brosura informativa - proiect - 2012

Această lucrare este finanţată de CNCS-UEFISCDI, Proiect numărul PN II-RU 129 /2010

11

INOVARE SI CREATIVITATE

Unitatea Executivă pentru Finanţarea

Învăţământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării şi Inovării

UNIVERSITATEA VALAHIA DIN TÂRGOVIŞTE

AAPPLLIICCAARREEAA DDRREEPPTTUULLUUII UUNNIIUUNNIIII EEUURROOPPEENNEE LLAA

NNIIVVEELLUULL SSTTAATTEELLOORR MMEEMMBBRREE

-- BBRROOŞŞUURRĂĂ IINNFFOORRMMAATTIIVVĂĂ --

Lect. univ. dr. Constanţa MĂTUŞESCU Lect. univ. dr. Claudia GILIA


22

CUPRINS

CUVÂNT-ÎNAINTE....................................................................................................... 4 I. UNIUNEA EUROPEANĂ PE SCURT..................................................................... 5

1. Europa unită - un proiect de succes....................................................................... 5

2. Instituţiile Uniunii Europene................................................................................. 7

II. SISTEMUL JURIDIC AL UNIUNII EUROPENE................................................ 8

1. Noţiunea şi obiectul dreptului Uniunii Europene................................................... 8

2. Izvoarele dreptului Uniunii Europene.................................................................... 9

2.1. Clasificare şi ierarhie..................................................................................... 9

2.2. Dreptul primar.............................................................................................. 10

2.3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituţiile Uniunii................................. 12

A. Regulamentul........................................................................................... 12

B. Directiva.................................................................................................. 13

C. Decizia.................................................................................................... 14

D. Recomandările şi avizele........................................................................ 15

III. RAPORTUL DINTRE LEGISLAŢIA EUROPEANĂ ŞI CEA NAŢIONALĂ. 16

1. Aplicabilitatea imediată.......................................................................................... 16

2. Efectul direct al dreptului Uniunii.......................................................................... 16

3. Primatul dreptului Uniunii Europene...................................................................... 17

IV. ROLUL AUTORITĂŢILOR NAŢIONALE ÎN APLICAREA NORMELOR UNIUNII EUROPENE...................................................................................................

19

1. Obligaţia de respectare a dreptului Uniunii Europene............................................ 19

2. Executarea administrativă a dreptului Uniunii Europene - rolul administraţiei

publice naţionale...............................................................................................................

20

3. Autonomia instituţională şi procedurală a statelor membre................................... 21

A. Principiul autonomiei instituţionale............................................................. 21

B. Autonomia procedurală a statelor membre................................................. 22

C. Limitări ale autonomiei instituţionale şi procedurale a statelor membre.... 23

4. Rolul judecătorului naţional în aplicarea dreptului Uniunii................................... 24 V. CADRUL JURIDIC AL APLICĂRII DREPTULUI UNIUNII EUROPENE IN ROMÂNIA.......................................................................................................................

25


33

CUVÂNT-ÎNAINTE

Ordinea juridică ce sta la baza Uniunii Europene este parte integrantă a realităţii

noastre cotidiene. În fiecare an, tratatele Uniunii Europene sunt la baza a mii de decizii ce

influenţează direct realitatea din statele membre ale Uniunii Europene şi viaţa cetăţenilor

acestora.

De o manieră generală, punerea în aplicare a dreptului UE aparţine autorităţilor

statelor membre. Pentru a se putea achita de aceasta sarcină, statele trebuie sa aibă

capacitatea administrativă necesară aplicării normelor UE în diversele domenii vizate de

acestea, condiţie de altfel impusă drept criteriu de aderare. Domeniul de aplicare vast şi

volumul semnificativ ale corpusului de legislaţie europeană ce se aplică într-o Uniune cu 27

de state membre fac însă dificil demersul de aplicare cat mai conformă a normelor UE.

Dat fiind că administraţiilor naţionale, inclusiv celor locale, le revine un important

rol de organe de punere în aplicare a legislaţiei Uniunii, demersul de faţă îşi propune să

contribuie la consolidarea capacităţii acestora de a înţelege dreptul UE, în vederea sporirii

securităţii juridice în interiorul Uniunii Europene şi a facilitării unei implementări corecte a

legislaţiei europene. El se adresează, în principal, funcţionarilor publici implicaţi în

activitatea de control al aplicării legii la nivelul autorităţilor publice locale, urmărind

familiarizarea acestora cu ultimele evoluţii normative şi jurisprudenţiale în ceea ce priveşte

mecanismele juridice ale Uniunii Europene.


44

I. UNIUNEA EUROPEANĂ PE SCURT

1. Europa unită - un proiect de succes

În ultima jumătate de secol, o mare parte a continentului european s-a unit şi organizat

într-un ansamblu original, care este Uniunea Europeană. Uniunea a instaurat pacea între membrii săi şi a adus prosperitate cetăţenilor săi. Ea a

creat o monedă unică europeană (Euro) şi o piaţă unică fără frontiere, unde bunurile, persoanele, serviciile şi capitalurile circulă liber.

Uniunea Europeană extinsă

State membre

State candidate

State nemembre

Astăzi, Uniunea Europeană este patria comună a unui număr de aproximativ 580 de

milioane de locuitori şi se întinde pe o suprafaţă de 4.327.619 km2.


55

Compoziţia actuală a Uniunii Europene

Statul membru U.E. Populaţia

(mil. locuitori)

Suprafaţa (km2 )

Austria 8,1 83.858 Belgia 10,2 30.158 Bulgaria 8,1 110.933 Cipru 0,8 9.000 Danemarca 5,3 43.094 Estonia 1,4 45.000 Finlanda 5 338.145 Franţa 60,4 551.600 Germania 82 356.854 Grecia 10,5 131.957 Irlanda 3,7 70.282 Italia 57,6 301.263 Letonia 2,4 65.000 Lituania 3,5 65.000 Luxemburg 0,4 2.586 Malta 0,4 316 Olanda 15,8 41.824 Polonia 38,6 313.000 Portugalia 10,8 91.072 Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord 58,6 242.500

Republica Cehă 10,3 79.000 România 21,7 238.391 Slovacia 5,4 49.000 Slovenia 2 20.000 Spania 39,4 504.782 Suedia 8,9 449.964 Ungaria 10,2 93.000

De la 6 state membre fondatoare, Uniunea a ajuns actualmente să cuprindă 27 de state europene, devenind o forţă pe scena internaţională.

După şase „valuri” de extindere, care au avut loc pe parcursul a 40 de ani, Uniunea

Europeană are şansa istorică de a unifica un continent îndelung divizat şi de a crea o Europă paşnică, mai democratică, mai stabilă şi mai prosperă.


66

Procesul de extindere

ANUL ADERĂRII ŢARA

1952

Germania Belgia Franţa Italia Luxemburg Olanda

1973

Danemarca Irlanda Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de

Nord 1981 Grecia

1986 Spania Portugalia

1995 Austria Finlanda Suedia

2004

Cipru Estonia Ungaria Letonia Lituania Malta Polonia Slovacia Slovenia Republica Cehă

2007 Bulgaria România

Uniunea îşi datorează reuşita, în mare parte, naturii sale particulare şi modului său de

funcţionare. Uniunea Europeană nu este o federaţie, precum Statele Unite ale Americii,dar nu este

nici o organizaţie de cooperare interguvernamentală, de tipul Naţiunilor Unite.

Statele care formează Uniunea Europeană rămân naţiuni suverane şi independente, însă îşi exercită suveranitatea în comun pentru a dobândi pe scena mondială o putere şi o influenţă pe care nici unul dintre ele nu o poate avea singur.

În practică, statele membre deleagă o parte din puterea lor de decizie instituţiilor

europene care o exercită astfel încât deciziile asupra unor teme de interes comun să poată fi luate printr-un proces democratic la nivel european.

2. Instituţiile Uniunii Europene

Uniune Europeană dispune de o structură instituţională proprie, apropiată de cea a majorităţii organizaţiilor internaţionale, dar ale cărei componente dispun de competenţe mai extinse.


77

INSTITUŢIE ROL COMPOZIŢIE

Parlamentul European

Reprezintă interesele cetăţenilor europeni; Co-legislator, alături de Consiliul Uniunii; Împreună cu Consiliul Uniunii aprobă bugetul anual; Exercită controlul asupra celorlalte instituţii comunitare.

Este compus din 751 de eurodeputaţi, aleşi prin vot universal direct de către cetăţenii Uniuni Europene.

Consiliul European

este organul politic suprem al Uniunii Europene în cadrul căruia se stabilesc direcţiile de dezvoltare a Uniunii şi se definesc orientările politice generale; se reuneşte, de regulă, de patru ori pe an, pentru a hotărî politica generală a Uniunii şi pentru a analiza progresele realizate. reuneşte şefii de stat sau de guvern din statele membre ale Uniunii;

Este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei

Consiliul Uniunii Europene

Reprezintă interesele statelor membre ale Uniunii; Împarte cu Parlamentul European responsabilitatea adoptării legislaţiei şi luarea deciziilor politice; Este responsabil de acţiunea Uniunii în domeniile politicii externe şi de securitate comune.

Este compus din miniştrii aleşi de Guvernele naţionale ale statelor membre (în principal, din miniştrii de externe).

Comisia Europeană

Reprezintă şi apără interesele Uniunii în ansamblul său, fiind independentă de guvernele naţionale; Elaborează propunerile de acte normative europene pe care le supune Parlamentului şi Consiliului Uniunii; Este principalul organ executiv al Uniunii; Veghează la respectarea tratatelor europene şi a legislaţiei comunitare; Deţine atribuţii de reprezentare internă şi externă a Uniunii.

Este formată din 27 de comisari (câte un comisar din fiecare stat membru al Uniunii), asistaţi de un corp de funcţionari administrativi, format din aproximativ 24 000 de persoane.

Curtea de Justiţie

Asigură respectarea dreptului Uniunii Europene; Veghează la interpretarea şi aplicarea

unitară a dreptului Uniunii.

Este compusă din 27 de judecători (câte unul din fiecare stat membru) şi 8 avocaţi generali.

Curtea de Conturi

Supervizează din punct de vedere financiar activităţile Uniunii; Veghează la gestionarea corectă a

fondurilor europene.

Curtea se compune din 27 de membri (câte unul din fiecare stat membru).

Banca Centrală Europeană

Responsabilă de gestionarea monedei unice europene şi a politicii monetare a UE. Principalul său obiectiv este acela de

a garanta stabilitatea preţurilor în scopul evitării afectării economiei europene de către inflaţie

Este formată din reprezentanţi ai băncilor centrale ale statelor membre


88

ALTE ORGANE ALE UNIUNII Comitetul economic şi social – organ consultativ, format din 344 de membri, ce reprezintă diverse grupuri de interese: salariaţi, sindicate, consumatori, agricultori, ecologişti şi alte grupuri care constituie, împreună, societatea civilă organizată; Comitetul regiunilor – organ consultativ şi de reprezentare a colectivităţilor locale şi regionale ale Uniunii format din 344 de membri, care sunt, de regulă, aleşi regionali sau primari. Banca europeană de investiţii – finanţează proiectele de investiţii de interes european, în special în regiunile mai puţin favorizate. Banca acordă împrumuturi statelor candidate la aderare, dar şi statelor în curs de dezvoltare. Mediatorul European – intermediar între cetăţeni şi autorităţile europene, având rolul de a primi şi soluţiona plângerile adresate de persoanele fizice şi juridice europene cu privire la activitatea desfăşurată de instituţiile şi organele comunitare, cu excepţia Curţii de Justiţie. Controlorul European pentru Protecţia Datelor - asigură protecţia datelor cu caracter personal ale cetăţenilor.


99

II. SISTEMUL JURIDIC AL UNIUNII EUROPENE

1. Noţiunea şi obiectul dreptului Uniunii Europene Ansamblul normelor juridice ce se aplică în ordinea juridică a Uniunii Europene

formează dreptul Uniunii Europene. Aceste norme reglementează conduita statelor membre, a persoanelor fizice şi juridice din statele membre, a instituţiilor Uniunii Europene şi a Uniunii însăşi.

În sens restrâns, dreptul Uniunii Europene cuprinde regulile juridice incluse în tratate (tratatele originare şi cele modificatoare, inclusiv toate protocoalele şi convenţiile anexate acestora), ce formează dreptul primar, şi cele derivând din actele adoptate de instituţiile Uniunii în exercitarea prerogativelor conferite de tratate (dreptul derivat sau secundar).

În sens larg, dreptul Uniunii Europene este compus, alături de cele prevăzute mai sus, şi din alte regulile aplicabile în ordinea juridică a Uniunii, şi anume: principiile generale de drept comune sistemelor de drept ale statelor membre, jurisprudenţa Curţii de Justiţie, regulile care-şi au temeiul juridic în relaţiile externe ale Uniunii, în actele convenţionale încheiate de statele membre în aplicarea tratatelor.

Dreptul Uniunii Europene reglementează raporturile juridice din cadrul Uniunii, precum şi dintre aceasta şi statele membre, precizează statutul instituţiilor europene, definind atribuţiile ce le revin, staT.U.E.ază competentele Uniunii şi ale mecanismelor sale componente.

Obiectul dreptului unional îl constituie aşadar reglementarea raporturilor juridice din cadrul Uniunii Europene (reglementarea organizării şi funcţionării instituţiilor Uniunii), precum şi a unor activităţi comune, în domenii în care statele membre ale Uniunii au acceptat limitarea drepturilor suverane.

Din punct de vedere temporal (ratione temporis), cu excepţia Tratatului CECO, incheiat pentru o perioadă de 50 de ani, ce a expirat în 2002, celelalte tratate au fost încheiate pe o durată nelimitată.

Din punct de vedere personal (ratione personae), destinatarii normelor ce compun dreptul Uniunii sunt, aşa cum am mai precizat, statele membre, resortisanţii acestora, persoane fizice şi juridice, instituţiile Uniunii şi însăşi Uniunea.

Din punct de vedete teritorial (ratione loci), dreptul Uniunii Europene se aplică pe întreg teritoriul statelor membre. Art. 52 T.U.E. stabileşte concret, cu denumirea lor completă, lista celor 27 de state pe teritoriul cărora se aplică, determinarea exactă a teritoriului fiecărui stat urmând să opereze în funcţie de dispoziţiile constituţionale ale acestuia. Art. 355 T.F.U.E. aduce o serie de precizări cu privire la câmpul de aplicare teritorială a tratatelor, stabilind măsura în care tratatele se aplică sau nu unor teritorii aflate în relaţie de dependenţă cu statele membre

Din punct de vedere al obiectului său (ratione materiae), dreptul Uniunii Europene conţine dispoziţii care acoperă aproape întregul spectru al vieţii economice şi sociale astfel că regulile adoptate la nivel european se inserează în toate ramurile dreptului naţional (dreptul comercial, dreptul social, dreptul financiar şi fiscal, dreptul agrar şi funciar, dreptul transporturilor, al proprietăţii intelectuale, mediului, şi chiar în domeniul dreptului civil şi al dreptului penal, prin dezvoltarea unei cooperări judiciare în materie civilă şi penală, a unui regim comun de vize, imigraţie, control la frontiere, etc). Dreptul european acordă drepturi şi impune obligaţii nu doar statelor membre, ci şi cetăţenilor şi întreprinderilor care sunt vizaţi direct de anumite norme. Face parte integrantă din sistemul juridic al statelor membre care răspund, în primul rând, de aplicarea corectă a acestor reglementări. Prin urmare, orice persoană este îndreptăţită să aştepte ca autorităţile naţionale de pe tot teritoriul Uniunii Europene să aplice corect drepturile care îi revin în calitate de cetăţean european.


1100

2. Izvoarele dreptului Uniunii Europene 2.1. Clasificare şi ierarhie

Izvoarele dreptului Uniunii Europene reprezintă forma sub care se materializează normele juridice le Uniunii Europene, regulile de conduită aplicabile în raporturile juridice din cadrul Uniunii.

Izvoarele dreptului Uniunii Europene sunt diverse şi în acelaşi timp, presupun o ierarhizare a normelor de drept în funcţie de forţa ce le este atribuită.

Astfel, majoritatea autorilor împart izvoarele dreptului Uniunii în: a) izvoare primare (originare), ce formează dreptul primar sau originar, şi unde

sunt incluse tratatele constitutive, precum şi instrumentele juridice care le-au fost anexate sau care le-au adus modificări.

b) izvoarele secundare sau derivate – care includ actele adoptate de instituţiile Uniunii în scopul aplicării prevederilor Tratatelor: regulamente, directive, decizii.

Izvoarele primare şi izvoarele secundare sau derivate constituie principala sursă a dreptului Uniunii, reprezentând dreptul unional în sens restrâns. În sens larg însă, dreptul Uniunii cuprinde ansamblul regulilor de drept aplicabile în ordinea juridică a Uniunii, astfel că sunt considerate izvoare ale dreptului unional şi următoarele categorii:

- principiile generale de drept; - jurisprudenţa Curţii de Justiţie; - acordurile internaţionale încheiate de Uniunea Europeană, în măsura în care

prevăd drepturi sau stabilesc obligaţii pentru instituţiile Uniunii, pentru statele membre sau resortisanţii acestora;

- regulamentele de ordine interioară, actele interinstituţionale, rezoluţiile şi declaraţiile instituţiilor Uniunii, ce reprezintă „surse complementare” ale dreptului Uniunii.

În absenţa unor dispoziţii juridice exprese care să ierarhizeze ansamblul de norme ce compun dreptul Uniunii Europene, o cerinţă esenţială a oricărui sistem juridic, ce asigură efectivitatea acestuia punând în concordanţă normele inferioare cu cele superioare, acest rol a revenit Curţii de Justiţie a UE. Doctrina a contribuit şi ea la această sistematizare a dreptului Uniunii Europene. O ordonare logică a izvoarelor dreptului Uniunii Europene, pornind de la ansamblul dispoziţiilor cuprinse în tratate, presupune următoarea ierarhie a acestor izvoare:

- tratatele; - principiile generale ale dreptului; - normele de drept provenind din acorduri internaţionale; - dreptul derivat.

Din punct de vedere cantitativ, normele ce compun dreptul Uniunii Europene sunt în principal, cele care îşi au originea în tratate sau în actele adoptate de către instituţiile Uniunii în aplicarea prevederilor tratatelor.

2.2. Dreptul primar Normele dreptului Uniunii Europene sunt ierarhizate în funcţie de autoritatea ce le este

atribuită, iar în vârful acestei ierarhii se află legislaţia primară (normele dreptului primar), cele care formează fundamentul ordinii juridice unionale.

Intră în categoria izvoarelor primare ale dreptului Uniunii: a) tratatele de instituire a Comunităţilor Europene (Tratatul de la Paris din aprilie

1951 instituind C.E.C.O. şi Tratatele de la Roma din martie 1957 instituind C.E.E. şi C.E.E.A), care sunt tratate originare; are caracterul de tratat original şi Tratatul asupra Uniunii Europene adoptat la Maastricht (1992), acesta fiind un tratat complet nou;

b) tratatele care le-au modificat sau completat:


1111

- tratatele de revizuire a tratatelor originare, care au adus modificări structurale (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht (Tratatul privind Comunitatea Europeană, ce reprezintă o modificare a tratatelor de bază), Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa şi Tratatul de la Lisabona);

- tratatele de aderare a diferitelor state la Comunităţile Europene şi la Uniunea Europeană, fiecare dintre acestea aducând modificări structurii instituţionale a Uniunii;

- protocoalele anexate la aceste tratate (atât la cele de revizuire, cât şi la tratatele de aderare), care au aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor;

- alte acte importante, avînd o natură juridică variabilă (sunt în acelaşi timp tratate, dar şi acte ale instituţiilor), cu privire la structura instituţională a Comunităţilor sau a Uniunii, ori cu privire la resursele acestora (Convenţia privind unele instituţii comune adoptată în acelaşi timp cu tratatele de la Roma, Tratatul de fuziune de la Bruxelles, Tratatele bugetare ale Comunităţilor Europene – Luxemburg 1970 şi Bruxelles 1975, care au modificat procedura bugetară, competenţa Parlamentului şi au înfiinţat Curtea de Conturi ca organ de control, Decizia şi Actul din 1976 privind alegerea directă a membrilor Parlamentului European)

La momentul actual, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dreptul primar este format din Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, potrivit art. 1 T.U.E. Uniunea fiind ”fondată” pe aceste tratate, care au aceeaşi valoare juridică.

Tratatelor le sunt ataşate diferite protocoale (37 ca număr) şi anexe (2) care, potrivit art. 51 T.U.E., ”fac parte integrantă din acestea”, având deci aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor. Între acestea, un loc special îl ocupă Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, al cărei text este anexat Tratatului de la Lisabona, art. 6 alin (1) T.U.E. statuând suplimentar că această cartă ”are aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor”. În ceea ce priveşte declaraţiile cu privire la dispoziţiile tratatelor sau ale protocoalelor anexate tratatelor (în număr de 65), deşi acestea au în principal o valoare politică, ele nu sunt totuşi lipsite de orice efect juridic. Aceste declaraţii clarifică sensul pe care statele membre au înţeles să-l dea unor articole din tratat şi, mai ales atunci când exprimă voinţa unanimă a statelor membre, reprezintă un instrument de interpretare ce va orienta Curtea de Justiţie, fără ca aceasta să fie obligată să ţină cont de ele.

Prin Tratatul de la Lisabona, ”alături” de Uniunea Europeană subzistă şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA), al cărei tratat a fost menţinut distinct (anterior, această comunitate făcând parte din pilonul comunitar al Uniunii Europene), anumite dispoziţii ale T.U.E. şi T.F.U.E. aplicându-se şi CEEA. Tratatul CEEA apare, potrivit doctrinei, ca o ”lex specialis” în raport de tratatele ce fondează Uniunea Europeană.

Toate tratatele ce fac parte din dreptul primar al Uniunii formează „corpus-ul constituţional” sau „carta constituţională de bază” a Uniunii Europene, având forţa juridică superioară celorlalte izvoare ale dreptului Uniunii şi beneficiind de o prezumţie absolută de legalitate. Caracterul lor de legislaţie primară este determinat de crearea directă a acestor norme de către statele membre.

Regulile cuprinse în tratatele Uniunii sunt direct aplicabile în dreptul intern al statelor membre prin ele însele, punerea lor în aplicare revenind atât tribunalelor naţionale, cât şi instituţiilor Uniunii, acestea din urmă fiind însărcinate cu supravegherea îndeplinirii obiectivelor prevăzute de tratate, în acest sens beneficiind de o serie de instrumente juridice.

Dreptul primar al Uniunii Europene prevalează atât asupra dreptului derivat al Uniunii, cât şi asupra celui convenţional (normelor care provin din angajamentele externe ale Uniunii).

În raport cu dreptul derivat, nici un act unional nu poate deroga de la regulile stabilite în tratatele Uniunii. În acelaşi timp, regulile cuprinse în tratate nu pot face obiectul nici unui control jurisdicţional în dreptul Uniunii. Conformitatea acţiunilor statale şi ale instituţiilor europene cu dispoziţiile tratatelor este asigurată prin controlul de legalitate excitat de Curtea de Justiţie.


1122

Orice revizuire a tratatelor este posibilă numai pe baza procedurilor special prevăzute (art 48 T.U.E. conţine prevederi privind procedura de revizuire ordinară şi proceduri de revizuire simplificată), fiind interzisă orice revizuire realizată prin intermediul unei practici a instituţiilor sau a statelor membre.

În acelaşi timp, asigurarea preminenţei tratatelor este asigurată şi în raport de acordurile externe ale Uniunii, Curtea de justiţie fiind chemată, în conformitate cu art. 218 alin. (11) T.F.U.E., să avizeze a priorii această conformitate. Actele Uniunii ce intră în categoria izvoarelor primare ale dreptului unional, a legislaţiei fundamentale, nu sunt prevăzute în mod limitativ, statele membre putând, în materiile care nu sunt reglementate prin legislaţia fundamentală, să creeze noi reguli pe calea convenţiilor internaţionale. 2.3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituţiile Uniunii

Triunghiul instituţional – Parlament European, Consiliul Uniunii Europene şi Comisia Europeană - elaborează politicile şi actele normative care se aplică pe întreg teritoriul Uniunii. Parlamentul European împarte puterea de decizie în domeniul legislativ cu Consiliul, în timp ce Comisia Europeană este deţinătoarea unui important rol de iniţiativă legislativă.

Pentru îndeplinirea funcţiei legislative, instituţiile europene pot adopta, în termenii articolului 288 T.F.U.E., regulamente, directive, decizii, recomandări şi avize.

Tratatul de la Lisabona stabileşte o ierarhie între normele europene şi stabileşte două tipuri de acte:

a) actele legislative, stabilite prin procedură legislativă ordinară sau specială (Articolul 289 T.F.U.E.) şi

b) acte nelegislative, care la rândul lor pot fi de două categorii: - actele delegate, ce modifică sau completează anumite elemente neesenţiale ale

unui act legislativ şi care sunt adoptate de către Comisie sub controlul Parlamentului European şi al Consiliului Uniunii (Articolul 290 T.F.U.E.),

- acte de executare, ce stabilesc modalităţile de punere în aplicare a actelor legislative (Articolul 291 T.F.U.E.).

Tratatul stabileşte o diferenţiere netă între actele legislative şi cele inferioare, dispunând că în cazul în care examinează un proiect de act legislativ, Parlamentul European şi Consiliul se abţin de la adoptarea de acte care nu au fost prevăzute de procedura legislativă aplicabilă domeniului respectiv (Articolul 296 T.F.U.E.).

A. Regulamentul Regulamentul este principalul izvor al dreptului derivat, actul cel mai important aflat

la dispoziţia instituţiilor Uniunii Europene, având aplicabilitate generală, fiind obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în fiecare stat membru.

- Aplicabilitatea generală, ca trăsături definitorie a regulamentului constă în caracterul nedeterminat, neindividualizat al situaţiilor la care se aplică, formularea lui în abstract (asemănător cu legile interne), în vederea aplicării sale la un număr nedeterminat de persoane şi în mod repetat, unor situaţii obiectiv definite.

- Obligativitatea regulamentului în toate elementele sale, este o caracteristică a regulamentului care îl distinge de celelalte acte de drept derivat - de recomandări şi avize, care au un caracter îndrumător şi de directive, care sunt obligatori numai în ceea ce priveşte rezultatul de obţinut, nu şi în ceea ce priveşte mijloacele de realizare a acestuia.

Fiind obligatoriu în toate elementele sale, statele membre nu pot aplica regulamentul în mod incomplet sau selectiv; chiar dacă la emiterea lui s-a avut în vedere o situaţie specifică


1133

unei anumite zone din spaţiul Uniunii, el are aplicabilitate în toate sistemele de drept naţionale şi în toate situaţiile similare ce vor apărea în timp.

Regulamentul fiind obligatoriu, un stat membru nu poate refuza să se conformeze acestuia pe motivul că a formulat rezerve faţă de el în faza de proiect1 şi nici nu poate justifica nerespectarea obligaţiilor pe care acesta le impune prin invocarea unor dispoziţii sau practici din ordinea internă.

Aplicabilitatea directă a regulamentului are în vedere: a) pe de o parte, faptul că nu este necesară vreo acţiune legislativă formală din partea

statelor membre pentru intrarea acestuia în vigoare, el aplicându-se direct în dreptul intern al statelor membre.

Este interzisă transformarea conţinutului unui regulament în prevederi legislative naţionale întrucât prin aceasta aplicarea regulamentului nu ar fi uniformă în toate statele membre, natura şi forţa juridică ale actelor normative interne fiind diferite de la un sistem de drept la altul. Statelor membre le revine obligaţia de a-şi adapta dreptul lor naţional pentru a preveni sau înlătura orice contradicţie cu un regulamental Uniunii şi, de asemenea, de a lua măsuri de executare, de aplicare a regulamentului respectiv.

b) pe de altă parte, regulamentul are un efect direct în sensul că este apt să confere drepturi şi să impună obligaţii celor cărora li se adresează (persoane fizice sau juridice, state membre sau organe ale acestora), drepturi şi obligaţii ce pot fi invocate în faţa jurisdicţiilor naţionale sau a celei europene.

Odată adoptat un regulament într-un domeniu al acţiunii comunitare, un stat membru nu mai poate adopta el însuşi reguli proprii sau alte măsuri care contravin acestuia şi nici nu mai poate să încheie acorduri cu state terţe care să conţină reglementări contrare regulilor stabilite la nivelul Uniunii.

După procedura folosită pentru adoptarea sa, regulamentul poate avea caracter legislativ sau nelegislativ, regulamentele fără caracter legislativ trebuind să nu deroge de la actele a căror punere în aplicare o realizează.

Pentru adoptarea unui regulament trebuie observate o serie de condiţii de fond şi de formă, unele anterioare adoptării sale (înaintarea propunerii de către organul competent, de regulă Comisia Europeană şi obţinerea avizelor necesare din partea Parlamentului, CES sau CoR) alte concomitente adoptării (motivarea în fapt şi în drept a hotărârii luate), altele ulterioare adoptării regulamentului (publicarea lor obligatorie în Jurnalul Oficial al UE).

Regulamentul intră în vigoare în 20 de zile de la dat publicării, dacă o altă dată nu este menţionată în doar textul său.

B. Directiva Ca şi regulamentul, directiva face parte din categoria actelor obligatorii însă, spre

deosebire de primul, directivă obligă statul membru căruia i se adresează numai în privinţa rezultatului ce trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale posibilitatea de a alege forma şi mijloacele de realizare efectivă. Astfel, directiva apare ca un instrument legislativ indirect, sau o lege-cadru, un instrument de armonizare a drepturilor naţionale.

Înscrierea directivelor în categoria actelor ce pot fi adoptate la nivelul Uniunii a fost determinată de necesitatea ca, alături de uniformizarea juridică realizată prin intermediul regulamentului, să se găsească şi o formulă care să permită statelor membre aplicarea dreptului Uniunii ţinând cont de particularităţile naţionale.

De regulă, directivele sunt emise de către Consiliu şi/sau de Parlament, ori de către Comisie, putând avea caracter legislativ sau nelegislativ. Din punctul de vedere al destinatarilor, directiva poate avea caracter general sau individual.

1 Hotărârea C.J.C.E. din 7 februarie 1973 în cauza Comisia/ Italia, 39/72, Rec. 1973, p. 101.


1144

Directivele sunt obligatorii, ele stabilesc însă în sarcina statelor o obligaţie de rezultat şi nu de mijloace. Prin directive se stabilesc, de regulă, doar obiectivele de atins, urmând ca statele să aprecieze asupra mijloacelor şi formei de implementare a acestuia, cu respectarea unor termene impuse.

Această libertate de alegere a statelor în privinţa mijloacelor şi formă de aplicare a directive a înregistrat în ultima perioadă o restrângere, în tot mai multe materii care presupun un grad mare de precizie, instituţiile Uniunii stabilind ele însele măsurile de implementare ce trebuie luate pentru a se asigura o deplină eficacitate în dreptul intern.

Directivele trebuie transpuse în dreptul intern al statelor cărora li se adresează, pentru ca rezultatul urmărit să fie atins, ceea ce presupune modificarea legislaţiei naţionale sau adoptarea unor prevederi legale în domeniile care fac obiectul ei. Netranspunerea unei directive presupune o încălcare a obligaţiilor ce revin statelor, putând determina angajarea răspunderii statului respectiv.

Transpunerea (implementarea) directivei nu presupune introducerea acesteia în ordinea juridică naţională, ci luarea la nivel intern, a unor măsuri de executare a directivei, acestea din urmă făcând parte din dreptul intern.

În ceea ce priveşte efectul direct al directivei acesta a făcut obiectivul unor vi controverse doctrinare şi jurisprudenţiale. Deşi din Tratatul CEE (art. 189, alin. 3), ca dealtfel nici din noua reglementare (art. 288 T.F.U.E.) nu reiese existenţa unui efect direct al directivei, Curtea de Justiţie a recunoscut, în deciziile sale, aplicabilitatea directă a directivelor, considerând că, fiind acte obligatorii, particularii au dreptul să le invoce în faţa jurisdicţiei naţionale sau comunitare2. Astfel, în cazul în care autorităţile naţionale nu iau măsurile corespunzătoare pentru transpunerea directivei în mod corespunzător (cu respectarea tuturor cerinţelor de securitate şi certitudine juridică) în dreptul intern, statul respectiv nu s-ar putea prevala de propria sa culpă pentru a refuza jurisdicţiilor sale dispoziţii de natura să producă efectele directe3. Jurisprudenţa europeană recunoaşte posibilitatea pentru autorităţile naţionale de a aplica direct o directivă, adică de a o aplica fără ca aceasta să fi fost transpusă în prealabil la nivel naţional, dacă termenul de transpunere stabilit a expirat. Potrivit jurisprudenţei Curţii, „o administraţie, inclusiv comunală, are obligaţia de a aplica dispoziţiile articolului 29 paragraful 5 din Directiva 71/105 a Consiliului şi să îndepărteze aplicarea acelor dispoziţii ale dreptului naţional care nu sunt conforme cu aceasta”4.

Efectul direct al directivei (deci posibilitatea pentru particulari de a invoca în justiţie o directivă împotriva unui stat membru) se poate manifesta numai ca modalitate de sancţionare a netranspunerii ei în termenele stabilite sau transpunerii defectuoase şi numai dacă obligaţia impusă statului prin directivă este necondiţionată şi suficient de precisă.

Chiar şi în situaţiile când se acceptă aplicabilitatea directă a deciziei, aceasta nu poate fi invocată de particulari decât împotriva autorităţilor publice ale statelor membre (are un efect direct vertical), neputând fi invocată în raporturile dintre particulari (nu are deci şi un efect direct orizontal)5.

În cazul în care un stat membru nu-şi îndeplineşte obligaţia de a transpune directiva în legislaţia naţională, persoanele vătămate prin această netranspunere pot să pretindă repararea daunelor suferite cu condiţia ca rezultatul prevăzut de directiva să comporte atribuirea de drepturi în beneficiul persoanelor, conţinutul acestor drepturi să fie identificabil pe baza dispoziţiei directive şi să existe o legătură cauzală între încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi daunele suferite de persoana lezată6.

2 C.J.C.E., 4 decembrie 1974, Van Duyn, cauza 41/74. 3 Hotărârea C.J.C.E. din 5 aprilie 1979 în cauza Ratti, 148/78 . 4 C.J.C.E. 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, Cauza 103/88, Rec. p. 1839 5 Hotărârea C.J.C.E. din 26 februarie 1986 în cauza Marshall 6 C.J.C.E., 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur, Cauzele conexate C-46/93 şi C-48/93.


1155

Adoptarea directivei se face cu respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de timp cerute şi în cazul regulamentului, directivele, înainte de publicare, comunicându-se persoanelor interesate (statelor membre), producând efecte juridice de la data notificării.

C. Decizia Decizia era în tratatele anterioare un act comunitar cu caracter individual, obligatoriu

în toate elementele sale pentru cei cărora li se adresa – state membre, instituţii comunitare, persoane fizice sau juridice. În această reglementare, deciziile nu cuprindeau reguli generale, aplicabile unor categorii abstracte de destinatari, ci se adresau unor subiecţi determinaţi.

Potrivit art. 288 par. 4 T.F.U.E., ”Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceştia”. Decizia îşi pierde astfel caracterul său de act exclusiv individual fără însă ca prin aceasta să se realizeze o dublare a regulamentului pentru că, spre deosebire de acesta, decizia priveşte o un subiect individul, o speţă concretă. Consacrarea posibilităţii de a lua forma unui act în care destinatarii nu trebuie precizaţi vine să acopere o practică deja existentă, în care sub această denumire erau adoptate anumite hotărâri în cazuri prevăzute sau nu în tratate, a căror valoare juridică trebuia analizată de la caz la caz, în funcţie de conţinutul lor şi de obligaţiile prevăzute.

Prin decizie, instituţiile abilitate pot conferi drepturi sau pot impune obligaţii, pot autoriza o acţiune sau pot să ceară obţinerea subiectelor de a face ceva, sau pot să dea explicaţii cu privire la o altă decizie.

O decizie poate fi adoptată ca act legislativ de Parlament şi Consiliu, prin procedură legislativă ordinară, sau doar de Consiliu, printr-o procedură specială, iar în calitate de act nelegislativ, de Consiliul European, Consiliu, Comisie sau Banca Centrală Europeană.

Decizia este obligatorie în toate elementele sale, caracteristică prin care se aseamănă cu regulamentul şi se distinge de directivă.

Decizia are aplicabilitate imediată şi directă, ea fiind receptată, integrată în dreptul intern al statelor membre din momentul adoptării, fără să fie necesară luarea unor măsuri naţionale pentru transpunerea ei şi având un efect direct, destinatarii şi terţii putând să se prevaleze de ea în justiţie.

Pentru invocarea unor decizii adresate statelor membre, acestea trebuie să satisfacă totuşi criteriile de claritate, precizie şi necondiţionalitate, să nu lase nici un fel de marjă de apreciere discreţionară în ceea ce priveşte executarea sa7.

Ca şi directivele, deciziile se comunică celor interesaţi, producând efecte juridice de la data notificării şi se publică Jurnalul Oficial.

D. Recomandările şi avizele Spre deosebire de celelalte acte emise de instituţiile Uniunii, recomandările şi avizele

nu au forţă juridică obligatorie şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi contestate în justiţie. Recomandarea este în general folosită pentru a orienta pe destinatar cu privire la linia

de conduită pe care să o adopte. Avizul reprezintă un punct de vedere, o opinie a unei instituţii a Uniunii cu privire la o

chestiune concretă. El poate fi emis din oficiu sau la cererea persoanelor interesate ori a statului membru sau a altor instituţii europene şi nu produce efecte juridice.

7 Hotărârea C.J.C.E. din 6 octombrie 1970 în cauza Franz Grad/ Finanzamt Trautstein, cauza 9/70.


1166

Nu sunt avute în vedere aici avizele adoptate în cadrul procedurilor legislative prin care se adoptă acte obligatorii (acestea neadresându-se unor subiecte exterioare), ci doar acele avize care exprimă poziţia instituţiei europene de la care emană.

Avizele nu sunt însă lipsite de orice efect juridic. Spre exemplu în procedura de constatare a încălcării obligaţiilor, nerespectarea ”avizului motivat” al Comisiei o abilitează pe aceasta să sesizeze Curtea de justiţie. În cazul recomandărilor, Curtea a considerat de asemenea că acestea nu sunt lipsite de orice efect juridic, pronunţându-se în sensul luării în considerare a lor de către judecătorii naţionali dacă sunt susceptibile să clarifice unele dispoziţii interne, în scopul de a se asigura deplina lor aplicare sau dacă sunt destinate să completeze dispoziţiile dreptului comunitar obligatoriu8.

8 Hotărârea C.J.C.E. din 13 decembrie 1989 în cauza Grinaldi Fonds de maladies professionelles, cauza C-322/88.


1177

III. RAPORTUL

DINTRE LEGISLAŢIA EUROPEANĂ ŞI CEA NAŢIONALĂ

Raportul dintre dreptul Uniunii şi drepturile naţionale este un raport extrem de complex, având în vedere, pe de o parte, faptul că ambele sisteme de drept se adresează aceloraşi persoane şi, pe de altă parte, condiţionarea aplicării dreptului Uniunii de încorporarea sa în sistemul juridic naţional.

Înainte de toate, este un raport de cooperare între cele două ordini juridice, care presupune, în principal, o participare a autorităţilor naţionale, cu mijloacele proprii, la atingerea obiectivelor Uniunii prin aplicarea dreptului acesteia.

Pentru determinarea acestui raport, este necesar precizarea a trei aspecte: cum se asigură aplicabilitatea dreptului Uniunii în ordinea juridică internă a statelor membre, care este locul pe care-l ocupă şi autoritatea pe care o are în cadrul dreptului naţional.

Aplicabilitatea imediată a dreptului Uniunii presupune naşterea, în sarcina

destinatarilor a obligaţiei de respectare şi aplicare a normei unionale imediat ce aceasta a fost adoptată (de fapt, după publicarea în Jurnalul Oficial), fără a fi necesară trecerea vreunui termen sau îndeplinirea vreunei alte formalităţi de transpunere a acesteia în norme juridice interne9. Aplicarea normei europene se va face cu titlul de drept unional, nu cu titlul de drept naţional.

Întregul drept al Uniunii este de aplicabilitate directă, indiferent de izvoarele sale. Ca o consecinţă a aplicării sale directe, dreptul comunitar produce un efect direct, în

sensul că este susceptibil de a crea drepturi şi obligaţii nu numai pentru statele membre, şi pentru particulari. Această caracteristică a dreptului comunitar de a produce un efect directe este de esenţa ordinii juridice a Uniunii Europene, prin aceasta deosebindu-se în mod evident de dreptul internaţional, printre subiectele căruia nu figurează persoanele fizice sau juridice, acestea neputând fi titulare de drepturi şi obligaţii direct din normele dreptului internaţional.

Efectul direct al dreptului Uniunii constă, aşadar, în aptitudinea acestuia de a crea drepturi şi obligaţii concrete pentru persoanele fizice şi juridice din statele membre şi în posibilitatea acestora de a invoca normele Uniunii în faţa instanţelor naţionale şi organelor unionale.

9 În cauza Comisia/Italia (Hotărârea din 14 dec. 1979), Curtea de justiţie a interzis preluarea conţinutului normativ al unor acte comunitare în norme juridice interne.

1. Aplicabilitatea imediată

2. Efectul direct al dreptului Uniunii


1188

Dacă în ceea ce priveşte legislaţia secundară efectul direct este prevăzut în mod expres în tratate în cazul unora dintre acestea10, Curtea de Justiţie a stabilit ca acelaşi efect produce şi legislaţia primară, persoanele fizice sau juridice putându-se prevala de dispoziţiile tratatelor pentru a intenta o acţiune în justiţie11. Motivându-şi această soluţie, Curtea a arătat că ordinea juridică comunitară este o nouă ordine legală, autonomă, ale cărei subiecte nu sunt doar statele membre, ci şi resortisanţii acestora. Independent de dreptul naţional, dreptul comunitar creează pentru particulari nu numai obligaţii, ci le conferă şi drepturi acestea din urmă rezultând nu numai dintr-o atribuire explicită, ci pot apărea şi ca un drept corelativ al unei obligaţii instituite prin tratate în sarcina statelor membre. Neîndeplinirea de către stat a obligaţiei impuse de dreptul comunitar dă dreptul resortisanţilor acestuia să o invoce în faţa instanţelor judiciare naţionale şi comunitare.

Unele dintre normele juridice ale Uniunii beneficiază de un efect direct complet, în sensul că drepturile pe care ele le conferă sau obligaţiile pe care le impun pot fi invocate atât în raporturilor cu instituţiile Uniunii sau cu cele naţionale („efect vertical”), cât şi în raporturile cu ceilalţi particulari („efect orizontal”). Au un astfel de efect unele dintre dispoziţiile tratatelor Uniunii care creează în mod expres drepturi şi obligaţii pentru particulari, regulamentul ca principală sursă a dreptului derivat al Uniunii, precum şi deciziile instituţiilor Uniunii care îi au ca destinatari pe resortisanţii statelor membre.

Efectul direct se deduce din conţinutul actului în discuţie, criteriile de apreciere fiind caracterul necondiţionat şi suficient de precis al dispoziţiilor acestuia12. O normă este necondiţionată atunci când determină comportamentul autorităţii care trebuie să o pună în aplicare. Ţinută să aplice actul, aceasta nu dispune de nici o putere de apreciere. Conţinutul normei este suficient de precis atunci când aceasta stabileşte clar drepturile şi obligaţiile la care dă naştere.

Aceste criterii de apreciere se aplică atât în ceea ce priveşte tratatele, cât şi regulamentele, refuzându-se, spre exemplu să se recunoască acest efect unui regulament care necesita luarea unor măsuri naţionale de aplicare13.

Instanţa europeană a decis că şi prevederile din decizii pot avea efect direct, cu respectarea aceloraşi condiţii: să fie suficient de clare, precise, necondiţionate şi să nu depindă de măsuri de implementare.

În cazul altor norme ale Uniunii, efectul direct este limitat, ele putând fi invocate numai în raporturile particularilor cu autorităţile statale. Astfel, în ceea ce priveşte efectul direct al directivelor acesta este condiţionat de transpunerea lor în ordinea juridică internă, prin adoptarea legislaţiei sau a altor măsuri de către autorităţile naţionale. Între directivă şi persoana fizică sau juridică se interpune întotdeauna o lege naţională. Dacă, după expirarea perioadei de implementare prevăzută în directivă, statul nu a implementat directiva, sau a implementat-o incorect, iar aceasta avea prevederi mai favorabile pentru subiectele de drept decât legea naţională în vigoare, acele prevederi din directivă care conferă persoanelor drepturi pot fi invocate direct în faţa instanţelor, cu condiţia să fie suficient de clare, precise şi necondiţionate.

10 De exemplu, art. 189 (2) T.C.E., care prevedea că un regulament este direct aplicabil în toate statele membre. În mod similar, art. 288 par. 2 T.F.U.E., după Lisabona, arată că regulamentul ”se aplică direct în fiecare stat membru”. 11 Hotărârea în cauza Van Gend et Loos al cărei obiect a fost acţiunea introdusă de o firmă olandeză de transport împotriva autorităţii vamale naţionale care crescuse taxele vamale la produse chimice importate din RFG, invocându-se art. 12 din Tratatul CEE care interzice statelor membre să introducă noi taxe vamale sau să le mărească pe cele existente în comerţul din interiorul spaţiului comunitar. 12 C.J.C.E., 5 aprilie 1979, Ratti, Cauza 148/78, Rec. 1979, p. 1629, punctul 20 ; C.J.C.E., 26 ianuarie 1984, Clin-Midy./Belgia, Cauza 301/82, Rec. p. 251, punctul 29 ; C.J.C.E., 7 iulie 1981, Rewe, Cauza 158/80, punctul 43. 12 C.J.C.E., 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, Cauza 103/88, Rec. p. 1839, punctul 32. 13 C.J.C.E., 11 ianuarie 2001, Monte Arcosu, cauza C-403/98.


1199

Astfel, directivele adresate statelor membre au numai un efect direct vertical, particularii putându-le invoca împotriva unui stat care nu s-a conformat prescripţiilor lor.

Caracteristica dreptului Uniunii de a produce un efect direct în dreptul intern al

statelor membre face necesară stabilirea locului pe care îl va ocupa norma europeană în dreptul intern în raport cu normele naţionale şi cum se va rezolva un eventual conflict între o normă naţională şi norma comunitară.

În condiţiile în care legislaţia comunitară nu conţinea o reglementară expresă în acest sens, răspunsul la această problemă a fost dat tot de Curtea de Justiţie, care a statuat cu caracter de principiu, prioritatea (primatul) dreptului comunitar în faţa dreptului naţional al statelor membre14. Această soluţie este dealtfel singura compatibilă cu caracterul integrator al dreptului Uniunii. În cazul în care s-ar recunoaşte posibilitatea aplicării unei norme naţionale care ar fi contrară dreptului Uniunii, dându-se astfel eficienţă interesului naţional în dauna celui comun, al Uniunii, însăşi existenţa Uniunii Europene şi a dreptului său ar fi pusă în discuţie.

În virtutea principiului primatului, al supremaţiei dreptului Uniunii, regulile acestuia vor face inoperante orice reguli de drept naţional, în măsura în care ar fi contrare.

Prioritatea dreptului Uniunii presupune, pe de o parte, imposibilitatea pentru o lege naţională posterioară de a contraveni normelor dreptului Uniunii, iar pe de altă parte, aptitudinea normei unionale posterioare de a modifica sau a face inaplicabile norme juridice naţionale.

Aplicându-se direct în ordinea juridică a statelor membre şi cu prioritate, regulile dreptului Uniunii se impun tuturor organelor interne, inclusiv jurisdicţiilor naţionale, care au obligaţia să le dea eficienţă completă, înlăturând orice regulă naţională contrară15. Regula priorităţii dreptului Uniunii Europene este generală şi absolută, aplicându-se oricărei norme interne, indiferent de rangul acesteia, deci şi unei norme constituţionale. Acceptarea principiului primatului dreptului Uniunii la nivelul statelor membre nu s-a realizat fără dificultăţi, mai ales dacă se pune problema acceptării primatului dreptului Uniunii în raport cu constituţiile naţionale16. Situaţiile de conflict între o normă europeană şi constituţia unui stat sunt, în cele mai multe cazuri, ipotetice, în condiţiile în care toate statele au realizat adaptările constituţionale necesare la cerinţele specifice dreptului Uniunii Europene, consacrând, mai mult sau mai puţin explicit, principiul priorităţii acestui sistem de drept faţă de dreptul intern ori de câte ori există o contradicţie între regulile celor două categorii de norme juridice.

Deşi conturat ferm la nivel jurisprudenţial, principiul primatului va avea dificultăţi de a fi consacrat formal. El a fost pentru prima dată reţinut în Tratatul instituind o constituţie pentru Europa, care îl înscria în chiar textul tratatului (art. I-6). Soluţia nu a fost preluată şi în

14 Mai întâi, prin hotărârea pronunţată în cauza Costa/ ENE (citată), principiul a fost reluat ulterior de nenumărate ori (în acest sens, Decizia CJE din 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft, cauza 11/1970, Rec. 1970, p. 1125; hotărârea din 9 aprilie 1978 dată în Cauza Simmenthal, unde se arată că, dreptul comunitar face parte integrantă, cu rang de prioritate din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru; Hotărârea din 19.06.1990, Factortame, cauza C–213/1989, Rec. I – 2433.). 15 C.J.C.E., 18 iulie 2007, Lucchini, cauza C-119/2005. 16 Curţile constituţionale germană şi italiană refuzând, până de curând, să acorde această eficienţă supraconstutuţională dreptului Uniunii.

3. Primatul dreptului Uniunii Europene


2200

Tratatul de la Lisabona, acesta eliminând din corpul tratatului prevederea legată de acest principiu, anexând doar o declaraţie în acest sens (Declaraţia nr. 17). Potrivit acestei Declaraţii, ”Conferinţa reaminteşte că, în conformitate cu jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, tratatele şi legislaţia adoptată de Uniune pe baza tratatelor au prioritate în raport cu dreptul statelor membre, în condiţiile prevăzute de jurisprudenţa menţionată anterior”. În plus, Conferinţa a hotărât anexarea la tratat a Avizului Serviciului Juridic al Consiliului, astfel cum figurează în Documentul nr.11197/07 (JUR 260)17.

17 Potrivit acestui Aviz, datând din 22 iunie 2007: “Din jurisprudenţa Curţii de Justiţie reiese că supremaţia dreptului comunitar este un principiu fundamental al dreptului comunitar. Conform Curţii, acest principiu este inerent naturii specifice a Comunităţii Europene. La data primei hotărâri din cadrul acestei jurisprudenţe consacrate (Hotărârea din 15 iulie 1964, în cauza 6/64, Costa/ENEL), supremaţia nu era menţionată în tratat. Situaţia nu s-a schimbat nici astăzi. Faptul că principiul supemaţiei nu va fi inclus în viitorul tratat nu va schimba în niciun fel existenţa principiului şi jurisprudenţa în vigoare a Curţii de Justiţie". "Reiese (…) că, izvorând dintr-o sursă independent, dreptului născut din tratat nu ar putea, dată fiind natura sa specifică originală, să i se opună din punct de vedere juridic un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-şi pierde caracterul comunitar şi fără a fi pus în discuţie fundamental juridic al Comunităţii înseşi".


2211

IV. ROLUL AUTORITĂŢILOR NAŢIONALE ÎN APLICAREA NORMELOR UNIUNII EUROPENE

1. Obligaţia de respectare a dreptului Uniunii Europene Fiecare stat membru este responsabil de punerea în aplicare în cadrul sistemului

juridic naţional a dreptului Uniunii Europene (transpunerea în termenele stabilite, conformitate şi aplicare corectă).

Dacă edictarea dreptului UE este concentrată la nivelul autorităţilor Uniunii Europene, acestea nu dispun, în schimb, de un monopol la nivelul punerii sale în aplicare, care, dimpotrivă, este încredinţată de regulă autorităţilor naţionale.

Cooperarea statelor membre la aplicarea dreptului Uniunii poate lua forma executării deciziilor europene de către aparatul administrativ naţional, a asigurării respectării normelor Uniunii, chiar şi prin constrângere, prin intermediul sistemului judiciar sau chiar a unor intervenţii la nivel legislativ pentru completarea dispoziţiilor acestora. Rezultă, aşadar, că efectivitatea dreptului european depinde în mare măsură de acţiunea normativă, administrativă şi judiciară a statelor membre.

De o manieră generală, statelor membre le revine obligaţia de a aplica dreptul Uniunii

cu bună credinţă, o obligaţie ce reprezintă transpunerea unei reguli fundamentale a dreptului internaţional – pacta sunt servanda, în virtutea căreia statele membre ale Uniunii Europene nu pot invoca propriul drept intern pentru a se sustrage unei obligaţii internaţionale, şi, deci, unională. Această obligaţie este definită de o manieră foarte clară de art. 4 alin. (3) T.U.E.: „În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea şi statele membre se respectă şi se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituţiilor Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale şi se abţin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.” In plus, conform art. 291 alin. (1) T.F.U.E.: „Statele membre iau toate măsurile de drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii.”

Acest enunţ extrem de concis cu privire la rolul statelor membre trebuie, fără îndoială, să fie completat de alte dispoziţii ale tratatelor Uniunii care stabilesc în sarcina lor anumite interdicţii sau care obligă puterile publice naţionale la anumite acţiuni.


2222

Dispoziţiile enunţate mai sus reprezintă baza a ceea ce doctrina şi Curtea de Justiţie18 au numit „obligaţia de loialitate comunitară”, inspirată din principiul „fidelităţii federale” ce funcţionează în statele de tip federal şi care impune ca statele membre şi instituţiile comunitare să colaboreze cu bună credinţă, cu respectarea strictă a dispoziţiilor tratatelor, în vederea asigurării, prin aplicarea de norme comune, a realizării obiectivelor Comunităţii.

Modalităţile practice de exercitare a acestei obligaţii au fost explicitate prin jurisprudenţa Curţii, care s-a sprijinit pe dispoziţiile fostului articol 10 T.C.E. pentru a întări obligaţiile stabilite prin alte dispoziţii ale tratatului sau prin actele de drept derivat. Curtea a stabilit mai multe obligaţii concrete ce incumbă statelor în ceea ce priveşte dreptul Uniunii.

Astfel, una dintre cele mai importante consecinţe ale obligaţiei de loialitate constă în aceea că, în numele securităţii juridice, statele membre nu trebuie să adopte sau să menţină în vigoare norme de drept intern susceptibile de a elimina efectul util al dreptului Uniunii19.

O altă consecinţă importantă constă în faptul că statul este singurul responsabil de executarea regulamentelor şi de transpunerea directivelor în termenul stabilit, abţinându-se în această perioadă, să adopte măsuri care ar putea compromite rezultatele urmărite prin directivă20.

Principiul cooperării loiale între instituţii şi statele membre obligă, de asemenea, statele membre să răspundă în termene rezonabile la cererile de informaţii formulate de Comisie ca urmare a unei plângeri privind o violare a dreptului Uniunii, permiţând astfel Comisiei să-şi exercite misiunea de a veghea la aplicarea tratatului şi a dispoziţiilor luate de către instituţii în aplicarea acestuia21.

2. Executarea administrativă a dreptului Uniunii Europene - rolul

administraţiei publice naţionale

Intervenţia statelor membre în aplicarea dreptului Uniunii Europene se circumscrie, cel mai adesea, funcţiei de executare a normelor stabilite la nivel european prin intermediul aparatului administrativ naţional. Este vorba de o administrare indirectă, ce intervine în absenţa unei administraţii europene deconcentrate, revenind în primul rând statelor membre sarcina de a asigura executarea pur administrativă a dreptului Uniunii prin adoptarea de decizii individuale şi realizarea de acte materiale22.

Doctrina evocă chiar existenţa unui principiu al administrării indirecte, proclamat oficial (chiar dacă fără forţă obligatorie) în Declaraţia numărul 43 anexată Tratatului de la Amsterdam, potrivit căreia „punerea în aplicare, pe plan administrativ, a dreptului comunitar, incumbă de principiu statelor membre”. Mai mult chiar, pe fondul distincţiei dintre administrarea directă şi indirectă, expresie a partajului de competenţe ce funcţionează la nivelul Uniunii Europene, şi în condiţiile intensificării, în practică, a colaborării între autorităţile naţionale şi cele europene în punerea în aplicare a politicilor europene, se vorbeşte chiar de existenţa unei „co-administrări”, a unei administraţii compus sau a unei „executări partajate”.

În orice caz, administrarea directă reprezintă excepţia, iar regula administrării indirecte are ca raţiuni, pe lângă absenţa unei administraţii comunitare de teren (care, din motive ţinând de eficacitate şi de gestiunea costurilor, nici nu este avută în vedere), principiul proximităţii, înscris în art. 1 T.U.E., potrivit căruia deciziile Uniunii trebuie să fie luate cât mai aproape

18 C.J.C.E., 15 ianuarie 1986, Comisia/Belgia, cauza 52/84, Rec., p. 89 19 C.J.C.E., 16 noiembrie 1977, Inno/ATAB, cauza 13/77, Rec. 2115; C.J.C.E., 3 martie 2009, cauzele C-205/06 Comisia/Austria şi C-249/06 Comisia/Suedia. 20 C.J.C.E., 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 1197; C.J.C.E., 6 mai 1982, Cauza Fromme/BALM, aff. 54/81, rec. p. 1449. 21 C.J.C.E., 25 mai 1982, Cauza Comisia/Olanda, cauza 96/81, Rec. p. 1791; C.J.C.E., 24 iunie 1992, Comisia/Grecia, cauza C. /137/91, Rec., p. I-4023. 22 Idem.


2233

posibil de cetăţeni, dând eficacitate, în acelaşi timp, principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii în favoarea statelor membre. Prin intermediul acestui sistem de punere în aplicare a legislaţiei europene statele membre îşi conservă un drept de control în aplicarea dreptului Uniunii.

Rolul major jucat de statele membre în punerea în aplicare a legislaţiei europene nu s-a bucurat de o caracterizare specială în textele tratatelor comunitare, cu excepţia unor dispoziţii punctuale, referitoare în special la transpunerea directivelor23 şi a deciziilor-cadru24 şi a clauzei de loialitate prevăzute de art. 10 T.C.E..

În absenţa unor reglementări precise şi riguroase cu privire la rolul statelor membre în executarea dreptului comunitar, Curtea de Justiţie a adus o serie de precizări care converg spre ideea că această competenţă nu constituie o simplă facultate ci o veritabilă obligaţie. Astfel, Curtea a apreciat că „în conformitate cu principiile generale care stau la baza sistemului instituţional al Comunităţii şi care reglementează relaţiile dintre Comunitate şi statele membre, revine statelor membre, în virtutea articolului 5 CEE, de a asigura pe teritoriile lor executarea reglementărilor comunitare”25. În plus, în jurisprudenţa sa recentă26, Curtea a statuat în sarcina autorităţilor naţionale o obligaţie de a interpreta propriile puteri într-un mod care să asigure cea mai bună executare posibilă a dreptului Uniunii. Autorităţile naţionale ce intervin în aplicarea dreptului Uniunii acţionează întotdeauna „în calitate de organe ale unui stat membru”27. În virtutea acestui caracter statal, ele nu sunt supuse niciunei puteri ierarhice a instituţiilor europene, acestea din urmă neputându-le transmite deci instrucţiuni sau să li se substituie, ori să modifice sau să anuleze deciziile pe care autorităţile statale le adoptă. 3. Autonomia instituţională şi procedurală a statelor membre

În punerea în aplicare a dreptului Uniunii, autorităţile naţionale conservă o autonomie instituţională şi procedurală recunoscută chiar de către Curtea de Justiţie28. Această autonomie presupune, în principal, că protecţia drepturilor pe care justiţiabilii le dobândesc urmare a dispoziţiilor Uniunii direct invocabile este asigurată în cadrul sistemelor juridice naţionale şi prin intermediul instrumentelor juridice interne. În consecinţă, dreptul naţional este cel care determină natura autorităţilor chemate să intervină şi puterile acestora.

Autonomia instituţională şi procedurală a statelor membre reprezintă astfel „expresia unei suveranităţi prezervate”. Semnificaţia concretă a acestei autonomii este aceea că statele membre trebuie să pună la dispoziţia Uniunii ansamblul mijloacelor de care dispun pentru aşi îndeplini misiunea lor executivă, având însă dreptul de a alege aceste mijloace atât în ceea ce priveşte organele însărcinate cu executarea, cât şi procedurile şi formele aplicabile pentru punerea în executare a dreptului Uniunii.

23 Articolul 249 T.C.E. 24 Articolul 34 TUE 25 Hotărârea C.J.C.E. din 21 septembrie 1983, în cauza Deutsche Milchkontor (cauzele conjuncte 205-215/82), Rec. p. 2633, punctul 17. Argumente similare se regăsesc şi în alte hotărâri ale Curţii: C.J.C.E., 2 februarie 1989, Olanda/Comisia, Cauza 262/87, Rec. 225; TPI, 4 februarie 1998, Bernard Laga, Cauza T-93/95, Rec. II 195, p. 33. 26 C.J.C.E., 13 martie 2007, Unibet, Cauza C-432/05, Rec., p. 2271, punctul 44. 27C.J.C.E., 9 martie 1978, Cauza Simenthal, 106/77, Rec. p. 629 şi urm. Referirea este făcută cu privire la judecătorul naţional. 28 Chiar dacă aceasata a încercat, in timp, să o limiteze.


2244

A. Principiul autonomiei instituţionale Absent din tratatele comunitare însă considerat în doctrină a fi un principiu

fundamental al ordinii juridice comunitare, autonomia instituţională a statelor membre, care presupune libera alegere de către statele membre a organelor însărcinate cu punerea în aplicare a dreptului Uniunii, este rezultatul jurisprudenţei comunitare, care a identificat acest principiu în hotărârea International Fruit Company29 şi l-a reiterat ulterior de mai multe ori, confirmându-i importanţa. Astfel, Curtea consideră că „atunci când dispoziţiile tratatului sau ale regulamentelor recunosc puteri statelor membre sau le impun oligaţii de aplicare a dreptului comunitar, problema de a şti de ce manieră exercitarea acestor puteri şi executarea acestor obligaţii poate fi încredinţată de către statele membre unor organe determinate ţine doar de sistemul constituţional al fiecărui stat membru”30.

Nu depinde, aşadar, de dreptul Uniunii dacă executarea actelor adoptate de instituţiile europene ţine de autorităţile legislative sau executive ale statelor membre, dacă este încredinţată autorităţilor centrale sau locale ori chiar unor agenţii sau oficii mai mult sau mai puţin autonome în raport cu statul sau cu colectivităţile locale. Statele membre pot chiar să însărcineze persoane juridice sau fizice de drept privat cu această executare, cu condiţia de a dispune de mijloace pentru a se asigura că acestea se achită de misiunea lor cu respectarea dreptului Uniunii. Se consideră, într-adevăr, că „revine tuturor autorităţilor statelor membre, fie că este vorba de autorităţi ale puterii centrale de stat, autorităţi ale unui stat federal sau alte autorităţi teritoriale, de a asigura respectarea regulilor comunitare în cadrul competenţelor lor”31. Curtea a apreciat că acest principiu are aplicabilitate inclusiv în cazul competenţelor exclusive ale Comunităţii32. Nu doar determinarea autorităţilor administrative competente în plan intern, ci şi alegerea jurisdicţiilor naţionale competente este supusă principiului autonomiei instituţionale33, Curtea apreciind că „aparţine ordinii juridice a fiecărui stat membru desemnarea jurisdicţiei competente pentru tranşarea litigiilor care implică drepturi individuale, derivate din ordinea juridică comunitară, fiind înţeles totuşi că statele membre poartă responsabilitatea asigurării, în fiecare caz, a unei protecţii efective a acestor drepturi”34. B. Autonomia procedurală a statelor membre Autonomia de care beneficază statele membre în exercitarea funcţiei lor de executare a dreptului Uniunii nu este doar una instituţională, ci se recunoaşte acestora şi o autonomie procedurală, ce presupune că organele interne însărcinate cu executarea determină ele însele actele care trebuie să fie adoptate şi procedurile de punere în aplicare.

Ca şi în cazul autonomiei instituţionale, apariţia şi consacrarea principiului autonomiei procedurale decurge dintr-o construcţie jurisprudenţială. Daca la începutul jurisprudenţei sale judecătorul comunitar s-a limitat la a oferi un grad minim de orientare din acest punct de vedere, statuând că modul în care trebuie protejate interesele unei persoane afectate nefavorabil prin încălcarea dreptului comunitar cade în sarcina sistemului de drept naţional35,

29 C.J.C.E., 15 decembrie 1971, International Fruit Company, Cauzele 51-54/71, Rec., p. 1116 şi urm. 30 Punctul 3 din Hotărârea Curţii în cauza International Fruit Company, precitată. 31 C.J.C.E., 12 iunie 1990, RFG Comisie, Cauza C-8/88, Rec. p I-2321 şi urm, punctul13. 32 C.J.C.E., hotărârea Sukkerfabriken, cauza 151/70, Rec., p. 1. 33 C.J.C.E., 19 decembrie 1968, Societe Salgoil/ Ministere du comerce exterieur de la Republique italiene, Cauza 13/68, Rec., p. 661. 34 C.J.C.E., 9 iulie 1985, Piercarlo Bozzetti/ Invernizzi SpA, Cauza 179/84, Rec., p. 2301, punctul 17. 35 Hotărârile Humblot/Belgia (Cauza 6/60, ECR 559) sau Societe Salgoil ( precitată).


2255

ulterior a oferit o serie de lămuriri, precizând că punerea în aplicare a dreptului comunitar de către state se face cu respectarea formelor şi a procedurilor prevăzute de către dreptul lor36. Autonomia procedurală se aplică, în egală măsură, jurisdicţiilor interne însărcinate cu punerea în aplicare a dreptului Uniunii, în măsura în care statele sunt singurele competente în ceea ce priveşte determinarea remediilor legale. Acestora le revine, în temeiul dreptului lor naţional, să stabilească jurisdicţiile competente, căile de atac şi regulile de sesizare şi de derulare a acţiunii în faţa instanţelor respective. Curtea a considerat că revine judecătorului naţional să determine „printre diversele proceduri ale ordinii juridice interne pe cele care sunt potrivite pentru protejarea drepturilor individuale conferite de dreptul comunitar”37 şi, mai recent, să asigure efectul deplin al acestor dispoziţii, înlăturând, din oficiu dacă este necesar, aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale38 (inclusiv o normă de procedură39), fără a trebui să solicite sau să aştepte eliminarea prealabilă a acestei dispoziţii naţionale pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional.

Dreptul procedural al statelor membre nu este însă armonizat în măsura în care să nu facă necesară nici o competenţă a UE în acest domeniu astfel că, în timp, Curtea de Justiţie a trebuit să abandoneze abordarea potrivit căreia, în cazul în care nu există reguli comunitare în materie, ţine de responsabilitatea statelor membre determinarea condiţiilor în care drepturile decurgând din normele Uniunii urmează să fie protejate, impunând două cerinţe „comunitare” în privinţa condiţiilor naţionale: cerinţa echivalenţei şi cerinţa efectivităţii căilor naţionale pentru aplicarea dreptului Uniunii. Sub rezerva îndeplinirii acestor două cerinţe, revine în principal statelor membre desemnarea autorităţilor competente şi a modalităţilor procedurale aplicabile acţiunilor destinate să asigure protecţia drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar40, fără ca statele să fie obligate, în principiu, să creeze alte căi legale decât cele existente pentru asigurarea respectării dreptului naţional, cu condiţia ca acestea să nu facă imposibilă exercitarea dreptului în practică41. C. Limitări ale autonomiei instituţionale şi procedurale a statelor membre

Necesitatea de a asigura o aplicare uniformă şi de a garanta o protecţie eficientă a drepturilor decurgând din normele comunitare, mai ales în condiţiile creşterii diversităţii sistemelor naţionale ca urmare a aderărilor succesive, a determinat, aşadar, introducerea progresivă pe cale jurisprudenţială a unor limitări ale principiiilor autonomiei instituţionale şi procedurale a statelor membre.

Recursul la instituţiile naţionale pentru a asigura punerea în aplicare a dreptului Uniunii face ca efectivitatea acestuia să depindă de eficienţa autorităţilor statale. În aceste condiţii, este previzibilă apariţia unor soluţii divergente în aplicarea legislaţiei europene care nu sunt de conciliat cu principiile primatului şi aplicării uniforme a dreptului Uniunii şi care justifică limitarea, pe de o parte de către Comisie, în calitatea sa de „gardian al tratatelor”, şi pe de altă parte de către judecătorul european, a modalităţilor de punere în aplicare. Linia de conduită pe care statele membre se văd nevoite să o urmeze în exercitarea competenţelor lor de executare este astfel destul de clar stabilită.

36 C.J.C.E., 11 februarie 1971, Norddeutsches Vieh und Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg St. Annen, Cauza 39/70, Rec. p. 48. 37 C.J.C.E., 4 aprilie 1968, Gebruder Luck/Hauptzollamt Koln-Rheinau, Cauza 34/67, Rec., p. 359. 38 A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal, 106/77, Rec., p. 629, punctul 24, precum şi Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Filipiak, C-314/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 81 39 Hotărârea Curţii din 5 octombrie 2010 în cauza Elchinov, C-173/09. 40 A se vedea în acest sens, C.J.C.E., 16 decembrie 1976, Rewe-Zentralfinanz şi Rewe-Zentral, Cauza 33/76, Rec. p. 1989, punctul. 5 ; C.J.C.E., 14 decembrie 1995, Peterbroeck, Cauza C-312/93, Rec. I-4599, punctul. 12 ; C.J.C.E., 13 martie 2007, Unibet, Cauza C-432/05, Rec. p. I-2271, punctul. 39 şi C.J.C.E., 12 februarie 2008, Kempter, Cauza C-2/06, Rec. p. I-411, punctul 57. 41C.J.C.E., 2 februarie 1988, Barra/Belgia, Cauza 309/85, Rec. 355; C.J.C.E., 11 iulie 2002, Marks&Spencer/Commissioners of Customs and Excise, Cauza C-62/00, Rec. I-6325.


2266

În ceea ce priveşte principiul autonomiei instituţionale a statelor membre, limitele acestuia derivă din faptul că indiferent de gradul de independenţă a organismelor însărcinate cu executarea legislaţiei sau politicilor Uniunii, statul rămâne responsabil faţă de Uniune pentru efectivitatea acestei executări şi respectarea principiilor şi regulilor stabilite în tratate, în jurisprudenţa Curţii de Justiţie şi în dreptul derivat. În acelaşi timp răspunderea statelor membre este angajată pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii, recunoscută prin hotărârea Francovich42 şi în jurisprudenţa ulterioară bazată pe aceasta43, indiferent care ar fi organul de stat autor al violării44. Dacă statele membre dispun de competenţa suverană de a stabili natura organelor însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii şi puterile acestora, acestea nu beneficiază însă de o libertate deplină de apreciere, autonomia acestora fiind orientată şi controlată pentru a se evita abaterile care pot conduce la încălcarea dreptului Uniunii.

Comisia Europeană este cea care veghează, în principal, la corecta aplicare a dreptului Uniunii de către statele membre. Această atribuţie de „gardian al tratatelor” este prevăzută în art. 17 T.U.E. (“...Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.”) şi a fost completată prin jurisprudenţa Curţii, care a reţinut existenţa în competenţa Comisiei a unei ”misiuni generale de supraveghere” care îi permite să vegheze la modul în care statele respectă obligaţiile ce le revin în temeiul tratatelor şi a deciziilor luate în aplicarea acestora45.

Comisia dispune de competenţe preventive, de natura dreptului de informare, care reiese din mai multe dispoziţii ale tratatului, completate de competenţe extinse de verificare, sau chiar represive, cum este cazul în dreptul concurenţei (în materia ajutoarelor de stat).

În ceea ce priveşte autonomia procedurală a statelor membre, Curtea a stabilit că trimiterea la regulile naţionale operează în absenţa unor dispoziţii de armonizare a drepturilor naţionale de procedură existente în dreptul Uniunii, iar judecătorul naţional nu poate aplica acţiunii fondate pe încălcarea dreptului Uniunii reguli mai stricte decât cele aplicate acţiunilor naţionale având acelaşi obiect (principiul echivalenţei, sau al tratamentului naţional)46 şi, în toate cazurile, protecţia asigurată justiţiabililor trebuie să fie efectivă (principiul efectivităţii)47. În consecinţă, jurisdicţiile naţionale trebuie să asigure aplicarea dreptului Uniunii Europene cu o eficacitate şi o rigoare echivalente cu cele cerute pentru aplicare dreptului naţional48. Cu privire la principiul echivalenţei, potrivit unei jurisprudenţe constante, acesta impune ca toate normele aplicabile acţiunilor să se aplice fără distincţie atât acţiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât şi celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern49. Totuşi, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că obligă un stat

42 C.J.C.E., 19 noiembrie 1991, Francovich şi Bonifaci, Cauzele C. 6/90 şi C. 9/90, Rec, I-5402. 43Principiul responsabilităţii statului pentru încălcarea dreptului comunitar este recunoscut încă din anii’60, jurisprudenţa C.J.C.E. exprimând concluzii în direcţia obligării la reparare. În hotărârea Humblot/Belgia (Cauza 6/60, Rec. 559), Curtea a considerat că, dacă ea „constată într-o hotărâre că un act legislativ sau administrativ emanând de la autorităţile unui stat membru este contrar dreptului comunitar, acest stat este obligat, în temeiul articolului 86 din Tratatul CECO, să revoce actul în cauză şi să repare efectele ilicite pe care le-a produs ”. 44 C.J.C.E., 5 martie 1996, Braserie du pecheur şi Factorame, Cauze conjuncte C-46/93, şi C-48/93, Rec., p. I-1029. 45 C.J.C.E., 5 mai 1981, Commission/Olanda, Cauza 804/79, Rec. p. 1045. 46 A se vedea în acest sens şi C.J.C.E., 12 septembrie 2006, Cauza Eman şi Sevinger/ College van Burgemeester en Wethouders van Den Haag, C-300/2004, Rec. I-8055 47 C.J.C.E., 9 iulie 1985, Cauza Bozetti, precitată. 48 În hotărârea pronunţată în Cauza Rewe, Curtea afirmă că: „orice tip de acţiune prevăzută de dreptul naţional trebuie să poată fi utilizată pentru asigurarea respectării regulilor comunitare ce au un efect direct în aceleaşi condiţii de admisibilitate şi procedură ca cele care se cer pentru asigurarea respectării dreptului naţional” – Cauza Rewe Handelgesellschaft Nord MBH şi alţii, Aff. 158/80, Rec. p. 1805. 49A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 1998, Edis, C-231/96, Rec., p. I-4951, punctul 36, Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C-326/96, Rec., p. I-7835, punctul 41, Hotărârea din 16 mai 2000, Preston şi alţii, C-78/98, Rec., p. I-3201, punctul 55, Hotărârea din 19 septembrie 2006, i-21 Germany şi Arcor,


2277

membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privinţa tuturor acţiunilor introduse într-un anumit domeniu de drept50.

4. Rolul judecătorului naţional în aplicarea dreptului Uniunii

Controlul aplicării dreptului Uniunii de către autorităţile statelor membre revine în primul rând jurisdicţiilor naţionale, care sunt instanţele de drept comun în această privinţă, CJUE exercitând doar o competenţă de atribuire, care se reduce la minimul necesar pentru asigurarea autonomiei dreptului Uniunii. Cu excepţia cazurilor în care competenţa este expres dată CJUE, magistratul naţional este acela care pune în practică dreptul Uniunii, beneficiind de o competenţă deplină în exercitarea funcţiei sale de judecător de drept comun în dreptul Uniunii.

Rolul judecătorului naţional ar putea fi rezumat astfel:

a) Judecătorul naţional este garantul drepturilor dobândite de particulari în temeiul dreptului Uniunii, orice persoană putând invoca direct în faţa instanţelor naţionale încălcarea unui astfel de drept printr-o dispoziţie a dreptului naţional sau printr-o practică legislativă, administrativă sau judiciară. În caz de încălcare a drepturilor pe care dreptul unional le conferă particularilor prin neaplicarea sau aplicarea defectuoasă de către un stat a unei norme europene, ori prin adoptarea sau menţinerea în vigoare a unei legi contrare, judecătorul naţional are posibilitatea de a obliga statul vinovat la repararea prejudiciilor suferite de aceştia51. Judecătorul naţional nu trebuie să impună condiţii mai restrictive decât cele aplicabile în cazul reclamaţiilor asemănătoare de natură internă. Responsabilitatea statului intervine pentru orice formă de încălcare a dreptului Uniunii (netranspunerea unei directive, menţinerea sau adoptarea unei legi contrare unui regulament) şi indiferent care ar fi autorităţile publice autoare ale violării.

Prin jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit trei condiţii ce se cer a fi îndeplinite pentru a putea fi angajată răspunderea statului:

- regula de drept încălcată trebuie să aibă ca obiectiv conferirea de drepturi particularilor iar conţinutul acestor drepturi să poată fi identificat;

- încălcarea dreptului să fie evidentă (spre exemplu, „să rezulte dintr-o necunoaştere

manifestă şi gravă de către autoritatea respectivă a limitelor care se impun puterii sale de apreciere” - Brasserie du Pêcheur et Factortame) ;

- să existe o legătură de cauzalitate între încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi

prejudiciul suferit de particular. În ceea ce priveşte întinderea obligaţiei, aceasta trebuie să fie adecvată, în sensul că trebuie să permită compensarea integrală a prejudiciilor suferite52.

C-392/04 şi C-422/04, Rec., p. I-8559, punctul 62, precum şi Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, nepublicată în Rep., punctul 33. 50 Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42, Hotărârea Transportes Urbanos y Servicios Generales, punctul 34. 51 Autor al violării dreptului comunitar poate fi, potrivit jurisprudenţei Curţii (hotărârea din 30 septembrie 2003, Cauza Kobler/Austria, C-224/01), chiar şi un organ jurisdicţional hotărând în ultimă instanţă (prin neaplicarea normelor comunitare), caz în care responsabilitatea statului subzistă şi obligă la repararea prejudiciilor. 52 Hotărârea Marshall II din 2 august 1993, aff. C.271/91, I. 4400.


2288

b) În temeiul principiului primatului dreptului Uniunii, judecătorul intern are competenţa de a anula deciziile interne contrare normelor unionale (mai ales în situaţia în care această „neconformitate” a fost constatată pe calea unei acţiuni în neîndeplinirea obligaţiilor53), de a face inaplicabilă orice dispoziţie naţională ce diminuează eficacitatea dreptului Uniunii54 şi de a alege soluţiile naţionale cele mai potrivite pentru garantarea drepturilor justiţiabililor decurgând din dreptul Uniunii. În plus, el este chemat să suplinească absenţa măsurilor de transpunere şi să se substituie legiuitorului care nu a transpus sau a transpus incorect o directivă sau decizie, dându-i eficienţă, cu condiţia ca acestea să aibă un caracter clar şi precis55.

Procedura în faţa Curţii de Justiţie

Acţiuni directe şi recursuri Cereri de pronunţare a unei hotărâri preliminare

Procedura scrisă

Cererea introductivă

Comunicarea cererii

introductive pârâtului, de către

grefă

Comunicarea acţiunii în

Jurnalul Oficial al Uniunii

Europene (seria C)

(Măsurile provizorii)

(Intervenţia)

Memoriul în apărare

(Excepţia de inadmisibilitate)

(Replica şi duplica)

(Cererea de asistenţă judiciară)

Desemnarea judecătorului

raportor şi a avocatului general

Decizia de trimitere a instanţei

naţionale

Traducerea hotărârii în celelalte

limbi oficiale ale Uniunii

Europene

Comunicarea întrebărilor

preliminare în Jurnalul Oficial

al Uniunii Europene (seria C)

Notificarea către părţile în

litigiu, statele membre,

instituţiile Uniunii, statele

membre ale SEE şi Autoritatea

de Supraveghere a AELS.

Observaţiile scrise ale părţilor,

ale statelor şi ale instituţiilor

Judecătorul raportor întocmeşte raportul preliminar

Reuniunea generală a judecătorilor şi a avocaţilor generali

Trimiterea cauzei spre examinare unui complet de judecată

(Măsurile de cercetare judecătorească)

Faza orală

(Concluziile avocatului general) Deliberarea judecătorilor

HOTĂRÂREA

53 C.J.C.E., 13 iulie 1972, Comisia/ Italia, cauza 48/71, Rec. p. 529 54 Hotărârea Curţii în Cauza Simenthal, precitată. 55 C.J.C.E., 5 aprilie 1979, Ratti , cauza 148/78.


2299

V. CADRUL JURIDIC AL APLICĂRII DREPTULUI UNIUNII EUROPENE IN ROMÂNIA

Odată cu aderarea la Uniunea Europeană, la 1 ianuarie 2007, dreptul Uniunii Europene face parte integrantă din dreptul nostru intern.

În considerarea angajamentelor asumate prin Tratatul de aderare, urmare a revizuirii constituţionale din anul 2003 a fost introdus în Constituţie articolul 148, referitor la integrarea în Uniunea Europeană, care stabileşte:

”(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

(2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

(3) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.

(4) Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).

(5) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene”.

În aplicarea dispoziţiilor

constituţionale, prin Noul Cod Civil, intrat in vigoare la data de 1 octombrie 2011, se produce o modificare a raporturilor de drept civil, nu doar pentru a corespunde realităţii juridice actuale ori pentru a codifica curente jurisprudenţiale şi doctrinare consacrate, dar şi pentru a corela legislaţa naţională cu cerinţele dreptului european. Astfel, articolul 5 stabileşte că: "în materiile reglementate de prezentul cod, normele dreptului Uniunii Europene se aplică în mod prioritar, indiferent de calitatea sau de statutul părţilor".

În mod similar, potrivit Art. 4. din Noul Cod de Procedură Civilă, intrat în vigoare la

15 februarie 2013: ”În materiile reglementate de prezentul cod, normele obligatorii ale dreptului Uniunii Europene se aplică în mod prioritar, indiferent de calitatea sau de statutul părţilor”.

brosura informativa - proiect - 2012

Documents