65535050 mihaela tofan dreptul functiei publice europene

MIHAELA TOFAN – DREPTUL FUNCŢIEI PUBLICE EUROPENE

1

DDRREEPPTTUULL FFUUNNCCŢŢIIEEII

PPUUBBLLIICCEE EEUURROOPPEENNEE


2

CUPRINS

Cap. I NOŢIUNEA DE FUNCŢIE PUBLICĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN

I.1 Funcţia publică şi funcţionarul public în reglementarea românească

I.1 Aspecte europene ale reglementării funcţiei publice

Cap. II IZVOARELE DREPTULUI FUNCŢIEI PUBLICE

II.1 Acte normative interne pentru reglementarea funcţiei publice

II.2 Contextul european al cadrului normativ pentru funcţia publică

Cap. III STATUTUL FUNCŢIEI PUBLICE

III.1 Condiţii de acces la funcţia publică

III.2 Recrutarea şi cariera funcţionarului

III.3 Drepturile şi obligaţiile funcţionarului

III.4 Răspunderea juridică a funcţionarului

III.5 Regimul disciplinar

Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCŢIONARULUI

IV.1 Etica şi morala ca valori juridice

IV.2 Codificarea valorilor etice şi morale pentru funcţia publică

BIBLIOGRAFIE

ANEXA I Codul de conduită al funcţionarului european

ANEXA II Raportul Ministerului francez al funcţiei publice asupra recrutării, formării şi

derulării carierei funcţionarilor (agenţi teritoriali)


3

Cap. I NOŢIUNEA DE FUNCŢIE PUBLICĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN

I.1 Funcţia publică şi funcţionarul public în reglementarea românească

Noţiunea de funcţie publică aparţine sferei de reglementare a dreptului public, mai

exact dreptului administrativ, care apreciază că, în general, o autoritate publică cuprinde,

structural, trei elemente:

- competenţa;

- mijloacele material-financiare;

- personalul, la rândul său structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii,

dintre care unele ne apar ca funcţii publice.

Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de

funcţionar public.1 În ţara noastră există o bogată tradiţie în privinţa reglementării tuturor

aspectelor referitoare la regimul funcţiei din administraţia de stat. Problema funcţionarilor

publici, a “dregătorilor” a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru sistemele

legislative şi de guvernare din evoluţia istorică a României.

Prima reglemetare din legisţia modernă cu privire la funcţionarii administrativi se află

în Regulamentele organice. Această reglementare a fost modificată în lumina prevederilor

Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris. Constituţia lui Alexandru Ioan Cuza stabileşte

principiul numirii persoanelor din aparatul executiv, care vor desfăşura activitate în numele

şefului statului.unele dispoziţii cu privire la funcţiile publice sunt cuprinse în Legea electorală

din 1864, care face corp comun cu Constituţia lui Cuza. De exemplu, art. 26 stabileşte că

“mandatul de deputat este necompatibil cu funcţiile de miniştri, membri ai Curţii de Casaţie,

de procuror pe lângă curţi şi Tribunale, de directori şi şefi de secţiune la diferite ministere

precum şi de militari în serviciul activ”. În ipoteza în care un deputat ar fi primit o funcţie

publică salariată atunci legea îl considera demisionat, nemaiputând să îşi exercite mandatul.

1 Antonie Iorgovan: „Tratat de drept administrativ”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2001, ediţia a III-a, vol I, p. 525


4

Constituţia din 1866, de fapt prima constituţie a românilor, în sensul de astăzi al

termenului, consacră principiul conforma căruia regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi,

respectiv numeşte sau confirmă în funcţiile publice, potrivit legii. De exemplu, Legea Curţii de

Conturi din 14 martie 1874 stabilea în art. 8 că preşedintele şi membrii curţii se numeau de

Rege, “după lista de prezentaţiune în număr îndoit, dată de Adunarea Deputaţilor”. De

asemenea, şi Legea pentru organizarea judecătorească din aceeaşi perioadă stabilea că, pentru

fiecare vacanţă, Consiliul Superior al Magistraturii recomandă un număr de trei persoane

(magistraţi sau avocaţi) din care ministrul numeşte pe unul.2

Legea din 19 iunie 1923 a reprezentant cadrul de reglementare comun pentru

activitatea funcţionarilor, până la apariţia Codului funcţionarilor publici, din 1941. Deşi bine

organizat pe două părţi şi atent organizat pentru a oferi un cadru reglementativ pentru toate

categoriile de funcţionari, codul a suferit numeroase modificări până în septembrie 1946 când

a fost adoptată Legea nr. 746 pentru Statutul funcţionarilor publici.

După cel de-al doilea război mondial, realităţile politice şi sociale au afectat şi

reglementarea funcţiei publice. Filozofia acelui sistem politic era în sensul ştergerii

deosebirilor dintre “funcţionari” şi “muncitori”, funcţionarul având statut de “om al muncii”

supus principiilor consacrate de Codul muncii.

Cadrul de reglementare a funcţiei publice s-a modificat continuu dupa 1990,

adoptarea Statutului funcţionarului public conturând un cadru adecvat pentru desfăşurarea

activităţii lucrătorilor din sectorul public. Mai mult, există încercări recente pentru dezvoltarea

reglementărilor vis-à-vis de cariera funcţionarilor şi transformarea lor într-un corp de

profesionişti de elită.

Astfel, în România s-a înfiinţat Institutul Naţional de Administraţie (INA), după

modelul francez, în anul 2001 care are drept obiectiv formarea şi perfecţionarea pregătirii

profesionale pentru funcţionarii publici. INA organizează în principal, cursuri de formare

profesională specializată în administraţia publică, de 2 ani, în urma promovării unui concurs

naţional organizat anual de Institutul Naţional de Administraţie. Aceasta instituţie a fost

înfiinţată în vederea respectării atât a principiului egalităţii la acces, cât şi a imparţialităţii

organizării unui concurs public pentru ocuparea unor posturi de funcţionar public.

2 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 532


5

Totuşi nominalizarea pentru posturile de inalţi funcţionari nu se face prin concurs,

bazându-se pe criterii politice şi de încredere, în cadrul unui proces care nu respecta aceste

principii şi continuă să promoveze persoane a căror capacitate şi reputaţie nu este întodeauna

dintre cele mai bune. România trebuie să copieze modelul aplicat de alte naţiuni europene şi să

creeze, în mod real, o administraţie publică nouă şi independentă.

I.2 Aspecte europene ale reglementării funcţiei publice

După cum ne relevă lucrările naţionale dar şi lucrările de drept administrativ

comparat, în fiecare ţară apuseană există tradiţii ale funcţiei publice. Se apreciază că prima

ţară care a adoptat un Statut general al funcţiei publice este Spania, prin Legea din 1852,

urmată de Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 şi Danemarca, în 1899. În Italia, primul

statut al funcţionarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar în Republica Irlanda prima

lege privind funcţia publică datează din anul 1922. Olanda şi Belgia au adoptat prima lege

privind funcţionarii în 1929 iar Regulamentul general al funcţionarilor din Regatul unit al

Marii Britanii şi Irlandei de nord apare în 1931.3

Se pare că Germania are tradiţii în ceea ce priveşte funcţia publică încă din evul

mediu, căci profesorul Jacques Ziller aprecieză că prima lege privind codificarea generală a

normelor funcţiei publice s-a adoptat de către regimul naţional socialist în 1937, deşi a existat

un Cod bavarez al funcţiei publice4 încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1

iulie 1806.

Paradoxul legislativ din Germania se regăseşte şi în Franţa, unde tradiţiile funcţiei

publice sunt cu mult anterioare Revoluţiei de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat

proiecte de lege în repetate rânduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funcţiei

publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946.)

Grecia a adoptat primul Statut al funcţionarului public în anul 1951, fiind inspirat,

după cum apreciază prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez

al funcţiei publice.

3 Antonie Iorgovan: op. cit., p. 530 4 Hauptlandespragmatik fur die Dienstverhaltnisse des Staatsdiener


6

Două chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementării funcţiei

publice din ţările Uniunii Europene:

a) care sunt categoriile de funcţionari ce intră sub incidenţa statutului, adică a

regimului juridic unilateral (de drept public) şi

b) care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.5

În cele mai multe ţări (Belgia, Grecia, Spania, Frabţa, Irlanda, Olanda, Portugalia)

statutul se aplică tuturor agenşilor permanenţi ai administraţiei publice, adică, stat, colectivităţi

teritoriale şi stabilimente autonome. Aceasta era şi situaţia din Italia, până la decretul-lege din

februarie 1993 al Guvernului Amato.

Regula aplicării statului tuturor agenţilor este nuanţată în ceea ce priveşte agenţii

temporari, care nu trebuie confundaţi cu cei care au normă redusă.

Într-o a doua grupă se situează Germania şi Luxemburg, unde tradiţia impune o

distindţie clară între funcţionarii supuşi unui regim de drept public unilateral (Beaute) pe de o

parte şi salariaţii (Angestellte) şi muncitorii (Arbeiter), supuşi regimului contractual pe de altă

parte. Distincţia este fundamentată pe diferenţa intrinsecă a funcţiilor, dreptul german stabilind

astfel şi o ierarhizare a personalului din administraţia publică. În doctrina germană se

apreciază că numai funcţionarii pot exercita prerogativele de putere publică ori de funcţii

legate de apărarea interesului general şi aceasta în cadrul unor funcţii cu caracter permanent,

pe când celelalte două categorii de personal îndeplinesc funcţii de birou, cu caracter

administrative sau funcţii cu caracter etnic.

În Regatul Unit diferenţa se face între dreptul comun şi regimul statutar al funcţiei

publice, fiind admis că servitorii coroanei (crown servants) sunt supuşi regulilor lui common

law pe când statutul de civil servant este în exclusivitate reyervat agenţilor din administraţia de

stat. De asemena, în Damenarca se remarcă o situaţie particulară, majoritatea covârşitoare a

funcţionarilor sunt supuşi regimului statutar, cu toate că în anul 1969 a fost vehiculată o

reformă contractualistă în această privinţă.

În democraţiile europene, recrutarea funcţionarilor publici, imparţiali şi cu o înaltă

calificare, este unul dintre rolurile esenţiale ale statului, recrutarea făcându-se, în principal, pe

baza a două principii:


7

1. Principiul egalităţii la acces

Principiul egalităţii la acces figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi

Cetăţeanului din 1789, şi este reluat în art. 21 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului,

cu următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiţii de egalitate, la

funcţii publice în ţara lor”. Sunt interzise în acest fel restricţii şi discriminări fondate pe sex,

religie, rasă, opinii. Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naţionalitate,

moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice.

2. Principiul concursului public

Franţa şi Spania sunt ţări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru

aproape toate posturile din administraţia publică, cu excepţia unora care fac obiectul unei

nominalizări politice. În Franţa există şi prestigioasa şcoala de pregătire a înalţilor funcţionari

publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecţia elitelor, iar mai apoi

formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcţionari publici.

Admiterea la aceasta instituţie, cât şi selecţia ulterioară a acestora pentru ocuparea

unor înalte posturi în Administraţia franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se

asigură îndeplinirea a două obiective majore:

evaluarea corectă a capacităţii candidatului;

şi garantarea independenţei autorităţii care are sarcina selecţionării.

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de

domenii, printre care diplomaţia şi magistratura. În Marea Britanie şi Belgia, evaluarea

capacităţii candidaţilor se face prin organisme indepedente. În Germania, candidaţii trebuie să

urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcţii publice. În Franţa şi

Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă independentă care asigură “continuitatea

statului”. Aceasta acţionează ca mediator între stat şi societate şi garantează respectul

interesului public.

În Marea Britanie, funcţionarii publici sunt consideraţi ajutoare credincioase ale

guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniştrii au o oarecare putere discreţionară în

numirea înalţilor funcţionari direct subordonaţi lor.

5 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 542 şi urm.


8

Cap. II IZVOARELE DREPTULUI FUNCŢIEI PUBLICE

II.1 Acte normative interne pentru reglementarea funcţiei publice

Întreaga legislaţie românească are ca fundament reglementarea constituţională, actul

adoptat în 1991 preluând în material funcţiei publice aceeaşi reglementare din Constituţia din

1923. Astfel, în art. 16 alineatul final se consacră principiul după care funcţiile şi demnităţile

publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul

în ţară. Tot textul constituţional a impulsionat adoptarea unui statut pentru funcţionarii publici,

deoarece art. 72 din Constituţie nominalizează expres acest statut printre materiile pentru care

trebuie adoptată o lege organică.

Prin urmare, nu este de conceput funcţionarul public în afara principiilor generale ale

statutului funcţiei publice, care este un regim de drept public, mai exact de drept administrativ.

Legea 188/1999 publicată în Monitorul Oficial nr. 600/1999 cu modificările ulterioare

reglementează statutul funcţiei publice, prevederile sale fiind analizate în cuprinsul

paragrafurilor următoare.

Prevederile Statutului funcţionarilor publici se completează cu numeroase alte act

normative, adoptate pentru perfecţionarea sau completarea cadrului noramtiv existent. Funcţie

de forţa juridică a acestor acte normative ele pot fi ierarhizate astefel:

- legi, dintre care menţionăm

• Legea nr. 115/1996 privind declararea şi controlul averii;

• Legea nr. 154/1998 cu privire la salarizarea funcţionarilor publici;

• Legea nr. 35/1997 şi Legea nr. 154/1998 cu privire la personalul instituţiei Avocatul

Poporului, ocupare funcţii, condiţii, salarizare precum şi răspundere disciplinară;

• Legea nr. 1/1998 cu privire la condiţiile de exercitare a activităţii pentru personalul

Serviciului de Informaţii Externe;


9

• Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea

demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea

corupţiei;

- ordonanţe de guvern

• Orgonanţa de guvern nr. 81/2001 cu privire la cursanţii Institutului Naţional al

Administraţiei şi ai centrelor regionale de formare continuă pentru administraţia publică;

• Orgonanţa de guvern nr. 59/2000 cu privire la activitatea personalului silvic;

• Orgonanţa de guvern nr. 24/2000, Orgonanţa de guvern nr. 33/2001, Orgonanţa de guvern

nr. 42/2001 şi Orgonanţa de guvern nr. 187/2001 cu privire la salarizarea funcţionarilor

publici;

• Orgonanţa de guvern nr. 94/1999 privind răspunderea civilă a funcţionarului public şi

dreptul de regres al statului;

- hotărâri de guvern, dintre care menţionăm

• Hotărârea de guvern nr. 1086/2001 privind condiţiile de muncă, sănătate şi securitatea

muncii precum şi cu privire la activitatea comisiilor paritare, rolul şi atribuţiile acestora;

• Hotărârea de guvern nr. 1083/2001 privind abaterile disciplinare, dreptul de apărare şi

dreptul la un apărător în faţa comisiei de disciplină, precum şi căile de atac;

• Hotărârea de guvern nr. 1084/2001 privind avansarea în grad şi clase;

• Hotărârea de guvern nr. 299/2001 privind înfiinţarea, reorganizarea şi funcţionarea

Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;

• Hotărârea de guvern nr. 1085/2001 cu privire la activitatea funcţionarilor publici debutanţi,

perioada de stagiu, evaluarea lor, cursurile de pregătire şi raportul de stagiu;

• Hotărârea de guvern nr. 1084/2001 privind evaluarea performanţelor profesionale

individuale a funcţionarilor publici;

• Hotărârea de guvern nr. 1167/2001 privind personalul de conducere şi de specialitate al

Gărzii de Mediu;

• Hotărârea de guvern nr. 258/2001 privind personalul CNPADAPS;

• Hotărârea de guvern nr. 9/2001 privind activitatea secretarului general al prefecturii;


10

• Hotărârea de guvern nr. 8/2001 privind formarea continuă şi perfecţionarea persoanelor

încadrate în muncă;

II.2 Contextul european al cadrului normativ pentru funcţia publică

Există două categorii de funcţii publice în ţările Uniunii Europene:

- mai întâi, sunt funcţionarii care lucrează la nivelul instituţiilor comunitare şi care pot fi

desemnaţi cu titulatura de funcţionari europeni,

- iar mai apoi există corpul de funcţionari care lucrează în administraţia proprie a

fiecărui stat. De remarcat că şi în acest domeniu se verifică principiul general al

subsidiarităţii legislaţiei comunitare.

Fiecare stat membru reglementează regimul corpului de funcţionari proprii în acord

cu exigenţele sistemului legislative autohton. Cu privire la funcţionarii europeni,

reglementarea statutului acestora revine instituţiilor comunitare.

În ceea ce priveşte reglementarea funcţiei publice există în ţările Uniunii Europene o

dispută între concepţia axată pe ideea de statut legal al funcţionarului public (ca în situaţia

adoptată în reglementarea românească) şi concepţia statutului contractual. Între cele două

soluţii posibile diferenţa majoră constă în încadrarea funcţionarului în sfera instituţiilor de

drept public, model adoptat de legislaţia din ţara noastră, sau în sfera instituţiilor dreptului

privat.

În contextul dreptului comunitar, cadrul normative privind funcţia publică a fost

influenţat de adoptarea de către Comisia Europeană a Cărţii Albe cu privire la reforma

administrativă, încă din martie 2000. Acest document a evidenţiat principiile administraţiei

publice la nivel euroepan, punându-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independenţa

funcţionarului, angajarea răspunderii acestuia pentru toate faptele săvârşite, eficienţa şi

transparenţa serviciului public prestat către cetăţenii europeni.

Pentru transpunerea în practică a acestor principii a fost adoptat în 13 septembrie

2000 Codul bunei cuviinţe în administraţia publică (The Code of Good Administrative

Behaviour), conceput în primul rând ca un instrument de lucru pentru personalul instituţiilor


11

europene care lucrează în mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmăreşte şi informarea

cetăţenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condiţiilor în care

trebuie să se aştepte să fie trataţi în momentul în care abordează în instituţie europeană.

Codul reiterează principiile generale care stau la baza activităţii cu publicul

desfăşurată de Comisia Europeană, principii cum sunt: legalitatea, non-discriminarea,

proproţionalitatea dintre măsurile întreprinse şi scopul urmărit şi consistenţa actului de

conduită în sectorul administrative.

Aplicarea în situaţiile practice şi respectarea efectivă a codului este monitorizată fără

întrerupere de la 1 noiembrie 2000, data intrării în vigoare. Orice cetăţean European care

consideră că nu a fost tratat conform prevederilor şi principiilor codului are dreptul să

formuleze o plângere. Comisia Europeană va întocmi în mod regulat rapoarte despre succesele

aplicării codului dar şi despre situaţiile rezolvate mai puţin eficient.

Dintre prevederile codului cel mai intens mediatizate şi analizate în literatura de

specialitate remarcăm dreptul cetăţeanului la o bună administraţie, principiu de maximă

generalitate care are o implicaţie multivalentă asupra întregii activităţi în administraţia publică.

Pentru o cercetare amănunţită a prevederilor codului facem trimitere la pagina web a

Comisiei Europene sau la anexa I a prezentei lucrări.


12

Cap. III STATUTUL FUNCŢIEI PUBLICE

Ideea de a conferi funcţionarului public un statut consfinţit prin reglementări cu putere

de lege corespunde sistemului funcţiei publice de carieră, integrându-se valorilor statului de

drept6. În privinţa funcţiei publice, doctrina românească era foarte clară încă din 1904 când a

apărut prima ediţie a “Tratatului de drept administrativ” al profesorului Paul Negulescu. Abia

după 20 de ani de la apariţia acestei lucrări fundamentale s-a adoptat primul Statut al

funcţionarilor publici, la 19 iunie 1923 întregit cu Regulamentul de aplicare din 23 noiembrie

1923, iar în 1940 a fost adoptat Codul funcţionarilor publici, pentru ca în 1946 să intre în

vigoare un nou statut al funcţionarilor publici.

Din 1950, o dată cu adoptarea primului Cod al muncii, şi pînă în 1999 nu a existat o

lege-cadru a funcţiei publice, manifestându-se o schimbare fundamentală de concepţie în

sensul că funcţionarul public avea acelaşi regim juridic cu salariatul (regim de drept al

muncii).

Potrivit Statutului funcţionarului public, modificat şi completat prin Legea 161/2003,

„funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul

legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică

centrală şi administraţia publică locală” (art. 2 alin. 1), iar funcţionarul public este „persoana

numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică.”

Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt în deplină concordanţă cu

misiunile fundamentale ale administraţiei publice, de a servi cu devotament interesului

cetăţeanului, liber de orice constrângere politică, prejudecăţi, corupţie, abuz de putere.

Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici trebuie să se facă exclusiv pe criteriul competenţei,

astfel încât funcţia publică să fie una profesionistă, caracterizată de eficienţă şi eficacitate.

Adoptarea de către Parlament a Legii nr. 188 la 8 decembrie 1999 privind Statutul

funcţionarilor publici se înscrie în concepţia firescă a statutului legal, corespunzător sistemului

de carieră a funcţiei publice.


13

III.1 Condiţii de acces la funcţia publică

Condiţiile consacrate de legislaţia română pentru a accede la o funcţie publică pot fi

clasificate în:

1. Condiţii generale, care vizează toate funcţiile şi demnităţile publice şi al căror izvor se

regăseşte în Constituţie şi în legea cadru;

2. Condiţii speciale, care se impun anumitor categorii de funcţionari publici (de exemplu cei

din structurile de specialitate ale aparatului de stat, poliţie şi alte structuri ale Ministerului

de Interne, justitie, cadre didactice etc.); izvorul acestor condiţii se găseşte în legile

speciale care reglementează activitatea funcţionarilor respectivi.

Unele condiţii vizează raţiuni de ordin tehnic şi administrativ şi aici se are în vedere

eliminarea riscului privind pătrunderea incompetenţilor şi, corelativ, selectarea celor mai apţi

să îndeplinească funcţiile publice respective7.

Prevederile Legii 188/1999 trebuie completate cu modificările impuse de Legea de

revizuire a Constituţiei României, nr. 429/2003, precum şi a Legii nr. 161/2003 privind unele

măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice

şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Prevederile constituţionale privind condiţiile de acces la funcţia publică sunt în măsură

să redefinească cadrul juridic aplicabil celor care vizează ocuparea unei funcţii publice. Art.

16, aliniatul 3 din Constituţia României stipulează că: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile

şi militare, pot fi ocupate în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi

domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru

ocuparea acestor funcţii şi demnităţi”. Două sunt inovaţiile cuprinse de constituantul român în

acest articol, şi anume:

6 Simona Cristea – “Consideraţii privind statutul legal al funcţiei publice”, în Revista de drept public (nr. 2/1999), revistă editată de Institutul de ştiinte administrative al României . 7 Verginia Vedinaş – “Statutul funcţionarului public”, Editura Nemira 1998, p. 103.


14

1. s-a eliminat condiţia de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei

demnităţi sau funcţii publice;

2. se prevede garanţia egalităţii dintre bărbaţi şi femei în ocuparea demnităţilor şi

funcţiilor publice.

Eliminarea condiţiei de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi

sau funcţii publice este justificată, în condiţiile în care această prevedere este în acord cu

legislaţia europeană. În ceea ce priveşte garanţia egalităţii dintre bărbaţi şi femei în ocuparea

unor asemenea funcţii se constată „un curent de idei caracteristic democraţiilor contemporane

şi are semnificaţia unei discriminări pozitive, în favoarea femeilor, pentru a avea un rol mai

semnificativ în viaţa publică a ţării.”8

Condiţiile cerute de lege unei persoane pentru a putea ocupa o funcţie publică sunt

cuprinse în art. 6 din Statutul funcţionarului public, modificat şi completat cu prevederile art.

49 din Legea 161/2003. Astfel că:

„Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:

a) are cetăţenia română şi domiciliul în România;

b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

d) are capacitate deplină de exerciţiu;

e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează,

atestată pe bază de examen medical de specialitate;

f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;

g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;

h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra

statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică

înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu

intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în

care a intervenit reabilitarea;

i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;

j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.”

8 M. Constantinescu; I. Muraru; A. Iorgovan – Revizuirea Constituţiei României, ed. Rosetti , Bucureşti, 2003, p. 15.


15

Din interpretarea textului distingem faptul că, atât condiţia cetăţeniei cât şi cea a

domiciliului vizează în egală măsură şi funcţiile şi demnităţile publice, instituţii pe care

legiuitorul constituant nu le confundă. Această prevedere vizează şi funcţiile civile şi pe cele

militare, iar din punct de vedere al efectelor, atât ocuparea cât şi exerciţiul propriu-zis al unei

astfel de profesiuni.

Este de remarcat faptul că, îndeplinirea condiţiei cetăţeniei de către aspirantul la o

funcţie publică este un imperativ. Înlăturarea interdicţiei de a avea dublă cetăţenie răspunde

unor prerogative de raliere la structurile democraţiilor europene, cunoscut fiind că, de regulă, a

doua cetăţenie este cea a unui stat european cu tradiţie democratică. Această nouă orientare a

constituantului român este determinată în egală măsură şi de perspectivele viitoare ale

României – integrarea în Uniunea Europeană, precum şi de aderarea la structurile Atlanticului

de Nord. Ca urmare art, 36 din Constituţie face referire la extinderea drepturilor electorale pe

care le au cetăţenii români şi la alegerile pentru Parlamentul European, desigur, în condiţiile în

care România va deveni membru cu drepturi depline în Uniunea Europeană. Această

prevedere anticipează în fond aplicarea prevederilor Tratatului de la Nisa (României îi sunt

atribuite 33 de fotolii parlamentare). O altă condiţie impusă de lege este şi aceea de a avea

domiciliul în România. Trebuie precizat că, îndeplinirea cumulativă, atât a condiţiilor impuse

de constituantul român, cât şi a celor impuse de legea cadru, reprezintă „suis generis” condiţia

„sine qua non” de ocupare a unei funcţii publice.

Prin domiciliu se înţelege acel atribut de identificare a persoanei fizice ce se

caracterizează prin desemnarea unei localităţi în care persoana respectivă îşi are locuinţa

statornică sau principală. În dreptul administrativ şi constituţional nu se acordă prea mare

importanţă distincţiei făcute în dreptul civil între domiciliu şi reşedinţă.9

Condiţia ca funcţionarul public să aibă domiciliu în ţară se practică în mai toate

sistemele constituţionale, domiciliul fiind, alături de cetăţenie, o garanţie a ataşamentului

persoanei faţă de ţară la guvernarea căreia participă ca demnitar sau funcţionar public.10

Constituţia prevede necesitatea stabilirii domiciliului în România ca o condiţie

minimală; prin legi cu caracter special se impune funcţionarilor publici chiar stabilirea

domiciliului într-o anumită localitate. De exemplu, potrivit art. 4 din legea 70/1991 republicată

9 vezi şi prevederile Decretului nr. 31/1954 10 Ioan Muraru – “Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Actami, Bucuresti, 1998, p. 188.


16

ca urmare a modificărilor realizate prin legea nr. 25/1996 “pot candida pentru funcţia de

primar sau consilier numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-

teritoriale în care urmează să candideze”.

S-a apreciat că navetismul în funcţia publică atrage mai multe consecinţe:

• diminuează capacitatea de muncă a funcţionarului;

• îl împiedică pe acesta să fie prezent atunci când se impune, peste programul de lucru

obişnuit;

• pe ansamblu, diminuează eficienţa activităţii prestate de funcţionarul respectiv.11

Statutul funcţionarului public, aşa cum a fost adoptat de către legiuitorul român în

decembrie 1999, prevede cu titlu de noutate necesitatea cunoaşterii limbii române, atât scris

cât şi vorbit.

Inserarea aceastei exigenţe în textul de lege este pe cât de firească pe atât de

surprinzătoare, în condiţiile în care, cu titlu de condiţie specială pentru a accede la o funcţie

sau demnitate publică se cere un anumit nivel al studiilor.

Potrivit standardelor europene, noua reglementare constituţională admite dreptul

cetăţenilor români care aparţin unei minorităţi naţionale ce deţine o pondere importantă în

unităţile administrativ-teritoriale, să folosească limba maternă, în scris sau oral, în relaţiile cu

autorităţile locale. Astfel că, autorităţile locale au obligaţia de a asigura un interpret care să

facă cunoscut cetăţeanului actele şi faptele administraţiei.

O altă condiţie generală impusă funcţionarilor publici este cea a vârstei minime de 18

ani, respectiv vârsta la care persoana dobândeşte întreaga capacitate de exerciţiu. Prin legi

speciale acest prag al vârstei minime este majorat, de exemplu în cazul legii electorale care

stabileşte vârsta minimă pentru a candida pentru Senat (33 de ani) sau pentru Preşedinţie (35

de ani).

Interpretând prevederile Constituţiei române de la 1991, revizuită prin Legea de

revizuire nr. 429/2003 remarcăm că, în mod similar încadrării în orice slujbă, accesul la o

funcţie sau demnitate publică nu poate fi îngrădit pentru raţiuni ce ţin de rasă, naţionalitate,

origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială (art. 4

din Legea fundamentală).

11 Verginia Vedinaş – op.cit., p. 108.


17

Aceasta reglementare nu a fost apreciată dintotdeauna ca fiind la fel de firească ca în

momentul actual şi nici nu a fost îmbrăţişată în mod unanim de legiuitorul din toate statele.

Menţionăm cu titlu de exemplu excepţia apărută în Germania interbelică, când a fost introdusă

clauza celibatului, potrivit căreia femeia măritată nu mai avea acces şi nu putea fi menţinută

într-o funcţie publică.12

O garanţie a egalităţii dintre bărbaţi şi femei este dată, aşa cum am mai afirmat, de

prevederea expresă din Constituţie, conform căreia bărbaţii şi femeile sunt egali în şanse. Este

o consacrare a drepturilor politice ale femeii prevăzute de Convenţia asupra drepturilor

politice ale femeii intrată în vigoare în 1954 şi ratificată de România prin Decretul nr. 222, din

iunie 1954.

Vârsta majoratului este o condiţie necesară dar nu suficientă pentru ca o persoană să fie

în deplinătatea capacităţii sale de exerciţiu; este necesar ca persoana în cauză să aibă

discernământ şi să nu fi fost declarată interzisă judecatoreşte de către o instanţă judiciară.

Art. 49 lit. d din Legea 161/2003 stabileşte expresis verbis că funcţionarul public

trebuie să aibă capacitate deplină de exerciţiu. Mai mult, lit. e a aceluiaşi articol stabileşte că

persoana în cauză trebuie “să aibă o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care

candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate”.

Deşi ilustrativă pentru tradiţionalismul şi conservatorismul dreptului român, condiţia

stării de sănătate optime a funcţionarului public nu este străină de reglementările internaţionale

în materie, ci chiar se înscrie în spiritul doctrinei contemporane occidentale care face vorbire

despre necesitatea existenţei unor condiţii minime cu privire la aptitudinile fizice, exprimare

largă, în care se includ şi condiţiile de sănătate.

Art. 49 lit. f din Legea 161/2003 pecizează o altă condiţie pentru accesul în funcţiile

publice şi anume satisfacerea cerinţelor stabilite prin legea specială cu privire la condiţiile de

studii impuse pentru postul respectiv.

De exemplu, conform prevederilor art. 18 din Legea 161/2003, pentru a putea face

parte din categoria înalţilor funcţionari publici, una dintre condiţiile impuse este aceea ca, pe

lângă studiile superioare de lungă durată, persoana să fi absolvit programe de formare

specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate,

organizate după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, 12 Verginia Vedinaş – op.cit., p. 108


18

organizate în ţară sau străinătate, ori să fi dobândit titlul de doctor în specialitatea funcţiei

respective.

Preocuparea pentru formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici se evidenţiază atât

prin înfiinţarea secţiilor de administraţie publică în cadrul facultăţilor de prestigiu din ţara

noastră, cât şi prin intermediul structurilor administrative de formare continuă a funcţionarilor

publici – Institutul Naţional de Administraţie, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,

Ministerul Administraţiei şi Internelor, Centrele teritoriale de formare continuă pentru

administraţia publică locală. Conform art. XIX din Legea 161/2003 „funcţionarilor publici

care au absolvit forme de învăţământ postuniversitar în specialitatea administraţie publică sau

care, la data intrării în vigoare a prezentului titlu, urmează una dintre formele de învîţămînt

menţionate le sunt echivalate aceste studii cu programele de formare şi perfecţionare în

administraţia publică, organizate de Institutul Naţional de Administraţie.

Pregătirea specială se impune dacă dorim să avem un corp al funcţionarilor publici apţi

pentru a oferi servicii prompte şi cu profesionalism. Funcţionarii publici trebuie să aprecieze

singuri că menirea lor este sprijinirea cetăţenilor şi nu controlul lor, că ei sunt cei care trebuie

să ofere un serviciu de calitate şi corect, fiind un grup de angajaţi plătiţi din banii publici

pentru binele comunităţii şi nu pentru a forma o nouă putere în stat care să dirijeze şi

condiţioneze viaţa cetăţenilor.

Lipsa condamnării pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o incompatibilă

cu exercitarea funcţiei publice reprezintă o altă condiţie esenţială pentru ocuparea funţiei

publice.

Literatura de specialitate a apreciat că trebuie făcută distincţie între condiţia subiectivă

a unei moralităţi şi reputaţii ireproşabile şi condiţia obiectivă a lipsei unor antecedente penale

care să-l facă incompatibil cu funcţia pe care urmează să o îndeplinească. 13

O condiţie stipulată de Legea 161/2003 este şi aceea ca persoana care doreşte să ocupe

o funcţie publică să nu fi fost destituită dintr-o atare funcţie în ultimii 7 ani. Art. 90, alin.5 din

lege face referire expresă la situaţiile în care funcţionarul public poate fi destituit:

- a fost sancţionat disciplinar pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare ce

au avut consecinţe grave;

13 Verginia Vedinaş – op. cit., p. 114.


19

- se află într-o situaţie de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru

încetarea acesteia în termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de

incompatibilitate.

De remarcat în ideea alinierii regimului statutar român al funcţionarului public la

exigenţele legilor comunitare impunerea unor situaţii de incompatibilitate foarte clar prevăzute

de legea română pentru diverse categorii de funcţii publice. Este vorba despre prevederile

Legii nr. 161/2003, cu privire la

INCOMPATIBILITĂŢI

Admiterea funcţionarului public în urma reuşitei la concursul organizat cu respectarea

reglementărilor în vigoare este urmată de depunerea jurământului.

Jurământul a fost definit ca fiind promisiunea solemnă pe care funcţionarul o face că

va respecta organizarea de stat în forma actuală, că nu va face nici un act împotriva ei şi că îşi

va îndeplini obligaţiile de serviciu. Depunerea jurământului are semnificaţia oficializării

legăturii de loialitate dintre funcţionarul public şi statul ale cărui interese le serveşte.

În conformitate cu prevederile art. 55 alineatul 2 din legea specială, jurământul depus

de funcţionarul român pentru a fi admis în Corpul funcţionarului public are următorul

conţinut: “jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic

în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin

în funcţia publică în care am fost numit şi să păstrez secretul profesional. Aşa să-mi ajute

Dumnezeu!”.

Ca o consacrare a libertăţii de a îmbrăţişa sau nu o anumită practică religioasă,

jurământul poate fi depus cu sau fără formula de încheiere, funcţie de convingerile persoanei

respective.

Stabilirea condiţiilor generale pentru accesul la o funcţie sau demnitate publică prin

reglementările în materie de dată relativ recentă, deschid un drum propice pentru

perfecţionarea modului de organizare şi funcţionare a corpului funcţionarilor publici, după

modelul statelor occidentale. Conferirea unor valenţe noi funcţiilor publice trebuie să nu

neglijeze paşii deja înfăptuiţi pe calea modernizării acestei meserii la noi şi să tindă spre

desăvârşirea sistemului funcţiei publice de carieră.


20

Nu doar în România ci întreaga doctrină euroepană de drept administrativ discută

problema introducerii ca şi condiţie generală de admisibilitate în corpul funcţionarilor public a

condiţiei studiilor de profil. Apreciem că, cel puţin la nivelul funcţiilor de conducere şi la

nivelul înalţilor deminitari, este imperativă pregătirea de specialitate pentru obţinerea celor

mai bune rezultate în domeniu. Probabil că în acest scop a fost înfiinţat Institutul Naţional de

Administraţie Publică, INA, pentru a obliga înalţii demintari să dobândească minimum de

cunoştinţe în spera administraţiei publice. Impulsul francez al organizării ENA (Ecole

Nationale d Administration) mai trebuie doar transpus în practică în scopul europenizării

acestui domeniu. Se cere însă mult profesionalism în implementarea acestei şcoli în sistemul

educţiei la nivel naţional, pentru că în memoria fiecărui român mai are încă un loc rezervat

fost şcoală de partid Ştefan Gheorghiu. În timp ce la noi această şcoală este privită cu

suspiciune, în Franţa s-a încetăţenit expresia: „ENA formează generalii, nu locotenenţii.

Locotenenţii administraţiei publice se formează în universităţi şi şcoli speciale”.14

III.2 Recrutarea şi cariera funcţionarului

Autorii literaturii de specialitate în domeniu sunt astăzi unanimi în a considera că la

ora actuală funcţiile publice trebuie să fie accesibile pentru orice cetăţean, în virtutea

principiului egalităţii în drepturi. De aici rezultă principiul contemporan al egalităţii accesului

la funcţiile publice.

Egalitatea accesului la funcţiile publice a fost unul dintre obiectivele revoluţionarilor

francezi de la 1848, fiind înscris expres în art. 6 al. 4 din Declaraţia drepturilor omului şi

cetăţeanului de la 26 august 1789, formula devenită celebră: “tous les citizens etant egaux (aux

yeux a la loi), sont egalement admisibles a toutes dignites, places et employs publics, selon

leur capacite, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents”.15

Toate constituţiile scrise ale ţărilor Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în

faţa legii şi, cu excepţia constituţiilor Danemarcei şi a Republicii Irlanda, toate prevăd

principiul accesului egal la funcţiile publice. În situaţia celor două excepţii principiul nu este

14 B. Gournaz, J.F: Kesler, J. Siwek-Pauzdesseau – „Administration publique”, P.U.F., Paris, 1967, p. 384-394 15 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 573


21

neglijat însă de întreaga legislaţie statală, el fiind inserat în acte normative speciale care

completează sfera normelor constituţionale.

Egalitatea accesului la funcţiile publice trebuie înţeleasă ca o egalitate de tratament a

aspiranţilor la funcţia publică, faptul că fiecare stat impune o serie de condiţii speciale pentru a

accede la funcţia publică nu are semnificaţia încălcării principiului general al liberului acces.

Esenţa principiului general este respectată, căci toţi cei care îndeplineasc criterii iniţiale de

selecţie sunt supuţi la o competiţie ce va determina cât mai obiectiv cu putiinţă pe ocupantul

funcţiei în joc.

Principiul egalităţii în accesul la funcţia publică a fost reglementat ca o reacţie

împotriva promovării pe criteriul rangului de nobleţe. Se consideră că între ţările uniunii

Germania este prima care a reglementat acest sIstem al promovării şi accesului la funcţia

publică pe criteriul merituozităţii. Reglementarea din dreptul german oferă chiar şansa celui

respins în competiţia pentru ocuparea funcţiei publice de a uza de dreptul de recurs.

Dacă ar fi să ne oprim la o Constituţie care conţine una dintre cele mai reuşite

reglementări a principiului liberului acces la funcţia publică, aceasta ar fi Constituţia Spaniei.

În lumea specialiştilor se consideră că Spania a avut cea mai reuşită constituţia a momentului,

pentru că aceasta a avut ca mamă Constituţia Franţei din 1958 şi ca bunică pe Constituţia

Germaniei din 1949.16

Principiul liberului acces la funcţia publică şi principiul concursului sau al meritului

pentru ocuparea funcţiei sunt în acelaşi timp principii complementare, dar şi contradictorii.

Toate legislaţiile ţărilor membre ale Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în faţa

legii şi majoritatea consacră principiul accesului egal la funcţiile publice. De asemenea, toate

legislaţiile naţionale din Europa Unită consacră, fie prin constituţie fie prin alte acte

normative, principiul ocupării funcţiilor publice prin concurs, precum şi o serie de condiţii

prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalităţii accesului să aibă mai mult o semnificaţie

politico-morală decât tehnico-juridică.

Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înţeleasă mai mult ca o egalitate de

tratament din partea legiuitorului şi a autorităţilor, ca o egalitate a şanselor şi a condiţiilor. În

16 se opinează chiar că Spania are una dintre cele mai reuşite constituţii din lume, vezi în acest sens Antonie Iorgovan, op. cit., p. 574


22

competiţie pot intra toţi cei care îndeplinesc condiţiile, urmând a fi ales dintre toţi ocupantul

cel mai merituos.

Pentru ţara nostră, principiul egalităţii de acces la funcţia publică derivă din principiul

egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor şi este consacrat expres de prevederile statutare ale

funcţiei publice. În România, recrutarea şi promovarea funcţionarilor publici face obiectul de

reglementare a Statutului funcţionarului public, legea reglementând în art. 4 atât principiul

accesului liber cât şi principiul ocupării funcţiei publice şi selectării funcţionarilor exclusiv pe

criteriul competenţei.

După cum se arată în doctrina comparată, modalităţile de examinare a candidaţilor,

deci de desfăşurare a concursurilor, diferă de la teste teoretice până la testele practice sau chiar

teste de personalitate. Unele state optează pentru verificarea aptitudinilor direct la locul de

muncă avut în vedere, prin impunerea condiţiei satisfacerii unui stagiu de acces la anumite

funcţii publice.

Pentru dreptul român, Hotărârea de Guvern nr. 1098/2001 prevede că organizarea

concursului pentru ocuparea unei funcţii publice trebuie să aibă în vedere susţinerea unei

probe scrise şi a unui interviu, nota finală fiind dată de media aritmetică a notelor finale

acordate la cele două probe. Pentru ocuparea funcţiei respective este necesară măcar nota 7.

Proba scrisă constă în redactarea, în prezenţa Comisiei de concurs, a unei lucrări

scrise sau completarea unor teste-grilă, iar interviul constă în răspunsuri la întrebările

membrilor Comisiei, atât întrebările cât şi răspunsurile se consemnează întocmai în procesul

verbal întocmit de secretarul Comisiei de concurs şi semnat de toţi membrii acestei comisii.

Normele metodologice cu privire la desfăşurarea concursului pentru ocuparea unei

funcţii publice în ţara noastră interzic întrebările referitoare la opiniile politice ale canditatului,

activitatea sindicală, religie, etnie, sex, stare materială, origine socială, dar îngăduie ca în

cadrul interviului să se poată testa, dacă este cazul, cunoştinţele de limbă străină şi cele de

operare (programare) pe calculator.

În baza principiilor generale ale dreptului cu privire la apărare, dreptul la contestaţie

şi principiul contradictorialităţii, rezultatul deliberării Comisiei de examinare poate fi contestat

în termen de 5 zile de la data afişării rezultatelor. Comisia de contestaţii trebuie să se pronunţe

în trei zile cu privire la plângerea candidatului nemulţumit de rezultatul concursului pentru


23

ocuparea funcţiei publice iar în cazul respingerii contestaţiei, candidatul se poate adresa

instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.

Dacă ne raportăm la legislaţiile naţionale ale ţărilor membre al Uniunii Europene,

vom constata peste tot o grijă cu totul deosebită pentru consacrarea şi protejarea juridică a

dreptului la carieră al funcţionarului public. Acest drept presupune, înainte de toate,

stabilitatea în funcţie, reglementată sub forme foarte diverse. Unele categorii de funcţionari, în

înţelesul cel mai larg al noţiunii de funcţionari, beneficiază chiar de reglementarea

inamovibilitate în funcţie (de exemplu magistraţii din Franţa). În Germania funcţionarii sunt

numiţi în principiu pe viaţă (Amstellung auf Lebenszeit).

Una dintre caracteristicile esenţiale ale funcţiei publice, în ţările cu veritabile sisteme

democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcţionarul nu este

fluctuant, un personaj pasager în viaţa unei comunităţi, el este un element de referinţă

permanent pentru buna sau reaua desfăşurare a activităţilor serviciului public respective.

Stabilitatea funcţionarului ne apare ca o consecinţă a logică a continuităţii funcţiei publice,

chiar dacă aceasta, cum s-a arătat, are o existenţă obiectivă, dincolo de persoana titularului.

Avem în vedere bineînţeles aspectul juridic al problemei şi nu motivaţia reală care ar putea

conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcţii şi

suprimându-se unele din cele existente.

În toate ţările Uniunii Europene se practică atât sistemul carierei cât şi sistemul

angajării (systeme de carriere et systeme d emploi), principiul stabilităţii aplicându-se doar în

prima situaţie.

Sistemele de carieră sunt fundamentate pe conceptual de stabilitate şi continuitate, fie

în interiorul unui corp de funcţionari, fie prin trecerea de la un corp la altul. A vorbi despre

carieră în afara conceptului de corp este un non sens. Funcţia publică nu apare izolată, ci

ierarhizată pe orizontală şi pe verticală. O dată ce o persoană devine funcţionar public, se

integrează într-o anumită poziţie a corpului respectiv de profesionişti şi poate rămâne toată

viaţa în corpul respective, dezvoltându-şi dreptul la carieră.

Sistemul de carieră implică aşadar o formă de apreciere constantă a activităţii

funcţionarului, apoi anumite drepturi ale funcţionarului în ceea ce priveşte evoluţia sa

profesională. Dreptul al carieră duce la existenţa dreptului la avansare, evident cu respectarea

anumitor condiţii.


24

Din nefericire, în dreptul român se aplică cu mare greutate prevederile legale

instituite pentru a face din funcţia publică o funcţie de carieră. Interesele schimbării unui

aparat de stat au generat metode foarte inventive pentru ocolirea prevederilor legale care

sprijină stabilitate în funcţie. Astfel, pentru a se putea modifica funcţionarii publici din

posturile cheie pentru îndeplinirea promisiunilor electorale dar şi pentru ocuparea tuturor

punctelor de interes din administraţie de către oamenii celor noi veniţi la guvernare, s-a ajuns

până la modificarea denumirii instituţiei publice în care existau aceste posturi vizate.

Rezultatul a fost crearea artificială a unor posturi vacante, urmată de ocuparea lor prin

concursuri “obiectiv” desfăşurate de către cei meniţi.

Cu toate aceste disfuncţionalităţi în aplicarea legii, cadrul reglementativ român nu

este străin de noţiunea de carieră a funcţionarului public. Statutul funcţionarului cuprinde

reglementări de natură a face o ierarhizare a funcţiilor publice şi stabileşte chiar posibilitatea

de a promova în structurile instituţiei la care un funcţionar este iniţial încadrat.

Conform art. 7 din lege, funcţionarii publici sunt debutanţi sau definitivi.

Funcţionarii publici debutanţi sunt persoanele care ocupă, în urma concursului sau a

examenului, o functie publică până la definitivare. Perioada de functionar public debutant este

de cel puţin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani.

Funcţionarii publici cărora li se aplică prevederile statutului se împart in trei

categorii, definite în raport cu nivelul studiilor necesare, după cum urmează:

a) categoria A - studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de

licenţă sau echivalentă;

b) categoria B - studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;

c) categoria C - studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diplomă.

În funcţie de categoria din care fac parte, funcţionarii publici desfăşoara următoarele

activităţi:

a) funcţionarii publici din categoria A se ocupă de aplicarea şi executarea

legilor, studii, control, consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de

reglementări, luarea deciziilor sau alte activităţi care necesită cunoştinţe

superioare de specialitate;

b) funcţionarii publici din categoria B au în grijă aplicarea şi executarea

legilor, studii, îndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementări,


25

lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activităţi de conducere,

precum şi alte activităţi care necesită pregătire superioară de scurtă

durată;

c) functionarii publici din categoria C au în sarcină aplicarea şi executarea

legilor şi a altor reglementări, activităţi de birou sau de control care

necesită o cultură generală medie şi cunoştinţe tehnice sau profesionale

de nivel mediu.

Fiecare dintre cele trei categorii ale funcţiei publice se împarte în două grade. Gradul

este o etapa din carierea funcţionarului public iar fiecare grad se împarte la rândul său în trei

clase de funcţionari publici definitivi. Structura ierarhică a claselor este următoarea:

- clasa a III-a,

- clasa a II-a

- şi clasa I, ca nivel maxim.

Clasele se împart în trei trepte, corespunzătoare unui nivel al salariului de bază din

grila de salarizare. Functionarul public îşi păstreaza gradul, clasa şi treapta avute şi atunci când

nu mai deţine funcţia publică din motive neimputabile acestuia.

Categoriile, clasele şi gradele carierei funcţionarului public, potrivit art. 14 din Statut,

aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 82/2000 sunt următoarele:

Clase

Clasa III Clasa II Clasa I

Categorii

Trepte Trepte Trepte

A 3 2 1 3 2 1 3 2 1

B 3 2 1 3 2 1 3 2 1

C 3 2 1 3 2 1 3 2 1

Funcţiile publice se clasifică după cum urmează:

a) după natura competenţelor:

- de execuţie

- de conducere


26

b) după cerinţele privind nivelul studiilor absolvite:

o funcţii publice de categoria A,

o funcţii publice de categoria B

o funcţii publice de categoria C.

Legea română prevede expres că în cariera profesională funcţionarul public

beneficiază, în urma rezultatelor obtinute la evaluarea performanţelor profesionale

individuale, de dreptul de a avansa în treapta, clasa sau grad ori în categorie în urma

dobândirii unei diplome de studii de nivel superior celei avute.

Pentru a fi avuţi în vedere pentru avansări în grad funcţionarii publici trebuie să fi

obţinut la evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale, în ultimii 2 ani

consecutivi premergători înscrierii, calificativul "excepţional".

Numirea în funcţii publice de conducere se face pe bază de concurs, organizat de

autoritatea sau instituţia publică, în limita posturilor vacante. Procedura de desfăşurare a

concursurilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici.

După cum am arătat deja, modalităţile de examinare a candidaţilor înscrişi la

concursul pentru ocuparea unei funcţii publice diferă de la o ţară europeană la alta. În unele

state predomină testele teoretice, pe motiv că funcţionarul urmează să fie învăţat realităţile

practice ale funcţiei la care aspiră. Pentru altele, dimpotrivă, predomină probele practice,

pentru a se testa mai curând eficienţa persoanei respective şi capacitatea de a se descurca în

situaţii concrete, avându-se în vedere şi faptul că prezentarea diplomelor de studii obţinute este

o garanţie a cunoştinţelor teoretice.

În Franţa noţiunea de concurs pentru ocuparea posturilor publice se aplică ori de câte

ori sunt îndeplinite următoarele condiţii:

- existenţa unui post sau a unor posturi vacante;

- un juriu independent atât de puterea politică cât şi de şefii serviciilor în

cadrul cărora s-a creat vacanţa;

- un clasament al candidaţilor admişi, după rezultatele obţinute;

- obligaţia autorităţii de a respecta clasamentul juriuliu cu prilejul numirii.17



27

În Germania, examenul teoretic este combinat cu stagii de activitate pe când în Marea

Britanie sau Irlanda jurisprudenţa asupra concursurilor este inexistentă. Spania, Luxemburg,

Belgia utilizează concursul pe baze exclusiv teoretice, pe când Italia şi Portugalia acordă

prioritate părţii practice.

Cu titlu de exemplu, prezentăm în anexă un material despre cariera funcţionarilor

publici francezi şi despre situaţiile concrete de promovare.

III.3 Drepturile şi obligaţiile funcţionarului

Drepturile funcţionarilor sunt unanim marcate la nivel european de categoria

drepturilor care se exercită în mod colectiv, aceasta fiind şi una dintre temele avute în vedere

la diverse congrese şi simpozioane internaţionale pe tema funcţionarului şi a funcţiei publice

(de exemplu congresul de la Atena din 1994). Este astăzi o certitudine recunoaşterea dreptului

la asociere în sindicate şi a dreptului la grevă pentru funcţionarii publici, deşi există încă o

serie de restricţii şi limitări cu privire la exerciţiul efectiv al acestui din urmă drept.

Din punct de vedere al drepturilor recunoscute funcţionarilor publici, întreaga

legislaţie occidentală europeană vizează apropierea funcţionarilor publici de regimul

recunoscut celorlalţi salariaţi în general, deşi diferenţele sunt notabile, mergând de la exemplul

Italiei unde se vorbeşte despre o revoluţie a funcţiei publice la Germania şi Olanda care

menţin prevederile conservatoare statutare.

În esenţă, doctrina europeană de drept administrative reţine următoarele categorii de

drepturi pentru funcţionarul public:18

- dreptul la protecţie, care are două laturi (garantarea stabilităţii în funcţie şi

apărarea împotriva defăimării, insultei, ameninţării, ultrajului, respective

repararea prejudiciilor suferite în exerciţiul funcţiunii);

- dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihnă şi la asigurări sociale;

- dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor

publice şi elaborarea regulilor statutare;

- dreptul de a beneficia de o perfecţionare profesională permanentă;


28

- dreptul la carieră, inclusive posibilitatea de a avansa în grade şi funcţii;

- dreptul a se asocial în sindicate şi a participa la activitatea organizaţiilor

sindicale (în Franţa, acest drept nu este recunoscut militarilor);

- dreptul la grevă

- dreptul la opinie politică, sindicală, filozofică şi religioasă, limitat în

exercitarea sa de obligaţia de neutralitate şi de rezervă în momentul prestării

serviciului public.

În concordanţă cu prevederile art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului,

dreptul al grevă este supus unor restricţii ce derivă din principiul continuităţii serviciului

public, nefiind recunoscut pentru anumite categorii de funcţionari. De exemplu în Franţa nu au

dreptul la grevă poliţia naţională, administraţia penitenciarelor, militarii. Restricţii cu privire la

dreptul al grevă întânim şi în Grecia, Spania, Italia şi Luxemburg pe când în ţări ca Belgia,

Danemarca, Germania şi Portugalia dreptul la grevă este interzis tuturor funcţionarilor, în

sensul strict al termenului.

Dreptul la grevă nu este singurul drept constituţional care în cazul funcţionarilor

cunoaşte o serie de restricţii. În aceeaşi categorie intră şi dreptul al liberă exprimare cu privire

la exprimarea opiniilor politice şi dreptul la libertate economică, cu privire la interdicţia de a

deveni comerciant.

Statutul funcţionarului public din România cuprinde prevederi exprese cu privire la

drepturile şi îndatoririle acestei categorii sociale, cu expplicaţii detaliate a situaţiilor ce pot

apărea. Astfel, la capitolul 5 din lege sunt prezentate următoarele drepturi recunoscute şi

garantate funcţionarilor publici:

1. Dreptul la opinie

Este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice,

sindicale, religioase, etnice, de sex, stare materială, origine socială sau de orice altă natură.

Observăm că legiuitorul român a înţeles să nu facă nici un fel de restricţii cu privire la

dreptul la opinie, însă anumite restricţii există totuşi, mai ales prin prisma obligaţiilor de

confidenţialitate şi de păstrare a secretului.

2. Dreptul de asociere sindicală



29

Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să

exercite orice mandat în cadrul acestora. Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii

profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea

pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor.

3. dreptul la grevă, in conditiile legii

Se face trimitere directă la legea cu privire la soluţionarea conflictelor collective de

muncă, care distinge între conflictele de interese şi conflictele de drepturi, şi care

reglementează o întreagă procedură pentru exercitarea legală a dreptului la grevă.

4. dreptul la salariu pentru activitatea depusă, care se compune din salariul de

bază, sporuri şi indemnizaţii

Sistemul de salarizare a functionarilor publici se stabileste prin lege, avându-se în

vedere următoarele:

a) necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice, în condiţiile în

care funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în

mod corespunzător;

b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase şi

trepte, bazate pe evaluarea postului;

c) stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului,

care să ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa ei.

5. dreptul la uniformă

Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte uniforma în timpul

serviciului o primesc gratuit.

6. dreptul la plata ore suplimentare sau la recuperarea lor.

Durata normală a timpului de lucru pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de

40 de ore pe săptămână. Pentru orele lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau

instituţiei publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori

declarate zile nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare sau la plata

majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu sporul de 100%

nu poate depăşi 360 într-un an.

7. dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii.


30

Conform prevedrilor statutului funcţionarului public, aceştia au dreptul, pe lângă

indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în

concediu, care se impozitează separat.

In perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru

creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât

din iniţiativa funcţionarului public în cauză.

8. dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, pentru ocrotirea sănătăţii şi

integrităţii fizice.

Ca o consecinţă a recunoaşterii acestui drept, pentru motive de sănătate funcţionarilor

publici li se poate aproba, în mod excepţional, schimbarea compartimentului sau a autorităţii

ori a instituţiei publice în care îşi desfăşoara activitatea, cu păstrarea gradului, clasei şi treptei

avute. Schimbarea se poate face numai dacă funcţionarul public în cauză este apt profesional

să îndeplinească noile atribuţii ce îi revin.

9. dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii.

10. dreptul la pensii, precum celelalte drepturi de asigurări sociale de stat, potrivit

legii.

11. dreptul la pensie de urmaş

În caz de deces al funcţionarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii,

dreptul la pensie de urmas, primesc pe o perioada de 3 luni echivalentul salariului de bază din

ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat. Dacă decizia pentru pensia de urmaş

nu a fost emisă din vina autorităţii sau a instituţiei publice în termen de 3 luni de la data

decesului, aceasta va achita în continuare drepturile prevazute de lege până la emiterea

deciziei pentru pensia de urmaş.

12. dreptul de a benefica în exercitarea atribuţiilor de serviciu de protecţia legii.

Autoritatea sau instituţia publică în care funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea

este obligată să îi asigure protecţie împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj

cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei sau în legătură cu aceasta. Autoritatea sau

instituţia publică este obligată să îl despăgubească pe funcţionarul public în situaţia în care

acesta a suferit, din culpa autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul

îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.


31

Dacă ne referim la obligaţiile ce revin funcţionarilor publici, în sistem european

predomină ideea fidelităţii, a îndeplinirii cu profesionalism şi imparţialitate a prerogativelor

funcţiei, existând o procedură disciplinară pentru sancţionarea greşelilor, peste tot fiind

reglementată şi sancţiunea revocării din funcţie, ca fiind sancţiunea cea mai severă ce poate fi

luată împotriva unui funcţionar public, cu excepţia sancţiunii de retragere a dreptului la pensie,

prevăzută în dreptul francez. 19

Din cercetarea legislaţiilor statelor comunitare reţinem ca obligaţii comune reţinute în

sarcina funcţionarilor publici următoarele:

a) obligaţia îndeplinirii serviciului;

b) obligaţia de supunere ierarhică;

c) obligaţia de imparţailitate, înţeleasă ca obligaţie de a se abţine de la orice

favoritism sau nepotism şi asigurarea egalităţii de tratament;

d) obligaţia de rezervă, înţeleasă ca obligaţie de a se abţine de la exprimarea opiniilor

personale şi mai ales a celor politice, ideologice, religioase, inclusive de a se

abţine să comenteze activitatea instituţiei publice în care funcţionează,

funcţionarul public trebuie să se manifeste cu prudenţă şi măsură;

e) obligaţia de discreţie şi de păstrare a secretului profesional.

Statutul funcţionarilor publici din România nu neglijează nici reglementarea

îndatoririlor funcţionarilor publici, prezentate în continuarea drepturilor analizate mai sus.

Astfel, funcţionarii publici au, în viziunea legiuitorului roman următoarele îndatoriri:

- obligaţia de îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod

conştiincios îndatoririle de serviciu

- obligaţia de a se abţine de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii

autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

- obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la

exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice

- obligaţia de a răspunde de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia

publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate

19 Antonie Iorgovan – op. cit., p. 591


32

- obligaţia de a se conformeze dispoziţiilor date de funcţionarii cu funcţii

publice de conducere cărora le sunt subordonaţi direct, cu excepţia

cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale. 20

- obligaţia de a păstra secretul de stat şi secretul de serviciu şi

confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de

care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei.

- obligaţia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau

pentru altii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje.

- obligaţia ca, la numirea dar şi la eliberarea din funcţie, să prezinte, în

condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice declaraţia

de avere (inclusiv declaraţia de interese, conform reglemntărilor de dată

recentă)

- obligaţia de a rezolva lucrările repartizate de conducătorul

compartimentului în care funcţionează.

- obligaţia de a-şi perfecţioneze pregătirea profesională fie în cadrul

autorităţii sau instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare

organizate în acest scop

În cazul în care cursurile de perfecţionare sunt organizate în altă localitate decât cea

de domiciliu, funcţionarii publici beneficiază de drepturile de delegare iar cei care urmează o

formă de specializare sau de perfecţionare cu o durată mai mare de 3 luni şi primesc pe această

perioadă drepturile salariale sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra 1-5 ani în cadrul

autorităţii sau instituţiei publice respective. In cazul nerespectării acestui angajament, aceştia

vor suporta cheltuielile autorităţii sau instituţiei publice, proporţional cu timpul rămas până la

implinirea termenului.

20 In asemenea cazuri functionarul public are obligatia sa motiveze in scris refuzul indeplinirii dispozitiei primite. Daca functionarul public care a dat dispozitia staruie in executarea acesteia, va trebui sa o formuleze in scris. In aceasta situatie dispozitia va fi executata de cel care a primit-o.


33

III.4 Regimul disciplinar

Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage

răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.

Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor de serviciu

constituie abatere disciplinară şi atrage sancţionarea disciplinară a acestora. Sunt abateri

disciplinare:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

b) absenţe nemotivate de la serviciu;

c) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului

legal;

d) atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu;

e) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au

acest caracter;

f) refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu;

g) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

h) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din

care face parte funcţionarul respectiv;

i) exprimarea sau desfăşurarea, în calitate de funcţionar public ori în timpul

programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic;

j) încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii

privind funcţionarii publici.

Sancţiunile disciplinare sunt:

a) avertismentul;

b) mustrarea;

c) diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni;

d) suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani;

e) trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare


34

a salariului;

f) destituirea din funcţie.

La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de următoarele elemente:

- cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;

- împrejurarile în care aceasta a fost săvârşită;

- gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;

- comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;

- existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare.

Sanctiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei

imputate şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului trebuie consemnată

în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audiere sau

de a semna o declaraţie privitoare la abaterile imputate se consemnează într-un proces-verbal.

Mustrarea şi avertismentul, ca sancţiunile disciplinare, se pot aplica direct de către

conducătorul compartimentului în care funcţionează cel în cauză iar funcţionarul sancţionat în

atare condiţii se poate adresa cu contestaţie la conducătorul instituţiei publice, în termen de 15

zile de la data comunicării sancţiunii aplicate, care va emite, pe baza propunerii comisiei de

disciplină, ordinul sau dispoziţia definitivă.

Celelalte sanctiunile disciplinare se aplică de conducătorul autorităţii sau instituţiei

publice, la propunerea comisiei de disciplină. Statutul funcţionarilor publici stabileşte că în

cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină, competente să

cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de

contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau

dispoziţiei de sancţionare.

În doctrina de specialitate se precizează că sancţiunea disciplinară îndeplineşte trei

funcţii: funcţia educativă (învăţând funcţionarii să respecte un anumit regim disciplinar),

funcţia preventivă (ameninţarea unei sancţiuni determină funcţionarii să se abţină de la o

conduită care va atrage sancţiuni) şi funcţia de pedepsire a celui vinovat de săvârşirea unor

abateri. În virtutea funcţiei educative, legea admite că sancţiunile disciplinare se radiaza, de

drept, după cum urmează:


35

a) mustrarea şi avertismentul, în termen de un an de la aplicare, dacă

funcţionarul public sancţionat cu una dintre aceste sancţiuni nu a mai

săvârşit o abatere disciplinară în aceasta perioadă;

b) celelalte sancţiuni, în termen de 2 ani de la expirarea termenului pentru

care au fost aplicate, dacă funcţionarul public sancţionat cu una dintre

aceste sancţiuni nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această

perioadă.

III.5 Răspunderea juridică a funcţionarului

Pe lăngâ răspunderea disciplinară a funcţionarului, reglementată în principal prin

prevederile exprese ale statutului funcţionarului public, această lege cadru mai reglementează

trei forme ale răspunderii juridice a funcţionarului public:

- răspunderea materială sau civilă;

- răspunderea contravenţională sau administrativă;

- şi răspunderea penală sau infracţională.

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care

aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătura cu sarcinile de serviciu. Împotriva

procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public

se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau

instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.

Răspunderea civilă sau materială a funcţionarului public se angajează în

următoarele situaţii:

a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau

instituţiei publice în care funcţionează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat

necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de

comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti

definitive şi irevocabile.


36

Repararea pagubelor prevăzute la lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de către

conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în

termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament

de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi

irevocabile.

Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cauză se poate

adresa instanţei de contencios administrativ. Dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei

publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data

producerii pagubei.

Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul

serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit

legii penale.

În cazul s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau instituţiei

publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia pe care o deţine.

Suspendarea din funcţie operează şi în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale

împotriva funcţionarului public care a săvârşit o infracţiune de natură să îl facă incompatibil

cu funcţia publică pe care o ocupă.

Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmării penale

precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului

penal, suspendarea din funcţie încetează iar autoritatea sau instituţia publică datorează

funcţionarului în cauză drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării.


37

Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC

AL FUNCŢIONARULUI

IV.1 Etica şi morala ca valori juridice

Morala reprezintă un ansamblu de idei, precepte, reguli cu privire la bine şi la rău,

corect şi incorect, just şi injust. Morala, ca sistem raţional de norme pentru propria conduită se

bazează pe convingerea intimă şi personală a fiecărui individ în comportamentul său, mobilul

regulii morale fiind datoria internă a persoanei, în primul rând, faţă de sine însăşi.21

Preceptele şi normele morale călăuzesc conduita oamenilor care-şi raportează astfel

comportarea la valorile morale de bine sau rău, din care decurge şi definirea acestui

comportament ca moral sau imoral.

Normal morale sunt prevăzute cu sancţiuni morale, ceea ce le face inoperabile dacă

nu sunt respectate de bunăvoie. Aceste sancţiuni sunt exterioare activităţii aparatului de stat şi

constau, eventual, într-o reacţie a mediului social sau a colectivităţii. De obicei, se manifestă

mai multe forme ale oprobiului public, care pot genera la nivelul individului în cauză regrete,

păreri de rău, mustrări de cuget sau de conştiinţă.

Vechimea moralei este tot atât de mare pe cât este şi societatea. Ea a jucat şi continuă

să joace un rol deosebit de important în reglementarea relaţiilor sociale şi asigurarea ordinei

publice. Având ca valori fundamentale principiile binelui, dreptăţii, justiţiei, adevărului, valori

proprii sistemului de drept, s-a pus problema de la început a relaţiei dintre drept şi morală.

În perioada antică şi medievală, normele moralei şi normal dreptului se confundau.

Astazi, normale dreptului şi normele moralei sunt categorii distincte, analizate de ştiinţe

diferite, deşi între ele se manifestă o foarte strânsă legătură. Normele moralei au un caracter

spontan în apariţia lor, pe când normele dreptului sunt rezultatul unei creaţii conştiente şi

organizate. Este de notat legătura strânsă între normele de morală şi religie.

21 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan – „Introducere în teoria generală a dreptului”, Editura Allbeck, Bucureşti, 1998, p. 39 şi urm.


38

Din punct de vedere al sancţiunii se remarcă cele mai mari diferenţe, deoarece normal

de drept pot fi aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, pe când normele de

morală au drept sancţiune oprobiul public, desconsiderarea, marginalizarea, regretul,

mustrarea de conştiinţă. Nu se poate spune însă că normale morale sunt lipsite de valoare;

eficienţa lor depinde de profilul moral al persoanei respective, care resimte mai profund sau

mai puţin profund efectele sancţiunii.

O înaltă morală în .societate este un sprijin şi o garanţie a elaborării şi respectării

normelor de drept, contribuind la o ordine juridică raţională şi cu un puternic spirit etic.

IV.2 Codificarea valorilor etice şi morale pentru funcţia publică

În februarie 2004 au fost puse bazele creerii unui nou cadru normative pentru

morala şi etica în administraţia publică prin adoptarea de către Parlament a Legii 7/2004.

Adoptarea acestui act normativ reprezintă un pas important în reforma administraţiei publice

din România, dar şi o cerinţă în vederea aderării la Uniunea Europeană, dacă se va reuşi

punerea în aplicare a noii legi, deplin şi corect, rapid şi cu hotărâre.

Obiectivele explicite ale parlamentului legate de aceasta lege sunt de a reforma

administraţia publică din România prin:

- promovarea unor standarde de conduită şi integritate în rândul

funcţionarilor publici;

- informarea cetăţenilor asupra normelor de comportament la care trebuie să

se aştepte din partea acestor funcţionari;

- schimbarea mentalităţilor;

- alinierea la standardele europene;

- şi (v) adoptarea Codului de Conduita ("Codul") - cerinta expresa a Uniunii

Europene.

Codul stabileşte normele esenţiale de conduită, obligatorii pentru toţi funcţionarii

publici, evidenţiind un mod de comportament care nu a fost, până în prezent, instituţionalizat


39

sau respectat, cum ar fi evitarea conflictului de interese şi a utilizării funcţiei pentru propriul

interes.

Codul reprezintă atăt un instrument de informare cu privire la conduita profesională

la care sunt indreptăţiţi cetăţenii să se aştepte din partea funcţionarilor publici, cât şi un mijloc

de creare a unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici pe

de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.

Din perspectiva funcţionarilor publici, Codul reprezintă o colecţie clară de norme de

conduită, prin care se cere funcţionarilor publici să asigure un tratament egal a cetăţenilor în

faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, profesionalism, imparţialitate şi independenţă, cinste şi

corectitudine.

Codul stabileşte în Capitolul II, în mod detaliat drepturile şi obligaţiile (interdicţiile)

funcţionarilor publici în exercitarea funcţiei publice, printre care interdicţia funcţionarilor

publici "de a solicita ori accepta cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care

le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaţii

de afaceri sau de natură politică, care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor

publice deţinute ori pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii". Încălcarea acestui

principiu este ceea ce Codul Penal reglementează ca infracţiune sub denumirea de "luare de

mită".

Codul prevede că încălcarea prevederilor sale de către funcţionarii publici poate

atrage atrage răspunderea disciplinară, atunci când prin faptele săvârşite cu încălcarea

normelor de conduită profesională, creează prejudicii persoanelor fizice sau juridice. Atribuţia

de coordonare a aplicării, precum şi de control al aplicării normelor prevăzute în Cod revine

Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (ANFP).

ANFP poate fi sesizată cu privire la încălcarea normelor Codului de către orice

persoană interesată. Comisiile de disciplină au dreptul de a examina asemenea fapte şi de a

propune măsuri administrative. În cazul în care actele unui funcţionar public sunt prevăzute de

Codul Penal, acestea vor fi supuse spre cercetare autorităţii competente.

Fără a trece cu vederea aspectele positive ale legii, se impune totuşi să ne referim şi la

elementele lipsă. Până în prezent, aplicarea Codului este lentă, parţial deoarece lipsesc

prevederile legislative suficient de clare, care să stabilească sancţiunile în cazul încălcării


40

prevederilor sale. In lipsa unei astfel de clarificări, motivaţia funcţionarilor publici de a adopta

şi aplica profesionalismul, integritatea şi impartialitatea cerute de lege este deficientă.

Obiectivele declarate din art. 2 al Codului de conduită sunt:

- creşterea calităţii serviciului public;

- o bună administrare în realizarea interesului public;

- precum şi să contribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie

din administraţia publică, prin:

a) reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi

sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului

instituţiei funcţiei publice şi funcţionarilor publici;

b) informarea publicului cu privire la conduita profesionalã la care este îndreptăţit să

se aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiilor publice;

c) crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii

publici, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.

Codul precizează din art. 3 care sunt principiile generale care guvernează conduita

profesională a funcţionarilor publici, şi anume:

a) supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii publici au

îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării;

b) prioritatea interesului public, principiu conform cãruia funcţionarii publici au

îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea

funcţiei publice;

c) asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor

publice, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim

juridic în situaţii identice sau similare;

d) profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a

îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi

conştiinciozitate;

e) imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt

obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau

de altă natură, în exercitarea funcţiei publice;


41

f) integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis

să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj sau

beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin, ori să abuzeze în vreun fel de

această funcţie;

g) libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcþionarii publici pot

să-şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor

moravuri;

h) cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi

în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă;

i) deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de

funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării

cetăţenilor.

Codul ridică la rang de principiu asigurarea unui serviciu public de calitate, stabilind

obligaţia funcţionarilor publici de a participa activ la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în

practică, pentru realizarea atribuţiilor instituţiilor publice. În exercitarea funcţiei publice,

funcţionarii publici au obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a

asigura, în condiţiile legii, transparenţa administrativă, pentru a câştiga şi menţine încrederea

publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.

În articolul care reglementează loialitatea faţă de constituţie şi faţă de legile ţării, este

prevăzută şi obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma dispoziţiilor legale privind

restrângerea exerciţiului unor drepturi, datoratã naturii funcţiilor publice deţinute. Ei au

sarcina de a apăra în mod loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoarã

activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii

imaginii ori intereselor legale ale acesteia.

În completarea obligaţiilor care le revin funcţionarilor din statutul funcţiei publice,

codul de conduită prevede că acestora le este interzis:

a) să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură

cu activitatea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi

desfăşoarã activitatea, cu politicile şi strategiile acesteia ori cu

proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;


42

b) să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs

de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică în care îşi

desfăşoarã activitatea are calitatea de parte;

c) să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii

decât cele prevăzute de lege;

d) să dezvăluie informaţiile la care au acces în exercitarea funcţiei

publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje

necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei

sau ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice

sau juridice;

e) să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în

vederea promovării de acţiuni juridice sau de altă natură împotriva

statului ori autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea.

Aceste obligaţii subzistă şi după încetarea raportului de serviciu, pentru o perioadă de

2 ani, dacã dispoziţiile din legi speciale nu prevăd alte termene. Dezvăluirea informaţiilor care

nu au caracter public sau remiterea documentelor care conţin asemenea informaţii, la

solicitarea reprezentanţilor unei alte autorităţi sau instituţii publice, este permisă numai cu

acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public respectiv

îşî desfăşoarã activitatea.

Prevederile Codului de conduită nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaţia

legală a funcţionarilor publici de a furniza informaţii de interes public celor interesaţi, în

condiţiile legii.

Codul mai cuprinde prevederi cu privire la libertatea opiniilor, menţinând obligatia

funcţionarului ca, în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, să respecte demnitatea funcţiei

publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorităţii sau

instituţiei publice în care îşi desfăşoarã activitatea.

Conform legii, relaţiile cu mijloacele de informare în masã se asigură de către

funcţionarii publici desemnaţi în acest sens de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Funcţionarii publici desemnaţi să participe la activităţi sau dezbateri publice, în calitate

oficială, trebuie să respecte limitele mandatului de reprezentare încredinţat de conducătorul


43

autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfãşoară activitatea. În cazul în care nu sunt

desemnaţi în acest sens, funcţionarii publici pot participa la activităţi sau dezbateri publice,

având obligaţia de a face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de vedere

oficial al autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea.

Cu privire la activitatea politică a funcţionarilor publici, codul prevede că acestora le

este interzis:

a) să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice;

b) să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică;

c) să colaboreze, în afara relaţiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care

fac donaţii sau sponsorizări partidelor politice;

d) să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne sau obiecte

inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora.

În considerarea funcţiei publice deţinute, funcţionarilor publici le este interzis să

permită utilizarea numelui sau imaginii proprii în acţiuni publicitare pentru promovarea unei

activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.

Funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi

demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfãşoarã

activitatea, precum şi persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin:

a) întrebuinţarea unor expresii jignitoare;

b) dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private;

c) formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase.

Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificatã pentru

rezolvarea clarã şi eficientă a problemelor cetăţenilor. Funcţionarii publici au obligaţia sã

respecte principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, prin:

a) promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi categorie

de situaţii de fapt;

b) eliminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte privind

naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială,

sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.

Funcţionarii publici care reprezintă autoritatea sau instituţia publică în cadrul unor

organizaţii internaţionale, instituţii de învăţământ, conferinţe, seminarii şi alte activităţi cu


44

caracter internaţional au obligaţia să promoveze o imagine favorabilă ţării şi autorităţii sau

instituţiei publice pe care o reprezintă. În relaţiile cu reprezentanţii altor state, funcţionarilor

publici le este interzis să exprime opinii personale privind aspecte naţionale sau dispute

internaţionale. În deplasările externe, funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o conduită

corespunzătoare regulilor de protocol şi le este interzisă încălcarea legilor şi obiceiurilor ţării

gazdă.

Codul de conduită stabileşte expres că le este interzis funcţionarilor publici să accepte

cadouri, servicii şi avantaje. Funcţionarii publici nu trebuie să solicite sau să accepte cadouri,

servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei,

pãrinţilor, prietenilor sau persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică,

care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute sau pot constitui o

recompensã în raport cu aceste funcţii.

În procesul de luare a deciziilor, funcţionarii publici au obligaţia sã acţioneze

conform prevederilor legale şi sã-şi exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat şi

imparţial. Funcţionarilor publici le este interzis să promitã luarea unei decizii de către

autoritatea sau instituţia publică, de către alţi funcţionari publici, precum şi îndeplinirea

atribuţiilor în mod privilegiat.

Codul prevedere că în exercitarea acestor atribuţii, funcţionarii trebuie să dea dovadă

de obiectivitate. Funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu

obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul din subordine,

atunci când propun sau aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din

funcţii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formã de favoritism

ori discriminare. Se interzice funcţionarilor publici de conducere să favorizeze sau să

defavorizeze accesul sau promovarea în funcţia publicã pe criterii discriminatorii, de rudenie,

afinitate etc.


45

Folosirea prerogativelor de putere publică

Este interzisă folosirea de către funcţionarii publici a prerogativelor funcţiei publice

deţinute, în alte scopuri decât cele prevăzute de lege. Prin activitatea de luare a deciziilor, de

consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la

anchete ori acţiuni de control, funcţionarilor publici le este interzisă urmărirea obţinerii de

foloase sau avantaje în interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor

persoane.

Funcţionarilor publici le este interzis să folosească poziţia oficială pe care o deţin sau

relaţiile pe care le-au stabilit în exercitarea funcţiei publice, pentru a influenţa anchetele

interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite măsuri.

Funcţionarilor publici le este interzis să impună altor funcţionari publici să se înscrie

în organizaţii sau asociaţii, indiferent de natura acestora, sau să le sugereze acest lucru,

promiţându-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale.

Funcţionarii publici sunt obligaţi să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a

statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu,

acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar. Funcţionarii publici au obligaţia să folosească

timpul de lucru, precum şi bunurile aparţinând autorităţii sau instituţiei publice, numai pentru

desfãşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute. Funcţionarii publici trebuie să

propună şi să asigure, potrivit atribuţiilor care le revin, folosirea utilă şi eficientă a banilor

publici, în conformitate cu prevederile legale. Funcţionarilor publici care desfăşoarã activităţi

publicistice în interes personal sau activităţi didactice, le este interzis să folosească timpul de

lucru sau logistica autorităţii sau a instituţiei publice pentru realizarea acestora.

Orice funcţionar public poate achiziţiona un bun aflat în proprietatea privată a statului

sau a unităţilor administrativ-teritoriale, supus vânzării în condiţiile legii, cu excepţia

următoarelor cazuri:

a) când a luat cunoştinţă, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuţiilor de serviciu,

despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmează să fie vândute;


46

b) când a participat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, la organizarea vânzãrii

bunului respectiv;

c) când poate influenţa operaţiunile de vânzare sau când a obţinut informaţii la care

persoanele interesate de cumpărarea bunului nu au avut acces.

Transformând regulile de conduită şi morală în veritabile norme juridice, codul de

conduită stabileşte care sunt modalităţile de control şi coordonare a modului de respectare a

acestor norme. Întregul capitol III al legii cuprinde reglementări în acest sens, cu referire

expresă la rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în acest demers.

Astfel, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici coordonează şi controleazã

aplicarea normelor prevăzute de prezentul Cod de conduită, exercitând următoarele atribuţii:

a) urmăreşte aplicarea şi respectarea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, a

prevederilor Cod de conduită;

b) primeşte petiţii şi sesizări privind încălcarea prevederilor prezentului Cod de

conduită;

c) formulează recomandări de soluţionare a cazurilor cu care a fost sesizată;

d) elaboreazã studii şi cercetări privind respectarea prevederilor prezentului Cod de

conduită;

e) colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca scop promovarea şi

apărarea intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu funcţionarii publici.

Prin activitatea sa, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu poate influenţa

derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate fi sesizată de orice persoană cu

privire la:

a) încălcarea prevederilor prezentului Cod de conduită de către un funcţionar public;

b) constrângerea sau ameninţarea exercitată asupra unui funcţionar public, pentru a-l

determina să încalce dispoziţii legale în vigoare sau să le aplice necorespunzãtor.

Sesizarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nu exclude sesizarea comisiei

de disciplinã competente potrivit legii. Funcţionarii publici nu pot fi sancţionaţi sau

prejudiciaţi în nici un fel pentru sesizarea cu bună-credinţă a Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici sau a comisiei de disciplinã competente, în condiţiile legii.


47

Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici va verifica actele şi faptele pentru care a

fost sesizată, cu respectarea confidenţialităţii privind identitatea persoanei care a făcut

sesizarea. Sesizările înaintate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici vor fi centralizate

într-o bazã de date necesarã pentru:

a) identificarea cauzelor care determină încălcarea normelor de conduită profesională;

b) identificarea modalitătilor de prevenire a încălcării normelor de conduită

profesională;

c) adoptarea măsurilor privind reducerea şi eliminarea cazurilor de nerespectare a

prevederilor legale.

Rezultatele activităţii de cercetare se consemnează într-un raport, pe baza căruia

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va formula o recomandare către autoritatea sau

instituţia publică respectivă cu privire la modul de soluţionare a situaţiei cu care a fost

sesizată. Recomandarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici va fi comunicată:

a) funcţionarului public sau persoanei care a formulat sesizarea;

b) funcţionarului public care face obiectul sesizării;

c) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public care

face obiectul sesizării îşi desfăşoarã activitatea.

În termen de 30 de zile lucrătoare de la data soluţionării, autoritãţile şi instituţiile

publice au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici modul de

soluţionare a mãsurilor prevãzute în recomandare. În cazul în care, în situaţia sesizată sunt

implicaţi conducătorul autorităţii sau instituţiei publice ori adjuncţii acestuia, recomandarea

Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici va fi transmisã şi structurii ierarhic superioare

instituţiei sau autorităţii publice, sau, după caz, primului-ministru.

Raportul anual cu privire la managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor

publici, care se întocmeşte de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi se prezintã

Guvernului, trebuie să cuprindă şi urmãtoarele date:

a) numărul şi obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor de

conduitã profesională;

b) categoriile şi numărul de funcţionari publici care au încălcat normele de conduită

morală şi profesională;

c) cauzele şi consecinţele nerespectării prevederilor Codui de conduită;


48

d) evidenţierea cazurilor în care funcţionarilor publici li s-a cerut să acţioneze sub

presiunea factorului politic;

e) recomandãri propuse;

f) autoritãþile sau instituþiile publice care nu au respectat recomandãrile.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate să prezinte în raportul anual, în mod

detaliat, unele cazuri care prezintă un interes deosebit pentru opinia publică.

Pentru a nu fi lipsit de finalitate, codul de conduită conţine începând cu art. 24

sancţiuni pentru nerespectarea prevederilor sale. Se stabileşte expres că încãlcarea

dispoziţiilor Codului de conduitã atrage rãspunderea disciplinarã a funcţionarilor publici, în

condiţiile legii. Comisiile de disciplinã au competenţa de a cerceta încălcarea prevederilor

Codului de conduitã şi de a propune aplicarea sancţiunilor disciplinare.

În cazurile în care faptele săvârşite întrunesc elementele constitutive ale unor

infracţiuni, vor fi sesizate organele de urmărire penală competente, în condiţiile legii.

Funcţionarii publici rãspund potrivit legii în cazurile în care, prin faptele săvârşite cu

încãlcarea normelor de conduitã profesionalã creeazã prejudicii persoanelor fizice sau juridice.


49

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

• Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, Editura Allbeck, Bucureşti, 2001, ediţia a

III-a, vol I şi II

• Armenia Androniceanu – Noutăţi în managementul public, ed. Universitară, Bucureşti,

2004.

• Ioan Muraru – Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşi, 1998.

• Ioan Ceterchi, Ion Craiovan – „Introducere în teoria generală a dreptului”, Editura

Allbeck, Bucureşti, 1998

• M. Constantinescu; I. Muraru, A. Iorgovan – Revizuirea Constituţiei României, ed.

Rosetti, Bucureşti, 2003.

• Verginia Verdinaş – Statutul funcţionarului public, ed. Nemira, Bucureşti, 1998.

• *** Constituţia României şi Legea de revizuire nr. 429/2003.

• *** Statutul funcţionarului public, Legea nr. 188/1999.

• ***Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea

demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea

corupţiei.

• Legea nr. 7/2004, Codul de conduită pentru funcţionarii publici

• www.guv.ro

• www.europa.eu.int

• www.cdep.ro


50

ANEXA I

CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR

Relations with the public EUROPEAN COMMISSION

The White Paper on Administrative Reform that was adopted by the Commission on 1 March

2000 stressed the key principles of a European public administration which focuses on service,

independence, responsibility, accountability, efficiency and transparency.

The Commission took an important practical step towards advancing those principles by adopting

a code of good administrative behaviour on 13 September 2000. It provides a useful guide for

Commission staff in their relations with the public.

Of course, many Commission officials already strive to provide good service in their contacts

with the public. The aim of this code therefore is to add to those efforts by guaranteeing a high-

quality service in all circumstances and informing the public of the standards of conduct that they

have a right to expect in their dealings with the Commission.

To do this, the Code lays down the principles on which relations between the Commission and

the public should be based: lawfulness, non-discrimination, proportionality of measures to the

aim pursued, and consistency in administrative behaviour.

The correct application of the code by the Commission's staff has been continuously monitored

since 1 November 2000 when the code came into force. Any citizens who consider that they have

not been treated according to these rules can lodge a complaint.

The Commission will also draw up regular monitoring reports highlighting both successes and

shortcomings in the application of the code.

I welcome the inclusion of a "right to good administration" in the Charter of Fundamental Rights,

formally proclaimed by the Heads of State and Government at the Nice European Council. A

code of good administrative conduct is, consequently, essential in order to ensure that the right to

good administration, laid down in the Charter, is respected.

The adoption of the Code of Good Administrative Behaviour - together with other Reform

White Paper proposals like simplifying administrative procedures and fostering individual

accountability - will provide usable means of putting the principles of good administration into


51

practice in day-to-day work. It will benefit staff and strengthen public understanding and

appreciation of the Commission as an essential institution dedicated to good European Service.

Neil KINNOCK

Vice-Président Réforme Administrative

CODE OF BEHAVIOUR

CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR FOR STAFF OF THE

EUROPEAN COMMISSION IN THEIR RELATIONS WITH THE PUBLIC

Published in the Official Journal of the European Communities: OJ L 267, 20.10.2000

Quality service

The Commission and its staff have a duty to serve the Community interest and, in so doing, the

public interest.

The public legitimately expects quality service and an administration that is open, accessible and

properly run.

Quality service calls for the Commission and its staff to be courteous, objective and impartial.

Purpose

In order to enable the Commission to meet its obligations of good administrative behaviour and

in particular in the dealings that the Commission has with the public, the Commission undertakes

to observe the standards of good administrative behaviour set out in this Code and to be guided

by these in its daily work.

Scope

The Code is binding on all staff covered by the Staff Regulations and the other legal provisions on

relations between the Commission and its staff that are applicable to officials and other servants

of the European Communities. However, persons employed under private law contracts, experts

on secondment from national civil services and trainees etc. working for the Commission should

also be guided by it in their daily work.

Relations between the Commission and its staff are governed exclusively by the Staff Regulations

and the Rules applicable to other servants of the European Communities.

1. GENERAL PRINCIPLES OF GOOD ADMINISTRATION


52

The Commission respects the following general principles in its relations with the public.

- Lawfulness -

The Commission acts in accordance with the law and applies the rules and procedures laid down

in Community legislation.

- Non-discrimination and equal treatment–

The Commission respects the principle of non-discrimination and in particular, guarantees equal

treatment for members of the public irrespective of nationality, gender, racial or ethnic origin,

religion or beliefs, disability, age or sexual orientation. Thus, differences in treatment of similar

cases must be specifically warranted by the relevant features of the particular case in hand.

- Proportionality –

The Commission ensures that the measures taken are proportional to the aim pursued.

In particular, the Commission will ensure that the application of this Code never leads to the

imposition of administrative or budgetary burdens out of proportion to the benefit expected.

-Consistency –

The Commission shall be consistent in its administrative behaviour and shall follow its normal

practice. Any exceptions to this principle must be duly justified.

2 GUIDELINES FOR GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR

- Objectivity and impartiality –

Staff shall always act objectively and impartially, in the Community interest and for the public

good. They shall act independently within the framework of the policy fixed by the Commission

and their conduct shall never be guided by personal or national interest or political pressure.

- Information on administrative procedures -

Where a member of the public requires information relating to a Commission administrative

procedure, staff shall ensure that this information is provided within the deadline fixed for the

procedure in question.

3 INFORMATION ON THE RIGHTS OF INTERESTED PARTIES

- Listening to all parties with a direct interest –

Where Community law provides that interested parties should be heard, staff shall ensure that an

opportunity is given to them to make their views known.

- Duty to justify decisions -


53

A Commission decision should clearly state the reasons on which it is based and should be

communicated to the persons and parties concerned. As a general rule full justification for

decisions should be given. However, where it may not be possible, for example because of the

large number of persons concerned by similar decisions, to communicate

in detail the grounds of individual decisions, standard replies may be given. These standard replies

should include the principal reasons justifying the decision taken. Furthermore, an interested party

who expressly requests a detailed justification shall be provided with it.

- Duty to state arrangements for appeals –

Where Community law so provides, measures notified to an interested party should clearly state

that an appeal is possible and describe how to submit it, (the name and office address of the

person or department with whom the appeal must be lodged and the deadline for lodging it).

Where appropriate, decisions should refer to the possibility of starting judicial proceedings and/or

of lodging a complaint with the European Ombudsman in accordance with Article 230 or 195 of

the Treaty establishing the European Community.

4 DEALING WITH ENQUIRIES

The Commission is committed to answering enquiries in the most appropriate manner and as

quickly as possible.

- Requests for documents -

If a document has already been published, the person making the enquiry will be directed to the

Publications Office’s (OPOCE) sales agents or to the documentation or information centres

which provide free access to documents such as Info-points, European documentation centres,

etc. Many documents are also easily accessible in electronic form.

The rules on access to documents are laid down in a specific measure.

- Correspondence -

In accordance with Article 21 of the Treaty establishing the European Community, members of

the public who write to the Commission shall receive a reply in the language of their initial letter,

provided that it was written in one of the official languages of the European Union.

A reply to a letter addressed to the Commission shall be sent within fifteen working days from the

date of receipt of the letter by the responsible Commission department. The reply should identify

the person responsible for the matter and state how he or she may be contacted.


54

If a reply cannot be sent within the deadline mentioned above, and in all cases where the reply

requires other work on it, such as interdepartmental consultation or translation, the member of

staff responsible should send a holding reply, indicating a date by which the addressee may expect

to be sent a reply in the light of this additional work, taking into account the relative urgency and

complexity of the matter.

If the reply is to be drawn up by a department other than the one to which the initial

correspondence is addressed, the person making the enquiry should be informed of the name and

address of the person to whom the letter has been passed.

These rules do not apply to correspondence which can reasonably be regarded as improper, for

example, because it is repetitive, abusive and/or pointless. Then the Commission reserves the

right to discontinue any such exchanges of correspondence.

- Telephone communication -

When answering the telephone, staff shall identify themselves or their department. They shall

return telephone calls as promptly as possible.

Staff replying to enquiries shall provide information on subjects for which they have direct

responsibility and should direct the caller to the specific appropriate source in other cases. If

necessary, they should refer callers to their superior or consult him or her before giving the

information.

Where enquiries concern areas for which staff are directly responsible, they shall establish the

identity of the caller and check whether the information has already been made public before

giving it out. If this is not the case, the member of staff may consider that it is not in the

Community interest for the information to be disclosed. In this case he

or she should explain why they are unable to disclose it and refer in appropriate cases to the

obligation to exercise discretion as laid down in Article 17 of the Staff Regulations.

When appropriate, staff should request confirmation in writing of the enquiries made by

telephone.

- Electronic mail -

Staff shall reply to e-mail messages promptly following the guidelines described in the section on

telephone communication.


55

However, where the e-mail message is, by its nature, the equivalent of a letter, it shall be handled

according to the guidelines for handling correspondence and shall be subject to the same

deadlines.

- Requests from the media -

The Press and Communication Service, is responsible for contacts with the media. However,

when requests for information concern technical subjects falling within their specific areas of

responsibility, staff may answer them.

5 PROTECTION OF PERSONAL DATA AND CONFIDENTIAL INFORMATION

The Commission and its staff shall respect, in particular:

• the rules on the protection of personal privacy and personal data;

• the obligations set out in Article 287 of the Treaty and in particular

those which relate to the protection of professional secrecy;

• the rules on the protection of secrecy of criminal investigations;

• the confidentiality of matters falling within the ambit of the various committees provided for in

Article 9 and Annexes II and III of the Staff Regulations.

6 COMPLAINTS

- The European Commission -

Members of the public may lodge complaints concerning a possible breach of the principles set

out in this Code directly with the Secretariat-General1 of the European Commission, which will

forward it to the relevant department.

The Director-General or Head of Department will reply to the complainant in writing, within two

months. The complainant then has one month in which to apply to the Secretary-General of the

Commission to review the outcome of the complaint. The Secretary-General will reply to the

request for a review within one month.

1 Complaint forms can be downloaded at:

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm

or obtained on request from the following addresses:

by post: Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2 "Openness, access to

documents, relations with civil society",

rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42)

by e-mail: [email protected]


56

- The European Ombudsman –

Members of the public are also entitled to lodge complaints with the European Ombudsman in

accordance with Article 195 of the Treaty establishing the European Community and the Statute

of the European Ombudsman.

Website:

http://www.euro-ombudsman.eu.int

By mail:

The European Ombudsman

1 avenue du Président Robert Schuman

B.P. 403 F-67001 Strasbourg Cedex

Postal address :

Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2

"Openness, access to documents, relations with civil society",

rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42)

e-mail : [email protected]

Website :

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm


57

ANEXA II

Rapport sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents

territoriaux au Ministre de l’Intérieur et au Ministre de la Fonction Publique, de la

Réforme de l’Etat et de la Décentralisation

Rémy SCHWARTZ Maître des requêtes au Conseil d’Etat

le 6 mai 1998 Messieurs les Ministres, Par lettre du 2 octobre 1997, vous m’avez confié une mission d’étude sur les dysfonctionnements actuels de la fonction publique territoriale. Vous avez choisi un juriste de droit public, familier des questions statutaires, mais étranger au monde territorial. Vous souhaitiez certainement un regard exempt de tout parti pris, compte tenu des divergences d’analyse, légitimes, séparant les acteurs de la fonction publique territoriale. Aussi, je me suis efforcé de conserver, tout au long de ma mission, la plus grande indépendance d’esprit possible, tout en restant à l’écoute de tous. Plusieurs remarques liminaires paraissent nécessaires. 1 - Vous avez souhaité que soient abordées les principales difficultés du monde territorial: - les questions de recrutement et, notamment, les limites du système actuel des concours qui ne permet pas, à tous les lauréats, de trouver un emploi ; - la formation initiale et continue des agents; - le déroulement de leur carrière. Sur ce dernier point, vous m’avez fait part de votre souci de donner aux agents les possibilités d’une plus grande mobilité. Le champ de ma mission était donc large. Mais vous m’avez fait part de votre souci de rapidité, d’efficacité, de votre volonté d’une mise en oeuvre rapide des réformes essentielles. Vous vouliez un premier constat et des propositions de réforme susceptibles d’être mises en oeuvre dans les meilleurs délais. Compte tenu de l’objectif fixé, le présent rapport n’aborde pas en détail la vie des 55 cadres d’emploi de la fonction publique territoriale. Seuls ont été abordés les problèmes transversaux, communs à tous, hormis quelques propositions spécifiques. J’ai voulu éviter les méandres statutaires et souhaiter ne pas m’écarter de vos orientations. Au cours de la mission, je n’ai pu trouver réponse à toutes les questions posées. J’ai préféré, par honnêteté à votre égard, reconnaître les limites de ma réflexion et ne proposer que des réformes dont le bien fondé m’apparaissait certain. J’ai également souhaité suggérer des alternatives à chaque fois que cela était possible. 2 - J’ai bien évidemment pris en compte l’apport des études antérieures, notamment l’incontournable rapport de M. RIGAUDIAT de 1992 sur la fonction publique territoriale, le rapport de M. DREYFUS consacré à la formation des cadres supérieurs territoriaux, les rapports des présidents des jurys des deux derniers concours d’administrateurs territoriaux, ainsi que le rapport de M. KLEIN sur la filière culturelle. 3 - Vous avez souhaité une large consultation des acteurs de la fonction publique territoriale et des


58

partenaires sociaux. J’ai bien évidemment répondu à votre souhait en consultant les représentants des associations d’élus, des organisations syndicales et des organismes de gestion. Je me suis également mis à l’écoute des acteurs du monde territorial, fonctionnaires ou contractuels reconnus pour leurs compétences. Je n’avais sans doute pas précisément mesuré l’attente suscitée par votre initiative. Des dizaines et des dizaines de courriers m’ont été directement adressés ; des dizaines d’acteurs, gestionnaires ou responsables d’associations professionnelles sont spontanément venus à ma rencontre. Je me suis efforcé d’être à leur écoute dans la limite des délais impartis. J’ai joint, en annexe, la liste d’une centaine de personnes que j’ai consultées officiellement. D’autres ont souhaité garder l’anonymat. Les personnels attendent manifestement que vous preniez des initiatives de changement. L’attente est grande et le rapport en a été le révélateur. Presque tous mes interlocuteurs m’ont fait part de propositions. Près de 300 propositions de réformes différentes m’ont ainsi été transmises. Je les ai prises en considération et celles que je vous propose peuvent bien évidement en découler. Mais j’ai été conduit à faire des choix et je suis conscient de décevoir certains. J’assume personnellement la responsabilité de ces choix et les propositions qui vous sont soumises engagent le seul rapporteur. Le constat et les propositions de réforme qui en découlent s’ordonnent autour de quatre priorités : professionnalisation, transparence, efficacité de la gestion statutaire et formation des hommes. I. - UNE EXIGENCE DE PROFESSIONNALISATION En seize ans, les responsabilités des collectivités territoriales se sont considérablement accrues : urbanisme, construction, rénovation et entretien des établissements du premier et second degré, aide sociale, transport, formation professionnelle ...Même si de nouveaux transferts de compétences de grande ampleur ne sont pas programmés, le mouvement n’est certainement pas achevé. La régionalisation des transports ferroviaires témoigne de la tendance à une décentralisation accrue de l’exercice des responsabilités. Au-delà même des textes, l’implication des collectivités territoriales s’est amplifiée via une participation financière aux projets de l’État. En 1994, les dépenses d’investissements des collectivités territoriales s’élevèrent à 277,1 milliards de francs contre 193,4 milliards pour l’État. En 1995, l’écart s’est encore accru puisque l’investissement des collectivités locales s’est élevé à 322,4 milliards contre 176,4 pour l’État. L’investissement des collectivités territoriales représentait ainsi, en 1995, 4,2 % du PIB contre 2,3 % pour l’État même si, en terme de dépenses publiques globales, l’effort de l’État restait près de deux fois plus important : 21 % du PIB contre 11,15 %. Ces chiffres témoignent de la participation croissante des collectivités territoriales à la mise en oeuvre de l’action publique. Les services publics territoriaux sont, pour l’essentiel, des services publics de proximité. L’usager, l’administré, est en contact direct avec les collectivités territoriales. Si la responsabilité du fonctionnement des services publics de l’État peut être diluée, celle des services publics territoriaux est directement imputée par les usagers aux élus locaux. Confrontés à la population, les élus assument la responsabilité des dysfonctionnements de ces services publics de proximité. Or, l’exigence de qualité des usagers s’est accrue. Les lacunes et défaillances ne sont plus admises. L’usager électeur exige un service d’une qualité maximale en une période où la ressource publique se fait rare. Les collectivités territoriales, sous la pression démocratique, se doivent de concilier efficacité et rigueur, tout en diversifiant l’offre de services. Ces mêmes collectivités sont soumises parallèlement à des contrôles externes distincts du contrôle démocratique. Le recours aux juridictions administratives est devenu usuel. Les juridictions financières soumettent étroitement l’action publique à leur contrôle. Le risqué contentieux doit, aujourd’hui, être intégré quotidiennement à la prise de décision. La " bonne gestion ", conforme aux multiples lois et règlements, est une incontournable nécessité.


59

Les collectivités territoriales doivent ainsi répondre aux attentes accrues des usagers, développer des services publics de proximité, dans un cadre juridique et financier chaque jour plus contraignant. L’action publique suppose l’intervention de professionnels compétents. Les élus ont besoin d’une fonction publique de qualité, apte à maîtriser les processus de décision, à répondre aux attentes des usagers. Le bon fonctionnement des services publics territoriaux dépend, in fine, de ses gestionnaires, de leur capacité d’analyse, mais aussi d’écoute et de disponibilité. Le fonctionnement attendu des services exige ainsi la présence de bons professionnels, garants du fonctionnement d’un service public neutre et irréprochable. Il convient de rappeler à cet égard que la neutralité est un des fondements du service public et implique, dans une logique républicaine, l’existence d’un statut de fonctionnaire. La réussite du statut est donc une nécessité pour tous. Il doit permettre aux collectivités de trouver les professionnels neutres et compétents dont elles ont besoin. Nous avons relevé d’ailleurs une unanimité des acteurs dans l’existence du statut, d’une fonction publique territoriale. Si à l’origine son existence a pu être remise en cause par les uns, il n’en est plus de même aujourd’hui, un consensus existe. Les principales divergences resident essentiellement dans la part de souplesse laissée aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics en matière de gestion des hommes et dans l’ampleur des contraintes externes imposées à ces personnes publiques. Les acteurs de la fonction publique territoriale, quasi unanimes, refusent également tout bouleversement majeur. Depuis le vote de la loi du 26 janvier 1984 portant aux dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le texte a subi plus d’une vingtaine de modifications. Le besoin de stabilité est manifeste. La dernière réforme majeure issue de la loi dite " Hoeffel " n’a pas encore produit tous ses effets. Ce besoin de stabilité, couplé au consensus sur la raison d’être du statut, conduit au choix de réformes pragmatiques. Il convient de donner au système les moyens d’un fonctionnement optimal. L’objectif est de faire vivre au mieux le statut en offrant à la fonction publique territoriale les moyens de répondre aux attentes et exigences placées en elle. De même, il est sans doute temps d’arrêter l’accumulation des statuts particuliers, c’est-à-dire la multiplication des filières et cadres d’emploi. En ce domaine, la pose réglementaire est souhaitée. A ce souhait général s’ajoute un besoin de polyvalence et d’une mobilité plus grande des personnels. Il ne faut plus privilégier de nouvelles constructions statutaires mais plutôt envisager des simplifications. Nous avons souhaité, en conséquence, privilégier le général sur le spécifique. Toutefois, il ressort de nos entretiens que quelques aménagements spécifiques pourraient être envisagés. Nous les avons proposés en annexe (voir annexe II). Il s’agit ainsi de concilier le changement et les simplifications nécessaires à une plus grande professionnalisation de la fonction publique territoriale sans opérer de bouleversement majeur. La réforme est attendue et, à cet égard, nous avons été frappés par la conviction des plus jeunes gestionnaires territoriaux. Un optimisme, une certitude quant à la modernisation inéluctable des structures et leur mode de gestion, un volontarisme certain les animent. La fonction publique territoriale souffre encore de l’image parfois réelle du fonctionnaire assoupi, enraciné dans son emploi et rétif au changement. L’arrivée à la tête des collectivités et de leurs établissements publics de ces hommes et femmes dynamiques et compétents est aussi la résultante du statut. Par des concours ou des promotions de qualité, sélectifs, il a permis l’arrivée d’hommes et de femmes motivés et compétents. Encore faut-il leur donner les moyens de gérer conformément aux attentes des usagers les services publics territoriaux en faisant disparaître autant que possible les rigidités, dysfonctionnements et incohérences actuels. Modernisation et statut doivent se concilier car l’un et l’autre sont tout autant indispensables ; la légitimité du statut repose aussi sur la réponse aux attentes du public. La question de l’efficacité de la gestion statutaire occupera donc une place centrale dans notre rapport.


60

II. - UNE EXIGENCE DE TRANSPARENCE Les effectifs territoriaux sont évalués à environ 1,3 millions d’agents dont 65 % de titulaires. Les régions sont les plus modestes employeurs avec 7.000 agents dont 60 % de titulaires. Les départements et établissements publics départementaux regroupent environ 165.000 agents don’t 63 % de titulaires; il convient d’ajouter à ces chiffres départementaux les 17.000 agents des services d’incendie et de secours, titulaires à 96 %. Les communes et leurs établissements publics sont, bien évidemment, les employeurs les plus importants avec 974.000 agents dont 70 % de titulaires. Les établissements publics de coopération regroupent 92.000 agents dont 72 % de titulaires. Quant aux O.P.H.L.M et établissements publics industriels et commerciaux, ils emploient, respectivement, 25.000 et 28.000 agents, les premiers titularisés à 68 %, les seconds à 30 %. Ces 1,3 millions d’agents relèvent de la catégorie A à 6,6 %, de la catégorie B à 14,1 % et de la catégorie C à 79,3 %. La contradiction majeure que vit la fonction collectivité territoriale réside dans l’existence de statuts nationaux pour près de 50.000 employeurs à la liberté constitutionnellement affirmée. Les statuts ont une porté nationale. Chaque agent a vocation à exercer partout en France. Mais les cinquante mille employeurs territoriaux sont libres dans le recrutement de leurs agents et nul ne peut, en l’état des textes, leur imposer le choix de tel ou tel lauréat d’un concours. Cette contradiction entre la vocation nationale des statuts et le localisme du recrutement est la source principale des tensions du système. En l’absence d’une obligation générale de recrutement des lauréats des concours par les collectivités, il est nécessaire de rechercher la regulation optimale. Or, celle-ci suppose une transparence qui n’existe pas actuellement. Les usagers et agents ont un sentiment d’opacité. La transparence des recrutements nous est apparue être une des aspirations majeures des intéressés. Elle est, selon nous, la priorité majeure. La création d’un recueil des actes administratifs territoriaux et la mise en place d’une regulation nationale des cadres d’emplois supérieurs de la fonction publique territoriale nous paraissent indispensables. A) La création d’un recueil des actes administratifs territoriaux. Il n’est plus possible que l’organisation des concours et les décisions de recrutement ne fassent l'objet d'une publicité adéquate. La création d’un recueil des actes permettrait de mettre fin à l’opacité actuelle. 1 - Une organisation des concours déconcertante. L’organisation des concours repose sur le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) et ses délégations régionales, les centres départementaux de gestion, et les collectivités non affiliées. Le CNFPT organise des concours de catégorie A, ce qui est logique, mais aussi des concours de catégorie B. Les centres de gestion, présents dans chaque département, sont les organisateurs de droit commun des concours de catégorie B, sauf ceux relevant du CNFPT, mais ils organisent aussi des concours de catégorie A dans la filière sociale. Or, tous les centres départementaux n’ont pas la capacité d’organiser des concours ou n’en ressentent pas nécessairement l’utilité lorsque le nombre de postes ouverts est excessivement réduit. Ils ont alors recours au "conventionnement " prévu par la loi : un centre de gestion peut organiser des concours communs à plusieurs centres. La décentralisation de l’organisation des concours a été suivie de fait d’une inéluctable recentralisation autorisée par la loi. La dispersion des concours est d’ailleurs excessivement coûteuse. Tel centre départemental a organisé un concours pour pourvoir à trois emplois. Plus d’une centaine de candidats a passé les épreuves. Or, les quelques candidats lauréats et inscrits sur liste d’aptitude n’ont pas souhaité être recrutés dans le département. Ces trois emplois n’ont pu être pourvus et le centre a ainsi dépensé, en vain, des centaines de milliers de francs. Le regroupement des concours, déjà effectif, doit donc être encouragé. C’est ainsi que des candidats d’un département peuvent être amenés à passer un concours à l’autre bout de la


61

France. Quant aux collectivités dont les effectifs sont supérieurs à trois cents cinquante agents et qui ne sont pas obligatoirement affiliées à un centre de gestion, elles organisent, elles mêmes, si elles le souhaitent, les concours ne relevant pas du Centre National de la Fonction Publique Territoriale. Entre le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les différents centres de gestion et les collectivités non affiliées, l’usager est souvent perdu : il ne sait pas qui va organiser le concours et quand. Une décentralisation accrue de l’organisation des concours, c’est à dire un transfert du CNFPT au centre de gestion de l’organisation de concours, notamment de catégorie B, ne changerait pas la nature du problème. Les usagers ne sont pas correctement informés des dates et lieux des différents concours territoriaux organisés en France et auxquels ils ont théoriquement droit de postuler. La multiplicité actuelle des mesures de publicité en matière de concours traduit cette opacité du système : publication au journal officiel ou au recueil des actes administratifs du département, publication dans un journal à diffusion nationale et dans un journal à diffusion régionale, publication dans les seuls journaux à diffusion régionale. Une coordination nous apparaît absolument nécessaire en matière d’organisation des concours. Mais il est tout autant nécessaire et primordial d’assurer en amont une unicité des mesures de publication. La vocation nationale des statuts devrait imposer une publication unique de l’ouverture des concours sur tout le territoire national afin que chacun puisse être informé en temps et en heure. Même si les recrutements, autres que ceux de catégorie A, sont en fait essentiellement locaux, toute personne remplissant les conditions légales doit pouvoir postuler aux différents concours et doit donc être informée. La création d’un recueil des actes administratifs territoriaux est indispensable, notamment pour assurer la publication de l’ensemble des décisions portant ouverture de concours. L’usager n’aurait pas à se mettre en quête de l’information ; il n’aurait pas a se préoccuper de l’administration organisatrice du concours. L’unicité de l’information lui permettrait de connaître le lieu et le jour du concours qui l’intéresse. L’unicité de l’information est un élément indispensable à la régulation du système des concours. L’obligation légale d’une publication dans un recueil diffusé bien évidement auprès de l’ensemble des centres de gestion et auquel pourraient s’abonner toutes les collectivités et établissements publics locaux, serait complémentaire à la mise en oeuvre d’une information diffusée par tous les centres de gestion via une coordination (voir III). 2 - Une légalité contournée. Il est curieux de constater une convergence des analyses concernant l’illégalité de nominations aux emplois supérieurs des collectivités territoriales. Les textes limitent les possibilités de promotion interne. Or, les acteurs s’accordent pour dénoncer un contournement de ces règles, principalement pour les catégories A. Des collectivités soucieuses de promouvoir des agents même s’ils ne remplissent pas les conditions légales, des contrôles de légalité défaillants ou complaisants, conduisent à un contournement des règles inacceptable. Il est anormal et irrationnel que l’Institut National des Études Territoriales de Strasbourg accueille, cette année, en formation initiale une dizaine d’administrateurs issus du concours alors que 80 administrateurs issus de la promotion interne et dont la qualité est inégale, sont attendus également en formation. La transparence des nominations induira certainement une régulation automatique du système. Il ne sera plus aussi aisé de frauder ou de laisser frauder lorsque les nominations, pour être exécutoires, devront être publiées et que tous les membres d’un cadre d’emplois pourront en conséquence en contester la légalité. Nous pensons que le recueil des actes territoriaux, sus évoqué, devrait publier toutes les nominations sur les emplois des catégories A et B. Pourrait aussi être envisagée, la publication nationale des vacances d’emplois des catégories A et B. Ce recueil ne pourrait être tenu que par une autorité centrale. Entre le ministère de la fonction publique et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, le choix est ouvert. Nous pensons que la logique


62

décentralisatrice devrait induire le choix de l’établissement public territorial, à moins que les intéressés n’optent pour l’État. Ainsi, nous estimons incontournable une régulation du système via la création d’un recueil des actes administratifs territoriaux. Devraient être publiées dans ce recueil, à diffusion nationale, toutes les décisions portant ouverture de concours ainsi que les déclarations des vacances d’emplois des catégories A et B et les nominations sur ces emplois. L’opposabilité ou le caractère exécutoire des actes serait subordonné au respect de cette publication. Notons que la centralisation de ces informations permettrait enfin la tenue de statistiques aujourd’hui défaillantes. B) Une régulation nationale des cadres d’emplois des administrateurs territoriaux, conservateurs et ingénieurs. Nous sommes convaincus de l’utilité d’une régulation nationale non seulement pour les administrateurs mais aussi pour les conservateurs et ingénieurs territoriaux. La regulation nationale, qui concernerait seulement la promotion interne et l’avancement de grade, est le second vecteur de transparence. Elle permettrait, associée à une publicité générale des nominations, de mettre fin aux illégalités susmentionnées. Elle répondrait au surplus à la vocation nationale de ces cadres d’emplois. La mobilité dans la fonction publique territoriale est faible. Les personnels restent attachés au travail et à la vie au pays. Seuls les cadres supérieurs de la fonction publique territoriale ont une réelle mobilité. Cette mobilité est pour une part contrainte. L’association des secrétaires généraux de mairie a ainsi évalué, après les dernières élections municipales, que 60 % des secrétaires généraux des municipalités ayant connu une alternance politique, avaient du quitter leur poste. Cette mobilité résulte aussi d’un choix des intéressés. Les opportunités de carrière conduisent les cadres supérieurs à changer volontairement d’emploi pour accéder à des responsabilités plus importantes. Le phénomène semble s’être accentué avec les nouvelles générations de cadres supérieurs territoriaux : ils n’hésitent pas à changer de collectivité dans le cadre d’une optimisation de leur carrière. Les effectifs réduits et la vocation effectivement nationale de ces cadres d’emplois confortent la nécessité d’une régulation nationale. En outre, elle assurera la nécessaire harmonisation avec la fonction publique d’État. Nous sommes en effet convaincu que les cadres supérieurs de la fonction publique territoriale et ceux de l’État ont des métiers proches. Nous sommes également convaincu qu’ils devraient être amenés à travailler plus aisément qu’aujourd’hui au sein de l’autre fonction publique dans le cadre de détachements. Pour faciliter cette mobilité d’une fonction publique à une autre, il nous semble nécessaire qu’une régulation nationale du cadre d’emplois soit organisée. En effet, elle donnerait à la fonction publique de l’État la garantie d’une plus grande transparence dans le déroulement de la carrière de ces agents et assurerait un accueil plus aisé au sein des services d’État. Les administrations de l’État seraient plus facilement tentées d’accueillir en leur sein des agents de la fonction publique territoriale si elles étaient assures que leur carrière s’était déroulée dans le cadre du respect de procédures objectives. Une commission nationale composée paritairement d’élus et des personnels concernés, devrait établir la liste d’aptitude à la promotion interne et à l’avancement de grade, sur laquelle pourraient recruter les collectivités territoriales. Cette liste d’aptitude serait établie au vu de la seule valeur et des seuls mérites des candidats. Le quota de promotion interne et de promotion de grade serait, pour ces seuls cadres d’emplois,unique et national et non plus géré collectivité par collectivité. Les candidats à une promotion interne ne seraient ainsi plus tributaires de leurs collectivités d’origine. S’ils en avaient l’aptitude, ils pourraient être inscrits sur la liste d’aptitude au cadre d’emplois supérieur, en assumant le cas échéant la recherche ultérieure d’une nouvelle collectivité de recrutement. Ces personnels gagneraient ainsi une liberté de choix plus grande. La commission nationale d’aptitude serait placée auprès du Centre National de la Fonction Publique Territoriale qui se contenterait de lui offrir l’intendance nécessaire. La commission serait nommée par le ministre de la fonction publique sur proposition des


63

associations d’élus et des organisations professionnelles représentatives. Cette régulation nationale faciliterait la mobilité des personnels et permettrait de conforter la professionnalisation des cadres territoriaux. III - POUR UNE GESTION STATUTAIRE PLUS EFFICACE Les collectivités doivent pouvoir trouver les agents compétents dont elles ont besoin dans les meilleurs délais et les lauréats des concours doivent pouvoir être recrutés. Nous insistons sur la nécessaire adaptation de l’organisation statutaire, tant en matière de gestion des personnels que de recrutement, mobilité et déroulement de carrière. A) Une indispensable coordination de la gestion des personnels. Les logiques institutionnelles sont fortes : CNFPT d’une part et centres de gestion d’autre part. La vivacité des débats ne concerne pas seulement les relations entre l’établissement public à compétence nationale et les établissements publics départementaux. Les logiques institutionnelles peuvent aussi diviser les centres départementaux de gestion. L’observateur extérieur constate cependant le caractère vain de ces débats internes. Les institutions ne sont sans doute pas exempts de tous défauts et par exemple la réforme du CNFPT n’a sans doute pas encore totalement atteint son terme. Mais les gestionnaires, souvent remarquables, sont de qualité et toutes ces institutions ont su évoluer. Après une logique d’affirmation de chacune de ces structures, il convient de passer à une logique de coordination. 1 - Une coordination nationale institutionnalisée entre établissements publics de gestion. Des directeurs de centres départementaux de gestion et des élus proposent la création de nouveaux établissements publics inter-régionaux, mais surtout la création d’un " centre national de gestion " distinct du Centre National de la Fonction Publique Territoriale, ce dernier étant réduit à ses actuelles missions de formation, selon un schéma proche de celui prévu en 1984. Nous ne sommes guère convaincu par un tel schéma pour deux raisons. En premier lieu la création d’un nouvel établissement public national surajouterait une nouvelle structure aux structures existantes. Nous ne sommes pas persuadé du bien fondé d’un tel projet sur un plan économique et organisationnel. Même s’il permettait d’alléger et de recentrer le CNFPT, nous ne pensons pas que la solution passe par la création d’un nouvel organisme. Le système est dans son ensemble suffisamment complexe pour qu’il ne soit pas utile de créer une nouvelle structure nécessairement budgétivore. En second lieu, la séparation des activités de gestion et de formation n’apparaît pas s’imposer avec évidence. D’ailleurs les centres départementaux de gestion eux-mêmes ont développé des activités complémentaires aux activités de gestion (formation, conseils, etc). Nous ne voyons pas pourquoi proposer une réforme au CNFPT alors que la pratique des centres départementaux de gestion est inverse. Nous optons à l’inverse pour une coordination organique entre tous ces établissements publics. Nous avons déjà indiqué que les centres départementaux de gestion devraient diffuser communément l’information en matière de concours, parallèlement à une publicité unique organisée via un recueil national des actes administratifs des collectivités territoriales. D’une façon plus générale, une diffusion immédiate de l’information par tous les centres de gestion via un canal unique s’impose : vacances d’emploi, bourses de l’emploi, concours, nominations etc. Un tel canal existe déjà. Le centre de gestion de la petite couronne a mis au point un système informatique permettant aux collectivités d’entrer immédiatement leurs données, accessibles ensuite à tous grâce au Minitel. Cet outil pourrait être bonifié et mis au service de chacun. Une structure souple de coordination tel un groupement d’intérêts publics (GIP) associant le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les centres départementaux de gestion mais aussi l’Union Nationale des Centres de Gestion, association de droit privé, serait le vecteur juridique de cette coopération. Comme nous le verrons lorsque nous aborderons les concours, le GIP devrait aussi coordonner la mise en oeuvre desdits


64

concours : une périodicité et une organisation commune des concours devraient être prévues par ce groupement. Pour un même cadre d’emploi, des dates uniques des concours décentralisés devraient être retenues. La question de savoir " qui " organise les concours et " où " deviendrait obsolète. L’usager aurait en temps voulu l’information nécessaire. Il aurait réponse immédiate à la question de savoir quand et où est organisé le concours qui l’intéresse. Ainsi nous envisageons la création par le législateur d’un groupement d’intérêt public qui aurait pour compétence : - de centraliser et de diffuser toutes les informations des centres départementaux de gestion en matière de bourse de l’emploi, concours et mouvements de personnels ; - de coordonner l’organisation des concours avec fixation en début d’année des dates des concours, sous réserve de corrections trimestrielles, ces dates étant communes pour les différents concours d’un même cadre d’emplois. Le choix de ces dates uniques pourrait même s’imposer aux collectivités non affiliées. Lorsqu’une telle coordination fonctionnera, la décentralisation des concours de catégorie B du CNFPT aux centres départementaux de gestion pourra être poursuivie. Il est évident que chaque établissement devra être représenté au sein du " GIP " au prorata de son importance. 2 - Une coordination améliorée entre collectivités d’un même département. L’élargissement du seuil d’affiliation obligatoire aux centres de gestion est discuté. Les collectivités de moins de 350 agents y sont obligatoirement affiliées ; les autres peuvent decider d’une affiliation facultative. Les plus grosses collectivités sont en l’état réticentes à adhérer obligatoirement aux centers départementaux de gestion par un abaissement des seuils d’affiliation. Certaines toutefois ont opté pour une telle affiliation ou se tournent vers le centre de gestion pour l’organisation de leurs concours. Nous pensons que c’est cette voie qu’il convient d’encourager. Pour cela, sans poser la moindre obligation consécutive pour les collectivités non affiliées, nous retenons l’idée de leur association au fonctionnement des centres départementaux de gestion. a) Un collège des collectivités non affiliées serait créé. Ces collectivités connaîtraient ainsi parfaitement le fonctionnement du centre départemental et pourraient peser sur lui afin qu’une réponse soit donnée à leurs besoins éventuels. Cette association au fonctionnement, sans dépossession de leurs compétences en matière de gestion des personnels, encouragerait plus encore ces collectivités à confier leurs tâches de gestion au centre, telle l’organisation de concours, voire à s’affilier volontairement. b) Indépendamment d’une telle association, nous proposons la mise en oeuvre de deux measures distinctes : L’institution d’une cotisation minimale obligatoire pour les collectivités non affiliées. En effet, les centres de gestion remplissent des missions obligatoires par l’établissement et la publication des listes d’aptitude, valables également pour les collectivités non affiliées. Une cotisation de principe devrait en conséquence être prévue, afin que les collectivités non affiliées supportent aussi la charge de ces missions communes. Comme nous le verrons, nous pensons que la composition des jurys des concours ne devrait pas dépendre de la collectivité elle-même, lorsque celle-ci n’est pas affiliée au centre de gestion, mais dudit centre de gestion. Sans déposséder la collectivité de ses compétences, nous pensons que la désignation du jury devrait se faire à partir d’une liste de personnalités qualifiées dressée par le centre de gestion. La collectivité composerait le jury en retenant des personnalités qualifiées figurant sur une liste dressée par le centre départemental de gestion. Le système peut trouver naturellement son équilibre. Nous pensons même que l’activité des centres de gestion ira croissante. Autant laisser ce système évoluer à court terme, notamment en matière d’organisation des concours, et encourager les collectivités locales non affiliées à se tourner volontairement vers les centres départementaux de gestion.


65

B) Favoriser le recrutement de fonctionnaires. Le problème majeur de la fonction publique territoriale est la contradiction déjà évoquée entre des statuts nationaux, et un recrutement local. La conséquence inéluctable est la non certitude pour les candidats lauréats des concours d’être recrutés. " Les reçus collés " sont une réalité du monde territorial (voir annexe VIII). Le seul remède totalement efficace serait d’instituer une obligation de recrutement pesant sur toutes les collectivités ayant déclaré vacant un emploi. Outre l’hostilité majoritaire des élus à une telle réforme, elle risquerait de se heurter à un obstacle constitutionnel. Le principe de libre administration des collectivités territoriales, au respect duquel veille scrupuleusement le Conseil constitutionnel, pourrait s’opposer à la création d’une telle obligation de recrutement. Il convient cependant de relativiser cet écueil. La décision du Conseil Constitutionnel 83-168 du 20 janvier 1984 ne semble pas faire obstacle à une obligation de recrutement des lauréats des concours par les collectivités ayant déclaré vacants des emplois, à condition que ces collectivités prononcent librement les créations et suppressions d’emplois, décident des positions statutaires et de l’avancement, disposent du pouvoir disciplinaire et de la possibilité de licenciement pour insuffisance professionnelle. Le Conseil Constitutionnel a même indiqué que la loi pouvait, sans méconnaître le principe de libre administration, garantir au candidat reçu son intégration dans la fonction publique territoriale. Une telle obligation de recrutement devrait être justifiée et motivée. Elle l’est pour les cadres supérieurs de la fonction publique territoriale comme nous le verrons dans un instant. En l’absence d’une généralisation de l’obligation de recrutement des lauréats des concours par les collectivités ayant déclaré vacant un emploi, délicate à mettre en œuvre, il convient d’envisager toutes les solutions permettant de réduire le nombre des " reçus collés ". Pour cela, il faut rapprocher l’offre de la demande et lisser les procédures afin de leur donner le plus de souplesse possible. 1) Une nécessaire périodicité et régularité des concours. Le groupement d’intérêt public, dont nous avons souhaité la réalisation législative, devrait prévoir avec régularité et une stricte périodicité tous les concours. Ceux-ci devraient, en règle générale, être organisés chaque année aux mêmes périodes. Pour les concours faisant appel à des effectifs importants, une périodicité bi-annuelle pourrait même être envisagée. Les dates seraient uniques pour les concours d’un même cadre d’emplois et s’imposeraient aussi aux collectivités non affiliées. La coûteuse noria de candidats d’un concours à un autre serait ainsi supprimée. Le groupement d’intérêt public devrait alors mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des besoins prenant en compte notamment les vacances d’emplois. Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale a commencé à le faire. Ainsi les collectivités et établissements disposeraient chaque année d’un vivier de recrutement. Une des raisons du recours actuel à des contractuels, et donc de l’existence à posteriori de " reçus collés " dès lors que les contractuels occupent les emplois susceptibles d’être offerts à des lauréats, est la longueur des procédures de recrutement : entre le moment où les vacances d’emploi sont déclarées, les concours organisés et les lauréats disponibles, de longs mois peuvent se passer. Une régularité et une périodicité de l’organisation des concours donneraient aux collectivités des repères pour la gestion de leurs personnels et leur permettraient de disposer en temps voulu d’un vivier de recrutement. Ce sont les " à-coups " dans l’organisation des concours qui désorganisent la rencontre entre l’offre et la demande, et qui encouragent les collectivités à recourir à des contractuels, laissant ensuite sans emploi des lauréats. Nous renouvelons donc notre proposition de dates de concours retenues en début d’année, avec des rectificatifs trimestriels pour faire face aux besoins imprévus. Ces dates communes s’imposeraient également, dans l’intérêt des usagers, aux collectivités non affiliées. 2) Une gestion dynamique des listes d’aptitude.


66

Le nombre des " reçus-collés " n’a jamais été évalué avec exactitude au niveau national. Mais il est certainement surévalué. Des collectivités cherchent, en effet, à recruter mais ne trouvent pas de candidat. L’inadéquation entre l’offre et la demande fait coexister un " stock " nominal de reçus-collés avec une absence de lauréats disponibles lorsque les collectivités sont en quête d’agents. Il conviendrait, dans le cadre de la coordination sus-évoquée, qu’une mise à jour permanente des listes d’aptitude soit mise en oeuvre. Un échange immédiat d’information entre collectivités et centres départementaux de gestion permettrait une mise à jour instantanée des listes d’aptitude, notamment lorsque les collectivités apprennent qu’un lauréat n’est plus disponible. Il faut encourager ces collectivités à transmettre l’information aux centres de gestion. Parallèlement à cette mise à jour permanente, des listes complémentaires devraient être prévues pour les concours de catégories A et B. Il faut que les collectivités puissent recruter lorsqu’un besoin existe. De la même façon, l’indication de l’option ou de la spécialité du lauréat devrait figurer sur les listes d’aptitude. Le choix des collectivités en serait facilité. 3) Un encouragement au recrutement sur liste d’aptitude. La longueur de la formation initiale d’adaptation est parfois rédhibitoire. Les collectivités répugnent à embaucher un agent qui est appelé à partir en formation, même si celle-ci est indispensable. Pour les administrateurs et conservateurs le problème a été réglé par une prise en charge par le CNFPT de cette formation initiale qui est organisée avant leur recrutement par les collectivités. Ces agents sont directement disponibles, ce qui est un encouragement à leur recrutement. L’extension de cette mutualisation de la formation initiale, c’est-à-dire une formation assurée par les organismes de gestion avant le recrutement des agents par les collectivités, notamment pour les attachés, serait opportune mais sans doute coûteuse. Ainsi, après expertise des coûts et de leur compatibilité avec les ressources du CNFPT, le système retenu pour la formation initiale des administrateurs pourrait être étendu la formation des attachés territoriaux. En l’absence des ressources nécessaires à la mise en œuvre d’une telle formation initiale, préalable au recrutement, il serait également possible de repenser la durée de cette formation sans appauvrir la qualité des recrutements. D’ores et déjà la formation initiale des attachés a été étalée sur trois ans pour une durée globale de douze mois. Il est possible de réduire la durée globale de cette formation initiale. En effet, des Universités ont créé des formations spécialisées comprenant une longue séquence de stages en collectivité. Leurs étudiants, qui réussissent ensuite les concours, ont déjà reçu partiellement la formation professionnelle don’t ils ont besoin. La formation initiale des intéressés pourrait être utilement réduite sans que la qualité des recrutements en pâtisse. L’article 51 de la loi du 27 décembre 1994 modifiant l’article 3 de la loi du 12 juillet 1984 permet d’ores et déjà aux statuts particuliers de prévoir une dispense partielle de la formation initiale pour les agents ayant suivi antérieurement une formation sanctionnée par un titre ou diplôme reconnu par l’État. Une simple mise en œuvre de cette disposition législative permettrait d’alléger, lorsque cela est possible, la formation initiale post recrutement des agents, et donc encouragerait les collectivités à recruter les intéressés. 4) Les déchargés de fonctions. Les agents " déchargés de fonctions " sont pris en charge par les centres de gestion : Centre National de la Fonction Publique Territoriale pour la catégorie A et centres départementaux de gestion pour les autres. A l’heure actuelle, le CNFPT assume la prise en charge de plus de 200 " déchargés de fonctions " dont une part significative d’enseignants. Il faut néanmoins noter que la récente prise en charge par les collectivités du coût des suppressions d’emploi a globalement réduit les flux, notamment pour les centres départementaux de gestion. En ce qui concerne plus spécifiquement le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, pour lequel le problème est le plus aigu, il convient d’encourager l’établissement


67

public à appliquer les textes, c’est-à-dire à sanctionner les agents pris en charge qui n’accepteraient pas trois propositions d’emploi. La stricte application du texte pourrait encourager certains à aborder plus positivement des offres d’emplois. La règle pourrait même être élargie pour prendre en compte trois refus de missions proposées par le CNFPT. Mais il ne faut pas imputer la responsabilité de cette prise en charge collective aux seuls agents. Nombreux sont ceux qui recherchent activement un emploi et qui ne trouvent pas d’offres adéquates. Des formations spécifiques d’aide à la reprise d’activité pourraient être mises en œuvre. Ces formations pourraient éventuellement permettre un changement de filière ou plus simplement de cadre d’emplois. En effet, compte tenu de leur spécialité originelle, des " déchargés de fonction " n’ont guère de chance de retrouver une activité. En ce qui les concerne, une réorientation pourrait s’imposer. Sans même envisager un changement automatique de cadre d’emplois, une formation spécialisée, correspondant à un besoin reconnu pourrait être donnée à ces agents afin de leur permettre de retrouver plus facilement un emploi. C - Valoriser et simplifier les concours. Le concours est la pierre angulaire du statut. Il est le garant de la neutralité de la fonction publique. Sa valorisation systématique s’impose. Mais tout concours est délicat à mettre en œuvre et très coûteux. Les centres départementaux de gestion hésitent à mettre en œuvre des concours lorsque le nombre de postes à pourvoir est faible. Il convient donc parallèlement de réduire les lourdeurs et surcoûts inutiles. La simplification des procédures est même un encouragement à l’ouverture de concours. 1) Donner une garantie absolue d’impartialité. Personne ne doute que les concours répondent à la stricte conception française d’impartialité. Mais ils doivent plus encore donner une totale apparence d’impartialité. Il convient en effet d’affirmer en ce domaine les apparences indispensables. a) Les jurys devraient systématiquement être extérieurs aux collectivités. Pour les collectivités non affiliées, les jurys devraient être extérieurs à la collectivité. Le président du jury pourrait toutefois être le représentant de la collectivité. Mais pour le reste, la composition du jury devrait être arrêtée par la collectivité sur la base d’une liste de personnalités qualifiées établie et rendue publique par le centre de gestion. Outre une impartialité renforcée, cette réforme aurait un autre avantage : la composition du jury pourrait être allégée dès lors qu’il ne devrait pas comprendre obligatoirement des membres de la collectivité. Des jurys moins nombreux pourraient être plus facilement constitués et en conséquence les concours plus aisément organisés. Il est en effet souvent difficile de réunir un nombre significatif de personnalités qualifiées pour composer un jury. b) La composition du jury devrait être rendue publique. c) Les entretiens avec les jurys pourraient être ouverts au public comme cela se fait déjà pour un certain nombre de concours de l’État. La transparence serait d’ailleurs un atout. Des représentants des collectivités " employeurs " pourraient assister aux entretiens et prendre ainsi conscience de la qualité des recrutements. d) Les " formateurs ", c’est-à-dire les enseignants ayant assuré les préparations aux concours territoriaux, ne devraient pas siéger dans les jurys. Il suffirait au Centre National de la Fonction Publique Territoriale, principal intéressé, de veiller en pratique à cette déconnexion entre " formateurs " et membres du jury. Nous tenons en ce domaine à mettre en garde contre le risqué contentieux d’une telle confusion entre " formateurs " et membres du jury. 2) Adapter les concours aux besoins des collectivités. Le constat est unanime : bien souvent les épreuves des concours sont devenues obsolètes, désuètes, inadaptées. Il est absurde que les collectivités dépensent des moyens et de l’énergie pour faire passer des épreuves inutiles. L’administration centrale se livre à l’heure actuelle à un audit des


68

concours. Il faut l’encourager à lui donner une permanence. Aidée le cas échéant de " commissions spécialisées ", elle pourrait prolonger son actuelle réflexion et l’inscrire dans la durée. Le pouvoir réglementaire devrait être à même de faire évoluer en temps voulu le contenu des épreuves. Il s’agit aussi de professionnaliser le contenu de certaines épreuves, tel par exemple celui des concours de catégorie B de la filière culturelle. Enfin, pour les concours d’attachés mais aussi de techniciens et d’ingénieurs, il onvient de réfléchir à la création de spécialités. Dans la filière administrative les besoins en communication, en informatique, en gestion financière ou en développement économique sont réels. Dans la filière technique de nouvelles compétences sont nécessaires, notamment liées aux métiers de l'environnement ou de gestion des réseaux de transport. Ces deux filières pourraient également s’ouvrir aux métiers de la culture, ce qui éviterait à terme les demandes de creation de nouveaux cadres d’emplois dans la filière culturelle. La création de spécialités, indiquées ensuite sur les listes d’aptitude, aurait certainement son utilité. 3) Simplifier les concours sur titre. Pour l’accès à certains métiers, auxquels correspondent des cadres d’emploi, notamment dans les filières techniques, sociales et culturelles, la possession du diplôme d’État correspondant devrait suffire. Un docteur en médecine peut théoriquement exercer la médecine immédiatement et le titulaire du diplôme d’État d’ingénieur a les compétences requises pour exercer son métier. Une préparation spécifique sanctionnée par un concours sur épreuves n’est pas nécessaire, à la différence de l’accès aux métiers de la filière administrative par exemple. Faire repasser des épreuves spécialisées à des ingénieurs n’a guère de sens et se révèle coûteux pour les collectivités. Leur aptitude à l’exercice de la profession a déjà été validée par l’obtention du diplôme d’État correspondant. Toutefois, eu égard à la nécessité de sélectionner impartialement les candidats et de retenir ceux qui ont le profil nécessaire pour exercer des missions du service public, un concours s’impose. Il s’agit ainsi de concilier le concours, fondement du statut et de la neutralité de la fonction publique, et la suppression des épreuves inutiles et coûteuses. Nous pensons donc que pour l’accès à des métiers spécifiques pour lesquels la possession du diplôme d’État correspondant témoigne de l’aptitude à un exercice immédiat de la profession, les concours de la fonction territoriale devraient être revus. Il devrait s’agir exclusivement de concours sur titre. C’est déjà le cas dans la filière médico-sociale. Sont principalement concernées des concours des filières technique et culturelle. Comme pour certains concours internes de la fonction publique de l’État, l’ensemble des concours, y compris ceux existant à l’heure actuelle dans la filière médico-sociale, pourraient se décomposer en une phase d’admissibilité et une phase d’admission. La phase d’admissibilité pourrait être une sélection sur dossier par le jury au vu des titres, travaux, de l’expérience professionnelle et de la motivation des candidats. La phase d’admission serait alors constituée d’un entretien avec le jury. Parmi les candidats à l’aptitude professionnelle validée, le jury retiendrait les plus aptes à l’exercice des missions de service public, dans le cadre des services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Après audition des candidats, le jury dresserait une liste d’aptitude sur laquelle pourraient recruter les collectivités. Pour les concours nationaux, serait dressée une liste d’aptitude nationale sur laquelle pourraient recruter les collectivités. Un jury national composé de personnalités qualifiées serait constitué. Pour les concours décentralisés ou organisés par une collectivité, une liste d’aptitude pourrait être dressée selon ces mêmes modalités. Il est d’ailleurs envisageable, dans cette hypothèse, que le jury compétent soit le même, c’est-à-dire constitué au niveau national par des personnalités qualifiées. 4) Une indispensable coordination. Nous avons déjà souligné la nécessité d’une coordination des concours. Le groupement d’intérêt public sus-évoqué devrait dresser en début d’année les dates des concours avec rectificatif trimestriel. L’usager serait pleinement informé, en temps voulu, des concours ouverts pour une


69

année donnée. Il pourrait ainsi se préparer à ces concours. Bien souvent il ne sait pas quand les concours sont organisés et ne peut donc s’y préparer. A cet égard nous réitérons une fois encore la nécessité de concours périodiques, réguliers, c’est-à-dire au moins annuels. En outre, une harmonisation des dates des concours est indispensable. Les concours décentralisés pour un même cadre d’emplois devraient se tenir aux mêmes périodes : cette harmonisation éviterait les norias coûteuses de candidats qui se déplacent de concours en concours. Pour pallier les inscriptions fictives également coûteuses, nous suggérons qu’un droit d’inscription soit demandé, avec le cas échéant un remboursement (ou un non encaissement de ces droits) si le candidat se présente à toutes les épreuves du concours. Parallèlement pourrait alors être envisagée la suppression du rachat du coût d’un lauréat par la collectivité qui recrute un candidat admis à un concours organisé par le centre de gestion d’un autre département. 5) Les concours internes de professeurs de musique. Les concours internes de professeurs de musique sont quasiment impossibles à organiser par le CNFPT. L’établissement ne peut plagier les concours d’État correspondant. Il lui est impossible de mobiliser les rares professionnels pour composer les jurys et organiser des épreuves professionnalisées requérant de très lourds moyens. L’établissement est face à une contradiction : une abstinence dans l’organisation de concours, de fait impossible, qui est en soi illégale. Nous nous demandons si la solution ne résiderait pas dans une adaptation des diplômes d’État ? Ce diplôme ne pourrait-il être ouvert, selon un strict quota annuel, à des fonctionnaires territoriaux selon des modalités qui resteraient à définir ? Quant aux concours externes, ils devraient être organisés selon les modalités vues en c). D - Le cas spécifique du concours des administrateurs. 1) Un nombre insuffisant de places mises aux concours. Pour répondre aux besoins à venir il est nécessaire de programmer l’ouverture de plus de places, sans bien évidemment nuire à la qualité du concours. Relevons que la première génération des administrateurs issue du concours a, dans sa totalité, accédé en quelques années à des responsabilités éminentes. Le jury du concours de 1996 proposait de porter d’ores et déjà à 30 le nombre de places mises au concours (24 places seront proposées au prochain concours). L’association des administrateurs évalue que dans la prochaine décennie la moitié des administrateurs actuellement en fonction pourrait prendre sa retraite. 2) L’accroissement indispensable du vivier de recrutement. Le concours des administrateurs territoriaux est insuffisamment connu, ainsi d’ailleurs que celui des attachés territoriaux. Un effort pourrait être fait par le ministère de la fonction publique, le ministère de l’enseignement supérieur, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale et les associations d’élus pour encourager les instituts d’études politiques de Paris et de province et les universités à informer les étudiants sur les métiers territoriaux. Des preparations aux concours devraient pouvoir être organisées. La conception de nouveaux diplômes professionnels, dont la validation permettrait de réduire la formation initiale pré-recrutement en cas de réussite au concours, devrait être encouragée. 3) Poser une obligation de recrutement pour valoriser le concours. Il faut aussi, pour que ce vivier de recrutement soit suffisamment étoffé, et que les meilleurs d’une génération optent pour l’administration territoriale, donner aux étudiants des garanties d’accès à un emploi. En effet, comment encourager de jeunes et brillants étudiants à préparer le concours puis à suivre 18 mois de formation sans que leur soit garanti un recrutement postérieur ? Beaucoup de jeunes hésitent encore à préparer et à passer le concours d’administrateur territorial faute d’avoir la garantie d’être recrutés après la réussite au concours et la longue période de formation préalable au recrutement. Tant que le concours des administrateurs n’offrira pas une garantie d’emploi à ses lauréats, il restera second. Les étudiants parmi les meilleurs préfèrent ne


70

pas préparer le concours et, comme l’ont constaté les présidents successifs des jurys, nombreux sont les lauréats qui renoncent et optent par exemple, pour les concours des assemblées, des hôpitaux ou de la sécurité sociale. La fonction publique territoriale a besoin d’attirer les meilleurs des étudiants alors même que les besoins en administrateurs vont s’accroître dans la prochaine décennie. Certes, tous les lauréats du concours des administrateurs ont, à ce jour, trouvé un emploi. Mais cet état de fait ne suffit pas à rompre l’obstacle psychologique : aujourd’hui les meilleurs des étudiants ne veulent pas courir le moindre risque et estiment que la réussite à un concours doit assurer une garantie d’emploi. Sans garantie formelle, ils se tournent vers d’autres horizons. Le concours des administrateurs sera le concours prestigieux et de haut niveau qu’appellent de leurs voeux les collectivités territoriales, lorsque les candidats seront assurés d’une garantie d’emploi en cas de succès. Tant que le système actuel perdurera, le concours sera subsidiaire et ne permettra pas d’attirer les meilleurs d’une génération. Compte tenu des besoins présents et à venir en administrateurs de haut niveau, nous pensons nécessaire d’élever ce concours au rang qui doit être le sien. Nous proposons que les collectivités qui ont déclaré vacant un emploi d’administrateur soient obligés de recruter un lauréat. Le seul critère possible serait le classement à l’issue du concours. Les lauréats les mieux classés auraient une priorité de choix. Cette contrainte est justifiée au regard du principe constitutionnel de libre administration compte tenu de l’intérêt général sus exposé auquel il convient d’ajouter le coût mutualisé de la formation. Celle-ci, assurée par le CNFPT, est longue et coûteuse. Une collectivité qui declare vacant un emploi d’administrateur génère un coût collectif. Il est normal qu’elle soit en conséquence tenue d’assumer son choix. Une même obligation devrait être logiquement posée pour le recrutement des conservateurs et ingénieurs en chef. 4) Revoir les épreuves du concours d’administrateur. Simplifier le concours externe. La cinquième épreuve à option d’admissibilité du concours externe pourrait être supprimée. Elle s’est avérée complexe, hétérogène, coûteuse et inutile. Professionnaliser le concours. Il faut en premier lieu établir un programme pour l’épreuve de rédaction de note adapté aux problèmes d’organisation et de gestion rencontrés par les collectivités territoriales. Il faut en second lieu, modifier le programme de l’une des épreuves techniques de l’oral pour la faire porter spécifiquement sur le droit et la gestion des collectivités locales. En troisième lieu il faut modifier l’épreuve orale. Pour le concours externe, le jury devrait disposer d’une fiche remplie par le candidat mentionnant ses études, ses diplômes ainsi que tous les renseignements dont voudrait faire état le candidat. Pour le concours interne, il faudrait prolonger l’épreuve de commentaire de texte suivie d’une conversation générale, par une conversation à partir de la fiche biographique du candidat portant notamment sur son experience professionnelle. Enfin, pour les deux concours interne et externe, il faudrait sans doute revoir le coefficient de l’épreuve orale pour le porter à 6. Cette épreuve orale ne devrait pas comporter de note éliminatoire. E - Réduire la part relative des contractuels dans l’emploi public local. La proportion des contractuels est excessivement élevée. Près de 30 % des personnels des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics sont des agents contractuels. Ce pourcentage est pour une part la résultante de l’histoire territoriale. Les statuts sont récents et l’intégration des personnels n’a pas été complète. Et en ce qui concerne les régions, les transferts de compétence n’ont pas donné lieu aux transferts nécessaires de personnels ; elles ont du faire face dans l’urgence à des besoins nouveaux. Mais le poids du passé n’explique pas tout. Des élus ont préféré recourir à l’embauche de personnels contractuels, en contournant parfois les règles statutaires. Ils ont préféré user de la précarité de ces emplois en lieu et place de l’embauche de


71

fonctionnaires. Les dysfonctionnements sus-évoqués du statut, notamment les rigidités du système qui ne permettaient pas au élus de disposer de personnels qualifiés lorsqu’ils en avaient besoin, la longueur des procédures de recrutement, ont aussi leur part dans le phénomène. Il est nécessaire que les collectivités réduisent le nombre de leurs agents contractuels. Compte tenu des défaillances du contrôle de légalité, nous pensons qu’en ce domaine aussi la transparence s’impose. Pour les emplois équivalents aux catégories A et B, nous pensons que la publication des décisions de recrutement des contractuels s’impose. Le contrat ne serait exécutoire qu’à cette condition. Nous sommes persuadés que cette transparence limiterait les recours abusifs aux contrats. Nous pensons également que la possibilité de remplacer un agent titulaire passant à un exercice à temps partiel par un agent contractuel devrait être supprimée. Ces emplois à temps partiel ont vocation à être occupés par des agents titulaires. L’utilisation souvent abusive de cette faculté prévue au premier alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 explique notre proposition. A l’inverse, nous pensons qu’il serait peut-être possible de proposer, notamment pour des personnels de catégorie B, le renouvellement de leur contrat au moins pour un an ou jusqu’à l’organisation du premier concours du cadre d’emplois correspondant, afin de permettre aux intéressés de postuler dans les meilleures conditions à une intégration dans la fonction publique territoriale. Il est aussi possible d’envisager une limitation dans le temps du lien contractuel d’un agent avec une collectivité. Un agent ne pourrait ainsi être embauché par contrats successifs par une collectivité plus de six ans ou neuf ans. Nous proposons donc une rigueur plus soutenue dans le recours aux contractuels par une modification de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et par la mise en œuvre d’une transparence. Nous ne souhaitons pas néanmoins que cette rigueur débouche sur un rigorisme nuisible au fonctionnement du service public. En effet, des collectivités telles les régions font effectivement appel à des compétences spécifiques en matière de développement économique, de formation, de transport, qui peuvent nécessiter le recours à des contractuels. Les offices publics d’HLM, les grandes collectivités ont également des besoins spécifiques auxquels ne répondent pas, en l’état, les listes d’aptitude. Reste alors la question de la précarité de la situation des agents contractuels. Ces personnels de droit public ne bénéficient pas toujours de garanties équivalentes aux personnels de droit privé, notamment en ce qui concerne la fin de leur contrat. Les intéressés et des élus souhaitent en conséquence l’adoption d’un " statut des contractuels ". Nous sommes pour notre part réticent à un tel projet. En effet, le contrat est normalement l’exception. Compte tenu de l’importance du nombre des contractuels dans les effectifs des collectivités territoriales, tout ce qui pourrait contribuer à une pérennisation de cette situation nous paraît négatif. Avant d’envisager un " statut des contractuels ", il faut résorber leur nombre. Il faut ainsi encourager ceux qui souhaitent rester au service des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à passer les concours. Souvent les intéressés sont des personnels qualifiés pour lesquels la réussite aux concours ne pose pas de difficultés rédhibitoires. Il est vrai que le poids du passé explique l’ancienneté de certains contrats. Ainsi, des agents contractuels peuvent être au service des collectivités depuis de très longues années. Professionnels chevronnés, ils ne sont plus adaptés aux concours de la fonction publique territoriale. Nous pensons pourtant que ces personnels chevronnés auraient vocation à passer un concours en vue d’une intégration au sein de la fonction publique territoriale. Depuis 1996 des concours exceptionnels ont été ouverts pour permettre l’intégration des contractuels. Ils sont programmés jusqu’en 2000. Mais indépendamment de l’ouverture d’un tel concours exceptionnel, pourrait être envisagée la création d’un troisième concours des administrateurs ou des attachés territoriaux. L’exemple en la


72

matière est la troisième voie ou 3ème concours à l’École nationale d’administration, qui a permis l’intégration dans le corps des administrateurs civils et dans les grands corps de l’État d’hommes et de femmes aux cursus professionnels spécifiques et tout à fait intéressants. Ils ont permis de diversifier les recrutements de l’État sans que leur qualité en pâtisse. Nous ne voyons pas de raison objective qui justifierait la non création de telles voies d’accès par concours au cadre d’emplois d’administrateurs et d’attachés territoriaux. Les contractuels justifiant d’un certain nombre d’années de service public pourraient postuler à ces concours. Mais ils postuleraient au côté d’autres candidats issus du secteur privé. Ces " 3èmes concours " doivent en effet être ouverts aux cadres du privé. La rémunération ne devrait pas être un obstacle à l’intégration des contractuels via le concours : pourrait ainsi être pris en compte pour la rémunération des lauréats l’ancienneté d’exercice de leurs fonctions dans le service public. Quantitativement cette option permanente d’un " troisième concours " ne permettrait pas de résorber à elle seule le stock significatif d’agents contractuels ; mais elle ouvrirait une voie d’accès à la fonction publique territoriale pour ceux des contractuels les plus expérimentés et souhaitant rester au service de ces collectivités. F - Encourager la mobilité. L’agent territorial est souvent enraciné dans sa collectivité. Vivre et travailler au pays conduit à une forte immobilité des personnels. Un agent peut faire toute sa carrière dans le même emploi au sein de la même collectivité. Le rapport de la commission de déontologie de la fonction publique territoriale pour l’année 1997 montre que les agents territoriaux sollicitent très peu une mobilité vers le secteur privé. Leur mobilité au sein du secteur public est tout aussi faible. Or, l’efficacité des personnels, la qualité du service rendu, dépendent aussi d’une diversification des expériences. Il n’est plus pensable aujourd’hui qu’un agent puisse rester toute sa vie professionnelle dans le même emploi. La mobilité est nécessaire. Pour la grande majorité des personnels il ne peut s’agir que d’une mobilité interne, au sein d’une même collectivité. La mobilité externe concerne essentiellement les cadres supérieurs des collectivités ; pour les autres, elle est liée bien souvent à la nécessité de suivre le conjoint. Ce sont ainsi ces deux volets de la mobilité, interne et externe, qu’il convient d’encourager. 1 - La mobilité interne. L’encouragement à la mobilité dépend du dynamisme de la gestion des ressources humaines au sein des collectivités. Ce n’est pas tant les textes qu’il convient de changer que les habitudes et pratiques. Cependant il est possible de peser sur les freins juridiques mis à la mobilité. a) Autoriser le détachement au sein d’une même collectivité. Nous ne pensons pas qu’il soit opportun de maintenir l’impossibilité d’être détaché dans un cadre d’emplois d’une autre filière d’une même collectivité. Un agent ne pourra peut être pas, pendant toute sa carrière, poursuivre dans les métiers du sport ou de l’animation. Il souhaitera peut-être occuper un emploi plus administratif. Le contraindre pour cela à changer de collectivité sera sans doute irréaliste. La mobilité externe est comme nous l’avons dit faible pour des raisons sociales et culturelles. Autant permettre une réorientation de la carrière au sein d’une même collectivité. Il n’est pas souhaitable de maintenir dans le carcan d’une filière des agents qui n’auraient plus la vocation ou l’aptitude à en exercer les métiers spécialisés. Un agent doit pouvoir être détaché dans un autre cadre d’emplois de sa collectivité. Bien évidemment, pour éviter le contournement des règles, ces détachements ne devraient pas autoriser systématiquement une intégration. Selon les cas, elle pourrait être subordonnée à de strictes conditions. b) Un bilan de nouvelle bonification indiciaire (NBI) devrait être fait. Quasi unanimes, nos interlocuteurs ont souligné les effets pervers de la NBI. Conçue pour encourager les agents occupant des fonctions à sujétions particulières, souvent en contact avec les


73

usagers, la NBI avait sa légitimité et sa logique. Mais elle s’est révélée aussi être un frein à la mobilité interne. Les agents dont le niveau de rémunération principale est peu élevé, ne souhaitent et ne peuvent renoncer à la NBI qu’ils perçoivent. Ils sont ainsi conduits à se maintenir dans des postes en renonçant à toute mobilité. Dès lors que l’indemnité perçue n’est pas limitée dans le temps, la NBI a des effets pervers et devrait être revue et renégociée. Faut-il la maintenir en l’aménageant dans la durée ? Faut-il préférer des bonifications indiciaires ponctuelles pour les agents occupant les emplois en contact avec le public ou à responsabilités ? Quelles que puissent être les alternatives ou modifications possibles, une réflexion devrait être menée. 2 - La mobilité externe. La création de bourses d’emploi dans les centres de gestion peut non seulement faciliter les mutations mais aussi les stimuler. La coordination de l’activité des centres de gestion, la poursuite de la mise au point d’outils communs performants, permettraient de communiquer en temps réel l’information. Elles seraient à même de stimuler la mobilité externe. Il convient de noter toutefois que cet encouragement à la mobilité externe ne devrait pas se faire au détriment des plus petites collectivités. Nombreux sont les élus des petites communes à se plaindre de ce que les collectivités les plus importantes recrutent leurs agents depuis peu en poste. Ce sont souvent les petites collectivités qui assument la formation initiale d’adaptation à l’emploi des agents puis, une fois celle-ci terminée, voient ces mêmes agents quitter la collectivité pour en rejoindre une autre. Ce phénomène est d’ailleurs un découragement pour les plus petites collectivités à recruter sur les listes d’aptitude. Elles craignent de devoir supporter la formation de l’agent sans en tirer les bénéfices. Nous pensons ainsi qu’il conviendrait d’imposer une obligation, pour les agents recrutés sur listes d’aptitude, de rester un minimum de temps en poste, deux ou peut-être trois ans, sauf hypothèse particulière. Il n’est pas acceptable que les contraintes de la formation initiale d’adaptation postérieure au recrutement soient assumées par les plus petites collectivités au profit des plus grandes. Un schéma alternatif pourrait prévoir une compensation financière du coût de la formation de l’agent par la collectivité qui bénéficie de la mobilité de l’agent au profit de celle qui l’a recruté sur liste d’aptitude. La mobilité externe suppose aussi une pleine possibilité de détachement dans les services de l’État. Peu à peu les corps de l’État se sont ouverts au détachement des personnels territoriaux ; mais cette ouverture n’a pas été générale. Par exemple, le corps des administrateurs civils reste pour l’instant encore fermé. Dès lors que les conditions et le niveau de recrutement des administrateurs territoriaux se sont rapprochés de ceux de l’État, cet obstacle au rapprochement des hommes ne nous semble plus justifié. Nous pensons qu’il est possible aujourd’hui d’ouvrir au détachement des administrateurs territoriaux le corps des administrateurs civils. A court terme, ce détachement ne devrait pas ouvrir droit à intégration. Ce rapprochement des hommes et des expériences est souhaitable puisque les administrateurs civils peuvent depuis longtemps déjà occuper des postes territoriaux. Plus généralement, tous les corps de fonctionnaires de l’État devraient être ouverts au détachement d’agents issus de cadres d’emplois équivalents. Relevons que les freins à la mobilité dans les corps de l’État sont avant tout d’ordre culturel. Les administrations de l’État seront de moins en moins rétives au fur et à mesure qu’elles prendront conscience de la qualité des recrutements territoriaux, de leur comparabilité. Plus les fonctions publiques seront comparables, plus les uns et les autres accepteront les échanges. Nous avons souligné à cet égard l’importance que revêt la transparence et une regulation nationale des cadres d’emplois intéressés par cette mobilité externe, pour vaincre les réticences des administrations de l’État. Le dialogue et le travail en commun sont aussi à notre avis les meilleurs vecteurs des échanges futurs. Si les administrations de l’État n’ont pas de réticence à collaborer et à accueillir en leur sein les


74

administrateurs de la Ville de Paris c’est aussi et surtout parce que les administrateurs civils ont eu une formation commune, au sein de l’École nationale d’administration, avec les administrateurs de la Ville de Paris. Ces personnels ont appris à se connaître et à s’apprécier. La création de formations communes entre les deux fonctions publiques revêt en ce domaine une importance décisive. Elle sera le gage d’une meilleure collaboration et donc d’une meilleure mobilité entre les fonctions publiques. De même la création de lieux d’échange et de dialogue au niveau local regroupant les agents des deux fonctions publiques nous paraît souhaitable. Conseils départementaux des services publics locaux, ou commissions départementales des services publics, peu importe la dénomination : les responsables des services extérieurs de l’État et des services des collectivités territoriales devraient pouvoir se rencontrer deux à trios fois par an pour échanger leur expérience, réfléchir en commun et le cas échéant proposer à leurs autorités respectives une convergence de l’action des services publics dont ils ont la charge. A l’heure où l’accent est mis sur une convergence de l’action des services publics en banlieue ou en zone rurale, nous pensons que le rapprochement et le dialogue institutionnalisés entre les responsables pourraient, avec pragmatisme et réalisme, favoriser la mobilité entre les fonctions publiques mais aussi améliorer la qualité des services rendus aux usagers. G - Les déroulements de carrière : donner plus de souplesse. 1 - Un assouplissement des quotas. Pour réguler les promotions dans la fonction publique territoriale, des quotas de promotion interne ou d’avancement de grade ont été institués. Les deux systèmes de quotas obéissent à deux logiques différentes. Les quotas de promotion interne, permettent l’accès au cadre d’emplois supérieur d’une filière ; ils sont calculés par rapport aux recrutements dans ce cadre d’emplois. Les quotas d’avancement de grade correspondent à un pyramidage des effectifs du cadre d’emplois ; ils fixent un effectif maximal à un grade au sein d’un cadre d’emplois (Voir annexe XI). Dès lors qu’il s’agit de cadres d’emplois nationaux et que les employeurs sont multiples, l’institution de quotas est logique pour réguler les promotions internes ou avancements de grade. L’égalité entre agents d’un même cadre d’emplois suppose que les règles de promotion soient équivalentes. Des élus plus généreux que d’autres auraient pu fausser la mécanique statutaire. De plus, la comparabilité voulue par le législateur entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale a également justifié la mise en place de quotas. A corps équivalent, les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale devaient assurer des avancements de grade et promotions internes équivalents. Cependant plusieurs facteurs ont nuit à l’efficacité du système. a) Des cadres d’emplois ont des quotas d’avancement de grade plus stricts que d’autres. Des cadres d’emplois dans la filière technique n’ont même pas de quota d’avancement de grade. Ainsi, au sein d’une même collectivité, des agents de la filière technique progressent plus vite que ceux de la filière administrative. A niveau de formation inférieur certains peuvent en conséquence obtenir, au terme de quelques années, une situation plus enviable que leurs voisins. La logique des quotas est " verticale ", c’est-à-dire qu’elle est conçue par cadre d’emplois pour une comparabilité avec le corps de l’État correspondant. Or, s’oppose à cette logique, une logique " horizontale ", celle des fonctions assurées au sein d’une collectivité. Pour une même fonction ou une fonction équivalente, des agents d’une même collectivité ne connaissent pas le même déroulement de carrière. Cette inégalité dans le déroulement de carrière au sein d’une même collectivité fausse les relations entre les personnels et peut être démotivante. b) Un second élément perturbateur est lié à la démographie des cadres d’emplois. Compte tenu de l’ampleur des recrutements de ces dernières années au sein de certains cadres


75

d’emplois, les agents ont très peu d’espoir d’avancements de grade ou de promotions internes. Une démotivation peut là encore en résulter. c) Un troisième facteur déstabilisant résulte de la dispersion des autorités gestionnaires et de la faiblesse de l’assiette de calcul des promotions internes et avancements de grade. Dans les collectivités affiliées au centre de gestion, les quotas de promotion interne sont mutualisés. L’assiette servant de base au calcul des promotions est évaluée au niveau du center de gestion, c’est-à-dire qu’elle fait l’objet d’une mutualisation. Pour les collectivités non affiliées, l’assiette évaluée par cadre d’emplois peut être plus réduite : chaque cadre d’emplois d’une collectivité a sa propre assiette. Le calcul des quotas sur une assiette plus réduite est moins favorable pour les agents en raison, d’une déperdition du potentiel de promotion. Quant aux quotas d’avancement de grade, ils ne sont pas mutualisés, même pour les collectivités affiliées aux centres de gestion. Un décret du 28 décembre 1994 a autorisé la promotion d’un agent par promotion interne ou par avancement de grade dès lors qu’aucune promotion interne ou avancement de grade n’a pu être prononcé respectivement dans les 4 et 5 dernières années. Les effets de cette mesure devront être jugés avec le temps. Mais il est possible qu’elle ait des effets limités. Quelles solutions peuvent en conséquence être envisagées pour remédier aux difficultés que nous venons d’exposer : a) La première solution consisterait en une suppression pure et simple des quotas. Une suppression des quotas de promotion interne est totalement exclue. Seule est envisageable celle de quotas d’avancement de grade. Les organisations syndicales et des élus le souhaitent. Nous ne sommes pas convaincus du bien fondé de cette proposition pour deux raisons. En premier lieu une déstabilisation des cadres d’emplois pourrait en résulter : des collectivités seraient plus laxistes que d’autres et un déséquilibre pourrait en résulter. En second lieu la comparabilité avec l’État s’impose. Nous avons souhaité que les flux entre fonction publique de l’État et fonction publique territoriale s’accroissent. Pour encourager cette mobilité externe, il est nécessaire qu’une comparabilité soit maintenue. Nous pensons qu’à terme le maintien de cette comparabilité, par l’existence de quotas, sera favorable aux agents territoriaux. En troisième lieu, nous avons constaté qu’une majorité de gestionnaires et d’élus souhaitaient le maintien du principe des quotas d’avancement de grade. Ils estimaient avoir besoin de tells critères pour assurer une régulation. Nous excluons donc toute suppression des quotas. b) La seconde solution consisterait en une mutualisation du calcul de l’assiette des quotas afin d’y intégrer les personnels des collectivités non affiliées. Cette solution n’est pas à exclure malgré la réticence de beaucoup. Il s’agirait uniquement d’une mutualisation du calcul de l’assiette des quotas et non d’une mutualisation de leur gestion au niveau de chaque département. A partir de cette assiette mutualisée, un pourcentage d’avancements de grade et de promotions serait évalué. Les possibilités d’accorder les avancements de grade et les promotions seraient ensuite attribuées à chaque collectivité au prorata de leurs effectifs. Il n’est pas sûr que mathématiquement ce système offre plus de potentialité d’avancements et de promotions que celui ouvert par le décret du 28 décembre 1994 déjà évoqué. Dans cette logique, les collectivités non affiliées ne seraient pas dépossédées de leurs prérogatives en matière de gestion des personnels. Elles seraient ensuite libres d’accorder ou non les promotions et avancements, et libres quant au choix des personnels susceptibles d’en bénéficier. c) La troisième solution qui a, in fine, notre préférence mais qui n’est pas nécessairement exclusive de la seconde, passerait par un assouplissement des quotas. Cette solution a elle-même trois variantes possibles : Une première variante tendrait à unifier les quotas d’avancement de grade. Cette solution


76

conduirait à nous écarter d’une stricte comparabilité, les quotas ayant été calculés à l’origine par cadres d’emplois par rapport aux corps d’État comparables. Actuellement, chaque cadre d’emplois a ses quotas sauf dans la filière technique. Un quota ou des quotas uniques pourraient être retenus pour l’ensemble des cadres d’emplois. Cette proposition conduirait à instaurer des quotas là où ils n’existent pas à l’heure actuelle. Elle permettrait de répondre aux disparités entre cadres d’emplois. Cependant, si cette solution mettait fin aux disparités entre filières, par une uniformisation des quotas, elle n’apporterait pas pour autant l’assouplissement recherché. Les mêmes cadres d’emplois risquent de connaître les mêmes obstacles à des avancements de grade nécessaires à une bonne régulation. Une seconde variante, valable pour les quotas de promotions internes, tendrait à leur calcul, non pas par rapport aux effectifs du cadre d’emplois mais par rapport aux effectifs de promouvables (voir annexe XI). Mécaniquement une plus grande souplesse serait donnée aux collectivités qui pourraient assurer la promotion d’un plus grand nombre d’agents. Cependant cette solution déconnecterait le calcul des promotions internes des effectifs du cadre d’emplois concerné et donc du nombre de recrutements au titre des concours. Le contournement des règles serait alors plus aisé, le contrôle de légalité ayant plus de difficulté pour apprécier le respect du quota de promotions internes. En outre, les collectivités pourraient être tentées de ne recruter que par la voie de la promotion interne. Ayant insisté sur l’importance du recrutement par concours et sur la nécessité de faire assurer un respect des règles par toutes les collectivités, nous écartons cette variante. Reste alors une troisième et dernière variante. Nous ne proposerons pas une modification en l’état des quotas de promotion interne. Les dérives sont trop importantes en ce domaine pour les faciliter plus encore. Nous pensons que la voie tracée par le décret du 28 décembre 1994 est la bonne: une promotion interne s’il y a eu au moins un recrutement externe sur une période de 5 ans. Il serait peut-être opportun dans deux ou trois ans d’apprécier les effets de ces dispositions et le cas échéant d’abaisser le seuil : une promotion interne pourrait être prononcée si aucune n’est intervenue par exemple dans les trios dernières années. Une solution alternative serait la suppression de la condition de l’existence d’un recrutement externe sur la période. Cependant, il ne faudrait pas que ces dispositions permettent aux collectivités de contourner systématiquement la règle du concours. En ce qui concerne les quotas d’avancement de grade, nous pensons que la solution la plus aisée serait une élévation desdits quotas. La priorité devrait être donnée aux cadres d’emplois connaissant les blocages de carrière les plus forts. Ceux-ci peuvent être décelés à partir des statistiques existantes et du constat des élus et gestionnaires. Ainsi, il nous semble plus aisé et plus simple de porter par exemple les quotas de 10 % à 15 %, de 15 % à 20 %, de 20 % à 25 %, de 25 % à 30 % ou de 30 % à 35 % selon les cadres d’emplois, que concevoir un nouveau système complexe et susceptible de générer des effets pervers. Les mécanismes alternatifs susceptibles d’être envisagés sont peu lisibles, lourds à mettre en œuvre et leurs effets incertains.(Voir annexe XI sur les quotas). En conclusion, nous optons pour un maintien en l’état des quotas de promotion interne, sauf exception justifiée dans un cadre d’emplois spécifique, et pour une élévation systématique des quotas d’avancement de grade existants dans les différents cadres d’emplois. L’accroissement pourrait être ainsi de 5 % par rapport aux effectifs. Une priorité voire un accroissement supérieur pourrait être prévu pour les cadres d’emplois connaissant des blocages particuliers. Notons que l’expérience actuelle de quotas transitoires plus élevés pourrait être pérennisée. 2 - Un abaissement progressif des seuils. Les seuils démographiques ont été institués pour la création des emplois statutaires et fonctionnels. Or ils ne coïncident pas. Par ailleurs, l’encadrement des petites villes et des villes


77

moyennes apparaît parfois insuffisant. Les communes de plus de 80.000 habitants sont, en effet, le plus souvent généreusement pourvues en cadres. En deçà de ce seuil, l’encadrement des services peut s’avérer insuffisant compte tenu des responsabilités exercées. Pour améliorer la situation, il conviendrait prioritairement de rapprocher les seuils de creation d’emplois statutaires, d’une part, et d’emplois fonctionnels, d’autre part. Nous pensons qu’il serait opportun de faire coïncider, dans la mesure du possible, les seuils de création des emplois statutaires et les seuils de création des emplois fonctionnels susceptibles d’être occupés par les agents nommés dans les grades des cadres d’emplois correspondant aux dits emplois statutaires. Peuvent ainsi créer un emploi statutaire d’administrateur, les communes de plus de 80.000 habitants. Les communes dont la population est comprise entre 40.000 et 80.000 habitants, évaluées à 114, ne peuvent créer cet emploi statutaire. Mais elles peuvent créer un emploi fonctionnel de secrétaire général qui ne pourra être occupé que par un administrateur territorial. En conséquence, l’emploi-fonctionnel créé sera occupé par un administrateur venu par détachement d’une collectivité de plus de 80.000 habitants. Élus et fonctionnaires réclament un abaissement du seuil de création de l’emploi statutaire, c’est-à-dire l’abaissement à 40.000 habitants de la possibilité de créer un emploi d’administrateur territorial avec correction consécutive des seuils de création des emplois statutaires de niveau hiérarchique inférieur. Il est effectivement illogique qu’une collectivité puisse créer un emploi fonctionnel de secrétaire général dont seul un administrateur pourra assumer les fonctions sans pouvoir créer l’emploi statutaire. L’illogisme a toutefois sa raison d’être. La règle avait pour objet d’éviter la multiplication des nominations lors de la constitution initiale du cadre d’emplois sans que toutes les garanties de qualité soient réunies. Le risque existe toujours qu’un abaissement du seuil soit mis à profit pour multiplier les promotions internes illégales, rendues possibles par les défaillances sus évoquées du contrôle de légalité. Nous pensons toutefois que le seuil de création de l’emploi statutaire doit pouvoir être abaissé, afin qu’une commune créant un emploi de secrétaire général puisse créer l’emploi d’administrateur correspondant. Eu égard aux responsabilités exercées par les collectivités, ceci n’est pas choquant. Mais les emplois ont vocation à être occupés par des agents issus du concours d’administrateur territorial. Nous proposons en conséquence que l’abaissement du seuil de 80.000 à 40.000 soit progressif, étalé par exemple sur 5 ans. Cette mesure doit être liée à la réforme du concours évoquée ci-dessus. Il faudrait en conséquence programmer une augmentation significative du nombre de postes mis au concours et évaluer à terme de 2 ans le nombre d’administrateurs sortant de formation. Dans un premier temps, les communes de 40.000 à 80.000 habitants devraient pouvoir recruter leurs secrétaires généraux adjoints parmi les administrateurs. Eu égard à l’importance de leurs budgets, de leurs effectifs et de leurs responsabilités, elles sont pleinement assimilables à de petits départements. Les directeurs territoriaux ont vocation à occuper les emplois de secrétaire général de communes de 10.000 à 40.000 habitants. Mais seules les communes de 40.000 habitants peuvent créer l’emploi statutaire de directeur. L’écart est trop grand et doit au moins être réduit. Par ailleurs, les communes de plus de 3.500 habitants devraient pouvoir recruter un attaché principal. La multiplicité des tâches à assumer, alors même que les services sont le plus souvent réduits au strict minimum, justifie la présence d’un tel fonctionnaire qualifié susceptible de répondre aux sollicitations les plus variées. Le premier emploi fonctionnel susceptible d’être créé concerne les communes de 5.000 habitants. Or, ce seuil est singulier au regard du droit commun des collectivités territoriales. Le seuil de base retenu, notamment en matière électorale et de fonctionnement des communes, est de 3.500 habitants. Il conviendrait d’abaisser de 5.000 à 3.500 le premier seuil de fonctionnement. Les


78

communes de 3.500 habitants pourraient ainsi créer l’emploi fonctionnel de secrétaire général. De plus, les communes de 10.000 à 20.000 habitants sont souvent des communes suburbaines en plein développement. La création d’un emploi fonctionnel de secrétaire général adjoint, ouvert aux fonctionnaires de catégorie A, est tout à fait justifiée. Ces mêmes communes devraient pouvoir aussi créer des emplois de directeurs des services techniques susceptibles d’être pourvus par des ingénieurs subdivisionnaires ou des ingénieurs en chef. IV. LA FORMATION DES HOMMES : UNE PRIORITE A - La préparation aux concours de la fonction publique territoriale. 1 - La préparation aux concours externes doit être organisée par l’enseignement supérieur. Des préparations spécifiques existent pour les concours de l’État. Tel n’est plus réellement le cas pour les préparations aux concours des collectivités territoriales. Les différents protagonistes, c’est-à-dire le ministère de la fonction publique, le ministère de l’enseignement supérieur, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les élus locaux, devraient encourager les établissements publics d’enseignement à préparer aussi aux concours territoriaux. Des universités, telle l’université d’Orléans, ont mis en place des formations spécialisées donnant lieu à des stages en collectivité territoriale. Comme nous l’avons indiqué, elles devraient permettre de réduire la durée de la formation initiale d’adaptation postérieur au recrutement. Mais leur objet n’est pas la préparation aux concours. Le soutien à ces formations spécialisées ne dispense donc pas de l’effort à la création de préparations aux concours. 2 - Quant à la préparation aux concours internes, il faudrait sans doute envisager une préparation par correspondance. Compte tenu des contraintes des collectivités, des agents ne peuvent parfois s’absenter pour suivre une formation préparatoire à un concours. Un enseignement par correspondance pourrait pallier ces difficultés de préparation aux concours internes de la fonction publique territoriale. Il pourrait même être envisagé de créer, à l’image de ce qui s’est fait pour la fonction publique de l’État, des préparations aux concours internes dans le cadre desquelles les fonctionnaires pourraient continuer à percevoir leur rémunération. Ces préparations ne seraient accessibles qu’après une sélection des candidats. B - La formation initiale. 1 - Une réduction de la durée de la formation initiale parfois envisageable. Nous avons souligné l’intérêt de limiter, lorsque cela était possible, la formation initiale postérieure au recrutement. La mise en œuvre des possibilités offertes par le 2ème alinéa de l’article 3 de la loi du 12 juillet 1984 dans sa rédaction issue de l’article 51 de la loi du 27 décembre 1994 pourrait enfin être envisagée : il devrait être possible de dispenser au moins partiellement de la formation post-recrutement les lauréats titulaires de diplômes ou titres validant une formation spécialisée et reconnue par l’État. 2 - Une formation initiale dispensée pour partie dans les écoles de l’État. Les administrateurs territoriaux et les attachés territoriaux pourraient être formés pour partie respectivement par l’École nationale d’administration (ENA) et par les Instituts régionaux d’administration (IRA). Nous avons insisté sur la nécessaire mobilité des personnels. Nous avons mis l’accent sur l’intérêt des flux croisés des détachements de personnels entre fonction publique de l’État et fonction publique territoriale et souhaité une disparition des derniers obstacles statutaires à une telle mobilité. Nous avons souligné que l’avenir du service public commandait certainement une convergence des actions des services de l’État et des collectivités territoriales. Or, cela suppose un rapprochement des hommes, la disparition des préventions et des à priori. Nous sommes convaincus qu’une formation commune est psychologiquement et sociologiquement un vecteur déterminant de la mobilité future et du travail en commun. Nous avons ainsi indiqué que si les cadres supérieurs de l’État accueillaient sans réticence les


79

administrateurs de la Ville de Paris dans leurs administrations, c’était sans doute parce qu’ils avaient appris à travailler avec eux et à les apprécier dans le cadre de leur scolarité commune à l’École Nationale d’Administration. Les dernières réticences des agents de l’État disparaîtraient s’ils étaient conduits à apprécier leurs collègues territoriaux et à travailler à leurs côtés dans le cadre d’une formation commune. Par ailleurs, la rareté des ressources publiques rend légitime la mise en commun des moyens. La multiplication des structures et des formations n’a pas nécessairement de justification. L’Institut national des études territoriales de Strasbourg, qui forme les administrateurs territoriaux, a des besoins en salles, équipements et lieux de vie auxquels peuvent répondre les locaux sous utilisés de l’ENA à Strasbourg. La collectivité nationale gagnerait en un rapprochement entre les deux écoles et éviterait, pour l’avenir, l’engagement de nouveaux investissements inutiles. Certains de nos interlocuteurs restent cependant attachés à une spécificité de la formation territoriale et à l’émergence d’un " esprit territorial ". Cet attachement louable ne nous apparaît pas décisif. En tout état de cause il n’est pas incompatible avec le rapprochement que nous suggérons avec les écoles de l’État. D’ores et déjà, l’ENA et l’Institut de formation des administrateurs territoriaux cohabitent de fait. L’ENA a une implantation strasbourgeoise à proximité de l’Institut installé en cette ville. L’ENA a ouvert à l’Institut son siège strasbourgeois sur dimensionné et donc sous utilisé. Au delà des économies d’échelle souhaitables, il nous paraît nécessaire de profiter de la cohabitation des deux écoles. Les administrateurs territoriaux pourraient suivre partiellement une scolarité avec les élèves de l’État pour des matières d’intérêt commun (gestion, informatique ou langues par exemple). L’Institut pourrait lui aussi donner des cours communs aux élèves de l’ENA et aux administrateurs territoriaux pour des matières centrées sur le monde local. Mais pour des matières ou disciplines plus spécialisées, l’Institut de Strasbourg retrouverait alors exclusivement les administrateurs territoriaux. Quant à l’ENA, elle a des enseignements répondant aux besoins exclusifs des administrations centrales (questions internationales ou élaboration de textes par exemple), d’ailleurs dispenses à Paris. Un rapprochement est possible pour les enseignements et formations d’intérêt commun, sans création d’une structure nouvelle. L’Institut, simple service du CNFPT, dépourvu de la personnalité morale, peut se rapprocher de l’ENA sans que les spécificités territoriales soient méconnues. Les administrateurs territoriaux seraient ainsi formés pour partie à l’ENA, avec une formation spécifique dispensée par l’Institut. Quant au rapprochement entre les institutes régionaux d’administration formant les attachés de l’État et les écoles d’attachés territoriaux de Nancy, Montpellier et d’Angers, il est sans doute plus délicat à mettre en œuvre. Géographiquement ces écoles sont séparées. En outre, les périodes de formation ne sont pas les mêmes quant à leur durée et leur étalement dans le temps. Cependant, là encore une convergence pourrait être mise en œuvre. Les instituts régionaux d’administration pourraient accueillir les attachés territoriaux en formation. Des formations communes ou spécifiques aux attachés territoriaux pourraient être créées dans les IRA. Il est possible de profiter de la présence des IRA dans les régions où n’existent pas les écoles d’attachés territoriaux pour accueillir les attachés territoriaux en formation. Ils auraient ainsi l’avantage de rester à proximité des collectivités où ils sont affectés. Relevons que l’article 24 de la loi du 12 juillet 1984 permet aux statuts particuliers de prévoir que les formations initiales sont confiées, par voie de convention, à des établissements publics. C’est ainsi que le CNFPT a conclu des conventions de formation avec l’École nationale du patrimoine pour les conservateurs territoriaux du patrimoine ou avec l’École nationale supérieure des sciences de l’information et des bibliothèques pour les conservateurs territoriaux de bibliothèques. D’une façon générale, il est sans doute souhaitable que les écoles de formation des agents de


80

l’Etat puissent accueillir les agents territoriaux. 3 - Une formation minimale pour les personnels de catégorie C. Nous tenons à faire une dernière proposition en matière de formation initiale : nous pensons qu’une formation minimale de quelques jours devrait être envisagée pour les personnels de catégorie C. Il s’agirait d’une formation portant sur les institutions, le service public et ses missions. Nombreux ont été nos interlocuteurs regrettant que ces agents soient recrutés sans bénéficier d’une quelconque connaissance des institutions françaises, des collectivités locales et du service public. C - La formation continue. La formation continue assurée par le CNFPT n’a pas donné lieu à de réelles critiques. Les collectivités souhaitent néanmoins une plus grande diversité de l’offre de formation et une adaptation plus grande à leurs besoins. Est en jeu la " réactivité " de l’établissement public à la demande. Le CNFPT doit être plus encore à l’écoute des besoins des collectivités et en mesure d’y répondre dans les meilleurs délais. Il est certain que les besoins en gestion, notamment en gestion des ressources humaines, sont insuffisamment couverts. Un enseignement professionnalisé en finances, comptabilité, gestion des ressources humaines, répondrait à l’attente des collectivités. L’ouverture aux nouveaux métiers liés à l’environnement passe aussi par une réorientation de la formation continue. Nous tenons également à relever que le CNFPT pourrait se rapprocher de l’ENA en ce domaine. Cette école pourrait notamment faire bénéficier les agents territoriaux de son ouverture internationale. Des formations consacrées à la gestion locale dans les pays étrangers pourraient, par exemple, être ouvertes avec profit aux agents des collectivités territoriales. En ce domaine aussi un rapprochement entre le CNFPT et l’ENA est tout à fait souhaitable. De la même façon, les IRA pourraient développer des formations continues communes aux agents de l’Etat et des collectivités territoriales Le présent rapport est le résultat de cinq mois d’écoute, d’études et d’analyses. Les réformes que nous proposons nous paraissent susceptibles de conforter la fonction publique territoriale tout en réduisant les lourdeurs et rigidités inhérentes à la mécanique statutaire. Les acteurs ne souhaitent pas de profonds bouleversements mais attendent cependant des réformes. L’immobilisme les décevrait.

65535050 mihaela tofan dreptul functiei publice europene

Documents