În acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de

conducere, organizarea economiei şi conexiunile între componentele acesteia, sistemul pieţei, criteriile de eficienţă, pârghiile economice, sistemul informaţional.

Principala funcţie a acestui mecanism este cea de conducere şi reglare a proceselor economice, condiţionate de raporturile de interese. Un rol important în realizarea acestei funcţii revine pieţei concurenţiale, pe care se reglează raportul de interese prin participarea agenţilor economici la formularea cererii şi ofertei, la înfăptuirea lor şi a echilibrului economic. În acest context un rol însemnat revine şi statului, în două ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezintă (ca drepturi, atribuţii şi obligaţii) oricare alt agent economic, dar şi ca autoritate publică ce crează şi execută cadrul legislativ şi poate influenţa derularea mecanismului economic prin însăşi forţa sa economică, precum şi prin pârghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: pârghia fiscală, pârghia vamală, pârghia cheltuielilor publice. Aceste pârghii se adaugă la cele generate de piaţa însăşi, respectiv preţul, costul, profitul, dobânda ş.a.

Bugetul de stat

Activitatea economică se desfăşoară în fiecare ţară potrivit unui mecanism propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezintă un sistem de metode de conducere economică, de obiective ce determină conducerea şi de structuri organizatorice (instituţionale, suprastructurale, juridice) prin care se efectuează conducerea.

Cuantificarea bănească, financiară a acestor mijloace de conducere, control şi reglare a proceselor economice arată de fapt existenţa unui mecanism financiar care îl reflectă pe cel economic. Mecanismul financiar cuprinde sistemul de metode, obiective şi structuri de factură financiară prin care se efectuează conducerea: sistemul financiar, metodele de conducere financiară şi în domeniul financiar, cadrul instituţional cu atribuţii în domeniul financiar, jurisdicţia financiară, pârghiile financiare (în primul rând ale statului).

Sistemul financiar include finanţele corporatiste (ale întreprinderii), asigurările sociale de stat, asigurările de bunuri, de persoane şi răspundere civilă, creditul, piaţa capitalurilor, bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale.

Bugetul de stat este una din componentele majore ale sistemului financiar prin ponderea mare – 25-30% – pe care o reprezintă în produsul intern brut, dar şi prin rolul pe care îl are în funcţionarea unor pârghii financiare (fiscală, vamală, a cheltuielilor publice), ca şi în acţiunile de predicţie şi planificare macroeconomică realizate cu ajutorul unor instrumente cum sunt:

• programele de dezvoltare economică, cu durate de 5 ani şi peste, • balanţele financiare de sinteză, cu durate de 3-5 ani, vizând resursele

financiare şi destinaţia lor, consumul public, transferurile în exterior, etc.,

• bugetul economiei naţionale, cu orizont de 2 ani, vizând resursele financiare ale societăţii şi simularea efectelor unor măsuri economico-financiare.

5.1 Bugetul ca instrument financiar

Bugetul de stat este o categorie fundamentală a ştiinţei finanţelor, legată de existenţa statului şi a mecanismului pieţei.

Sub aspect formal, bugetul de stat este o listă de venituri şi cheltuieli ale statului, referitoare la un anumit interval de timp, de regulă un an.

Din punct de vedere juridic, bugetul de stat reprezintă o lege care prevede şi autorizează veniturile şi cheltuielile statului pe durata unui an. Această definire a bugetului de stat evidenţiază caracterul de act normativ (adică necesitatea aprobării lui în parlament), caracterul previzional (fiind vorba de un interval de timp viitor) şi caracterul obligatoriu (ca de altfel al oricărei legi).

Sub raport economic, bugetul de stat exprimă în formă bănească relaţiile economice care apar în legătură cu formarea şi repartiţia, cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut, dar şi cu îndeplinirea funcţiilor statului. Bugetul de stat reflectă opţiunile de politică economică, socială şi financiară ale statului referitoare la un interval de un an. Relaţiile economice pe care le exprimă se manifestă dual, pe de o parte ca relaţii de mobilizare a resurselor băneşti anuale ale statului, iar pe de altă parte ca relaţii de repartizare a acestor resurse.

Aspectul formal al bugetului de stat rămâne, în economia modernă, o chestiune literalmente secundară, deoarece conceperea şi utilizarea lui îi conferă poziţia de instrument financiar de predicţie şi planificare macroeconomică. Componenta de program pe termen scurt este adesea completată cu cea de program financiar pe termen mediu, ca urmare a includerii cheltuielilor publice de investiţii, al căror orizont este de cel puţin 2-3 ani.

În fiecare stat sunt elaborate mai multe categorii de bugete, alcătuind un sistem al bugetelor, diferenţiat ca structură de la stat la stat în raport cu structura organizatorică a respectivului stat: stat unitar (România, Franţa, Japonia ş.a.) sau stat federal (Germania, Elveţia, SUA, Rusia ş.a).

În România în sistemul unitar de bugete se includ, potrivit Legii finanţelor publice (nr. 72/1996): bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituţii cu caracter autonom. Acest sistem unitar de bugete constituie bugetul general consolidat.

Bugetul de stat are un rol complex care include mai multe componente:

financiară şi economică; alocativă, redistributivă şi de reglare.

Rolul financiar se referă la formarea şi utilizarea resurselor financiare necesare statului în exercitarea funcţiilor sale. În acest sens rolul financiar poate fi nuanţat pe o componentă alocativă şi pe o componentă redistributivă.

Rolul economic se referă la influenţarea dezvoltării economico-sociale, respectiv la stimularea sau frânarea proceselor şi fenomenelor economice. Rolul economic vădeşte o pronunţată componentă de reglare a economiei naţionale. Bugetul de stat deţine o pondere însemnată în mecanismul de autoreglare a sistemului economiei naţionale, mecanism în care, împreună cu pârghiile bugetare, se regăsesc şi cele monetare şi cele ale pieţelor muncii, capitalurilor, bunurilor şi serviciilor, precum şi cele ale pieţei valutare.

Rolul alocativ se referă la finanţarea serviciilor publice, decurgând din funcţiile pe care şi le asumă statul. Conţinutul acestui rol constă în repartizarea resurselor fiecărui an bugetar pe destinaţii ce rezultă din îndeplinirea funcţiilor statului ca instituţie suprastructurală, dar, cel puţin parţial, şi din postura sa de agent economic.

Rolul redistributiv are în vedere utilizarea unor părţi din produsul intern brut mobilizate prin impozite şi taxe şi distribuite prin intermediul cheltuielilor pe care le face statul. Conţinutul acestui rol constă în deplasarea unor cote de putere de cumpărare între componentele structurale ale societăţii în general, respectiv ale economiei în particular. Impozitul pe dividente, de exemplu, afectează negativ puterea de cumpărare a posesorilor de titluri. Adică a unui segment de populaţie despre care se poate presupune că, făcând investiţii, şi-a putut asigura consumul pe care ei înşişi îl consideră satisfăcător sau, cel puţin, îl considerau satisfăcător la un moment trecut, atunci când au economisit. Din surplusul de venit generat de investiţie (dividendele) statul preia o cotă, un anumit cuantum de putere de cumpărare, pe care o transferă către alte segmente de populaţie, în general defavorizate, cărora le amplifică astfel puterea de cumpărare fie prin alocaţii,

indemnizaţii, ajutoare băneşti etc., fie prin complinirea în natură a unora dintre nevoi.

Rolul de reglare se referă la înfăptuirea politicii economice a statului, adică la susţinerea sau promovarea unor acţiuni prin înseşi orientările bugetului sau, dimpotrivă, la descurajarea unor activităţi. Acest rol se realizează atât prin veniturile sau cheltuielile bugetului, cât şi prin soldul acestuia.

Instrumentele fiscale cum sunt cotele de impunere, deducerile şi scutirile, termenele de plată, eşalonarea sarcinii anuale pe scadenţe subanuale, câtimea de plată la astfel de scadenţe ş.a., precum şi tipurile de impozite în funcţiune sunt modalităţi prin care se pot stimula sau frâna activităţile economice, se poate relansa dinamica acestora în ansamblu, pe domenii/ramuri sau pe zone/regiuni geografice.

Impozitul pe profit este un puternic factor de influenţă pentru dimensiunea investiţiilor, pentru autofinanţarea firmelor, pentru crearea de noi locuri de muncă şi pentru menţinerea celor existente. Taxa pe valoarea adăugată, dar mai ales accizele determină în bună măsură dimensiunea cererii şi dinamica acesteia şi implicit mărimea ofertei şi a angajării factorilor de producţie, inclusiv a forţei de muncă. Impozitele pe terenul agricol şi pe veniturile agricole determină într-un grad însemnat dimensiunea activităţii în agricultură şi, în consecinţă, ocuparea/neocuparea unui segment important din populaţia activă, dimensiunea şi presiunea şomajului. În egală măsură este influenţat importul de produse agricole şi prin aceasta balanţele comercială şi de plăţi.

Cheltuielile publice constituie pârghii de reglare în special pentru consum şi producţie. O cotă relativ însemnată a acestor cheltuieli o reprezintă cele salariale prin care se poate influenţa consumul privat, implicit cererea şi în consecinţă producţia. Similar funcţionează o altă cotă însemnată reprezentând cheltuielile pentru consumul public, precum şi cea reprezentând investiţiile publice. Pe de altă parte, cheltuielile publice au influenţă asupra importului şi inflaţiei.

Soldul bugetului, deficit sau excedent, are influenţă în primul rând asupra masei monetare (dimensiune, dinamică, putere de cumpărare), iar, prin intermediul pieţei monetar-valutare, asupra preţului banilor, a raportului între cererea şi oferta de bani, a cursului de schimb etc. Teoria economică modernă evidenţiază impactul variaţiei soldului bugetului asupra creşterii economice, dinamicii investiţiilor şi dinamicii balanţei comerciale (Keynes), asupra ratei şomajului şi gradului de ocupare a forţei de muncă (Philips), asupra consumului (Slutski) etc. Reglarea prin soldul bugetului stă la baza teoriei bugetului ciclic, inspiraţie după efectele economico-financiare generate de fazele ciclului economic: deficitul fazei de recesiune este susţinut (finanţat) prin excedentul fazei trecute de expansiune/boom sau ca o prelevare asupra excedentului viitoarei faze de expansiune/boom. În anii ′70 ai veacului al XX - lea, Şcoala din Chicago, mai ales prin Milton Friedman, a reluat ideea liberalismului economic criticând intervenţionismul statal bugetar şi sugerând dereglementarea economică drept soluţie a încurajării dezvoltării economice: privatizarea, respectiv diminuarea sectorului economic de stat,

reducerea fiscalităţii, libertatea preţurilor, diminuarea cheltuielilor bugetare de factură economică, diminuarea deficitelor bugetare.

5.2 Principii bugetare

Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienţei practicii bugetare, dar şi a cerinţelor şi exigenţelor presupuse de procesul elaborării şi execuţiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate şi sunt parte a patrimoniului universal de cunoştinţe şi învăţăminte care ţin de ştiinţa finanţelor. Legislaţia bugetară se bazează pe aceste principii şi le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor şi particularităţilor economice caracterizând nu doar statul de referinţă, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea ştiinţei, deoarece prin însăşi natura ei ştiinţa economică reprezintă summumul verificat, ordonat şi sistematizat al cunoştinţelor privind relaţiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren şi repetitiv, ceea ce se produce în majoritatea cazurilor în astfel de relaţii, recunoscând aceasta ca o regulă şi nu ca un dat absolut. Dacă, de pildă, echidistanţa dreptelor paralele în geometria euclidiană este un adevăr strict, total nerelativ, în finanţe, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimând un adevăr recomandabil, înţelept, „cuminte” şi „cu minte”, dar nicidecum absolut şi strict. De aceea, recunoscând şi afirmând principiile bugetare, economiştii, finanţiştii, specialiştii în buget au formulat şi motivat excepţii pe care conjunctura economico-financiară le poate impune, excepţii care, în anumite circumstanţe, sunt necesare, tolerabile şi acceptabile, eficiente chiar.

5.2.1 Universalitatea bugetului

De pildă, dacă în legătură cu impozitul A cuantumul acestuia este x, iar

cheltuielile de stabilire, urmărire, recoltare şi control sunt y, atunci în buget se înscrie la partea de venituri x, iar la partea de cheltuieli y, adică se recomandă să nu se înscrie la venituri cuantumul net al impozitului A, respectiv x-y.

Principiul universalităţii stipulează înscrierea în buget a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, fără nici o excepţie, sub forma unor sume brute şi nu a unor solduri rezultate din eventuale compensări.

Motivaţia acestui principiu rezidă în : • cunoaşterea cuantumului efectiv al veniturilor, respectiv cheltuielilor; • orientarea exactă privind „povara fiscală” de un anumit tip şi măsura

suportabilităţii ei pentru diferite segmente ale structurii sociale; • destinaţia efectivă a resurselor; • facilitatea controlului financiar.

Practica bugetară a evidenţiat câteva situaţii, constituite ca excepţii, în care abaterea de la principiul universalităţii conduce la simplificarea şi fluidizarea exe-cuţiei bugetare în special prin eliminarea fluxurilor paralele vărsăminte – alocaţii:

• relaţia buget general al statului – bugete locale, în care acestea din urmă sunt preluate în cel dintâi cu soldul lor;

• relaţia bugetului de stat cu întreprinderile/regiile autonome publice, în care cele din urmă sunt incluse în cel dintâi cu soldul venit net minus eventuale subvenţii;

• includerea în bugetul de stat a alocaţiilor nete pentru unele instituţii publice, adică numai a soldului cu care cheltuielile lor de funcţionare depăşesc eventualele lor venituri;

• alte situaţii, cum sunt donaţiile în beneficiul statului sau al unor comunităţi publice, fondurile de sprijin (resurse alocate de particulari în beneficiul unor administraţii publice în vederea realizării unor obiective de interes public), reconstituirea creditelor bugetare ş.a.

5.2.2 Unitatea bugetului

Motivaţia acestui principiu rezidă în necesitatea de a cunoaşte importanţa

relativă a diferitelor categorii de venituri şi cheltuieli, dar şi starea bugetului, finală sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea realizării acestui principiu este dată, în zilele noastre, de utilizarea sistemului conturilor

Bugetul de stat elaborat şi executat strict în limita acestui principiu se numeşte buget brut.

Bugetul de stat elaborat şi executat cu acceptarea cel puţin a unei excepţii se numeşte buget mixt.

Principiul unităţii presupune existenţa unei singure liste de venituri şi cheltuieli bugetare.

naţionale, sistem în care atât veniturile şi cheltuielile statului, cât şi ale colectivităţilor locale şi ale asigurărilor sociale de stat sunt grupate în conturile administraţiei publice.

Practica bugetară a evidenţiat adesea insuficienţa veniturilor ordinare pentru realizarea obiectivelor şi programelor dorite, adoptate şi aprobate de legislativ. Soluţiilor clasice de creştere a fiscalităţii (uneori neeficientă, aşa cum rezultă din modelul Laffer) sau de angajare prin credite a veniturilor viitoare li se alătură în zilele noastre debugetizarea.

Practic, aceasta se realizează prin: • înlocuirea finanţării publice cu cea privată; • trecerea unor cheltuieli din bugetul de stat către alte categorii de

bugete.

Sunt cunoscute trei categorii de bugete semnificând excepţii de la principiul unităţii, uzuale în contextul debugetizării.

a) Bugetele autonome sunt elaborate de entităţi publice cu caracter comercial sau instituţional care au personalitate juridică şi o largă autonomie funcţională: întreprinderi publice, instituţii publice, servicii publice (financiare, sociale, culturale, educaţionale) şi administraţii locale.

Această procedură are avantajul că nu condiţionează independenţa juridică de cea financiară, ceea ce permite o diminuare a centralizării şi stimulează iniţiativa nivelurilor funcţionale şi decizionale dinspre baza piramidei structurii statale. Entităţile menţionate, în limitele legale de permisivitate, îşi constituie venituri, angajează cheltuieli, se gestionează financiar şi pot apela la suportul/susţinerea bugetului de stat. Statul este degrevat astfel, la nivel macro, de sarcini şi preocupări discordante ca importanţă în raport cu cele strategice, de interes general sau impact naţional.

b) Bugetul extraordinar este cel ce individualizează situaţii deosebite:

crize sau recesiuni economice, calamităţi naturale, stări de conflict armat etc. Veniturile necesare sunt provenite din impozite instituite special, din împrumuturi dedicate sau din emisiunea suplimentară de monedă. Cheltuielile vizează necesităţi specifice situaţiei ce a generat introducerea bugetului extraordinar. Din punct de vedere terminologic, denumirea acestui buget este introdusă antonim celei a bugetului curent, căruia i se zice ordinar.

Debugetizarea constă în angajarea unor surse complementare, alternative pentru realizarea unora din obiectivele sau programele dorite.

c) Bugetele anexă sunt elaborate de instituţii sau societăţi comerciale publice care nu au în mod necesar personalitate juridică. Aceste bugete sunt distincte de cel ordinar şi sunt incluse în legea bugetului imediat după acesta. Soldurile lor se regăsesc în bugetul de stat fie la venituri (dacă acesta este excedent), fie la cheltuieli (dacă este deficit). De regulă, cheltuielile incluse sunt cele de funcţionare a entităţii ce elaborează bugetul, iar veniturile sunt cele rezultate din această funcţionare sau din împrumuturi publice lansate de respectiva entitate.

În afara acestor bugete şi tot ca excepţie de la principiul unităţii se

practică, de asemenea, utilizarea conturilor speciale de trezorerie. Acestea includ venituri şi cheltuieli care nu au caracter definitiv şi care, în condiţiile executării angajamentului care le-a generat, se soldează. Folosirea lor este posibilă în contextul existenţei sistemului trezoreriei publice. Avantajul adus de aceste conturi este că se evită încărcarea execuţiei bugetare cu rulaje de venituri şi cheltuieli care, în mod normal, se soldează; de pildă: garanţii băneşti cerute mânuitorilor de bani publici, avansuri pentru livrări în contul statului, crearea (în momente conjuncturale favorabile) a unor stocuri pentru consumul de stat, gestionarea deficitelor temporare în cadrul unui buget nedeficitar. Principalele tipuri de conturi speciale de trezorerie sunt:

• conturi cu afectare specială – evidenţiază venituri care nu se depersonalizează, adică sunt instituite pentru un anumit gen de cheltuieli, pentru un anumit obiectiv;

• conturi de comerţ – pentru operaţiuni ocazionale de vânzare-cumpărare;

• conturi de reglementare – deschise pe baza unor acorduri guvernamentale privind probleme cu caracter confidenţial;

• conturi de operaţiuni monetare – operaţiuni cu FMI sau alte organisme financiare internaţionale, utilizarea unor beneficii sau acoperirea unor pierderi din operaţiuni de emisiune monetară;

• conturi de avans – deschise pentru a finanţa bugete locale până la constituirea propriilor lor venituri disponibile, ulterior momentului în care trebuiau efectuate unele cheltuieli.

5.2.3 Neafectarea veniturilor

Principiul neafectării înseamnă depersonalizarea veniturilor, adică faptul de a nu cunoaşte nici la restituirea lor, nici la încasarea lor care este destinaţia expresă/punctuală ce li se rezervă.

Venitul este destinat acoperirii unei nevoi publice, dar nu se ştie (şi este posibil să nici nu se ştie vreodată) pentru care nevoie anume.

Motivaţia acestui principiu rezidă în faptul că este greoi şi incomod să se instituie câte un venit distinct, special pentru o anume nevoie. Neafectarea generează o mare flexibilitate în utilizarea veniturilor, deoarece oricare dintre ele sau în varii câtimi poate contribui în general sau la un moment dat la acoperirea unor nevoi.

Excepţia de afectare, adică de nedepersonalizare, apare pentru bugetele extraordinare şi pentru fondurile speciale.

5.2.4 Anualitatea bugetului

În sensul acestui principiu, anul este un interval de 12 luni care poate să

coincidă sau nu cu anul calendaristic. Acest interval delimitează perioada de timp pentru care se elaborează şi se aprobă bugetul, precum şi pentru care este autorizată încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor.

Motivaţia acestui principiu rezidă în faptul că intervalul de un an prezintă avantajul unei perioade pentru care predicţiile (propunerile privind venituri şi cheltuieli) au o şansă bună de realizare şi evită prelungirea urmăririi şi controlului pe un interval prea mare (de pildă, 2-3 ani sau mai mult).

Una din criticile recente aduse acestui principiu se referă la faptul că, cel puţin pentru cheltuielile de investiţii, intervalul de un an este relativ scurt. Acest neajuns apare şi în cazul unor programe vizând obiective a căror realizare necesită mai mulţi ani. De aceea, în practica bugetară au apărut legile-program prin care sunt aprobate cheltuieli pentru obiective plurianuale, cu defalcarea anuală a cotei de cheltuială şi a surselor de venituri ce pot fi folosite în acest scop.

Anualitatea bugetului nu înseamnă că valabilitatea temporală a acestuia este 1 ianuarie – 31 decembrie. Acest interval este destul de răspândit, dar în practica bugetară internaţională se întâlnesc şi intervale 1 aprilie – 31 martie (Marea Britanie, Japonia, unele ţări din Commonwealth-ul britanic ş.a.), 1 iulie – 30 iunie (Suedia, Australia, Egipt, Pakistan ş.a.) sau 1 octombrie – 30 septembrie (SUA şi Thailanda). Factorii acestei diversităţi sunt, printre alţii: caracterul economiei, tradiţia, organizarea activităţii parlamentare etc.

În acelaşi context al temporalităţii este de menţionat că poate sau nu să existe identitate între perioada pentru care se elaborează şi se aprobă bugetul şi cea

Principiul anualităţii menţionează anul drept intervalul de timp la care se referă bugetul.

în care acesta se execută. Există în practica bugetară două sisteme distincte de execuţie:

a) sistemul de gestiune, potrivit căruia bugetul se încheie la finele

intervalului anual pentru care bugetul a fost aprobat. Aceasta înseamnă că bugetul se execută numai pentru veniturile încasate până la finele respectivului interval, iar cheltuielile se efectuează, de asemenea, până la acest moment. Celelalte venituri şi cheltuieli aprobate în buget, dar neîncasate sau neefectuate, nu sunt reportate în bugetul următorului an. Dacă vor fi totuşi realizate, ele sunt incluse în execuţia anului în care s-au realizat. Acest sistem are dezavantajul de a nu se putea şti (decât eventual cu dificultate) în ce măsură s-au realizat în cele din urmă cifrele aprobate prin bugetul anului încheiat. Avantajul acestui sistem este că la data închiderii anuale se ştie clar cum s-a încheiat bugetul (care este soldul rezultat) şi în ce măsură (procentual) s-au realizat în intervalul dat veniturile şi cheltuielile aprobate iniţial. Acest sistem se utilizează în practica bugetară din ţara noastră.

b) sistemul de exerciţiu, potrivit căruia, după încheierea anului bugetar,

se acordă un termen de execuţie de 3-6 luni în care să se realizeze integral veniturile şi cheltuielile aprobate prin buget:

Anul bugetar + Termenul de execuţie = Exerciţiu bugetar

(12 luni) (3-6 luni) (15-18 luni)

În acest sistem, pe parcursul exerciţiului bugetar, funcţionează două

bugete: unul al anului în curs şi altul al anului expirat, ceea ce generează unele dificutăţi de evidenţă şi control. Avantajul acestui sistem constă în faptul că, la finele exerciţiului, se ştie dacă şi în ce măsură s-a realizat integral cuantumul aprobat al veniturilor şi al cheltuielilor.

Aprobarea legii bugetului se face în anul curent pentru anul viitor. De regulă, cu acest prilej, se aprobă şi contul de execuţie bugetară preliminată pentru anul în curs, precum şi contul de execuţie bugetară pentru anul precedent.

5.2.5 Echilibrul bugetar

Principiul capătă astfel conotaţia echilibrului bugetar anual şi, prin

extensie, a echilibrului bugetar pe tot parcursul anului bugetar. În practica economică s-au întâlnit şi se întâlnesc adesea situaţii în care

dificultăţile economiei, conjunctura nefavorabilă, amploarea angajării cheltuielilor publice etc. au făcut şi fac imposibilă aplicarea principiului echilibrului bugetar. Acest neajuns a fost dublat în unele ţări de prevederi legislative care interzic aprobarea unui buget ordinar deficitar.

De aceea, s-au formulat şi utilizat soluţii de compromis, cum sunt: • întocmirea echilibrată a bugetului ordinar şi, în paralel, a unui buget

extraordinar deficitar pentru a cărui echilibrare sunt prevăzute venituri extraordinare: împrumuturi interne sau externe, emisiune monetară;

• debugetizarea (vezi subcapitolul 3.2.2); • elaborarea unor bugete echilibrate pe durata unui ciclu economic,

compensând deficitele înregistrate în fazele de criză şi depresiune cu excedentele obţinute în fazele de relansare şi expansiune.

Această ultimă soluţie contravine principiului anualităţii numai în ce priveşte realizarea echilibrului bugetar, deoarece aprobarea veniturilor şi cheltuielilor, implicit a soldului bugetului, continuă să se facă anual.

Practica bugetară evidenţiază trei tehnici de asigurare a echilibrului

bugetar:

a) fondul de rezervă, care se constituie în perioadele economice favorabile, în care masa impozitelor poate creşte fără a spori cota de impunere, deoarece baza de impozitare (în principal veniturile, dar şi consumul) este mai mare. Din acest fond se vor finanţa deficitele înregistrate în perioadele economice nefavorabile. Neajunsul acestei tehnici constă în faptul că nu se ştie aprioric data, momentul în care vor debuta perioadele nefavorabile şi nici cuantumul deficitului ce se va înregistra atunci.

b) fondul de egalizare, care presupune finanţarea deficitului bugetar

printr-un împrumut sau prin emisiune monetară suplimentară. Dimensiunea finanţării este evidenţiată în conturi distincte, pe surse de finanţare folosite, urmând ca, în perioade sau conjuncturi favorabile, să se stingă treptat obligaţiile asumate. În cazul împrumuturilor

Principiul echilibrului bugetar prevede acoperirea integrală, în intervalul anului bugetar, a cheltuielilor din veniturile ordinare.

stingerea se face prin rambursări din excedentele bugetare curente ale anilor „buni”; în cazul emisiunii monetare stingerea se face prin însăşi creşterea economică, ce ar presupune (faţă de nivelul anterior al tranzacţiilor) o masă monetară suplimentară, care nu se va mai emite, având în vedere că emisiunea s-a făcut anticipat în anii „slabi” pentru a finanţa deficitul bugetar.

c) amortizarea alternativă presupune manevrarea dinamicii rambursării

datoriei publice şi a cheltuielilor publice. Astfel, în anii favorabili, din veniturile fiscale obţinute suplimentar (cu sau fără majorarea cotelor de impunere) se accelerează rambursarea datoriei publice, iar cheltuielile bugetare se măresc doar în limita diferenţei între suplimentul de venituri şi serviciul majorat al datoriei publice. În anii nefavorabili, se diminuează rambursarea datoriei publice şi se restrâng cheltuielile bugetare. Dezavantajul acestei tehnici este că modificarea clauzelor/condiţiilor pentru datoria publică necesită acordul creditorilor statului, care uneori nu se poate obţine în cazul creditorilor externi.

5.2.6 Specializarea bugetară

Motivaţia acestui principiu rezidă în ordinea structurală pe care o

generează gruparea, respectiv clasificaţia, din care rezultă posibilitatea unor analize pertinente referitoare la aportul diferitelor surse, la repartizarea „poverii” fiscale, la raportul relativ între destinaţii sau între nevoi, la rolul pe care diferite categorii de contribuabili îl joacă în susţinerea nevoilor publice etc.

Principalele criterii utilizate în clasificaţia bugetară sunt: • administrativ sau departamental, prin care se identifică instituţia de

unde provine venitul sau pentru care se face cheltuiala; • economic, prin care sunt identificate tipurile de venituri (impozit

pe profit, taxe vamale etc.) sau de cheltuieli (curente sau de capital); • funcţional, prin care se realizează o clasificare după funcţii, sarcini

şi obiective.

Principiul specializării bugetare se referă la introducerea şi aprobarea în buget a veniturilor pe surse de provenienţă şi a cheltuielilor pe tipuri de nevoi şi destinaţii. Această grupare, efectuată după criterii acceptate în practica bugetară, poartă denumirea de clasificaţie bugetară.

5.2.7 Publicitatea bugetului

Publicitatea se realizează, pe de o parte, în timpul elaborării bugetului, în

timpul discutării proiectului în comisiile de specialitate ale Parlamentului şi în timpul dezbaterii acestui proiect în organul legislativ, iar pe de altă parte, după aprobarea legii bugetului prin publicarea acesteia în Monitorul oficial, în presa scrisă şi audio-vizuală. Motivaţia acestui principiu rezidă în nevoia de informare a contribuabului (componenta internă), dar şi a celor interesaţi din afara ţării (componenta externă): organisme financiare internaţionale, ţările cu care se întreţin relaţii economice, institute de cercetare, agenţii de rating (evaluare) internaţional, agenţi economici interesaţi în afaceri sau în plasamente pe piaţa de capital.

5.3 Metode de dimensionare a componentelor bugetului

Dimensionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare este o operaţiune de predicţie. Operaţiunea este deosebit de complexă, deoarece are în vedere nu numai indicatorii şi parametrii bugetului, dar şi pe cei ai economiei întrucât bugetul statului se bazează nu numai pe dorinţele şi aspiraţiile guvernului şi pe cadrul juridic generat de organul legislativ, ci, cel puţin în aceeaşi măsură, pe performanţele economiei, pe capacitatea acesteia de a susţine prin eficienţă dezideratele sociale.

Printre premisele unei predicţii realiste se înscriu:

posibilitatea de măsurare a caracteristicilor cantitative ale fenomenelor şi proceselor economice, posibilitate creată de teoria economică şi de ştiinţa finanţelor;

existenţa unor informaţii de referinţă sub forma seriilor dinamice, rezultat în general al statisticii şi în particular al statisticii financiare;

fundamentarea unor metode şi tehnici de calcul şi analiză, rod al matematicii, statisticii teoretice, analizei economico-financiare, teoriei financiare şi practicii bugetare.

Principiul publicităţii are în vedere informarea naţiunii, a fiecărui cetăţean, despre veniturile şi cheltuielile incluse în buget.

Schema predicţiei bugetare include:

formularea obiectivelor urmărite a fi realizate prin buget şi evaluarea efortului financiar implicat;

pregătirea informaţiilor pentru determinarea tendinţelor ce caracterizează cheltuielile şi veniturile bugetare, dar şi evoluţia economiei şi, în primul rând, a surselor de venituri;

analiza calitativă a acestor tendinţe, a consinstenţei şi coerenţei lor, precum şi a şansei (probabilităţii) de producere a lor;

elaborarea propunerilor de venituri şi cheltuieli bugetare, mai precis a variantelor pe care se va fundamenta propunerea de proiect de buget.

Practica bugetară a conturat mai multe metode pentru dimensionarea

veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Unele se referă strict la elaborarea propunerilor, unele au în vedere componenta tendenţională, iar altele circumscriu şi aspectele corelative cu evoluţia economiei.

Metoda automată constă în estimarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare în anul t+1 (următor celui în curs) pe baza execuţiei bugetare în anul t-1 (anterior celui în curs). Baza de referinţă este motivată prin faptul că în anul în curs bugetul este încă în execuţie şi nu se cunosc rezultatele efective ale acestuia. Variaţia indicatorilor bugetari sintetici (venituri şi cheltuieli) este, în mare măsură, rezultatul modului în care s-a executat bugetul şi, doar în mică măsură, al contextului economic în care s-a produs această execuţie.

Metoda este simplă, dar foarte aproximativă şi în mare măsură puţin

realistă, deoarece extrapolează tendinţe care sunt de cele mai multe ori depăşite de realitatea economică. Regula pe care se bazează această metodă este:

1t1t PVV +− = sau 1t1t PCC +− = , (1) unde: V = venituri conform execuţiei bugetare, C = cheltuieli conform execuţiei bugetare, PV = predicţie de venituri, PC = predicţie de cheltuieli.

Metoda nu ia în considerare cauzele care au determinat o realizare 1tV − sau 1tC − a veniturilor/cheltuielilor în anul t-1 faţă de predicţia 1tPV − sau 1tPC − . De asemenea, nu ia în considerare evoluţia economiei în cei 2 ani ce despart anul

de referinţă de cel de predicţie. Ceea ce se ştie cu certitudine este raportul de ordine între predicţia şi execuţia anului t-1, adică 1IV > , 1IV = sau 1IV < , unde:

1t1tV PV/VI −−= (2)

Pe baza acestei informaţii se asumă premisa exprimată prin relaţia (1), adică „automatismul” realizării în viitor a unei situaţii certe în trecut.

Metoda majorării (diminuării) se bazează pe extrapolarea unei tendinţe

relativ consolidate, rezultată din dinamica pe 5-8-10 ani a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Ritmul de evoluţie al acestora este asumat ca realizabil şi în viitor. Pe baza lui se corectează nivelul veniturilor/cheltuielilor în anul curent, rezultând predicţia pentru anul următor:

1r n1t/t

nt

1t−ΙΠ= −

=

= (3.1)

1tt1t/t S/S −− =Ι , t = 1,2,....n (3.2)

)r1(SS n1n +∗=+ , (3.3)

unde: n = orizontul statistic de informare (de pildă 5 ani),

1t/tI − = indicele de creştere a venitului/cheltuielii bugetare în anul t faţă de anul t-1,

r = ritmul mediu de evoluţie a venitului/cheltuielii bugetare pe n ani,

nS = nivelul venitului/cheltuielii bugetare în anul curent,

1nS + = predicţia pentru anul n+1 a venitului/cheltuielii bugetare. Metoda are comun cu precedenta supoziţia păstrării tendinţei, dar este

relativ mai bună, deoarece generează o tendinţă multianuală. Metoda nu dă rezultate în cazul în care contextul economic este „frământat” (au avut loc schimbări repetate de viteză sau de sens pe parcursul orizontului statistic) sau în cazul în care conjunctura anului de predicţie (n + 1) se modifică sensibil faţă de a anilor incluşi în orizontul statistic.

Metoda evaluării directe se bazează pe estimarea veniturilor şi cheltuielilor anului t + 1 (următor celui curent), pornind de la preliminarea execuţiei bugetare pe anul t (anul curent) şi de la predicţiile privind evoluţia economică şi eventualele modificări legislative ce vor intra în vigoare în anul t + 1.

Metoda este aplicabilă nu global, ci pentru fiecare categorie de venit şi cheltuială în parte.

Într-o formă simplificată, predicţia veniturilor poate fi realizată după relaţia:

lBIVpPV 1tt1t ∆∗+= ++ , (4.1)

unde:

tVp = venitul preliminat în anul t, în condiţiile legislaţiei curente,

1tBI + = baza de impozitare în anul t + 1, l∆ = modificări legislative în anul t + 1 faţă de anul t, altele decât cele

privind baza de impozitare, * = semnifică o aplicaţie adecvată şi nu o operaţie de înmulţire.

Reprezentarea în fond a metodei poate fi redată formal prin relaţia:

)c,p,s,e,l(fVpPV t1t ∗=+ , (4.2) unde f este o funcţie corectivă care concentrează eventualele modificări privind legislaţia (l) şi influenţa factorilor de natură economică (e), socială (s), politică (p) şi de conjunctură externă (c), iar semnul ∗ semnifică de data aceasta o operaţie de înmulţire.

În ce priveşte evaluarea cheltuielilor, metoda este similară, doar că eventualele corecţii sunt determinate predominant în raport cu produsul intern brut (PIB), rata inflaţiei (ri) şi cursul de schimb al monedei naţionale (cs):

1t1t1tt1t cs,ri,PIB(gCpPC ++++ ∗= ), (5.1)

unde Cpt sunt cheltuielile preliminate pentru anul t, iar g este o funcţie corectivă concentrând impactul evoluţiei factorilor de influenţă menţionaţi.

Într-o formă simplificată, predicţia cheltuielilor se poate realiza după relaţia:

)ri1(ICpPC 1tPIBt1t ++ +∗∗= , (5.2)

unde PIBI este indicele PIB în anul t + 1 faţă de anul t, în preţuri deflatate, adică neinfluenţate de procesul inflaţionist.

Metoda este mai complexă, dar mai aproape de realitate, iar eventualele nesincronizări şi imperfecţiuni pot fi ajustate pe parcursul execuţiei bugetare a anului t + 1 prin procedura rectificării bugetare.

Metoda PPBS are în vedere elaborarea unui buget pe baza unor propuneri optime la nivelul instituţiilor centrale beneficiare. Metoda, numită „planificare, programare, bugetizare”, a fost iniţiată în practica bugetară a SUA. Cele trei componente ale metodei se referă la:

planificarea - elaborarea obiectivului de realizat într-o

perspectivă pe termen lung în contextul unei strategii administrative date;

programarea - definirea obiectivelor anuale, conform unei tactici administrative date; pentru realizarea acestor obiective sunt formulate programe alternative, din care este ales cel mai avantajos sub raportul cost – avantaje; programarea presupune, în consecinţă, inclusiv evaluarea costurilor şi a rezultatelor prezumate;

bugetizarea - includerea în proiectul de buget a costurilor mai sus menţionate; această operaţiune se face anual pentru fiecare an din orizontul strategic presupus de realizarea obiectivului dorit.

Metoda este mult mai precisă şi are în plus avantajul de a propune

cheltuieli bugetare în contextul unor obiective plurianuale, precum şi de a integra selecţia unei propuneri dintr-o mulţime de variante, uzând de o metodă specifică, metoda cost-avantaj. Această metodă (cost-avantaj) prezintă forţă de argumentaţie, deoarece compară cheltuielile cu rezultatele, adică permite folosirea indicatorilor de eficienţă şi, de asemenea, dă posibilitatea introducerii alegerii multicriteriale.

În ce priveşte eficienţa, aceasta este evidenţiată în două din formele ei

cele mai expresive:

• efect obţinut la unitatea de cost;

e1 = A / C (6.1)

• cheltuiala (efortul) necesară pentru obţinerea unei unităţi de avantaj;

e2 = C / A, (6.2)

unde C este costul necesar pentru realizarea obiectivului, iar A este avantajul generat de realizarea respectivului obiectiv.

Într-o analiză mai detaliată, costurile pot fi defalcate pe componente/tipuri/categorii, de pildă: costuri de capital (investiţii), costuri materiale, costuri salariale. La rândul lor, avantajele pot fi evidenţiate prin indicatori specifici, cum sunt: elevi/studenţi şcolarizaţi, săli de clasă etc. (pentru obiective de învăţământ), număr de unităţi spitaliceşti sau de paturi de spital, bolnavi îngrijiţi etc. (pentru obiective de sănătate), număr de locuri de muncă create, număr de şomeri asistaţi sau integraţi etc. (pentru obiective sociale), creşterea PIB-ului, valoarea prezentă netă etc. (pentru obiective economice) ş.a.

În ce priveşte alegerea multicriterială, aceasta permite definirea unor criterii de apreciere calitativă, şi implicit de selecţie, specifici diferitelor obiective. Pentru aceasta este necesar să se identifice indicatori cantitativi cât mai expresivi pentru fiecare criteriu în parte, să se genereze o procedură de coerenţă între aceştia şi, în sfârşit, un algoritm care să permită concentrarea impactului cumulativ al tuturor acestor indicatori. Să presupunem un obiectiv pentru realizarea căruia pot fi avute în vedere j = 1,2....,J variante. Criteriile calitative de apreciere a obiectivului (a rezultatelor obţinute prin realizarea lui) sunt identificate cu indicele k = 1,2,....,K. În limita unui criteriu dat, proiectele pot fi ierarhizate în ordine, de pildă descrescătoare. Rezultă astfel locul jkl pe care varianta j îl ocupă în ierarhia

generată de criteriul k. Această informaţie poate fi cumulată pe mulţimea criteriilor k, rezultând un rang pentru fiecare proiect j, astfel:

∑=

=K

1kjkj lr j = 1,2,...J (7)

Cu cât acest rang este mai mic, cu atât proiectul respectiv este mai bine

situat în ierarhia multicriterială. Procedura poate fi îmbunătăţită prin introducerea unor ponderi de importanţă pentru fiecare criteriu în parte, fie kP

1PK

1kk =∑

=

(7.1)

Aceste ponderi aduc „în joc” subiectivismul decidentului, adică

importanţa pe care el o acordă diferitelor criterii de apreciere. În acest caz relaţia (81) devine:

k

K

1kjkj Plr ∗= ∑

=

j = 1,2,...J (7.2)

Unul din criteriile luate adesea în calcul este valoarea actuală a avantajului net rezultat din realizarea obiectivului pentru care s-au efectuat cheltuielile bugetare. Acceptăm ipoteza unui obiectiv realizat în etape anuale t = (1, 1T ) în care se efectuează cheltuieli de realizare tCB şi cheltuieli de funcţionare tCF , acestea din urmă nu neapărat finanţate din buget. După realizarea obiectivului, acesta continuă să funcţioneze timp de 2T – 1T ani ( 12 TT > ). În tot intervalul de funcţionare se obţin rezultate brute anuale de mărime tA . Datorită perenităţii realizării şi funcţionării obiectivului, evaluarea avantajului net trebuie efectuată în condiţiile procedurii de actualizare, pentru a asigura echivalenţa puterii de cumpărare a monedei naţionale, indiferent de anul în care a fost efectuată cheltuiala sau s-a obţinut avantajul. Fie i rata de actualizare. În aceste condiţii avantajul net actual (ANA) este:

tT

1tt

tt

T

1Ttt )i1(CB)i1()CFA(ANA

12

1

−

=

−

+=+∗−+∗−= ∑∑ (8)

Metoda prezintă, cu toate avantajele ei, unele puncte slabe sau

discutabile. Bugetul de stat reuneşte cheltuieli pentru obiective din domenii diverse.

Criteriile care conduc diferite instituţii la propunerea unei cheltuieli sunt extrem de diverse şi incongruente. Metoda este bună în perimetrul unei instituţii, dar nu are relevanţă pentru a alege între două propuneri, una făcută de o instituţie, cealaltă de o alta. De exemplu, cultură şi ordine publică. Pentru aceasta sunt necesare criterii generale, greu de formulat şi, probabil, mai greu de cuantificat. Pentru această selecţie „orizontală” prevalează adesea opţiunile rezultând din programele politice de guvernare, din ideologii, din obişnuinţe, din conjuncturi.

Un element discutabil în utilizarea acestei metode îl reprezintă asumarea premisei că mulţimea optimelor subsistemelor generează optimul sistemului. Instituţiile care fac propuneri de cheltuieli pentru buget pot fi privite ca subsisteme ale sistemului economico-social pe care bugetul, în unitatea şi unicitatea sa, îl reprezintă. Or, teoria sistemelor şi teoremele optimului (optimul global, suboptimul, optimul parţial) demonstrează clar că premisa menţionată nu este adevărată. Depăşirea acestui aspect discutabil a fost încercată prin tehnica managementului prin obiective (MBO). Aceasta presupune o planificare globală pe un termen suficient de bine acoperitor al orizonturilor de realizare a obiectivelor propuse de diferite instituţii centrale. Resursele identificate pentru respectivul orizont sunt distribuite între obiective, astfel încât să asigure o cotă de realizare cât mai ridicată.

Metoda ZBB are în vedere evaluarea variantelor de realizare a unui

obiectiv în raport cu costurile presupuse cele mai mici pentru atingerea acestui scop. Metoda, numită „baza bugetară zero”, consideră drept etalon, origine sau caz

de referinţă acea variantă ce asigură costuri minime pentru realizarea unui obiectiv, dar şi avantaje pe măsură. Metoda este izomorfă problemei de optim a agentului economic ce-şi propune să obţină un nivel dat al producţiei cu costuri minime. Prin compararea unei variante oarecare cu una „de origine” metoda are valenţe marginaliste. Variantele pot fi selectate pe seama costului lor marginal, adică a cheltuielii suplimentare presupuse pentru obţinerea unei unităţi suplimentare de avantaj.

Metoda permite analiza iterativă (anuală) a eficienţei realizării unui proiect prin prisma modificării premiselor legislative sub autoritatea cărora urmează să se deruleze în fiecare an proiectul în cauză. În acest fel se obţin în plus informaţii privind valenţele stimulative sau de frână pe care le generează modificările legislative intervenite faţă de momentul de debut al proiectului, oferind organului legislativ o măsură a caracterului stimulativ sau nu a ajustărilor pe care le adoptă sau le-a adoptat în legătură cu una sau alta din prevederile legale în vigoare.

Dezavantajele metodei sunt legate mai ales de dificultăţile de identificare şi evaluare a rezultatelor (avantajelor) pe care le conferă ralizarea unui obiectiv sau proiect finanţat prin buget.

Metoda RCB are în vedere corectarea pe parcurs a cheltuielilor necesare

pentru realizarea unui obiectiv peren (de regulă de termen mediu) în raport cu condiţiile nou apărute. Metoda, numită a „raţionalizării opţiunilor bugetare”, are caracter sistemic prin faptul că este utilizată la reformularea, în condiţii noi, date, atât a obiectivului, cât şi a mijloacelor de realizare a lui, astfel încât ansamblul efortului bugetar să fie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai mici fără a renunţa neapărat la proiecte deja iniţiate, în curs de desfăşurare).

În fiecare iteraţie şi pentru fiecare proiect este necesară parcurgerea unor etape stricte de analiză, şi anume: studiu, decizie, execuţie şi control, fapt ce dă o consistenţă mai solidă argumentaţiei privind angajarea cheltuielilor publice.

Dezavantajele metodei sunt legate de caracterul relativ complex al procesului de analiză şi de excepţiile pe care le presupune faţă de principiile bugetare ale anualităţii şi neafectării.

5.4 Procesul bugetar

Procesul bugetar reprezintă mulţimea structurată a acţiunilor şi măsurilor iniţiate şi derulate de instituţiile statale competente în scopul realizării politicii financiare promovate de autoritatea guvernamentală în domeniul bugetar.

Baza legală a acestui ansamblu de atribuţii, competenţe, responsabilităţi, obligaţii şi drepturi instituţionale o constituie Constituţia şi legile specifice. Toate aceste reglementări au ca obiect final veniturile şi cheltuielile statului.

Procesul bugetar are câteva caracteristici majore:

este decizional, deoarece are ca scop formularea, realizarea şi

controlul formării resurselor bugetare şi al alocării lor (inclusiv decizia privind recunoaşterea nevoilor şi a cuantumului lor, a priorităţii, oportunităţii şi stringenţei acestora);

este democratic, fiind rezultat al exercitării atributelor statului de drept şi al exerciţiului puterii de stat pe seama opţiunilor liber exprimate prin vot de către cetăţeni;

este preponderent politic, deoarece conţinutul său se referă la politica financiară a cărei formulare reprezintă decizia politică a forţelor majoritare în parlament;

este tehnic în ce priveşte formularea, execuţia şi controlul, deoarece, dincolo de opţiunile politice, trebuie respectate cerinţele funcţionării mecanismului economic şi principiul raţionalităţii;

este ciclic, deoarece se reia anual; are larg impact public, deoarece sfera sa de cuprindere şi efectele

generate se regăsesc în macro şi microeconomie, precum şi în toate domeniile vieţii social-economice.

Procesul bugetar cuprinde patru etape: elaborarea, aprobarea, execuţia şi

controlul. Legea prevede conţinutul acestor etape, graficul temporal al derulării lor, instituţiile abilitate, competente şi răspunzătoare.

În procesul bugetar sunt angrenate mai multe instituţii: Parlamentul, Guvernul, Ministerul Finanţelor, toate celelalte ministere, toate instituţiile bugetare, Trezoreria Statului, organele autortăţii locale, Curtea de Conturi.

5.4.1 Elaborarea proiectului de buget

În această etapă sunt angajate toate instituţiile publice de orice nivel în

vederea propunerii de resurse financiare şi de obiective pentru care să se prevadă cheltuieli din buget. Instituţia specializată este Ministerul Finanţelor. Pe baza unei activităţi prospective a acestuia şi în colaborare cu alte organisme de specialitate (statistică, prognoză, cercetare economică etc.) sunt formulate, în principiu, nivelul şi structura veniturilor.

Pe de altă parte, toate instituţiile finanţate din buget îşi formulează propunerile privind necesarul de cheltuieli pentru anul al cărui buget este în curs de elaborare. Aceste propuneri sunt cumulate la nivelul instituţiilor centrale

(ministere, agenţii guvernamentale) şi prezentate apoi, până la 1 iunie, Ministerului Finanţelor. Acesta, după consultarea primului ministru asupra cadrului bugetar general, formulează nivelurile de cheltuieli propuse pentru fiecare instituţie centrală în parte şi le comunică acestora până la 1 iulie. Acestea defalcă cheltuielile pe structurile care le sunt subordonate, definitivează proiectul lor de buget şi îl prezintă Ministerului Finanţelor până la 1 august, care, la rândul său, trebuie să înainteze Guvernului, până la 25 septembrie, proiectul de buget şi proiectul legii bugetare. Tot acest circuit este caracterizat prin repetate consultări şi concilieri între unităţile bugetare de orice nivel şi direcţiile de specialitate din ministerele în structura cărora se află, între aceste ministere şi Ministerul Finanţelor, între ministrul finanţelor şi conducătorii instituţiilor centrale. Obiectul acestora îl constituie de regulă creşterea alocaţiilor bugetare, în limita prevederilor legale şi a normelor metodologice ale Ministerului Finanţelor. Divergenţele nesoluţionate la cele trei niveluri menţionate sunt rezolvate în Guvern cu prilejul discutării şi adoptării de către acesta a proiectului de buget în vederea supunerii spre aprobare în Parlament. Proiectul de buget adus în dezbaterea Parlamentului include mai multe documente:

1. expunerea de motive; 2. proiectul propriu-zis de buget (pe categorii mari de venituri şi

cheltuieli); 3. propuneri de eventuale amendări legislative privind veniturile şi

cheltuielile bugetare; 4. anexele la proiectul de buget, cu detalierea veniturilor şi cheltuielilor

şi, eventual, cu propunerile de venituri şi cheltuieli ale fondurilor speciale (extrabugetare);

5. informaţii de fundamentare. Documentele 2, 3 şi 4 (din înşiruirea precedentă) sunt cuprinse în

proiectul de lege privind bugetul de stat. Depunerea la Parlament a proiectului de buget şi a proiectului legii bugetare trebuie făcută de Guvern până la data de 10 octombrie.

5.4.2 Aprobarea bugetului

Aprobarea bugetului se face de către Parlament, astfel încât bugetul să aibă caracter de lege. Acest lucru este important pentru instituirea obligativităţii contribuabililor de a vărsa veniturile pe care guvernul contează în realizarea politicii sale, dar şi pentru stabilirea dimensiunii efortului (cheltuielilor) care se fac pentru un anumit domeniu, proiect, obiectiv.

Aprobarea bugetului este de fapt actul final dintr-o procedură destul de complexă, menită să asigure analiza atentă a deciziei bugetare şi alegerea celei mai

adecvate opţiuni privind constituirea şi utilizarea resurselor bugetare. În cadrul acestei proceduri se întâlnesc, în principal, următoarele etape:

prezentarea în plenul Parlamentului, de către primul ministru sau de către ministrul finanţelor, a proiectului de buget însuşit de Guvern;

examinarea acestui proiect în comisiile permanente ale Parlamentului (educaţie, sănătate, cultură, apărare etc.), comisii care pot formula amendamente; fiecare comisie trebuie să se pronunţe în legătură cu acordul privind respectivul proiect;

examinarea proiectului de buget în comisia de buget, finanţe, bănci (comisia de specialitate a Parlamentului), care, în plus faţă de alte comisii, este chemată să se pronunţe asupra amendamentelor formulate de acestea; recomandarea acestei comisii privind proiectul de buget şi menţionatele amendamente sunt înaintate plenului Parlamentului pentru dezbatere şi aprobare;

dezbaterea în plenul Parlamentului a proiectului de buget; aprobarea prin vot a fiecărui articol din legea bugetului, inclusiv a amendamentelor aferente provenite de la comisii, precum şi a legii bugetului în ansamblu;

promulgarea legii bugetului de către Preşedintele ţării; publicarea în „Monitorul Oficial” a legii privind bugetul.

5.4.3 Execuţia bugetului

Bugetul devine operaţional numai după publicarea sa în „Monitorul oficial”. Execuţia bugetului începe din prima zi a anului bugetar (vezi subcapitolul 5.2.4), care în România este 1 ianuarie. În măsura în care legea bugetului nu este aprobată cu cel puţin 3 zile înainte de începutul anului bugetar, atunci, potrivit Legii finanţelor publice, Guvernul poate încasa venituri şi le poate cheltui, până la aprobarea noului buget, în conformitate cu prevederile legii bugetului pe anul anterior.

Execuţia bugetului înseamnă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor potrivit legii bugetului, ca limită minimă în ceea ce priveşte veniturile şi ca limită maximă în ceea ce priveşte cheltuielile. La execuţia bugetului participă Ministerul Finanţelor, Trezoreria Statului (ca instituţie specializată a Ministerului Finanţelor şi subordonată acestuia; în unele state nu există această instituţie), toate instituţiile bugetare (în calitate de ordonatori de credite bugetare), unităţile administrativ-teritoriale, bănci angajate în operaţiunile bugetare, organisme internaţionale angajate în transferuri monetare cu bugetul.

Ministerul Finanţelor, respectiv Trezoreria Statului au ca obiectiv să cunoască şi să urmărească permanent starea încasării şi cheltuirii resurselor bugetare, ca şi echilibrul bugetar, să efectueze încasările şi plăţile bugetare. Dacă nu există instituţia trezoreriei, atunci încasările şi plăţile se fac printr-o bancă

comercială sau printr-un grup de bănci în baza unui contract de service încheiat de aceasta/acestea cu Ministerul Finanţelor.

Execuţia veniturilor se face prin operaţiuni specifice, adesea diferite

după tipul de venit: impozit direct, impozit pe consum, taxă vamală, venit nefiscal, împrumuturi ş.a.

Pentru impozitele directe, execuţia se realizează prin:

a) operaţiuni efectuate de aparatul fiscal al Ministerului Finanţelor: • aşezarea impozitului, adică identificarea şi dimensionarea materiei

impozabile a fiecărui contribuabil; • lichidarea, adică determinarea mărimii impozitului ce trebuie plătit de

un contribuabil şi înscrierea acesteia ca debit dintr-un rol fiscal deschis pentru fiecare dintre aceştia;

• emiterea titlului de percepere, adică documentul care autorizează încasarea; acesta poate fi:

dispoziţie de încasare, emisă atunci când contribuabilul plăteşte impozitul din proprie iniţiativă;

ordin de încasare, emis pentru a-l anunţa pe contribuabil de obligaţia de plată sau pentru executarea silită a acestuia;

b) operaţiuni efectuate de Trezorerie sau de băncile încasatoare: • perceperea impozitului, adică încasarea efectivă a acestuia; operaţiunea

presupune şi urmărirea onorării integrale şi la timp a obligaţiilor fiscale de către fiecare contribuabil în parte.

Execuţia cheltuielilor presupune şi ea unele particularităţi, în special

pentru transferuri în beneficiul bugetelor locale şi pentru rambursări de împrumuturi.

Pentru cheltuielile bugetare ordinare (curente şi de capital), execuţia se

realizează prin:

a) operaţiuni în sarcina ordonatorilor de credite, adică a conducătorilor de instituţii publice sau a celor mandataţi de ei şi care, în practica bugetară a ţării noastre, sunt: de gradul I, miniştrii şi conducătorii agenţiilor guvernamentale subordonate direct Guvernului;

de gradul II, conducătorii instituţiilor publice din structura teritorială a ministerelor şi agenţiilor guvernamentale subordonate nemijlocit Guvernului (direcţii, inspectorate judeţene);

de gradul III, conducătorii instituţiilor publice operaţionale (spitale, şcoli, unităţi militare, muzee, teatre etc.).

În cadrul acestor operaţiuni se includ:

• angajarea, adică decizia pe baza căreia se autorizează efectuarea unei plăţi de către instituţia bugetară în beneficiul unui terţ; la baza deciziei stă întotdeauna un document legal de angajare: contract, ordin al ministrului, hotărâre judecătorească, prevederile unor legi;

• lichidarea, adică recepţia bunurilor/serviciilor contractate şi determinarea sumei datorate furnizorilor;

• ordonanţarea, adică emiterea documentului prin care se va face plata: dipoziţie de plată sau ordin de plată;

b) operaţiuni în sarcina serviciului financiar al instituţiei ordonatoare

de credit: • plata, adică achitarea sumei datorate; • evidenţa plăţilor.

Încheierea anului bugetar este marcată prin operaţiuni şi documente care

să ateste încheierea execuţiei bugetare şi este diferenţiată după sistemul de execuţie: de exerciţiu sau de gestiune (vezi subcapitolul 5.2.4).

La nivelul unităţilor bugetare se întocmesc dări de seamă contabile şi

conturi privind execuţia de casă a bugetului aferent şi, de asemenea, se închid conturile de alocaţii bugetare, astfel încât veniturile neutilizate să fie returnate bugetului de stat.

La nivelul Ministerului Finanţelor, ca administrator general al execuţiei bugetare, se întocmeşte contul de execuţie bugetară pe baza căruia se determină modul în care au fost realizate veniturile, cheltuielile şi soldul bugetului, aşa cum au fost ele aprobate prin legea bugetului sau prin legea/legile de rectificare a acestuia. O lege de rectificare a bugetului poate fi aprobată de Parlament, dar nu mai târziu de 30 noiembrie, în cazul în care, din diferite motive (în primul rând din cauza inflaţiei), alocările prevăzute prin legea iniţială a bugetului au devenit insuficiente.

Contul de execuţie bugetară întocmit de Ministerul Finanţelor este numit şi cu apelativul general (cont general de execuţie bugetară) întrucât cumulează prin agregare conturile de execuţie ale tuturor ordonatorilor de credite. Acest cont general este prezentat de Ministerul Finanţelor pentru a fi discutat de Guvern, iar acesta îl prezintă Parlamentului spre discuţie şi aprobare, după care execuţia bugetului se consideră închisă.

Dezbaterea în Parlament şi Guvern a contului general de execuţie bugetară se face pe baza unui raport elaborat de Ministerul Finanţelor, precum şi a unui proiect de lege privind execuţia bugetului. În Parlament aceste documente sunt în prealabil discutate în comisia de specialitate, care prezintă plenului Parlamentului o recomandare asupra lor. Pe lângă aceste documente, Parlamentul ia cunoştinţă, audiază şi dezbate, de asemenea, un raport al Curţii de Conturi

privind execuţia bugetului. Toate aceste operaţiuni necesită o perioadă de timp, la care se adaugă şi cea de elaborare a proiectului, astfel încât durata procesului bugetar este mult mai mare decât a exerciţiului propriu-zis. Pentru condiţiile legislative din România, acest proces durează între 30 şi 42 de luni: elaborarea începe în luna mai a anului t-1, execuţia se produce pe parcursul anului t, contul de execuţie este întocmit până în iunie anul t+1, controlul Curţii de Conturi se exercită de regulă din iulie anul t+1 până în ianuarie-iunie anul t+2, pregătirea dezbaterii parlamentare a contului de execuţie bugetară mai durează încă 1-2 luni, astfel încât procesul bugetar vizând anul t se încheie în martie-septembrie anul t+2.

5.4.4 Controlul execuţiei bugetului

Controlul execuţiei bugetului este efectuat de Curtea de Conturi, organism subordonat (în ţara noastră) direct Parlamentului. Curtea de Conturi este instituţia supremă de control al finanţelor publice şi care exercită un control de tip ulterior. În unele ţări această instituţie poate avea şi atribuţii de control preventiv. Controlul Curţii de Conturi vizează:

legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în dările de seamă contabile şi în conturile de execuţie de casă a bugetului la oricare ordonator de credite, precum şi în raportul şi contul general de execuţie întocmite de Ministerul Finanţelor;

eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare, respectiv calitatea gestionării banilor publici la toate nivelurile;

depistarea utilizării nelegale a banilor publici, evaluarea eventualelor pagube şi recuperarea lor prin organe jurisdicţionale proprii sau prin instanţe din sfera puterii judecătoreşti;

propunerea către Parlament a unor eventuale modificări/ajustări/ îmbunătăţiri a legislaţiei privind bugetul, execuţia şi controlul execuţiei acestuia.

Controlul execuţiei bugetului este efectuat şi pe filiera Guvernului, de la nivelul acestuia, de la nivelul Ministerului Finanţelor şi de la nivelul diferiţilor ordonatori de credit. Acesta este un control intern (spre deosebire de cel al Curţii de Conturi, care este extern) şi se exercită şi preventiv şi ulterior. Fiecare din nivelele menţionate are organ propriu de control financiar intern. Competenţele de control sunt qvasigenerale pentru controlul financiar al Guvernului (adică se exercită la orice nivel al administraţiei de stat, de la Guvern, inclusiv, în jos) şi pentru controlul financiar al Ministerului Finanţelor (adică se exercită la orice nivel al administraţiei de stat, de la nivelul ministerelor, inclusiv al Finanţelor, şi judeţelor în jos) şi sunt circumscrise doar unităţilor în subordine pentru ceilalţi ordonatori de credite.

Acest control (al Curţii de Conturi, al Guvernului, al Ministerului Finanţelor şi al celorlalte organisme menţionate) este un control tehnic, adică de natură financiară. În afara acestuia, Parlamentul execută un control politic asupra oricărei

etape a procesului bugetar prin faptul că dezbate şi aprobă bugetul şi legea bugetului, contul de execuţie bugetară, documentele pendinte şi legea execuţiei bugetului.

5.5 Structura bugetului de stat al României

Bugetul de stat al României este aprobat anual printr-o lege specială numită „Legea bugetului de stat pe anul ....”. Legea cuprinde mai multe articole, grupate pe capitole, şi anexe.

Capitolele legii se referă la:

dispoziţii generale, în care sunt menţionate cuantumul cheltuielilor, al veniturilor şi al soldului bugetar (deficit/excedent);

structura şi regimul veniturilor bugetare, în care se fac precizări referitoare la colectarea veniturilor bugetare sau la unele modificări/ ajustări pe care le introduce legea bugetului; de asemenea, este prezentată o sinteză a veniturilor pe principalele componente (tabelul 1);

regimul şi destinaţia cheltuielilor, în care se fac precizări privind modul de efectuare a cheltuielilor bugetare, precum şi unele atribuţii/ responsabilităţi ale ordonatorilor de credite, în general şi pe domenii de activitate; de asemenea, este prezentată structura economică a cheltuielilor bugetare (tabelul 1);

deficitul/execedentul bugetar, datoria publică şi împrumuturile guvernamentale;

dispoziţii referitoare la agenţii economici; dispoziţii referitoare la bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; responsabilităţi în aplicarea legii; dispoziţii finale.

Anexele legii bugetului de stat includ sinteza bugetului, detalierea pe articole a cheltuielilor, lista impozitelor, taxelor şi altor venituri ale anului bugetar, sumele defalcate în beneficiul bugetelor locale sau ca subvenţii pentru populaţie provenite din impozite şi taxe colectate la bugetul de stat, alte prevederi vizând cheltuielile bugetare, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetele fondurilor speciale.

Tabelul 1 (mld. lei)

În sinteza bugetului, veniturile, exprimate în mii lei, sunt prezentate pe cele trei componente principale menţionate în tabelul 1, fiecare cuprinzând capitole şi subcapitole.

Cheltuielile, exprimate tot în mii lei, sunt prezentate pe total şi pe părţi, cu menţionarea capitolului, subcapitolului, titlului/articolului şi aliniatului în care se încadrează respectivele cheltuieli.

Părţile reprezintă sectorul public sau tipul de acţiune pentru care se face cheltuiala, astfel:

• partea I „Servicii publice generale”, autorităţi publice; • partea II „Apărare, ordine publică, siguranţa naţională”, pe total şi

defalcat pe cele trei domenii; • partea III „Cheltuieli social-culturale”, pe total şi pe domenii:

învăţământ; sănătate; cultură, religie şi acţiunii privind activitatea sportivă şi de tineret; asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii;

• partea IV „Servicii, dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape”, pe total şi pe două componente (servicii şi dezvoltare publică; locuinţe, mediu şi ape);

• partea V „Acţiuni economice”, pe total şi defalcat pe industrie, agricultură şi silvicultură, transporturi şi comunicaţii, alte acţiuni economice;

• partea VI „Alte acţiuni”, pe total şi defalcat pe cercetare ştiinţifică şi alte acţiuni;

• partea VII „Acţiuni pe bază de hotărâri ale Guvernului”;

VENITURI - TOTAL CHELTUIELI – TOTAL din care: I. Venituri curente

din care: 1. Venituri fiscale din care:

a) impozite directe din care:

- impozit pe profit - impozit pe salarii

b) impozite indirecte din care:

- taxa pe valoare adăugată - taxe vamale - accize şi impozit pe circulaţie

2. Venituri nefiscale

II. Venituri din capital III.Încasări din rambursarea împrumuturilor

din care: I. Cheltuieli curente

din care: 1. cheltuieli de personal 2. cheltuieli materiale şi de servicii 3. subvenţii 4. prime acordate producătorilor agricoli 5. transferuri 6. dobânzi aferente datoriei publice şi alte

cheltuieli 7. sume prevăzute în poziţii globale ca rezerve

din care: - fond la dispoziţia Guvernului din vărsăminte din privatizare

II. Cheltuieli de capital III. Împrumuturi acordate IV.Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi

comisioane la credite din care:

1. rambursări de credite externe 2. plăţi de dobânzi şi comisioane la plăţi externe 3. rambursări de credite interne 4. plăţi de dobânzi şi comisioane la credite

interne

• partea VIII „Împrumuturi acordate”; • partea IX „Transferări”; • partea X „Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli privind datoria publică”. Pentru fiecare indicator bugetar de cheltuială, înscris în buget, se menţionează

cuantumul prevăzut din resursele interne, cuantumul finanţării dintr-un eventual credit şi totalul (suma celor două).

Lista privind veniturile menţionează, pentru fiecare venit în parte, legea/legile pe baza cărora acesta este introdus (perceput şi colectat).

Defalcarea cotei părţi din impozitul pe salarii pentru autorităţile locale se face pe judeţe, menţionându-se pentru fiecare judeţ în parte totalul sumei, cuantumul pentru bugetul propriu al judeţului şi cuantumul pentru subdiviziunile teritoriale (comună, oraş, municipiu). Legea bugetului prevede, de asemenea, criteriile după care se face defalcarea.

Pentru bugetele locale, legea bugetului menţionează distinct categoriile de venituri proprii şi cheltuieli ale bugetelor judeţelor, precum şi, separat, ale bugetelor comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi Consiliului General al municipiului Bucureşti.

Pentru bugetele locale sunt afectate practic toate cheltuielile de învăţământ preuniversitar ocazionate de unităţile de învăţământ în subordinea Ministerului Educaţiei Naţionale, cu excepţia celor privind învăţământul special, transportul elevilor plătit în regim forfetar şi alte câteva. Tot în sarcina acestor bugete revin şi cheltuielile din domeniul asistenţei sociale privind căminele, căminele-spital şi căminele-atelier pentru toate categoriile de defavorizaţi, ajutorul social şi indemnizaţiile de naştere. Sunt prevăzute, de asemenea, unele cheltuieli în domeniul sănătăţii (drepturile donatorilor de sânge şi cheltuielile nesanitare ale creşelor) şi al agriculturii (prevenirea şi combaterea dăunătorilor şi bolilor).

Printre fondurile speciale menţionate în buget s-au inclus în timp: • fondul special pentru sănătate, pe total şi pe cele două ministere

administratoare: Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Transporturilor; • fondul de asigurări sociale de sănătate, în administrarea Ministerului

Sănătăţii; • fondul de risc şi accident, în administrarea Secretariatului de Stat pentru

persoane cu handicap; • fondul special pentru dezvoltarea şi modernizarea punctelor de control

pentru trecerea frontierei, precum şi a celorlalte unităţi vamale, în administrarea Ministerului Finanţelor;

• fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, în administrarea Ministerului Industriei şi Comerţului;

• fondul special al drumurilor publice, în administrarea Ministerului Transporturilor;

• fondul special pentru protejarea asiguraţilor, în administrarea Ministerului Finanţelor;

• fondul special pentru promovarea şi dezvoltarea turismului, în administrarea Autorităţii Naţionale pentru Turism;

• fondul special al aviaţiei civile, în administrarea Ministerului Transporturilor.