functia publica europeana
Post on 08-Aug-2015
315 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
2
CUPRINS
Capitolul 1.
Apariţia şi evoluţia conceptului de funcţie publică comunitară
şi a termenului de funcţionar public comunitar ............................................. 4
1.1. Caracteristici și specificități ale funcției publice comunitare ....................... 4
1.2. Noțiunea de funcționar public comunitar ..................................................... 6
1.3. Un sistem ”hibrid” de funcție publică ........................................................ 14
1.4. Categorii de funcţionari comunitari ........................................................... 17
Capitolul 2.
Aspecte teoretice și practice privind derularea carierei
funcţionarului comunitar .............................................................................. 20
2.1. Naşterea raportului de funcţie publică comunitară ..................................... 20
2.2. Recrutarea funcționarilor comunitari ......................................................... 22
2.3. Activitatea desfășurată de funcţionarul public comunitar .......................... 33
2.4. Condițiile de muncă ale funcționarului ...................................................... 34
2.5. Avansarea și promovarea funcționarilor comunitari .................................. 50
2.6. Încetarea raportului de funcție publică comunitară .................................... 60
Capitolul 3.
Drepturile şi obligațiile statutare ale funcţionarului public comunitar ...... 66
3.1. Principiile ce stau la baza exercitării drepturilor și obligațiilor
funcționarului public comunitar
3.2. Drepturile statutare ale funcţionarilor comunitari ...................................... 69
3.3. Obligațiile statutare ale funcţionarilor comunitari ...................................... 75
Capitolul 4.
Timpul afectat activităţii şi timpul de odihnă ............................................... 81
4.1. Timpul afectat desfășurării activităţii funcţionarului comunitar ................. 81
4.2. Timpul de odihnă al funcţionarului comunitar ........................................... 84
Capitolul 5.
Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcţionarilor comunitari ............. 87
5.1. Forme de răspundere aplicabile funcţionarilor comunitari
5.2. Principii generale care guvernează răspunderea disciplinară
a funcţionarilor comunitari ....................................................................... 88
5.3. Consiliu de disciplină și procedura disciplinară ......................................... 89
5.4. Sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor comunitari ..................... 91
5.5. Căile de atac împotriva sancţiunilor administrativ – disciplinare ............... 94
3
Capitolul 6.
Funcţia publică comunitară - un posibil “model european”
pentru statele membre UE? ........................................................................... 97
BIBLIOGRAFIE .......................................................................................... 101
4
CAPITOLUL 1
APARIŢIA ŞI EVOLUŢIA CONCEPTULUI DE
FUNCŢIE PUBLICĂ COMUNITARĂ ŞI A
TERMENULUI DE FUNCŢIONAR PUBLIC
COMUNITAR
1.1. Caracteristici și specificități ale funcției publice comunitare
Uniunea Europeană, creată din dorinţa statelor membre, dispune
pentru conceperea şi punerea în practică a politicilor sale de o funcţie
publică specifică. Funcţionarea cotidiană, integrată a Uniunii
Europene, bazată pe instituţii, presupune existenţa unei administraţii
europene compusă din funcţionari. Chiar dacă statele membre au
rămas foarte prudente, iniţial, în ce priveşte administraţia
Comunităţilor Europene şi ulterior a Uniunii Europene, au recunoscut
necesitatea înfiinţării unui corp al funcţionarilor publici dotat cu un
statut propriu. Trebuie să precizăm că această administraţie europeană,
nu este o administraţie de execuţie, în afară de cazurile relativ rare
când ele realizează o administraţie directă. Administraţiile naţionale
sunt cele cărora le revine sarcina de a îndeplini în cadrul administraţiei
indirecte punerea în aplicare, pe teritoriile statelor membre, a dreptului
şi a politicilor Uniunii Europene. Se realizează astfel o diviziune a
muncii între administraţia Uniunii Europene şi administraţiile
naţionale ale statelor membre1.
1 Henri Oberdorff, La fonction publique de l’Union Européenne în Droit administratif
européen, sous la direction de Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochère,
Edition Bruylant, Bruxelles, 2007, p.213-214.
5
În analiza caracteristicilor funcției publice comunitare trebuie să avem
ca punct de pornire istoria construcţiei europene ce are o importanţă
fundamentală deoarece ne reaminteşte că vocaţia principală şi
fundamentală a construcţiei europene a fost, este şi va fi întotdeauna
căutarea unei păci perpetue între popoarele europene. Acest fapt a dus
la apariţia unor îndatoriri de loialitate şi de patriotism impuse
funcţionarului comunitar. Aceasta fiind şi prima specificitate a
funcţiei publice comunitare, aceea de a fi în principiu formată din
“comunitari” convinşi1.
Potrivit doctrinei2 această cerinţă de loialitate este în realitate foarte
complexă căci ea merge dincolo de obligaţia clasică de supunere.
Această loialitate presupune ca funcţionarul să fie într-adevăr
european, împărtăşind mai ales ambiţia integrării europene, chiar dacă
el rămâne în acelaşi timp un resortisant dintr-un stat membru. În
exercitarea funcţiei comunitare, el trebuie “să uite” legătura sa juridică
cu statul său de origine. Statutul funcţionarilor publici comunitari
urmăreşte să ”extragă” funcţionarul din regimul său juridic naţional
pentru ca el să poată servi interesul general al Uniunii Europene.
O a doua specificitate a funcţiei publice comunitare rezidă în faptul că
este o funcţie publică relativ recentă în comparaţie cu alte sisteme de
funcţie publică existente, mult mai vechi3. O a treia specificitate rezidă
în proporţia numărului “celorlalţi agenţi” în raport cu funcţionarii
propriu-zişi. Astfel, proporţia agenţilor non-funcţionari în acest caz
depăşeşte 25%, pe când, în cazul Franţei de exemplu, această cifră
este de 13,6% din efectivele funcţiei publice franceze.
Ultima specificitate rezidă în legăturile care se menţin între funcţia
publică comunitară şi omologii săi naţionali, legături atât de strânse
1 Sylvain Dalle-Crode, Le fonctionnaire communautaire: droits, obligations et régime
disciplinaire, Editions Bruylant, Bruxelles, 2008, p.9-12. 2 Henri Oberdorff, La fonction…, op.cit., 2007, p.224.
3 În unele state europene regăsim dispoziţii privitoare la funcţia publică încă din antichitate.
6
încât unii nu ezită să vorbească despre “renaţionalizarea” funcţiei
publice comunitare/europene. Practica detaşării funcţionarilor
naţionali este din ce în ce mai frecventă, iar folosirea experţilor
naţionali detaşaţi facilitată şi încurajată1.
Aceste specificităţi, caracteristici, nu fac altceva decât să arate că
funcţia publică comunitară se diferenţiază de cea din statele membre
ale Uniunii Europene, confirmând astfel părerea exprimată de doctrina
de specialitate2 potrivit căreia această funcţie este marcată de logica şi
de finalitatea integrării într-un ansamblu multinaţional, apreciere ce
pleacă de la faptul că Uniunea Europeană nu este un stat, nu are nici
structurile şi nici funcţiile unui stat, fiind o organizaţie internaţională,
iar potrivit compoziţiei sale o organizaţie regională.
1.2. Noțiunea de funcționar public comunitar
Uniunea Europeană beneficiază de un întreg aparat instituţional menit
să ajute la conceperea şi punerea în aplicare a politicilor sale, un rol
aparte în cadrul acestui aparat revenind personalului. În scopul
creşterii capacităţii administraţiei publice europene de a răspunde
nevoilor unui mediu complex şi dinamic s-a impus dezvoltarea unui
corp al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru.
Aparatul administrativ al instituţiilor Uniunii Europene numără zeci
de mii de persoane (peste 30.000), în marea lor majoritate fiind
funcţionari publici comunitari, existând însă şi un număr redus de
persoane ce nu au această calitate şi anume agenţii angajaţi prin
contract cărora le este aplicabil fie dreptul european, fie dreptul
naţional.
1 Sylvain Dalle-Crode, Le fonctionnaire…, op.cit., 2008, p.21.
2 Henri Oberdorff, La fonction…, op.cit., 2007, p.214-215.
7
Fără a proceda la o analiză aprofundată din punct de vedere istoric
considerăm că este necesar să urmărim evoluţia1 reglementărilor cu
privire la funcţionarul public comunitar pentru a avea o imagine de
ansamblu a evoluţiei acestuia în cadrul instituţiilor Uniunii Europene.
Iniţial Comunitatea Economică a Cărbunelui şi Oţelului a cunoscut,
până la 1 iulie 1956, data adoptării unui statut al funcţionarilor din
cadrul acestui organism, o perioadă în care funcţionarii săi erau
recrutaţi pe baza unor contracte de drept public. Aceeaşi situaţie o
regăsim şi în cazul funcţionarilor din cadrul CEE, Euratom în perioada
prestatutară (1958-1962)2.
Tratatul de fuziune, adoptat la Bruxelles, la 8 aprilie 1965 şi care a
intrat în vigoare la 1 iulie 1967 a impus adoptarea Statutului
funcţionarilor Comunităţilor Europene3, adoptat la 29 februarie 1968,
statut care la rândul său a suferit numeroase modificări.
Ultimele modificări vizează necesitatea de a se transpune în reguli
juridice aplicabile funcţiei publice comunitare aspecte care răspund
nevoilor în evoluţie a instituţiilor şi personalului, în respectul culturii
şi tradiţiilor unei administraţii comunitare fondată pe principiul că
aceasta este în serviciul cetăţeanului. Pentru a-şi putea îndeplini cu
succes sarcinile care le revin instituțiile europene trebuie să dispună de
o administraţie performantă, eficienţa acţiunii administraţiei
depinzând însă de calitatea personalului care o deserveşte. De aceea,
în preambul, se regăseşte ideea că este necesar să existe un cadru de
recrutare de către Comunităţi a personalului lor, de natură să permită o
selectare care să corespundă mai multor exigenţe, respectiv:
1 A se vedea pe larg Stelian Scăunaş, Uniunea Europeană. Construcţie. Instituţii. Drept,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.50-51, 167-168. 2 Joel Rideau, Droit institutionnel de L’Union et des Communautés Européennes, 5
e
édition, L.G.D.J., Paris, 2006, p.540-541.
3 Regulamentul (C.E.E., C.E.C.O., Euratom) nr. 259/1968 stabilind statutul funcţionarilor
Comunităţilor europene, precum şi regimul aplicabil altor agenţi ai Comunităţilor europene
(J.O.C.E. nr.L 56 din 4 martie 1968).
8
a. viitorii funcţionari comunitari să dispună de înalte aptitudini de
productivitate, eficienţă şi integritate;
b. viitorii funcţionari comunitari să provină dintr-o bază geografică
cât mai largă, spre a fi reprezentativă pentru cetăţenii statelor
membre;
c. personalul din cadrul instituțiilor europene să execute sarcinile
în condiţii care să garanteze funcţionarea activităţii acestora în
condiţii optime;
d. finalitatea modului de recrutare şi a reglementărilor care
guvernează statutul personalului este aceea de a crea resursele
umane capabile să asigure o funcţie publică europeană
caracterizată prin competenţă, independenţă, loialitate,
imparţialitate şi permanenţă, ca şi printr-o diversitate culturală şi
lingvistică1.
Analiza Statutului funcţionarilor Comunităţilor Europene ne arată că
legiuitorul european nu a dat o definiţie clară şi precisă funcţiei
publice comunitare fiind definită doar noţiunea de funcţionar public
comunitar.
Potrivit art.1 a (1) din Statutul Funcţionarilor Comunităţilor
Europene2, este funcţionar al Comunităţilor orice persoană care a fost
numită, în condiţiile prevăzute de statut, într-un post permanent al
uneia dintre instituţiile Comunităţilor, printr-un act scris al autorităţii
împuternicite să facă numiri a instituţiei în cauză.
Alineatul (2) al aceluiaşi articol precizează că definiţia menţionată
anterior se aplică, de asemenea, persoanelor numite de organismele
comunitare (denumite în continuare „agenţii”), cărora li se aplică
statutul funcționarilor comunitari în temeiul actelor prin care sunt
înfiinţate.
1 Verginia Vedinaş, Constanţa Călinoiu, Statutul funcționarului european, ediția a II-a,
Editura Universul Juridic, București, 2007, p.13-14. 2 http://ec.europa.eu/civil_service/job/official/index_ro.htm.
9
Din cele enunţate mai sus reiese că dobândirea statutului de funcţionar
comunitar este determinată de existenţa unui act de numire emis de
autoritatea competentă.
În primă fază se observă că este vorba despre un act unilateral de
numire pe care autoritatea competentă îl emite pentru ca persoana ce a
reușit la concursul organizat pentru accesul într-o funcție publică să
poată ocupa respectiva funcție publică. Persoana care este vizată de
acel act nu poate să influențeze cu ceva acest proces.
Competența de numire a unui funcționar internațional nu poate rezulta
decât dintr-un document internațional, care, prevăzând existența
funcționarului, stabilește și autoritatea care va trebui să-l numească1,
iar potrivit art. 3 din Statut actul de numire a funcționarului, emis de
autoritatea competentă, precizează data la care numirea respectivă
intră în vigoare, dată ce nu poate fi, în nici un caz, anterioară datei
angajării în funcția respectivă a persoanei în cauză.
Cu privire la autoritatea competentă să emită actul de numire în
funcția publică observăm că se acordă fiecărei instituții a
Comunităților dreptul de a stabili autoritățile care pot exercită (în
cadrul respectivei instituții) puterile acordate de statut. Există însă și
posibilitatea ca una sau mai multe instituții să delege uneia dintre ele
sau unui organism interinstituțional exercitarea, în tot sau în parte, a
puterilor acordate autorității împuternicite să facă numiri, cu excepția
deciziilor privind numirea, promovarea sau transferul funcționarilor2.
Autoritatea împuternicită să facă numiri repartizează fiecare
funcționar, prin numire sau prin transfer, într-un post din grupa sa de
funcții corespunzătoare gradului său, acționând exclusiv în interesul
serviciului și fără a ține seama de cetățenie. Funcționarul poate solicita
transferul în cadrul instituției sale.
1 V. Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.21.
2 Art.2 (2) din Statutul funcționarilor Comunităților Europene.
10
Funcționarului i se poate cere să ocupe provizoriu un post din grupa sa
de funcții care corespunde unui grad superior gradului său. Începând
cu a patra lună a interimatului, acesta primește o indemnizație
diferențiată egală cu diferența dintre remunerația aferentă gradului și
treptei sale și remunerația corespunzătoare treptei în care ar fi încadrat
în cazul în care ar fi numit în gradul corespunzător postului pentru
care asigură interimatul. Durata interimatului este de cel mult un an,
cu excepția cazului în care aceasta are ca obiect, în mod direct sau
indirect, înlocuirea unui funcționar detașat în alt post în interesul
serviciului sau încorporat pentru satisfacerea serviciul militar ori aflat
în concediu medical de lungă durată.
În cadrul fiecărei instituții se instituie:
- un comitet pentru personal, împărțit eventual în secțiuni
corespunzătoare fiecărui loc de repartizare a personalului;
- o comisie paritară sau mai multe comisii paritare în cazul în care
acest lucru este necesar din cauza numărului funcționarilor din
locurile de repartizare;
- o comisie de disciplină sau mai multe comisii de disciplină în
cazul în care acest lucru este necesar din cauza numărului
funcționarilor din locurile de repartizare;
- un comitet consultativ paritar pentru incompetență profesională,
denumit în continuare „comitetul pentru incompetență
profesională”, sau mai multe comitete pentru incompetență
profesională în cazul în care acest lucru este necesar din cauza
numărului funcționarilor din locurile de repartizare;
- eventual, un comitet pentru rapoarte de evaluare;
În vederea punerii în aplicare a anumitor dispoziții din statut, se poate
institui, pe lângă două sau mai multe instituții, o comisie paritară
11
comună. Componența și normele de funcționare ale acestor organe
sunt stabilite de fiecare instituție1.
Comitetul pentru personal reprezintă interesele personalului în
raporturile cu instituția și asigură o legătură permanentă între instituție
și personal. Acesta contribuie la buna funcționare a serviciilor prin
faptul că le oferă angajaților posibilitatea de a-și exprima punctul de
vedere. Acesta aduce la cunoștința organelor competente ale instituției
orice dificultate de interes general privind interpretarea și aplicarea
prezentului statut. El poate fi consultat în privința oricărei dificultăți
de această natură. Comitetul pentru personal înaintează organelor
competente ale instituției orice sugestii privind organizarea și
funcționarea serviciilor, precum și orice propuneri de ameliorare a
condițiilor de muncă ale angajaților sau a condițiilor de viață ale
acestuia în general. Comitetul participă la administrarea și
supravegherea organelor cu caracter social create de instituție în
interesul angajaților. Cu acordul instituției, comitetul pentru personal
poate institui servicii de această natură. Independent de competențele
care le sunt conferite de statutul funcționarilor comunitari, comisia
paritară sau comisiile paritare pot fi consultate de către autoritatea
împuternicită să facă numiri sau de către comitetul pentru personal în
privința oricărei chestiuni cu caracter general pe care acestea le
consideră utile.
Comitetul pentru rapoarte de evaluare își dă avizul:
(a) privind măsurile ulterioare încheierii perioadelor de probă;
(b) privind stabilirea listei funcționarilor afectați de o decizie de
reducere a numărului de locuri de muncă. Acesta poate fi însărcinat de
autoritatea împuternicită să facă numiri să asigure armonizarea
evaluării membrilor personalului în cadrul instituției.
1 Lista membrilor care intră în componența acestor organe este adusă la cunoștința
personalului instituției.
12
Comitetul consultativ paritar pentru incompetență profesională își dă
avizul cu privire la măsurile de punere în aplicare a dispozițiilor
articolului 51. Se instituie Comitetul pentru statutul funcționarilor,
compus dintr-un număr egal de reprezentanți ai instituțiilor
Comunităților și de reprezentanți ai comitetelor pentru personal ale
acestora. Modalitățile de stabilire a componenței Comitetului pentru
statutul funcționarilor se adoptă de comun acord de către instituții.
Agențiile sunt reprezentate împreună, în conformitate cu normele
stabilite de comun acord între acestea și Comisie.
Comitetul este consultat de către Comisie în privința oricărei
propuneri de revizuire a statutului; acesta își comunică avizul în
termenul stabilit de Comisie. Independent de competențele care îi sunt
atribuite de statut, comitetul poate formula orice sugestie în vederea
revizuirii statutului. El se întrunește la cererea președintelui său, a unei
instituții sau a comitetului pentru personal al uneia dintre instituții1.
Instituția stabilește termenele în care comitetul pentru personal,
comisia paritară sau Comitetul pentru statutul funcționarilor trebuie să
emită avizele care le sunt solicitate, fără ca aceste termene să fie mai
mici de 15 zile lucrătoare. În cazul în care comitetul nu emite un aviz
în termenul stabilit, instituția își adoptă decizia.
Organizațiile sindicale sau profesionale menționate la articolul 24b
acționează în interesul general al personalului, fără a aduce atingere
competențelor statutare ale comitetelor pentru personal. Propunerile
Comisiei menționate la articolul 10 pot face obiectul unor consultări
cu organizațiile sindicale sau profesionale reprezentative.
Fiecare instituție poate încheia acorduri privind personalul său cu
organizațiile sindicale sau profesionale reprezentative din cadrul său.
Astfel de acorduri nu pot avea drept consecință o modificare a
statutului sau un angajament bugetar și nici nu pot privi funcționarea
1 Procesele-verbale ale ședințelor comitetului sunt transmise autorităților competente.
13
instituției. Acțiunile organizațiilor sindicale sau profesionale
reprezentative semnatare respectă competențele statutare ale
comitetului pentru personal.
Remarcăm de asemenea dispozițiile legiuitorului european care
prevăd că Statutul se aplică și funcționarilor ce își desfășoară
activitatea în alte instituții1 din cadrul spațiului european, acestea fiind
asimilate instituțiilor europene, cu excepția cazului în care statutul în
vigoare dispune altfel.
În spiritul respectării principiului egalității de șanse la accesul în
funcția publică Statutul face precizări clare în ce privește egalitatea
din femei și bărbați, fiind prevăzute, încă de la început, dispoziții care
să elimine orice posibilă discriminare. Astfel, orice referire din statut
la o persoană de sex masculin (funcționar comunitar) se consideră,
totodată, ca referire la o persoană de sex feminin și invers, cu excepția
cazului în care contextul indică în mod clar altfel. De asemenea sunt
interzise orice alte discriminări precum discriminarea bazată pe sex,
rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă,
religie sau convingeri, opinii politice sau de orice altă natură,
apartenența la o minoritate națională, avere, naștere, handicap, vârstă
sau orientare sexuală.
Apreciem că funcţionarul public comunitar constituie o categorie de
funcţionari aparte, el desfăşurându-şi activitatea în instituțiile
europene şi din acest motiv definiţia sa este apropiată de cea dată de
doctrina străină2, potrivit căreia funcţionar internaţional este orice
individ însărcinat de reprezentanţii mai multor state sau de un
organism care acţionează în numele lor, în urma unui acord interstatal
şi sub controlul lor, fiind supus unor reguli juridice speciale, de a
1 Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor, Ombudsmanul Uniunii
Europene și Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor. 2 Fabien Baugard, Pascal Bonnemayre, Marion Enguehard, Lætitia Person, Intégrer la
fonction publique internationale, Studyrama, Levallois-Perret, 2007, p.57.
14
exercita în mod continuu şi exclusiv, funcţii în interesul statelor în
chestiune.
În cazul administraţiei europene ne raliem opiniei1 potrivit căreia
aceasta nu este o administraţie de execuţie, în afară de cazurile relativ
rare când ele realizează o administraţie directă. Administraţiile
naţionale sunt cele cărora le revine sarcina de a îndeplini în cadrul
administraţiei indirecte punerea în aplicare, pe teritoriile statelor
membre, a dreptului şi a politicilor Uniunii Europene. Se realizează
astfel o diviziune a muncii între administraţia Uniunii Europene şi
administraţiile naţionale ale statelor membre. Cu toate acestea
funcţionarea cotidiană, integrată a Uniunii Europene, bazată pe
instituţii, presupune existenţa unei administraţii europene compusă din
funcţionari. Chiar dacă statele membre au rămas foarte prudente,
iniţial, în ce priveşte administraţia Comunităţilor Europene, au
recunoscut necesitatea înfiinţării unui corp al funcţionarilor publici
dotat cu un statut propriu.
Plecând de la cele prezentate mai sus, concluzionăm, că prin
funcţionar comunitar se înţelege orice persoană numită printr-un act
scris, de autoritatea investită cu putere de numire, într-o funcţie a
instituţiilor Comunităţilor Europene cu scopul de a exercita în mod
continuu şi exclusiv sarcinile ce îi revin, potrivit reglementărilor
statutare şi care se bucură de independenţă faţă de statele membre.
1.3. Un sistem ”hibrid” de funcție publică
Din analiza caracteristicilor prezentate mai sus reiese clar că funcţia
publică a instituţiilor europene este organizată după modelul
sistemului carierei. Se deosebeşte radical de alte funcţii publice
internaţionale ce au la bază recrutarea pe o perioadă determinată 1 Henri Oberdorff, La fonction…, op.cit., 2007, p.213-214.
15
(temporară), ocupanţii acestor funcţii nu se bucură de o veritabilă
securitate a postului şi, de asemenea, nu au posibilitatea de a-şi
construi o carieră în acea instituţie. Astfel, în cazul funcţiei publice
comunitare este vorba de un sistem din categoria funcţiilor publice
închise, asemănător funcţiei publice franceze sau germane în care
veritabilii funcţionari sunt titulari ai posturilor lor şi au vocaţie la
carieră1.
Doctrina de specialitate2 plecând de la faptul că Uniunea Europeană
este constituită dintr-un conglomerat de state, fiecare cu tradiţii
diferite în ceea ce priveşte funcţia publică afirmă că aceste tradiţii
influenţează în mod firesc diferite experienţe europene, fără a
determina însă transformarea funcţiei publice comunitare într-una de
tip francez, german sau englez, de exemplu.
Pe de altă parte, influenţa modelelor latino-germanice asupra funcţiei
publice europene este indiscutabilă. Franţa a jucat un rol
preponderent, în calitatea sa de “pionier” al construcţiei europene şi de
aceea asemănarea dintre modelul francez de funcţie publică şi cel
european este frapantă. Dreptul francez al funcţiei publice reprezintă
un model pentru omologul său european, regimul drepturilor şi
obligaţiilor funcţionarului comunitar încorporând în mare parte
articulaţiile clasice ale dreptului francez3.
Din analiza celor prezentate mai sus reiese că funcţia publică
comunitară este produsul creatorilor Uniunii Europene, ea a preluat
modelul clasic al sistemului carierei pe care l-a “actualizat” ulterior
pentru a face faţă provocărilor construcţiei europene.
De fapt ar fi fost împotriva firii dacă s-ar fi adoptat un alt sistem
ţinând cont de faptul că din cei şase membri fondatori ai Uniunii
1 Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire général, 8
e édition, Armand Colin, Paris,
2001, p.103.
2 Verginia Vedinaş, Constanţa Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.20.
3 Sylvain Dalle-Crode, Le fonctionnaire…, op.cit., 2008, p.14-15.
16
Europene1, Franţa şi Germania, care au fost de altfel şi artizanii
principali ai construcţiei europene, au adoptat ca modalitate de
organizare a funcţiei publice sistemul carierei.
Cu toate acestea ultimele modificări au arătat o reorientare a funcției
publice comunitare către funcția publică britanică (civil service).
Astfel, în ce privește funcţia publică britanică o parte a literaturii de
specialitate2 apreciază că prezintă elemente tipice sistemului de
carieră, existând chiar autori3 ce consideră această funcţie publică ca
fiind cea mai reprezentativă pentru sistemul carierei în realizarea unei
comparaţii între acesta şi sistemul de tip post. Pe de altă parte există
autori4 ce consideră că elementele ce caracterizează funcţia publică
din Marea Britanie se regăsesc mai degrabă printre caracteristicile
structurale ale funcţiei publice din sistemul de tip post.
Observăm că, în prezent, este greu să încadrăm „civil service” în
tiparul strict al unuia din cele două sisteme, însă îndrăznim să spunem
că regăsim în cadrul „civil service” mai multe elemente specifice
sistemului de tip post cu toate că nu putem vorbi de un sistem în stare
pură deoarece regăsim şi multe caracteristici specifice funcţiei publice
din sistemul carierei. Considerăm că ne aflăm, în cazul Marii Britanii,
1 Germania, Franţa, Italia, Ţările de Jos, Belgia şi Luxemburg.
2 Jacques Ziller, Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de
l’Europe des Douze, Editions Montchrestien, Paris, 1993, p.415; Auby, Jean-Marie; Auby,
Jean-Bernard; Didier, Jean-Pierre; Taillefait, Antony – Droit de la fonction publique. État,
collectivités locales, hôpitaux, 5e édition, Dalloz, Paris, 2005, p.12; Peiser, Gustave – Droit
de la fonction publique, 18e édition, Éditions Dalloz, Paris, 2006, p.2.
3 Simona Cristea, Problèmes juridiques de la fonction publique roumaine. Étude
comparée avec la France, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2005, p.56.
4 Czaputowicz, Jacek - Principales tendances dans l`administration publique en Europe în
L`emploi public en Europe: une ambition pour demain, Editions Pulim, Limoges, [2004],
p.45; Christoph Demmke, European Civil Services between Tradition and Reform,
European Institute of Public Administration (EIPA), Maastricht, the Netherlands, 2004, p.93;
Olivier Dord, Droit de la fonction publique, Presses Universitaires de France (PUF), Paris,
2007, p.76.
17
în faţa unui sistem mixt, hibrid1, aflat undeva la intersecţia celor două
sisteme, însă prezentând o tendinţa crescândă de a se apropia din ce în
ce mai mult de sistemul de tip post.
Această excepţie se datorează tradiţionalismului manifestat de
sistemul juridic (insular) diferit al Marii Britanii, faţă de regimurile
juridice din restul Europei (concepţia continentală).
După cum am văzut problema rigidităţii se manifestă în cadrul
sistemului carierei sub următoarele forme: mutarea între diferite
categorii sau între sectorul public şi privat este extrem de dificilă,
tinerii funcţionari au de străbătut un lung drum până pot ajunge în
poziţii de top, lipsa de perspective profesionale de care suferă
angajaţii cu vechime, toate acestea au făcut ca mai multe state2 ce
adoptaseră sisteme ale carierei să renunţe la acestea în favoarea
sistemului de tip post. Astfel, este posibil ca pe viitor să observăm un
asemenea derapaj și în cazul funcției publice comunitare, aceasta
adoptând un sistem hibrid de funcție publică.
1.4. Categorii de funcţionari comunitari
Posturile reglementate de Statutul funcționarilor comunitari se
clasifică, în funcție de natura și importanța funcțiilor la care se
raportează, într-o grupă de funcții de administratori (denumită în
continuare „AD”) și o grupă de funcții de asistenți (denumită în
continuare „AST”).
1 Lucica Matei, Corina Lazăr, Development and regulation of civil service in Central and
Eastern European states. A comparative analysis in view of good governance, IIAS
Conference, Helsinki, 2009, p.11, SSRN: http://ssrn.com/abstract=1440099. 2 Olanda după adoptarea Preadvise în 1982, apoi au urmat reformele din Suedia şi Italia, spre
sfârşitul anilor ’80 şi începutul anilor ’90. Alte ţări precum Austria şi Danemarca au pornit o
politică de contractualizare menită să reducă drastic numărul funcţionarilor publici.
18
Grupa de funcții AD cuprinde douăsprezece grade, corespunzătoare
funcțiilor de conducere, de proiectare și de studiu, precum și funcțiilor
de natură lingvistică sau științifică. Grupa de funcții AST cuprinde
unsprezece grade, corespunzătoare funcțiilor de execuție, de natură
tehnică și de execuție.
Pentru orice numire într-un post de funcționar condițiile minime sunt:
(a) pentru grupa de funcții AST:
- un nivel de studii superioare absolvite cu diplomă sau
- un nivel de studii medii absolvite cu diplomă, care permit accesul la
învățământul superior și o experiență profesională corespunzătoare de
cel puțin trei ani sau
- atunci când interesul serviciului justifică acest lucru, o formare
profesională sau o experiență profesională de nivel echivalent;
(b) pentru gradele 5 și 6 din grupa de funcții AD:
- un nivel de studii care să corespundă unui ciclu complet de studii
universitare de cel puțin trei ani absolvit cu diplomă sau
- atunci când interesul serviciului justifică acest lucru, o formare
profesională de nivel echivalent;
(c) pentru gradele 7-16 din grupa de funcții AD:
- un nivel de studii care să corespundă unui ciclu complet de studii
universitare absolvite cu diplomă, în cazul în care durata normală a
studiilor respective este de patru ani sau mai mult sau
- un nivel de studii care să corespundă unui ciclu complet de studii
universitare absolvite cu diplomă și experiență profesională
corespunzătoare de cel puțin un an, în cazul în care durata normală a
studiilor universitare respective este de cel puțin trei ani sau
19
- atunci când interesul serviciului justifică acest lucru, o formare
profesională de nivel echivalent1.
Statutul consacră norma de principiu potrivit căreia funcționarii care
aparțin aceleiași grupe de funcții fac obiectul unor condiții identice de
recrutare și de evoluție a carierei.
1 Un tabel care prezintă diferitele posturi tip este prevăzut în anexa I secțiunea A. Pe baza
tabelului respectiv, fiecare instituție adoptă, cu avizul Comitetului pentru statutul
funcționarilor, descrierea funcțiilor și atribuțiilor care corespund fiecărui post tip. O schemă
de personal anexată la secțiunea din buget aferentă fiecărei instituții stabilește numărul de
posturi pentru fiecare grad și fiecare grupă de funcții.
20
CAPITOLUL 21
ASPECTE TEORETICE ȘI PRACTICE PRIVIND
DERULAREA CARIEREI FUNCŢIONARULUI
COMUNITAR
2.1. Naşterea raportului de funcţie publică comunitară
Conceptul de carieră este folosit în dreptul public contemporan2 pentru
a evoca dezvoltarea în timp a situației juridice a funcționarului, de la
recrutare până la sfârșitul activității profesionale, deci de la emiterea
actului din care se naște raportul de funcție publică până la emiterea
celui prin care se pune capăt acestui raport.
Extrapolând elementele acestei definiții vom putea defini cariere
funcționarului public comunitar ca reprezentând elementele care
concretizează situația juridică a funcționarului public, din momentul
în care autoritatea învestită cu puterea de numire emite actul de
numire până în momentul în care, un alt act juridic, sau un fapt juridic
(exemplu decesul) pune capăt calității de funcționar public comunitar3.
Doctrina franceză vorbește despre un drept al funcției publice, noțiune
prin care evocă un ansamblu de definiții, de principii fundamentale și
structuri generale, prin care se studiază, în principal, compoziția și
situația juridică a personalului din administrație, izvoarele dreptului
funcției publice, trăsăturile generale și tendințele concepției franceze a
funcției publice, organizarea generală a funcției publice4. În cadrul
1 Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.32-51. 2 J.M.Auby, R.D.Ader, Droit administratif, 7
e edition, Precis Dalloz, Paris, p.120.
3 . Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.32. 4 Andre de Laubadere, J.C.Venezia, Y.Gaudemet, Traite de droit administratif, tome 2, 10
e
edition, LGDJ, Paris, p.15.
21
acestuia , regăsim, printre drepturile funcționarului public, dreptul la
carieră al acestora, care semnifică, în esență, posibilitatea de a avansa
în grade și funcții1.
În ceea ce privește instituția care face obiectul prezentei lucrări,
conține și ea suficiente izvoare de reglementare, astfel încât să ni se
pară legitimă aserțiunea că putem vorbi despre un drept al funcției
publice comunitare. Putem defini dreptul funcției publice comunitare
ca reprezentând ansamblul normelor care guvernează regimul funcției
publice europene, deduse din reglementările europene și completate
cu principiile jurisprudenței CEJ2.
Pentru a garanta echivalența între evoluția carierei medii în cadrul
structurii carierei în vigoare la 1 mai 2004 (denumită în continuare
„vechea structură a carierelor”) și evoluția carierei medii în cadrul
structurii carierelor în vigoare după 1 mai 2004 (denumită în
continuare „noua structură a carierelor”) și fără a aduce atingere
principiului promovării bazate pe merit, enunțat la articolul 45 din
statut, se garantează că, pentru fiecare instituție, numărul de posturi
vacante pentru fiecare grad este egal, la data de 1 ianuarie a fiecărui
an, cu numărul de funcționari în activitate încadrați în gradul inferior
la data de 1 ianuarie a anului anterior, multiplicat cu coeficienții
stabiliți, pentru gradul respectiv, în anexa I punctul B3.
Comisia prezintă anual autorității bugetare un raport asupra evoluției
carierelor medii în cadrul celor două grupe de funcții în toate
instituțiile, care indică dacă principiul de echivalență a fost respectat
și, în caz contrar, în ce măsură acest principiu a fost încălcat. În cazul
în care nu a fost respectat, autoritatea bugetară poate lua măsurile
corective necesare pentru a restabili echivalența.
1 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, Editura C.H.Beck, București, 2005,
p.614. 2 V. Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.33.
3 Acești coeficienți se aplică pe o bază cincinală medie începând cu 1 mai 2004.
22
Pentru asigurarea coerenței dintre acest sistem și schema de personal,
echivalența1 dintre vechea și noua structură a carierelor, precum și
disciplina bugetară, ratele stabilite în anexa I punctul sunt revizuite la
sfârșitul perioadei de cinci ani care începe la 1 mai 2004 pe baza unui
raport al Comisiei către Consiliu și a unei propuneri elaborate de
Comisie. Consiliul hotărăște în conformitate cu articolul 283 din
Tratatul CE2.
2.2. Recrutarea funcționarilor comunitari
Primul capitol al titlului III din statut consacrat carierei funcționarului,
are ca obiect de reglementare recrutarea funcționarilor comunitari.
Regăsim regula în această materie după care ”recrutarea personalului
este efectuată prin concursuri (cu probe scrise și orale), organizate de
fiecare instituție (există, în același timp și concursuri
interinstituționale).”3
De esența regimului juridic al recrutării este faptul că prin intermediul
ei trebuie să se asigure instituției comunitare acei funcționari care
posedă cel mai înalt grad de competență, randament și integritate,
recrutați de pe o cât mai largă bază geografică dintre cetățenii statelor
membre ale Uniunii Europene. Nici un post nu poate fi rezervat
resortisanților unui anumit stat membru4.
Din analiza dispozițiilor acestui capitol, desprindem următoarele
principii care guvernează recrutarea acestei categorii de funcționari
publici.
1 Echivalența se evaluează comparând, pe baza promovării și a vechimii într-o perioadă de
referință dată, cu efective constante, evoluția carierei medii înainte de 1 mai 2004 și evoluția
carierei medii a funcționarilor recrutați după această dată. 2 A se vedea Anexele Statutului funcționarilor comunitari. 3 Joel Rideau, Droit…, op.cit., 2006, p.391.
4 Art. 27 din Statutul funcționarilor publici comunitari.
23
- recrutarea trebuie să asigure selectarea celor mai competente
persoane, al celor care prin calitățile lor, prin educație și instrucție pot
determina randamente deosebite.
Abordarea fenomenului administrativ, în ansamblul său, a perspectivei
administrației, în viitor, este legată indisolubil de cei care își
desfășoară activitatea în cadrul diferitelor structuri administrative, de
calitatea profesională și afectivă a acestora. O administrație
incompetentă nu poate fi una modernă1.
Modernizarea administrației este strâns legată de creșterea a ceea ce
trebuie să fie rolul serviciului public în viitor și nu numai, ameliorând
calitatea utilităților și tehnicile de management2. Iar procesul de
modernizare a pus accentul pe motivarea funcționarilor, ea nu se poate
face contra acestora, fiind în același timp un proces participativ, care îi
include pe toți cei implicați în acest fenomen.
- recrutarea trebuie să asigure selectarea persoanelor care
corespund din punct de vedere al integrității lor la dobândirea
statutului de funcționar al unui organism european. În funcția publică,
atât națională cât și comunitară contează nu numai pregătirea și
performanțele profesionale, ci și valoarea morală a celui care
prestează un serviciu public.
- recrutarea trebuie să se facă pe baze geografice suficient de largi,
încât să asigure accesul la funcțiile europene a cât mai multor
resortisanți din statele membre ale Uniunii Europene.
Se impune astfel ca ”recrutarea să ia în considerație, dincolo de
criteriile de competență și interesul serviciului, necesitatea de a se
asigura un anumit echilibru geografic între diferitele naționalități…”3.
1 Ioan Alexandru, Considerații privind necesitatea modernizării administrației, în Revista
de drept public nr.2/2007, p.36. 2 A se vedea și Augustin Fuerea - Manualul Uniunii Europene. Ediția a IV-a, revăzută și
adăugită, Editura Universul Juridic, 2010, p.123. 3 Joel Rideau, Droit…, op.cit., 2006, p.391.
24
Așa cum am precizat anterior art.27 din statut prevede că recrutarea
trebuie să se facă pe o cât mai largă bază geografică dintre cetățenii
statelor membre. Același articol, prin alineatul 3 statuează că nici o
funcție nu poate fi rezervată cetățenilor dintr-un anume stat membru.
Acest aspect capătă o importanță și mai mare în cadrul funcțiilor de
direcție.
- persoana recrutată să întrunească acele condiții necesare pentru
dobândirea calității de funcționar comunitar1.
- recrutarea se face pe bază de concurs, care constituie regula.
Spunem acest lucru deoarece potrivit art.29 alin.2 autoritatea
împuternicită să facă numiri poate adopta o altă procedură de recrutare
decât cea pe bază de concurs pentru recrutarea membrilor personalului
cu funcții superioare de conducere (directori generali sau echivalenți
ai acestora cu gradul AD 16 sau AD 15 și directori sau echivalenți ai
acestora cu gradul AD 15 sau AD 14), precum și, în cazuri
excepționale, pentru posturi pentru care se cer calificări speciale.
Se desprinde de aici concluzia, că, recrutarea funcționarilor comunitari
este dominată de principiul concursului, care admite anumite excepții,
în cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 29 alin.2 din Statut.
Prin reglementările adoptate de instituțiile europene, prin practică și
jurisprudența Curții, se urmărește realizarea unei politici în materia
funcției publice europene de natură să permită accesul și menținerea
unor persoane apte să facă față complexelor probleme care revin celor
învestiți. Dificultatea realizării unui asemenea deziderat este evidentă,
”nici o regulă juridică, oricât de bine concepută ar fi ea, nu va
1 Aceste condiții se deduc din interpretarea art.28 din Statut, care stabilește cine nu poate fi
numit funcționar, rezultând, per a contrario, care sunt condițiile care trebuie îndeplinite pentru
dobândirea unei asemenea calități.
25
împiedica, de una singură, clientelismul, nepotismul și toate celelalte
forme de corupție.”1
Regulile juridice stau însă la baza eliminării la maxim a practicii
numirilor discreționare, a politicilor și metodelor prin care se
urmărește deturnarea scopului și semnificației acestei instituții extrem
de importante pentru teoria și practica Uniunii Europene.
Pentru a exemplifica cele menționate anterior amintim că
jurisprudența Curții Europene de Justiție a promovat, cu consecvență,
liberul acces și interdicția oricărei discriminări în ocuparea unei
funcții publice, cu referire specială la cea națională. Astfel, printr-o
decizie a statuat că libera circulație și abolirea oricărei discriminări
bazată pe naționalitate reprezintă unul din fundamentele Uniunii
Europene. Caracterul absolut al acestei interdicții de discriminare are
ca efect, nu numai să permită, în fiecare stat resortisanților altui stat
membru accesul egal la o funcție, dar, în mod egal, să garanteze
resortisanților naționali că nu vor suporta consecințe defavorabile în
ceea ce privește condițiile de muncă, de remunerație și alte avantaje.
A se vedea decizia nr.167/1973 din 4 aprilie 19742.
- înainte de ocuparea unui post vacant dintr-o instituție,
Autoritatea investită cu puterea de numire are obligația să
îndeplinească o anumită procedură prealabilă, prin intermediul căreia
va lua în considerație dacă postul respectiv poate fi ocupat printr-o
altă modalitate prevăzută de Statut, respectiv prin transfer, promovare
sau procedura specială prevăzută de art.45 a, care prevede o derogare
de la art.5 (3) b și c prin care un funcționar asistent poate fi trecut din
gradul 5 într-un post din grupa AD, cu respectarea anumitor condiții.
1 J.L.Bodiquel, La fonction publique europeenne, în Revue Internationales des Sciences
Administratives, vol.61, no 3, 1995, p.506. 2 Deși speța vizează accesul la funcțiile publice naționale, principiile care se desprind din ea
prezintă interes și în ceea ce privește funcția publică comunitară.
26
Inițial, organizațiile europene au adoptat sistemul potrivit căruia
funcționarii sunt recrutați și numiți de șeful lor ierarhic, care, la rândul
său, este ales, de delegații statelor. Sistemul a fost preluat și de ONU,
care lasă deplină libertate secretarului general pentru a recruta
personalul, în condițiile fixate de Adunarea Generală. În sistemul
actual, recrutarea se face pe bază de concurs. La recrutarea unui viitor
funcționar public comunitar se au în vedere două categorii de condiții:
Condiții fixe, aceleași pentru toți candidații și anume, nimeni nu poate
fi numit funcționar dacă:
(a) nu este resortisant al unui stat membru al Comunităților, cu
excepția derogării acordate de către autoritatea împuternicită să facă
numiri, și nu beneficiază de drepturile cetățenești1;
(b) nu și-a îndeplinit toate obligațiile care îi revin în temeiul legislației
privind serviciul militar2(constatăm că textul impune ca viitorul
funcționar să aibă reglementată situația sa militară);
(c) nu prezintă garanțiile morale necesare exercitării atribuțiilor sale3;
(d) nu a reușit, sub rezerva dispozițiilor articolului 29 alineatul (2), la
un concurs pe bază de dosare, pe bază de examene sau atât de dosare,
cât și de examene, în condițiile prevăzute de anexa III;
(e) nu este apt din punct de vedere fizic să își exercite atribuțiile
(aptitudinile fizice exclud existența unor infirmități sau maladii care
pot stânjeni exercițiul funcției publice);
(f) nu face dovada cunoașterii aprofundate a uneia dintre limbile
Comunităților și cunoașterii satisfăcătoare a unei alte limbi a
Comunităților, în măsura necesară exercitării atribuțiilor care îi revin.
1 Rezultă că această condiție cunoaște o regulă, respectiv persoana să fie cetățean al unui stat
membru, și o excepție, care constă în competența AIPN de a acorda o derogare, se înțelege
pentru motive speciale, temeinic justificate. 2 Aceasta deoarece, în toate statele, apărarea țării ne apare ca o obligație, dar și ca un drept al
cetățeanului. 3 Acestea se deduc din cazierul său și din prezentarea unor referințe sau recomandări
27
Condiții variabile, care pot fi cerute de Autoritatea învestită cu puterea
de numire pentru anumite funcții, cum ar fi:
- cunoașterea unor limbi;
- studii;
- experiență profesională;
- limită de vârstă etc.
În ce privește procedura de organizare și desfășurare a concursului
regula este că fiecare instituție comunitară își organizează concursul
propriu. Așa cum am menționat deja, este interzisă recrutarea unui
anumit funcționar pe criterii exclusiv naționale, o asemenea decizie
urmând a fi declarată ilegală de Tribunalul Funcției Publice sau de
Curtea Europeană de Justiție. Această politică de recrutare prezintă
atât aspecte pozitive cât și negative, ea fiind drastic criticată de
persoane atât din interiorul cât și din exteriorul Uniunii Europene1.
Principalele motive care au susținut aceste critici au fost reprezentate
de iregularitățile constatate în modul de desfășurare precum și lipsa
oricărei transparențe a procedurilor. În scopul eliminării acestor
deficiențe au fost formulate mai multe soluții dintre care menționăm:
- organizarea de concursuri în fiecare an;
- publicarea de anale privind posturile precedente;
- publicarea numărului de posturi etc.
Perspectiva unei cariere într-o funcție publică europeană este un vis la
care aspiră foarte multe persoane. Atracția pe care o exercită această
perspectivă explică și numărul foarte mare de candidați înregistrați cu
ocazia organizării diferitelor posturi2.
1 V. Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.39.
2 Astfel, în anul 2002, pentru un concurs A8, adică administrator adjunct s-au înscris peste
21.000 de candidați, iar în 2003 pentru un concurs A8 s-au înscris 35.000 de candidați. la
28
Procedura de organizare și desfășurare a concursului, interpretarea
dispozițiilor statutare cuprinse în Anexa III intitulată chiar procedura
de concurs determină identificarea următoarelor dimensiuni ale
regimului său juridic.
a) numirea ca și promovarea sunt supuse principiului potrivit căruia
ele nu pot viza decât posturi vacante. În situațiile normale ale
administrației, este necesar ca postul să fie vacant, adică neocupat de
un agent învestit în mod legal.
b) declararea vacanței unui post este precedată, cum am amintit
deja, de o anumită procedură prealabilă, prin care Autoritatea de
numire verifică dacă postul poate fi ocupat prin transfer, numire sau
promovare. În cazul în care au fost primite mai multe cereri de
transfer de la mai mulți funcționari de aceeași treaptă din alte instituții,
se poate ține un concurs intern, și apoi să se urmeze procedura de
concurs1.
c) autoritatea învestită cu puterea de numire trebuie să consulte
comisia paritară, după care va întocmi înștiințarea sau anunțul pentru
organizarea concursului.
Înștiințarea privind organizarea concursului trebuie să cuprindă mai
multe elemente și anume: natura concursului, putând fi vorba despre
concurs intern al instituției sau instituțiilor, concurs general sau, după
caz, comun pentru două sau mai multe instituții; modalitățile de
desfășurare a concursurilor, putând fi vorba despre concurs de titluri și
diplome, concurs de probe, sau de titluri și diplome și de probe; natura
funcțiilor și atribuțiilor aferente posturilor de ocupat, precum și grupa
de funcții și gradul propuse; diplome și alte titluri sau nivelul de
experiență cerute pentru posturile ce urmează a fi ocupate. În cadrul
nivel de țări membre, se înregistrează decalaje foarte pronunțate. Numărul cel mai redus îl
reprezintă britanicii iar cei mai numeroși italienii. 1 Această procedură poate fi parcursă, în egală măsură, și în scopul de a se constitui o rezervă
de recrutare.
29
examenelor de probă, natura examenelor și modul cum se evaluează
fiecare dintre ele; pentru anumite funcții cunoștințele lingvistice cerut
de natura particulară a acestora; pentru anumite funcții, condițiile
(limita) de vârstă, data limită de primire a candidaților; anumite
derogări pe care le poate acorda Autoritatea învestită cu puterea de
numire.
În vederea ocupării posturilor vacante dintr-o instituție, autoritatea
împuternicită să facă numiri, după ce a analizat:
(a) posibilitățile de ocupare a unui post prin:
- transfer sau
- numire în conformitate cu articolul 45a sau
- promovare
în cadrul instituției;
(b) cererile de transfer ale funcționarilor cu același grad din alte
instituții și/sau posibilitățile de a organiza un concurs intern în cadrul
instituției, deschis numai funcționarilor și agenților temporari
menționați la articolul 2 din Regimul aplicabil celorlalți agenți ai
Comunităților Europene, inițiază procedura de concurs pe bază de
dosare, pe bază de examene sau atât pe bază de dosare, cât și de
examene1.
Fiecare instituție poate organiza pe cont propriu concursuri interne pe
bază de dosare și de examene, pentru fiecare grupă de funcții, pentru
gradul AST 6 sau gradele superioare, precum și pentru gradul AD 9
sau gradele superioare. Astfel de concursuri sunt deschise numai
pentru agenții temporari ai instituției în cauză, recrutați în
conformitate cu articolul 2 litera (c) din Regimul aplicabil celorlalți
agenți ai Comunităților Europene. Condițiile minime impuse de
1 Procedura de concurs este stabilită în anexa III. Această procedură poată fi inițiată și în
vederea constituirii unei rezerve pentru recrutări ulterioare.
30
instituții constau în efectuarea a cel puțin zece ani de serviciu în
calitate de agent temporar și angajarea ca agent temporar să fi fost
făcută pe baza unei proceduri de selecție în cadrul căreia au fost
respectate aceleași criterii ca și în cazul selecției funcționarilor, în
conformitate cu articolul 12 alineatul (4) litera (a) din Regimul
aplicabil celorlalți agenți. Prin derogare de la alineatul (1) litera (a) al
acestui articol, autoritatea împuternicită să facă numiri din cadrul
instituției care a recrutat agentul temporar analizează, înainte de a
dispune ocuparea posturilor vacante, pe de o parte transferurile din
interiorul instituției, iar pe de alta candidații care au reușit la
concursurile interne menționate anterior.
Parlamentul European organizează din cinci în cinci ani un concurs
intern pe bază de dosare și examene, pentru fiecare grupă de funcții,
pentru gradul AST 6 sau gradele superioare, precum și pentru gradul
AD 9 sau gradele superioare, în condițiile prevăzute la alineatul (3)
paragraful al doilea.
Pentru fiecare concurs, autoritatea împuternicită să facă numiri
numește un juriu. Acesta stabilește lista candidaților eligibili.
Autoritatea împuternicită să facă numiri selectează de pe această listă
candidatul sau candidații pe care îi numește în posturile vacante.
Candidații astfel selectați sunt numiți în gradul din grupa de funcții
indicat în anunțul concursului la care au fost acceptați. Fără a aduce
atingere dispozițiilor articolului 29 alineatul (2), funcționarii sunt
recrutați exclusiv în gradele AST 1-AST 4 sau AD 5-AD 8. Gradul
menționat în anunțul de concurs este stabilit de instituție, în
conformitate cu următoarele criterii:
(a) obiectivul de a recruta funcționarii cu cel mai înalt nivel al
calităților menționate la articolul 27;
31
(b) calitatea experienței profesionale cerute. Pentru a răspunde
nevoilor specifice ale instituțiilor, la recrutarea funcționarilor poate fi
luată în considerare și situația de pe piața comunitară a muncii.
Prin derogare de la alineatul (2), instituția poate autoriza, după caz,
organizarea de concursuri pentru gradele AD 9, AD 10, AD 11 sau, în
mod excepțional, AD 12. Numărul total al candidaților numiți în
posturile vacante pentru aceste grade nu poate depăși numărul total
anual al numirilor în grupa de funcții AD, în conformitate cu articolul
30 paragraful al doilea1.
Pentru a ține seama de experiența profesională a persoanei în cauză,
autoritatea împuternicită să facă numiri poate acorda un spor de
vechime de cel mult 24 de luni. Agentul temporar a cărui încadrare
într-o grupă de funcții a fost stabilită în conformitate cu criteriile de
încadrare adoptate de instituție păstrează vechimea în treaptă
dobândită în calitate de agent temporar atunci când este numit, în
perioada imediat următoare celei în care a lucrat ca agent temporar,
funcționar cu același grad2.
Orice funcționar este obligat să efectueze o perioadă de probă de nouă
luni înainte de a putea fi titularizat în funcție. Atunci când, în cursul
perioadei de probă, funcționarul este împiedicat să își exercite
atribuțiile pe o perioadă neîntreruptă de cel puțin o lună, ca urmare a
unei boli, a concediului de maternitate menționat la articolul 58 sau a
1 Funcționarul recrutat este încadrat în prima treaptă a gradului său.
2 Înainte de a fi numit în post, candidatul selectat este supus unui examen medical efectuat de
către un medicul consultant al instituției, astfel încât instituția să se asigure că acesta
îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 28 litera (e). În cazul unui aviz medical negativ,
primit ca urmare a efectuării examenului medical prevăzut la primul paragraf, candidatul
poate solicita, în termen de douăzeci de zile de la data la care instituția i-a notificat respectivul
aviz, examinarea cazului său de către o comisie medicală compusă din trei medici aleși de
autoritatea împuternicită să facă numiri dintre medicii consultanți ai instituțiilor. Medicul
consultant care a emis avizul negativ inițial este audiat de comisia medicală. Candidatul poate
prezenta comisiei medicale avizul unui medic ales de el. Atunci când avizul comisiei
medicale confirmă concluziile examenului medical prevăzut la primul paragraf, onorariile și
cheltuielile aferente sunt suportate de candidat în proporție de 50 %.
32
unui accident, autoritatea împuternicită să facă numiri poate prelungi
durata perioadei de probă cu o perioadă corespunzătoare.
În cazul în care activitatea persoanei aflate în perioada de probă se
dovedește, în mod evident, necorespunzătoare, poate fi întocmit
oricând în cursul perioadei de probă un raport asupra activității sale.
Raportul se aduce la cunoștința persoanei în cauză, care are dreptul de
a-și formula observațiile în scris, în termen de opt zile pline. Raportul
și observațiile sunt transmise imediat de către superiorul ierarhic al
persoanei aflate în perioada de probă autorității împuternicite să facă
numiri, care primește, într-un termen de trei săptămâni, avizul
comitetului pentru rapoarte de evaluare, a cărui componență reflectă
principiul reprezentării paritare, privind măsurile ulterioare încheierii
perioadei de probă. Autoritatea împuternicită să facă numiri poate
decide concedierea funcționarului aflat în perioada de probă, înainte
de încheierea acesteia, cu un preaviz de o lună, fără ca durata
serviciului să poată depăși, cu toate acestea, durata normală a
perioadei de probă. Cu toate acestea, autoritatea împuternicită să facă
numiri poate autoriza, în mod excepțional, prelungirea perioadei de
probă și transferul funcționarului într-un alt serviciu. În acest caz,
noua repartizare trebuie să cuprindă o perioadă de cel puțin șase luni.
Cu cel puțin o lună înainte de terminarea perioadei de probă, se
întocmește un raport de evaluare a capacității funcționarului aflat în
perioada de probă de a exercita atribuțiile pe care le presupune funcția
sa, precum și a eficienței și conduitei sale în serviciu. Raportul se
aduce la cunoștința persoanei în cauză, care are dreptul de a-și formula
observațiile în scris în termen de opt zile pline.
În cazul în care raportul respectiv recomandă concedierea sau, în mod
excepțional, prelungirea perioadei de probă, raportul și observațiile
sunt transmise de îndată de către superiorul ierarhic al persoanei aflate
în perioada de probă autorității împuternicite să facă numiri, care
primește, în termen de trei săptămâni, avizul comitetului pentru
33
rapoarte de evaluare, a cărui componență reflectă principiul
reprezentării paritare, privind măsurile ulterioare încheierii perioadei
de probă.
Funcționarul aflat în perioada de probă care nu a făcut dovada unor
calități profesionale suficiente pentru a fi titularizat este concediat. Cu
toate acestea, autoritatea împuternicită să facă numiri poate autoriza,
în mod excepțional, prelungirea perioadei de probă cu cel mult șase
luni, transferând eventual funcționarul într-un alt serviciu. Durata
totală a perioadei de probă nu poate în nici un caz să depășească
cincisprezece luni1.
2.3. Activitatea desfășurată de funcţionarul public comunitar
După finalizarea procesului de recrutare funcționarul public comunitar
își începe activitatea propriu-zisă în cadrul instituției europene care l-a
recrutat. Este considerat a fi în activitate funcționarul care își exercită,
în condițiile prevăzute de statut, atribuțiile corespunzătoare postului în
care a fost repartizat sau pentru care asigură interimatul.
Funcționarul este obligat să își exercite atribuțiile și să se comporte
ținând seama numai de interesele Uniunii, fără a solicita și fără a
accepta instrucțiuni din partea nici unui guvern, autorități, organizații
sau persoane din afara instituției sale.
Funcționarul îndeplinește atribuțiile care îi sunt încredințate în mod
obiectiv și imparțial și cu respectarea datoriei sale de loialitate față de
Uniunea Europeană. Fără permisiunea autorității împuternicite să facă
1 Cu excepția cazului în care are posibilitatea să reia, fără întârziere, o activitate profesională,
funcționarul aflat în perioada de probă care este concediat beneficiază de o indemnizație egală
cu salariul său de bază pe trei luni în cazul în care acesta a efectuat mai mult de un an de
serviciu, respectiv o indemnizație egală cu salariul său de bază pe două luni în cazul în care a
efectuat peste șase luni de serviciu sau egală cu salariul său de bază pe o lună în cazul în care
a efectuat mai puțin de șase luni de serviciu.
34
numiri, funcționarul nu poate accepta, din partea unui guvern sau a
oricărei alte surse din afara instituției de care aparține, titluri onorifice,
decorații, favoruri, cadouri ori remunerații, indiferent de natura
acestora, cu excepția cazului în care acestea îi sunt acordate pentru
servicii prestate fie înainte de numirea sa, fie în cursul unui concediu
special pentru serviciu militar sau național și ca urmare a prestării
unor astfel de servicii.
În exercitarea atribuțiilor sale funcționarul nu se va ocupa de nici o
activitate în care are, în mod direct sau indirect, un interes personal, în
special un interes de ordin familial sau financiar, care îi poate afecta
independența. Funcționarul care, în exercitarea atribuțiilor sale,
trebuie să se ocupe de o activitate de tipul celor menționate anterior
comunică de îndată acest lucru autorității împuternicite să facă numiri.
Aceasta adoptă măsurile care se impun și, în special, poate elibera
funcționarul de responsabilitățile care îi revin în activitatea respectivă.
Funcționarul nu poate păstra sau dobândi, în mod direct sau indirect,
în întreprinderile care sunt supuse controlului de către instituția căreia
îi aparține sau care se află în relație cu aceasta, interese de așa natură
sau importanță încât i-ar putea afecta independența în exercitarea
atribuțiilor sale.
2.4. Condițiile de muncă ale funcționarului
Sarcinile şi competenţele deosebite pe care le au autorităţile
administrației publice impun existenţa unei politici de personal
coerente, care să aibă în vedere calitatea şi competenţa profesională a
personalului, deoarece eficienţa şi eficacitatea activităţii administraţiei
depind de modul în care cei care lucrează în administraţie înţeleg şi
reuşesc să-şi îndeplinească atribuţiile şi serviciile care le revin cu
35
profesionalism1. Unul din aspectele cele mai importante legate de
administrarea personalului, în vederea creării acestui corp profesionist
al funcţionarilor publici, este procesul de recrutare2 a acestora. Pentru
a putea atrage funcționari publici cât mai bine pregătiți este necesar ca
aceștia să beneficieze de condiții de muncă cât mai atractive.
Principiul general al egalității în drepturi este cel care trebuie să
domine condițiile de muncă ale funcționarului. Dreptul la egalitate
înseamnă aşadar mai degrabă, dreptul tuturor de a fi trataţi ca egali.
Dreptul de a nu suferi discriminări, care decurge din postulatul general
al egalităţii tuturor fiinţelor umane, are o importanţă considerabilă.
Putem afirma cu certitudine că legătura dintre principiul
nediscriminării şi cel al egalităţii este foarte strânsă: principiul
egalităţii cere ca situaţiile egale să fie tratate într-o manieră identică,
iar situaţiile inegale în mod diferit; nerespectarea acestei reguli
constituie o discriminare, afară numai dacă există o justificare
obiectivă şi rezonabilă. În cadrul dreptului european al drepturilor
omului, principiul interzicerii discriminării este consacrat atât prin
Convenţia europeană a drepturilor omului, cât şi de către unul din
protocoalele sale adiţionale. Această dualitate se explică prin faptul că
însăşi Convenţia europeană, prin art.14, nu consacră decât o interdicţie
limitată: ulterior s-a impus necesitatea unei interziceri generale a
oricărei discriminări care face obiectul Protocolului nr.123.
Egalitatea de tratament este încălcată dacă diferenţierea nu are o
justificare obiectivă şi rezonabilă: scopul, dar mai ales efectele măsurii
trebuie să permită aprecierea justificării. O diferenţiere de tratament
1 Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Universul Juridic,
București, 2009, p.245. 2 Prin procesul de recutare se doreşte obţinerea, cu costuri minime, efectivul necesar de
angajaţi, de calitatea necesară, pentru a satisface necesarul de resurse umane al administraţiei
- Michael Armstrong, Managementul resurselor umane. Manual de practică, Editura
Codecs, Bucureşti, 2003, p.345. 3 Jean-Françoise Renucci, Tratat de drept european al drepturilor omului, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2009, p.148.
36
admisibilă trebuie nu numai să urmărească un scop legitim, ci şi să se
caracterizeze printr-un raport rezonabil de proporţionalitate între
mijloacele folosite şi scopul urmărit. Două criterii cumulative
caracterizează prin urmare discriminarea: pe de o parte, o diferenţă de
tratament în exercitarea drepturilor; pe de altă parte, lipsa unei
justificări obiective şi rezonabile.
Orice diferenţiere în situaţii similare constituie o diferenţă de
tratament discriminatorie. Art.14 din Convenţie interzice tratarea în
mod diferit a persoanelor aflate în situaţii comparabile. Această
similitudine de situaţii nu este întotdeauna uşor de stabilit, cu atât mai
mult cu cât, în majoritatea cazurilor, este implicită. Invers, faptul de a
nu face diferenţe de tratament atunci când situaţiile nu sunt identice
constituie de asemenea o discriminare: acest lucru pare a deschide
calea „discriminărilor pozitive”. În consecinţă, diferenţa de tratament
în situaţii similare, precum şi orice similitudine de tratament în situaţii
diferite vor fi considerate discriminări în lipsa unei justificări
obiective şi rezonabile1.
Pe plan internaţional, se constată o evoluţie rapidă a strategiilor în
materie de egalitate între sexe. Politicile de egalitate a şanselor au
suferit transformări pentru că rezultatele lor nu au fost concludente,
chiar şi după mai multe decenii de eforturi în acest domeniu.
Strategiile aplicate nu erau atât de eficace şi, după această constatare,
gândirea în materie de egalitate a şanselor între sexe s-a deplasat, de la
o abordare iniţială foarte legalistă şi teoretică, spre o abordare mai
activă, cu precădere orientată spre obţinerea de rezultate, în anii
şaptezeci şi optzeci, iar mai recent, către o abordare structurală şi
proactivă cu scopul de a trata problema inegalităţii dintre sexe.
Putem afirma că în prezent Uniunea Europeană face eforturi susţinute
în favoarea abordării integrate a egalităţii între sexe dar cu toate
1 J.-F. Renucci, Tratat…, op.cit., 2009, p.152-153.
37
acestea, în termeni generali, nu dispune de suficientă experienţă
pentru a face să acţioneze în mod practic conceptul de abordare
integrată. De aceea, în intervalul în care se desfăşoară acest ultim
program este crucial de a urma (si “intervalul” va fi fără îndoială
prelungit) o triplă strategie1:
a) legislaţie;
b) acţiuni pozitive;
c) abordare integrată.
a. Legislaţia
O organizaţie doritoare să ducă cu succes o politică de personal axată
pe egalitatea dintre sexe trebuie mai întâi să dispună de un cadru legal
sau formal vizibil enunţând egalitatea juridică şi de tratament între
bărbaţi şi femei. Egalitatea ca şi concept teoretic şi juridic implică în
mod fundamental că niciun individ n-ar trebui să aibă drepturi sau
oportunităţi inferioare celorlalţi. Astăzi, acest principiu este admis de
aproape fiecare dintre noi. Cea mai mare parte din angajatorii din
sectorul public sunt alăturaţi unor clauze generale cu privire la
egalitatea de şanse, de tratament şi la clauze interzicând discriminarea
fie că aceasta din urmă se manifestă în selecţie, promovare, regimul
pensiilor etc..
O ilustrare a importanţei unui cadru juridic pentru o politică a
egalităţii sexelor, este legislaţia cu privire la drepturile legate de
maternitate. Într-o logică tradiţională pur economică şi în absenţa
oricărei legislaţii, un angajator ar prefera probabil un angajat bărbat în
locul unei femei însărcinate. Directiva europeană cu privire la
egalitatea de tratament (76/207/EEC) a contribuit la reducerea
1 Aceste trei abordări n-ar trebui considerate ca excluzându-se una pe cealaltă, ci ca fiind
complementare.
38
discriminării deschise ale cărei victime erau femeile măritate şi
însărcinate în ţările Uniunii Europene. Cu toate acestea, chiar dacă
protecţia maternităţii este unul dintre cele mai vechi exemple ale
legislaţiei în materie de egalitate, numărul de procese în acest
domeniu demonstrează că legea nu a fost asimilată şi aplicată aşa cum
este de către toţi angajatorii, atât din sectorul public, cât şi din cel
privat.
Articolul “la muncă egală, salariu egal” din Tratatul de la Roma
constituie un bun exemplu al importanţei principiului egalităţii
juridice şi al riscului ca acesta să fie aplicat cu ezitări. Încă din 1957
(Tratatul de la Roma al Comunităţii Economice Europene), toţi
angajaţii din sectorul public şi privat din UE sunt legaţi prin art. 119 al
acestui tratat, care enunţa principiul egalităţii de remuneraţie la o
muncă egală. Acestea fiind spuse, în practică, art. 119 este un bun
exemplu de impact slab al legislaţiei. Din 1957 până în 1976, art. 119
a rămas, ca să spunem aşa, literă moartă. Numai datorită presiunii
grupurilor de interese şi acţiunii indivizilor care testau şi răspândeau
legea, art. 119 a trecut de stadiul de declaraţie oficială. Evoluţia s-a
făcut cu multă încetineală, chiar dacă după aceasta însăşi aplicarea
efectivă a textului a luat mult timp. Articolul cuprindea multe
ambiguităţi1, atât de dificil de rezolvat şi de definit atât pentru jurişti,
cât şi pentru petenţi. Au trebuit mai multe plângeri cu privire la
articolul “la muncă egală, salariu egal” în faţa tribunalelor naţionale şi
în faţa Curţii Europene de Justiţie2, înainte ca principiul să se impună
definitiv. Dar chiar şi astăzi, se constată, în anumite cazuri, diferenţe
între salariul bărbaţilor şi cel al femeilor.
1 De exemplu, ce înseamnă cu exactitate “muncă egală”, sau ce înseamnă, cu precizie,
cuvântul “salariu”? 2 A se vedea şi Denis Martin, Égalité et non-discrimination dans la jurisprudence
communautaire. Étude critique à la lumière d’une approche comparatiste, Bruylant,
Bruxelles, 2006, p.28.
39
b. Acţiunile pozitive
La sfârşitul anilor şaptezeci şi pe parcursul anilor optzeci,
administraţia publică, a început să aplice programe de acţiune pozitivă
pentru a încuraja egalitatea accesului la funcţia publică. În 1984,
Consiliul de Miniştri al UE a aprobat o recomandare asupra acţiunilor
pozitive (1984/635/EEC). UE îşi defineşte acţiunile pozitive ca “un
ansamblu de măsuri cu privire la un grup particular şi destinate să
elimine şi să prevină discriminarea sau să compenseze dezavantajele
decurgând din atitudinile, comportamentele şi structurile existente”1.
Fiind vorba despre o definiţie foarte largă, care nu reflecta diferitele
interpretări ale termenului de acţiune pozitivă doctrina a considerat că
definiţia următoare a acţiunii pozitive s-ar putea dovedi mai utilă: “un
termen generic pentru programele care consideră anumiţi indivizi, în
mod spontan sau sub impulsul legii, în vederea măririi, menţinerii sau
reamenajării numărului sau statutului unui anumit grup de membri
definiţi în general prin rasă sau prin sex în sânul unui grup mai larg”2.
În comparaţie cu egalitatea de drepturi, acţiunile pozitive, decât să se
concentreze pe egalitatea de acces, creează condiţii pentru a ajunge la
o egalitate în ceea ce priveşte rezultatul, “egalizând poziţiile de
plecare”. Acţiunea pozitivă comportă atât un aspect cantitativ, cât şi
unul calitativ. În termeni cantitativi, obiectivul acţiunii pozitive este
de a realiza o reprezentare egală3 a bărbaţilor şi femeilor la toate
nivelurile şi în toate funcţiile.
Aspectul cantitativ al acţiunii pozitive se caracterizează, de asemenea,
şi prin ameliorarea generală a condiţiilor de lucru. Ea face eforturi
1 Commision européenne, Cent mots pour l’égalité. Un glossaire de termes sur l’égalité
entre les femmes et les hommes, 1998. 2 Carol Lee Bachi, The politics of affirmative action. “Women”, equality and category
politics, Sage, London, 1996, p.88. 3 O reprezentare egală nu înseamnă neaparat cincizeci-cincizeci dar poate ţine cont de
“resursele” de angajaţi calificaţi, de exemplu de numărul de femei a căror candidatura poate fi
luată în considerare printre cadrele medii, de numărul de femei titulare de diplomă
universitară, de situaţia femeilor pe piaţa forţei de muncă în general, etc..
40
pentru a suprima bariere care le blochează pe femei în munca lor şi
pentru a le aduce o asistenţă specifică în scopul de a asigura o mai
bună egalitate de acces la funcţia publică1.
Cum s-a subliniat deja, faptul că o soluţie mai sistemică şi o ajustare
mai structurală sunt necesare, explică în mare parte faptul că acţiunea
pozitivă este un complement necesar, dar nu suficient pentru legislaţia
antidiscriminare.
Punctul de pornire al acţiunilor pozitive este că barierele individuale
împiedică femeile să reuşească profesional în condiţiile în care
inegalitatea în relaţiile de putere este neglijată. Acţiunile pozitive pot
fi considerate ca o “strategie de compromis” şi nu ca o soluţie pentru
că ea tratează simptomele şi nu cauzele reale2.
În zilele noastre, acţiunile pozitive mai sunt încă asociate în mod
eronat cu “discriminarea pozitivă”. Cu toate că în teorie discriminarea
pozitivă poate face parte din acţiunea pozitivă, în practică aceasta se
impune cu greu sau este aplicată cu dificultate în administraţia
publică, în oricare dintre ţările europene. Carol Lee Bacchi3 face cu
claritate distincţia dintre discriminarea pozitivă şi programele “dure”
sau “soft”. Acţiunile pozitive blânde sunt politicile “de încurajare” în
vederea creşterii posibilităţilor de a găsi un loc de muncă, de
nominalizare sau de promovare pentru membrii unui grup
subreprezentat, şi cuprind iniţiative cum ar fi politicile de recrutare
sau programele de formare specializate. Acţiunile pozitive dure4 fac
referire la politici care specifică faptul că aparţine unui grup
1 Cursurile de formare specifică pentru femei (de exemplu femeile şi activitatea de
conducere), faptul de a încuraja candidaturile la anumite funcţii printre reprezentanţii sexului
mai slab reprezentat şi atenţia acordată pentru ca femeile să fie prezente în juriile de selecţie,
sunt tot atâtea exemple. 2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.40.
3 Carol Lee Bachi, The politics…, op.cit., 1996, p.90.
4 Acţiunile pozitive dure au fost adoptate în ţări precum Marea Britanie, Norvegia, Suedia,
Germania.
41
subreprezentat este de luat în considerare la angajarea în funcţia
publică sau la promovarea profesională.
c. Abordarea integrată
Cu toate că sunt necesare, legislaţia şi acţiunile pozitive nu sunt
suficiente pentru a asigura eficacitatea egalităţii între sexe, în toate
domeniile vieţii publice. Impactul limitat al legislaţiei şi acţiunilor
pozitive pune în evidenţă natura structurală a inegalităţilor la locul de
muncă şi necesitatea unei soluţii nu punctuale, ci difuze, cum ar fi
abordarea integrată. Totuşi, în practică, experienţa în domeniul
abordării integrate a egalităţii de şanse este limitată, iar demarcarea
dintre acţiunile pozitive şi abordarea integrată nu este netă. Aşa cum
indica Raportul Consiliului Europei asupra abordării integrate:
principala diferenţă între acţiunile pozitive şi abordarea integrată
consistă în actorii implicaţi şi aspectele politice de abordat. S-ar putea
spune că punctul de pornire al unei acţiuni pozitive este o problemă
care priveşte femeile, în mod specific. O măsură concepută în mod
specific pentru femei este deci pusă în practică de către funcţionarii
maşinăriei publice1. Dimpotrivă, abordarea integrată porneşte de la o
politică preexistentă. Procesul politic este mai apoi refăcut în aşa fel
încât actorii angrenaţi în mod normal să ţină cont de dimensiunea
genului şi să se poată atinge obiectivul egalităţii între sexe2. Cum scrie
Rees3 : “aceasta nu înseamnă numai să fim atenţi la obstacolele din
calea progresului femeilor pe scara socială, dar să ne întrebăm dacă
scara are forma şi dimensiunile cele bune, şi chiar dacă este nevoie
neapărat de o scară”.
Abordarea integrată este o strategie fundamentală şi, în consecinţă,
punerea sa în practică poate să dureze. Acţiunile pozitive reprezintă un
mod de reacţie mult mai rapid la inegalităţi. Va fi întotdeauna mai
1 De exemplu, un funcţionar care are ca sarcină egalitatea de şanse.
2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.43.
3 Teresa Rees, Mainstreaming…, op.cit., 1998, p. 32.
42
uşor să faci ajustări1, decât să transformi o politică existentă. Cu toate
acestea, pe termen lung, impactul acestei din urmă strategii este mai
important, pe când acţiunea pozitivă n-ar avea decât un efect
“marginal”2.
Ne punem întrebarea dacă se poate vorbi de o adevărată gestiune a
resurselor umane în administraţia publică? O politică de personal
axată pe egalitatea sexelor va fi mult mai uşor de urmat în
organizaţiile unde există, în mod real, un echilibru între dimensiunea
„umană” şi cea a „resurselor” în GRU. Dacă o organizaţie se
concentrează într-un mod prea îngust pe aspectul economic al GRU şi
nu consideră personalul ca fiind o resursă economică, există un risc
mare să vedem neglijate valori fundamentale cum ar fi echitatea,
democraţia şi egalitatea, aceste principii reprezentând coloana
vertebrală a unei politici de personal axate pe egalitatea între sexe. Ar
trebui pus accentul pe importanţa valorilor ca egalitate, echitate, etică,
eficacitate şi imparţialitate politică, ca şi pe principii ca eficienţă,
responsabilitate şi alte valori axate pe performanţă3.
a. Selecţia
Potrivit doctrinei profilul funcţiilor şi competenţelor sunt instrumente
importante ale gestiunii resurselor umane şi constituie punctul de
pornire al multor alte instrumente legate de gestiunea personalului
(selecţie, evaluare, remunerare). Funcţionarii publici cu răspunderi în
acţiunile pozitive4ar trebui deci să verifice că niciun prejudiciu sexual
nu intră în concepţia asupra funcţiilor şi competenţelor. Segregarea
verticală şi orizontală aduce adesea bărbaţi şi femei să exercite
atribuţii diferite în cadrul administraţiei. Dacă situaţia actuală (ex.
directori bărbaţi, în exclusivitate) serveşte de model „ideal” pentru
1 De exemplu să organizezi o formare specializată.
2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.45.
3 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.60.
4 A se vedea şi Éric Pélisson, Les discriminations, op.cit., 2007, p.146-148.
43
conceperea profilelor funcţiilor şi competenţelor, riscăm să vedem
apărând prejudecăţi sexuale. Se poate evita acest risc ţinând cont de
sugestiile unui funcţionar specializat pe egalitatea între sexe sau se pot
crea grupuri de lucru care să aibă ca sarcină definirea de noi profile. O
altă măsură constă în a examina exigenţele formulate în ce priveşte
funcţia publică şi a verifica dacă acestea sunt într-adevăr esenţiale
pentru a asigura o bună performanţă. Riscăm de fapt să exagerăm
exigenţele (cum ar fi numărul de diplome, perioada de experienţă
specifică) în vederea eliminării anumitor candidaţi posibili, cum ar fi
femeile.
Se poate vorbi de echilibru între femei şi bărbaţi în privinţa recrutării?
În administraţia publică există, în principiu, stabilitatea postului, mai
ales în sistemele de carieră. Recrutarea este deci un moment important
în cadrul politicii de personal. O recrutare echilibrată impune mai întâi
să avem un număr egal de bărbaţi şi de femei candidaţi la posturile
vacante. Aceasta necesită adesea un efort suplimentar, mai ales pentru
funcţiile caracterizate prin segregare orizontală. Pentru a se adresa
grupului sub-reprezentat, funcţionarii cu sarcini în egalitatea sexelor
pot sugera apelarea la canale specializate de recrutare sau pot
atenţiona asupra efectului variabil al canalelor existente asupra
femeilor şi bărbaţilor1. O altă măsură constă în adăugarea unui
paragraf în oferta de muncă, prin care se arată că oferta se adresează
femeilor şi bărbaţilor. Organizaţiile pot deveni atrăgătoare făcând
referinţă la condiţiile de muncă şi la servicii specifice2.
De asemenea, personalul trebuie selecţionat într-un mod neutru din
punct de vedere sexual, întrucât testele de selecţie pot în mod
involuntar să favorizeze sau să defavorizeze un sex. Cercetarea a
demonstrat că membrii comitetelor de selecţie (atât bărbaţi cât şi
femei) pot avea idei foarte stereotipe asupra candidaţilor. După o
1 Internetul, de exemplu, este folosit mai mult de femei decât de bărbaţi.
2 Orare de muncă flexibile, grădiniţă pentru copii pe perioada vacanţelor.
44
analiză aprofundată a diferitelor interviuri pentru selecţie, cercetătorii
danezi au descoperit că sunt puse mai multe întrebări candidatelor
decât candidaţilor. Recrutorii au tendinţa de a adresa întrebări mai
deschise bărbaţilor şi aceştia au mai mult timp pentru a răspunde decât
femeile. Măsuri specifice pentru a contracara astfel de practici sexiste
conţin directive sau stagii de formare cu scopul de a sensibiliza
membrii comitetelor de selecţie la posibilele discriminări sexuale. O
componentă echilibrată a comitetelor de selecţie, cu scopul de a întări
încrederea sexului mai slab reprezentat într-un mediu profesional dat
este o măsură de acţiune pozitiv simplă în acest domeniu. Cercetarea a
demonstrat de asemenea că bărbaţii şi femeile obţin rezultate diferite
la anumite teste1. Este deci crucial ca tipul şi numărul de teste să fie
echilibrat într-o procedură de selecţie pentru a garanta egalitatea de
şanse. Schimbarea sistemelor actuale de selecţie s-ar putea dovedi
îndelungată. Rolul funcţionarilor care au în sarcina egalitatea între
sexe ar putea fi identificarea dimensiunii discriminării între femei şi
bărbaţi, în timpul testelor de selecţie, şi încercarea de a incita
recrutorii să găsească o soluţie printr-o „abordare integrată”2.
b. Performanţa
Condiţiile bune de muncă sunt foarte importante pentru satisfacţia
unui angajat şi prin consecinţă pentru performanţa acestuia.
Tehnologia modernă poate ameliora în mare măsură condiţiile de
muncă din punct de vedere fiziologic. Dar condiţiile psihologice
rămân de asemenea importante. Ar trebui acordată o atenţie
particulară unor probleme cum ar fi stresul şi hărţuirea sexuală,
chestiuni care s-ar putea dovedi foarte importante pentru femei3.
1 Bărbaţii sunt mai buni la testele matematice, iar femeile sunt mai abile la testele lingvistice.
2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.61-62.
3 A se vedea pe larg Muriel Trémeur, Karim Douedar, Fonction publique: prévenir et gérer
le harcèlement moral et sexuel, Editions du Papyrus, Montreuil, 2008, p.89-93.
45
Programul de muncă constituie un factor important în vederea
facilitării combinaţiei între muncă şi viaţa de familie. Un bun echilibru
între viaţa profesională şi cea privată influenţează performanţa unui
funcţionar în cadrul administraţiei. Programul flexibil de muncă poate
mări libertatea unui angajat de a-şi organiza munca în funcţie de
situaţia sa personală1. Munca la domiciliu sau telemunca permit
evitarea unor deplasări şi prin asta s-ar face economii de timp,
aranjamente ca munca cu program parţial sau întreruperea de carieră
ar trebui de asemeni să fie oferite funcţionarilor ca opţiuni. Este
important de asemenea să fie prevăzute spaţii pentru copiii salariaţilor.
Chiar dacă grija asupra copiilor nu este una dintre responsabilităţile
principale ale administraţiei, ci a societăţii în general, totuşi pot fi
luate măsuri suplimentare pentru a favoriza o combinare a muncii şi a
vieţii familiale2.
c. Evaluarea
Evaluatorii trebuie stimulaţi să conştientizeze caracterul stereotip al
unui anumit mod de gândire. Bărbaţii şi femeile care au performanţe
echivalente în funcţia publică trebuie evaluaţi şi remuneraţi identic. În
dezvoltarea şi aplicarea criteriilor de evaluare, normele de evaluare ar
trebui să fie neutre din punct de vedere sexual şi norma masculină n-ar
trebui să prevaleze. De exemplu, când personalul este evaluat din
punctul de vedere al implicării în muncă, o persoană care lucrează cu
program scurt n-ar trebui evaluată diferit de una care are program
normal, numai fiindcă au orare diferite. O măsură specifică de acţiune
pozitivă în momentul evaluării ciclului politicii de GRU ar putea fi
integrarea unui modul specific relativ la diferenţele în materie de gen,
în formarea evaluatorilor3.
1 Regula de a nu organiza nici o şedinţă dupa ora 16:00 îşi găseşte aici una dintre aplicări.
2 Din păcate aceste condiţii superioare încă nu şi-au găsit locul în administraţia publică din
România, ele fiind încă specifice doar statelor vestice. 3 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.61-62.
46
În prezent se introduc noi sisteme de evaluare în tot mai multe ţări.
Este o ocazie pentru funcţionarii care au ca sarcină egalitatea sexelor
să încurajeze actorii politici obişnuiţi să includă dimensiunea genului
în aceste sisteme, care vizează ameliorarea funcţionării organizaţiilor
la nivel de personal, dar să şi evalueze performanţele pentru a le putea
remunera. De exemplu, tendinţa actuală de auto-evaluare1 şi de
evaluare la 360 grade ar trebui repusă în discuţie din punctul de vedere
al discriminării sexuale. La prima vedere, s-ar putea crede că femeile
beneficiază de aceste noi metode care dau o imagine mai clară asupra
unui individ, decât cea pe care şi-o pot crea instanţele superioare, de
cele mai multe ori integral masculine. Un retur de informaţii din mai
multe surse reprezintă o provocare faţă de conceptele tradiţionale de
management şi sistemul de valori asociat acestora din urmă2.
d. Formarea
În societatea noastră „a cunoaşterii”, importanţa formării şi a educării
creşte. De aceea, este crucial ca bărbaţii şi femeile să aibă şanse egale
de a-şi urma formarea, pentru a avea şanse egale în carieră. La selecţia
candidaţilor pentru un curs de formare trebuie acordată atenţie
compoziţiei echilibrate a grupului. În general, programele de formare
ar trebui să fie deschise întregului personalul şi nu numai unui grup
restrâns (ex. managerii superiori). Organizarea stagiilor de formare
este de asemeni importantă: ar trebui organizate în momente care sunt
compatibile cu viaţa de familie (ex. în timpul vacanţelor sau seara
târziu). Pentru a răspunde unor chestiuni specifice femeilor, poate fi
utilă organizarea unor formări specifice3. Chiar dacă aceste cursuri
sunt utile atât bărbaţilor cât şi femeilor, în practică femeile participă
1 Printre altele cercetarea revelează faptul că femeile sunt mai precise decât barbaţii în ce
priveste auto-evaluarea. Totusi, se poate că, cu aceste noi sisteme, indivizii să fie excluşi pe
baze care nu sunt determinate ca fiind sexiste. 2 Éric Pélisson, Les discriminations, Editions Ellipses, Paris, 2007, p.70.
3 Cursuri de leadership pentru femei, planificarea de carieră, combinarea vieţii de familie cu
activitatea profesională, etc..
47
mai mult la ele decât bărbații. O măsură de acţiune pozitivă ar fi
încurajarea participării bărbaţilor.
În general, femeile fac mai puţin carieră în serviciile publice decât
bărbaţii. Sunt două motive principale pentru asta. Mai întâi,
stereotipiile şi prejudecăţile au întotdeauna un rol important, fie că
suntem sau nu conștienți de asta. Adesea, nu ne aşteptăm ca femeile să
facă carieră. Se păstrează încă prejudecăţi în ceea ce priveşte plasarea
femeilor pe post de director, dar femeile sunt ele însele rare în
ambiţiile lor la promovare, pentru că ele au o altă concepţie despre o
carieră reuşită. Ele pot prefera o carieră care le lasă posibilitatea să
combine munca cu familia, privilegind o viaţă echilibrată.
În termeni de acţiuni pozitive, măsurile de luat pentru a creşte numărul
de femei în posturi de conducere de nivel mediu şi superior sunt de
îndrumare şi de constituire de reţele, de formare pentru a creşte
încrederea în forţele proprii ale femeilor pentru a face carieră, de
încurajare a candidatelor potenţiale de a viza o promovare specifică1.
Al doilea motiv pentru care femeile sunt mai puţin numeroase decât
bărbaţii în obţinerea promovărilor este legat de barierele structurale şi
caracterul sexist al majorităţii sistemelor de carieră din domeniul
public, lăsând femeilor puţine posibilităţi de a face carieră. Aceasta
barieră constă mai ales în incompatibilitatea dintre munca cu program
redus şi promovarea în funcţie. O abordare integrată a egalităţii între
sexe ar trebui încurajată de funcţionarii cu sarcini în domeniu, fiindcă
măsurile de acţiuni pozitive nu vor ajuta decât femeile la nivel
individual, fără a aduce schimbări fundamentale.
1 Funcţionarul cu probleme de egalitate a sexelor le poate trimite o scrisoare/e-mail prin care
să le încurajeze să candideze la ocuparea unui post de conducere.
48
e. Remunerarea1
“La muncă egală, salariu egal”? În practică, la muncă echivalentă
femeile câştigă întotdeauna mult mai puţin decât bărbaţii. În sectorul
public, situaţia este mai bună decât în cel privat, pentru că aici
obiectivitatea a jucat întotdeauna un rol principal în politica de
personal. Funcţionarii sunt remuneraţi după grad/funcţie şi după
vechime. Ceea ce nu exclude deloc discriminarea. De aceea, problema
ar trebui să facă obiectul unei atenţii suficiente din partea
funcţionarilor publici care au în sarcină problema egalităţii sexelor. Cu
toate că cea mai bună strategie pentru a asigura neutralitatea
sistemelor de remunerare constă probabil într-o abordare integrată
(implicarea actorilor obişnuiţi, reformele structurale), funcţionarii
specializaţi pot pune accentul pe problemă. În primul rând, sistemele
de evaluare şi clasificare a funcţiilor pot fi considerate, încă de la
început, sexiste. Funcţiile ocupate sistematic de bărbaţi pot fi
supraevaluate, sau din contră, funcţiile ocupate mai ales de femei pot
fi subevaluate. În al doilea rând, se observă o evoluţie spre o
remunerare după performanţe. Funcţionarii sunt din ce în ce mai mult
remuneraţi după realizările lor personale. Şefii de servicii primesc,
deci o putere tot mai discreţionară în ce priveşte fixarea salariilor.
Pericolul este ca performanţele bărbaţilor să fie mai bine apreciate
decât ale femeilor. Sistemele de remunerare după performanţe ar
trebui deci să facă periodic obiectul unui control al neutralităţii
sexuale2.
1 Schimbările care influenţează sistemele de remunerare constituie elemente fundamentale ale
reformei managementului resurselor umane. Sistemele noi de remunerare au un grad mai
mare de flexibilitate, remunerarea fiind gândită în funcţie de productivitate, performanţă,
nevoi de recrutare şi fidelitate. Astfel, reforma sistemelor de remunerare s-a manifestat fie sub
forma descentralizării stabilirii remunerării către nivelurile departamentelor şi agenţiilor, fie
sub cea a menţinerii unor sisteme relativ centralizate de stabilire a remunerării, căutând
flexibilitatea prin alte mijloace - Lucica Matei, Management public, ediţia a II-a, Editura
Economică, Bucureşti, 2006, p.279. 2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p.66.
49
Analiza realizată de doctrină1 în scopul de a contribui la ameliorarea
şi întărirea eficacităţii politicii de personal axată pe egalitatea sexelor
în sectorul public, şi de a participa astfel, indirect, la o ameliorare a
politicii de personal arată clar că actualmente, contextul general în
care evoluează sectorul public în Europa nu este în întregime favorabil
unei politici de personal axate pe egalitatea de şanse. Faptul că
principii ca raţionalizarea, eficienţa şi, în consecinţă tăierile serioase
din sectorul public sunt acum în vogă afectează în primul rând ofertele
pe piaţa muncii pentru femei. În plus, în cazul recurgerii la o gestiune
a performanţelor prea unilaterală şi o descentralizare radicală spre şefii
de servicii, riscăm să vedem neglijate valori fundamentale ca
egalitatea şi echitatea, şi posibilitatea de a se pierde competenţa
câştigată cu greu în domeniul egalităţii de şanse. Se disting totuşi
aspecte pozitive în noile tendinţe în materie de gestiune a
personalului: graţie succesului gestiunii de resurse umane, politica de
personal insistă mai mult ca înainte pe „factorul uman”.
Evoluţia pe care a cunoscut-o GRU, de la o abordare funcţională spre
o abordare bazată pe competenţe, ilustrează importanţa mărită care se
acordă capacităţilor individuale şi potenţialului oamenilor decât
funcţiei însăşi. Aceasta oferă un punct de plecare pentru a atinge
egalitatea sexelor şi pentru a valoriza diferenţele între bărbaţi şi femei
prin prisma politicii de personal în administraţia publică. În contextul
unei concurenţe din ce în ce mai ascuţite şi al penuriei pe piaţa muncii,
o politică de personal axată realmente pe egalitatea dintre sexe poate fi
socotită ca un atu pe care sectorul public îl poate exploata, vizavi de
sectorul privat pentru a atrage personal mai calificat.
Dacă la început, sectorul public se limita exclusiv la măsuri legislative
şi la declaraţii de principiu contra discriminării, pentru a atinge
egalitatea între sexe la locul de muncă, în prezent de la o abordare pur
formală şi juridică, s-a trecut la o strategie mai activă, punându-se 1 Teresa Rees, Mainstreaming…, op.cit., 1998, p. 97.
50
accentul pe problemele specifice femeilor (acţiuni pozitive), şi astăzi,
s-a recurs din ce în ce mai mult la o abordare proactivă şi structurală a
chestiunilor relative la inegalităţile sexuale1. Astfel, o politică de
personal axată pe egalitatea sexelor, când este bine concepută, rezultă
din combinarea a trei strategii care s-au succedat (avem nevoie de
abordare juridică, de acţiuni pozitive şi de integrarea dimensiunii de
gen)2.
2.5. Avansarea și promovarea funcționarilor comunitari3
Un element al carierei funcţionarului public, atât naţional cât şi
internaţional, îl reprezintă evaluarea4 şi avansarea acestora. În
perioada interbelică s-a teoretizat în România de către unii autori5 un
drept de sine stătător, dreptul de a fi înaintat al funcţionarului public.
Acest drept se fundamenta, în concepţia autorului citat, pe ideea că
organizarea serviciilor publice presupune o ierarhie a personalului
acestora.
Pentru ca serviciul public să funcţioneze în mod corespunzător, se
impune ca posturile care compun ierarhia să nu fie ocupate prin
numirea unor persoane din afară; ele impun cunoştinţe temeinice şi
experienţă, de aceea urmează a fi ocupate prin avansarea
funcționarilor.
1 Integrarea dimensiunii egalităţii sexelor.
2 Sarah Nelen, Annie Hondeghem, L’égalité…, op.cit., 2001, p. 146-147.
3 V. Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.115-124. 4 Notarea şi avansarea sunt elemente de esenţă în derularea carierei unui funcţionar. Notarea
se realizează de şeful ierarhic, iar un aspect important este că notele trebuie comunicate
funcţionarului şi clasate într-un dosar individual. Judecătorul administrativ are competenţă în
a controla deciziile în materie de notare şi avansare, (Georges Dupuis, Marie Jose Guedon,
op. cit., p. 279). 5 Erast Diti Tarangul, op. cit., p. 316.
51
Se admitea că doar pentru gradele inferioare să se poată face ocuparea
cu personal din afară. De aici se naşte un drept obiectiv la avansare,
care trebuie garantat funcţionarului public. Corelativ cu el, principiul
că "dacă un funcţionar public îşi face datoria şi îndeplineşte unele
condiţiuni, impuse de lege, el are dreptul să fie avansat"1.
Doctrina occidentală contemporană tratează împreună notarea şi
avansarea funcţionarului public, accentuând faptul că ele nu pot fi
studiate decât împreună2.
Aceasta deoarece sistemul de notare are un triplu scop:
- să-l ajute pe funcţionar să-şi evalueze nivelul propriu;
- autoritatea să ia cunoştinţă de nivelul pregătirii profesionale şi
experienţa funcţionarilor săi;
- ca o consecinţă a acestora două, să se selecteze persoanele care
urmează a fi avansate, avansarea făcându-se atât în mod selectiv, prin
promovarea funcţionarilor a căror valoare profesională a fost dovedită,
cât şi ca urmare a vechimii, care determină, de jure, promovarea3.
Unii autori contemporani analizează această materie sub titulatura
"mobilitatea carierei"4 în care se regăsesc deci "mişcările", "mutațiile"
diferiţilor funcţionari, în anumite condiţii, pe trepte şi grade
superioare.
Mobilitatea este, în general caracterizată ca o calitate a sistemelor
funcţiei publice, ea permiţând o mai bună motivare a agenţilor şi o
1 Erast Diti Tarangul, op. cit., p. 318.
2 Serge Salon, Jean Charles Savignac, La fonction publique, Edition Sirey, Paris, 1985, p. 105.
3 Stabilirea sistemului de notare ridică anumite probleme care relevă cu prioritate ştiinţa
administraţiei. Principala problemă o reprezintă modul în care se asigură obiectivitatea notării,
în ce măsură se determină calitatea notelor, dacă notarea are caracter universal, ea vizând
toate categoriile de funcţionari sau există anumite categorii de funcţionari care sunt exceptaţi
de la notare. (Rene Chapus, Droit administratif general, tome 2, 3 ed.,Montchrestien, Paris
1988, p. 152). 4 Jacques Ziller, Administrations comparees, op. cit., p. 419.
52
reînnoire permanentă a competenţelor, ceea ce se realizează în
beneficiul autorităţii publice respective.
În perioada interbelică, în România în baza legii din 1923 şi a
regulamentului de punere în aplicare a ei, s-a practicat un "sistem de
numiri, înaintări şi mutări", potrivit căruia orice operaţiune de acest
gen se realiza cu avizul conform al comisiilor de numiri şi înaintări.
Remarcăm preocuparea legiuitorului interbelic român pentru regimul
înaintărilor, care se concretiza prin înscrierea într-un tablou de
înaintări, într-o ordine determinată de lege. Spre a se menţine
echilibrul între cele două criterii de avansare, respectiv vechimea şi
meritul, înscrierile în tablou se operau în ordine, respectiv un
funcţionar admis la alegere şi apoi un funcţionar admis la vechime şi
aşa mai departe, până la epuizarea numărului celor care fuseseră
admişi de comisii1.
Subliniem originalitatea sistemului românesc interbelic, deoarece în
prezent, în ţările care practică sistemul de carieră, se constată
dificultăţile puse de avansare în ceea ce priveşte raportul vechime -
valoare profesională. "Una din criticile cele mai frecvente aduse
sistemelor funcţiei publice de carieră este excesul manifestat în ceea
ce priveşte vechimea, ceea ce conduce la scleroza caracteristică
birocraţiei"2.
În sistemul francez se practică două tipuri de avansare3:
- avansarea pe eşalon, care, în esenţă, reprezintă o creştere a salariului
şi se fundamentează atât pe vechime, cât şi pe calificativul obţinut la
notare;
1Procedura de numiri, înaintări şi mutări era reglementată în capitolul II din regulamentul
emis pentru punerea în aplicare a legii Statutului funcţionarilor publici. 2 Jacques Ziller, Administrations comparees, op. cit., p. 419.
3 J. M. Auby, J. B. Auby, op. cit., pp. 116-121.
53
- avansarea în grad, care semnifică trecerea de la un grad la altul, în
interiorul aceluiaşi corp şi care se realizează de o manieră continuă,
făcându-se la gradul imediat superior.
Din punct de vedere al tehnicilor de avansare se folosesc:
- avansarea la alegere, care implică înscrierea într-un tablou de
avansare, în urma exprimării avizului Comisiei administrative
paritare, unul din organele de gestiune ale funcţiei publice;
- avansarea la vechime care prezintă dezavantajul că este lentă şi
avantajul că este garantată.
Organizaţiile internaţionale sunt interesate să creeze cadre permanente
de funcţionari capabili să-şi îndeplinească atribuţiile şi care au o
vocaţie la carieră. Ele sunt însă obligate să ţină cont de aspiraţiile
legitime legate de carieră ale funcţionarilor statutari, care
condiţionează servicii de calitate: sentimentul stabilităţii,
eventualitatea unei promovări, dreptul la pensie1.
Funcţionarii comunitari sunt supuşi unei evaluări periodice,
concretizată în întocmirea, cel puţin o dată la doi ani, a unui raport, în
care sunt avute în vedere, potrivit articolului 43, următoarele criterii:
- competenţa;
- randamentul;
- conduita în serviciu.
Se impune o precizare care vizează aplicarea prevederilor Statutului
de către fiecare instituţie comunitară, care adoptă prevederi referitoare
la stabilirea, în cadrul procedurilor de raportare, a dreptului de a
formula o contestaţie, care trebuie depus înainte de a se formula
plângerea prevăzută de articolul 90 (8) paragraful (2)2.
1 A. Plantey, Fr. Loriot, op. cit., 2005, pp. 299-300.
2Acest text prevede că "orice persoană vizată de statut poate sesiza Autoritatea învestită cu
puterea de numire cu o reclamaţie îndreptată contra unui act care o încriminează, fie că
54
Se consacră de asemenea norma cu valoare de principiu potrivit căreia
dispoziţiile generale de executare ale prezentului Statut sunt fixate de
către fiecare instituţie, după consultarea comitetului său de personal şi
după primirea avizului comitetului pentru statut1.
Desprindem concluzia că fiecare instituţie are aptitudinea de a-şi
stabili procedura şi sistemul de notare, în baza dispoziţiilor generale
ale Statutului şi ale propriilor reglementări interne adoptate în
conformitate cu acesta2.
Analiza prevederilor referitoare la rapoarte, avansări în treaptă,
promovări, ne îngăduie să desprindem următoarele elemente ale
regimului juridic al evaluării periodice a funcţionarilor europeni:
a) fiecare funcţionar este supus unei evaluări periodice, care are loc
cel puţin o dată la 2 ani;
b) aceasta evaluare se concretizează în întocmirea unui raport, în baza
criteriilor de randament, competenţă şi conduită în serviciu;
c) raportul este în mod obligatoriu comunicat funcţionarului;
d) funcţionarul are dreptul să adauge observaţiile proprii, pe care le
consideră utile.
numita autoritate a luat o decizie, fie că s-a abţinut să ia o măsură impusă de statut.
Reclamaţia trebuie să fie introdusă într-un an. Acest termen curge din ziua notificării actului,
dacă este o măsură cu caracter general; din ziua notificării deciziei către destinatar ... dacă e o
măsură cu caracter individual; din ziua expirării termenului de răspuns, atunci când reclamaţia
e făcută împotriva deciziei implicite de respingere ... ". 1 Articolul 10 consacră instituţia comitetului statutar, care este compus dintr-un număr egal de
reprezentanţi ai instituţiilor Comunităţilor şi din reprezentanţii comitetelor lor de personal.
Acest comitet are mai multe categorii de atribuţii: atribuţii prevăzute de Statut; poate formula
propuneri de revizuire a Statutului; este consultat de Comisie cu privire la revizuirea
Statutului; emite avize în termenele stabilite de Comisie. 2 Trebuie precizat principiul autonomiei instituţiilor comunitare, potrivit căruia instituţiile au
capacitatea de a se organiza în mod liber. O asemenea competenţă este fundamentată pe
prevederile tratatelor care recunosc instituţiilor dreptul de a-şi adopta reglementările interne.
(Roxana Munteanu, Drept european, evoluţie - instituţii – ordine juridică, Ed. Oscar Print,
Bucureşti 1996, p. 195).
55
Potrivit Statutului se instituie principiul potrivit căruia funcţionarul
care însumează doi ani de vechime pe o treaptă din gradul său trece în
mod automat la treapta următoare acestui grad.
Constatăm, din această normă, că regimul avansării funcţionarilor
europeni este guvernat de regula după care vechimea atrage în mod
automat avansarea în funcţie1.
Spre deosebire de avansare, care intervine prin simpla împlinire a unei
perioade de timp, promovarea este guvernată de principiul realizării ei
prin decizia autorităţii de numire.
Dacă avansarea nu implică nici un act decizional din partea vreunei
autorităţi, ea fiind efectul scurgerii timpului şi al realizării, în mod
implicit, a vechimii stipulată de lege, promovarea este consecinţa unei
selecţii.
Din conţinutul articolului 45, desprindem următoarele elemente care
conturează regimul de promovare al funcţionarilor comunitari:
a) promovarea se face în baza unei decizii adoptată de autoritatea
învestită cu puterea de numire;
b) în adoptarea măsurii de promovare, autoritatea competentă
operează o selecţie între funcţionari, pe următoarele criterii:
- funcţionarii să aibă vechimea minimă de doi ani de vechime în grad
în vederea promovării;
Vechimea minimă este de şase luni de la titularizare pentru
funcţionarul numit la gradul de bază şi de doi ani pentru celelalte
categorii de funcţionari.
- se realizează un examen comparativ al meritelor funcţionarilor având
vocaţie la promovare. Atunci când se face compararea meritelor
1În esenţă avansarea reprezintă elementul de conţinut al dreptului la carieră, care
concretizează "posibilitatea de a avansa în grade şi funcţii" (A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p.
654).
56
funcţionarilor eligibili, autoritatea de numire trebuie să ţină seama de
următoarele criterii: de rapoartele care au fost întocmite funcţionarilor
respectivi; de folosirea de către aceştia a altor limbi decât acelea pe
care au dovedit că le cunosc foarte bine; de nivelul responsabilităţii
asumate1;
- deşi regula este că promovarea se face în interiorul aceluiaşi grup
(categorii) de funcţii, se admite şi o derogare, când un funcţionar din
grupa asistent poate fi trecut în grupa funcţii administrative gradul 5
(cel mai mic grad) dacă sunt îndeplinite mai multe condiţii şi anume:
au fost selecţionaţi prin compararea meritelor, şi au absolvit cu succes
un program de pregătire organizat de autoritatea de numire;
d) din punct de vedere al retribuirii, este aplicabil principiul care
interzice ca funcţionarul promovat să primească un salariu de bază
inferior celui cuvenit potrivit vechiului său grad.
Din analiza regimului celor trei instituţii apreciem că pot fi desprinse
cel puţin următoarele concluzii:
a) funcţionarului comunitar îi este recunoscut dreptul de a evolua în
cariera, el are o vocaţie la avansare şi promovare, sau vocaţie la
carieră, cum o numesc unii autori2.
b) acest drept se realizează atât prin avansare, care intervine ca urmare
a îndeplinirii unei anumite vechimi, cât şi prin promovare, realizată,
de regulă, printr-o decizie a Autorităţii învestită cu puterea de numire,
luată în urma comparării meritelor funcţionarilor care au vocaţie la a fi
promovaţi.
1O problemă discutată în doctrină priveşte dreptul naţional al funcţiei publice dar considerăm
că ea prezintă interes şi în ceea ce priveşte regimul funcţiei europene. Aptitudinea
funcţionarului de a accede la posturi superioare, trebuie să satisfacă două obiective: să permită
celor mai buni funcţionari acest lucru satisfăcând interesele serviciului, dar în acelaşi timp, să
ocrotească şi interesele funcţionarilor care sunt îndrituiţi la aceasta. 2 A. Plantey, Fr. Loriot, op. cit., 2005, p. 299.
57
c) competenţa în ceea ce priveşte derularea carierei funcţionarului
revine autorităţii învestită cu puterea de numire, căreia se adaugă
comisia paritară, comitetele de personal sau alte organisme prevăzute
de Statut.
d) normele juridice aplicabile acestor instituţii sunt reprezentate atât
de normele generale consacrate de statut, cât şi de norme specifice
adoptate de fiecare organism european în parte.
În concluzie, în aceste elemente ale evoluţiei carierei funcţionarului
comunitar se regăsesc:
- principiul tradiţional al autorităţii, potrivit căruia aparţine organului
competent, de regulă superiorul ierarhic, dreptul de a lua decizii cu
privire la destinul profesional a funcţionarului public, putând fi avut în
vedere atât cel naţional cât şi cel internaţional1;
- principiul modern al democratizării funcţiei publice, care implică
dreptul funcţionarului în a-şi controla acest destin.
Principiul democratizării regimului funcţiei publice nu presupune o
abdicare de la fundamentul tradiţional al ierarhiei. El urmăreşte numai
o atenuare a acestei ierarhii, o îmbinare între dreptul superiorului
ierarhic de a decide destinul profesional al subordonaţilor săi şi
dreptul funcţionarului de a controla acest destin, influenţându-l2.
Curtea de Justiţie Europeană a statuat în decizia pronunţată în dosarul
nr. 280/1980: "Aparţine administraţiei dreptul de a desemna criteriile
de selecţie, în virtutea puterii sale discreţionare3, şi ţinând cont de
1 J. Marie Auby, op. cit., capitolul consacrat Gestiunii funcţiei publice.
2V. Vedinaş, Legea nr. 188//999 comentată, op. cit., 2004, p. 35.
3 În dreptul francez, puterea discreţionară evocă, lato sensu " libertatea de decizie şi de acţiune
a executivului în cadrul dreptului". Ea reprezintă pentru administraţie "libertatea de apreciere,
de acţiune şi de decizie ". În doctrina germană, noţiunea evocă pentru administraţie ,,o marjă
de comportament posibil şi necesar în aplicarea legii". Stabilirea modului de acţiune la un caz
concret nu e influenţată doar de cauze de legalitate ci şi pe considerente de oportunitate. (J.
Schwarze, Droit administratif europeen, volume I, Office des publications officielles des
Communautes Europeennes, Bruylant 1994, pp. 274-294).
58
exigenţele organizării şi raţionalizării serviciilor"1. Există în dreptul
funcţiei publice europene o serie de dispoziţii prin care se recunoaşte
organului european capacitatea de a se folosi de puterea sa
discreţionară, dispunând de întreaga capacitate de decizie în ceea ce
priveşte funcţionarii proprii. În acelaşi timp, există şi un număr destul
de mare de dispoziţii, prin care se urmăreşte ca libertatea de care
dispune administraţia europeană în deciziile sale să fie mărginită de
respectarea procedurilor şi condiţiilor de fond şi de formă.
Deciziile care se iau cu privire la situaţia juridică a unui funcţionar
european trebuie să realizeze mai multe obiective:
- pe de o parte, caracterul corect al deciziei, din punct de vedere
obiectiv;
- pe de altă parte, realizarea unui echilibru firesc, necesar, între
interesele individuale şi necesităţile administraţiei, între puterea
discreţionară a administraţiei şi dreptul funcţionarului european de a fi
protejat împotriva arbitrariului şi abuzurilor.
Regăsim astfel existenţa unei stări de echilibru, între capacitatea de
care dispune organul european de a decide soarta funcţionarului său şi
necesitatea ca deciziile sale să fie raportate la limitele îngăduite de
lege precum şi preocuparea de a se asigura un echilibru cât mai
obiectiv între interesele individuale şi necesităţile administraţiei.
Curtea de Justiţie a subliniat de nenumărate ori, şi mai ales în speţele
cu aspecte mai spectaculoase că ea urmăreşte, în ceea ce priveşte
dreptul funcţiei publice europene "respectul limitelor puterii
discreţionare şi că se opune clientelismului ilicit".
Distincţia recunoscută în doctrina germană între puterea discreţionară
şi marja de libertate nu are nici un rol în dreptul funcţiei publice
europene, caracterizat prin libertatea deciziei autorităţii învestite cu
1Jurgen Schwarze, op. cit., p. 331.
59
puterea de numire, decizie ţărmurită, cum1 arătam, de limitele pe care
le îngăduie statutul.
Există multe dispoziţii care susţin această idee. Am menţionat
posibilitatea funcţionarului de a face anumite obiecţii cu privire la
raportul său de evaluare.
Chiar obligativitatea comunicării dosarului este realizată în scopul de
a crea posibilitatea acestuia de a lua cunoştinţă de conţinutul lui şi de a
acţiona, atunci când şi cum crede de cuviinţă, în limitele dispoziţiilor
statutare.
e) putem spune că dispoziţiile europene în vigoare converg spre
conturarea unui drept a funcţiei publice comunitare.
Principiile care conturează acest drept sunt formate atât din elemente
preluate din regimurile naţionale ale funcţiei publice din diferite ţări,
multe cu valoare de constantă, cât şi din aspecte speciale, tipice doar
funcţiei publice europene.
Putem exprima, faţă de cele precizate, câteva aspecte care
caracterizează dreptul funcţiei publice comunitare:
- regăsirea unor principii generale, preluate din legislaţiile naţionale
privind regimul salariatului şi al funcţionarului public;
- existenţa unor aspecte specifice, care particularizează regimul
funcţiei publice comunitare.
Un aspect cu totul deosebit este acela că, spre deosebire de
funcţionarii naţionali, cei europeni sunt antrenaţi în pregătirea
reglementărilor cărora li se vor supune şi în punerea lor în practică.
1 Jurgen Schwarze, op. cit., pp. 333-342.
60
2.6. Încetarea raportului de funcție publică comunitară
Regimul încetării raportului de funcție comunitară își află
reglementarea în capitolul 4 al titlului III, intitulat “încetarea definitivă
a funcțiilor”.
Potrivit acestuia sunt recunoscute șapte modalități de încetare
definitivă a funcțiilor:
(a) în urma demisiei;
(b) în urma demiterii;
(c) în urma pensionării în interesul serviciului;
(d) în urma concedierii din motive de incompetență profesională;
(e) în urma eliberării din funcție;
(f) în urma pensionării;
(g) în urma decesului.
Analizând aceste modalități din punct de vedere al cauzei care le
determină, pot fi identificate 2 mari categorii1:
- încetarea intervenită ca urmare a unui fapt natural (decesul);
- încetarea intervenită ca urmare a unei manifestări de voință,
care, la rândul ei poate să provină fie de la funcționar, fie de la
instituția europeană.
Funcționarul care dorește să demisioneze poate face acest lucru numai
printr-un act scris în care își manifestă în mod neechivoc intenția de
a-și înceta activitatea în cadrul instituției.
Decizia prin care autoritatea împuternicită să facă numiri stabilește
caracterul definitiv al demisiei trebuie pronunțată în termen de o lună
de la primirea scrisorii de demisie. Cu toate acestea, autoritatea
1 V.Vedinaș, op.cit., p.140.
61
împuternicită să facă numiri poate refuza demisia în cazul în care, la
data primirii scrisorii de demisie, este în desfășurare o procedură
disciplinară împotriva funcționarului în cauză sau în cazul în care o
astfel de procedură este inițiată în decurs de treizeci de zile de la
primirea acesteia.
Demisia intră în vigoare la data stabilită de către autoritatea
împuternicită să facă numiri; data respectivă nu poate nu poate surveni
la mult de trei luni de la data propusă de funcționar în scrisoarea de
demisie, în cazul funcționarilor din grupa de funcții AD, respectiv mai
mult de o lună pentru funcționarii din grupa de funcții AST.
Potrivit art.49 funcționarul nu poate fi demis din funcție decât în cazul
în care nu mai îndeplinește condițiile stabilite la articolul 28 litera (a),
precum și în cazurile prevăzute la articolele 39, 40 și 41 alineatele (4)
și (5) și la articolul 14 paragraful al doilea din anexa VIII a Statutului.
Decizia motivată este luată de către autoritatea împuternicită să facă
numiri, după obținerea avizului comisiei paritare și audierea
funcționarului în cauză.
Orice membru al personalului cu funcții superioare de conducere, în
sensul articolului 29 alineatul (2), poate fi pensionat în interesul
serviciului printr-o decizie a autorității împuternicite să facă numiri.
Această pensionare nu are caracterul unei măsuri disciplinare.
Funcționarul care își pierde postul în acest fel și care nu este repartizat
într-un alt post corespunzător gradului său beneficiază de o
indemnizație calculată conform condițiilor stabilite în anexa IV din
Statut.
Valoarea veniturilor obținute de funcționarul în cauză într-un nou post
în această perioadă se deduce din indemnizația prevăzută la paragraful
precedent, în măsura în care aceste venituri, cumulate cu indemnizația
respectivă, sunt superioare ultimei remunerații globale stabilite pe
62
baza tabelului salariilor în vigoare în prima zi a lunii pentru care se
lichidează indemnizația1.
La expirarea termenului pentru care a fost stabilit dreptul la această
indemnizație, funcționarul în cauză poate beneficia de drepturile de
pensie dobândite, sub rezerva împlinirii de către funcționarul în cauză
a vârstei de 55 de ani.
Fiecare instituție definește procedurile de identificare, gestionare și
soluționare a cazurilor de incompetență profesională în timp util și
într-o manieră adecvată. După ce au fost epuizate aceste proceduri,
funcționarul care, pe baza rapoartelor succesive menționate la articolul
43, dă dovadă de incompetență în exercitarea atribuțiilor sale poate fi
concediat, retrogradat sau încadrat într-o grupă de funcții inferioară, în
același grad sau într-un grad inferior.
Orice propunere de concediere, retrogradare sau încadrare într-o
grupă de funcții inferioară a unui funcționar trebuie să expună
motivele pe care se întemeiază și să fie adusă la cunoștința persoanei
în cauză. Propunerea autorității împuternicite să facă numiri este
transmisă comitetului menționat la articolul 9 alineatul (6).
Funcționarul are dreptul de a lua la cunoștință dosarul personal
complet și de a face copii după toate documentele relevante pentru
procedură. Funcționarul în cauză dispune de cel puțin cincisprezece
zile de la data primirii propunerii pentru a-și pregăti apărarea. Acesta
poate solicita să fie asistat de o persoană aleasă de el. Funcționarul își
poate prezenta observațiile în scris. Este audiat de comitetul
consultativ paritar și poate cita martori.
1 Funcționarul în cauză are obligația de a furniza, la cerere, dovezile scrise necesare și de a
notifica instituția cu privire la orice element ce poate modifica drepturile sale la indemnizația
respectivă. Nici un coeficient corector nu se aplică indemnizației.
63
Instituția este reprezentată în fața comitetului de către un funcționar
împuternicit în acest sens de autoritatea împuternicită să facă numiri și
care beneficiază de aceleași drepturi ca și funcționarul în cauză.
Pe baza propunerii menționate la alineatul (2) și ținând seama, după
caz, de declarațiile scrise și orale ale funcționarului în cauză și ale
martorilor, comitetul adoptă, cu majoritate de voturi, un aviz motivat
indicând măsurile pe care le consideră adecvate având în vedere
faptele constatate la cererea sa. Acest aviz este transmis autorității
împuternicite să facă numiri și funcționarului în cauză în termen de
două luni de la data sesizării comitetului. Președintele nu participă la
procesul de luare a deciziilor în cadrul comitetului, cu excepția cazului
în care acestea privesc aspecte procedurale sau în caz de egalitate de
voturi.
Autoritatea împuternicită să facă numiri adoptă o decizie în acest sens
în termen de două luni de la primirea avizului comitetului, după
audierea funcționarului în cauză1.
Funcționarul concediat din motive de incompetență profesională are
dreptul la o compensație lunară pentru concediere egală cu salariul
lunar de bază al unui funcționar de gradul 1 prima treaptă, pe perioada
indicată la alineatul (7). Funcționarul are, de asemenea, dreptul la
alocațiile familiale prevăzute la articolul 67, pe aceeași perioadă.
Alocația pentru locuință se calculează pe baza salariului lunar de bază
al unui funcționar de gradul 1.
Funcționarul care își prezintă demisia după inițierea procedurii
menționate la alineatele (1)-(3) sau care are deja dreptul la plata
imediată a pensiei fără reducere la data respectivă nu are dreptul la
compensația în cauză. Ajutorul de șomaj primit în baza unui sistem
național se deduce din indemnizație.
1 Decizia trebuie să fie motivată și să stabilească data intrării sale în vigoare.
64
Perioada în care se efectuează plățile menționate anterior este stabilită
după cum urmează:
(a) atunci când vechimea în serviciu a funcționarului în cauză este mai
mică de cinci ani la data luării deciziei de concediere, aceasta este de
trei luni,
(b) atunci când vechimea în serviciu a funcționarului în cauză este de
cel puțin cinci ani, dar e mai mică de zece ani, aceasta este de șase
luni,
(c) atunci când vechimea în serviciu a funcționarului în cauză este de
cel puțin zece ani, dar mai mică de douăzeci de ani, aceasta este de
nouă luni,
(d) atunci când vechimea în serviciu a funcționarului în cauză este de
cel puțin douăzeci de ani, aceasta este de douăsprezece luni.
Funcționarul retrogradat sau încadrat într-o grupă de funcții inferioară
din motive de incompetență profesională poate solicita, la încheierea
unui termen de șase ani, ca orice mențiune a acestei măsuri să fie
eliminată din dosarul său personal.
Funcționarul în cauză are dreptul la rambursarea cheltuielilor
rezonabile suportate în cursul procedurii, inclusiv a onorariilor
datorate unui apărător din afara instituției, atunci când procedura
prevăzută la prezentul articol se încheie fără să se fi luat decizia de
concediere, retrogradare sau încadrare a sa într-o grupă de funcții
inferioară.
Doctrina occidentală contemporană definește dreptul la pensie al
funcționarului public, și semnificația este valabilă și pentru
funcționarii comunitari, ca un tip de remunerație cuvenit
funcționarului public la încetarea exercitării funcției, ca urmare a
retragerii sale din activitate1.
1 J.M.Auby, J.B.Auby, op.cit., p146.
65
Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 50, funcționarul este
pensionat:
(a) fie din oficiu, în ultima zi a lunii în cursul căreia acesta împlinește
vârsta de 65 de ani,
(b) fie la cererea sa, în ultima zi a lunii în cursul căreia a fost depusă
cererea, în cazul în care acesta are cel puțin 63 de ani sau are o vârstă
cuprinsă între 55 și 63 de ani și îndeplinește condițiile impuse pentru
acordarea unei pensii cu plată imediată.
Cu toate acestea, în mod excepțional, la cererea sa și numai atunci
când autoritatea împuternicită să facă numiri consideră că acest lucru
este justificat de interesul serviciului, funcționarul poate rămâne în
activitate până la vârsta de 67 de ani, caz în care acesta este pensionat
din oficiu în ultima zi a lunii în cursul căreia împlinește vârsta
respectivă.
Funcționarul recunoscut de comisia pentru invaliditate ca îndeplinind
condițiile prevăzute la articolul 78 este pensionat din oficiu în ultima
zi a lunii în cursul căreia autoritatea împuternicită să facă numiri
adoptă decizia care constată incapacitatea sa permanentă de a-și
exercita atribuțiile.
Funcționarul al cărui raport de muncă încetează poate primi un titlu
onorific fie cu privire la cariera sa, fie în gradul său, fie într-un grad
imediat superior, printr-o decizie a autorității împuternicite să facă
numiri. Această măsură nu comportă nici un avantaj financiar.
Reprezintă o formă de apreciere a funcționarilor comunitari care s-au
remarcat în mod special în carieră și care reprezintă elitele
profesionale1. Constatăm că la fel ca și în sistemele naționale onoriatul
1 Onoriatul este o instituție cunoscută în sistemele naționale. În Franța de exemplu onoriatul
se aplică oricărui funcționar pensionat care a îndeplinit cel puțin 20 de ani de activitate în
serviciul public. Dar el nu este un drept absolut, în sensul că autoritatea care dispune
pensionarea poate să refuze acordarea lui printr-o decizie motivată pentru un motiv privitor la
calitatea serviciului îndeplinit.
66
reprezintă o aptitudine care aparține autorității învestită cu putere de
numire, nu reprezintă deci un drept absolut, ceea ce a determinat
exprimarea că “funcționarul poate primi onorariul”1.
CAPITOLUL 3
DREPTURILE ŞI OBLIGAȚIILE STATUTARE ALE
FUNCŢIONARULUI PUBLIC COMUNITAR2
3.1. Principiile ce stau la baza exercitării drepturilor și obligațiilor
funcționarului public comunitar
Abordând problema drepturilor și a obligațiilor, în general în drept se
susține că în realitatea juridică nu există drepturi și obligații
independente unele de altele. Fiecărui drept îi corespunde o obligație
corelativă și fiecare obligație naște, la rândul său, un drept.
Dacă instituțiile europene au dreptul să ceară de la funcționarii lor un
comportament profesional și extraprofesional adecvat, în mod similar
funcționarii publici sunt îndrituiți să pretindă și să obțină de la
instituția în care este integrat recunoașterea și respectarea drepturilor3
sale garantate de lege. Dreptul funcționarului se transformă în
obligație și invers4.
Principiile care guvernează exercitarea drepturilor și obligațiilor
funcționarului public comunitar reglementate de Titlul II al statutului
sunt următoarele5:
1 V.Vedinaș, op.cit., p.153.
2 V.Vedinaș, op.cit., p.52-104. 3 Drepturile funcționarilor publici reprezintă acele prerogative pe care le au titularii unei
funcții publice izvorâte din raportul de serviciu pe care îl au cu autoritatea sau instituția
publică și care izvorăsc din lege, neputând fi negociate ca în cazul salariaților. 4 V. Vedinaș, op.cit., p.53.
5 A se vedea pe larg analiza realizată de doamna profesoară V. Vedinaș, op.cit., p. 53-56.
67
1. Un prim principiu este reprezentat de necesitatea ca funcționarul
european să se achite de îndatoririle sale și să-și adapteze conduita
având în vedere numai interesele Uniunii și preocupându-se pentru
realizarea unei independențe absolute a funcționarului public față de
orice guvern, autoritate, organizație sau persoană exterioară instituției
sale.
2. Un al doilea principiu care guvernează exercițiul drepturilor și
îndatoririlor fundamentale ale funcționarului comunitar și care se află
în strânsă corelație cu cel enunțat anterior, mai exact derivă din acesta,
este o dimensiune a acestuia care are însă o semnificație care ne
determină să-l analizăm de sine stătător, îl reprezintă necesitatea de a
asigura independența față de statele membre ai căror naționali sunt.
De multe ori, statele membre ale organizației internaționale au
impresia că resortisanții lor trebuie să le reprezinte interesele proprii,
ceea ce este fals și periculos în același timp1. Funcționarii
internaționali nu-și pot îndeplini cum trebuie misiunile decât dacă sunt
siguri că nu au nici o obligație față de țara lor și dacă nu se emite nici
o pretenție în acest sens în ceea ce îi privește.
3. Un alt principiu este acela că privilegiile și imunitățile sunt
conferite funcționarilor exclusiv în interesul Uniunii. Potrivit
Protocolului privind privilegiile și imunitățile, membrii instituțiilor
europene, funcționarii lor și ceilalți agenți, reprezentanții statelor
membre care sunt atrași în funcționarea instituțiilor europene și ai
misiunilor acreditate pe lângă Uniune beneficiază de unele privilegii și
imunități. Între acestea se regăsesc: inviolabilitatea locuințelor, scutiri
de taxe, libertatea de comunicare, drepturi de transport etc. Același
protocol privind imunitățile prevede că cei interesați, respectiv 1 S-a constatat că acest principiu nu este întotdeauna înțeles în semnificația lui autentică, mai
ales de state ai căror resortisanți sunt funcționari comunitari. Rămâne ca exemplu de
notorietate cazul lui Jacques Chirac, ministrul agriculturii în Franța, care, după întrunirea
Consiliului din 6 iulie 1973 l-a acuzat pe un membru al Comisiei, resortisant francez, că a
trădat interesele Franței.
68
funcționarii comunitari, nu sunt scutiți de achitarea obligațiilor lor
private, nici de respectarea legilor și a regulamentelor în vigoare ale
poliției. În situația în care privilegiile și imunitățile sunt contestate,
indiferent de cine, funcționarul în cauză trebuie să aducă la cunoștință
Autorității învestită cu puterea de numire situația intervenită.
4. Un alt principiu care guvernează regimul juridic al realizării
prerogativelor de funcție publică la nivel european este acela că
funcționarii activi se află în orice moment la dispoziția instituției lor1,
fără ca în acest mod să se poată depăși durata maximă de 42 ore
serviciu săptămânal, care sunt executate în cadrul unui orar general,
stabilit de autoritatea învestită cu puterea de numire. De la regula
orarului general, există două derogări:
- prima privește posibilitatea ca acest orar să poată fi modificat și
să se poată stabili orare adecvate, pentru anumite categorii de
funcționari care îndeplinesc atribuții specifice;
- o a doua derogare privește posibilitatea ca, datorită nevoilor
serviciului sau a exigențelor normelor de securitate a muncii,
funcționarii să poată fi obligați ca, în afara duratei normale de lucru,
să fie la dispoziția instituției la locul lor de muncă sau de la domiciliu.
Modul în care se concretizează această derogare este stabilit de
instituția comunitară, cu Consultarea Comitetului de personal.
5. Un aspect cu totul deosebit în regimul general al funcționarilor
comunitari, inclusiv în materia drepturilor și îndatoririlor lor, este
faptul că ei sunt antrenați în pregătirea reglementărilor cărora li se
supun și în punerea lor în practică2.
1 C.Gh.Gălățanu, Aspecte de drept comparat privind funcția publică și funcționarul public, în
Reformele administrative și judiciare în perspectiva integrării europene, în Caietul Științific
nr.6/2004, Ed.Burg, Sibiu, 2004, p.343. 2 V.Vedinaș, op.cit., p.56-57.
69
3.2. Drepturile statutare ale funcţionarilor comunitari
Funcționarii beneficiază de libertatea de opinie și de expresie,
respectând principiile loialității și imparțialității. Acest drept trebuie
analizat diferit, în timpul serviciului și în afara serviciului.
În timpul serviciului, funcționarul public este ținut de obligația de
neutralitate, care îi impune să dea dovadă de loialitate față de
instituție, de stat. Loialitatea și integritatea servesc ca fundament și ca
explicație a tuturor obligațiilor profesionale. Loialitatea nu se
confundă cu loialismul politic. Ea implică imparțilitate, obiectivitate,
probitate.
În afara serviciului, dreptul la opinie este circumstanțiat de obligația
de rezervă, și de măsură în exprimarea opiniilor sale. De altfel,
doctrina occidentală recunoaște ca una din îndatoririle funcționarului
public pe cea de rezervă și de discreție, prevăzută expres și în statut.
De asemenea, funcționarului public comunitar îi este recunoscut un
drept de opinie și de exprimare, care trebuie însă exercitat cu
respectarea obligației de loialitate față de instituția comunitară căreia
îi aparține și de imparțialitate.
Ca o dimensiune a libertății de expresie este regimul dreptului
funcționarului comunitar de a-și publica anumite texte care au legătură
cu activitatea Uniunii, singur sau în colaborare cu alte persoane.
Funcționarul care intenționează să publice sau să dea spre publicare,
singur sau în colaborare, orice text al cărui obiect privește activitatea
Comunităților informează în prealabil autoritatea împuternicită să facă
numiri cu privire la aceasta1.
1 În cazul în care autoritatea împuternicită să facă numiri poate demonstra că publicarea
respectivă poate aduce o atingere gravă intereselor legitime ale Comunităților, aceasta
informează în scris funcționarul despre decizia sa în termen de 30 de zile lucrătoare de la data
primirii informației. În cazul în care nu este comunicată nici o decizie în acest termen, se
consideră că autoritatea împuternicită să facă numiri nu a emis obiecții.
70
Funcționarul comunitar beneficiază de dreptul de asociere, aceștia pot
fi, în special, membri ai organizațiilor sindicale sau profesionale ale
funcționarilor comunitari.
Dreptul de asociere în organizații de tip sindical reprezintă un drept
fundamental al cetățeanului, recunoscut și garantat și funcționarului
public de legislațiile naționale. El cuprinde posibilitatea pe care o au
cetățenii de a se asocia în mod liber, în partide sau formațiuni politice,
în sindicate, patronate sau în alte forme și tipuri de organizații, ligi și
uniuni, cu scopul de a participa la viața politică, științifică și culturală
pentru realizarea unei serii de interese legitime comune.
Deși nu este prevăzut în mod expres de statut, dreptul la grevă este
recunoscut funcționarilor comunitari.
În prezent în Europa există 4 categorii de țări din punct de vedere al
recunoașterii sau nu, pentru funcționarii publici a acestui drept
fundamental:
a) țări unde este în continuare interzisă greva funcționarilor
(Germania, Danemarca);
b) țări în care regăsim o interdicție generală a grevei în serviciile
publice, cu posibilitatea intervenției, în caz contrar, a unor sancțiuni
disciplinare sau chiar penale;
c) țări în care, deși dreptul la grevă nu este prevăzut expres,
exercițiul lui nu antrenează intervenția unor sancțiuni (Irlanda);
d) țări în care este recunoscut exercițiul dreptului la grevă pentru
funcționarii publici, cu precizarea existenței unei categorii de
funcționari cărora le este interzisă greva, de regulă polițiștii (Spania,
Franța, Grecia).
Funcționarilor comunitari le este recunoscut dreptul fundamental la
concediul anual de odihnă, care are o durată de minim 24 de zile
lucrătoare, la acestea adăugându-se un număr de zile suplimentare
71
care se stabilește în funcție de diferite criterii (vârstă, grad). Maximul
duratei de concediu este de 30 zile.
Un drept important recunoscut funcționarilor comunitari este acela de
a candida la funcțiile elective. În cazul în care a fost ales într-o astfel
de funcție, sunt două soluții, la care se recurge și în funcție de
dificultatea funcției respective, și anume:
- funcționarul să îndeplinească, prin cumul, atât funcția publică cât
și pe cea electivă, Statutul permițând ca îndeplinirea funcției prin
cumul să se facă cu jumătate de normă, fie în același mod ca și
înainte;
- funcționarul să fie considerat în concediu personal pe o durată
egală cu cea a mandatului electiv.
În soluția pe care o va adopta, autoritatea învestită cu puterea de
numire va ține seama de importanța fiecărei funcții și de obligațiile
care revin titularului ei. Astfel se pot desprinde 2 concluzii:
- că funcționarului public îi este recunoscut, de principiu, dreptul de
a candida pentru o funcție electivă;
- că în exercițiul acestui drept, funcționarul trebuie să solicite un
concediu de interes personal, pe durata mandatului său.
Funcționarilor comunitari le este recunoscut dreptul la carieră. O
carieră normală îngăduie funcționarilor comunitari să avanseze în
interiorul aceleiași categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare din
ele.
Dreptul la pensie este recunoscut sub cele două forme clasice ale sale.
Astfel, funcționarul care a împlinit cel puțin 10 ani în muncă are
dreptul la pensie de vechime. Totodată el are dreptul la această pensie
și fără condiționarea impusă pentru durata serviciului, dacă este în
vârstă de peste 63 de ani, dacă nu a putut fi reintegrat în cursul unei
72
perioade de disponibilizare sau în caz de retragere din funcție în
interesul serviciului.
Un alt tip de pensie, este pensia de urmaș, care se acordă soțului
supraviețuitor al unui funcționar public, egală cu 60% din pensia de
vechime sau de invaliditate de care soțul său a beneficiat sau ar fi
putut beneficia dacă ar fi putut să o solicite1.
Pe parcursul derulării unei cariere europene un rol cu totul special îl
are pregătirea profesională a funcționarului. Nu este de conceput ca
persoana care ocupă o funcție comunitară să stagneze din punct de
vedere al devenirii, să se mențină la stadiul în care se găsea în
momentul în care a fost învestit cu o astfel de funcție. Funcționarului
comunitar îi este facilitată perfecționarea profesională în măsura în
care acest lucru este compatibil cu cerințele bunei funcționări a
serviciilor și conform propriilor interese ale funcționarului2.
Funcționarul comunitar are dreptul să fie remunerat pentru activitatea
prestată conform gradului și treptei sale. Funcționarul nu poate
renunța la acest drept. Remunerația cuprinde un salariu de bază,
alocații familiale și indemnizații. Remunerația funcționarilor se
exprimă în euro. Aceasta se plătește în moneda țării în care
funcționarul își exercită atribuțiile. Remunerația plătită în altă monedă
decât euro se calculează pe baza cursului de schimb utilizat la execuția
bugetului general3.
1 Beneficiarul unei pensii de vechime, de urmaș sau de invaliditate are dreptul și la alocațiile
familiale, respectiv alocația pentru locuință, pentru copilul aflat în întreținerea funcționarului
și pentru educație. 2 Pregătirea și instruirea profesională au consecințe în ceea cel privește pe funcționar, în
sensul că sunt luate în considerație la promovarea în carieră. 3 Remunerației funcționarului exprimată în euro, după deducerea reținerilor obligatorii
menționate în statut sau în regulamentele adoptate pentru punerea lui în aplicare, i aplică un
coeficient corector superior, mai mic sau egal cu 100 %, în funcție de condițiile de viață din
diferite locuri de repartizare.
73
În afara retribuției de bază, funcționarii au și alte drepturi bănești, la
salariul de bază adăugându-se diferite sporuri și indemnizații.
Articolul 67 din Statut reglementează alocațiile familiale care cuprind:
(a) alocația pentru locuință;
(b) alocația pentru creșterea copilului1;
(c) alocația școlară.
Indemnizația de expatriere2 este egală cu 16 % din totalul salariului de
bază, al alocației pentru locuință și al alocației pentru creșterea
copilului la care are dreptul un funcționar.
În caz de deces al unui funcționar, soțul supraviețuitor sau copiii aflați
în întreținere primesc remunerația globală a persoanei decedate până
la sfârșitul celei dea treia luni care urmează lunii în care a survenit
decesul3.
Dreptul la ajutor și asistență, a funcționarului public își găsește
consacrarea în articolul 24 din Statut. Potrivit acestuia Comunitățile
oferă asistență funcționarului, în special în procedurile împotriva
autorilor de amenințări, ultraj, insulte, acte sau declarații defăimătoare
sau alte infracțiuni împotriva persoanei și a proprietății, la care
funcționarul sau membrii familiei sale sunt supuși ca urmare a calității
pe care o are și atribuțiilor sale.
Ele repară în mod solidar prejudiciile pe care funcționarul le suferă în
astfel de cazuri, în măsura în care funcționarul, cu intenție sau printr-o
neglijență gravă, nu a fost la originea prejudiciilor în cauză și nu a
putut să obțină repararea prejudiciilor din partea autorului acestora.
1 Alocația pentru creșterea copilului poate fi dublată prin printr-o decizie specială și motivată
a autorității împuternicite să facă numiri luată pe baza documentelor medicale care atestă un
handicap fizic sau mental al copilului în cauză care necesită cheltuieli ridicate din partea
funcționarului. 2 Indemnizația de expatriere nu poate fi mai mică de 495,89 EUR pe lună.
3 În cazul decesului titularului unei pensii sau prestații de invaliditate, dispozițiile menționate
anterior se aplică în ceea ce privește pensia sau prestația persoanei decedate.
74
Dreptul de a-i fi comunicată în scris orice decizie cu caracter
individual care îl privește pe funcționar. Astfel, potrivit articolului 25
din Statut orice decizie individuală luată în temeiul prezentului statut
trebuie comunicată de îndată, în scris, funcționarului în cauză. Orice
decizie care lezează un funcționar trebuie motivată.
Deciziile individuale privind desemnarea, numirea în funcție,
promovarea, transferul, stabilirea poziției administrative și încetarea
raporturilor de muncă ale unui funcționar se publică în cadrul
instituției sale. Aceste informații publicate sunt accesibile tuturor
membrilor personalului, pentru o perioadă de timp corespunzătoare.
Dosarul personal al funcționarului trebuie să conțină:
(a) toate documentele privind situația sa administrativă și toate
rapoartele privind competența, eficiența sau comportamentul său;
(b) observațiile formulate de funcționar cu privire la respectivele
documente.
Orice document trebuie înregistrat, numerotat și arhivat în ordine, fără
întrerupere, iar instituția nu poate utiliza sau cita documentele
menționate la litera (a) de mai sus împotriva unui funcționar în cazul
în care acestea nu au fost communicate funcționarului în cauză înainte
de a fi arhivate.
Comunicarea oricărui document se certifică prin semnătura
funcționarului sau, în lipsa acesteia, prin scrisoare recomandată
trimisă la ultima adresă comunicată de funcționar.
Dosarul personal al funcționarului nu poate conține nici o referire la
activitățile și opiniile sale politice, sindicale, filozofice sau religioase,
la originea sa rasială sau etnică ori la orientarea sa sexuală.
Cu toate acestea, paragraful anterior nu interzice introducerea în dosar
a unor acte administrative sau documente cunoscute de funcționar,
care sunt necesare punerii în aplicare a prezentului statut.
75
Fiecărui funcționar îi poate corespunde un singur dosar personal.
Orice funcționar are dreptul, chiar și după încetarea raporturilor de
muncă, de a lua la cunoștință de toate documentele din dosarul său și
de a face copii după acestea
Dosarul individual este confidențial1 și nu poate fi consultat decât la
birourile administrației sau pe un suport electronic securizat. Cu toate
acestea, dosarul este transmis Curții de Justiție atunci când se
introduce o acțiune în justiție care îl privește pe funcționar.
3.3. Obligațiile statutare ale funcţionarilor comunitari
Reglementarea acestei materii se regăsește tot în titlul II al Statutului,
consacrat atât drepturilor cât și obligațiilor funcționarilor publici
comunitari. Exercițiul obligațiilor funcționarilor este guvernat de
aceleași principii valabile și în materia drepturilor, care au deplină
aplicabilitate.
Unii autori disting două feluri de obligații pozitive și negative.
Primele impun o anumită conduită, iar secundele interzic o anumită
conduită. Pot fi astfel identificate următoarele obligații:
- îndatorirea de independență și neutralitate a funcționarului
internațional față de orice altă autoritate decât organizația care l-a
angajat ce se concretizează în mai multe aspecte:
a) interdicția de a solicita sau accepta instrucțiuni de la orice guvern,
autoritate, organizație sau persoană din afara instituției;
b) interdicția de a accepta din partea vreunui guvern sau sursă
exterioară instituției căreia îi aparține o distincție onorifică, o funcție,
un favor, un dar, o remunerație de orice natură ar fi acestea, cu
excepția celor pentru servicii făcute înainte de numirea sa sau în
1 Funcționarul are dreptul de a lua cunoștință de dosarul său medical, în conformitate cu
normele adoptate de fiecare instituție.
76
timpul unui concediu special, pentru serviciu militar sau național și în
numele acestor servicii, fără autorizarea expresă acordată de
autoritatea de numire.
c) Interdicția de a conserva sau primi, în mod direct sau indirect, în
acțiuni care se supun autorității instituției căreia aparțin sau care au
de-a face cu acea instituție, vreun beneficiu atât de important sau
substanțial, de natură sa-i compromită independența în exercițiul
îndatoririlor sale.
d) Regimul activităților desfășurate de funcționarul public în afara
instituției căreia îi aparține, reprezintă și el o dimensiune a îndatoririi
de neutralitate, și include următoarele aspecte:
1. vizează orice activitate exterioară Uniunii, remunerată sau nu, sau
un mandat exercitat în afara acestora;
2. funcționarul în discuție trebuie să solicite o aprobare de la
autoritatea învestită cu puterea de numire;
3. autoritatea respectivă poate să refuze emiterea aprobării, în
situația în care activitatea ce urmează să fie desfășurată de funcționar
este de natură să-i afecteze independența sau să prejudicieze
activitatea instituțiilor europene;
4. funcționarul are obligația să anunțe orice schimbare intervenită în
activitatea sa exterioară, schimbare ce intervine după ce funcționarul a
cerut aprobarea Autorității învestită cu puterea de numire1.
e) Îndatorirea de independență vizează nu doar pe funcționar ci și
familia sa. Dacă soțul (soția) funcționarului exercită, cu titlu
profesional, o activitate lucrativă, funcționarul este obligat să aducă la
cunoștința autorității învestite cu puterea de numire acest lucru.
Autoritatea respectivă va analiza situația, și în cazul în care va ajunge
1 Autoritatea învestită cu puterea de numire poate să retragă respectiva aprobare.
77
la concluzia că activitatea respectivă este incompatibilă cu cea a
funcționarului și dacă funcționarul nu este în măsură dea asigurări că
va pune capăt acestei activități într-un anumit termen, Autoritatea
învestită cu puterea de numire decide dacă funcționarul este sau nu
menținut în funcție sau transferat pe alt post;
f) Conservarea independenței funcționarului comunitar impune
abținerea de la orice activitate care ar putea să-i compromită această
independență, pe de o parte, iar, pe de altă parte, consultarea autorității
învestită cu puterea de numire asupra oricărei posibile situații care ar
putea afecta această independență.
- Îndatorirea de rezervă și de discreție îi interzice funcționarului
public divulgarea informațiilor de care are cunoștință din exercitarea
funcției sale;
- Îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale revine fiecărui
funcționar, indiferent că își desfășoară activitatea într-o autoritate
publică națională sau în cadrul unui organism internațional;
- Obligația de supunere este prevăzută în majoritatea statutelor de
personal și naște problema firească întâlnită și în dreptul intern, dacă
agentul trebuie să se supună tot timpul, dacă trebuie să execute și un
ordin ilegal.
Indiferent de poziția sa ierarhică, funcționarul are obligația de a acorda
asistență și consiliere superiorilor săi, el este responsabil de executarea
sarcinilor care îi sunt încredințate. Funcționarul responsabil de
asigurarea funcționării unui serviciu răspunde în fața superiorilor săi
în ceea ce privește autoritatea care i-a fost conferită și executarea
ordinelor pe care le-a dat. Răspunderea personală a subordonaților săi
nu îl scutește de nici una dintre responsabilitățile care îi revin.
Atunci când primește un ordin despre care consideră că prezintă
nereguli sau a cărui executare o consideră susceptibilă de a produce
inconveniente grave, funcționarul își informează de îndată superiorul
78
ierarhic direct cu privire la aceasta. Acesta, în cazul în care informația
îi este prezentată în scris, îi răspunde, de asemenea, în scris. În cazul
în care superiorul ierarhic direct confirmă ordinul, dar funcționarul
consideră că o astfel de confirmare nu constituie un răspuns
satisfăcător cu privire la motivele care îl îngrijorează, funcționarul
prezintă problema, în scris, autorității ierarhice imediat superioare. În
cazul în care aceasta confirmă ordinul în scris, funcționarul are
obligația de a-l executa, cu excepția cazului în care este în mod
evident ilegal sau contrar normelor de securitate aplicabile.
În cazul în care superiorul ierarhic direct consideră că ordinul trebuie
executat de îndată, funcționarul are obligația de a-l executa, cu
excepția cazului în care este în mod evident ilegal sau contrar
normelor de securitate aplicabile. La cererea funcționarului, superiorul
ierarhic direct are obligația de a da orice ordin de acest tip în scris.
- Obligația de fidelitate a funcționarului comunitar consacră obligația
acestuia de a fi loial națiunii pe care o slujește, instituțiilor
democratice ale acesteia și în particular, instituției în care este numit.
- Obligația unui comportament profesional corespunzător, aceasta
acoperind toate ipostazele exprimării unei persoane în exercițiul
profesiei sale. Ea vizează următoarele categorii de relații: 1. relațiile
cu ceilalți colegi; 2. relațiile cu întreg personalul dintr-o instituție; 3.
relațiile cu superiorii; 4. relațiile cu subalternii; 5. respectul de sine,
sau relația cu sine însuși, care obligă pe funcționar să fie consecvent
într-un comportament corespunzător rangului său și așteptărilor
celorlalți.
- Obligația de domiciliu. Funcționarul are obligația de a-și stabili
domiciliul fie la locul său de repartizare, fie la o distanță de acesta
care să nu îi afecteze exercitarea atribuțiilor. Funcționarul comunică
autorității împuternicite să facă numiri adresa sa și o informează de
îndată cu privire la orice schimbare a acestei adrese.
79
- Obligația de a repara prejudiciile cauzate Comunității prin
faptele sale personale grave. Funcționarul are obligația de a despăgubi
Comunitățile, în tot sau în parte, pentru prejudiciul suferit de acestea
din cauza unor abateri personale grave pe care acesta le-a comis în
exercitarea sau cu ocazia exercitării atribuțiilor sale. Autoritatea
împuternicită să facă numiri ia o decizie motivată, după îndeplinirea
formalităților prevăzute în materie disciplinară, iar Curtea de Justiție
este competentă să hotărască pe fond în litigiile născute pe baza
prezentei dispoziții.
- Îndatorirea de moralitate (integritate). Funcționarul este obligat și
după încetarea funcției sale, să respecte îndatorirea de integritate și
discreția în ceea ce privește acceptarea anumitor funcții și avantaje.
- Efectuarea controlului medical anul.
- Obligația funcționarului de a se abține de la orice formă de hărțuire
psihologică sau sexuală. Prin hărțuire morală se înțelege orice
conduită abuzivă de lungă durată, repetată sau sistematică, ce se
manifestă prin comportament, limbaj, acte, gesturi și înscrisuri care
sunt intenționate și care aduc atingere personalității, demnității sau
integrității fizice sau psihice ale unei persoane. Prin hărțuire sexuală
se înțelege un comportament cu conotații sexuale, care este nedorit de
persoana căreia i se adresează și al cărei scop sau efect este atingerea
demnității persoanei respective sau de a crea un mediu intimidant,
ostil, ofensator sau deranjant. Hărțuirea sexuală este tratată la fel ca
discriminarea bazată pe sex.
- Funcționarul care, în exercitarea sau cu ocazia exercitării
atribuțiilor sale, ia cunoștință de fapte din care se poate presupune
existența unei posibile activități ilegale, în special fraudă sau corupție,
care aduce atingere intereselor Comunităților, sau de o conduită în
raport cu exercitarea atribuțiilor sale care poate constitui o încălcare
gravă a obligațiilor funcționarilor Comunităților, informează de îndată
80
cu privire la aceasta fie superiorul ierarhic direct, fie directorul său
general, fie, în cazul în care consideră necesar, secretarul general sau
orice persoană de rang echivalent, fie direct Oficiul European
Antifraudă.
Orice informație se comunică în scris. Această dispoziție se aplică în
caz de încălcare gravă a unei obligații similare comisă de un membru
al unei instituții, orice altă persoană în serviciul unei instituții sau
orice prestator de servicii care acționează în numele unei instituții.
Funcționarul care primește informația comunică de îndată Oficiului
European Antifraudă orice element de probă de care are cunoștință și
care poate duce la presupunerea existenței neregulilor menționate.
Funcționarul care a comunicat informația nu suferă nici un prejudiciu
din partea instituției, în măsura în care a acționat cu bună-credință.
Prevederile de mai sus nu se aplică documentelor, actelor, rapoartelor,
notelor sau informațiilor, indiferent pe ce suport sunt, create sau
comunicate funcționarului în cadrul investigării unei cauze aflate pe
rolul unei instanțe sau încheiate.
81
CAPITOLUL 4
TIMPUL AFECTAT ACTIVITĂŢII ŞI TIMPUL DE
ODIHNĂ
4.1. Timpul afectat desfășurării activităţii funcţionarului
comunitar
Funcționarii în activitate sunt permanent la dispoziția instituției din
care fac parte. Cu toate acestea, durata normală a programului de lucru
nu poate depăși 42 de ore pe săptămână, efectuate în conformitate cu
un orar general stabilit de autoritatea împuternicită să facă numiri. În
cadrul acestei limite, autoritatea împuternicită să facă numiri poate,
după consultarea prealabilă a comitetului pentru personal, să
stabilească orare de lucru adecvate pentru anumite grupuri de
funcționari care îndeplinesc sarcini speciale.
În afară de aceasta, ca urmare a cerințelor serviciului sau a normelor
de securitate la locul de muncă, un funcționar poate fi obligat să
rămână la dispoziția instituției, la locul de muncă sau la domiciliu, în
afara duratei normale a programului de lucru1.
La cerere, orice funcționar poate fi autorizat să își exercite activitatea
cu normă redusă2. Autoritatea împuternicită să facă numiri poate
acorda o astfel de autorizație în măsura în care aceasta este
compatibilă cu interesul serviciului.
Funcționarii au dreptul la autorizație în următoarele cazuri:
(a) pentru a se ocupa de un copil cu vârsta mai mică de 9 ani;
1 Instituția adoptă normele de aplicare numai după consultarea comitetului pentru personal.
2 Normele care reglementează exercitarea activității cu normă redusă, precum și cele care
reglementează procedura de acordare a autorizației sunt prevăzute în anexa IVa.
82
(b) pentru a se ocupa de un copil cu vârsta cuprinsă între 9 și 12 ani, în
cazul în care reducerea timpului de lucru nu depășește 20 % din
timpul normal de lucru;
(c) pentru a se ocupa de soț, de o rudă pe linie ascendentă sau pe linie
descendentă, de un frate sau de o soră care suferă de o boală gravă sau
are un handicap grav;
(d) pentru a urma o formare profesională complementară;
(e) după ce a împlinit vârsta de 55 de ani, în cursul ultimilor cinci ani
înainte de pensionare.
Atunci când funcționarul solicită autorizația de a-și exercita activitatea
cu normă redusă pentru a urma o formare profesională complementară
sau întrucât a împlinit vârsta de 55 de ani, autoritatea împuternicită să
facă numiri nu îi poate respinge cererea și nici nu poate amâna data
intrării în vigoare a autorizației decât în cazuri excepționale și din
motive legate de un interes imperativ al serviciului.
Atunci când acest drept se exercită în vederea îngrijirii soțului, a unei
rude pe linie ascendentă sau pe linie descendentă, a unui frate sau a
unei surori care suferă de o boală gravă sau un handicap grav ori
pentru a urma o formare complementară, durata cumulată a
perioadelor de exercitare a activității cu normă redusă, raportată la
întreaga carieră a funcționarului, nu poate depăși cinci ani.
Autoritatea împuternicită să facă numiri răspunde cererii
funcționarului în termen de 60 de zile.
Funcționarul poate fi autorizat să își exercite activitatea cu jumătate de
normă conform formulei de împărțire a activității, într-un post
identificat de autoritatea împuternicită să facă numiri ca adecvat
pentru acest mod de lucru. Autorizația de exercitare a activității cu
jumătate de normă prin împărțirea activității nu este limitată în timp.
83
Cu toate acestea, în interesul serviciului, autoritatea împuternicită să
facă numiri poate retrage autorizația, cu un preaviz de șase luni1.
Funcționarul nu poate fi obligat să efectueze ore de lucru suplimentare
decât în cazurile urgente sau de surplus excepțional de muncă; munca
de noapte, precum și orice muncă în zilele de duminică sau de
sărbători legale poate fi autorizată doar în conformitate cu procedura
adoptată de autoritatea împuternicită să facă numiri. Numărul total de
ore de lucru suplimentare solicitate spre efectuare unui funcționar nu
poate depăși 150 de ore în timpul unei perioade de șase luni2.
Funcționarul care, în cadrul unui serviciu cu program continuu sau în
care se lucrează în schimburi, stabilit de instituție în baza cerințelor
serviciului sau a normelor de securitate la locul de muncă și considerat
de aceasta ca având caracter regulat și permanent, este obligat să
lucreze cu regularitate pe timp de noapte, în zilele de sâmbătă,
duminică sau de sărbători legale, poate beneficia de indemnizații.
Durata normală de lucru a unui funcționar care lucrează cu program
continuu sau în schimburi nu poate depăși numărul total anual de ore
de lucru normale.
Funcționarul care, în conformitate cu o decizie luată de autoritatea
împuternicită să facă numiri în baza cerințelor serviciului sau a
normelor de securitate la locul de muncă, este obligat să rămână la
dispoziția instituției, la locul de muncă sau la domiciliu, în afara
duratei normale de muncă poate beneficia de indemnizații.
1 De asemenea, autoritatea împuternicită să facă numiri poate retrage autorizația, la cererea
funcționarului în cauză, cu un preaviz de șase luni calculat de la data prezentării cererii. La
expirarea acestui termen, funcționarul în cauză poate fi transferat într-un un alt post. 2 Orele de lucru suplimentare efectuate de funcționarii încadrați în grupa de funcții AD sau
AST, gradele 5-11, nu dau dreptul la compensare sau la remunerare. În temeiul condițiilor
stabilite în anexa VI dn Statut, orele de lucru suplimentare efectuate de funcționarii cu gradele
AST 1-AST 4 le dau acestora dreptul la un concediu de odihnă compensatoriu sau, în cazul în
care cerințele serviciului nu permit acordarea concediului de odihnă compensatoriu în luna
următoare celei în care au fost efectuate orele de lucru suplimentare, la acordarea unei
remunerații.
84
4.2. Timpul de odihnă al funcţionarului comunitar
Reglementările interne și internaționale conțin pe de o parte, prevederi
privind timpul de muncă al persoanelor care desfășoară o anumită
activitate, iar, pe de altă parte, necesitatea ca lui să-i corespundă o
perioadă de odihnă.
Funcționarul are dreptul la un concediu anual de cel puțin 24 de zile
lucrătoare și cel mult 30 de zile lucrătoare pe an calendaristic, în
conformitate cu o reglementare ce urmează să fie stabilită de comun
acord de instituțiile Comunităților, după obținerea avizului
Comitetului pentru statutul funcționarilor. Pe lângă acest concediu
anual, funcționarul poate beneficia la cerere, în mod excepțional, de
un concediu special.
În afara concediilor mai sus amintite femeile însărcinate au dreptul, pe
baza prezentării unui certificat medical, la un concediu de douăzeci de
săptămâni. Concediul începe cel mai devreme cu șase săptămâni
înainte de data probabilă a nașterii menționată în certificat și se
încheie cel mai devreme la paisprezece săptămâni după data nașterii1.
Funcționarul care aduce dovezi în sprijinul faptului că nu își poate
exercita atribuțiile din motiv de boală sau de accident beneficiază de
drept de concediu de boală.
Funcționarul în cauză trebuie să notifice instituției sale incapacitatea
sa în cel mai scurt timp posibil, precizând adresa la care se află. În
1 În cazul unei nașteri multiple sau premature sau în cazul nașterii unui copil cu handicap,
durata concediului este de douăzeci și patru de săptămâni. În sensul prezentei dispoziții,
nașterea prematură este nașterea care are loc înainte de sfârșitul celei de-a treizeci și patra
săptămâni de sarcină.
85
cazul în care lipsește mai mult de trei zile, funcționarul este obligat să
prezinte un certificat medical1.
Funcționarul aflat în concediu de boală poate fi oricând supus unui
examen medical organizat de instituție. În cazul în care acest examen
nu poate avea loc din motive imputabile funcționarului în cauză,
absența acestuia se consideră nemotivată de la data la care era
prevăzut examenul respectiv. În cazul în care, în urma examenului
medical, rezultă că funcționarul în cauză este capabil să-și exercite
atribuțiile, absența acestuia se consideră nemotivată de la data
examenului medical.
În cazul în care funcționarul în cauză consideră concluziile
examenului medical organizat de autoritatea împuternicită să facă
numiri ca fiind nejustificate din punct de vedere medical, funcționarul
sau un medic acționând în numele său poate înainta instituției, în
termen de două zile, o cerere prin care să solicite examinarea cazului
de către un medic independent.
Instituția transmite de îndată cererea unui alt medic desemnat de
comun acord de către medicul funcționarului și medicul consultant al
instituției. În cazul în care, în termen de cinci zile, nu se ajunge la un
astfel de acord, instituția alege o persoană de pe lista medicilor
independenți alcătuită în fiecare an în acest scop de comun acord între
autoritatea împuternicită să facă numiri și comitetul pentru personal.
Funcționarul în cauză poate contesta alegerea instituției în termen de
două zile lucrătoare, caz în care instituția alege o altă persoană de pe
listă, această nouă alegere fiind definitivă.
Avizul medicului independent, emis după consultarea prealabilă a
medicului funcționarului și a medicului-consilier al instituției, are
1 Certificatul medical trebuie trimis cel târziu în a cincea zi de neprezentare la locul de muncă,
data luată în considerare fiind cea a ștampilei poștale. În caz contrar, absența funcționarului se
consideră nemotivată, cu excepția cazului în care certificatul nu este trimis din motive
independente de voința funcționarului în cauză.
86
caracter obligatoriu. Atunci când avizul medicului independent
confirmă concluziile examenului medical organizat de instituție,
absența funcționarului este considerată nemotivată de la data
examenului menționat anterior. Atunci când avizul medicului
independent nu confirmă concluziile examenului menționat anterior,
absența se
consideră justificată în toate privințele1.
Funcționarul poate fi trimis în concediu din oficiu în urma unui
examen medical efectuat de medicul consultant al instituției, în cazul
în care starea sa de boală necesită acest lucru sau în cazul în care un
membru al familiei din locuința sa suferă de o boală contagioasă2.
Concediul anual al unui funcționar autorizat să își exercite activitatea
cu normă redusă este redus proporțional pe perioada exercitării
activității în acest mod. Cu excepția cazurilor de boală sau de
accident, funcționarul nu poate absenta fără permisiunea prealabilă a
superiorului său ierarhic. Fără a aduce atingere aplicării eventuale a
măsurilor cu caracter disciplinar, orice absență nemotivată stabilită în
mod corespunzător se scade din durata concediului anual al
funcționarului în cauză. În cazul epuizării concediului, funcționarul în
cauză pierde dreptul la remunerație pe perioada corespunzătoare.
Atunci când un funcționar dorește să își petreacă concediul medical în
alt loc decât cel în care este încadrat în muncă, el are obligația de a
obține permisiunea prealabilă în acest sens din partea autorității
împuternicite să facă numiri.
1 Atunci când absențele din motive de boală de cel mult trei zile, neînsoțite de certificat
medical, depășesc un număr total de douăsprezece zile într-o perioadă de douăsprezece luni,
funcționarul este obligat să prezinte un certificat medical pentru fiecare nouă absență din
motiv de boală. Absența se consideră nemotivată începând cu a treisprezecea zi de absență din
motiv de boală pentru care nu se prezintă certificat medical. 2 Funcționarul are obligația de a se supune anual unei vizite medicale preventive, efectuate fie
de medicul consultant desemnat de autoritatea împuternicită să facă numiri, fie de un medic la
alegerea funcționarului în cauză.
87
CAPITOLUL 5
SANCȚIUNILE DISCIPLINARE ȘI RĂSPUNDEREA
FUNCŢIONARILOR COMUNITARI1
5.1. Forme de răspundere aplicabile funcţionarilor comunitari
Regimul juridic al funcționarilor publici include și problema
răspunderii acestora, a cărei menire trebuie să constea în reprimarea
greșelilor comise de agenții publici. Prin intermediul răspunderii, se
realizează atât scopul preventiv cât și cel sancționator, analizate în
mod constant de doctrina juridică.
Răspunderea funcționarului comunitar o găsim reglementată în titlul
VI, denumit regimul disciplinar. Nu trebuie interpretat în sensul că
singura formă de răspundere specifică funcționarilor comunitari ar fi
răspunderea lor disciplinară. Ca și funcționarii naționali, în afara
acestei forme de răspundere mai regăsim răspunderea patrimonială și
penală:
- răspunderea administrativ patrimonială a funcționarului
comunitar față de instituțiile europene este consacrată de art. 22
din Statut și prevede că funcționarul poate fi ținu să repare, în
tot sau în parte, prejudiciul suportat de Uniune cauzat de
greșelile personale grave pe care acesta le-ar comite cu ocazia
exercitării funcției sale;
- răspunderea penală reglementată de secțiunile 6 și 7 ale Anexei
IX din Statut;
- răspunderea administrativ disciplinară reglementată de titlul VI
din Statut și Anexa IX.
1 V. Vedinaş, C. Călinoiu, Statutul…, op.cit., 2007, p.167-182.
88
5.2. Principii generale care guvernează răspunderea disciplinară a
funcţionarilor comunitari
Aceste principii care guvernează răspunderea funcționarilor
comunitari trebuie analizate în contextul răspunderii Comunităților în
ansamblul lor. În ceea ce privește principiile răspunderii disciplinare a
funcționarilor comunitari identificăm:
1. Răspunderea disciplinară intervine ca urmare a comiterii unei
abateri disciplinare, noțiune care include orice încălcare a îndatoririlor
pe care funcționarul sau fostul funcționar este obligat să le respecte în
virtutea statutului, comisă în mod voluntar sau prin neglijență;
2. Regăsim principiul universal de drept non bis in idem potrivit
căruia aceeași faptă nu poate da loc decât la o singură sancțiune
disciplinară;
3. Principiul neretroactivității sancțiunii disciplinare – o sancțiune
administrativ disciplinară nu poate produce efecte decât din momentul
în care a fost adusă la cunoștința funcționarului;
4. Principiul cercetării prealabile – sancțiunea disciplinară se poate
aplica doar după ce s-a realizat o cercetare prealabilă a faptei de
săvârșirea căreia este acuzat funcționarul;
5. Principiul proporționalității individualizării sancțiunii cu gravitatea
faptei. Sancțiunea poate varia de la cea mai simplă, avertismentul,
până la cea mai drastică, revocarea din funcție;
6. Principiul comunicării – orice decizie referitoare la o anumită
persoană și luată în aplicarea acestui statut va fi comunicată imediat în
scris funcționarului în cauză. Orice decizie represivă trebuie să fie
motivată;
89
7. Implicarea organului de disciplină, care se bucură de independență
totală în exercitarea atribuțiilor sale;
8. Principiul potrivit căruia autoritatea care este învestită cu puterea
de numire este cea îndrituită să și sancționeze pe funcționarul
comunitar;
9. Recunoașterea dreptului la apărare al funcționarului european;
10. Funcționarii beneficiază de dreptul de a introduce acțiuni la
organele comunitare de jurisdicție.
11. Principiul radierii sancțiunilor disciplinare.
5.3. Consiliu de disciplină și procedura disciplinară
În cadrul fiecărei instituții se instituie un consiliu de disciplină,
denumit în continuare „consiliu”. Cel puțin un membru al comisiei,
care poate fi și președintele acesteia, este ales din afara instituției.
Consiliu este format dintr-un președinte și patru membri permanenți,
care pot fi înlocuiți de membri supleanți; în cazurile în care este
implicat un funcționar cu un grad de până la AD 13, din comisie fac
parte doi membri suplimentari aparținând aceleiași grupe de funcții și
având același grad ca și funcționarul care face obiectul procedurii
disciplinare.
Pentru toate cazurile care nu privesc funcționari cu gradul AD 16 sau
AD 15, membrii permanenți ai consiliului și membrii supleanți sunt
numiți dintre funcționarii în activitate care au cel puțin gradul AD 14.
Pentru cazurile care privesc funcționari cu gradul AD 16 sau AD 15,
membrii consiliului și membrii supleanți sunt desemnați dintre
funcționarii în activitate care au gradul AD 16.
90
Autoritatea împuternicită să facă numiri și comitetul pentru personal
stabilesc de comun acord o procedură ad hoc de desemnare a celor doi
membri suplimentari care trebuie să facă parte din comisie în cazurile
care privesc un funcționar repartizat într-o țară terță.
Autoritatea împuternicită să facă numiri și comitetul pentru personal
desemnează fiecare, în același timp, doi membri permanenți și doi
membri supleanți. Președintele și supleantul său sunt desemnați de
autoritatea împuternicită să facă numiri. Președintele, membrii și
membrii supleanți sunt desemnați pentru o perioadă de trei ani. Cu
toate acestea, instituțiile pot prevedea desemnarea membrilor și a
membrilor supleanți pentru o perioadă mai scurtă, fără a putea fi mai
mică de un an.
Cei doi membri ai consiliului lărgit în conformitate cu prevederile
legale sunt desemnați după cum urmează:
(a) autoritatea împuternicită să facă numiri întocmește o listă care
include, pe cât posibil, numele a doi funcționari din fiecare grad și din
fiecare grupă de funcții. În același timp, comitetul pentru personal
transmite autorității împuternicite să facă numiri o listă întocmită în
același mod;
(b) în termen de zece zile de la comunicarea raportului pe care se
bazează decizia de inițiere a procedurii disciplinare sau a procedurii
menționate la articolul 22 din statut, președintele comisiei trage la
sorți, în prezența persoanei interesate, din fiecare dintre listele
menționate anterior numele câte unui membru al consiliului.
Președintele poate decide să fie înlocuit de către secretar pentru
această procedură. Președintele comunică funcționarului în cauză și
fiecărui membru componența consiliului1.
1 Funcționarul în cauză are dreptul de a recuza un membru al comisiei în termen de cinci zile
de la constituirea consiliului. Instituția are, de asemenea, dreptul de a recuza un membru al
consiliului. În termenul menționat anterior, membrii consiliului pot solicita să fie scutiți de
91
Președintele și membrii comisiei își exercită funcțiile în deplină
independență. Deliberările și lucrările comisiei sunt secrete.
5.4. Sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor comunitari
Autoritatea împuternicită să facă numiri poate aplica una dintre
următoarele
sancțiuni:
(a) avertisment scris;
(b) mustrare;
(c) suspendarea avansării în treaptă pe o perioadă cuprinsă între o lună
și douăzeci și trei de luni;
(d) retrogradare în treaptă;
(e) retrogradare temporară pe o perioadă cuprinsă între 15 zile și un
an;
(f) retrogradare în cadrul aceleiași grupe de funcții;
(g) încadrarea într-o grupă de funcții inferioară, cu sau fără
retrogradare;
(h) destituirea din funcție, însoțită, după caz, de reducerea pro
tempore a pensiei sau o reținere, pentru o perioadă determinată, din
prestația de invaliditate, fără ca efectele acestei sancțiuni să poată fi
extinse asupra succesorilor în drepturi ai funcționarului. Cu toate
acestea, în cazul efectuării unei astfel de rețineri, venitul fostului
funcționar nu poate fi mai mic decât valoarea
exercitarea acestei funcții din motive legitime și au obligația să se retragă din această funcție
în cazul în care există un conflict de interese.
92
minimului de subzistență.
În cazul unui funcționar pensionat sau al unui funcționar care
beneficiază de prestație de invaliditate, autoritatea împuternicită să
facă numiri poate decide efectuarea unei rețineri, pentru o perioadă
determinată, din pensie sau din prestația de invaliditate, fără ca
efectele acestei sancțiuni să poată fi extinse asupra succesorilor în
drepturi ai funcționarului. Cu toate acestea, venitul funcționarului în
cauză nu poate fi mai mic decât valoarea minimului de subzistență
prevăzut la articolul 6 din anexa VIII din statut, majorat, după caz, cu
alocațiile familiale.
Pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură
sancțiune disciplinară. Ce este proporțională cu gravitatea abaterii
comise.
Pentru a stabili gravitatea abaterii și pentru a decide ce sancțiune
disciplinară să fie aplicată, se iau în considerare, în special:
(a) natura abaterii și circumstanțele în care a fost comisă;
(b) importanța prejudiciului adus integrității, reputației sau intereselor
instituțiilor ca urmare a comiterii abaterii;
(c) măsura în care abaterea a fost comisă cu intenție sau din neglijență;
(d) motivele care l-au determinat pe funcționar să comită abaterea;
(e) gradul și vechimea în muncă a funcționarului;
(f) gradul de răspundere personală a funcționarului;
(g) nivelul funcțiilor și responsabilităților funcționarului;
(h) dacă funcționarul se află la prima abatere sau a mai comis abateri
în trecut;
(i) conduita funcționarului pe parcursul întregii sale cariere.
Autoritatea împuternicită să facă numiri poate decide aplicarea
sancțiunii sub formă de avertisment scris sau mustrare fără a consulta
93
comisia de disciplină. Funcționarul în cauză este audiat în prealabil de
către autoritatea împuternicită să facă numiri.
Autoritatea împuternicită să facă numiri prezintă comisiei de
disciplină un raport care trebuie să indice cu precizie faptele care fac
obiectul acuzațiilor și, după caz, circumstanțele în care acestea au fost
comise, inclusiv toate circumstanțele agravante sau atenuante. Acest
raport este transmis funcționarului în cauză și președintelui comisiei,
care îl aduce în atenția membrilor comisiei.
La primirea raportului, funcționarul în cauză are dreptul de a lua la
cunoștință dosarul personal complet și de a face copii după toate
documentele pertinente pentru procedură, inclusiv cele de natură să îl
disculpe. Pentru a-și pregăti apărarea, funcționarul în cauză dispune de
un termen de cel puțin cincisprezece zile de la data primirii raportului
care duce la inițierea procedurii disciplinare.
În cazul în care funcționarul în cauză recunoaște, în prezența
președintelui comisiei de disciplină, că a avut un comportament
necorespunzător și acceptă fără rezerve raportul menționat la articolul
12 din prezenta anexă, autoritatea împuternicită să facă numiri poate
retrage cazul de la comisia de disciplină în temeiul respectării
principiului proporționalității între natura abaterii și sancțiunea
preconizată. Atunci când cazul este retras de la comisia de disciplină,
președintele acesteia își exprimă opinia cu privire la sancțiunea
preconizată. Funcționarul în cauză este informat în prealabil de
consecințele pe care le-ar putea avea recunoașterea faptului că a avut
un comportament necorespunzător.
În cazul în care autoritatea împuternicită să facă numiri impută unui
funcționar comiterea unei abateri grave, fie că este vorba de
neîndeplinirea obligațiilor profesionale, fie de încălcarea dispozițiilor
legale, aceasta poate suspenda oricând funcționarul în cauză pe o
perioadă determinată sau nedeterminată.
94
În afara unor circumstanțe excepționale, autoritatea împuternicită să
facă numiri ia această decizie după audierea funcționarului în cauză.
Decizia de suspendare a funcționarului trebuie să precizeze dacă, pe
perioada suspendării, acesta continuă să primească remunerația
integrală sau dacă din remunerație se va efectua o reținere a cărei
valoare trebuie stabilită prin aceeași decizie. Suma plătită
funcționarului nu poate fi, în nici un caz, mai mică decât valoarea
minimului de subzistență prevăzut la articolul 6 din anexa VIII din
statut, majorată, după caz, cu alocațiile familiale.
Situația funcționarului suspendat trebuie reglementată definitiv în
termen de șase luni de la data intrării în vigoare a deciziei de
suspendare. Atunci când nu se adoptă nici o decizie în termen de șase
luni, funcționarul în cauză redobândește dreptul la remunerația
integrală1.
Atunci când funcționarul se află sub urmărire penală pentru aceleași
fapte, situația sa este reglementată definitiv numai după ce hotărârea
pronunțată de instanța competentă a devenit definitivă.
5.5. Căile de atac împotriva sancţiunilor administrativ –
disciplinare
Orice funcționar poate adresa autorității împuternicite să facă numiri o
cerere de adoptare a unei decizii în ceea ce o privește. În termen de
patru luni de la data depunerii cererii, autoritatea comunică persoanei
în cauză decizia motivată. În cazul în care, la expirarea termenului
menționat anterior, nu se dă nici un răspuns, lipsa acestuia se
1 Reținerea din salariu poate fi menținută și peste termenul de șase luni atunci când
funcționarul în cauză este urmărit penal pentru aceleași fapte și este arestat în cadrul urmăririi
penale respective. În acest caz, funcționarul nu primește din nou remunerația integrală decât
după ce instanța competentă a dispus punerea sa în libertate.
95
interpretează ca o decizie implicită de respingere a cererii, care poate
face obiectul unei reclamații în conformitate cu alineatul următor.
Orice persoană căreia i se aplică statutul funcționarilor comunitari
poate adresa autorității împuternicite să facă numiri o reclamație
împotriva unui act care o lezează, indiferent dacă autoritatea
menționată anterior a adoptat o decizie sau dacă nu a adoptat o măsură
impusă de statut. Reclamația trebuie depusă în termen de trei luni.
Termenul se calculează:
— de la data publicării actului, în cazul unei măsuri cu caracter
general;
— de la data comunicării deciziei destinatarului și cel târziu la data la
care persoana în cauză a luat la cunoștință decizia, în cazul unei
măsuri cu caracter individual; cu toate acestea, în cazul în care un act
cu caracter individual lezează o altă persoană decât destinatarul,
termenul se calculează, în ceea ce privește cealaltă persoană, de la data
la care aceasta a luat la cunoștință decizia, însă cel târziu la data
publicării;
— de la data expirării termenului stabilit pentru acordarea unui
răspuns, atunci când reclamația se referă la o decizie implicită de
respingere a cererii în sensul alineatului (1).
În termen de patru luni de la data depunerii reclamației, autoritatea
comunică persoanei în cauză decizia motivată. În cazul în care, la
expirarea termenului menționat anterior, nu se dă nici un răspuns,
lipsa acestuia se interpretează ca fiind o decizie implicită de
respingere a reclamației, care poate fi atacată în justiție.
Orice funcționar se poate adresa directorului Oficiului European
Antifraudă o cerere prin care solicită adoptarea unei decizii în ceea ce
o privește, în legătură cu o anchetă a oficiului.
96
Curtea de Justiție este competentă să hotărască asupra oricărui litigiu
între Comunități și oricare dintre persoanele cărora li se aplică statutul
și privind legalitatea unui act care lezează persoana. În litigiile de
natură financiară, Curtea de Justiție este competentă să judece în fond.
O acțiune introdusă la Curtea de Justiție a Comunităților Europene nu
poate fi admisă decât în cazul în care:
— a fost depusă în prealabil o reclamație pe lângă autoritatea
împuternicită să facă numiri, în sensul articolului 90 alineatul (2) și la
termenul prevăzut în acesta, iar
— reclamația respectivă a fost respinsă printr-o decizie expresă sau
implicită.
Acțiunea menționată la alineatul (2) trebuie introdusă în termen de trei
luni. Termenul se calculează:
— de la data notificării deciziei adoptate ca răspuns la reclamația
formulată;
— de la data expirării termenului de acordare a unui răspuns, în cazul
în care acțiunea are ca obiect o decizie implicită de respingere a
reclamației depuse în aplicarea articolului 90 alineatul (2); cu toate
acestea, atunci când reclamația este respinsă printr-o decizie expresă
după ce a fost respinsă în prealabil prin decizie implicită, însă în
termenul de introducere a acțiunii, decizia expresă face să curgă un
nou termen pentru introducerea acțiunii.
97
CAPITOLUL 6
FUNCŢIA PUBLICĂ COMUNITARĂ - UN POSIBIL
“MODEL EUROPEAN”
PENTRU STATELE MEMBRE UE?
Funcţia publică comunitară se deosebeşte radical de alte funcţii
publice internaţionale ce au la bază recrutarea pe o perioadă
determinată (temporară), ocupanţii acestor funcţii nu se bucură de o
veritabilă securitate a postului şi, de asemenea, nu au posibilitatea de
a-şi construi o carieră în acea instituţie. Astfel, în cazul funcţiei
publice comunitare este vorba de un sistem din categoria funcţiilor
publice închise, asemănător funcţiei publice franceze sau germane în
care veritabilii funcţionari sunt titulari ai posturilor lor şi au vocaţie la
carieră1.
Astăzi, în ţările Uniunii Europene, există două sisteme de funcţie
publică2:
a) sistemul funcţiei de carieră, expresie a principiului specificităţii
administraţiei publice, a cărei funcţionare implică existenţa unui
personal care este dotat cu competenţe particulare şi care îşi consacră,
în principiu, viaţa profesională serviciului funcţiei publice,
funcţionarul bucurându-se de stabilitate;
b) sistemul lucrativ (funcţia publică de ocupaţie) – angajaţii sunt
clasaţi în funcţie de nivelul calificării cerute, de capacitatea dovedită
şi de nivelul remuneraţiei. Ei sunt recrutaţi pentru o funcţie precisă şi 1 Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire général, 8
e édition, Armand Colin, Paris,
2001, p.103.
2 Trebuie menţionat faptul că literatura de specialitate recurge mereu la clasificarea în sisteme
de carieră (funcţia publică închisă) sau de posturi (funcţia publică deschisă) pentru a distinge
principalele caracteristici structurale ale funcţiilor publice ale statelor membre, însă, în
practică, nici un stat nu aplică strict unul din cele două sisteme.
98
nu beneficiază de garanţii suplimentare de securitate a muncii,
perioada angajării fiind limitată la durata de timp necesară pentru a-şi
putea îndeplini misiunea pentru care a fost recrutat1.
Sistemul carierei ce se aplică şi în cazul funcţiei publice comunitare se
caracterizează în special prin faptul că se schiţează o carieră2 specifică
printr-un post de acces. În cadrul acestei scheme, funcţionarul recrutat
de tânăr3, poate face carieră conform cu dispoziţiile legale şi poate fi
promovat în alte posturi beneficiind de alte niveluri de remunerare,
corespunzătoare noului post. Altfel spus nefiind recrutat pentru o
funcţie publică determinată, el poate ocupa de-a lungul carierei sale
mai multe posturi din cadrul administraţiei publice4. Această carieră
este posibilă datorită organizării funcţiei publice pe corpuri ierarhice
şi de existenţa în cadrul acestora a unei structuri de grade ce permite
funcţionarului să întrevadă posibilităţile sale de avansare,
responsabilităţile postului în care poate avansa precum şi remunerarea
aferentă acestuia.
Astfel, în primul rând, în cadrul sistemului carierei recrutarea
funcţionarului public are loc fără a ţine seama de natura sarcinilor pe
care acesta le are de îndeplinit ci ţinându-se cont de anumite aptitudini
generale care îi vor permite exercitarea diferitelor funcţii ce-i vor fi
încredinţate succesiv pe parcursul carierei sale.
Concursul reprezintă sistemul general de acces la funcţia publică
comunitară şi asigură recrutarea persoanelor care posedă cele mai
1 Ioan Alexandru; Alexandru Negoiţă; Ioan Santai; Dumitru Brezoianu; Ioan Vida; Stelian
Ivan; Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, p.335. 2 Într-o accepţiune lărgită cariera reprezintă o succesiune evolutivă de activităţi şi poziţii
profesionale pe care un individ le atinge în perioada vieţii sale active, precum şi aptitudinile,
cunoştinţele şi competenţele dezvoltate de-a lungul timpului – Ana-Maria Bercu, Dezvoltarea
carierei funcţionarilor publici, Caietul Ştiinţific nr. 8/2006 al Institutului de Ştiinţe
Administrative “Paul Negulescu”, p. 384. 3 Textele legale sau reglementările prevăd un nivel maximal de formare pentru a accede la
fiecare tip de carieră; 4 Danielle Bossaert; Christoph Demmke; Koen Nomden; Robert Polet, Funcţia publică în
Europa celor 15, Editura Economică, Bucureşti, 2002, p.61 ;
99
înalte calităţi de competenţă, de randament şi integritate, acest proces
de recrutare desfăşurându-se pe o bază geografică1 cât mai largă, astfel
încât funcţiile publice comunitare să nu fie rezervate resortisanţilor
unui anumit stat membru.
Plecând de la cele prezentate anterior ne punem întrebarea dacă
funcţia publică comunitară poate constitui un model european pe care
toate administraţiile naţionale ar trebui sa îl adopte? sau ea este doar
copia fidelă a unei funcţii publice dintr-un stat membru al Uniunii
Europene?
Doctrina de specialitate2 plecând de la faptul că Uniunea Europeană
este constituită dintr-un conglomerat de state, fiecare cu tradiţii
diferite în ceea ce priveşte funcţia publică afirmă că aceste tradiţii
influenţează în mod firesc diferite experienţe comunitare, fără a
determina însă transformarea funcţiei publice comunitare într-una de
tip francez, german sau englez, de exemplu.
Cu toate că Uniunea Europeană nu are competenţele necesare pentru a
interveni şi reglementa funcţia publică la nivel naţional, în ce ne
priveşte considerăm că administraţiile naţionale şi implicit funcţiile
publice din statele membre sunt din ce în ce mai mult afectate de
integrarea europeană. Cooperarea informală3 dintre administraţiile
naţionale în materia funcţiei publice a atins proporţii considerabile, de
asemenea dreptul administrativ naţional este din ce în ce mai mult
marcat de jurisprudenţa Curții de Jusiție, toate acestea vor duce pe
viitor la o uniformizare a reglementărilor privitoare la funcţia publică,
iar funcţia publică europeană poate fi un prim pas către un model de
1 Fiecare proces de extindere a Uniunii Europene face ca organismele europene să recruteze
noi funcţionari publici ce au naţionalitatea noilor state membre. 2 V.Vedinaş, op.cit., p.20.
3 Întâlniri semestriale, programe de mobilităţi, schimburi de idei.
100
funcţie publică pe care ţările membre să-l adopte ţinând cont de faptul
că Uniunea Europeană tinde să devină un stat federal1.
Concluzionând, “este vremea reformelor” iar acest fenomen nu a
ocolit sistemele de funcţie publică. Ele se află într-o continuă mişcare
adaptându-se la realităţile procesului administrativ, la transformările
apărute în urma fenomenelor de europenizare, globalizare. Rezultatul
acestor transformări constă în apariţia unor noi modele de funcţie
publică, în timp ce vechile modele îşi pierd adepţii.
Multe reforme se limitează însă la sloganuri şi nu aduc valoare reală.
Schimbările sunt superficiale, adesea orientate spre crearea unei
imagini pozitive a oamenilor politici. Adevăratele schimbări sunt
foarte dificile, necesită o perioadă de pregătire mai mare, ceea ce este
strâns legat de riscul politic, deoarece rolul decisiv aparţine culturii
care exercită o influenţă semnificativă asupra funcţionării
administraţiei publice. În marea majoritate a ţărilor, normele culturale
s-au format de-a lungul mai multor decenii dacă nu chiar a mai multor
secole. Fiecare tentativă de reformă care nu ia în considerare
condiţionarea istorică şi culturală este sortită eşecului2.
1 Iulian Savenco, Funcţia publică comunitară – un posibil model european? – Conferinţa
internaţională “Administraţia publică în statul de drept” a Institutului de Ştiinţe Administrative
din Republica Moldova, Chişinău, 27-28 septembrie 2008 (Caietul Ştiinţific nr. 3). 2 A. Matheson, Modernizacja sektora publicznego, apud Jacek Czaputowicz, Principales…,
op.cit., [2004], p.50.
101
BIBLIOGRAFIE
1. Alexandru, Ioan – Tratat de administraţie publică, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
2. Apostol Tofan, Dana – Instituţii administrative europene, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2006;
3. Aubin, Emmanuel – Droit de la Fonction publique, 4e édition,
Gualino éditeur, Paris, 2010;
4. Baugard, Fabien; Bonnemayre, Pascal; Enguehard, Marion;
Person, Lætitia – Intégrer la fonction publique internationale,
Studyrama, Levallois-Perret, France, 2007;
5. Călinoiu, Constanţa; Vedinaş, Verginia – Teoria funcţiei publice
comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999;
6. Dalle-Crode, Sylvain – Le fonctionnaire communautaire: droits,
obligations et régime disciplinaire, Editions Bruylant, Bruxelles,
2008;
7. Debbasch, Charles; Colin, Frédéric – Administration publique, 6e
édition, Éditions Economica, Paris, 2005;
8. Matei, Lucica; Alistar, Victor Teodor – Europenizarea
administraţiei şi funcţiei publice, vol. IV – Funcţia publică.
Dimensiuni europene, Caiete Jean Monnet 4, Editura Economică,
Bucureşti, 2009;
9. Nedelcu, Iulian - Aspecte teoretice şi practice privind legalitatea
funcţiei publice în Uniunea European - “Conteciosul administrativ
în spaţiul european”, Editura Universitaria, Craiova, 2006.
10. Oberdorff, Henri - La fonction publique de l’Union Européenne în
Droit administratif européen, sous la direction de Jean-Bernard
102
Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochère, Edition Bruylant,
Bruxelles, 2007;
11. Plantey, Alain; Loriot, François – Fonction publique
internationales. Organisations mondiales et européennes, CNRS
Editions, Paris, 2005;
12. Savenco, Iulian - Funcţia publică comunitară – un posibil model
european? – Conferinţa internaţională “Administraţia publică în
statul de drept” a Institutului de Ştiinţe Administrative din
Republica Moldova, Chişinău, 27-28 septembrie 2008 (Caietul
Ştiinţific nr. 3);
13. Savenco, Iulian - Reglementări constituţionale şi legale privind
funcţia publică în Uniunea Europeană, Conferinţa internaţională
„Integrarea Europeană – realităţi şi perspective”, Universitatea
„Danubius” din Galaţi, Ed. Didactică şi Pedagogică, Galaţi, 16-17
mai 2008;
14. Vedinaş, Verginia; Călinoiu, Constanţa – Statutul funcţionarului
public european, ediţia a II-a, revizuită şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007;
top related