BRIEFING Politicile UE - rezultate pentru cetățeni

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European Autor: Cécile Remeur și Alina Dobreva Serviciul de cercetare pentru deputați

PE 633.153 – Iunie 2019 RO

Combaterea fraudei fiscale REZUMAT Politica fiscală și combaterea fraudei fiscale au dobândit o expunere deosebită în ultimii cinci ani ca urmare a faptului că acestea au fost puse în evidență de scurgerile de informații fiscale repetate și de investigațiile jurnalistice conexe. Această situație a dus la accentuarea mai puternică a sentimentului de neacceptare a practicilor fiscale dăunătoare, în special de la recesiune încoace și în urma constrângerilor bugetare rezultate. Combaterea fraudei fiscale vizează recuperarea veniturilor neplătite autorităților publice. De asemenea, aceasta urmărește să asigure faptul că autorii fraudelor nu au un avantaj față de contribuabilii care respectă legea, asigurând astfel justiția fiscală între contribuabili. Impozitele neplătite conduc la reducerea resurselor pentru bugetele naționale și bugetul Uniunii Europene (UE). Deși, prin natura sa, amploarea impozitelor neplătite este dificil de estimat, evaluările disponibile sugerează cantități mari de resurse pierdute pentru finanțele publice. Evaluarea de către cetățeni a actualei implicări a UE în combaterea fraudei fiscale s-a îmbunătățit, însă majoritatea cetățenilor din fiecare stat membru au încă așteptări comune privind o implicare și mai intensă. În ciuda acestui fapt, există în continuare un decalaj considerabil între evaluările și așteptările cetățenilor privind implicarea UE. Se mai pot face îmbunătățiri în ceea ce privește abordarea preferințelor și a așteptărilor cetățenilor UE. Combaterea fraudei fiscale este împărțită între statele membre și UE. Intrând sub incidența politicii fiscale, aceasta a rămas strâns legată de suveranitatea statelor membre, protejată de cerința de unanimitate și de o procedură legislativă specială, care menține ferm chestiunile fiscale sub controlul Consiliului. Aceasta este practica încă de la începuturile Uniunii, în ciuda schimbărilor minore propuse pentru cadrul fiscal. Deoarece au fost identificate mai clar deficiențele, discuția a fost deschisă din nou în discursurile privind starea Uniunii ținute de președintele Comisiei Europene în fața Parlamentului European. Combaterea fraudei fiscale acoperă nu numai acțiunile împotriva comportamentului ilegal, ci și descurajarea fraudei și măsurile de stimulare a respectării legii. În consecință, aceasta implică o amplă revizuire a dispozițiilor fiscale, în vederea adaptării acestora la amploarea și caracteristicile fraudei fiscale așa cum este aceasta în prezent și în funcție de evoluția sa. În ciuda rezultatelor notabile din legislatura parlamentară 2014-2019 mai este încă mult de muncă, deoarece toate dispozițiile trebuie implementate, impuse, monitorizate și, dacă este necesar, actualizate, pentru a ține pasul cu versatilitatea fraudei fiscale; trebuie, de asemenea, să ținem pasul cu evoluția digitală la nivel mondial. Aceasta este o actualizare a unui briefing anterior, publicat înaintea alegerilor europene din 2019.

În acest briefing

Situația actuală Ce așteaptă cetățenii să facă UE Cadrul UE Realizări în legislatura parlamentară 2014-2019 Potențialul pentru viitor

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

2

Situația actuală Combaterea fraudei fiscale în centrul atenției Politica fiscală și combaterea fraudei fiscale au ajuns în centrul atenției în ultimii cinci ani ca urmare a mai multor elemente:

Dezvăluirile făcute de jurnaliști și avertizori din întreaga lume, printre altele în cazurile Luxleaks, Panama papers și Paradise papers, care au expus scheme de eludare a obligațiilor fiscale, prezentate uneori de intermediarii fiscali ca „maximizare fiscală” sau „planificare fiscală” (adesea agresivă).

O perioadă de constrângeri bugetare pentru o serie de state membre și țări, ceea ce face ca pierderea resurselor ca urmare a fraudei fiscale să aibă efecte mai dăunătoare.

Consensul la care s-a ajuns treptat după marea recesiune că trebuie elaborată o „politică fiscală mai durabilă”, în special o reformă durabilă a bazei de impozitare, capabilă să abordeze dimensiunea economică, socială, culturală și de mediu a impozitării.

Dovezile aduse că combaterea fraudei fiscale face parte din combaterea tranzacțiilor opace (sau ascunse) canalizate la nivel mondial prin jurisdicții fiscale necooperante (denumite paradisuri fiscale, centre financiare offshore, jurisdicții opace sau centre offshore) și a schemelor care se bazează pe ele (care nu se referă doar la domeniul fiscal, ci au legătură, de asemenea, cu spălarea banilor și cu finanțarea terorismului).

Acțiunile rezultate, inițiate în cadrul forumurilor internaționale, și anume FMI, G20 și OCDE (cu coordonare).

Consecințele, inclusiv pentru populație în general, ale fraudei fiscale într-o serie de domenii, de la finanțarea terorismului la folosirea proprietăților imobiliare pentru spălarea banilor, ceea ce determină explozia prețurilor în unele orașe.1

Munca depusă de comisiile speciale ale Parlamentului European TAXE TAX2 și TAX3 și de Comisia de anchetă PANA, care au identificat o serie de deficiențe ale dispozițiilor fiscale care trebuie îndreptate.

Impozitele și pierderea resurselor Normele fiscale sunt adoptate de o jurisdicție fiscală (de obicei o țară, dar uneori o entitate diferită). Impozitele asigură venituri destinate utilizării de către guvernele naționale și autoritățile publice, inclusiv și în special de către autoritățile locale (în continuare, termenul „autorități publice” face trimitere la toate acestea).

Veniturile fiscale reprezintă cea mai mare parte a resurselor publice. Ele servesc la finanțarea acțiunilor2 autorităților publice (de exemplu, drumuri, apărare, educație etc.). Cele mai recente statistici, care acoperă anul 2016, arată că impozitele și contribuțiile sociale obligatorii din UE-28 au reprezentat, în medie, 38,9 % din PIB3. Impozitele se pun pe capital, muncă și consum, trei tipuri de baze de impozitare.

Veniturile fiscale provin din impozite directe, impozite indirecte și contribuții la asigurări sociale, acestea fiind cele trei tipuri statistice majore. Impozitele directe sunt plătite direct autorităților de către contribuabil (persoane sau organizații – cum ar fi o societate comercială) pe venituri, avere și capital. Acestea includ impozitul pe venit/profit (impozitul pe venitul persoanelor fizice sau impozitul pe profit), impozitul pe proprietate (și anume pe bunuri imobile) și impozitul pe active. Impozitele indirecte sunt plătite de consumator ca parte a prețului de achiziție al unui bun sau serviciu. Ele sunt colectate de un intermediar (de obicei un producător sau un detailist), care le plătește autorităților publice competente. Cuprind, în special, taxa pe valoarea adăugată (TVA), accizele – ca cele pentru alcool și produse din tutun, taxele de import, taxele pe energie și alte taxe de mediu.4

Combaterea fraudei fiscale

3

Impozitele neplătite conduc la reducerea resurselor pentru bugetele naționale și bugetul UE. Cuantificarea impozitelor neplătite nu este simplă, deoarece evaluarea se efectuează prin compararea diferitelor fluxuri de activități economice și prin estimarea părții lipsă din activitatea economică. Acest lucru este descris ca „economie neobservată”, care include activitățile subterane (cunoscute și sub denumirea „economie ocultă sau neagră”), informale și ilegale, precum și alte activități care nu sunt incluse din cauza deficiențelor din sistemul de colectare a datelor. Există mai multe evaluări publice, atât la nivelul UE, cât și la nivel mondial, precum și o serie de cercetări academice, care oferă evaluări aproximative5. Niciuna dintre acestea nu prezintă decât o estimare conservatoare, pe baza unei serii de indicatori, oferind o idee despre amploarea problemei.

Evaluarea magnitudinii impozitelor neplătite

În 2012, Comisia a făcut trimitere la o lucrare academică, potrivit căreia, în fiecare an, în UE se pierde o sumă estimată la o mie de miliarde de euro din bani publici din cauza evaziunii fiscale și a evitării obligațiilor fiscale.

În 2015, un studiu pentru Comisia specială TAXE a oferit o evaluare empirică a magnitudinii pierderilor anuale de venituri cauzate de planificarea fiscală agresivă practicată de societățile comerciale din UE. Conform evaluării, sumele pierdute variază de la 50-70 de miliarde EUR (doar suma pierdută în urma transferului de profituri, echivalentul a cel puțin 17 % din impozitul pe profit în 2013) la 160-190 de miliarde EUR (dacă se adaugă regimurile fiscale individualizate ale marilor întreprinderi multinaționale și ineficiențele din procesul de colectare).

Studiul Comisiei din 2017 „Tax Policies in the European Union” (Politicile fiscale din Uniunea Europeană) prezintă datele disponibile privind „economia neobservată” pe țări. Cu toate acestea, la nivelul UE nu există date sintetice, deoarece metodologiile și perioadele acoperite nu sunt comparabile din punct de vedere statistic.

Gaura fiscală este o noțiune care vizează cuantificarea impozitelor care ar fi trebuit colectate, dar nu a fost posibil, nu numai din cauza fraudei fiscale, ci și din cauza altor fenomene, cum ar fi impozitele care așteaptă să fie colectate (de exemplu, din cauza falimentelor, a insolvențelor financiare sau a calculelor greșite). Această noțiune nu există pentru toate veniturile fiscale, deși au fost elaborate metodologii de calcul al găurii fiscale pentru impozitul pe profit, iar în prezent grupul pentru proiectul privind gaura fiscală, din cadrul programului Fiscalis, analizează posibilitatea de a elabora asemenea metodologii atât pentru impozitul pe venitul persoanelor fizice, cât și pentru contribuțiile la asigurările sociale.6 Cu toate acestea, gaura TVA-ului neîncasat oferă informații pentru acest impozit indirect, care reprezintă 7 % din PIB la nivelul UE-28. Potrivit celor mai recente estimări, bazate pe cifrele din 2016, suma pierdută la nivelul UE este de 147,1 miliarde EUR, reprezentând o pierdere de 12 % din veniturile totale din TVA preconizate. Comparativ, TVA colectată în același an în Franța s-a ridicat la 154,2 miliarde EUR, iar în Germania, la 218,8 miliarde EUR.

Lupta împotriva fraudei: unde începe și cât de departe merge? Combaterea fraudei fiscale vizează recuperarea veniturilor neplătite autorităților publice. De asemenea, aceasta urmărește să asigure faptul că autorii fraudelor nu au un avantaj în comparație cu contribuabilii care respectă legea, asigurând astfel justiția fiscală între contribuabili (cunoscută și sub denumirea „condiții echitabile”).

Combaterea fraudei fiscale, în sens larg, vizează nu numai evaziunea fiscală și frauda fiscală (ambele sunt ilegale, frauda presupunând o neregulă comisă intenționat – denumite în continuare „evaziune fiscală”), ci și eludarea obligațiilor fiscale (în special planificarea fiscală agresivă).7 În sens mai larg (incluzând și evitarea obligațiilor fiscale), combaterea implică, de asemenea, corectarea neconcordanțelor și a lacunelor, ținând pasul cu cele mai recente scheme și tehnologii, veghind ca dispozițiie să fie clare și coerente și să nu lase loc de incertitudini, ținând seama de piața unică. Diferența dintre evitarea obligațiilor fiscale, legală la prima vedere, și evaziunea ilegală se poate

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

4

stabili numai în urma unei analize de la caz la caz a faptelor și a dispozițiilor în cauză, efectuată după depistarea unei situații. Autoritățile fiscale și, în cele din urmă, instanțele judecătorești le evaluează și stabilesc dacă acestea au fost legale sau ilegale (specificând dacă acestea sunt contrare literei sau spiritului legii sau dacă reprezintă un abuz de drept). Combaterea fraudei fiscale acoperă acțiunile de combatere a comportamentului ilegal, acțiunile de descurajare a nerespectării dispozițiilor fiscale și acțiunile de eliminare a lacunelor și a neconcordanțelor fiscale de care contribuabilii pot profita.

Frauda fiscală nu este nouă; cu toate acestea, globalizarea și digitalizarea au făcut ca numeroase dispoziții fiscale naționale și internaționale să devină depășite. Fluxurile economice au loc la nivel mondial, iar bazele de impozitare ale unor contribuabili (și anume, ale întreprinderilor multinaționale și ale persoanelor cu averi foarte mari) se întind pe mai multe țări (în unele cazuri, un număr substanțial), în timp ce colectarea impozitelor și asigurarea respectării dispozițiilor fiscale se realizează la nivel național. Diferența de scară dintre respectivii contribuabili și jurisdicțiile fiscale a creat mai multe provocări specifice, legate de posibilitățile contribuabililor, care sunt suficient de mari pentru a-și organiza activitățile comerciale astfel încât să eludeze normele fiscale.8 Legislația fiscală internațională stabilește dispoziții privind modul în care legislațiile fiscale naționale se raportează unele la altele și interacționează la nivel bilateral sau multilateral. Totuși, aceasta nu este adaptată să răspundă în mod adecvat provocărilor care afectează toate tipurile de activități, în ciuda măsurilor recente întreprinse la nivel mondial, multe dintre acestea trebuind încă să fie puse în aplicare și evaluate.

Practicile de fraudare sunt adaptate la impozite și taxe specifice (cum ar fi frauda carusel în materie de TVA), la contribuabili specifici (precum sistemele de planificare fiscală agresivă instituite de unele întreprinderi multinaționale) sau la amplasamente specifice (venituri direcționate către locuri care oferă protecție împotriva autorităților fiscale prin opacitatea care rezultă din utilizarea unor entități netransparente și utilizarea paradisurilor fiscale).

Combaterea fraudei fiscale nu este o problemă care poate fi soluționată doar de către autoritățile fiscale, fără ca acestea să primească informații de la alte autorități și fără să facă schimb de informații cu alte autorități, atât din aceeași țară, cât și din alte țări, pentru a compara amploarea fraudelor, care sunt adesea transfrontaliere. Combaterea fraudei fiscale trebuie să se desfășoare la nivel mondial, în special deoarece produsele fraudei trebuie să fie „spălate” înainte de a putea fi utilizate din nou în economia legală (de unde rezultă și importanța identificării beneficiarului real al activelor). Prin urmare, pentru a sesiza fluxurile care eludează impozitarea, este nevoie de o extindere mai vastă a acțiunilor și de cooperare. Este necesară corelarea datelor disponibile (disponibile ca urmare a altor obligații legale sau a autodivulgării), precum și consolidarea legăturii dintre instrumentele conexe (în special măsurile privind combaterea spălării banilor, vama, raportările efectuate de întreprinderi, raportările efectuate de bănci) .

Ce așteaptă cetățenii să facă UE9 Un sondaj Eurobarometru comparativ privind „percepțiile și așteptările” cetățenilor, efectuat pentru Parlamentul European în 2016 și 2018, arată că ponderea cetățenilor UE care ar dori ca UE să intervină mai mult în combaterea fraudei fiscale a rămas aproape neschimbată – o scădere nesemnificativă de un punct procentual, de la 75 % la 74 %. Acest domeniu a rămas, de asemenea, printre domeniile de politică cu cel mai puternic sprijin pentru sporirea intervenției UE, însă a trecut de pe al treilea loc în clasamentul domeniilor față de care cetățenii au așteptări de intervenție din partea UE (după combaterea terorismului și a șomajului) pe al patrulea loc (ca urmare a creșterii importanței pe care cetățenii UE o acordă protecției mediului).

Combaterea fraudei fiscale

5

Există diferențe între statele membre. Susținerea cea mai puternică pentru intensificarea acțiunilor UE se înregistrează în Portugalia (91 %) și Spania (89 %). Susținerea cea mai slabă pentru intensificarea acțiunilor UE este exprimată de cetățenii din Estonia și Austria (52 % în fiecare țară). În ciuda diferențelor, majoritatea cetățenilor din fiecare stat membru consideră necesar ca UE să își intensifice implicarea în combaterea fraudei fiscale.

Sprijinul general pentru intensificarea implicării UE în combaterea fraudei fiscale a cunoscut o scădere nesemnificativă, de un punct procentual. Schimbările cele mai importante sunt înregistrate în Polonia (o creștere de 13 puncte procentuale) și în Estonia (o creștere de 9 puncte procentuale). În 14 state membre, schimbarea se situează sub două puncte procentuale, putând fi considerată o schimbare nesemnificativă sau, mai degrabă, o percepție stabilă.

Dacă analizăm în special acțiunile întreprinse de UE în domeniul combaterii fraudei fiscale, 27 % dintre europeni le evaluează ca fiind adecvate. Proporția europenilor care evaluează pozitiv implicarea UE în acest domeniu de politică a crescut cu cinci puncte procentuale. Ponderea persoanelor care consideră că implicarea UE este insuficientă a scăzut de la 66 % la 57 % – o scădere de nouă puncte procentuale. Cu toate acestea, procentul de persoane care nu sunt mulțumite de nivelul actual de implicare a UE este în continuare considerabil mai mare decât al celor care îl consideră suficient. Tendința de

Figura 1 – Procentul de respondenți care ar dori ca UE să intervină mai mult decât în prezent

Sursă: Serviciul de Cercetare al Parlamentului European pe baza sondajului Eurobarometru 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

Figura 2 – Așteptări pentru o acțiune a UE mai extinsă decât în prezent: diferența, în puncte procentuale, între 2016 și 2018

Sursă: Serviciul de Cercetare al Parlamentului European pe baza sondajului Eurobarometru 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

6

îmbunătățire a percepției privind implicarea UE este aproape universală. Aceasta este observată în cea mai mare măsură în România și Ungaria (o creștere de 18 puncte procentuale în fiecare dintre aceste țări). Tendința opusă este înregistrată în doar două state membre – în Regatul Unit (o scădere de cinci puncte procentuale) și în Malta (o scădere de trei puncte procentuale).

În ciuda reducerii decalajului dintre așteptările cetățenilor privind sporirea implicării UE și evaluarea de către aceștia a actualei implicări a UE, acest decalaj există în continuare și este considerabil. Se mai pot face îmbunătățiri în ceea ce privește modul în care se răspunde preferințelor și așteptărilor cetățenilor UE.

Cadrul UE Domeniul fiscal în tratatele UE Chestiunile fiscale au fost incluse în tratate încă de la începuturile Uniunii, ca una dintre politicile Comunității Economice Europene (CEE). În prezent, acestea se regăsesc în capitolele privind dispozițiile fiscale și aproprierea legislațiilor din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).10 Politica fiscală ține de competența partajată a UE și a statelor membre, ca parte a pieței interne, care reprezintă primul domeniu enumerat la articolul 4 alineatul (2) din TFUE privind competențele partajate.

Cu toate acestea, chestiunile fiscale beneficiază de un statut specific și sunt guvernate în continuare de o procedura legislativă specială, strâns legată de statele membre, în timp ce alte politici au intrat în sfera de competență a procedurii legislative ordinare prin modificările aduse tratatului din 1992.

Temeiul din tratat, procedura legislativă și competența Parlamentului European

În capitolul „Dispoziții fiscale” din TFUE (articolele 110-113), articolul 113 privind impozitele indirecte stipulează că se aplică o procedură legislativă specială: Consiliul, hotărând în unanimitate, „după consultarea Parlamentului European și a Comitetului Economic și Social, adoptă dispozițiile referitoare la armonizarea legislațiilor privind impozitul pe cifra de afaceri, accizele și alte impozite indirecte, în măsura în care această armonizare este necesară pentru a asigura instituirea și funcționarea pieței interne și pentru a evita denaturarea concurenței”.

În capitolul „Apropierea legislațiilor” din TFUE (articolele 114-118), articolul 115 din TFUE privind alte impozite stipulează că Consiliul, hotărând în unanimitate în conformitate cu aceeași procedură legislativă specială, „adoptă directive pentru apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre, care au incidență directă asupra instituirii sau funcționării pieței interne”.

Cu toate acestea, articolul 116 din TFUE prevede un mecanism de depășire a denaturării condițiilor de concurență de pe piața internă în cazul în care consultarea statelor membre nu conduce la un acord pentru eliminarea denaturării în cauză. În acest caz, „Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă directivele utile. Pot fi adoptate orice alte măsuri utile prevăzute în tratate.”

În ceea ce privește cea din urmă posibilitate, aceasta nu a fost utilizată încă, în ciuda apelurilor de utilizare a acestei dispoziții ca temei juridic pentru propunerile fiscale.11 Politica fiscală se află la

Figura 3 – Percepția acțiunii UE ca fiind adecvată în prezent: diferența, în puncte procentuale, între 2016 și 2018

Sursă: Serviciul de Cercetare al Parlamentului European pe baza sondajului Eurobarometru 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

Combaterea fraudei fiscale

7

răscruce: aceasta rămâne în mare măsură un domeniu de nivel național, însă necesită o cooperare și o coordonare sporite la nivelul UE și la nivel internațional pentru a aborda problemele și provocările specifice, deoarece autoritățile naționale de reglementare nu pot realiza totul de sine stătător.

Un program de finanțare al UE este dedicat în întregime domeniului fiscal, și anume programul Fiscalis 2020, adoptat prin Regulamentul (UE) nr. 1286/2013 din 11 decembrie 2013. Acesta are scopul de a facilita și de a consolida cooperarea dintre autoritățile fiscale din Uniune în perioada 2014-2020, dintre statele membre, țările în curs de aderare și țările partenere din cadrul politicii europene de vecinătate. Programul are un buget de 234,3 milioane EUR și vizează în special să sprijine combaterea fraudei fiscale, a evaziunii fiscale și a planificării fiscale agresive și punerea în aplicare a cooperării administrative și a schimbului de informații.

... o situație sub nivelul optim? Politica fiscală a fost ținută în afara evoluției pe care au cunoscut-o majoritatea politicilor UE, deoarece aceasta face în continuare obiectul unor decizii cu implicarea limitată a Parlamentului European și adoptate în unanimitate în cadrul Consiliului. Legătura strânsă dintre impozite și suveranitatea națională este explicația standard pentru ceea ce constituie în prezent o excepție în comparație cu utilizarea generală a procedurii legislative ordinare și cu adoptarea deciziilor cu majoritate calificată în cadrul Consiliului. Totuși, această situație nu a blocat complet adoptarea legislației, ceea se vede mai ales începând din 2014.

Totuși, ce este iarăși evident este că situația actuală nu permite să se depășească ceea ce se poate considera un acord minim și nu permite nicio acțiune în forță pentru a elimina concurența fiscală dintre statele membre ale UE, deoarece unanimitatea înseamnă că orice stat membru poate bloca (prin veto) adoptarea unui act legislativ. Aceste impasuri au condus recent la retragerea propunerii din 2011 privind baza consolidată comună de impozitare a societăților (CCCTB), relansată în două etape, și la trecerea de la o propunere legislativă privind taxa pe tranzacțiile financiare (TTF) pentru întreaga UE la o propunere privind cooperarea consolidată (pentru un număr mai mic de state membre). Deocamdată cea din urmă propunere nu s-a dovedit nici ea mai reușită, deoarece există temeri că, tocmai prin natura sa, această măsură nu s-ar putea aplica în mod uniform peste tot în UE.

Activarea unor (vechi) propuneri de cârpeli Faptul că politica fiscală nu a suferit astfel de modificări se datorează opoziției statelor membre față de astfel de modificări în timpul revizuirilor anterioare ale tratatului, în special în timpul discuțiilor din 2003 privind modificarea tratatului. Raționamentul care stă la baza propunerii de adaptare a dispozițiilor fiscale, în spiritul evoluției procedurale aplicate în privința altor politici, nu a fost acela de a supune integral problemele fiscale procedurii legislative ordinare și, astfel, votului cu majoritate calificată, ci acela de a „delimita cu mai multă precizie” aspectele fiscale legate de funcționarea pieței unice.

Această abordare nu a fost acceptată de statele membre. Totuși, această reticență a fost ușor echilibrată ulterior prin includerea unei „clauze pasarelă”, care permite acceptarea unei adaptări (care nu este specifică domeniului fiscal). Clauzele pasarelă, fie că sunt generale sau specifice, se aplică doar pentru repartizarea competențelor prevăzută în tratate. Cu alte cuvinte, acestea nu schimbă competențele.

„Clauza pasarelă” aplicabilă politicii fiscale

Articolul 48 din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede o procedură de revizuire simplificată. Aceasta este denumită adesea „clauză pasarelă generală”.

În special, articolul 48 alineatul (7) al doilea paragraf prevede o trecere de la procedura legislativă specială la cea ordinară pentru adoptarea actelor legislative de către Consiliu, printr-o decizie a Consiliului European, hotărând în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European (cu majoritatea membrilor care îl compun). Această dispoziție prevede, de asemenea, notificarea

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

8

parlamentelor naționale, care se pot opune acestor modificări, în termen de șase luni de la transmiterea notificării.

Cu ocazia ultimelor două discursuri privind starea Uniunii, din septembrie 2017 și din septembrie 2018, președintele Comisiei Europene s-a referit la ideea de a recurge la aceste posibilități.

La 15 ianuarie 2019, Comisia a adoptat o comunicare intitulată „Către un proces decizional mai eficient și mai democratic în domeniul politicii fiscale a UE”, axată pe adaptarea procesului decizional. Comunicarea analizează obstacolele rezultate în urma deciziei în unanimitate a Consiliului și prezintă opțiunile posibile pentru înlăturarea acestora, în special articolul 116 din TFUE și utilizarea clauzei pasarelă.12

Pentru politica fiscală a UE, comunicarea propune o cale de urmat sub forma unei foi de parcurs pentru o tranziție progresivă, specifică și realizată pas cu pas către votul cu majoritate calificată în cadrul procedurii legislative ordinare. Sunt definite patru etape: în prima etapă, măsuri care nu au un impact direct asupra drepturilor, bazelor sau cotelor de impozitare ale statelor membre; în a doua etapă, măsuri preponderent de natură bugetară, menite să sprijine alte obiective de politică; în a treia etapă, domeniile care sunt în mare măsură armonizate și care trebuie să țină pasul cu noile circumstanțe; iar în a patra etapă, alte inițiative din domeniul fiscal, care sunt necesare pentru piața unică și pentru o impozitare echitabilă și competitivă în Europa.

Realizări în legislatura parlamentară 2014-2019 În ultimii cinci ani au fost întreprinse un număr considerabil de acțiuni, atât legislative, cât și nelegislative, pentru abordarea acestei situații, precum și acțiuni care vizează evoluția internațională în ceea ce privește cooperarea fiscală și țările terțe, cum ar fi jurisdicțiile fiscale care oferă protecție pentru impozitele neplătite sau ascunse. Acțiunile în cauză vizează în special următoarele probleme și provocări:

Noi moduri de a face afaceri, care nu necesită neapărat o prezență fizică pe teritoriul pe care are loc activitatea sau tranzacția (inclusiv digitalizarea).

Asigurarea faptului că normele pot surprinde realitatea (esența), în special cea a fluxurilor financiare subiacente care au devenit mobile, spre deosebire de normele fiscale.

Adaptarea la schimbările tehnologice (inclusiv criptomonedele). Asigurarea capacității normelor de a sesiza sistemele menite să se adapteze, astfel încât

să reducă în continuare la minimum obligațiile fiscale (versatilitate).

Combaterea fraudei fiscale ca o prioritate a acțiunilor UE De la începutul mandatului actualei Comisii, problemele fiscale au făcut parte din cele 10 priorități prezentate în septembrie 2014, fiind incluse în cadrul priorității 4, „O piață internă mai profundă și mai echitabilă”. Comisia a decis să trateze impozitarea [punctul 4 litera (e)] pornind de la următoarele elemente:

„Avem nevoie de mai multă echitate pe piața internă. Recunoscând că sistemele de impozitare țin de competența statelor membre, trebuie să intensificăm eforturile de combatere a evaziunii fiscale și a fraudei fiscale, astfel încât toți să contribuie în mod echitabil. Voi continua să promovez în special cooperarea administrativă dintre autoritățile fiscale și activitatea desfășurată în vederea adoptării la nivelul UE a unei baze fiscale consolidate comune a societăților și a unei taxe pe tranzacțiile financiare. Propunerea de consolidare a normelor Uniunii privind combaterea spălării de bani ar trebui adoptată rapid și ar trebui să prevadă dispoziții ambițioase, în special în ceea ce privește identificarea beneficiarilor reali și îmbunătățirea măsurilor de precauție privind clientela’”(evidențiere adăugată)

Punerea în aplicare a angajamentelor acoperă perioada de cinci ani a mandatului Comisiei. În planul de lucru din fiecare an au fost programate acțiuni și propuneri legislative. Prin urmare, Comisia a prezentat o serie de planuri de acțiune care dezvoltă mai mult acțiunile și mijloacele de realizare a

Combaterea fraudei fiscale

9

obiectivului. Planurile de acțiune nu sunt toate de aceeași natură, cele mai vechi fiind mai programatice, iar cele mai recente incluzând propuneri și decizii, grupate în planul de acțiune explicat în comunicările care le însoțesc. Unele propuneri nu au făcut parte din niciun plan de acțiune. Mai jos este prezentată lista cronologică a planurilor de acțiune și a propunerilor separate din 2014 până în prezent:

Pachetul „Transparență fiscală” (18 martie 2015), Planul de acțiune privind impozitarea societăților comerciale (17 iunie 2015), Pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale (28 ianuarie 2016), Planul de acțiune privind TVA (7 aprilie 2016), Pachetul de reformă a impozitului pe profit (25 octombrie 2016), Pachetul privind TVA pe piața unică digitală (1 decembrie 2016), Aplicarea temporară a unui mecanism generalizat de taxare inversă (21 decembrie 2016), Spațiul unic pentru TVA în UE (în tranșele din octombrie 2017 și din noiembrie 2017), Pachetul din ianuarie 2018 privind cotele de TVA și normele pentru IMM-uri, Impozitarea echitabilă a economiei digitale (21 martie 2018), Propunerile din 25 mai 2018 privind TVA (amendamente tehnice pentru un sistem

definitiv de TVA și un mecanism de taxare inversă), 25 mai 2018 – propuneri de noi norme privind accizele Propunerea legislativă din 11 decembrie 2018 care prevede norme suplimentare pentru

înființarea ghișeului unic (astfel cum s-a stabilit prin adoptarea propunerilor din Pachetul privind TVA pe piața unică digitală),

Două propuneri legislative din 12 decembrie 2018 care prevăd accesul autorităților fiscale la informații relevante legate de plăți, menite să elimine lacunele în materie de informații pentru a combate pierderea de TVA provocată de comerțul electronic (două propuneri, respectiv de modificare a Directivei privind TVA și de modificare a Regulamentului privind cooperarea în materie de TVA).

Propunerea din 24 aprilie 2019 de a excepta aprovizionarea forțelor armate de TVA și accizele la accize atunci când sunt desfășurate în afara statului lor membru.

Relansarea politicii fiscale Din septembrie 2014, au fost prezentate peste 30 de propuneri legislative legate de chestiuni fiscale. Peste jumătate dintre acestea au fost adoptate până la sfârșitul anului 2018. Foarte probabil, munca va continua în noua legislatură, pentru a ajunge la un acord privind propunerile pendinte.

Modernizarea mecanismelor de cooperare dintre administrațiile fiscale a abordat deficiențele identificate în diferitele scurgeri privind impozitele directe, unele dintre acestea fiind abordate, de asemenea, în cadrul mai amplu al OCDE. Directiva privind cooperarea administrativă (DAC) a fost modificată de cinci ori de la adoptarea sa în 2011, astfel încât să prevadă schimbul automat de informații legate de conturile financiare (de exemplu prin Standardul comun de raportare),13 să asigure schimbul automat de decizii fiscale între statele membre, să asigure furnizarea de informații pentru fiecare țară în parte de marile întreprinderi multinaționale și că partajarea informațiilor între statele membre, să asigure accesul autorităților fiscale la informații privind spălarea banilor și să stabilească obligația pentru intermediari de a comunica autorităților fiscale schemele susceptibile să constituie o planificare fiscală agresivă înainte de aplicarea acestora. Deocamdată nu au fost puse în aplicare toate modificările și, prin urmare, nu pot fi încă evaluate. O propunere conexă, care vizează introducerea raportării publice pentru fiecare țară în parte, așteaptă încă să se ajungă la un acord în Consiliu.

Au fost prezentate șapte propuneri legislative cu privire la impozitarea societăților comerciale. Acestea vizează măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale (fiind adoptate două directive împotriva evitării obligațiilor fiscale, în 2016 și, respectiv, în 2017) și Directiva privind mecanismul de soluționare a litigiilor legate de dubla impunere în UE, adoptată, de asemenea, în 2017. Erau încă în toi discuțiile între colegiuitori despre cele două propuneri privind baza consolidată comună de

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

10

impozitare a societăților, la fel ca propunerile privind impozitarea societăților comerciale cu o prezență digitală substanțială și sistemul comun de impozitare a serviciilor digitale pe veniturile rezultate din furnizarea anumitor servicii digitale.

S-au depus 15 propuneri legislative cu privire la cadrul TVA,14 care acoperă cei patru piloni ai planului de acțiune privind TVA, și anume eliminarea obstacolelor legate de TVA din calea comerțului electronic, adaptarea normelor pentru IMM-uri, îmbunătățirea cooperării la nivelul UE și cu țările terțe și îmbunătățirea colectării impozitelor pentru a elimina decalajul fiscal de TVA, stabilirea unui sistem definitiv de TVA pentru comerțul transfrontalier și modernizarea politicii privind cota de TVA astfel încât să li se acorde statelor membre mai multă libertate. Propunerile acoperă atât actualizarea cadrului TVA, cât și a cooperării administrative dintre statele membre în acest domeniu. Peste jumătate dintre acestea au fost adoptate până la sfârșitul anului 2018. Consiliul (Ecofin) a discutat o serie de noi norme privind accizele, care cuprind atât reformarea regimului general, cât și accizele la alcool. Cu toate acestea, în ciuda unor progrese semnificative, miniștrii nu au ajuns la un acord cu privire la pachetul de măsuri. Dacă nu se poate ajunge la un acord înainte de sfârșitul lunii iunie 2019, Consiliul va trebui să se străduiască în continuare să ajungă la un compromis acceptabil pentru toate statele membre.

Comisia a propus un nou program Fiscalis pentru perioada 2021-2027, care face parte din pachetul privind următorul cadrul financiar multianual pe care l-a adoptat la 2 mai 2018. Pregătirea pentru adoptarea lui a fost finalizată în ultima legislatură, Parlamentul adoptându-și poziția în primă lectură în aprilie 2019. Rezultatul va depinde de poziția noului Parlament și a celorlalte instituții la negocierile finale.

Legislația este completată de alte acte (obligatorii și fără caracter obligatoriu), care au fost adoptate de către instituții în domeniul fiscal, în special:

Lista jurisdicțiilor necooperante, adoptată de Consiliu la 5 decembrie 2017 și actualizată periodic, pe baza analizei pregătitoare furnizate de Comisie. Lista se bazează pe angajamentele asumate de țările terțe și pe monitorizarea punerii în aplicare a acestor angajamente. Înscrierea pe (o) listă (neagră) este o modalitate de a asigura respectarea normelor.

Investigațiile privind ajutorul de stat referitoare la măsurile fiscale care asigură un tratament favorabil pentru anumite întreprinderi (în special prin decizii fiscale), care nu este nou, prin natura sa15. Gradul înalt de vizibilitate al întreprinderilor implicate a atras o atenție sporită asupra acestei competențe a UE.

Asigurarea faptului că tratarea situațiilor fiscale cu privire la țările terțe este în conformitate cu dispozițiile aplicate la nivelul UE. Recomandarea adresată statelor membre privind punerea în aplicare a măsurilor împotriva abuzurilor în ceea ce privește tratatele fiscale, adoptată la 28 ianuarie 2016, abordează această preocupare.

Participarea activă la forumurile internaționale și adoptarea unor dispoziții provizorii pentru abordarea problemelor în lipsa unor acțiuni coordonate la nivel global, astfel cum se prevede în strategia externă pentru impozitarea eficace, adoptată de Comisie la 28 ianuarie 2016.

Potențialul pentru viitor În Parlamentul European, comisiile permanente, speciale și de anchetă au analizat, au anchetat și au monitorizat acțiunile necesare pentru abordarea provocărilor identificate, în special a celor care au dobândit o importanță deosebită începând din 2014. Acestea au abordat, de asemenea, problemele specifice evidențiate de dezvăluirile de atunci. Rezoluția TAXE din 25 noiembrie 2015 referitoare la deciziile fiscale și alte măsuri similare sau cu efecte similare, Rezoluția legislativă din 16 decembrie 2015 intitulată „Favorizarea transparenței, a coordonării și a convergenței în politicile de impozitare a societăților în Uniune”, Rezoluția Comisiei TAX2 din 6 iulie 2016 referitoare la deciziile fiscale și alte măsuri similare sau cu efecte similare, Rezoluția din 13 decembrie 2017 privind recomandările

Combaterea fraudei fiscale

11

formulate de comisia de anchetă PANA și Rezoluția Comisiei TAX3 din 26 martie 2019 au trecut în revistă situațiile care trebuie remediate și au prezentat măsurile corective propuse. Toate aceste rezoluții luate împreună arată că au fost realizate progrese de la începutul legislaturii parlamentare, dar că mai este de lucru cu punerea în aplicare, monitorizarea și evaluarea.16

Principalele aspecte de reținut sunt legate de asigurarea unui nivel suficient de transparență pentru autoritățile fiscale, pentru a le permite să lupte împotriva fraudei fiscale. Se poate merge chiar și mai departe cu transparența, având în vedere că fraudele fiscale de proporții au fost descoperite de persoane fizice (denunțători) sau în urma unor investigații jurnalistice. Au fost realizate progrese substanțiale în acest domeniu. Cadrul privind impozitul pe profit se află, de asemenea, sub presiune, fiind necesară abordarea modificărilor care rezultă din evoluția tehnologică și în materie de reglementare. Pentru a combate mai bine frauda fiscală și spălarea banilor, este necesar să se îmbunătățească măsurile și să se asigure punerea efectivă în aplicare, precum și consolidarea dispozițiilor pentru combaterea spălării banilor. În mod similar, trebuie să se acorde o atenție specială anumitor părți interesate care joacă un rol deosebit în frauda fiscală și spălarea veniturilor obținute de pe urma ei, și anume o serie de intermediari și instituții financiare prin care pot fi recirculate sumele de bani rezultate din astfel de practici. În cele din urmă, măsurile trebuie luate la nivel mondial, deoarece frauda fiscală are o dimensiune mondială. Aceasta implică o abordare activă și coerentă la nivel internațional. Toate aceste măsuri trebuie monitorizate și actualizate pe baza evoluției tehnologiei și reglementărilor, care trebuie luată în considerare și valorificată rapid pentru a combate fraudele fiscale. În ciuda unor rezultate notabile în legislatura 2014-2019, mai sunt încă multe de făcut. Toate dispozițiile în cauză trebuie puse în aplicare, respectate, monitorizate și, dacă este necesar, actualizate, pentru a ține pasul cu șiretenia celor care comit fraude fiscale și cu ritmul evoluției digitale globale.

PRINCIPALELE DOCUMENTE DE REFERINȚĂ Comisia, site-ul DG TAXUD. Remeur C., „Tax policy in the EU - Issues and challenges” (Politica fiscală în UE - Probleme și provocări), Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, Parlamentul European, februarie 2015. Remeur C., „Tax transparency: Openness, disclosure and exchange of information” (Transparența fiscală: Deschidere, divulgare și schimb de informații), Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, Parlamentul European, septembrie 2015. Remeur C., „The collaborative economy and taxation: Taxing the value created in the collaborative economy” (Economia colaborativă și impozitarea: Taxarea valorii create în economia colaborativă), Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, Parlamentul European, februarie 2018.

NOTE FINALE

1 Acest aspect a fost analizat de OCDE într-un raport din 2007. 2 Acestea sunt denumite „bunuri publice”, care sunt consumate nu neapărat de un consumator individual, ci de societate

în ansamblul său; bunurile publice sunt finanțate din veniturile fiscale. 3 Între statele membre există diferențe importante; a se vedea „Taxation Trends 2018” (Tendințe în materie de fiscalitate

2018) pentru date pe stat membru și comparația cu țări terțe. 4 Lista nu este completă; a se vedea, de exemplu, taxele legate de cazare, aplicate de autoritățile municipale – taxele

turistice. 5 În 2016, Fondul Monetar Internațional (FMI) a estimat pierderile de la nivel mondial cauzate de erodarea bazei

impozabile și de transferul profiturilor și legate de paradisurile fiscale. A se vedea, de asemenea, documentul de lucru 24701 al NBER, Tørsløv, Wier și Zucman „The missing profits of nations” (Profiturile lipsă ale națiunilor), 2018.

6 Pentru mai multe informații privind decalajele fiscale, a se vedea articolul din octombrie 2018 „Before We Close Tax Gaps, We Have to Understand Them” (Înainte de a elimina găurile fiscale, trebuie să le înțelegem), Tomasz Tratkiewicz, CASE. Acest proiect este un răspuns la recomandarea PE inclusă în recomandarea A6 din Rezoluția legislativă a Parlamentului European din 16 decembrie 2015. Lucrările în curs pot fi consultate pe următoarea pagină dedicată, care era activă la data redactării prezentului briefing.

7 Termenul „evaziune” (evasion) este de fapt un „prieten fals” în mai multe limbi, în care acesta înseamnă „evitare”.

EPRS | Serviciul de Cercetare al Parlamentului European

12

8 Acest lucru se poate realiza prin transferarea profiturilor din jurisdicțiile care aplică impozite mari în cele care aplică impozite mici, utilizând tranzacții intragrup, structura financiară a unui grup sau localizarea activelor necorporale. Cu alte cuvinte, aceasta creează condițiile pentru recurgerea la planificarea fiscală („treaty shopping” – alegerea acordului cel mai favorabil).

9 Această secțiune a fost redactată de Alina Dobreva, cu grafice realizate de Nadejda Kresnichka-Nikolchova. 10 Alte dispoziții relevante sunt libera circulație a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor (articolele 45-48 din TFUE

pentru lucrători, articolele 49-55 pentru dreptul de stabilire, articolele 56-62 pentru servicii și articolele 63-66 pentru capitaluri și plăți). Dispozițiile privind mediul (articolele 191-192 din TFUE) includ, de asemenea, componente fiscale. Dispozițiile privind concurența, în special interzicerea ajutorului de stat consacrată la articolele 107-109 din TFUE, sunt relevante pentru politica fiscală. De asemenea, principiul nediscriminării are o importanță deosebită. Cooperarea consolidată (articolele 326-334 din TFUE) poate fi utilizată în politica fiscală.

11 A se vedea rezoluția din 16 februarie 2017. 12 Comunicarea face trimitere atât la clauza pasarelă generală, cât și la cea de mediu în legătură cu măsurile fiscale

(articolul 192 din TFUE) cu privire la combaterea schimbărilor climatice. Printre instrumentele care oferă flexibilitate, având în vedere adoptarea în unanimitate, aceasta face trimitere, de asemenea, la cooperarea consolidată.

13 Propunerile au fost formulate la 12 iunie 2013. 14 Pachetele privind TVA au propus, de asemenea, acte de punere în aplicare, ce nu sunt acte legislative (articolul 290 din

TFUE). 15 Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat 16.5.2016, care oferă orientări privind aplicarea principiului deplinei

concurențe conform normelor privind ajutorul de stat și Documentul de lucru privind ajutorul de stat și deciziile fiscale. 16 Comisia Europeană a evaluat în martie 2016 modul în care sunt puse în aplicare rezoluția „Favorizarea transparenței, a

coordonării și a convergenței în politicile de impozitare a societăților în Uniune” și rezoluția Comisiei TAXE, iar apoi a evaluat soarta rezoluției Comisiei TAX2 și cea a rezoluției Comisiei PANA, în noiembrie 2016 și, respectiv, în aprilie 2018.

DECLINAREA RESPONSABILITĂȚII ȘI DREPTURI DE AUTOR Prezentul document li se adresează deputaților și personalului Parlamentului European și a fost elaborat ca material de referință pentru a-i sprijini în desfășurarea activității lor parlamentare. Conținutul acestui document reprezintă exclusiv responsabilitatea autorului (autorilor), iar orice opiniile exprimate în acesta nu reprezintă neapărat poziția oficială a Parlamentului European.

Reproducerea și traducerea documentului în scopuri necomerciale sunt autorizate, cu condiția ca sursa să fie menționată și ca Parlamentul European să fie anunțat în prealabil și să primească o copie a materialului.

© Uniunea Europeană, 2019.

Sursa foto: © bankrx / Fotolia.

eprs@ep.europa.eu (contact)

www.eprs.ep.parl.union.eu (intranet)

http://www.europarl.europa.eu/thinktank/ro/home.html (internet)

http://epthinktank.eu (blog)