hotărârile consiliului local- 2
Post on 11-Dec-2015
215 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
II.1. Noţiunea actului administrativ
Actul administrativ se bucură de un mare interes în cadrul dreptului administrativ. Încă de la
sfârşitul secolului al XIX-lea (1895) s-a afirmat că dreptul administrativ modern este dominat
de conceptul de act administrativ[18], o afirmaţie care rămane valabilă în
contemporaneitate.
Preocupări legate de definirea actului administrativ găsim încă din perioada interbelică în
doctrina nostră. Astfel, s-a precizat că prin actul administrativ se înţelege „actul sau o serie
de acte şi operaţiuni, de ordin juridic, tehnic sau administrativ, prin care se ajunge la
executarea unui text de lege".[19] Această definiţie este criticabilă, după părerea noastră,
întrucât tinde la definirea unei noţiuni prin utilizarea aceluiaşi concept -sigur, circumstanţiat
-şi, totodată, considerăm că este prea generoasă, înglobând şi operaţiunile material-tehnice
care nu sunt producătoare de efecte juridice.
Într-o altă opinie, actele administrative reprezintă „declaraţiunile de voinţă [...] care emană
în mod unilateral de la autorităţiile publice lucrând în calitatea lor de organe administrative
şi indiferent de natura domeniului în care intervin"[20]. Această concepţie aparţine Curţii de
Casaţie pe la jumătatea deceniului al doilea al secolului al XX-lea şi corespunde conceptului
de decizie administrativă care se află în relaţie de întreg-parte cu actul administrativ. Prin
urmare, şi această definiţie este prea generoasă raportată la actul administrativ în sens strict.
Numeroase definiţii ale actului administrativ găsim în literatura noastră contemporană.
Reţinem astfel că actele administrative pot fi definite ca „acte juridice unilaterale de putere
publică, obligatorii şi executorii prin care se organizează executarea sau se execută în
concret legile şi celelelte acte ale organelor statului sau ale colectivităţilor locale"[21] iar
conform unei alte opinii ca „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor
administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice."[22]
În doctrina franceză, actul administrativ este înţeles ca „actul juridic emis voluntar şi
unilateral de către administraţie care are ca obiect şi ca efect impunerea de obligaţii sau
conferirea de drepturi celor administraţi fără consimţămantul acestora."[23]. Reţineam însă
că actul administrativ poate fi definit şi ca urmare a conjugării a trei elemente: un element
organic (adică calitatea autorului său, aceea de autoritate publică), un element de formă
(scrisă, de regulă, dar şi verbală) şi un element de fond (întrucat din momentul intrării sale în
vigoare, actul administrativ are ca efect modificarea ordinii juridice prin conferirea de
drepturi sau crearea de drepturi prin singura voinţă a autorului său).[24]
În doctrina spaniolă, actul administrativ este o „declaraţie de voinţă, cunoaştere, dorinţă şi
judecată emanând de la un subiect al administraţiei in exerciţiul unei puteri
administrative"[25].
Definiţiile care au fost date actului administrativ pot fi clasificate în două categorii, în funcţie
de izvorul lor: legale şi doctrinare. După ce am văzut diferitele opinii exprimate în doctrină,
urmează să vedem care este concepţia oficială, a legiuitorului.
În prezent, actul administrativ beneficiază de o definiţie legală în legislaţia noastră. Potrivit
art. 2 alin. 1, lit. „c" din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[26] actul
administrativ este „actul individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile
publice". Potrivit alin. 2 „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după
caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal." Este vorba despre o definiţie
foarte generoasă a actului adminitrativ, o concepţie extensivă, apreciată[27] ori criticată[28]
în doctrină. În ceea ce ne priveşte, ne înscriem în curentul criticilor acestei definiţii.
Considerăm acceptabilă doar prima parte a acestei definiţii, asimilările legale ulterioare
extinzând nepermis de mult sfera actului administrativ. Definiţia cuprinsă în Legea nr.
554/2004 contrazice definiţia tradiţională a actului administrativ dată în doctrina română de
drept administrativ. Este de neconceput înglobarea în sfera actului administrativ unilateral a
contractelor administrative enumerate la lit. „c" a alin.1 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 din
cel puţin două motive.
În primul rând, este forţată asimilarea contractelor administrative amintite mai sus actelor
administrative unilaterale[29] întrucât este vorba de noţiuni incompatibile.
În al doilea rând, definiţia supusă atenţiei realizează de o manieră artificială o delimitare în
cadrul contractelor administrative deoarece enumerarea celor patru tipuri de contracte (cele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile
publice) nu epuizează sfera contractelor administrative, putând fi imaginate şi altele, cum ar
fi contractul de asociere in participatiune[30] sau contractul de grant[31].Astfel, o parte a
contractelor administrative sunt asimilate actelor administrative unilaterale iar restul
rămâne în suspensie, fără a se bucura de atenţia legiuitorului. Probabil că în concepţia Legii
554/2004 această categorie reziduală rămâne să constituie categoria contractelor
administrative. Evident că este lipsită de logică această graniţă artificială trasată de Legea
554/2004 chiar în interiorul contractelor administrative.
Ar fi fost preferabilă o reglementare care să precizeze că pot fi atacate în contencios în
condiţiile Legii 554/2004, pe lângă actele administrative, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice,
precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, fără a mai asimila toate
aceste categorii actului administrativ.
În stadiul de aşteptare se află definiţia actului administrativ oferită de Proiectul de Cod de
procedură administrativă a României[32]. Astfel, art. 13 alin. 1 prevede: „actul administrativ
este actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral în regim de
putere publică, prin care se organizează sau se aplică în concret legea". Comparativ cu
varianta cuprinsă în legea conteciosului administrativ, actul administrativ are un sens mult
restrâns şi pe cale de consecinţă este preferabilă această definiţie.
Dacă în legislaţia noastră codul de procedură rămâne la stadiul de proiect deocamdată, alte
ţări se pot mândri cu astfel de coduri în vigoare şi care includ şi sensul noţiunii de act
administrativ. Astfel, potrivit art. 120 al Codului de procedură administrativă portughez
(Decretul-lege nr. 442/1991) sunt considerate acte administrative deciziile organelor
administraţiei care potrivit normelor de drept public vizează producerea de efecte juridice
într-o situaţie individuală şi concretă.[33] Art. 35 al Codului de procedură administrativă din
Germania identifică actul administrativ cu orice ordin, decizie sau altă măsură a unei
autorităţi vizând reglementarea unui caz particular din sectorul dreptului public şi care
produce în exterior un efect legal direct[34]. Se poate remarca că aceaste două definiţii au în
vedere doar actul administrativ individual fără a viza ipoteza actului administrativ normativ,
omisiune criticabilă după părerea noastră întrucât această categorie nu poate fi ignorată.
Sigur că între o definiţie doctrinară şi una legală este prioritară cea legală deoarece aceasta
este oficială şi face corp comun cu respectiva lege, impunându-se a fi aplicabilă. Pe de altă
parte, se cunoaşte că orice definiţie legală este periculoasă, riscând să nu mai fie în acord cu
realitatea juridico-socială; în această fază, se poate recurge la definiţiile doctrinare care pot
acorda oricând un punct de sprijin.
După această „cascadă" de definiţii ale actului administrativ, ne propunem exprimarea
conclusivă şi a unei versiuni personale: în opinia noastră, actul administrativ este o
manifestare unilaterală de voinţă provenind în principiu de la un organ al administraţiei
emisă în scopul de a produce efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare
a executării în concret a legilor.
II.2. Trăsăturile actului administrativ
În literatura juridică nu există un consens cu privire la numărul şi conţinutul trăsăturilor
actului administrativ. Cu titlu explicativ arătăm că într-o opinie sunt enunţate şapte trăsături
specifice ale actului administrativ: (1) reprezintă principalul act juridic care intervine în
activitatea autorităţilor publice, (2) este o manifestare de voinţă unilaterală, (3) actul
administrativ este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice, (4) actul administrativ
este obligatoriu, (5) actul administrativ este executoriu prin el însuşi, adică se execută din
oficiu fără a mai fi necesar să intervină instanţele judecătoreşti,[35] (6) actul administrativ
este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a
celorlalte acte normative, (7) actul administrativ are un regim specific[36]. În schimb, un alt
autor descoperă patru trăsături ale actului administrativ în sens formal-material: (1) este
forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, (2) este o voinţă
juridică unilaterală, (3) este emis numai în realizarea puterii publice, (4) are un regim juridic
specific în centrul căruia se află legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).[37]
La un examen atent al literaturii noastre de specialitate, vom remarca unele trăsături comune
care se regăsesc la majoritatea autorilor chiar dacă ele sunt formulate diferit. Aceste
elemente comune sunt esenţiale pentru delimitarea actului administrativ de celelalte acte
juridice ale organelor administrative sau de celelalte forme de activitate ale acestora. Aceste
trăsături comune sunt: a) actele administrative sunt acte juridice; b) actele administrative
sunt manifestări unilaterale de voinţă; c) actele administrative sunt emise în realizarea
puterii de stat[38].
II. 3. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ
Marea majoritate a doctrinei consideră că pentru ca un act administrativ să fie valabil şi să
producă efecte juridice, este necesar ca el să îndeplinească, în principal, patru condiţii: actul
administrativ să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale; actul
administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege; actul administrativ să
fie conform din punctul de vedere al conţinutului cu legea şi cu actele cu forţă juridică
superioară; actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege
(oportunitatea actului administrativ).[39]
Doctrina franceză relevă faptul că actul adminitrativ trebuie să răspundă unei triple cerinţe
de legalitate: organică (adică actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate
determinată), formală (să fie elaborat în conformitate cu anumite proceduri şi forme) şi
respectiv materială (adică să intervină în sensul satisfacerii unui anumit scop) [40].
Revenind la hotărârile consiliului local, în literatura de specialitate s-a remarcat că acestea
„cuprind norme juridice prin care consiliile locale rezolvă problemele de interes local care
sunt în competenţa lor de soluţionare şi totodată îşi manifestă autoritatea în comune şi oraşe.
Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local sunt acte
administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii"[41].
Considerăm şi noi că hotărârile consiliului local reprezintă manifestări unilaterale de voinţă
adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau
organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea
exercitării atribuţiilor prevăzute de lege.
Forţa juridică a hotărârilor consiliilor locale este dată de locul acestor autorităţi în
„ierarhia organelor statului" dar acest principiu trebuie aplicat ţinând cont de lipsa de
subordonare a organelor deliberative locale faţă de administraţia publică centrală sau faţă
de celelalte organe administrative locale. În orice caz, fiind vorba de acte administrative, ele
trebuie adoptate cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, a ordonanţelor şi
hotărârilor Guvernului.
În calitatea lor de acte administrative, hotărârile consiliului local dispun, potrivit art. 103
alin. 3 din Proiectul de Cod de procedură administrativă, de prezumţia de legalitate. Actele
administrative normative sunt opozabile tuturor, iar actele administrative individuale sunt
opozabile părţilor.
top related