ANEXA A

ANALIZA IMPACTULUI DE REGLEMENTAREla proiectul de Lege cu privire la organizaiile financiare nebancare

I. DEFINIREA PROBLEMEIComponenta juridicPrin proiectul de Lege cu privire la organizaiile financiare nebancare se propune stabilirea unui cadru comun de reglementare i supraveghere a activitii desfurate de organizaiile financiare nebancare, care include activitatea desfurat n prezent de organizaiile de microfinanare, de creditare ipotecar nebancar, de leasing financiar. Cadrul legal special existent, care reglementeaz activitatea organizaiilor de microfinanare i determin statutul lor juridic, particularitile de constituire i de activitate, este stabilit prin Legea nr. 280-XV din 22.07.2004 Cu privire la organizaiile de microfinanare. Potrivit prevederilor legii menionate, aceasta are drept scop asigurarea condiiilor de aprare a drepturilor i a intereselor legitime ale creditorilor, donatorilor, beneficiarilor, precum i ale fondatorilor, asociailor i acionarilor organizaiilor de microfinanare. Totodat, potrivit art. 9 din lege, activitatea organizaiilor este doar monitorizat i nu supravegheat de ctre autoritatea de supraveghere.Cadrul legal special care reglementeaz bazele juridice a raporturilor de leasing, obiectul leasingului, participanii la operaiunile de leasing, drepturile, obligaiile i rspunderea acestora este stabilit prin Legea nr. 59-XVI din 28.04.2005 Cu privire la leasing. Totodat, desfurarea acestui gen de activitate pn n prezent nu este supus supravegherii din partea statului, cu excepia leasingului financiar desfurat de ctre instituiile financiare prin prisma Legii instituiilor financiare nr. 550-XIII din 21.07.1995. La scar mondial, nu exist uniformitate n materie de reglementare a activitii de microfinanare i leasing. Extremele sunt lipsa oricror forme de intervenie a statului n aceste activiti, altele dect reglementarea general a societilor comerciale, pe de o parte, i reglementarea excesiv prin impunerea cerinelor de liceniere i stabilire a unor indicatori de pruden financiar pe care societile de microfinanare i leasing sunt obligate s le respecte, iar respectarea s o raporteze autoritii publice de resort.Pentru c nu accept depozite ale populaiei, activitatea de microfinanare i leasing nu prezint riscuri semnificative pentru obiectivul de protejare a drepturilor i intereselor legale ale publicului. Totui, disfunciile sau colapsul unei sau mai multor societi de leasing sau organizaii de microfinanare pot periclita realizarea altor obiective pe piaa financiar nebancar i anume obiectivele asigurrii stabilitii, transparenei, siguranei i eficienei pieei i a promovrii ncrederii n piaa financiar nebancar. n acest context, este justificat intervenia limitat a statului, prin constituirea unui cadru legal necesar pentru reglementarea i supravegherea, la nivel adecvat, neexcesiv, al activitii de microfinanare i leasing. Elementul analiticCele mai importante premise care au determinat mbuntirea cadrului legal cu privire la organizaiile de microfinanare i leasing este lipsa (sau existena minim a) supravegherii publice a activitii financiare nebancare de microfinanare i leasing, n special a leasingului financiar, din partea unei autoriti publice de specialitate.Lipsa reglementrii i supravegherii sectorului de leasing, chiar dac prezint i anumite beneficii, legate de dezvoltarea nestingherit a relaiilor economice n virtutea libertii activitii de ntreprinztor i a libertii contractuale, totui prezint i dezavantaje legate de iminena concurenei neloiale, a abuzurilor din partea operatorilor de leasing ntmpltori i a inechitii contractuale. Mai mult, convergena componentelor sistemului financiar nebancar (microfinanarea, creditarea nebancar ipotecar i de consum, creditul nebancar n general) i creterea ponderii sectorului nebancar n sistemul financiar ridic problema unor reglementri uniforme aplicabile deopotriv tuturor instituiilor financiare nebancare, cu meniunea c intensitatea efortului de reglementare i supraveghere trebuie s rezulte din riscul pe care o anumit activitate o prezint pentru realizarea obiectivelor supravegherii pe piaa financiar nebancar.Scopul aciunilor statuluiPornind de la premisele sus-numite, scopul prezentei legi const n asigurarea stabilitii financiare i dezvoltarea sectorului financiar nebancar, prevenirea riscurilor excesive n sistem, sporirea accesului la resurse financiare a persoanelor fizice i juridice.n acelai timp, reglementrile noi trebuie s reflecte principiile de drept care stau la baza sistemului de drept al Republicii Moldova, aa cum acestea rezult din Constituie, tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte i actele legislative naionale. n particular, legea nou trebuie s reflecte principiile de baz ale economiei de pia consacrate la art.9 alin.(3) din Constituie (piaa, libera iniiativ economic, concurena loial sunt factorii de baz a economiei) i rolul statului stabilit la art.126 alin.(2) din Constituie, inclusiv asigurarea libertii comerului i activitii de ntreprinztor, protecia concurenei loiale, protejarea intereselor naionale n activitatea economic i financiar, inviolabilitatea investiiilor private. n acest context, reglementrile noi reies din premisa exercitrii libere a activitii de ntreprinztor pe piaa financiar nebancar i limitarea interveniei statului la situaii determinate de necesitatea realizrii obiectivelor publice stabilite de lege. Estimarea posibilelor consecine n cazul n care nici o aciune nu este ntreprinsDeficienele legislaiei existente cu privire la leasing au fost semnalate att de participanii pieei, ct i de instituiile financiare internaionale (inclusiv Banca Mondial i FMI). Mai mult, n cadrul analizei comparative efectuate cu ocazia elaborrii proiectului de lege, s-a observat c statele n care leasingul cunoate o dezvoltare rapid (ex. Romnia, Croaia, Federaia Rus, Azerbaidjan, Uzbekistan) au parte i de norme juridice mai avansate, n special n materie de protecie a drepturilor i intereselor prilor.Cu referire la organizaiile de microfinanare, deficienele legislative se rezum la: lipsa unor prevederi unice comune pentru constituirea provizioanelor - pentru acoperirea potenialelor pierderi legate de nerambursarea mprumuturilor. Standardizarea regulilor de constituire a provizioanelor, are drept scop prevenirea eschivrii de la plata impozitelor stabilite (sau care urmeaz a fi), precum i pentru permiterea unei analize i constatri fidele a performanelor organizaiilor de microfinanare i sntii financiare a ntregului sector (art. 7 alin. (4) din lege). lipsa cerinelor de informare i eviden - a organului de supraveghere competent privind constituirea i desfurarea activitii de microfinanare de ctre organizaia de microfinanare nou creat. lipsa cerinelor minime prudeniale - n scopul asigurrii stabilitii financiare a sectorului de microfinanare (ex. cerina minim de capital, limitarea concentrrilor sectoriale a portofoliului de mprumut, etc.).lipsa cerinelor neprudeniale - n scopul evitrii abuzurilor i fraudelor financiare (ex. exigene fa de administratorii organizaiilor de microfinanare etc.)Se poate estima c conservarea reglementrilor curente ar avea urmtoarele consecine negative majore: perpetuarea modelului bazat pe lips a reglementrii i supravegherii va defavoriza concurena loial i utilizarea eficient a factorilor de producere, va reduce accesul operatorilor de leasing i microfinanare la resurse financiare strine i internaionale, va favoriza hazardul moral n activitatea societilor de leasing i microfinanare i, nu n ultimul rnd, va descuraja debitorii importani s apeleze la microfinanare/leasing, ca surs alternativ de finanare.

II. IMPACTURILE POTENIALEBeneficiiCu un grad nalt de certitudine, se poate aprecia c beneficiile adoptrii reglementrilor noi vor fi resimite n egal msur de ctre operatorii pieei de leasing i microfinanare i de clienii acestora. ntr-un final, aceste beneficiile vor fi msurate prin prisma realizrii scopurilor stabilite de lege.Beneficii pentru operatorii pieei financiare nebancare de microfinanare i leasing:a) Instituirea unor condiii de intrare n pia (capital minim, cerine fa de administratori) va purga piaa de elemente ntmpltoare i va spori competitivitatea acesteia n faa pieei (reglementate) bancare.b) Publicitatea datelor cu privire la organizaiile de microfinanare/leasing, n mrimea minim stabilit de lege, va spori transparena activitii societilor de leasing i, implicit, concurena loial.c) Instituirea unor cerine legale fa de sistemele i procesele interne de control intern i gestiune a riscului, n conformitate cu standardele moderne internaionale, vor ghida societile de microfinanare/leasing n construirea acestor sisteme i procese interne i, n ultim instan, vor contribui la prevenirea dezechilibrelor financiare pe piaa financiar nebancar. Caracterul flexibil al acestor cerine legale (n funcie de natura, extinderea i complexitatea activitilor) vor permite o alocare adecvat a resurselor interne, fr a pune presiune excesiv asupra scopului de profit al societii de microfinanare/leasing.d) Reglementarea modului de constituire i utilizate a provizioanelor de risc de credit va permite clasificarea adecvat a portofoliului de expuneri i optimizarea cheltuitelor, prin deducerea fiscal a cheltuielilor cu provizioane.e) Stabilirea prin lege a cerinelor minime fa de funcia de audit intern i comitetul de gestiune a riscurilor, dar i a caracterului opional al constituirii acestora, va ncuraja societile de microfinanare/leasing s realizeze beneficiile asociate existenei acestor organe i, respectiv, va ncuraja constituirea lor.f) Regulile cu privire la secretul nebancar i confidenialitatea informaiei, similare celor aplicabile secretului bancar, vor clarifica cazurile i condiiile n care societatea de microfinanare/leasing este obligat s dezvluie informaii privilegiate i o vor proteja de riscuri juridice n relaiile cu clienii.g) Reglementarea explicit a modului de exercitare a supravegherii activitii de organizaiilor financiare nebancare (microfinanare i leasing), inclusiv a drepturilor i obligaiilor autoritii de supraveghere i a acestor organizaii, stabilirea prin lege a limitelor interveniei n activitatea de ntreprinztor asigur o protecie necesar pentru operatorii pieei i creeaz un scut de protecie pentru eventualele abuzuri din partea factorului public.Beneficii pentru clienii organizaiilor financiare nebancare (societilor de leasing i microfinanare):a) n mare msur, beneficiile sus-numite pentru operatorii de microfinanare/leasing vor fi resimite i de clienii existeni sau poteniali ai acestora. Astfel, o ofert mbuntit din partea societilor de microfinanare/leasing va spori accesul la finanarea nebancar, iar competiia sntoas ntre operatorii viabili va permite clienilor s aleag cele mai bune oferte de finanare. n egal msur, transparena datelor despre organizaiile financiare nebancare i despre activitatea acestora va permite debitorilor importani s selecteze corect partenerii de finanare.b) Totodat, supravegherea eficient a activitii de financiare nebancare (microfinanare i leasing) din partea unei autoriti publice specializate este de natur s previn abuzurile din partea finanatorilor i s asigure debitorilor mecanisme de protecie suplimentare. c) Cerinele privind transparena condiiilor de finanare i echitatea contractual, inclusiv cerinele fa de determinarea costul finanrii, vor proteja debitorii mpotriva costurilor ascunse i vor permite luarea unor decizii de finanare bazate pe analiza comparativ corect. Mai mult, cerinele speciale fa de protecia consumatorilor vor asigura prevenirea prejudicierii drepturilor consumatorului i echitatea n raporturile cu consumatorii.Beneficii pentru piaa financiar nebancar (de microfinanare i leasing), ca segment al pieei financiare:a) Cu toate c nregistreaz tendine pozitive[footnoteRef:1], piaa de microfinanare i leasing rmne sub-dezvoltat n comparaie cu piaa bancar. mbuntirea reglementrilor cu privire la microfinanare i leasing, inclusiv a reglementrilor fiscale, are menirea s impulsioneze alocarea resurselor pentru creterea i diversificarea finanrilor nebancare i, respectiv, s sporeasc competitivitatea sectorului. Recuperarea silit complicat, riscurile legate de nstrinarea frauduloas a bunurilor, discriminarea fiscal a operatorilor naionali n raport cu cei strini sunt probleme-cheie abordate de reglementrile noi, a cror rezolvare va cataliza evoluia pieei financiare nebancare naionale. [1: Volumul total al finanrilor n regim de leasing n 2013 s-a cifrat la 1136,8 mil. lei, n cretere cu 39% fa de 2012, iar ponderea cea mai mare revine mijloacelor de transport (84,6%), urmat de maini i utilaje (8,8%) i cldiri i alte construcii (6,5%). Portofoliul mprumuturilor organizaiilor de microfinanare constituie 2427,5 mil. lei, sau 2,18% din PIB la finele anului 2014.]

b) Supravegherea activitii de microfinanare/leasing din partea unei autoriti publice de specialitate, exercitat n mod adecvat i eficient, tinde s previn dezechilibrele care pot fi cauzate de viciile inerente ale auto-reglementrii bazate pe forele pieei, inclusiv evaluarea incorect i acceptarea excesiv a riscurilor. Condiia este cuantificarea corect a efortului de supraveghere i alocarea corect a resurselor de supraveghere, obiective care se realizeaz plenar n cadrul supravegherii bazate pe profilul de risc, care pornete de la estimarea probabilitii survenirii unui eveniment negativ i a impactului scontat al acestuia asupra pieei i realizrii obiectivelor supravegherii. n ipoteza tranziiei cu succes la acest model de supraveghere, intervenia autoritii de supraveghere va asigura valorificarea eficient a factorilor de producere ai societilor financiare nebancare i, ca efect, va cataliza evoluia unei piee financiare nebancare puternice i robuste.c) Creterea i nuanarea rolului supravegherii segmentelor pieei financiare nebancare, determinat att de cauze externe (turbulenele sistemului financiar internaional), ct i de cauze interne (convergena cadrului de supraveghere pe piaa financiar nebancar) tinde s atrag segmentul de microfinanare i leasing n aria supravegherii consolidate. Lipsa unei reglementri i supravegheri adecvate poate rezulta n reducerea interesului investitorilor fa de sectorul de financiar nebancar i, ca efect, stagnarea acestuia. d) Reglementarea i supravegherea bazate pe standarde moderne internaionale, cu respectarea echitii n relaiile dintre stat i ntreprindere, constituie un factor important al climatului investiional al rii. Deciziile investiionale n mare msur se raporteaz la calitatea regimului de supraveghere, iar caracterul adecvat al acestuia contribuie pozitiv la atragerea investiiilor n instrumentele pieei financiare nebancare. CosturiPunerea n aplicare a reglementrilor noi va determina estimativ trei categorii de costuri:Costuri n sarcina operatorilor de microfinanare/leasing:a) Costuri legate de majorarea capitalului social minim. Organizaiile de microfinanarePotrivit indicatorilor financiari la situaia din 31.12.2014 din 77 organizaii de microfinanare care au prezentat rapoartele financiare 20 organizaii dein un capitalul social suficient pentru desfurarea activitii de microcreditare, iar capitalul la 17 organizaii corespunde minimului stabilit pentru desfurarea tuturor tipurilor de creditare, inclusiv activitate de creditare ipotecar i leasing. Totodat, suplimentar nc 41 organizaii pot s se conformeze cerinelor capitalului social minim pentru desfurarea activitii de microcreditare, n caz dac acesta va fi majorat din contul profitului net i cel nedistribuit nregistrat.Societile de leasingChiar dac nu sunt n prezent supuse unor cerine minime fa de capital, majoritatea societilor de leasing dein capital social mult mai mare dect minimumul. Majorarea capitalului social pn la minimumul cerut de lege n sine nu implic costuri, pentru c aporturile depuse vor putea fi imediat utilizate n conformitate cu scopurile societii de leasing (este important c legea nou nu conine cerine fa de meninerea unor fonduri proprii minime sau constituirea de rezerve de capital obligatorii). Totodat, potrivit datelor prezentate de ctre Biroul Naional de Statistic, din 22 societi care desfoar activitatea de leasing, la situaia din 31.12.2010, 16 societi dein un capital suficient pentru desfurarea acestei activiti n conformitate cu noile prevederi ale proiectului de lege. Capital nregistrat la societile menionate de leasing variaz ntre 1,9 mil. lei pn la 141,7 mil. lei.b) Costuri poteniale asociate respectrii cerinei de calificare i experien a membrilor organului executiv a organizaiilor financiare nebancare. Sunt costuri operaionale, rezultate din selectarea unor persoane calificate. ns i aceste costuri nu sunt nete, adic aduc dup sine mbuntirea resurselor (n acest caz manageriale) ale societii. c) Costuri asociate mbuntirii organizrii interne, inclusiv costuri legate de construirea sau, dup caz, mbuntirea sistemelor interne de control intern i gestiune a riscurilor. Respectarea prevederilor respective sunt obligatorii organizaiilor financiare nebancare ale cror active depesc 50.000.000 lei la finele anului de gestiune. La societile respective aceste costuri vor fi modice, pentru c ele, de regul, au deja implementate sisteme i procese moderne, care corespund cerinelor minime stabilite prin legea nou.d) Costuri asociate raportrii financiare i specializate i respectrii altor cerine de supraveghere. S-a urmrit din start ca aceste costuri s fie limitate, reieind din caracterul limitat al reglementrii i supravegherii sectorului.Costuri n sarcina autoritii de supraveghere i altor autoriti:a) Costuri asociate elaborrii i implementrii cadrului normativ subordonat legii noi. Aceste costuri sunt n mare parte absorbite de asistena tehnica a proiectului n cauz, o component a cruia este dezvoltarea reglementrilor Comisiei Naionale, necesare pentru implementarea legii noi.b) Costuri asociate supravegherii activitii de microfinanare/leasing. Este anticipat ca acestea s fie limitate, pornind de la caracterul limitat al supravegherii activitii de microfinanare/leasing. Totui, aplicarea modelului supravegherii bazate pe gradul de risc n cazul organizaiilor financiare nebancare comport costuri, care vor fi n sarcina beneficiarilor nemijlocii ai supravegherii.c) Costuri n legtur cu inerea Registrului organizaiilor financiare nebancare. Este vorba despre resurse informaionale i umane, care sunt disponibile n cadrul CNPF.

IncertitudiniAdoptarea i aplicarea reglementrilor noi comport estimativ urmtoarele riscuri:a) Rezistena posibil din partea acelor participani ai pieei, care nu pot sau nu vor s contientizeze beneficiile reglementrii i supravegherii activitii financiare nebancare. n principiu, n cadrul ntlnirii cu operatorii de leasing/microfinanare la faza iniial a proiectului, autorii proiectului de lege au remarcat c, n fond, operatorii realizeaz c beneficiile reglementrii i supravegherii, n format limitat, prevaleaz clar asupra costurilor. Mai mult, chiar din partea operatorilor de leasing/microfinanare a venit mesajul c lipsa total a reglementrii i supravegherii este un factor care descurajeaz investitorii serioi, n special instituiile financiare internaionale, s finaneze societile n cauz. b) Retragerea din pia a operatorilor care nu sunt gata s fac fa provocrilor unei supravegheri eficiente. n sectorul pieei financiare nebancare care n prezent au parte de supraveghere modest sau lips (ex. microfinanri, credit nebancar ipotecar sau de consum), exist entiti care ezit s accepte i implementeze principiile moderne de conduit a afacerii (inclusiv gestiune a riscului i control intern), profitnd de insuficiena reglementrilor normative i carenele procesului de supraveghere. Cerinele minime fa de organizare i funcionare, asociate cu supravegherea eficient, vor ridica n faa acestor entiti dilema prsirii pieei sau acceptrii noilor reguli de joc.n concluzie, adoptarea i punerea n aplicare a reglementrilor noi n domeniul pieei financiare nebancare este pe deplin de justificat, avnd n vedere c impactul pozitiv al legii noi depete impactul negativ pe care acestea le pot determina, iar riscurile asociate trebuie i pot fi abordate constructiv, pentru a nu admite compromiterea scopului reformei.

III. IMPLEMENTAREASe poate estima c implementarea reuit a reglementrilor noi este n funcie de o serie de factori, cei mai importani fiind:a) motivaia i capacitatea operatorilor existeni ai pieei financiare nebancare s ndeplineasc cerinele legii noi;b) capacitatea autoritii de supraveghere (CNPF) s-i extind aria de supraveghere, pentru a include i piaa financiare nebancare; ic) factori de natur exogen: situaia macroeconomic naional i internaional, interferena politicului etc.Sub aspect de motivaie, comunicarea cu operatorii de leasing/microfinanare, permite cu un grad nalt de optimism a estima c acetia sunt n cea mai mare parte dispui s accepte provocrile induse de reglementrile noi, att timp ct acestea le ofer i beneficii notabile. Sub aspect de capacitate, pentru cei mai muli dintre operatori, n special cei cu acionariat bancar sau strin, cerinele fa de organizarea i funcionarea intern nu ridic vreo problem.n condiiile de autofinanare a CNPF, este de ateptat c supravegherea s determine perceperea unor taxe aferente n sarcina entitilor supravegheate. Aceste taxe trebuie prevzute de bugetul CNPF, aprobat anual de Parlament, ocazie cu care va fi cuantificat i decis nivelul curent al prestaiilor. n concluzie, considerm c att piaa financiar nebancar, ct i autoritatea de supraveghere sunt bine poziionate pentru a accepta i implementa cu succes reformele aduse prin reglementrile noi. Implementarea reglementrilor noi nu presupune alocarea resurselor din bugetul de stat i nu necesit participare substanial din partea autoritilor administraiei publice.

5