,890 36,50%

Cipru 58,317,217 9,50% 202,374,432 33,00% 260,691,649 42,60%

Cehia 2,499,519,740 9,40% 7,371,754,999 27,80% 9,871,274,739 37,20%

Germania 1,911,646,222 7,50% 11,525,508,075 45,20% 13,437,154,297 52,70%

Danemarca 38,218,293 7,50% 178,282,706 35,00% 216,500,999 42,50%

Estonia 362,282,683 10,60% 1,650,329,420 48,50% 2,012,612,103 59,10%

Spania 2,599,330,049 7,50% 14,934,126,717 43,10% 17,533,456,766 50,60%

Finlanda 119,697,453 7,50% 720,666,658 45,20% 840,364,111 52,70%

Franta 1,008,691,579 7,50% 4,597,615,547 34,20% 5,606,307,126 41,70%

Marea Britanie 741,820,310 7,50% 4,229,188,329 42,80% 4,971,008,639 50,30%

Grecia 1,515,769,608 7,60% 7,842,049,952 39,30% 9,357,819,561 46,90%

Ungaria 2,690,547,984 10,80% 8,031,606,948 32,20% 10,722,154,931 43,00%

Irlanda 56,304,356 7,50% 360,774,001 48,10% 417,078,356 55,60%

Italia 2,097,398,655 7,50% 6,126,752,356 21,90% 8,224,151,011 29,40%

Lituania 731,609,874 10,80% 3,448,716,809 50,90% 4,180,326,683 61,70%

Luxemburg 3,786,550 7,50% 18,857,559 37,40% 22,644,109 44,90%

Letonia 483,658,615 10,70% 1,750,464,987 38,60% 2,234,123,602 49,30%

Malta 79,873,250 9,50% 198,800,154 23,70% 278,673,404 33,20%

Olanda 124,500,205 7,50% 605,654,716 36,50% 730,154,921 44,00%

Polonia 6,202,612,076 9,20% 28,508,428,335 42,40% 34,711,040,411 51,70%

Portugalia 1,605,867,038 7,50% 11,015,511,334 51,60% 12,621,378,373 59,20%

Romania 2,105,874,015 11,00% 1,868,632,305 9,70% 3,974,506,320 20,70%

Suedia 121,956,892 7,50% 744,589,228 45,80% 866,546,120 53,30%

Slovenia 390,267,925 9,50% 1,658,801,000 40,40% 2,049,068,925 50,00%

Slovacia 1,080,936,874 9,40% 3,474,019,852 30,20% 4,554,956,726 39,60%

Total 30,158,622,560 8,70% 126,083,831,628 36,40% 156,242,454,188 45,10%

284

Anexa 2/Annex 2

Plăţi intermediare pentru statele membre ale Uniunii Europene

pentru perioada 2007-20132

(Grafice)

Interim payments for EU Member States in the period 2007-2013

(Charts)

Fondul de Coeziune / Cohesion Fund

2 Conform datelor disponibile la 12.12.2012/ According to the data available on

12.12.2012

285

Fondul European pentru Dezvoltare Regională /

European Regional Development Fund

286

Fondul Social European / European Social Fund