cnadr-raportul curtii de conturi

SINTEZA Raportului de audit al performanei la Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia privind activitatea specific destinat drumurilor naionale

R O M N I A

CURTEA DE CONTURI

SINTEZA

RAPORTULUI DE AUDIT AL PERFORMANEI

LA

Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia privind activitatea specific destinat drumurilor naionale

BUCURETI Ianuarie 2013


- 2 -

AAA bbb rrr eee vvv iii eee rrr iii uuu ttt iii lll iii zzz aaa ttt eee AAAGGGAAA AAAddduuunnnaaarrreeeaaa GGGeeennneeerrraaalll aaa AAAccciiiooonnnaaarrr iii lllooorrr

AAANNNPPPMMM AAAgggeeennn iiiaaa NNNaaa iiiooonnnaaalll dddeee PPPrrrooottteeeccc iiiaaa MMMeeedddiiiuuullluuuiii

CCCAAA CCCooonnnsssiii lll iiiuuulll dddeee AAAdddmmmiiinnniiissstttrrraaa iiieee

CCCNNNAAADDDNNNRRR CCCooommmpppaaannniiiaaa NNNaaa iiiooonnnaaalll dddeee AAAuuutttooossstttrrrzzziii iii DDDrrruuummmuuurrr iii NNNaaa iiiooonnnaaallleee dddiiinnn RRRooommmnnniiiaaa

DDDEEE DDDeeetttaaalll iii iii dddeee EEExxxeeecccuuu iiieee

DDDNNN DDDrrruuummm NNNaaa iiiooonnnaaalll

DDDRRRDDDPPP DDDiiirrreeeccc iiieee RRReeegggiiiooonnnaaalll dddeee DDDrrruuummmuuurrr iii iii PPPoooddduuurrr iii

GGGIIISSS SSSiiisssttteeemmmeee dddeee IIInnnfffooorrrmmmaaarrreee GGGeeeooogggrrraaafff iiiccc

GGGNNNMMM---CCCGGG GGGaaarrrdddaaa NNNaaa iiiooonnnaaalll dddeee MMMeeedddiiiuuu --- CCCooommmiiisssaaarrr iiiaaatttuuulll GGGeeennneeerrraaalll

HHHGGG HHHoootttrrrrrreee aaa GGGuuuvvveeerrrnnnuuullluuuiii

LLLGGG LLLeeegggeee

MMMMMMPPP MMMiiinnniiisssttteeerrruuulll MMMeeedddiiiuuullluuuiii iii PPPddduuurrr iii lllooorrr

MMMTTTIII MMMiiinnniiisssttteeerrruuulll TTTrrraaannnssspppooorrrtttuuurrriii lllooorrr iii IIInnnfffrrraaassstttrrruuuccctttuuurrr iii iii

OOOGGG OOOrrrdddooonnnaaannn aaa GGGuuuvvveeerrrnnnuuullluuuiii

OOOUUUGGG OOOrrrdddooonnnaaannn dddeee UUUrrrgggeeennn GGGuuuvvveeerrrnnnuuullluuuiii

OOOMMMTTTIII OOOrrrdddiiinnnuuulll MMMiiinnniiissstttrrruuullluuuiii TTTrrraaannnssspppooorrrtttuuurrr iii lllooorrr iii IIInnnfffrrraaassstttrrruuuccctttuuurrriii iii

PPPMMMSSS SSSiiisssttteeemmm dddeee MMMaaannnaaagggeeemmmeeennnttt aaalll DDDrrruuummmuuurrr iii lllooorrr

PPPTTT PPPrrroooiiieeecccttt TTTeeehhhnnniiiccc

RRROOOFFF RRReeeggguuulllaaammmeeennnttt dddeee OOOrrrgggaaannniiizzzaaarrreee iii FFFuuunnnccciiiooonnnaaarrreee

SSSDDDNNN SSSeeeccc iiieee dddeee DDDrrruuummmuuurrr iii NNNaaa iiiooonnnaaallleee

RRRSSSPPP RRRssspppnnndddiiitttooorrr (((mmmaaattteeerrr iiiaaallleee aaannnttt iiidddeeerrraaapppaaannnttteee)))

SSSEEEAAAPPP SSSiiisssttteeemmm EEEllleeeccctttrrrooonnniiiccc dddeee AAAccchhhiiizzziii iii iii PPPuuubbblll iiiccceee

SSSFFF SSStttuuudddiiiuuu dddeee FFFeeezzzaaabbbiii lll iii tttaaattteee

UUUNNNIIIMMMOOOGGG UUUtttiii lllaaajjj mmmuuulll ttt iii fffuuunnnccc iiiooonnnaaalll pppeeennntttrrruuu llluuucccrrrrrriii dddeee dddrrruuummmuuurrriii


- 3 -

CCCCCCCCCCCC UUUUUUUUUUUU PPPPPPPPPPPP RRRRRRRRRRRR IIIIIIIIIIII NNNNNNNNNNNN SSSSSSSSSSSS CCCaaapppiiitttooollluuulll III III NNN TTTRRROOODDDUUUCCCEEERRREEE 4

1.1 - Date generale despre domeniul auditat 5 1.2 - Date generale despre CNADNR 7 1.3 - Date generale despre aciunea de audit 9

CCCaaapppiiitttooollluuulll IIIIII PPPRRR III NNNCCC III PPPAAALLL EEE LLL EEE CCCOOONNNSSS TTTAAATTTRRR III III CCCOOONNNCCCLLLUUUZZZ III III 11

2.1 - Cu privire la activitatea specific 12 2.2 - Cu privire la principalele obiective prioritare prevzute n legislaia primar 20 2.3 - Cu privire la aspecte organizaionale 21 2.4 - Cu privire la eliminarea efectelor calamitilor naturale 22 2.5 - Cu privire la Modernizarea DN 67C Bengeti Sebe () - Transalpina 23

2.5.1 Referitor la prioritatea obiectivului 24 2.5.2 Referitor la atribuirea i executarea contractului de lucrri nr.617/2008 25

2.5.3 Referitor la respectarea reglementrilor n domeniul proteciei mediului 27 2.6 - Cu privire la prevenirea i combaterea nzpezirii 30

2.6.1 Referitor la activitatea de ansamblu 30

2.6.2 Referitor la iarna 2011 - 2012 36

2.7 - Cu privire la semnalizarea rutier 37 2.7.1 Referitor la activitatea de ansamblu 38

2.7.2 Referitor la contractele ncheiate pentru realizarea indicatoarelor rutiere 40

2.7.3 Referitor la contractele ncheiate pentru realizarea marcajelor rutiere 41

2.8 - Abateri de la legalitate i regularitate cuprinse n procese verbale de constatare 43 2.8.1 Abateri de la legalitate i regularitate constatate la nivelul centralei CNADNR 43

2.8.2 Abateri de la legalitate i regularitate constatate la nivelul DRDP teritoriale 45

CCCaaapppiiitttooollluuulll IIIIIIIII RRREEECCCOOOMMMAAANNNDDDRRR III 46 3.1 - Recomandri cu privire la activitatea de baz 46

3.2 - Recomandri cu privire la prevenirea i combaterea nzpezirii 48

3.3 - Alte recomandri 49

AAAnnneeexxx SSS iii ttt uuu aaa iii aaa DDDNNN rrr eee aaa bbb iii lll iii ttt aaa ttt eee /// mmmooo ddd eee rrr nnn iii zzz aaa ttt eee nnn ppp eee rrr iii ooo aaa ddd aaa 222 000 000 888 --- 222 000 111 111 50


- 4 -

R O M N I A C U R T E A DE C O N T U R I Strada Lev Tolstoi nr.22-24, sector 1,

cod 011948 Bucureti Telefon: 307.88.47; Fax 307.88.95

DEPARTAMENTUL III

S I N T E Z A

RAPORTULUI DE AUDIT AL PERFORMANEI LA Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia

privind activitatea specific destinat drumurilor naionale

(1) CAP. I INTRODUCERE

(2) Prezenta Sintez este destinat Parlamentului, Guvernului i opiniei publice.

(3) Sinteza a fost redactat n baza constatrilor, concluziilor i recomandrilor coninute n Raportului final de audit ntocmit n cadrul aciunii Auditul performanei privind construirea, reabilitarea, modernizarea i ntreinerea drumurilor naionale - perioada 2008 - 31.03.2012 - aciune care s-a concentrat pe drumurile naionale aflate n administrarea CNADNR, altele dect autostrzile. (4) Raportul final de audit, conciliat n form de proiect i transmis companiei, s-a bazat att pe constatrile reieite din sintetizarea, analizarea i interpretarea probelor colectate la nivelul centralei acesteia, ct i pe cele din rapoartele de audit ntocmite de ctre camerele de conturi teritoriale care au desfurat aciunea de audit la DRDP teritoriale. (5) Aciunea de audit al performanei a fost efectuat de ctre Curtea de Conturi a Romniei n temeiul Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat, i s-a desfurat, n perioada aprilie - octombrie 2012, la centrala CNADNR i la cele apte DRDP teritoriale din structura acesteia - Braov, Bucureti, Cluj, Constana, Craiova, Iai i Timioara. (6) n prezenta Sintez sunt cuprinse principalele aspecte constatate ca general valabile i repetabile n activitatea de ansamblu a companiei i a structurilor sale teritoriale, fie c este vorba de activitatea destinat autostrzilor fie de activitatea destinat celorlalte drumuri naionale, altele dect autostrzile. (7) Aceast particularitate este dat i de faptul c, anterior desfurrii acestei aciuni de audit, a fost ntocmit un raport de audit al performanei cu privire la autostrzi, ceea ce a fcut ca, pentru aspectele asemntoare/identice existente, constatrile, concluziile i recomandrile s fie, n mare msur, similare ambelor aciuni/teme de audit.


- 5 -

(8) 1.1 Date generale despre domeniul auditat

(9) Drumurile naionale sunt drumuri publice de interes naional care asigur legturile cu capitala rii i oraele reedin de jude, municipii sau alte localiti importante, precum i cu rile nvecinate [sursa: Standardul romn SR 4032 -1 din 2001 al ASRO - Asociaia de Standardizare din Romnia, poz.217]. (10) Drumurile de interes naional sunt drumuri care aparin proprietii publice a statului i care cuprind drumurile naionale care asigur legturile cu capitala rii, cu reedinele de judee, cu obiectivele de interes strategic naional, legturile dintre ele precum i cu rile vecine i pot fi: autostrzi drumuri expres drumuri naionale europene (E) drumuri naionale principale drumuri naionale secundare [sursa definiiilor: Standardul romn SR 4032 -1 din 2001 al ASRO - Asociaia de Standardizare din Romnia]. (11) n continuare, se va utiliza denumirea de drumuri naionale pentru drumurile naionale altele dect autostrzile. (12) Romnia are un sistem naional de transport (infrastructuri, mijloace de transport, operatori de transport, etc.) situat, n mare msur, att din punct de vedere al structurii funcionale, ct i al serviciilor prestate, la nivelul standardelor medii ale sistemelor convenionale de transport din Europa. (13) Situaia reelei naionale de transport, inclusiv drumurile naionale, a reprezentat unul dintre factorii principali care au dus la diminuarea posibilitilor de punere n valoare a oportunitilor oferite de poziia geo - politic a Romniei, problema fundamental fiind calitatea relativ sczut a infrastructurilor, comparativ cu obiectivele Crii Albe i ale Strategiei Europene de Dezvoltare Durabil. (14) Romnia, att n calitatea sa de stat candidat pentru aderare ct i n calitate de stat membru al Uniunii Europene, a ncercat s-i armonizeze politica intern n domeniul transporturilor i infrastructurii cu principiile promovate i directivele adoptate de UE, n acest sens fiind legiferate (legislaia primar) urmtoarele: (15) Direciile de dezvoltare ale reelelor naionale de infrastructuri (Planul de amenajare a teritoriului naional - Seciunea I - Ci de comunicaie, aprobat prin LG 71/1996, abrogat i nlocuit de LG 363/2006 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional - Seciunea I - Reele de transport). (16) Programul prioritar de construcie a autostrzilor i a drumurilor naionale cu patru benzi de circulaie (OG 16/28.01.1999 aprobat prin LG 1/2002 i modificat prin LG 451/2003). (17) Realizarea, dezvoltarea i modernizarea reelei de transport de interes naional i european (LG 203/16.05.2003) i Normele de analiz a reelei de transport de interes naional i european (HG 1.048/2007).

(18) Din totalul de 16.356,8 Km, ct msura la data de 31.12.2011 reeaua de drumuri naionale, 94,3% (15.419,7 Km) erau drumuri naionale aflate n administrarea CNADNR, iar 5,7% (937,1 Km) n administrarea consiliilor municipale i oreneti.


- 6 -

(19) - Km -

937,1;5,7%

15.419,70;94,3%

Total lungime DN la data de 31.12.2011

DN n administrarea CNADNR

DN n administrarea Consiliilor municipale i oreneti

16.356,8;100%

Sursa datelor: CNADNR

(20) n acelai timp, din totalul reelei de drumuri naionale, 91,9% erau DN care, n timp, au fost supuse procedurilor de modernizare, 6,4% erau DN cu mbrcminte bituminoas uoar, 1,5% DN pietruite i 0,1% DN de pmnt, cu precizarea c, dintre drumurile naionale ncadrate n primele dou categorii menionate, marea majoritate erau cu durat depit la data de 31.12.2011, aa cum va fi prezentat n Cap. II din prezenta Sintez.

(21) Modernizarea drumurilor naionale reprezint o amenajare complex a unui drum existent prin sistematizarea elementelor geometrice i aplicarea unei mbrcmini moderne n cadrul unei structuri rutiere dimensionate conform reglementrilor tehnice n vigoare.

92,0 %

6,4 % 1,5 % 0,1 %

Total lungime DN la data de 31.12.2011DN modernizateDN cu mbrcminte bituminoas uoar DN pietruiteDN de pmnt

100 % (16.356,8 Km)



- 7 -

(22) n perioada auditat, CNADNR a finalizat proiecte de reabilitare / modernizare pentru 1060 Km de drumuri naionale, proiecte noi sau n continuare, finanate din diferite surse (buget de stat, credite externe, fonduri rambursabile i nerambursabile, venituri proprii .a.) - situaie prezentat mai detaliat n anexa la prezenta Sintez.

(23) 1.2 Date generale despre CNADNR

(24) CNADNR este persoan juridic nfiinat prin reorganizarea Regiei Autonome Administraia Naional a Drumurilor din Romnia, conform OUG 84/2003, aprobat i modificat de LG 47/2004. (25) Compania este de interes strategic naional, are capital integral de stat i funcioneaz sub autoritatea MTI, pe baza de gestiune economic i autonomie financiar. (26) Aciunile Companiei sunt deinute n totalitate de statul romn, care i exercit drepturile i obligaiile prin MTI.

(27) Conducerea i organizarea: (28) Compania este condus de ctre Adunarea General a Acionarilor, este administrat de ctre Consiliul de Administraie iar conducerea executiv este asigurat de ctre directorul general care este i preedintele CA. (29) mputerniciii mandatai s reprezinte interesele capitalului de stat n AGA, precum i CA i directorul general al companiei sunt numii prin ordin al ministrului transporturilor. (30) CNADNR are o structur teritorial format din 7 DRDP teritoriale fr personalitate juridic - Braov, Bucureti, Cluj, Constana, Craiova, Iai i Timioara, fiecare regional dispunnd de mai multe secii de drumuri naionale (SDN) - precum i din Centrul de Studii Tehnice Rutiere i Informatic.

(31) Obiect de activitate: (32) CNADNR desfoar activiti de interes public naional i are ca obiect de activitate, n principal, urmtoarele (art. 6 din Statut): (33) proiectarea, construirea, modernizarea, repararea, administrarea, ntreinerea i exploatarea autostrzilor i drumurilor naionale. (34) administrarea autostrzile i drumurilor naionale, n condiiile contractului de concesiune ncheiat cu MTI (nr. MM/487/04.02.2004), avnd drepturile, obligaiile i rspunderile ce i revin n aceast calitate. (35) ncasarea i controlul tarifelor de utilizare a autostrzilor i drumurilor naionale .a. (36) Veniturile i cheltuielile CNADNR se stabilesc pentru fiecare exerciiu financiar, prin bugete de venituri i cheltuieli aprobate prin hotrri ale Guvernului.

(37) Asigurarea finanrii: (38) Principalele surse de finanare au fost alocaiile de la bugetul de stat, fondurile externe nerambursabile, creditele externe i interne, veniturile proprii .a.


- 8 -

(39) Nivelul la care au fost asigurate resurselor financiare, n perioada auditat, pentru realizarea obiectivelor de investiii i a activitilor specifice drumurilor naionale i centurilor ocolitoare cu profil de DN, este prezentat sintetic n tabelul urmtor: (40)

- Mii lei - (**) Aprobat (***) Alocat

Nr. crt. Anul

(*) Necesar Total % din necesar Total

% din necesar

0 1 2 3 4=(3) / (2) 5 6=(5) / (2)

1 2008 3.483.834 2.960.521 85,0% 2.620.811 75,2% 2 2009 7.226.567 3.649.147 50,5% 3.338.115 46,2% 3 2010 5.210.793 3.704.548 71,1% 3.632.493 69,7% 4 2011 4.981.937 4.012.675 80,5% 3.413.816 68,5% 5 TOTAL 20.903.131 14.326.891 68,5% 13.005.236 62,2%

Sursa datelor: CNADNR (*) Valoarea anual solicitat de ctre CNADNR, prin necesarul de fonduri (**) Limite de cheltuieli aprobate prin legile bugetare anuale (***) Sume alocate efectiv ctre CNADNR (de ctre MFP prin MTI)

(41) Aa dup cum se poate vedea, fa de necesarul total de 20.903.131 mii lei, solicitat de ctre CNADNR prin necesarul anual de fonduri, au fost aprobate prin legile bugetare anuale 14.326.891 mii lei, reprezentnd cca. 68,5% din necesar i au fost alocate ctre companie, de ctre MFP prin MTI, 13.005.236 mii lei, reprezentnd numai 62,2% din necesar.

(42)

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

2008 2009 2010 2011

3.484

7.227

5.211

4.982

2.961;85,0%

3.649;50,5%

3.705;71,1%

4.013;80,5%

2.621;75,2%

3.338;46,2%

3.632;69,7%

3.414;68,5%

Mil lei

Perioada

Necesar Aprobat Alocat


- 9 -

(43) 1.3 Date generale despre aciunea de audit

(44) 1.3.1 Mandatul legal

(45) Iniierea i desfurarea aciunii de audit al performanei au la baz mandatul legal conferit de prevederile LG nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat, astfel: (46) art.1 alin. (1): Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. (47) art.28: alin.1 - Curtea de Conturi efectueaz auditul performanei utilizrii resurselor financiare ale statului i ale sectorului public alin (2) - Curtea de Conturi efectueaz o evaluare independent asupra economicitii, eficienei i eficacitii cu care o entitate public, un

program, un proiect, un proces sau o activitate utilizeaz resursele publice alocate pentru

ndeplinirea obiectivelor stabilite alin.(5) - prin constatrile i recomandrile fcute, auditul performanei trebuie s conduc la diminuarea costului resurselor sau la sporirea rezultatelor.

(48) 1.3.2 inta auditului

(49) inta auditului, sau impactul estimat, a vizat urmtoarele aspecte: (50) efectuarea unei analize independente asupra ansamblului de aspecte, conjuncturi i activiti subsumate domeniului vast i complex al construirii, reabilitrii, modernizri i ntreinerii drumurilor naionale. (51) identificarea vulnerabilitilor i a riscurilor specifice, a disfuncionalitilor i a deficienelor, a zonelor potenial perfectibile. (52) formularea de recomandri n vederea ridicrii nivelului de performan a activitilor respective.

(53) 1.3.3 Obiectivele auditului

(54) Obiectivul general al aciunii de audit a fost identificarea principalelor cauze, circumstane i responsabiliti pentru care activitatea CNADNR nu s-a desfurat performant din punctul de vedere al economicitii, eficienei i eficacitii, iar compania nu i-a asumat i ndeplinit rolul de entitate principal cu responsabiliti maxime n derularea, implementarea i finalizarea programelor i proiectelor stabilite. (55) Au fost avute n vedere, ca obiective complementare obiectivului general, i rspunsurile la o serie de ntrebri de baz, cum ar fi: (56) care au fost vulnerabilitile i punctele critice generatoare de riscuri ? (57) care au fost cauzele reale ale nerealizrilor i care au fost responsabilitile aferente? (58) a existat o diferen semnificativ ntre voina politic declarat prin acte normative specifice i voina real de a ndeplini angajamentele i a implementa efectiv programele aprobate ? (59) desfurarea activitii specifice n vederea realizrii obiectivelor stabilite, luarea deciziilor i asumarea responsabilitilor de ctre managementul companiei s-au ncadrat n principiile legalitii, regularitii, economicitii, eficienei i eficacitii ?


- 10 -

(60) managementul s-a preocupat i s-a implicat ndeajuns pentru asigurarea unui nivel satisfctor de reglementare intern, prin redactarea i implementarea unor proceduri cu privire la: respectarea i aplicarea normelor i normativelor monitorizarea activitii i evaluarea periodic a rezultatelor asumarea responsabilitilor i evaluarea performanelor activitii de ansamblu i individuale conform criteriilor de performan .a. ? (61) controlul i auditul intern au fost organizate i s-au derulat conform reglementrilor legale, regulat, eficient i eficace, iar rezultatele au fost valorificate conform legii ? (62) MTI a reprezentat un factor stimulator/perturbator pentru realizarea, de ctre companie, a obiectivelor stabilite pentru drumurile naionale, prin capacitatea/incapacitatea sa, din motive organizaionale, de voin, de competen .a. de a-i ndeplini atribuiile legale ?


- 11 -

(63) Cap. II PRINCIPALELE CONSTATRI I CONCLUZII

(64) intele i obiectivele naionale legal reglementate nu au fost atinse / realizate la nivelul i termenele stabilite, att din cauza insuficientei voine politice, la nivelul Guvernului, pentru asigurarea condiiilor necesare realizrii acestora (financiare, organizatorice, legislative .a.) ct i a faptului c nici CNADNR i nici MTI nu i-au asumat i ndeplinit, n mod real i performant, ntotdeauna i n totalitate, uneori i din motive obiective, rolul de entiti principale cu responsabiliti maxime n derularea, implementarea i finalizarea programelor i a proiectelor prioritare i a celorlalte obiective stabilite.

(65) La data de 31.12.2011, marea majoritate a DN modernizate i a celor cu mbrcminte bituminoas uoar, care mpreun reprezentau cca. 98,2 % din reeaua naional de drumuri naionale, avea durat depit.

(66)

35 %

65 %

4,0 %

96,0 %

DN modernizate fr durat depitDN modernizate cu durata depitDN cu mbrcmini bituminoase uoare fr durat depitDN cu mbrcmini () cu durat depit


(67) Aa cum se vede din diagram, cca. 65% dintre DN modernizate i cca. 96% dintre DN cu mbrcminte bituminoas uoar erau cu durat depit, ceea ce poate fi un indiciu semnificativ care s ilustreze o insuficient voin, implicare, responsabilitate i performan dovedite la nivelurile decizionale i de execuie ale companiei.

(68) Pentru o imagine mai analitic, n diagrama urmtoare sunt prezentate judeele aflate pe primele cinci poziii n ceea ce privete ponderea cea mai mare, respectiv cea mai mic, de DN modernizate cu durata depit.


- 12 -

(69)

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

100,0% 100,0% 95,4% 95,3% 94,8%

24,1%

20,7%

17,2%

15,4%

10,4%


(70) 2.1 Cu privire la activitatea specific (71) CNADNR a creat impresia, cel puin n perioada auditat, unei entiti care nu a neles i nu s-a acomodat pe deplin cu scopul i cu obiectul propriu de activitate, o entitate a crei activitate pare c a parcurs un traseu mai aproape de un labirint dect de unul bine stabilit i bine orientat i creia i-au fost strine noiunile de economicitate, eficien i eficacitate n organizarea activitii i n utilizarea fondurilor publice alocate.

(72) Cu toate c, n perioada relativ lung de la nfiinarea/reorganizarea CNADNR i pn n prezent, imaginea companiei a fost asociat, nu de puine ori, cu nerealizri, deficiene, controverse i contestri, organele de conducere i de administrare nu au analizat i nu au tras concluziile necesare i nu au fundamentat i aplicat msuri interne adecvate, organizaionale i procedurale pentru diminuarea/eliminarea deficienelor i a cauzelor aferente.

(73) Auditul nu a identificat repere semnificative prin care compania s poat fi definit ca o entitate performant, profesionist, orientat spre realizarea scopului pentru care a fost nfiinat i pentru care este finanat de la bugetul de stat i avnd un management care s doreasc i s impun realizarea atribuiilor i obiectivelor stabilite, respectarea i implementarea reglementrilor legale i a criteriilor de performan.

(74) Managementul superior al CNADNR, de coniven cu conducerea MTI - care a numit i mandatat AGA, CA i directorul general ale companiei - nu a reuit s transforme compania ntr-un mecanism omogen i performant, subordonat n exclusivitate respectrii legii, realizrii obiectivelor stabilite i obinerii performanei n activitate i n utilizarea fondurilor publice alocate.


- 13 -

(75) CNADNR pare a fi o entitate care nu a neles pe deplin c este o companie de stat, cu responsabiliti majore n utilizarea performant a resurselor publice alocate, n interesul statului i al cetenilor contribuabili i, ca urmare, celelalte entiti implicate (antreprenorii, proiectanii, consultanii, firmele specializate n elaborarea studiilor de fezabilitate, firmele de avocatur .a.) nu reprezint un scop n sine al finanrilor din fondurile publice ci numai entiti cu atribuii i responsabiliti contractuale precise.

(76) n perioada auditat s-a produs, din pcate, conjugarea dintre finanarea sub nivelul necesarului i managementul disfuncional i cu lacune semnificative, ca de exemplu:

(77) concept managerial strin de noiunile de prioritizare a obiectivelor/urgenelor.

(78) management supus unor accentuate fluctuaii i instabiliti.

(79) inexistena unor inte, obiective de management i criterii de performan semnificative, stabilite de ctre conducerea ministerului pentru directorul general i pentru AGA i CA.

(80) interes i implicare sczute n diminuarea restanelor/arieratelor generate n perioadele anterioare, sub alte echipe manageriale.

(81) preocupare sczut pentru identificarea i diminuarea / eliminarea riscurilor, disfuncionalitilor i a risipei.

(82) interes i implicare sczute pentru reglementarea procedural intern cu privire la:stabilirea i respectarea etapelor specifice privind promovarea i implementarea obiectivelor de investiii derularea etapelor specifice achiziiilor publice forma i condiiile specifice contractelor de lucrri aplicarea standardelor de cost n vederea fundamentrii unitare a valorii lucrrilor de investiii cuantificarea i recuperarea costurilor suplimentare generate de modificarea soluiilor tehnice din proiecte, cauzate de lipsa de rigurozitate a studiilor de fezabilitate comparativ cu situaia din teren constatat de constructori .a.

(83) Reglementarea procedural deficitar pare a constitui una dintre cauzele principale ale eterogenitii semnificative a coninutului contractelor ncheiate de companie pentru realizarea proiectelor de construire, reabilitare i modernizare a DN (studii de fezabilitate, consultan, proiectare, lucrri de execuie .a.), precum i pentru realizarea obiectivelor privind ntreinerea DN, inclusiv prevenirea i combaterea nzpezirii.

(84) Ca exemplu, aa cum reiese din tabelul urmtor, valoarea unitar medie a lucrrilor de execuie din cadrul proiectelor de reabilitare/modernizare, finalizate n perioada auditat, este de 0,814 mil. / Km, n timp ce valorile unitare medii aferente diferitelor tronsoane reabilitate / modernizat, variaz ntre 0,36 mil. / Km i 1,96 mil. / Km - cu o valoare maxim de 3,57 mil. / Km pentru Pasajul de la Ciochiua, judeul Mehedini, km 297+070 - km 297+384 - (o prezentare mai detaliat este fcut n anex).


- 14 -

(85)

Nr. crt. DN

Lungime reabilitat / modernizat (finalizat)

(Km)

Valoare final lucrri de execuie

(MIL. EUR)

Valoare pe Km (MIL.EUR / Km)

0 2 4 5 6= 5 / 4

1 TOTAL DN 1 122,49 80,74 0,66 2 TOTAL DN 1C 66,46 42,15 0,63 3 TOTAL DN 3 5,37 1,94 0,36 4 TOTAL DN 3B 3,02 3,05 1,01 5 TOTAL DN 5 8,03 9,43 1,17 6 TOTAL DN 6 219,30 201,35 0,92 7 TOTAL DN 12 108,966 89,15 0,82 8 TOTAL DN 15 66,330 72,98 1,10 9 TOTAL DN 17 216,40 182,98 0,85 10 TOTAL DN 19 52,161 42,68 0,82 11 TOTAL DN 21 22,10 9,08 0,41 12 TOTAL DN 24 6,005 3,61 0,60 13 TOTAL DN 28 10,270 8,88 0,86 14 TOTAL DN 56A 79,14 57,51 0,73 15 TOTAL DN 66 74,82 57,73 0,77

16 TOTAL GENERAL 1060,852 863,244 0,814


(86) n acelai timp, auditul nu poate s nu remarce existena, la nivelul companiei, unui potenial uman semnificativ, att de conducere ct i de execuie, pe care managementul superior nu a reuit s-l pun pe deplin n valoare la nivelul su real de pregtire profesional, dorin de implicare, de legalitate, regularitate i performan.

(87) Cauzele principale pentru care activitatea nu s-a desfurat cu rigoarea i cu eficacitatea prevzute de reglementrile legale n domeniu au fost: (88) extrinsece companiei, n sensul c aceasta nu a beneficiat de toate condiiile necesare realizrii obiectivelor stabilite legal, cum ar fi: nivel minimal de continuitate, consecven i coeren, la nivel naional, n stabilirea prioritilor legislaie adecvat i armonizat cu a celorlalte domenii complementare resurse financiare alocate la nivelul obiectivelor i n concordan cu termenelor stabilite autonomie decizional real .a. (89) intrinsece companiei, cum ar fi: neidentificarea i neeliminarea riscurilor, vulnerabilitilor i supapelor generatoare de risip lipsa prioritizrii n demararea i realizarea obiectivelor obiective nefinalizate la termen i obiective demarate/continuate peste limitele finanrii permanentizarea unui mod de acionare necoordonat i neunitar neidentificarea i neeliminarea cauzele generatoare de blocaje, ntrzieri, prelungiri, penaliti .a.

(90) Au fost constatate, aproape ca pe o permanen a activitii CNADNR n perioadele auditate, o serie de riscuri, vulnerabiliti, disfuncionaliti i deficiene, cum ar fi: (91) disproporie ntre obiectivele/contractele, relativ minoritare, care s-au realizat/derulat fr disfuncionaliti i deficiene semnificative i cele derulate necorespunztor, relativ majoritare.


- 15 -

(92) un mod de acionare neunitar i necoordonat, n lipsa unor niveluri de prioritate formalizate i a meninerii unui echilibru real i stabil ntre obiectivele n derulare, cele restante i obiectivele noi. (93) ignorarea unei abordri prudente referitoare la evitarea dispersrii capacitilor i a resurselor prin practica unor inaugurri repetate de antiere pentru noi obiective insuficient fundamentate i pregtite, n paralel cu cele nefinalizate/ntrziate/amnate .a., fr o ncadrare n limitele reale financiare, organizaionale i de capacitate operativ. (94) inexistena unor proceduri interne formalizate specifice activitilor semnificative i activitilor sensibile, precum i referitoare la: criteriile de stabilire/ajustare a prioritilor anuale n concordan cu resursele financiare disponibile sistarea oficial a lucrrilor la obiectivele pentru care nu mai era asigurat finanarea conservarea lucrrilor executate evaluarea efectelor financiare, juridice, tehnice .a. ale sistrii lucrrilor i propunerea de modificare, de ctre MTI i Guvern, a intelor i termenelor stabilite .a. (95) preocupare i implicare insuficient pentru identificarea i eliminarea riscurilor, vulnerabilitilor, risipei i a cauzelor generatoare de blocaje, ntrzieri, prelungiri, penaliti, precum i neaplicarea unor clauze contractuale asiguratorii aferente acestora. (96) studii de fezabilitate neutilizate, sau de slab calitate, unele fr studii geotehnice corespunztoare, care au generat modificri de soluii tehnice ulterioare, precum i proiecte tehnice incomplete, sau cu soluii inaplicabile condiiilor din teren, care au necesitat ajustri i modificri repetate n cursul execuiei lucrrilor. (97) valori contractuale majorate, termene de finalizare nerespectate i situaii de lucrri coninnd erori i valori nejustificate, fa de care compania a manifestat inaciune sau aciune ntrziat/neconvingtoare fa de cei responsabili. (98) deprofesionalizarea activitii de prevenire i combatere a nzpezirii prin neasigurarea utilajelor i a echipamentelor performante i/sau prin externalizarea acesteia ctre prestatori de servicii nespecializai i nedotai cu astfel de utilaje .a. (99) semnalizare rutier insuficient reglementat procedural, subfinanat i derulat neperformant, constituind una dintre cauzele producerii accidentelor rutiere i a efectelor acestora .a.

(100) Principalele entiti cu atribuii, competene i responsabiliti n asigurarea unei infrastructuri rutiere la standardele europene (CNADNR, MTI, Guvern) nu au identificat prghiile necesare crerii unui echilibru real i stabil ntre: (101) necesitatea de a avea o infrastructur rutier extins, modern i sigur (conform angajamentelor asumate de Romnia n vederea aderrii la UE i a prevederilor Crii Albe privind infrastructurile de transport, dar i conform ateptrilor cetenilor). (102) asigurarea finanrii la nivel optim, prin prioritizare adecvat i prin identificarea surselor / resurselor de finanare. (103) utilizarea performant, din punctul de vedere al economicitii, eficienei i eficacitii, a resurselor publice alocate.


- 16 -

(104)

Necesitate/deziderate/ateptri maxime (Angajamente de aderare, programe prioritare - Executiv, Legislativ - opinie public .a.) DN cu durat de funcionare depit - cca. 65% din total DN aflate n administrarea

CNADNR (la data de 31.12.2012)

Aprobarea/alocarea unor resurse insuficient

(Executiv)

Utilizarea neperformant a resurselor (CNADNR, MTI)

Realizri insuficiente/calitate sczut (CNADNR, Antreprenori)

(106) n condiiile unor ateptri maxime i a unor surse/resurse de finanare relativ limitate i insuficiente, una dintre modalitile de realizare calitativ a obiectivelor ar fi fost aceea ca managementul companiei s adopte un comportament precaut n angajarea fondurilor publice i s se implice susinut i n mod real pentru elaborarea i implementarea unor proceduri interne specifice i a criteriilor de performan aferente, n vederea identificrii i diminurii/eliminrii riscurilor, vulnerabilitilor i a supapelor generatoare de risip i pentru utilizarea fondurilor publice n mod performant. (107) Auditul nu se poate pronuna n mod indubitabil, n aceste circumstane, asupra faptului c finanarea insuficient a reprezentat factorul perturbator principal al activitii CNADNR, aa cum n mod frecvent a susinut compania, avnd n vedere c orice nivel rezonabil al finanrii poate deveni insuficient n condiiile n care politica managerial este deficitar i neperformant.

(108) S-a produs n practic un transfer de responsabilitate de la nivelul Guvernului / MTI - care trebuiau s asigure sursele de finanare necesare obiectivelor i termenelor reglementate sau s le ajusteze pe acestea la nivelul resurselor - la nivelul CNADNR - care, n mod formal i vizibil, a rmas obligat s realizeze obiectivele respective, fr ns a avea resursele necesare realizrii lor i fr a dispune de prghiile decizionale directe necesare pentru asigurarea acestora sau pentru renunarea / sistarea la unele obiective. (109) Un factor determinant l-a constituit faptul c reglementrile legale specifice domeniului nu au statuat: principiul obligativitii asigurrii surselor de finanare pe toat perioada derulrii programelor i proiectelor aprobate legal obligativitatea i condiiile de sistare i conservare a obiectivelor pentru care finanarea nu mai era asigurat evaluarea, complementar obligaiei


- 17 -

anterioare, efectelor financiare, juridice, tehnice .a. ale sistrii lucrrilor asumarea n mod direct, formalizat, de ctre fiecare entitate, la nivelul su de competen i nu numai de ctre CNADNR, aa cum s-a ntmplat n realitate, a consecinelor subfinanrii i ale impunerii unor noi obiective fr sistarea altora.

(110) ntregul sistem i toi actorii principali (CNADNR, proiectani, consultani, antreprenori .a.) par a fi excelat prin lips de interes i determinare n respectarea legislaiei, profesionalitate nesatisfctoare, interese care exced cadrului reglementat, lips de corectitudine n afaceri, tentative de atragere a unor ctiguri necuvenite. (111) Aceast proiecie negativ i aceste caracteristici de sistem au aprut i au fost ntreinute, ntr-o msur semnificativ, de faptul c CNADNR a acceptat, de-a lungul timpului, apariia i derularea unor relaii de afaceri care au excedat, de multe ori, cadrul legal i de regularitate contractual i au fost viciate prin comportamentul ambelor pri, n sensul c: (112)

CNADNR a permis antreprenorilor / prestatorilor de servicii s nceap / deruleze / continue lucrrile, fr a le achita sumele datorate conform cuantumurilor i termenelor contractuale sau achitndu-le cu ntrziere, ca urmare a faptului c a demarat obiective insuficient fundamentate, inclusiv din punctul de vedere al asigurrii finanrii i al parcurgerii etapelor premergtoare execuiei, sau a continuat, n pofida subfinanrii, unele obiective ncepute

Antreprenorii / prestatorii de servicii nu au respectat, de regul, termenele contractuale, au solicitat extensii de termene i rectificri ale valorilor contractuale i nu au solicitat penaliti i daune contractuale continund lucrrile, n unele situaii, din propriile resurse pn la ncasarea sumelor de la companie

CNADNR nu a dovedit suficient exigen fa de nerespectarea, de ctre antreprenori/prestatori de servicii, a clauzelor contractuale referitoare la termene i valori totale contractate, a acceptat numeroase modificri valorice i extensii de timp, nu a calculat i pretins penaliti i daune contractuale i nu a reziliat contractele respective.

(113) Unele opiuni ale managementului, inclusiv la nivelul structurilor teritoriale ale companiei - fcute cu scopul declarat de a crete performana realizrii obiectivelor i a utilizrii fondurilor publice i de a suplini, ntr-o oarecare msur, insuficiena finanrii pentru unele obiective - s-au dovedit a fi, n lipsa unei atitudini prudeniale, a unor clauze asiguratorii i a procedurilor interne aferente, nite demersuri care nu numai c nu i-au atins inta dar au devenit surse generatoare de vulnerabiliti, deficiene i risip, toate n detrimentul companiei, ca de exemplu:

(114) Atribuirea ctre un singur furnizor de servicii, uneori chiar antreprenorului, a obligaiilor i responsabilitilor referitoare la toate etapele premergtoare execuiei propriu-zise a lucrrilor,


- 18 -

referitoare la: documentaii cadastrale, exproprieri i asisten juridic aferent elaborarea studiilor de fezabilitate i a proiectelor tehnice elaborarea documentaiilor pentru relocarea utilitilor obinerea acordurilor i avizelor obinerea autorizaiilor de construire .a. (115) Aceast practic, repetitiv n pofida consecinelor, s-a caracterizat, de regul, printr-o serie de sincope i divergene cauzate de furnizorii de servicii respectivi, cu efecte directe asupra: prelungirii substaniale a termenelor de execuie a etapelor pregtitoare modificrii pe parcurs a soluiilor tehnice iniiale ntrzierii/decalrii lucrrilor din contractele de construire ntrzierii generale a finalizrii proiectelor suplimentrii valorii finale a proiectelor .a. (116) Nu numai c nu a existat preocupare i implicare, la nivelul managementului, pentru elaborarea procedurilor interne formalizate cu privire la alegerea, pregtirea, organizarea, atribuirea i implementarea unor astfel de contracte, dar s-a ignorat i: lipsa experienei de specialitate a prestatorilor respectivi, pentru fiecare dintre domeniile respective, fie prin obiect de activitate, tradiie i performan, fie prin asociere sau contracte cu firme specializate, recunoscute i performante atitudinea prudenial i stabilirea clauzelor contractuale asiguratorii referitoare la aspectele amintite dar i la incompatibilitile ntre diferitele categorii de servicii asigurate de ctre acelai ofertant/contractant.

(117) Abordarea i aplicarea cu lejeritate i fr profesionalitate a finanrii prin contracte cu plata amnat, pe credit - aa numitul credit-furnizor - n cazurile unor obiective de investiii cu perioad de finalizare mai lung i pentru care finanarea era incert sau insuficient - modalitate de finanare care nu are o reglementare specific sub aceast denumire. (118) Noiunea de credit-furnizor este definit n literatura de specialitate ca fiind: Credit prin care furnizorul livreaz cumprtorului marf, cu plata amnat (pe credit), pe baza mprumutului n bani pe care l primete de la o banc, pe o perioad determinat, cu plata dobnzii convenite. Este o finanare bancar post livrare. Procedural, cumprtorul va rambursa creditul conform ratelor i scadenelor convenite cu furnizorul, direct bncii care a mprumutat pe furnizor. (119) n aceste condiii, managementul companiei nu s-a preocupat i nu s-a implicat pentru elaborarea i aplicarea unor proceduri interne formalizate cu privire la condiiile, contractarea i derularea acestui tip de finanare, fiind lsat, astfel, un nepermis spaiu de manevr pentru interpretri subiective i liber-arbitru, inclusiv la nivelul structurilor teritoriale. (120) Aceast poziionare a managementului este cu att mai puin justificat cu ct prin OUG nr.111/2006 privind finanarea unor proiecte de investiii care necesit o perioad mai lung de un an pn la finalizare (inclusiv HG nr.1.211/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare) fuseser prevzute etapele, condiiile, obligaiile i responsabilitile specifice pentru astfel de tipuri de finanare iar beneficiarul final al lucrrilor respective era MTI, pentru care aplicarea OUG nr.111/2006 era obligatorie n calitatea sa de administrator al infrastructurii de transport rutier aparinnd domeniului public al statului (CNADNR fiind numai concesionara, conform legii, a patrimoniului respectiv). (121) Chiar i n aceste condiii, n care nu s-a aliniat prevederilor ordonanei, compania nu a urmrit nici mcar respectarea i aplicarea propriilor cerine stabilite n documentaia de atribuire i n contractul de lucrri, n legtur cu asigurarea finanrii, n sensul c nu au existat documentele care s certifice realitatea i legalitatea stabilirii costului de finanare (dobnzi


- 19 -

bancare, comisioane .a.), cu toate c era prevzut, n contracte, c acordul de finanare face parte din documentele contractului iar contractul de mprumut ncheiat ntre antreprenor i banca

finanatoare trebuie s fie anex la contract. (122) Ca urmare, realitatea i corectitudinea sumelor decontate i achitate cu titlul de costuri de finanare sunt incerte, nesusinute cu documente i calcule justificative care trebuiau anexate contractului de lucrri - chiar dac s-a ncercat asigurarea unei aparene de regularitate i legalitate prin prezentarea unor oferte indicative de finanare, din partea bncilor finanatoare, dar care nu pot fi cosiderate, aa cum este specificat i n coninutul acestora, un angajament, sau o ofert de angajament n vederea ncheierii unei tranzacii sau a unei finanri i nu pot nlocui contractele de mprumut ce trebuiau prezentate de antreprenori i anexate contractelor de lucrri.

(123) La nivelul CNADNR i al DRDP teritoriale nu este cunoscut aplicaia informatic GIS (Sisteme de Informare Geografic), care reprezint o colecie integrat de programe de calculator i de date electronice, utilizat pentru a vizualiza, analiza, modela i gestiona informaii referitoare la anumite locaii i pentru a integra operaii comune i baze de date (hri, reele tehnico-edilitare supra i subterane, imobile aflate n zonele de expropriere .a.). (124) Aplicaia ar fi putut, n esen, s ghideze managementul n vederea analizei riscurilor i lurii unor decizii realiste cu privire la: activitile de dezvoltare a sistemului de drumuri naionale i autostrzi efectuarea studiilor de fezabilitate i a proiectelor tehnice alegerea celor mai eficiente msuri de realizare a obiectivelor conform proiectelor i termenelor iniiale diminuarea riscurile referitoare la modificri repetate ale soluiilor tehnice, prelungirea duratelor de realizare i majorarea costurilor i a valorii lucrrilor .a. (125) Aplicaia este cunoscut i utilizat la nivelul Unitii Administrativ Teritoriale a Municipiului Bucureti de ctre utilizatori precum Administraia Strzilor, Regia Autonom de Distribuie a Energiei Termice, unele uniti administrativ teritoriale de sector .a.

(126) Sistemul de management al drumurilor (PMS), introdus la nivelul companiei i al DRDP teritoriale, nu a fost implementat astfel nct s fie funcional i valorificat la ntreaga sa capacitate, motivaia principal fiind neasigurarea fondurilor, adeseori minimale, necesare achiziionrii unor softuri care s l fac funcional, fonduri care au fost solicitate de ctre structurile teritoriale, prin proiectele de buget, dar nu au fost aprobate. (127) Utilizarea extins a sistemului ar fi putut influena pozitiv performana managementului drumurilor, printr-o evaluare operativ i mai precis a strii tehnice i prin furnizarea ctre factorii de decizie a informaiilor i variantelor optime referitoare la asigurarea unei prioritizri optime a lucrrilor de ntreinere i reabilitare, prin utilizarea unor indicatori precii de urmrire i monitorizare a performanelor, astfel nct s se asigure o utilizare mai economicoas, eficien i eficace a resurselor alocate. (128) Sistemul ar fi putut constitui un instrument eficace, la ndemna managementului, n vederea simulrii i estimrii tuturor variantelor de intervenie, variante stabilite i n funcie de nivelul fondurilor disponibile dar i de impactul asupra utilizatorilor i a societii n ansamblu.


- 20 -

(129) 2.2 - Cu privire la principalele obiective prioritare prevzute n legislaia primar

(130) Stabilirea prin reglementri legale a unor obiective i termene, ncadrarea CNADNR ca fiind de interes strategic naional i a unor activiti, programe i proiecte aferente ca fiind prioritare i de interes public naional, s-au dovedit a nu fi suficiente pentru atingerea obiectivelor i pentru poziionarea companiei ca entitate ce i-a neles i implementat, n condiii de performan, rolul, atribuiile i responsabilitile care i-au fost prevzute.

(131) Principalele obiective identificate ca prioriti i transpuse n legislaia intern primar nu au fost realizate la nivelul stabilit i nu au fost puse de acord, periodic, cu nivelul resurselor disponibile, cu realizrile efective i cu voina politic real de la anumite momente, prin efectuarea coreciilor i ajustrilor necesare i asumarea explicit a lor prin modificarea actelor normative iniiale (OG 16/1999 pentru aprobarea Programului prioritar de construcie a autostrzilor i a drumurilor naionale cu patru benzi de circulaie, aprobat prin LG 1/2002) LG 203/2003 privind realizarea, dezvoltarea i modernizarea reelei de transport de interes naional i european LG 363/2006 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional - Seciunea I - Reele de transport).

(132) La nivelul CNADNR nu se cunoate nici pn n prezent, cu exactitate i analitic, la ce anume tronsoane de drumuri naionale se refereau aceste programe i proiecte prioritare, ce trebuia fcut pentru realizarea acestor, ce anume s-a realizat i ce restane se nregistreaz n prezent. (133) Pe lng faptul c, la fundamentarea actelor normative amintite, compania nu a fost implicat semnificativ, managementul superior al acesteia a dovedit, ulterior legiferrii, lips de interes i implicare pentru asigurarea implementrii reglementrilor legale respective i realizrii obiectivelor stabilite, n sensul c: (134) nu a identificat cu exactitate tronsoanele la care fceau referire actele normative respective i nu a procedat la evaluarea realitii de fapt, din teren. (135) nu a stabilit n mod analitic care vor fi obiectivele de realizat i nu a procedat la evaluarea formalizat i realist a viabilitii acestora i a posibilitilor efective de a le ndeplini la termen. (136) nu a stabilit condiiile minimale (financiare, organizaionale, legislative .a.) i nu a elaborat, aprobat i implementat un Program de msuri menit s stabileasc etapele, necesarul de resurse, aciunile i responsabilitile pentru realizarea obiectivelor, pentru respectarea termenelor, pentru monitorizarea i raportarea periodic a stadiului de realizare .a.

(137) n acelai timp, nici actele normative prin care au fost stabilite obiective, programe i proiecte prioritare nu au prevzut i: obligativitatea efecturii unor monitorizri, evaluri i raportri periodice, ctre Guvern i Parlament obligativitatea stabilirii i asumrii responsabilitilor pentru nerealizri reglementarea msurilor adecvate de ajustare a intelor, obiectivelor i termenelor conform posibilitilor reale i resurselor alocate adoptarea unor Planuri de msuri, inclusiv de armonizare i mbuntire a legislaiei, n vederea crerii condiiilor pentru atingerea noilor inte stabilite .a.


- 21 -

(138) Excepie de la regul o face LG 203/16.05.2003 care, la art. 7 alin.1-2, prevede unele obligaii n acest sens - obligaii rmase ns nepuse n practic i fr efectele scontate: (139) la fiecare 2 ani Guvernul va supune spre dezbatere Parlamentului un raport privind stadiul implementrii liniilor directoare aprobate prin prezenta lege. (140) la fiecare 5 ani Guvernul va ntocmi i va supune spre aprobare Parlamentului un

raport de evaluare a stadiului general al dezvoltrii economice i tehnologice n domeniul

transporturilor pe baza propunerilor formulate de Comitetul interministerial pentru reeaua de

transport de interes naional i european () - organism cu caracter consultativ n subordinea Guvernului, coordonat de reprezentantul MTI.

(141) Totodat, au rmas doar simple angajamente i o mare parte dintre politicile rutiere i direciile de aciune din Programele de Guvernare 2005-2008 i 2009-2012, pentru care Guvernul a primit ncrederea Parlamentului, avnd n vedere c nici CNADNR i nici MTI i Guvernul, entitile cu atribuii i responsabiliti legale privind infrastructura de transport rutier, nu au elaborat, iniiat, aprobat, aplicat i urmrit Planuri de msuri concrete pentru respectarea i punerea n aplicare a prevederilor din aceste programe. (142) 2.3 - Cu privire la aspecte organizaionale

(143) La nivelul CNADNR a existat i a persistat, n toat perioada auditat, o serie de riscuri, vulnerabiliti i disfuncionaliti organizaionale care au influenat negativ performana activitii specifice i care au fost ignorate, n aceiai msur, att de ctre directorul general i AGA i CA ale companiei, ct i de ctre conducerea ministerului.

(144) Mandatele acordate de ctre ministrul transporturilor pentru AGA i CA ale companiei au fost, de regul, limitate la fiecare dintre punctele de pe ordinea de zi a edinelor, nefiind de tipul obiectivelor concrete de performan stabilite conform reglementrilor specifice, ceea ce a ridicat nivelul riscului ca ministrul s se substituie acestor organe de conducere i, n acelai timp, acestea s nu aib asigurat o minim independen decizional, s nu fie evaluate periodic i s nu rspund pentru nerealizrile nregistrate.

(145) Obiectivele i criteriile de performan stabilite de ctre ministru pentru directorul general al companiei i, de ctre acesta, pentru directorii regionali, au fost preponderent cantitative i au vizat obiective innd cu precdere de situaia economico-financiar a companiei i mai puin de intele/obiectivele, multe de interes naional, stabilite prin reglementrile legale specifice i prin listele anuale de investiii.

(146) n perioada auditat, 2008-2012, conducerea companiei a cunoscut o fluctuaie semnificativ, att la nivelul centralei ct i, prin propagare, la nivelul structurilor teritoriale, situaie generat n mod direct de voina i intervenia conducerii ministerului asupra numirii directorului general, intervenie care s-a dovedit n aceeai msur de perturbatoare pentru activitatea i performana companiei ca i intervenia asupra AG i CA.


- 22 -

(147) Astfel, posturile de director general, respectiv de director regional, au fost ocupate de diferite persoane pe perioade variind de la cteva zile/luni, la 1-3 ani: (148) la nivelul centralei, postul de director general a fost ocupat succesiv de 7 persoane, pe perioade cuprinse ntre cteva zile i un an. (149) la nivelul structurilor teritoriale, posturile de director regional au fost ocupate succesiv dup cum urmeaz: DRDP Bucureti - de 7 persoane DRDP Braov - 4 persoane DRDP Craiova - 4 persoane DRDP Iai - 3 persoane DRDP Cluj - 2 persoane DRDP Constana - 2 persoane DRDP Timioara - 2 persoane.

(150) Structura organizatoric a companiei a fost modificat, n perioada auditat, de 16 ori la nivelul centralei companiei, iar la nivelul structurilor teritoriale dup cum urmeaz: DRDP Bucureti - de 5 ori DRDP Braov - de 6 ori DRDP Craiova - 5 DRDP Iai - 7 DRDP Cluj - 5 DRDP Constana - 7 DRDP Timioara - 5. (151) 2.4 - Cu privire la eliminarea efectelor calamitilor naturale

(152) Organizarea i derularea activitii specifice i a programelor privind eliminarea efectelor calamitilor naturale asupra drumurilor naionale s-au desfurat neperformant, att ca urmare a subfinanrii acestora ct i a existenei i persistenei unor vulnerabiliti, disfuncionaliti i deficiene interne, rmase neidentificate i neeliminate n timp, att la nivelul centralei companiei ct i al structurilor sale teritoriale.

(153) Au fost ignorate noiunile de urgen i de prioritate a unor astfel de obiective, prin neexecutarea unor lucrri n prim urgen, precum i a unor lucrri specifice pentru aducerea la starea tehnic iniial a drumurilor, podurilor, pasajelor i tunelurilor - obligaii cuprinse n chiar obiectul de activitate al CNADNR, n sensul c aceasta asigur organizarea interveniilor necesare n scopul eliminrii operative a avariilor, restriciilor sau a altor situaii provocate de

calamiti pe autostrzi i drumurile naionale.

(154) Au existat, n practic, frecvente situaii n care nlturarea efectelor calamitilor naturale s-a realizat pe parcursul a mai multor ani ca urmare a unor decalaje semnificative de timp ntre data producerii evenimentului i data ncheierii contractului, data de ncepere a lucrrilor i data de recepie la terminarea acestora. (155) Au fost introduse n contractele de execuie unele clauze contradictorii cu privire la durat i termene, n sensul c o clauz prevedea c finalizarea lucrrilor se va realiza n decurs de un anumit numr de luni calendaristice de la data intrrii n vigoare a contractului, n timp ce alt clauz prevedea c nceperea lucrrilor se va face n cel mai scurt timp posibil de la primirea ordinului de ncepere a lucrrilor. (156) n practic, au fost cazuri n care ordinul de ncepere a lucrrilor a fost dat dup cteva luni sau chiar dup civa ani de la data ncheierii contractului, ceea ce a creat, implicit, premisele pentru prelungirea duratei de terminare a lucrrilor dar i pentru suplimentarea costurilor finale ca urmare a modificrii unor soluii tehnice impuse de accentuarea, n timp, a deteriorrilor iniiale.


- 23 -

(157) Managementul companiei nu s-a preocupat i nici nu s-a implicat suficient pentru respectarea valorilor i termenelor contractuale, solicitarea penalitilor i a daunelor i rezilierea contractelor, precum i pentru cuantificarea costurilor suplimentare generate de modificarea soluiilor tehnice, ca urmare a lipsei de rigurozitate a proiectului iniial, i recuperarea acestor sume de la operatorii economici care au ntocmit proiectele.

(158) Nu au fost elaborate, aprobate i aplicate proceduri interne formalizate, cu privire la: criteriile de analiz i ncadrare a tronsoanelor de drumuri naionale ca fiind afectate de calamiti naturale prioritizarea obiectivelor derularea etapelor i operaiunilor specifice criteriile de performan aferente acestora monitorizarea, evaluarea i raportarea realizrii obiectivelor stabilirea i partajarea real a responsabilitilor cu privire la nerealizri .a.

(159) Comisiile de recepie, formate din reprezentanii centralei i ai structurilor teritoriale, nu s-au ntrunit i nu au efectuat recepia la terminarea lucrrilor pentru fiecare lucrare n parte, la termenul aferent fiecreia, ci o singur dat dup terminarea mai multor lucrri - situaie generat de inexistena reglementrilor procedurale interne, formalizate, referitoare la modalitatea de organizare i de stabilire a momentului declanrii procedurilor de recepie i la atribuiile membrilor comisiei de recepie. (160) 2.5 Cu privire la Modernizarea DN 67C Bengeti Sebe () - Transalpina

(161) Drumul Naional DN 67 C, denumit i Transalpina, face legtura ntre nordul Olteniei i Transilvania (Bengeti - Rnca - Sebe), are un traseu caracteristic zonei montane, traverseaz Munii Parng - ureanu - Cindrel - Lotru, ajunge la altitudinea de 2.145 m (Pasul Urdele) i trece prin judeele Gorj, Alba i Vlcea (148,414 km). (162) Procedura de atribuire a contractului de lucrri i de prestri servicii de proiectare, inclusiv consultan i asigurarea asistenei tehnice, a fost organizat i derulat de ctre DRDP Craiova i a fost ncheiat contractul de lucrri nr.617/05.09.2008 ntre aceasta i SC Romstrade SRL Giurgiu, ofertantul declarat ctigtor. (163) Datele principale ale contractului iniial sunt urmtoarele: (164) - obiectul contractului: proiectare i execuie. (165) - valoare total: 1.231,2 mil lei / 345,4 mil , fr TVA (1 = 3,5638 lei n data de 22.04.2008), din care: (166) C+M+proiectare: 758,9 mil lei, fr TVA. (167) cost de finanare (credit furnizor): 472, 3 mil lei. (168) - termenul de finalizare: 18 luni de la emiterea ordinului de ncepere, fr perioada de timp friguros considerat a fi ntre 15.11 15.03 a fiecrui an. (169) Datele principale finale ale contractului, dup modificrile survenite n timp, prin 5 acte adiionale, sunt urmtoarele: (170) - valoare total: 1.341,8 mil lei / 376,5 mil , fr TVA (TVA: 193,1 mil lei), din care: (171) C+M+proiectare: 913,6 mil lei, fr TVA (TVA: 193,1 mil lei). (172) cost de finanare: 428, 2 mil lei. (173) - termenul de finalizare: 31.10.2012.


- 24 -

(174) 2.5.1 Referitor la prioritatea obiectivului

(175) Nu au existat suficiente elemente credibile, reale i fundamentate care s justifice demararea obiectivului de investiii, iar dup ce opiunea a fost fcut, derularea investiiei a cumulat n practic, n mod inexplicabil, aproape toate tipurile de vulnerabiliti, disfuncionaliti i deficiene constate de audit n activitatea specific a companiei.

(176) Transalpina nu se regsete printre obiectivele naionale prioritare, reglementate prin legislaia primar (OG 16/1999/ LG nr.1/2002, LG 203/2003 i LG 363/2006), fiind o iniiativ a conducerii MTI i a celei a CNADNR, din anul 2008. (177) Iniierea i aprobarea proiectului au fost fcute n condiiile n care, aa cum a fost prezentat anterior, numeroase obiective cuprinse n programele i proiectele prioritare i de interes public naional i n programele anuale de investiii ale companiei nu fuseser demarate sau nregistrau restane semnificative - n majoritatea cazurilor motivaia fiind aceeai, adic insuficiena surselor de finanare.

(178) Necesitatea proiectului de investiii nu a fost n mod real fundamentat, din punctul de vedere al importanei, al economicitii, eficienei i eficacitii activitii i a utilizrii fondurilor publice, avnd n vedere c CNADNR nu a efectuat i nu deine o fundamentare formalizat, bazat pe date, analize comparative i studii de impact credibile. (179) Principalele argumente prin care s-a ncercat justificarea demarrii proiectului sunt cele inserate, la modul general, n studiul de fezabilitate, referitoare la: (180) mbuntirea condiiilor de trafic i creterea vitezei de deplasare. (181) amplificarea turismului montan i de agrement n zonele de interes turistic aflate n dezvoltare (staiunea Rnca, Lacul Oaa, lacurile glaciale Galbenul i Petriman, localitatea ugag din judeul Alba). (182) facilitarea unor viitoare proiecte cu impact major asupra dezvoltrii locale, atragerea investitorilor, sprijinirea crerii de microntreprinderi .a. (183) Argumentele invocate nu s-au bazat pe date, analize i studii comparative cu privire la: (184) costurile semnificative ale investiiei, de cca. 400 mil - printre cele mai mari de pn atunci, cu excepia autostrzii Transilvania. (185) existena unor variante alternative, pentru traversarea Carpailor Meridionali, relativ apropiate i viabile n timpul iernii (Valea Jiului i Valea Oltului). (186) perioada anual limitat, aprox. 6-7 luni, n care poate fi utilizat ntregul traseu, ca urmare a cderilor de zpad i a condiiilor meteorologice aspre. (187) parcurgerea unor arii protejate i a unor rezervaii naturale aflate n zona traseului. (188) numrul semnificativ, la nivel naional, al obiectivelor de investiii, DN i autostrzi, nencepute sau ncepute i nefinalizate din cauza finanrii insuficiente. (189) exemplul oferit de DN 7C Transfgran: traseu care nu poate fi utilizat n ntregime iarna, fiind nchis anual n perioada 1 noiembrie - 30 iunie, n zona de creast (cca. 30 Km, ntre Piscu Negru / Cabana Capra i Cabana Blea Cascad), ca urmare a cderilor masive


- 25 -

de zpad i a producerii avalanelor cheltuieli semnificative pentru ntreinere i reparaii traseu utilizat n special pentru traficul uor, relativ redus .a. (190) 2.5.2 Referitor la atribuirea i executarea contractului de lucrri nr.617/2008

(191) Managementul CNADNR nu s-a preocupat i nici nu s-a implicat ndeajuns pentru atribuirea i pentru gestionarea performant a contractului de proiectare i execuie lucrri, a avut o conduit neclar, uneori duplicitar, concretizat n decizii ineficiente pentru companie i cel puin discutabile prin inconsecven, incoeren i dezinteres.

(192) Valoarea estimativ a costului finanrii (tip credit-furnizor) nu a fost luat n calcul la estimarea valorii pentru procedura de atribuire a contractului, nu a fost inserat nici n documentaia naintat spre aprobare MTI i, ulterior, Guvernului i nici n anunul de participare - cu posibil impact asupra posibilitii ofertanilor de a se putea ncadra n aceste valori i, implicit, de a participa la licitaie. (193) Analiza preului ofertelor, efectuat de comisia de evaluare i coninut n raportul procedurii, nu s-a fcut i pentru costul finanrii, aa cum prevedea legea, acesta fiind acceptat la nivelul i n condiiile ofertei.

(194) Nu au fost stabilite prevederi contractuale speciale referitoare la garania de bun execuie pentru proiectare, ceea ce a dus la situaia n care nu s-a prevzut i nu s-a evideniat separat aceast garanie, astfel nct compania s aib posibilitatea de a penaliza un proiect realizat necorespunztor sau incomplet. (195) Serviciile privind proiectarea au fost stabilite, n cadrul procedurii de achiziie, prin documentaia Criterii de proiectare aferente caietului de sarcini, iar prevederile referitoare la garania de bun execuie aferent au fost transferate n fia general de date a achiziiei.

(196) Lipsa de fundamentare, vulnerabilitile i deficienele n contractare i derulare au dus,

att n perioada atribuirii ct i n cea a executrii contractului, la modificri de fond i form care

s-au ndeprtat de esena condiiilor iniiale din documentaia care a stat la baza desfurrii

licitaiei, astfel:

(197) A fost introdus plata prin bilete la ordin i au fost modificate termenele de rambursare, de la rate anuale - aa cum era prevzut n fia de date a achiziiei - la rate trimestriale - aa cum prevedea oferta de finanare prezentat de ctre SC Romstrade SRL. (198) Ca urmare, s-a produs o cretere a presiunii financiare asupra companie, ceea ce a fost n contradicie cu una dintre condiiile aprobrii acestui obiectiv i, implicit, a formei de finanare, i anume relaxarea financiar prin amnarea obligaiei de asigurare a resursele financiare necesare.

(199) Au fost aduse modificri eseniale ale modalitilor de finanare, dup numai un an de la atribuirea contractului, fiind trecut un numr semnificativ de lucrri, mai mult de o treime din total, de la finanarea n sistem credit-furnizor la finanarea de la bugetul de stat.


- 26 -

(200) Rmn astfel, sub semnul ntrebrii, nu numai motivaiile reale ale acestei schimbri dar i realitatea i viabilitatea relaiilor dintre antreprenor i banca finanatoare i, implicit, capacitatea acestuia de a asigura finanarea proiectului conform contractului de credit-furnizor - a se vedea, n acest sens, i aspectele prezentate anterior, la Cap.2.1, referitoare la lipsa, dintre anexele contractului de lucrri, a contractului de mprumut dintre antreprenor i banc.

(201) Convertirea n euro, la data emiterii biletelor la ordin, a sumelor n lei datorate, urmat de scontarea la cursul euro/leu din ziua scadenei, a dus la transformarea componentei de finanare, exprimat n lei i care includea deja costurile aferente finanrii, ntr-una n euro care prelua, suplimentar costurilor finanrii deja calculate, i creterea cursului de schimb euro/leu (cu tendin constant i previzibil cresctoare).

(202) Modificarea i suplimentarea capacitilor ce trebuiau realizate, aduse prin actele adiionale nr.4/2011 i nr.5/2012, s-au dovedit neclare i interpretabile din punctul de vedere al coninutului, justificrii, credibilitii i implicaiilor, dup cum urmeaz: (203) actul adiional nr.4/16.09.2011, ncheiat dup revizuirea final a proiectului tehnic, a prevzut unele lucrri suplimentare pentru reconstituirea structurii rutiere, pentru ale cror motivaii i justificri, nsuite de ctre companie, auditul i menine o serie de reineri n a le considera n totalitate credibile. (204) Motivaiile i justificrile pe care s-a bazat efectuarea acestor lucrri se refer la faptul c sectorul de drum respectiv se afl n regim climatic montan, peste 1000/2000 m altitudine, n care iernile sunt friguros/geroase, cu viscole relativ frecvente i strat de zpad stabil pe o

perioad ndelungat () i c vor urma s se dezvolte, n viitor, amenajri turistice pentru care () constructorii vor folosi, pentru transportul de materiale, utilaje de construcii, dotri, mijloace

de transport de mare tonaj (). (205) Credibilitatea acestor motivaii este pus la ndoial de faptul c: (206) - aspectele climaterice erau aceleai, cunoscute i anterior la momentul realizrii studiului de fezabilitate i al proiectului tehnic. (207) - structura rutier era dimensionat, prin tema de proiectare, pentru sarcina de 11,5 tone/osie, adic o capacitate maxim folosit n dimensionarea tuturor trailerelor transportatoare de mari utilaje de construcii. (208) - semnalizarea rutier din zon stabilea capacitatea maxim admis, att pe parcursul execuiei lucrrilor de drum ct i la finalizarea acestora. (209) actul adiional nr.5/24.04.2012 a prevzut i unele lucrri suplimentare care erau deja executate de ctre constructor i refuzate la plat de ctre DRDP Craiova pentru neconformiti i erori majore i pentru c nu erau cuprinse n PT - revizia final 2011, precum i unele lucrri care nu erau prevzute n PT - revizia din februarie 2012. (210) Poziia DRDP Craiova fa de coninutul actului adiional nr.5 pare a fi reprezentat unul dintre motivele pentru care executarea contractului de lucrri a fost preluat de ctre centrala companiei, n baza deciziei directorului general, iar actul adiional a fost ncheiat i semnat la acest nivel, chiar dac lucrrile contestate nu au fost cuprinse nici n nota de fundamentare i nici


- 27 -

n documentul de aprobare a demarrii procedurii de achiziie public n vederea ncheierii actului adiional. (211) O serie de alte aspecte neclare i controversate, vin s ntreasc numeroasele semne de ntrebare referitoare la intenia managementului companiei de a susine, n mod real, interesele acesteia, astfel: (212) - acceptarea de ctre companie a unei expertize extrajudiciare, propus i pltit de ctre antreprenorul SC Romstrade SRL, n condiiile n care prile aveau nregistrat pe rolul instanei de judecat o cauz generat de refuzul decontrii acestor lucrri. (213) - posibilitatea emiterii unei opinii partizane, de ctre expertul tehnic desemnat de pri, avnd n vedere c acesta era aceeai persoan cu expertul care a acordat consultan de specialitate antreprenorului n negocierile purtate cu reprezentanii companiei pe tema lucrrilor refuzate la plat de ctre DRDP Craiova. (214) - datele i informaii despre care se afirm, n expertiz, c au fost vizualizate, verificate i cuantificate prin metode specifice la faa locului, au fost colectate n condiiile n care, la data efecturii expertizei, lucrrile erau sistate pentru perioada de iarn iar ninsorile abundente i viscolul din perioada ianuarie - februarie 2012 pun sub semnul incertitudinii posibilitatea de a avea acces i de a efectua msurtori, cuantificri sau alte operaiuni specifice activiti de expertizare. (215) - expertul a prezentat dou expertize tehnice, una depus i nregistrat la DRDP Craiova i una depus la constructor i care difer att din punct de vedere al coninutului, ct i din punct de vedere a unora dintre soluiile propuse. (216) 2.5.3 Referitor la respectarea reglementrilor n domeniul proteciei mediului

(217) Att CNADNR, n calitate de autoritate contractant i entitate de stat beneficiar, ct i o serie de alte entiti ale administraiei publice centrale i locale, unele cu atribuii, competene i responsabiliti directe i exprese n domeniul proteciei mediului, sau numai cu atribuii n eliberarea autorizaiilor de construire, au acionat ezitant, inerial i indecis n legtur cu respectarea prevederilor legale privind protecia mediului i obinerea/existena acordurilor de mediu necesare demarrii i executrii proiectului Transalpina.

(218) Entitile administraiei publice la care s-a fcut referire sunt: Ministerul Mediului i Pdurilor (MMP), Agenia Naional pentru Protecia Mediului (ANPM) i structurile sale teritoriale aferente judeelor Alba, Vlcea i Gorj, Garda Naional de Mediu - Comisariatul General (GNM-CG) i comisariatele teritoriale aferente acestor judee, respectiv Consiliile judeene Alba, Vlcea i Gorj.

(219) A face cte ceva, dar nu att ct trebuie este modul nefiresc de abordare, poziionare i de aciune, n acest caz, al entitilor respective, concretizat n practic printr-o abordare limitat / punctual a realitii de fapt, a propriilor atribuii i a obiectivului de investiii n integralitatea lui i printr-un mod selectiv i incomplet de identificare a problemelor i de aplicare a prevederilor legale.


- 28 -

(220) Auditul nu poate exclude posibilitatea ca, la baza disfuncionalitilor i deficienelor constatate, a inaciunii n realizarea unor obligaii i atribuii legale privind protecia mediului, s se fi situat o anumit presiune, extrinsec entitilor respective, generat ascendent de anumite interese regionale, locale i/sau de grup i exercitat descendent prin prghii administrativ-ierarhice de la nivel central.

(221) Aspecte concrete care susin concluziile:

(222) CNADNR (prin DRDP Craiova) a solicitat Consiliilor judeene Alba, Vlcea i Gorj, al cror teritoriul este strbtut de Transalpina, n baza prevederilor art.7 alin.16 din LG.nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, eliberarea autorizaiilor de construire n regim de urgen pentru ntregul traseu al obiectivului, ceea ce nu corespundea realitii. (223) Reglementrile legale respective se refer numai la autorizarea unor lucrri de intervenie de prim necesitate n cazuri de avarii, accidente tehnice, calamiti ori alte

evenimente cu caracter excepional (), ceea ce, evident, nu era cazul, iar pentru astfel de lucrri documentaia legal necesar urmeaz s fie definitivat pe parcursul sau la ncheierea executrii lucrrilor, cu respectarea avizelor legale.

(224) Consiliile judeene au emis autorizaiile de construire pentru ntregul traseu, ca i cnd ar fi fost lucrri de prim necesitate n cazuri de avarii (), prelund fr discernmnt i fr o elementar analiz tehnic i logic solicitrile companiei i fr a solicita documentele justificative, oficiale, de constatare i certificare a producerii presupuselor evenimente i a efectelor acestora. (225) Miza acestei aciuni a companiei, respectiv inaciuni a consiliilor judeene, a fost aceea c pentru obiectivul respectiv, care parcurge mai multe arii protejate - declarate ca atare att nainte ct i pe parcursul executrii lucrrilor - nu fuseser obinute acordurile de mediu iar autorizaiile de construire nu se puteau elibera, conform legii, dect numai cu aceste acorduri. (226) Transalpina se ncadreaz printre proiectele pentru care trebuia evaluat impactul asupra mediului, procedur care precede eliberarea acordului de mediu - conform prevederilor art.8 din HG nr.1213/2006 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului pentru anumite proiecte publice i private.

(227) Rmne fr explicaii pertinente i justificabile legal graba cu care CNADNR a dorit s nceap lucrrile la obiectivul respectiv, fr acorduri de mediu, precum i indulgena i lejeritatea cu care aceasta a tratat firma SC Consitrans SRL care, conform contractului nr.1977/2007, avea obligaia (neonorat) de a ntocmi, pe lng studiul de fezabilitate, i documentaia necesar obinerii avizelor i acordurilor, inclusiv a raportului la studiul de evaluare a impactului asupra mediului.

(228) Executarea lucrrilor fr existena acordurilor de mediu a fost facilitat i de faptul c MMP i ANPM i structurile sale teritoriale, custozii/administratorii ariilor naturale protejate, GNM-CG i comisariatele teritoriale aferente judeelor respective, nu s-au interesat i nu s-au implicat suficient n monitorizarea situaiei i n efectuarea la timp a verificrilor i controalelor prevzute de lege.


- 29 -

(229) Aceste entiti ale statului, cu atribuii, competene i responsabiliti legale n domeniu, nu i-au ndeplinit datoriile i atribuiile privind inspectarea lucrrilor ce se executau la Transalpina, n perioada 2008 - 2010, i nu au aplicat prevederile legale cuprinse n OUG nr.195/2005 privind protecia mediului i n OG nr.57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate - fiind exclus ipoteza c nu au avut cunotin de un proiect att de vast i mediatizat.

(230) GNM-CG a declanat verificrile abia n anul 2011, a ncheiat o Not de constatare coninnd msuri i a aplicat o sanciune contravenional de 60.000 lei - amend necontestat i achitat de ctre CNADNR i ulterior recuperat de la constructor. (231) n Nota de constatare au fost dispuse msuri privind: 1) depunerea documentaiei necesare pentru obinerea acordului de mediu pentru sectorul de drum rmas nefinalizat 2) notificarea n scris a GNM-CG la obinerea acordului de mediu i 3) notificarea n scris a GNM-CG la renceperea lucrrilor. (232) Ignornd unele prevederi exprese ale OUG nr.195/2005 privind protecia mediului, GNM-CG nu s-a implicat i nu a monitorizat, n continuare, implementarea propriilor msuri dispuse i nu a reacionat n momentul n care CNADNR a informat despre renceperea lucrrilor n condiiile n care nu fusese obinut acordul de mediu pentru sectorul de drum rmas nefinalizat, aa cum era stabilit n documentul ncheiat de ctre GNM-CG. (233) OUG nr.195/2005 privind protecia mediului, prevede urmtoarele: (234) - art.98 alin. 4 - Constituie infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 2 la 7 ani,

urmtoarele fapte: pct.1 - continuarea activitii dup dispunerea ncetrii acesteia;

(235) - art. 99 - alin.1 - Constatarea i cercetarea infraciunilor se fac din oficiu de ctre

organele de urmrire penal, conform competenelor legale;

(236) - alin.2 - Descoperirea i stabilirea, n exercitarea atribuiilor prevzute de lege,

de ctre comisarii Grzii Naionale de Mediu () a svririi oricreia dintre infraciunile

prevzute la art.98, se aduce de ndat la cunotina organului de urmrire penal competent

potrivit legii de procedur penal.

(237) CNADNR, la rndul su, pare c numai a mimat, n timp, implicarea n respectarea reglementrilor legale privind protecia mediului, inclusiv intrarea n legalitate prin implementarea msurilor dispuse de ctre GNM-CG, n sensul c: (238) a depus cu mare ntrziere, prin DRDP Craiova, la Ageniile de Protecia Mediului Gorj, Vlcea i Alba (n condiiile n care lucrrile la acest obiectiv de investiii erau deja ncepute i realizate n proporie de 80%), documentaiile tehnice n vederea obinerii acordului de mediu i a solicitat ca proiectul de investiii s fie exceptat de la procedura de evaluare a impactului asupra mediului - solicitri respinse de ctre ANPM, respectiv de ctre MMP. (239) a adresat ANPM solicitarea pentru eliberarea unui acord de mediu, dar pentru ntreaga investiie i nu numai pentru sectorul de drum rmas nefinalizat, aa cum preciza msura nr.1 dispus de ctre GNM-CG. (240) a notificat antreprenorul, proiectantul i DRDP Craiova cu privire la controlul, concluziile i msurile dispuse de GNM-CG, respectiv interzicerea relurii lucrrilor ncepnd cu


- 30 -

data de 16.03.2012 - termenul contractual pn la care lucrrile erau oprite pe perioada de timp friguros. (241) a notificat GNM-CG, n luna mai, despre faptul c au fost reluate lucrrile, fr ns a dispune msuri determinante pentru mpiedicarea nceperii acestora, respectiv stoparea lor dup ce au fost reluate tot fr acord de mediu, i a continuat s finaneze obiectivul ca i cnd totul era n deplin regularitate i legalitate.

(242) Auditul reine, i trebuie s aminteasc n acest context, o serie de inconsecvene i disfuncionaliti n legislaia cu privire la protecia mediului, i anume: (243) n legislaie nu se regsesc prevederi foarte clare privind sancionarea executrii proiectelor fr a deine acord de mediu i nici referitoare la posibilitatea acordrii retroactive a acestora, chiar i n situaia n care proiectele respective nu au impact major asupra mediului sau cnd acest impact a fost corectat. (244) cadru legal de reglementare a proteciei mediului are o aplicabilitate complicat i uneori incoerent ca urmare a faptului c reglementrile de ordin general, specifice domeniului (legi, hotrri ale Guvernului, ordine ale ministrului .a.) i reglementrile specifice altor domenii, care conin prevederi referitoare la protecia mediului, nu au fost armonizate i uniformizate pentru a putea fi aplicate i monitorizate n mod eficace (un Cod al proteciei mediului fiind una dintre variantele viabile n acest sens). (245) Dintre reglementrile legale specifice altor domenii, care cuprind prevederi referitoare la protecia mediului, sunt i urmtoarele: LG nr.85/2003 - legea minelor LG nr.50/1991 - pentru autorizarea lucrrilor de construcii, cu toate reglementrile subsecvente LG nr.107/1996 - legea apelor OUG nr.68/2007 - privind rspunderea de mediu, cu referire la prevenirea i repararea prejudiciului asupra mediului OUG nr.57/2007 - privind regimul ariilor naturale protejate .a. (246) 2.6 Cu privire la prevenirea i combaterea nzpezirii (247) 2.6.1 Referitor la activitatea de ansamblu (248) Disfuncionalitile semnificative constatate n activitatea de prevenire i combatere a nzpezirii, precum i consecinele negative avute de acestea asupra utilizrii optime a drumurilor naionale i asupra asigurrii siguranei circulaiei, au fost generate, aproape n exclusivitate, de un management defectuos la nivelul centralei companiei i al structurilor teritoriale, un management dezinteresat att fa de atingerea unui nivel acceptabil de performan a activitii ct i fa de economicitatea, eficiena i eficacitatea utilizrii fondurilor publice alocate cu aceast destinaie.

(249) Instituirea, aproape generalizat la nivelul companiei, a lipsei de pruden i de performan n utilizarea fonduri publice, cu efecte n lipsa de eficacitate a activitii i n contractarea i plata unor sume insuficient justificate, pare c a generat, direct sau indirect, unele efecte favorabile la nivelul operatorilor economici prestatori, cum ar fi:


- 31 -

(250) amplificarea activitii acestora i creterea artificial a volumului operaiunilor specifice, cu efecte directe asupra sumelor decontate. (251) susinerea/preluarea de ctre CNADNR, de la constructori, n mod indirect prin chirie, a unei pri semnificative a timpilor mori ai utilajelor de construcii pe timpul iernii.

(252) Deciziile i opiunile majore ale managementului, n legtur cu prevenirea i combaterea nzpezirii, nu s-au dovedit a fi subsumate atingerii performanei, realizrii menirii i obiectivelor companiei, mplinirii ateptrilor cetenilor i a cerinelor economiei naionale.

(253) Nu au fost elaborate, aprobate i implementate strategii i programe interne de msuri pe termen scurt, mediu i lung, coerente, unitare, fundamentate pe criterii de performan i adaptate la elementele climatologice specifice Romniei.

(254) S-a produs deprofesionalizarea accentuat i generalizat a activitii de prevenire i combatere a nzpezirii prin utilizarea unor metode organizaionale ineficace i a unei dotri tehnice nespecifice i neperformante. (255) Neachiziionarea de utilaje proprii, performante, nchirierea celor specifice construciilor i/sau externalizarea activitii ctre firme nespecializate i fr utilaje performante, par a fi opiuni neeconomicoase, ineficiente i ineficace care au dus la deprofesionalizarea activitii specifice.

(256) Nu a existat o voin i o preocupare reale pentru efectuarea unor studii de impact i a unor analize comparative, din punctul de vedere al economicitii, eficienei i eficacitii, ntre organizarea n regie i cu utilaje proprii a activitii de prevenire i combatere a nzpezirii i formele hibride care au fost implementate, dovedite de realitate ca ineficiente i ineficace (nchirierea de utilaje / externalizarea activitii / acordurile cadru i contractele subsecvente).

(257) Managementul superior nu a marat i nu a rspuns unor propuneri, venite chiar de la nivelul structurilor teritoriale, privind eficientizarea activitii prin achiziionarea unor utilaje i echipamente performante i efectuarea activitii n regie proprie, n totalitate sau numai n parte, cu toate c propunerile erau susinute prin analize comparative i fundamentri tehnico-economice.

(258) n acest sens, DRDP Bucureti a efectuat, n anul 2011, o analiz financiar cu privire la cheltuielile nregistrate cu auto-utilajele nchiriate, comparativ cu costurile estimate n eventualitatea executrii activitilor n regie proprie i cumprarea, n acest scop, a unor utilaje specifice i performante, analiz care a fost transmis oficial la CNADR pentru aprobare.

(259) Solicitarea DRDP Bucureti nu a fost aprobat de centrala CNADNR i nici nu s-a primit rspuns sau alt reacie pn la data auditului. (260) n mod sintetic, concluziile consemnate n propunerea de eficientizare se refer la urmtoarele:

(261) totalul cheltuielilor, estimate pe o perioad de cinci ani, pentru prestarea activitii n forma actual i nchirierea a 60 de autobasculante+lam+rsp, 60 autoutilitare mixte i 45 de unimog, este de 50,1 mil .


- 32 -

(262) totalul cheltuielilor estimate pentru achiziionarea acelorai utilaje i echipamente i prestarea n regie proprie a activitii, este de 36,1 mil .

(263) economia rezultat pentru primii cinci ani, este de 14,0 mil .

(264) pentru perioada anilor 6 -10, economia crete, datorit achitrii treptate a contractelor de leasing, la suma de 29,2 mil , ceea ce va genera o economie total, pentru perioada 2012 - 2022, de 43,2 mil .

(265) achiziionarea a 60 de autobasculante+lama+rsp ar reprezenta 19,5% din numrul total prevzut n planul operativ de aciune, iar achiziionarea a 45 de unimog, mpreun cu 15 deinute n stare bun de funcionare, ar reprezenta 37,0% din numrul total prevzut n planul operativ.

(266) Nici la nivelul conducerii MTI nu a existat voina necesar achiziionrii de ctre companie a unor tipuri de utilaje i echipamente performante, de strict destinaie, n numr i capaciti bine stabilite, pentru a profesionaliza interveniile de deszpezire i a diminua ponderea activitilor desfurate cu utilaje de construcii nchiriate i de ctre firme de construcii nespecializate n deszpezire - solicitrile n acest sens ale companiei, pentru asigurarea fondurilor necesare, rmnnd fr efect.

(267) Nu a existat preocupare i implicare a managementului pentru elaborarea, aprobarea i aplicarea unor proceduri interne formalizate cu privire la crearea unui cadru unitar de organizare i derulare pentru atribuirea contractelor, aplicabil tuturor structurilor teritoriale, care s elimine/diminueze riscul apariiei i meninerii unor diferene semnificative ntre: tarifele contractate pentru acelai tip de utilaj, chiar n cadrul acelorai DRDP teritoriale valorile contractate pe Km de drum, att de la o DRDP teritorial la alta ct i de la un an la altul preurile unitare al clorurii de sodiu folosit pentru obinerea materialului antiderapant.

(268) n numeroase cazuri, tarifele ofertate de ctre operatorii economici pentru nchirierea utilajelor au fost diferite pentru fiecare SDN n parte din structura acelorai DRDP teritoriale, fr ca la nivelul acestora s fie luate msuri de analiz i s fie cerute clarificri ofertanilor privind realitatea i justificarea elementelor de cheltuieli din structura tarifului.

(269) Una dintre cauzele principale o constituie inexistena unor tarife maximale pentru nchirierea utilajelor i a echipamentelor, elaborate i aprobate de ctre CNADNR, precum i a unei baze orientative de date cu privire la tarifele adjud

cnadr-raportul curtii de conturi

Documents