1. Actele Guvernului

Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul adoptă două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.

Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului juridic aplicabil”1.

Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27 din Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel:

a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor; b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în situaţii

extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată;

c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către membrii Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin hotărâre a Guvernului;2

d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi;

e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în care consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru. Această regulă se aplică şi în cazul altor documente sau măsuri care se dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie să remarcăm faptul că legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri discreţionare, el fiind abilitat să hotărască adoptarea unei hotărâri sau ordonanţe chiar dacă nu se realizează consensul. În acelaşi timp, se impune observaţia că adoptarea prin consens a actelor administrative este atipică, doctrina şi legislaţia consacrând adoptarea acestora cu majoritate simplă, absolută sau calificată. Această procedură de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost criticată în literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem.3

f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în executare;

g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la această regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care se comunică numai instituţiilor interesate;

Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 50/20054 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:

a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor administrative autonome;1 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186 2 A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 20063 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114 4 H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare

b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.

9.1. Hotărârile Guvernului

se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de consecinţă nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.

Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate5, hotărârile cu caracter normativ pot

fi clasificate în două categorii şi anume:a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care stabilesc ele însele

reguli juridice cu valoare juridică praeter legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în baza legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative care asigură punerea în aplicare a legii;

b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente, norme metodologice, etc.

În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii, Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă şi nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000, republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare: „Ordonanţele simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adoptă numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta.”

Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi de a elimina aceste carenţe.

9.2. Ordonanţele Guvernului

Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.

În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că dreptul Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a delegării legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit căreia: „Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens, adică o lege de abilitare”.6

Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional conferit de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii interne şi externe.

5 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109 6 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223

Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al Constituţiei din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale, îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri excepţionale»”.7 În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 au fost aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul art. 115.

„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7) şi, în fine, s-a introdus un alineat care în redactarea actuală este alin. (8)”.8

Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.

Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de alineatele 1, 2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem următoarele reguli:

a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de Parlament;

b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se reglementează prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din Constituţie;

c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească domeniile şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe;

d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia supunerii lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative, Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei.

e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau, după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3) ale art. 115 din Constituţie;

f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei”

Această prevedere are caracter novator şi edificator, stabilind temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în astfel de situaţii. g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul lor.

9.3. Ordonanţele de urgenţă

Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată: „Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.

7 Ibidem, p. 225 8 Ibidem, pp. 114-115

Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în varianta 1991, relevăm următoarele:

a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la numeroase controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma „situaţii extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că: „Situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânare”.9

Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau, dimpotrivă, să infirme acest lucru.

b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei extraordinare”.

Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115, conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de articolul 76 alineatul (1)”.

Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera competentă a fi sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, partea I-a. Comentând acest text, în literatura de specialitate se arată că:

„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă.”10

În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior, aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000, republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”

În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie de ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie sesizată, nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să decidă tot în procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a supune toate ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un termen rezonabil, evitându-se

9 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226 10 Ibidem, p. 229

situaţiile create sub imperiul vechilor reglementări când, astfel de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu mare întârziere (după luni sau chiar ani).

De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a instituit, în favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte, dacă în termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se pronunţă, se consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost aprobată.

În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate domenii ce ţin de natura legii organice.

Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a introdus alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare: „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri de proprietate publică”.

Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.

O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale ale statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul Economic şi Social.11

O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituţie. „Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot, prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri electorale”.12

În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se interzice naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri din proprietatea privată în proprietatea publică.

Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din Constituţia României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica guvernării şi jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.

În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”, eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în exces, prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe deplin justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din principalele carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa deschisă posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se transforme dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea ce evident contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării conferit de Constituţie Parlamentului.13

11 Ibidem, pp. 227-228 12 Ibidem, p. 228 13 A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. II, pp. 146-148

O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este legată de constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare.

Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni, punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.14

Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1) şi (4) din Constituţia României, republicată, conform cărora:

„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.

Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor, nasc pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu dispoziţiile constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, prevederile în vigoare neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile îşi încetează efectele, dacă obligaţia nu a fost realizabilă.

Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”.

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ Error: Reference source not found 1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică Error: Reference source not found2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice locale. .......................................................... Error: Reference source not found

2.1. Principiul autonomiei locale . Error: Reference source not found

14 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325

2.2. Principiul descentralizării .... Error: Reference source not found 2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice Error: Reference source not found2.4. Principiul eligibilităţii ........... Error: Reference source not found 2.5. Principiul legalităţii .............. Error: Reference source not found 2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit ...................................................... Error: Reference source not found

Capitolul V ........................................... Error: Reference source not found CONSILIUL LOCAL .......................... Error: Reference source not found

1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale Error: Reference source not found 2. Validarea alegerii consilierilor ..... Error: Reference source not found 3. Constituirea consiliilor locale ...... Error: Reference source not found

7. Actele consiliului local ......................... Error: Reference source not found 8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali Error: Reference source not found 9. Protecţia legală a consilierilor locali Error: Reference source not found 10. Răspunderea consilierilor ........... Error: Reference source not found 11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale Error: Reference source not found

Capitolul VI .......................................... Error: Reference source not found PRIMARUL ......................................... Error: Reference source not found

1. Alegerea şi statutul primarului ..... Error: Reference source not found 2. Atribuţiile primarului ................... Error: Reference source not found 3. Actele primarului ......................... Error: Reference source not found 4. Drepturile şi obligaţiile primarului Error: Reference source not found 5. Răspunderea primarului ............... Error: Reference source not found 6. Aparatul de specialitate al primarului Error: Reference source not found 7. Viceprimarul ................................ Error: Reference source not found

Capitolul VII ........................................ Error: Reference source not found CONSILIUL JUDEŢEAN ................... Error: Reference source not found

1. Componenţa şi alegerea ............... Error: Reference source not found 2. Constituirea Consiliilor Judeţene . Error: Reference source not found 3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene Error: Reference source not found 4. Atribuţiile consiliului judeţean ..... Error: Reference source not found 5. Actele Consiliului Judeţean ......... Error: Reference source not found 6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean Error: Reference source not found

Capitolul VIII ....................................... Error: Reference source not found PREFECTUL ....................................... Error: Reference source not found

1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului Error: Reference source not found

Scurt istoric .................................. Error: Reference source not found 2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului Error: Reference source not found3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei, incompatibilităţi, conflictul de interese ............................................. Error: Reference source not found 4. Atribuţiile prefectului ................... Error: Reference source not found

4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie Error: Reference source not found 4.2. Atribuţiile conferite de lege . . Error: Reference source not found

5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor Error: Reference source not found 6. Actele prefectului ......................... Error: Reference source not found 7. Subprefectul ................................. Error: Reference source not found 8. Instituţia prefectului ..................... Error: Reference source not found

9. Colegiul prefectural Error: Reference source not found