INTRODUCERE

Dup cum rezult din titlul lucrrii,vom vorbi despre activitatea autoritilor publice cu special privire asupra actului administrativ, destinat susinerii examenului de licen, n cadrul Universitii *********, Facultatea de Drept, specializarea Administraie Public. Scopul acestei lucrri este de a prezenta activitatea autoritilor administraiei publice i a actului administrativ. Studiul l-am structurat n trei capitole. n primul capitol am facut o prezentare general asupra actului administrativ,i anume am vorbit despre activitatea autoritilor publice la modul general, noiunea actului administrativ. n capitolul al doilea am vorbit despre regimul juridic al actelor administrative,fcnd o scurt comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice. Capitolul patru e rezervat ncetrii actelor administrative unde vom discuta despre suspendarea, revocarea,anularea si inexistena actelor administrative.

2

1. CONSIDERAII GENERALE ASUPRA ACTELOR ADIMINISTRATIVELiteratura juridic romneasc din perioada interbelic exprima formele de activitate a autoritilor administraiei publice, prin opinia lui Paul Negulescu, ca mijloace juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiilor sau actele puterii executive. El preciza, n acest sens, dou mari categorii de acte al puterii executive: actele de autoritate i actele de gestiune.1 Pentru rezolvarea problemelor de interes local,autoritatile autonome ale administratiei locale sunt investite, prin lege,cu anumite atributii care constituie competenta lor materiala. n literature juridical s-a facut distinctia intre capacitatea si competenta organelor administrative.Astfel,capacitatea administrativ desemneaz posibilitatea de a participa ca subiect independent n raporturi de drept administrativ,pe cand competena este categoria care desemneaz ansamblul atribuiilor unor organe administrative sau personale i limitele exercitrii lor. Anibal Teodorescu meniona c, n ndeplinirea atribuiilor sale eseniale de aplicare a legii, organul executiv face o serie de acte, deosebind, n acest scop, actele administrative (denumite i propriu-zise), actele administrative cu caracter jurisdicional i acte cu caracter pregtitor.2 Erast Diti Tarangul distingea o noiune formal i o noiune material a actelor administrative, considernd c simt acte administrative, n primul rnd, toate actele care eman de Ia autoritile administrative, clasificndo-Ie n acte unilaterale i acte contractuale. Administraia, sintetiza E. D. Tarangul, pentru ca s-i ndeplineasc menirea ei, acioneaz cnd pe cale unilateral, ordonnd, hotrnd, constatnd i reglementnd, cnd pe cale contractual, adic prin acord de voin cu particularii.3 n perioada postbelic, Tudor Drganu preciza c n activitatea organelor administrative de stat intervin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice, tez care i pstreaz valabilitatea i n prezent.4

1 2 3 4

Paul Negulescu, op. cit pag.282 apud Vasilica Negrut Drept Administrativ,Luminalex,Bucuresti,2004,p.248 Anibal Teodorescu, op, cit. p. 376 apud Vasilica Negrut Drept Administrativ,Luminalex,Bucuresti,2003,p.248EJD. Tarangul, op. cit p, 443 apud Vasilica Negrut Drept Administrativ,Luminalex,Bucuresti,2004,p.248 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959 apud

Vasilica Negru Drept

Administrativ,LuminaLex,Bucureti,2004,p.248

3

De altfel, n acest sens este i doctrina francez care definete actul administrativ ca fiind orice act ntocmit de un organ administrativ, de stat i al administraiei publice locale, altele dect organele legislative i cele jurisdicionale, ct i de ctre organismele private. Denumirea de acte de drept administrativ, n acest context, evoc regimul elaborrii i al efectelor actelor organelor administraiei de stat, emise n realizarea puterii de stat. Din analiza doctrinei romneti, dup cum am vzut, de-a lungul timpului, rezult c sau utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice, dar cel mai adesea este ntlnit termenul de act administrativ. De altfel, n prezent, n literatura noastr juridic, potrivit art. 52 din Constituia Romniei,republicat, se utilizeaz constant termenul de act administrativ, fapt ce ne impune s folosim si noi n continuare aceast terminologie. Actualul regim juridic administrativ romnesc cunoate dou forme, o form tipic, ce presupune controlul potrivit dreptului comun, a contenciosului administrativ, pe baza Legii nr.554/2004 i a unor reglementri speciale, de pild Legea fondului funciar, nr. 18/199, cu modificrile ulterioarei i, respectiv, o form atipic, ce nu presupune controlul instanelor judectoreti.Ca atare, vom ntlni i terminologia de act administrativ tipic, act administrativ atipic ca i de acte administrative prin delegaie.1 Se realizeaz astfel o nuanare a sensurilor termenului de act administrativ, precizate prin cele trei sensuri: formal, material i funcional, ce pun n eviden fie structura de la care eman voina, fie regimul aplicabil. A administra nseamn a face acte juridice care stabilesc drepturile i obligaiilen respective ale persoanelor publice i ale paricularilor i a realiya masa operaiunilor intelectuale i materiale pe care le solicit satisfacerea interesului general. ntr-o alt formulare, n doctrina actual se susine c activitatea administraiei, ca orice tip de activitate umana, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Administria public, ca gen al vieii politice, realizeaz dou categorii de acte juridice:acte specifice administraiei ,prin care se obiectiveaz esena acesteia din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie cu alte subiecte de drept( contractele civile), acte emise n regim de drept comun. Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dupa caz, a celor materiale.1

Anton Trilescu ,,Actele admnistraiei publice locale, Editura Allbeck,Bucureti,2002,p.28

4

Prin toate aceste operaiuni se asigur transpunerea n practic att a actelor juridice ale autoritilor administraiei publice ct i a legilor, n baza crora sunt emise actele juridice respective, sau dupa caz, n limitele legii, se presteaz servicii publice.1 n doctrina postbelic, operaiunile administrative erau privite ca fapte materiale

svrite de organele administrative pentru executarea n concret a legilor i celorlalte acte juridice emise de organele statului pe baya lor, distingndu-se de actele juridice prin faprul c nu erau, prin coninutul lor, manifestri de voin facute cu scopul de a produce efecte juridice.

1.1DefiniieTerminologia utilizat n literatura juridic pentru desemnarea acestui tip de act juridic nu este unitar.Astfel, unii autori folosesc expresia ,,act de drept administrativ, iar ali autori expresia ,,act administrativ.2 Autorul monografiei ce poarta chiar denumirea ,,Actele de drept

administrativconsidera c termenul de act administrativ , spre deosebire de cel de act de drep administrativ, prezenta inconvenientul de a nu evoca destul de clar ideeea c un asemenea act este supus n privina elaborrii i a efectelor juridice unui regim juridic diferit de cel al unui act civil al administraiei de stat, deoarece formularea act administrativ putea duce cu gndul la orice act emannd de la un organ al administraiei de stat, i nu doar la un act prin care acest organ, n temeiul autoritii cu care este nvestit i impune pe cale unilateral voina. Dei prima ,,formul scoate n eviden caracteristicile actului juridic i regimul juridic care i este aplicabil, considerm c trebuie utilizat cea de-a doua formulare, deoarece, actele normative de baz(Constituia i Legea contenciosului administrativ) folosesc expresia de ,,act administrativ. Totodat expresia de act administrativ este preferabil datorit folosirii ndelungate n literaturea juridica i n practic. Cu privire la act administrativ, n doctrin s-au exprimat opinii diferite, definiiile fiind formulate n funcie de trsturile acestui act juridic. Tudor Drganu arat c actele de drept administrativ sunt acte juridice unilaterale emise n cadrul activitii executive de organe de stat n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat".

1 2

Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, Bucureti,2004,p.7 Ioan Alexandru,,Drept Administrativ,Editura LuminaLex,2005,p.365

5

Potrivit unei opinii exprimate n doctrina interbelic, n ndeplinirea atribuiilor sale eseniale de aplicare a legii, organul executiv face o serie de acte care nu au toate aceeai natur, nici aceeai nsemntate i valoare juridic, nici acelai cmp de aplicare,ele delimitndu-se n :acte adiministrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor.1 Dei fiecare definiie are elemente de distincie, reinem c acestea au i elemente comune care subliniaz c actele administrative: sunt acte juridice unilaterale ce provin de la autoritile publice, sunt emise n cadrul i pentru realizarea activitii executive i dau natere, modific sau sting raporturi juridice de drept administrativ. n ceea ce ne privete, ne raliem opiniei prof. Al. Negoi conform creia, actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic administrativ. n literatura juridic romneasc i strin sunt exprimate mai multe opinii cu privire la definiia actelor administrative,care esentia , nu se deosebesc n ceea ce privete coninutul,ci doar n ceea ce privete sfera de cuprindere i modul de prezentare.2 Astfel, sunt evocate opinii cu privire la sensurile formal, material i funcional a noiunii de act administrativ, o alt opinie are n vedere chiar i o definiie n accepiunea stractural-organizaional, acestea urmrind s prezinte fie structura de la care eman voina, fie regimul juridic aplicabil. Pentru definirea actului administrativ al autoritilor administraiei publice avem n vedere sensul formal i cel material al actelor administrative. n acest sens, considerm c actul administrativ poate fi definit ca forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, care exprim o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, pe baza i n vederea organizrii executrii legii. Termenul de act administrativ este reglementat i de noua Lege a contenciosului administrativ care il definete caactul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executarii legii,dnd nastere, modificnd sau stingnd raporturile juridice.3 Aceast definiie prezinta importana sub aspectul actelor1

A. Teodorescu,1929.p.376, apud Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, Ioan Alexandru,,Drept Administrativ, Editura LuminaLex,2005,p.366 Legea contenciosului administrative nr.554\2004,publicata n Monitorul Oficial al Romaniei, partea1, nr.1154

Bucureti, 2004,p.122 3

6

supuse controlului de legalitate, acestea existndu-se i asupra actelor emise de alte autoriti publice dect cele care aparin administraiei, ca fiind conform i cu art.52 din Constituia revizuit. O definiie care impune prin rigoare i conciziune regsim n Tratatul profesorului universitar Antonie Iorgovan,care prin act administrativ ntelege ,,acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice,care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voina de a da natere,a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.1 Pe aceeai linie de idei, ntr-o exprimare mai sintetic, actul administrativ a fost definit ca o manifestare unilateral i expres de voin a unei autoriti publice, n principal a unei autoriti a administraiei publice, cu scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice. Valorificnd elementele de onstant n definirea actului administrativ, apreciem c aceasta reprezint forma juridic principal de ativitate a administraiei publice, care const ntro manifestare de voina expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.2

1.2 Trsturile actelor administrative

din decembrie 2004.1

.Antonie Iorgovan ,Tratat,,vol 2,ed.4,p.24,apud Verginia Vedinas ,,Drept Administrativ,Editura Universul Verginia Vedina ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucuresti,2006,p.78

juridic,Bucureti,2006,p.782

7

Trsturile actelor administrative reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitant le difereniaz de alte specii de acte juridice aparinnd diverselor ramuri de drept.1 Anumite elemente commune, cu unele diferene nesemnificative de formulare,elemente eseniale ns pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autoritilor administraiei publice precum i de operaiunile administrative ale acestora, se regsesc la toi autorii, i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii publice. a) Actele administrative sunt acte juridice Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin.2 Actele juridice sunt acele manifestri de voin exprimate n scopul de a da natere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi i obligaii juridice. Prin aceast caracteristic, actele administrative se deosebesc de operaiile administrative i faptele materiale. Dac actele administrative produc efecte juridice prin ele nsele, n mod direct, operaiile administrative nu produc astfel de efecte. Dac, totui se modific o situaie juridic datorit acestor operaiuni, acest lucru are loc numai pentru c respectivele operaiuni sunt o condiie a aplicrii unor norme juridice. De exemplu, autorizaia de construire este un act administrativ i produce efectele juridice pe care le are n vedere organul care a eliberat-o. Pentru emiterea autorizaiei, legea precizeaz c sunt necesare anumite avize3. Autorizaia se acord numai n cazul n care aceste avize sunt favorabile. Efectul avizelor, care sunt operaii administrative, const n faptul c de ele depinde acordarea autorizaiei, efect care este prevzut de lege i care nu depinde de voina organului care acord avizul. Aceast deosebire dintre actele administrative i operaiile administrative prezint o importan practic deosebit, mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ. Potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.554\2004, instanele judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale.1 2

Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, Bucureti,2004,p.14 A.Iorgovan,2002.p.28.apud Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, A se vedea Legea nr.50/1991 cu modificrile ulterioare, privindautorizarea executrii construciilor i unele

Bucureti,2004,p153

msuri pentru realizarea locuinelor

8

Aadar, instanele judectoreti nu pot controla dect actele administrative considerate ilegale, pe calea aciunii directe. Operaiile administrative nu vor putea face, n mod distinct de actul administrativ, obiectul unei aciuni n contencios administrativ. n al doilea rnd, nerespectarea condiiilor de legalitate n cazul emiterii actelor administrative atrage sanciunea nulitii acestora. O astfel de sanciune nu opereaz n cazul operaiilor administrative sau a simplelor operaii materiale. Nerespectarea unor condiii de valabilitate n cazul -acestor operaiuni poate declana angajarea rspunderii (disciplinare, materiale sau civile) funcionarilor vinovai. Dup cum s-a artat, prin actul administrativ se nasc drepturi noi, se stabilesc anumite obligaii pentru cei care intr n raporturi juridice cu organele administrative, dar, pot fi refuzate pretenii juridice formulate de persoanele fizice sau juridice organelor administraiei publice. In concepia Legii nr.29/1990, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege sau tcerea autoritii administrative cu privire la o astfel de cerere, au, de asemenea, valoarea de acte administrative.1 Caracterul de act administrativ pe care l are refuzul manifest sau tacit de soluionare a preteniei juridice deriv din interpretarea dinamic a principiului legalitii care guverneaz activitatea tuturor autoritilor administraiei publice. Conform acestui principiu, administraia are nu numai dreptul, dar i obligaia de a aciona pe baza i n executarea legii cu respectarea condiiilor prevzute de aceasta. Datorit acestui fapt, inaciunea lor (dac prin aceasta se vatm o persoan ntr-un drept sau interes legitim) este considerat act administrativ ilegal. b) Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin i supuse unuui regim de putere publica. Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia.Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmantul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereay drepturi sau obligaii.2 n cazul actelor administrative, drepturile i obligaiile care iau natere sunt stabilite n mod unilateral de organul emitent al acestor acte, iar persoanele crora li se adreseaz actele administrative respective au obligaia de a se conforma voinei unilaterale a organului administrativ. Pentru valabilitatea actului administrativ nu este necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz, cum se ntmpl n cazul actelor de drept civil (contractelor), care se ntemeiaz pe acordul subiectelor participante la raporturile juridice civile.1 2

Vasilica Negrut Drept Administrativ,EdituraLuminalex,Bucuresti,2004 p.249-250 Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, Bucureti,2004,p.15

9

n general, literatura jurdic reine caracterul unilateral al manifestrii de voina, n care este sau nu nglobat i caracterul expres.Deoarece ,,un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment,ci numai o voin.1 Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin chiar i atunci cnd la emiterea lui particip mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial (o hotrre a unui consiliu local, de exemplu), precum i n situaia n care la emiterea actului administrativ participii mai multe organe ale administraiei publice (cum ar fi, de exemplu, un ordin care eman de la mai multe ministere) sau alturi de acestea, anumite organizaii cu caracter privat. Actul juridic este unilateral nu pentru c reprezint opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru faptul c degaj o singur voin juridic, care eman de la un organ sau mai multe organe ale administraiei publice. n legtur cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voin se ridic mai multe probleme. Astfel, o prim problem se pune cu privire la anumite formaliti pregtitoare, necesare emiterii unui act administrativ, cum ar fi diferite avize, expertize, referate, care se acord de ctre un alt organ dect organul emitent al actului. Se mai poate susine n acest caz ca actul administrativ este o manifestare unilateral de voin .2 Aceast problem se pune deoarece avizele, referatele etc. exprim .punctul de vedere al organului care le emite cu privire la actul administrativ la care se refer. Organul care emite avizul i organul emitent al actului administrativ apar n raportul care se creeaz ca un singur subiect de drept, exprimnd o singur manifestare de voin.3 Deci, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voin juridic se menine i n cazul operaiilor pregtitoare pentru emiterea unui act administrativ. O alt problema se ridic n situaia n care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. Poate fi considerat o astfel de cerere un acord de voin ntre persoana respectiv i organul emitent al actului administrativ ? Cererea n cauza nu poate afecta cu nimic caracterul unilateral al voinei exprimate n actul administrativ. Ea reprezint doar o condiie care pune n micare procedura de emitere a actului administrativ.

1 2 3

Verginia Vedina ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucureti,2006,p.79 Vasilica Negrut Drept Administrativ,Editura Luminalex,Bucureti,2004 p.251 Ioan Alexandru op. cit.,2005,p.338

10

Aceeai problem se pune i atunci cnd actul administrativ se emite numai dac persoana creia i se adreseaz este de acord. De exemplu, numirea unei persoane ntr-o funcie public presupune acordul prealabil al persoanei respective. Ca i n cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ constituie doar o condiie procedural necesar pentru emiterea actului administrativ. i n aceast situaie se menine caracterul unilateral ai voinei, deoarece organul administraiei publice este cel care decide, acceptarea nefiind un consimmnt (n sensul actului contractual) ci doar o condiie cerut de normele juridice pentru ca actul s poat fi emis. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numarul de persoane fiyice care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ. Prin identificarea acestei trsturi se urmarete, pe de o parte, includerea actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, delimitarea lui de operaiunile tehnicoadministrative, respectiv cele tehnico-productive.1 Cu alte cuvinte, dupa cum s-a specificat in doctrina postbelic, un act administrative nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin, ce trebuie s aib drept scop producerea in mod direct de anumite efecte juridice i s se manifeste printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscut. c)Voina juridic unilateral provine, n principal de la autoriti ale administraiei public. Din cele menionate pn acum, s-a putut constata c sunt competente s emit acte administrative nu numai organele care aparin administraiei publice centrale i locale, ci i alte autoriti publice, crora legea le stabilete sarcini de organizare a executrii i executare propriu-zis a legii. Caracterul de act juridic administrativ al unei manifestri de voin nu depinde numai de calitatea subiectului emitent, ci i de efectele pe care i le recunoate legea. Ori de cte ori legea recunoate unei manifestri de voin aptitudinea de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice, ea va constitui un act juridic, indiferent de la cine provine2. Pentru a se stabili natura actului juridic, va trebui s se vad ce fel de raporturi juridice genereaz, modific sau stinge actul juridic respectiv (civil, administrativ etc). ncadrarea ntr-o anumit categorie de acte juridice este determinat, aadar, de caracterul raporturilor juridice pe care actul juridic le genereaz, modific sau stinge i nu de natura organului emitent.1

Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.2, Editura Allbeck, Bucureti,2004,p.15 I. Iovna - Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei", E.D.R., 1977, p.217-218..

2

11

d)Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ. Aceasta trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal bde autoritile administraiei npublice, de actele de autoritate specifice altor categorii de aurotiti publice.1 Manifestarea unilateral de voin cuprins n actul administrativ este supus unui regim juridic specific, numit regim juridic administrativ, care cuprinde o serie de reguli de form i de fond referitoare la emiterea actelor administrative, condiiile de validitate, controlul actelor i sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii condiiilor respective . Regimul juridic aplicabil unui act este fixat de lege. Regimul juridic aplicabil actelor administrative este, n mare msur stabilit de prevederile Legii nr.554\2004 privind contenciosul administrativ, modificat. Regimul juridic administrativ implic caracterul obligatoriu i executoriu al actelor administrative. Obligativitatea acestor acte poate fi privit din mai multe puncte de vedere. Astfel, actele administrative sunt obligatorii pentru organele emitente, ct timp nu au fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept care desfoar o activitate ce cade sub incidena prevederilor lor. n sfrit, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele ierarhic superioare celor emitente. Asfel, actul adiministrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar, act care, avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior att timp ct acesta nu l anuleaz(revoc) n condiiile prevzute de lege.2 Cu privire la caracterul executoriu al actelor administrative, este de meninut faptul c acestea se execut din oficiu, fr a mai fi necesar investirea lor cu titlu executoriu. De la aceast regul exista i excepii, stabilite de legi speciale.De exemplu, prin Legea nr. 50\1991, modificat s-a stabilit c desfiinarea construciilor neautorizate ori reducerea lor in starea iniial vor fi dispuse prin hotrre de instana de judecat, fixndu-se termenul limit

1 2

A. Iorgovan,op.cit.,2002,p.35, apud Dana Apostol Tofan ,op.cit.,2004,p.18 Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.18

12

pentru punerea in executare a hotrrii.Autoritatea administrativ va putea trece la executarea hotrrii numai dup expirarea termenului stabilit.1 Exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele ale administraiei publice,care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrative, concluzie la care am ajuns cercetnd problema identificrii sferei administraiei publice potrivit art.52 din Constituia republicat.

1.3 CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVEn doctrina de specalitate, actele administrative sunt categorisite sau clasificate,n funcie de diferite criterii i potrivit modului de organizare al administratieiin diferite etape de dezvoltare economico-social.Aceste clasificri vor trebui regndite fa de dispoziiile art.2,lit.b din Legea contenciosului administrative nr. 554\2.12.2004,care redefinete actul administrative i asimileaz unele contracte ncheiate de autoritile publice actelor administrative.2 Rolul clasificrilor este, n cazul actelor administrative,n primul rand de ordin practice, determinat de ierarhia administrativ i de fora juridic a actului n opinia lu I. Corbeanu. Actele administrative pot fi clasificate n mai multe categorii, avnd n vedere urmtoarele criterii: A. Dup categoria organului care emit actele administrative sunt:

a. acte emise de autoritile administraiei publice de stat; b. acte emise se autoritile administraiei publice locale, autonome; c.acte emise, n baza mputernicirilor date de lege ori de ctre autoritile administraiei publice de stat (n baza legii), de persoane (juridice sau fizice) private, acte administrative prin delegaie.3 B Dup competena material a autoritii (organului) emitente, actele administrative sunt: a.Acte administrative cu caracter general de exemplu, actele autoritilor administraiei publice cu competen material general, cum ar fi: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile

1 2 3

Corneliu Mandea Drept Administrativ editia a3a,Editura Luminalex,Bucuresti,2005 p.368 Ioan Alexandru ,,Drept administrativ,Editura LuminaLex,Bucureti,2005,p.396Tudor Drganu, op. cit p. 86 apud Corneliu Manda,Drept Administrativ,editia a3a, Editura LuminaLex,Bucureti,2005

13

i ordonanele Guvernului Romniei, hotrrile consiliilor locale i judeene i unele dispoziii ale primarului; b.Acte administrative de specialitate, de exemplu, ordinele i instruciunile emise de minitri i conductorii organelor centrale de specialitate, deciziile, dispoziiile i ordinele conductorilor serviciilor publice descentralizate (desconcentrate) ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, respectiv dispoziii ale primarului. Ambele subcategorii de acte ale acestei categorii, dup cum se poate observa, apar i sub aspectul competenei teritoriale, fie ca acte ale autoritilor administraiei publice centrale, fie ca acte ale autoritilor administraiei publice locale (de stat sau autonome). Spre deosebire de organele cu competen material general care pot s emit i acte de administraie special, organele cu competen material de specialitate nu pot s emit acte de administraie general ori din specialitatea altui organ. Importana unei asemenea clasificri const n faptul c actele de administraie special trebuie s fie conforme cu actele de administraie general, ca urmare a relaiilor de subordonare a organelor de specialitate fa de organele cu competen general.1

1

Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.19

14

C. Dup gradul de ntindere a efectelor juridice, actele administrative sunt:a.Acte administrative normative, care produc efecte cu caracter obligatoriu general i impersonal; ele cuprind att norme imperative ct i prohibitive sau permisive. (de exemplu, unele decrete al Preedintelui Romniei, hotrri i ordonane ale Guvernului Romniei, unele hotrri ale consiliilor locale i judeene etc.) b.Acte administrative individuale, care produc efecte numai pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate.1 Aceste acte pot fi, la rndul lor, mprite n mai multe subcategorii, dup coninutul lor, astfel: a).Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz, de exemplu, actul de atribuire a unui teren n vederea construirii unei locuine proprietate persbnal i creeaz titularului posibilitatea realizrii acestui drept, pe cnd actul care stabilete un impozit sau o tax pe care o datoreaz un cetean pentru imobilele sau mobilele pe care le deine, conine o obligaie determinat a acestuia. n doctrin, cu privire la actele din aceast subcategorie, s-a precizat c eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, pe cnd, emiterea altora este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de lege. b).Actele prin care se confer un statut personal, adic de atribuire a unui complex de drepturi, n condiiile stabilite de lege. De exemplu, diploma colar sau universitar, carnetul de conducere auto, decizia de pensionare. c).Actele prin care se aplic constrngerea administrativ, sunt caracterizate prin faptul c instituie aceast constrngere sub formula sanciunii. n acest caz, exemplul tipic de act l constituie procesul-verbal unde se consemneaz svrirea contraveniei i prin care se aplic sanciunea legal respectiv. d).Acte cu caracter jurisdicional, care sunt emise de ctre autoritile administraiei publice denumite autoriti (organe) administrative jurisdicionale sau de jurisdicie, n mod expres abilitate de lege i au drept obiect soluionarea litigiilor care apar ntre administraie i particulari. Elaborarea acestor acte se face pe baza unei proceduri speciale, prevzute de lege, bazate pe contradictorialitate iar organul emitent este independent n darea soluiei.1

Corneliu Manda,Drept Administrativ,editia a3a, Editura LuminaLex,Bucurei,2005, p.370

15

O alt caracteristic a actelor administrative jurisdicionale este i faptul c au o stabilitate mai mare dect actele administrative tipice fiind exceptate de la principiul revocabilitii acestor acte. Legea nr.554\2004 privin contenciosul administrativ definete actul administrativjurisdicional ca fiind actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unuui conflict, dup o procedur de cotradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. Actul administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: este un act administrative apparent atipic din punct de vedere al organului de la care emana, n sensul c autoritatea public care l emite este nvestit prin lege cu soluionarea unor litigii, de asemenea, este un act administrative cu character individual, dar este atipic fiind exceptat de la principiul revocabilitaii actelor administrative, procedura de soluionare a litigiului fiind similar celei judiciare,iar prin el se soluioneaz un litigiu cu for de adevr legal si capt autoritae de lucru judecat dac nu este atacat n justiie.1 c. acte cu caracter intern,care au ca particularitate faptul ca se aplica in interiorul unei autoritatii sau institutii publice,si produc efecte fata de personalul acestei institutii.2 Nu este mai puin adevrat c astfel de acte sunt opozabile i altor subiecte de drept , cum ar fi cetenii,persoanele fizice sau juridice,care solicita serviciile unei autoriti sau instituii,moment n care cad sub inciden unor dispoziii din regulamentul intern alacesteia. La rndul lor, aceste acte pot fi normative(exemplu-un regulament intern de organizare i funcionare) sau individuale (exemplu-o decizie de numire a unui funcionar public). Cu privire la aceast clasificare (acte administrative normative i acte administrative individuale) sunt necesare cteva precizri. Astfel, nu toate organele administraiei publice au competena de a emite acte normative, ns toate pot face acte administrative individuale. Actele administrative normative i individuale pot fi contestate n justiie pe calea contenciosului administrativ sau n faa instanelor de drept comun, pe calea excepiei de ilegalitate. De asemenea, regulile juridice care stabilesc condiiile de emitere sunt mai riguroase n cazul actelor administrative normative fa de actele administrative individuale.

1 2

Ioan Alexandru,,Drept Administrativ, Editura LuminaLex,2005,p.401 Verginia Vedinas ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucureti,2006,p.83

16

n ceea ce privete actele administrative normative de stabilire i sancionare a contraveniilor,acestea se emit,n afar Guvernului, i de ctre organele deliberative ale administraiei publice locale(art.1 din Ordonana nr2\2001). Potrivit art.2 alin. (2) din Ordonana nr.2\2001,consiliile locale,consiliile judeene i Consiliul General al municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate n care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msur n care domeniile repective nu sunt stabilite contravenii prin lege sau prin hotrri de Guvern. 1 Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative individuale, s-a mai apreciat n doctrin, const n faptul c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative.2 De asemenea, n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele norme privesc orice persoan aflat n ar, indiferent de cetenie,de exemplu, regulile privind circulaia pe drumuri publice, alte norme se adreseaz numai cerenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului didactic. Importana acestei clasificri const n faptul c actele de administraie special trebuie s fie conforme cu actele de administraie general, datorit relaiei de subordonare existente ntre, organele de specialitate i organele cu competen material general. Astfel c, printr-un ordin al unui ministru nu se poate nclca o hotrre a Guvernului. Legea mai prevede c autoritile deliberative ale administraiei publice locale confer persoanelor fizice,romne sau strine,cu merite deosebite,titlul de cetean de onoare al comunei sau oraului[art.38 alin(2) din Legea nr.215\2001]. Este de discutat ns atur juridic a unui asemenea act aladministratiei publice locale,ntruct, din lege, nu rezult dac n baz ,,titlului de cetean de onoare a comunei(oraului)se creeaz drepturi i obligaii pentru persoan respectiv i care sunt acestea. Este adevrat c aceste drepturi i obligaii pot fi stabilite prin statutul comunei sau a oraului,adoptat(art.38 din Legea nr.215\2001).Nu este ns mai puin adevrat c acest titlu are,n primul rnd,valoarea unei recunoateri publice i oficiale a meritelor deosebite a unor persoane.Titlul de cetean de onoare are valoarea unei recompense morale,acordat de ctre ocolectivitate local unei persoane fizice.Prin acest titlu nu se urmrete acordarea de drepturi sau stimulente materiale.31 2

Anton Trailescu actele administratiei publice locale Editura Allbeck,Bucureti,2002.p.35 Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.20 Corneliu Manda,Drept Administrativ,editia a3a, Editura LuminaLex, Bucureti,2005 p371

3

17

n concluzie, efectele unui asemenea titlu sunt exclusiv morale,constnd n recunoaterea social fa de o persoan care a desfurat o activitate deosebit n interesul colectivitii. Este de tiut c anterior completrii i nmnrii titlului de cetean de onoare, consiliul local adopta o hotrre prin care se nominalizeaz persoanele carorra li se va acord aceasa distincie.Aceast hotrre este un act administrativ de autoritate reprezentnd o manifestare unilateral de voina a consiliului local pentru punerea n aplicarea a art.38. Titlul propriu-zis reprezint ns un nscris constatator care are natur unei operaiuni tehnico-materiale posterioare adoptrii hotrrii consiliului local,n vederea executrii aceste hotrri. Variant c acest titlu de cetean de onoare ar putea fi un act politic, o excludem ntruct acordarea unui asemenea titlu repreznta o atribuie a consiliilor locale prevzute de lege.

D. Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz avem : a)acte adiministrative care conin o singur manifestare de voin b)acte administrative complexe care conin dou sau mai multe manifestri de voin Cele mai multe acte administrative repreyint manifestri unilaterale de voin care eman de la o singur autoritate administrativ. Exist ns i cazuri cnd actele administrative iau natere prin contopirea ntr-un accord a dou sau mai multor manifestri de voin, ce provin de la organe diferite.Dat fiind faptul c aceste manifestri de voin converg spre producrea aceluiasi efect juridic, ele formeaz o singur unitate juridic. Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de voin atrage dou importante consecine.1 n primul rnd, un asemenea act nu i+ar putea nceta producerea de efecte juridice printr+un act ce ar conine manifestarea de voin numai a unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act cuprinznd manifestrile de voin ale tuturor organelor ce au elaborat n comun actul anterior ori un act al unui organ superior tuturor celor emitente.2 n al doilea rnd, aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva tuturor organelor paricipante la emiterea lui.1

I.Iovana,op.cit.,1997,p.25, apud Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.22 Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.22

2

18

19

2.REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridiceA.Actul administrativ i contractul administrativ Dup cum s-a menionat, actul administrativ const ntr-o manifestare unilateral de voin, supus regimului juridic administrativ. Contractul presupune acordul a dou sau mai multe voine, realizat cu scopul de a produce efecte juridice i care se supune regimului de drept privat. Regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun, de drept civil, n cazul contractelor, i cel administrativ, de drept public, n cazul contractelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitii fiecrui fel de act n parte.1 Trsturile particulare ale contractelor administrative: - ntotdeauna o parte contractant este un purttor al autoritii publice, o instituie public, organ al administraiei publice, care acioneaz n temeiul competenei cu care este investit de lege n vederea realizrii unui interes public sau al utilizrii domeniului administraiei. Cealalt parte este un particular, care se situeaz n afar sistemului administraiei publice. -obiectul contractului administrativ este format de punerea n valoare a unor bunuri aparinnd domeniului administrativ, de prestarea unor servicii publice sau de realizarea unor lucrri publice. Pot form obiect al unor astfel de contracte: distribuia apei potabile, a gazului metan, a energiei termice, electrice, transportul n comun, concesiunile n zonele libere; - clauzele contractului administrativ sunt de dou categorii: a) clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini ntocmit i aprobat de organele administraiei publice, particularul neavnd posibiltatea dect s adere la ele. Acesta deosebete contractul administrativ de contractele civile, unde domin consensualismul. b) clauze contractuale propriu-zise, rezultate din acordul de voina al celor dou pri contractante. 1

executarea obligaiilor ce decurg din contractele adm este supus unor condiii

R.N. Petrescu-,,Drept administrativ Editura Accent,Bucureti,2004

20

mai riguroase, iar sanciunile sunt mai energice. regimul juridic aplicabil contractelor adm este att de drept comun, ct i de

drept administrativ public (astfel, administraia i rezerv dreptul, atunci cnd interesul general o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit obligaiile contractuale, s rezilieze contractul pe cale unilateral sau judectoreasc); - fiind acte de gestiune pe care le fac structurile administraiei publice, competen soluionrii litigiilor aparine instanelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ.

B.Actul administrativ si legeaAmbele sunt acte juridice unilaterale ntemeiate pe puterea public. Ins, fora juridic a legii este ntotdeauna superioar, fapt ce decurge din suveranitatea statului. Actul administrativ se subordoneaz legii. Aceasta justific multiplele forme de control la care sunt supuse actele administrative, n vederea asigurrii legalitii lor.1Astfel,legea isi intemeiaza autoritatea pe suveranitatea statului pe cand actele administrative au autoritate derivata din lege,ele fiind menite tocmai pentru a organiza executarea legii sau pentru a executa in concret,fiind asadaar subalterne legii din punct de vedere a functii juridice. Tocmai datorit acestui lucru, principiul legalitii constituie principiul esenial n desfurarea activitii autoritilor administraiei publice.

1

Ilie Iovana Drept Administrtiv,Editura Servo Sat,Arad,1993,p.54

21

C.Actul administrativ i hotrrea judecatoreascCa i actul administrativ, hotrrea judectoreasc este un act juridic unilateral, dar se deosebete esenial de actul administrativ deoarece sunt acte juridice provenite de la puteri diferite. Astfel, hotrrea judectoreasc este actul prin care se realizeaz puterea judectoreasc, pe cnd prin intermediul actului administrativ se realizeaz puterea executiv. Prin actul administrativ se organizeaz executarea legii, iar hotrrea judectoreasc sancioneaz nclcarea legii sau a altor acte normative, punnd capt unui litigiu. De asemenea, regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte juridice este complet diferit.

2.2.Mobilul i motivul actelor administrativeReprezint elemente ale aprecierii legalitii actelor administrative. Mobilul actului administrativ este ceea ce determin organul administraiei publice s fac uz de competena sa n emiterea actului, adic raiunea competenei ce i-a fost conferit de lege. De exemplu, conferirea competenei organelor administraiei publice locale n vederea aprrii ordinii publice, constituie mobilul unor acte administrative pe care le fac aceste organe1 Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea coninutului su, cauza acestui act, a dispoziiei pe care o conine. Actul administrativ trebuie ntotdeauna emis n vederea realizrii interesului general i nu particular. Motivul actului administrativ poate fi de fapt i de drept. Motivul de fapt const n acele condiii care sunt necesare n vederea emiterii actului administrativ, condiii care sunt lsate, de regul, la aprecierea autoritii publice emitente. De exemplu, necesitatea lurii unor msuri pentru nlturarea unor calamiti. Motivul de drept al actului administrativ se refer la baza legal pe care se ntemeiaz autoritatea administrativ n emiterea actului administrativ. Legalitatea actului administrativ este afectat att atunci cnd exist o eroare de fapt, ct i atunci cnd exist o eroare de drept

1

Alexandru Negoi, op.cit, p. 145 apud Drept Administrativ ,Vasilica Negrut ,Luminalex,Bucurei,2004

22

2.3.Emiterea actului administrativ de ctre organul competent n limitele competenei salen proiectul Codului de procedura administrative operndu-se o sintez a normelor de dept administrativ n vigoare se reglementeaz i procedura emiterii actelor administrative ntr-o ordine logic i ntr-un limbaj accesibil,motiv pentru care apreciem c fiind foarte util din punct de vedere didactic s abordm ntr-o asemenea succesiune procedura de elaborarea a actului administrative. Autoritile administraiei publice au drepturi ori, dup caz, obligaia, de a iniia ,emite ori ncheia acte juridice, potrivit competenei legale care le revine. De regul, proiectele de acte administrative cu caracter normative pot fi iniiate de personae cu funcii de conducere sau de alte personae, n condiiile legii i sunt nsoite, dup caz de o not de fundamentare, de referatul sau de raportul ntocmit de ctre instituia sau de compartimentul de speciaitate din aparatul propriu, precum i de avizele de specialitate, dup care se transmite autoritilor interesate i celor stabilite de lege,care au obligaia s examineze proiectul, prin prism specialitii lor i s comunice avizele .1 n proiectul codului se mai reglementeaz i procedura de emitere a actelor administrative prin exercitarea dreptului de petiionare, prin petiie urmrindu-se dobndirea, recunoaterea, exercitarea, promovarea, aprarea sau restabilirea unui drept legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau public, iar procedura privind exercitarea dreptului de petiionare se declaneaz prin petiii formulate n nume propriu, cuprinse n scrisori ori prezentate n audiene i consemnate n scris sau transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesai autoritii administrative competente.2 Dup cum s-a artat, pot emite acte administrative numai acele organe crora legea le atribuie o competen n acest sens. Aadar, pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie s fie emis de ctre organul administrativ competent. O prim caracteristic a aptitudinii pe care o au autorii actelor administrative este aceea a legalitii competenei n baza creia emit aceste acte. Aceast competen decurge din normele de drept i chiar din principii de drept.

1 2

Ioan AlexandruDrept Administrativ, Editura LuminaLex,Bucureti,2005,p.388 Ioan AlexandruDrept Administrativ, Editura LuminaLex,Bucureti,2005,p.389

23

Un astfel de principiu este cel al paralelismului actelor juridice, conform cruia, organul competent s emit un act de numire, poate face i actul contrar de revocare din funcie1. O alt caracteristic a competenei este caracterul obligatoriu al acesteia. Exerciiul competenei nu este un privilegiu pentru cel care o exercit, ci drept i obligaie n acelai timp. De asemenea, competena are caracter permanent, continuu, n sensul ca nu se epuizeaz prin exercitarea acesteia. Aceasta nseamn c organele administraiei publice vor putea s emit acte administrative ori de ctre ori sunt ntrunite cerinele legii. O trstur caracteristic a competenei se refer la faptul c titularii acesteia nu pot renuna la competena respectiv i nu o pot ncredina n vederea exercitrii altor persoane. Cu toate acestea, n practic, pot interveni cauze diverse, de natur obiectiv ori subiectiv care mpiedic titularii competenei s-i exercite atribuiile specifice. n vederea evitrii consecinelor negative ce s-ar putea ivi precum i pentru asigurarea continuitii serviciului public, legea prevede posibilitatea delegrii de atribuii ori a suplinirii sau nlocuirii unor funcionari. Delegarea de atribuii sau de competen const n desemnarea unei persoane care s exercite anumite atribuii din cadrul competenei titularului. De exemplu, n baza dispoziiilor Legii nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil, primarii pot delega exercitarea atribuiilor de ofier de stare civil vicepri-marului, secretarului sau altor funcionari din aparatul propriu. Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei atunci cnd acesta nu-i poate exercita atribuiile. ntre delegare i suplinire exist deosebiri eseniale. Dac suplinirea opereaz automat, n baza prevederilor legale, pentru delegare este necesar un act de delegare emis de un organ competent. n timp ce suplinirea se aplic tuturor atribuiilor care revin funciei suplinite, delegarea privete numai o parte din aceste atribuii. O problem deosebit ntlnit n practic este aceea a actelor administrative emise de funcionarii de fapt. Funcionarii de fapt sunt acele persoane care nu au primit o investitur legal pentru ndeplinirea unei anumite funcii publice.

1

Alexandru Negoi, op.cit., p.147. apud Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.editura

All Back,2005

24

n principiu, actele administrative emise de funcionarii de fapt nu pot produce efectele juridice pe care legea le confer acelor acte. De exemplu, nu poate fi luat n considerare certificatul medical emis de o alt persoan dect medicul. Sunt anumite cazuri n care actul emis de funcionarul de fapt trebuie considerat a fi legal ntocmit, n caz contrar fiind prejudiciate grav interesele beneficiarilor serviciilor prestate de ctre organele administraiei publice1. Este vorba de acele situaii cnd persoanele care se adreseaz organelor administraiei publice nu au posibilitatea s cunoasc calitatea persoanei care emite actul, acesta fiind pentru solicitant ca legal investit sa exercite acea funcie. Efecte juridice se recunosc i actelor administrative emise de funcionarii de fapt n condiii speciale, cum ar fi n cazul unor calamiti naturale, conflicte armate etc. n acest sens se poate meniona oficierea cstoriei de ctre un funcionar care nu are mputernicirea legal de a efectua aceast activitate2. n acest caz actul respectiv trebuie considerat legal ntocmit, deoarece nu se poate imputa celor care apeleaz la organele administraiei publice faptul de a nu cunoate c funcionarul respectiv nu a fost investit n mod legal. n literatur juridic, se vorbete fie de elaborarea actelor administrative,fie de procesul administrative-decizional,distingndu-se patru etape principale ale acestei proceduri i anume:pregtirea, adoptarea, executarea i controlul executrii deciziei administraiei. Pregtirea proiectelor actelor de autoritate ncepe cu declanarea procesului decisional i se finalizeaz odat cu introducerea prooiectelor de hotrri n dezbaterea autoritii deliberative colegiale sau, dup caz,supunerea proiectelor de dispoziii, spre analiz, autoritii unipersonale,adic primarului sau preedintelui consiliului judeean. Declanarea procesului decisional apare din necesitatea unei noi decizii i are loc prin manifestarea iniiativei celor ndreptii de lege,acetia fiind primarul i consilierii localisau judeeni cu sau fr funcii de conducere,individual, n grupuri sau n comisii de specialitate,din oficiu sau la sesizarea altor personae.1

Paul Negulescu, op.cit., p.573.apud Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.Editura All

Back,20052

Alexandru Negoi, op.cit, p.149.

Conform prevederilor art.7 din Legea nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil, nregistrrile efectuate n registrul de stare civil de ctre o persoan necompetent, care a exercitat n mod public atribuii de delegat de stare civil, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea, n realitate aceast calitate.

25

Al doilea moment al pregtirii actelor de autoritate l constituie documentarea compartimentelor de resort ale primriei(consiliului judeean) asupra propunerii de adoptare a unei decizii,dup ce aceast a fost transmis acestor compartimente. A doua subetapa a procesului decisional propriu-zis o constituie adoptarea actelor de autoritate ale administraiei publice locale care const n dezbaterea proiectelor de hotrri i supunerea lor la vot. n cazul actelor de autoritate ale autoritilor unipersonale, aceast etap se numete etapa deliberrii si emiterii lor sub semnatur. Dezbaterea are loc in timpul sedinelor consiliilor locale i judeene i reprezint ,,o confruntare de idei n cadrul creia sunt scoase n evidena avantajele i dezavantajele uneia sau alteia din soluii posibile.Pentru a cunoate soluiile posibile,dezbaterea proiectului de hotrre este precedat de prezentarea de ctre iniiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului,precum i a raportului de specialitate. Dup dezbateri, proiectele de hotrri se supun votului deschis sau secret al consilierilor, dup cum hotrate consiliul local(judeean) respective.Hotrrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege(art.46 din Legea nr.215\2001).Votul deschis se exprim public prin ridicarea minii sau prin apel nominal. Proiectul de hotrri care a ntrunit numrul de voturi pentrucerut de lege, devine hotrrea consiliului local sau judeean. Cu aceast operaiune se ncheie procesul decisional propriu-zis al autoritilor publice locale colegiale. Actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. n ce privete efectele actelor administrative acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrative.Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrative i de dreptul familiei.1 Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice,actele administrative. Astfel, n ceea ce privete ncetarea efectelor juridice,actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti,fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare.

1

Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.48

26

2.4. Condiii de form i procedur a actelor administrativeCondiia de form a actului administrativ nu rezult expres din dispoziiile legale, fiind rezultanta interpretrii actelor normative. In cele mai multe cazuri, actele administrative imbraca forma scrisa, care este apreciata ca o garantie de legalitate.1Actele administrative cu caracter normativ imbraca numai forma scrisa, fiind obligatorie publicarea lor,iar cele cu caracter individual imbraca si forma orala,in conditiile legii. Atunci cnd se prevede condiia publicitii se consider c nu se poate publica dect actul care mbrac forma scrisa. Forma scris a actelor administrative este considerat ca o garanie a respectrii legii, oferind, totodat, comparativ cu actele emise n form verbal, multiple avantaje, deoarece d posibilitatea autorului competenei s-i formuleze ct.mai clar voina juridic i uureaz efectuarea controlului de legalitate. Form scris a actelor admnistrative este necesar din mai multe motive, dintre care amintim:necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutul actelor,existena unui mijloc de prob n caz de litigiu,verificarea legalitii actului n vederea sancionrii celor vinovai de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis,realizarea rolului educativ al actului administrativ respective. Uneori, legea prevede c lipsa anumitor meniuni dintr-un act administrativ atrage nulitatea acestuia. De exemplu, lipsa din procesul-verbal de contravenie a meniunilor privind numele i prenumele contravenientului, fapta svrit i data comiterii acesteia ori a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu. n esen, actele administrative sunt structurate pe trei pri: partea introductiv (care cuprinde denumirea actului, numrul i data emiterii, organul care 1-a emis sau adoptat, forma de lucru a organului respectiv); considerentele actului (motivul de fapt i de drept); partea dispozitiv (care conine conduita pe care o prescrie actul respectiv i persoanele crora li se aplic). Prin procedur administrativ se nelege totalitatea formalitilor care concur la realizarea activitii de organizare i executare a legii. Noiunea de procedur administrativ se

1

Ioan AlexandruDrept Administrativ,Editura LuminaLex,Bucureti 2005,p.377

27

deosebete de cea de drept procedural administrativ, aceasta din urm reprezentnd ansamblul normelor cu privire la forma n care se realizeaz activitatea executiv . Condiiile procedurale care determin valabilitatea actelor administrative nu produc efecte juridice proprii. Ele se mpart, n funcie de momentul emiterii actului administrativ n: condiii anterioare, concomitente sau ulterioare ori posterioare. Condiiile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: avizarea, obinerea acordului prevzut de lege din partea unui alt organ, ntocmirea unor rapoarte, studii, propuneri. Avizele sunt operaiuni materiale-tehnice care conin opinia unui organ de specialitate cu privire la emiterea ori elaborarea unui act. Avizele pot fi facultative, consultative i conforme. Avizul facultativ se caracterizeaz prin aceea c organul care emite actul nu este obligat s l solicite, iar n cazul n care a fost cerut, organul emitent al actului administrativ nu este obligat s se conformeze coninutului avizului respectiv. Avizul consultativ este acela n cazul cruia organul emitent este obligat s l cear, dar nu este obligat s se conformeze acestuia. Avizul conform se caracterizeaz prin obligativitatea solicitrii lui i a conformrii organului care l solicit fa de opinia coninut de acesta. Acest aviz, dei trebuie cerut i respectat, nu este un act administrativ, pentru c nu are caracter executoriu, astfel c, organul care 1-a cerut, dac nu este de acord cu coninutul avizului, are posibilitatea de a nu emite actul. Acordul reprezint consimmntul unui alt organ administrativ dat n scopul emiterii unui act administrativ. Organul care emite actul administrativ nu poate face acest lucru n absena acordului prevzut de lege. In acest caz ne aflm n prezena unor acte juridice complexe care conin mai multe manifestri de voin - a organului emitent al actului i a organului care a emis acordul. ntruct actul rezultat formeaz o singur unitate juridic, lipsa acordului afecteaz validitatea actului administrativ1. Sunt, de asemenea, condiii procedurale anterioare i rapoartele, propunerile, referatele i alte acte de iniiere a emiterii actului administrativ. Indiferent de denumirea pe care o poart, actele de iniiere a actelor administrative sunt operaiuni tehnico-materiale, neproductoare de efecte juridice. Consecina practic este aceea c, aceste operaiuni nu pot fi atacate n justiie, potrivit Legii contenciosului administrativ, dect odat cu actul administrativ.1

Tudor Drganu - Actul administrativ i faptele asimilate lor", op. cit.,p.103. apud Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.editura All Back,2005

28

Dintre condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ amintim cvorumul i majoritatea prevzut de lege pentru adoptarea actului. Cvorumul indic numrul membrilor unui organ colectiv necesar a fi prezeni pentru ca acesta (organul) s poat lucra valabil. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se deosebete de condiia anterioar pentru c are n vedere adoptarea actului, nu numai ntrunirea valabil a organului colegial. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului poate fi: relativ (jumtate plus unul din numrul membrilor prezeni), absolut (reprezentnd jumtate plus unul din numrul total al membrilor ce compun organul administrativ) i calificat (de regul, reprezint dou treimi din numrul membrilor organului administrativ). Condiiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative cele mai frecvente sunt: aprobarea din partea organului ierarhic superior, confirmarea, comunicarea i publicarea. Aprobarea este neleas ca o manifestare de voin a unui organ superior, prin care se declar de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, tar aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar produce, conform legii efecte juridice.1 Particularitatea acestei condiii const n aceea c n lipsa aprobrii actul administrativ nu poate fi executat. De asemenea, aprobarea nu acoper viciile actului aprobat. Emannd de la un singur organ (cel emitent), actul administrativ va putea f revocat iar aprobare. Confirmarea, o alt condiie procedural posterioar emiterii actului administrativ, are n dreptul administrativ trei accepiuni2. n primul rnd aceast noiune este utilizat pentru ntiinarea unei persoane interesate c organul emitent al unui act i menine punctul de vedere exprimat anterior. n acest caz, confirmarea nu produce nici un efect juridic i nu condiioneaz valabilitatea actului emis anterior. n al doilea rnd, confirmarea poate fi fcut cu scopul de a acoperi un viciu al actului emis anterior, situaie n care ea reprezint un act administrativ distinct de actul confirmat. n ultimul rnd, confirmarea are semnificaia unei formaliti procedurale n lipsa creia actul administrativ nu va putea fi executat. De exemplu, hotrrea unei comisii de doctorat este supus confirmrii Consiliului Naional de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare.1 2

Vasilica Negrut,, Drept Administrativ,Bucureti,2004,p.262 Ilie Iovna - Drept administrativ", Arad, Editura Servo Sat, 1997, vol.I, p.45.

29

n cazul infirmrii hotrrii comisiei de doctorat, hotrrea Consiliului Naional dobndete caracterul unui veritabil act administrativ, ce poate fi contestat n condiiile legii contenciosului administrativ. Comunicarea este o operaiune material prin care se aduce la cunotina celui interesat coninutul actului administrativ, fie prin nmnare direct, fie prin afiare la domiciliu ori prin alte mijloace. Comunicarea este prevzut de lege n special pentru actele administrative individuale i pentru cele administrativ-jurisdicionale. Publicarea actelor normative este operaiunea prin care se aduce la cunotin public coninutul actului normativ. Aceast operaiune se realizeaz n mod practic prin orice mijloc care permite cunoaterea general a coninutului actului: afiare la sediul organului emitent, monitor sau buletin oficial, pres, radio, TV . Potrivit art.108 alin. (4) din Constituie, nepublicarea hotrrilor i ordonanelor Guvernului n Monitorul Oficial atrage inexistena lor. Fac excepie hotrrile cu caracter militar, care se comunic doar instituiilor interesate. Conform art. 50 alin. (1) i (2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, hotrrile cu caracter normativ ale consiliilor locale devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Pot fi considerate, de asemenea, condiii procedurale posterioare adoptrii actelor administrative datarea, semnarea i contrasemnarea unor acte normative. n ceea ce privete actele administrative normative, legislaia romneasc ofer cteva instrumente de tehnic legislativ valoroase.Dup cum am mai spus ,actele administrative cu caracter normativ mbrca numai form scris, ntruct legea prevede obligativitatea publicrii lor, aceast regul fiind i constitutionalizata.Astfel, att prin art.7 i art.32-334 din legea nr.24\2000,modificat i completat administrative cu caracter normativ. n general, obligativitatea formulrii n scris a actelor administrative individuale este prevazut de actele normative n baza crora sunt emise.Exist i situaii n care legea nu prevede obligativitatea fomei scrise.n acest sens ,cu titlu de exemplu reinem c prin art.7.al1 din O.G. nr.2\2001,astfel cum a fost aprobat i modificat prin Legea nr.180\2002 se prevede ca avertismentul ca sanctiune contraventionala principala consta in atentionarea ,,verbala sau ,,scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite. prin Legea nr.189\2004,ct i prin art 26 din H.G.nr.555\2001 se prevd reguli de redactare ale actelor normative, prin care i actele

30

n majoritatea cazurilor,nsa actele administrative individuale mbrac forma scrisa, avnd n vedere obligativitatea comunicrii lor, n principal, prin modaliti care presupun o asemenea form. Este incontestabil ca mijloacele de transmitere a informatiei care erau limitate pna nu demult la telefon, au fost nlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapida i n scris a ordinelor autoritii publice(fax,e-mail,video-conferin,internet)1,iar hartia,ca suport tradiional al formei scrise,atat a actelor administrative normative,ct i a celor individuale ncepe s fie nlocuit de cel electronic. Articolul 100 alin.(1) din Constitutie prevede ca decretele Preedintelui se publica n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor. Rezult concluzia c obligativitatea formei scrise ,desprins din caracterul obligatoriu al publicarii,vizeaz att acte administrative cu caracter normativ, ct i acte administrative cu caracter individual. n aceast ultim categorie includem hotrrile de Guvern, care, pot avea i caracter individual, i decretele Preedintelui,care dupa unii autori au numai caracter individual,dupa ali autori pot avea i caracter normative i caracter individual.2 Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului,ea fiind impus ad validittem sin u ad probationem. De necesitatea formei scrise se leaga i alte condiii de concretizare exterioar a actului. Una din aceste condiii este limba n care e redactat actul .Potrivit art.13 din Constituie,limba oficial a Romniei este limba romana.Rezulta c i actele autoritatilor administraiei publice vor fi emise \adoptate n limba romn.Trebuie avute n vedere dispoziiile art 120 alin.(2) din Constitutia revizuita, conform carora cetatenii apartinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ n anumite uniti administrativ-teritoriale, au dreptul de ai folosi limba minoritatii respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile deconcentrate, in conitiile prevazute de legea organica. O alt condiie exterioara legata de forma actului este motivarea .i n legatura cu aceasta problema trebuie facut disctincia ntre actele administrative cu caracter individual i cele cu caracter normative. Astfel,actele normative, supuse regulei publicitatii, se motiveaza printr-o nota de fundamentare, expunerea de motive, referat, plasat sub forma de preambul naintea actului propriu-zis.Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaza interventia actului juridic respective.1 2

Legea nr.676\2001,publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,Partea1,nr.800 din 14 decembrie 2001 Verginia Vedina ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucuresti,2006,p.87

31

n ceea ce riveste practica,autoritatile recurg la motivarea actelor administrative si sustinem o asemenea procedura deoarece in acest mod se fundamenteaza motivele de legalitate ale unui act administrative, ceea ce prezinta relevanta mai ales in cazul contestarii legalitatii unui act. Pentru aceste considerente, prof. univ. Rodica Petrescu cetatenesti.1 Legislaia actuala impune i anumite reguli de redactare a acteor normative, care sunt valabile i pentru actele administrative cu caracter normative.Este vorba despre art.7 si art .33 din Legea nr.24\2000,republicata si art.2 din Hotararile Guvernului nr.50\2005.2Reglementri privind redactarea hotararilor autoritatilor publice locale regasim in O.G. n.35\20023,aprobata cu modificari prin Legea nr.673\2002. introduce obligativitatea

motivarii tuturor actelor administrative, ,,ca o garantie a respectarii legii si a ocrotirii drepturilor

1 2

Verginia Vedina op. cit., 2006,p.89

Prin acest at normative se aproba Regulamentul privind procedurile la nivel de Guvern, pentru

elaborarea,avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.3

Publicat n Monitorul Oficial nr.90 din 2.02.2002

32

2.5LEGALITATEA ADMINISTRATIVE

SI

OPORTUNITATEA

ACTELOR

A Legalitatea ca element central al regimului juridic al actelor administrativeLegalitatea este analizat n doctrina de specialitate ca o dimensiune esenial a statului de drept.Constituia Romniei, revizuit i republicat ,proclam, prin art.1 alin.(3),Romnia ca stat de drept, democratic i social.1 Cea mai clar i mai succinta definiie rmne cea formulat de Rudolf Wassermann,potrivit creia statul de drept este statul a carui activitate este determinat i limitat prin drept. n activitatea autoritilor administraiei publice aplicarea principiului legalitii nu semnific ncorsetarea total i anularea oricrei posibiliti de a decide n legatur cu modalitile concrete n care legea trebuie aplicat.Aciunea administraiei se bucur de o oarecare marja de libertate, de o asa zis putere discreionar care permite administraiei s se adapteze condiiilor concrete,aadar,s poata aprecia oportunitatea aciunilor i actelor sale. nca din perioada interbelic s-a formulat teza, potrivit creian afar de cazurile cnd legea este imperativa, cnd ea comanda categoric,n toate celelalte cazuri, ea las la suverana alegere a autoritii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizat prin legea despe care vorbim.I se lasa ,cu alte cuvinte,acestei autoriti cea mai larga putere de apreciere asupra oportunitii actului i ntr-un caz i n altul, situaiunea rmne tot legal.2 Prin regim juridic vom nelege un ansamblu de reguli, de fond i de form, care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile de valabilitate ale acestora. Cu toate c nu exist unanimitate de opinii, putem spune c specialitii n dreptul administrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a acestui regim juridic, oprindu-se la dou mari situaii: a) reguli (condiii) de valabilitate a emiterii actului administrativ, respectiv b) reguli ce guverneaz valabilitatea efectelor pe care actul le produce. Elementul central al acestui regim juridic, indiferent c-1 privim n form tipic sau n forme atipice, l reprezint legalitatea, analizat, ns, n mod diferit de autorii romni n raport cu oportunitatea.1 2

Verginia Vedina ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucureti,2006,p.84 Ioan Alexandru ,,Drept administrativ, Luminalex,Bucuresti,2005,p.380

33

Dup un curent de gndire (coala de la Cluj), legalitatea este calificat drept o condiie de valabilitate a actelor administrative, alturi de oportunitate. Dup ali autori (coala de la Bucureti), legalitatea este corolarul condiiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerin (o dimensiune) a legalitii.1 Autorii din primul curent de gndire subliniaz c actul este nevalabil, indiferent dac este ilegal sau inoportun, numai c modalitile de ncetare a efectelor juridice difer. Nendeplinirea condiiilor de legalitate atrage dup sine anularea sau revocarea actelor, n timp ce nendeplinirea condiiei de oportunitate are drept consecin revocarea sau abrogarea lor". Aceasta optic de abordare a legalitii nu poate fi acceptat, pentru simplul motiv c ea las s se neleag c ar exista o limit a valabilitii actelor administrative dincolo de limitele legalitii. Iar, actele administrative sunt supuse unui ansamblu de reguli de form i fond, deci unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor, principiul legaliti i n sistemul constituional actual fiind unul din principiile fundamentale ale administraiei publice. De altfel, principiul legalitii a fost considerat un principiu fundamental i n baza sistemului constituional anterior, ceea ce n-au contestat nici autorii colii clujene. Profesorul T. Drganu arta c toate condiiile de valabilitate a actelor de drept administrativ nu sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare". n aceast ordine de idei, se mai reine, ns, c n dreptul administrativ viciul de ilegalitate" este disecat n mai multe vicii distincte, deoarece ilegalitatea care afecteaz un anumit act nu are ntotdeauna aceeai gravitate, motiv pentru care problemele pe care le pune i consecinele juridice pe care le produce vor fi i ele diferite. Dat fiind raiunea existenei administraiei publice - organizarea activitii de executare a legii, respectiv prestarea, n limitele legii, de servicii publice, aspectele legalitii actelor administrative sunt foarte complexe i variate. Se impune a constata i cu acest prilej c organele administrative de stat realizeaz finalitatea administraiei de stat, n primul rnd, prin emiterea de norme. De aceea, legalitatea actelor administrative se fundamenteaz prin prisma corelaiei dintre subsistemele sistemului normativitii juridice. Principiul legalitatii semnifica, intr-o dihotomie bine cunoscuta epocii contemporane.

1

Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.editura All Back,2005 p.42-43

34

Pe de o pate, suprematia legii, toate subiectee de drept public sau privat trebuind sa se supun legii, ncepnd cu legea fundamentala i respectnd principiul ierarhiei actelor juridice. Pe de alta parte, baza legala, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuind s se ncadreze n limitele dreptului.1 El se afl n strans corelaie cu alte dou principii, care deriv din principiul general al legalitii, i anume: a) egalitatea n coninutul legii, care leag legiuitorul i semmnific faptul c normele juridice nu trebuie s conin un tratament diferit pentru dou cazuri identice. b) egalitatea n faa legii, care leag,de aceasta data, autoritateta care executa legea, deci adminitraia, ceea ce nseamna c, n aplicarea legii, administraia nu trebuie s trateze de o manier identic dou cazuri diferite i invers. Astfel, ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au o for juridic superioar. Aceast concluzie rmne ns i o ipotez ce urmeaz s fie demonstrat, iar pentru aceasta este nevoie de o incursiune istoric la noi i de una n dreptul european actual Relaia legalitate - putere discreionara a administraiei -controlul instanelor de contencios administrativ reprezint o problem teoretic fundamental a statului de drept. Oportunitatea reprezint o condiie distinct de valabilitate i nu de legalitate a actelor administrative. Prin oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu minime cheltuieli de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.2 Oportunitatea se regsete potrivit tezei fundamentale n doctrina administrativ occidental, chiar n puterea discreional de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat prntru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.3 n doctrina postbelic, noiunea de oportunitate a fost considerat de ujnii autori ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numita i actualitate. Actualitatea unui act juridic exptim deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative.1 2

Verginia Vedina ,,Drept Administrativ,Editura Universul juridic,Bucureti,2006,p85 Ilie Iovana-,,Drept administrativ,Editura Servo Sat Arad.1993.p.49-51. Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.26

3

35

Cnd ne referim la oportunitate avem n vedere dreptul de apreciere al organelor administrative. Limitele acestui drept sunt stabilite de normele juridice n aplicarea crora sunt emise actele administrative. Posibilitatea recunoscut autoritilor administrative de a aciona pe considerente de oportunitate se justific att de elemente de tehnic juridic, ntruct legiuitorul nu poate surprinde ntr-un act normativ toate situaiile generate de viaa social, ct i de condiiile concrete n care se realizeaz activitatea executiv. n lipsa dreptului de apreciere a oportunitii, problemele celor administrai nu vor putea fi soluionate dect prin crearea unui sistem legislativ ramificat i caracterizat prin formalism. Datorit acestui fapt, oportunitatea conine un drept de iniiativ n aplicarea legilor, pentru c, n unele cazuri scopul legiuitorului se poate realiza numai inndu-se cont de condiiile locale concrete. Oportunitatea i legalitatea se afl ntr-o relaie de interdependen, n sensul c un act ilegal nu poate fi oportun, pe cnd un act legal poate fi inoportun, deoarece nu mai corespunde mprejurrilor ce au fost avute n vedere la emiterea lui.. n literatura juridic au fost identificate urmtoarele criterii dup care se apreciaz c un act normativ este sau nu oportun: a.criteriul momentului n care, este adoptat un act normativ ; b. criteriul locului i condiiile concrete n care se va aplica actul administrativ; c.criteriul mijloacelor materiale i spirituale pe care le angajeaz msura

respectiv, precum i durata n timp pe care o reclam aplicarea acesteia; d.criteriul conformitii msurilor luate cu nivelul general de via i cultur; e.criteriul conformitii actului cu scopul legii . Se cuvine a fi menionat i faptul c Legea contenciosului administrativ exclude controlul oportunitii actelor administrative. Competena instanelor de judecat se rezum doar la controlul legalitii actelor administrative. ns, oportunitatea actelor administrative poate fi verificat de organele ierarhic superioare celor care au adoptat actul administrativ.

B. . Relaia legalitate - oportunitate n doctrina romneasc interbelic

36

n prezent,raportul dintre legalitatea si oportunitatea actului administrative a devenit o problema controversata in doctrina romneasc,conturndu-se doua curente de gndire distincte. Cele dou opinii (coala de la Cluj, coala de la Bucureti) nu s-au formulat pe un teren gol, ele reprezint o continuare a preocuprilor colii de drept public din perioada interbelic, ns, ntr-o alt terminologie i ntr-un alt sistem politico-constituional. coala interbelic trata problema puterii discreionare, adic a actelor administrative de autoritate discreionare, ca o problem fireasc a puterii executive. n esen, oportunitatea vizeaz momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ,conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public.1 Plecndu-se de la cele dou activiti distincte ale puterii executive, activitatea de guvernare i activitatea administrativ, s-a conturat teza dup care prima activitate se realizeaz prin acte de guvernmnt, iar cea de-a doua prin acte administrative de autoritate, care pot fi i acte administrative de autoritate discreionare. n pofida formulrilor din Constituia din 1923, art. 107 alin. final, dar mai ales a celor din Legea privind contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 (art. 2), autorii din perioada interbelic au fcut distincie ntre actele de guvernmnt i actele administrative de autoritate discreionare, dei ambele categorii erau evocate prin expresia puterea discreionar a executivului" sau prin expresia puterea de apreciere a executivului".2 n esen, atunci cnd se analiza puterea discreionar se fcea distincie ntre:,,chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate"; n cazul activitii administrative executivul" avea puterea discreionar de a exprima oportunitatea (care era mai mare sau mai mic, dup natura actului), i legalitatea actelor sale, pe cnd n cazul actelor de guvernmnt puterea executiv" avea cderea de a aprecia nu numai chestiunile de oportunitate, dar i

chestiunile de legalitate. 31

Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.28 P. Negiilescu, op. cit, p. 467-482,apud Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,Ediia4.Editura All

2

Back,2005,p.903

Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.Editura All Back,2005,p.90

37

Mai exact, se susinea c numai puterea de apreciere a organului de decizie se manifest liber, atunci cnd era vorba de un act administrativ de autoritate discreionar, adic puterea de a cntri i evalua utilitatea msurilor ce trebuie luate, momentul (de a le lua acum sau mai trziu) etc., toate aceste acte, ns, erau supuse ordinii legale. n cazul actului administrativ discreionar (spre deosebire de actul de guvernmnt), instana judectoreasc este competent s examineze dac condiiile i formalitile cerute de lege sunt ndeplinite, dac faptele constatate de administraie sunt exacte sau bine apreciate, cci ceea ce este discreionar este numai libertatea de decizie a administraiei, care poate s fac sau s nu fac actul". Nemaiputndu-se vorbi despre acte de guvernmnt, n doctrina elaborat pe baza constituiilor socialiste, autorii s-au vzut nevoii sa concentreze i chestiunile de legali tate i chestiunile de oportunitate n sfera teoriei uneia i aceleiai categorii de acte administrative, aa se explica i soluiile diferite care s-au dat. Aceast problem nu este specific numai literaturii din ara noastr, este o problem care frmnt doctrina administrativ i jurisprudena de pretutindeni de peste 100 de ani. S-a vzut c soluiile n dreptul comparat cunosc diferenieri de la o ar la alta i chiar n aceeai ar i n aceeai perioad de la un autor la altul, efect firesc al orientrilor teoretice diferite cu privire la coninutul administraiei publice, prin comparaie cu activitatea de guvernare, implicit cu privire Ia raportul dintre executiv (n sensul larg al termenului) i legislativ. Cu toate acestea, n linii mari, putem delimita un curent de idei promovat de autorii germani i, respectiv, un altul promovat de autorii francezi.

C Relaia legalitate-oportunitate n doctrina i jurisprudena francez

38

n doctrina francez se vorbete despre un drept de apreciere al administraiei publice pentru a evoca aciunea administraiei ntr-un cadra ngduit de lege, pe cnd noiunea de oportunitate este folosit pentru a evoca o aciune de fapt a administraiei publice, n situaii excepionale, aciune necesar (deci oportun) dar contrar legii. Distinct de acest aspect, se impune a observa c att n doctrina francez, ct i n doctrina german, problema raportului dintre legalitate i oportunitate, respectiv puterea discreionar este privit i prin prisma practicii judectoreti, ajungndu-se pn acolo nct s se formuleze anumite sohiii teoretice prin raportare la dreptul existent i alte soluii teoretice raportate la dreptul creat de judector. Ca idee general, n cursul elaborat de prof. G. Vedel i P. Devolve, se susine c scopul administraiei publice, i anume realizarea interesului public, este totdeauna un element de legalitate, n timp ce mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate. Doctrina francez consider c scopul legii-interesul public este un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate.1 Ct privete relaia legalitate-oportunitate, prin prisma practicii judiciare din Frana, autorul menioneaz c niciodat judectorul, ntr-un contencios pentru exces de putere, nu anuleaz un act, tar a fi ilegal, pentru c este doar inoportun. Totodat, se menioneaz c marile puteri de creare a dreptului pe care le posed judectorul administrativ francez i permit acestuia s formuleze noi reguli de drept, care s ntregeasc sfera legalitii i printr-un numr de elemente care se raporteaz la oportunitatea actului. Altfel spus, din punct de vedere al dreptului fcut nu se poate realiza niciodat controlul oportunitii sau al puterii discreionare; din punct de vedere al dreptului care se face, judectorul i asum controlul anumitor elemente de oportunitate i de putere discreionar,

elabornd reguli de drept care extind domeniul competenei legate i al legalitii".21

Dana Apostol Tofan op., cit.,2004,p.28G.Vedel,P.Delvolve op cit.pag442,unde sunt citate si cateva exemple recente din contenciosuladministrativ recent apud

2

Antonie Iorgovan ,,Tratat de drept administrativvol.2,editia4.editura All Back,2005

39

n dreptul francez, cum se exprimai prof. Jurgen Schwarze n lucrarea sa de drept comparat, competena administraiei de a avea o putere discreionar apare ca o dimensiune a libertii de decizie i de aciune a executivului n cadrul dreptului. Dup G. Braibant, puterea discreionar se definete pentru administraie prin libertatea sa de apreciere, aciune i decizie", iar competena administraiei este legat, cnd autoritatea este inuta de un sens determinat, fr a dispune de posibilitatea de apreciere ori de alegere. Niciodat, ns, puterea discreionar - n doctrina francez - nu a fost considerat n afara sferei de manifestare a contenciosului administrativ, instanele de contencios administrativ, n primul rnd Consiliul de Stat, aducnd mereu noi elemente, cum s-a menionat deja, de apreciere a legalitii dreptului de apreciere, efect firesc al fortificrii statului de drept, a garaniilor jurisdicionale de protecie a cetenilor. Dac pn la Legea nr. 587/1979 se invocau mai mult aspecte de ordin procedural sau marile principii privind drepturile ceteanului, dup aceast dat, cnd s-a impus obligaia motivrii actelor administrative, se invoc aspecte de fond ale procesului decizional admininistrativ. Instana de contencios administrativ are acum mult mai multe motive de drept pentru a declara nulitatea unei msuri administrative cnd ea nu menine o just proporie ntre interesul public i interesul privat (principiul proporionalitii). Administraia nu are dreptul de a comite, n numele puterii discreionare, erori manifeste i nici de a face lucruri absurde, iar dac aceasta se ntmpl, atunci exist motive ce ndreptesc un recurs pentru exces de putere. Se consider, aadar, ca fiind limite ale puterii discreionare: regulile pozitive scrise, principiile generale de drept nscrise, principiul egalitii, principiul neretroactivitii actelor administrative, dreptul la aprare i principiul contradictorialitii, principiul proportionalitii.

D.

Relaia

legalitate-oportunitate

n

doctrina,

legislaia

i

jurisprudena germanDoctrina german, tradiional, prin putere discreionar evoc o anumit marj de libertate a administraiei publice n deciziile i aciunile sale, adic posibilitatea de a alege ntre mai multe atitudini posibile (a face A, a face B sau a nu face nimic), dar unii autori explic

40

puterea discreionar i prin referire la cuvntul oportunitate. Puterea discreionar d administraiei o anumit libertate. Ea poate lua msurile pe care le consider oportune pentru ndeplinirea sarcinilor n vederea crora puterea discreionar i-a fost conferit".1 Observm c autorul citat nu face distincie ntre actele de guvernmnt i actele administrative de autoritate discreionare, distincie care form baza teoriei n perioada interbelic la noi. Evoluia doctrinei germane cu privire la aceast instituie a dreptului administrativ, la fel ca i n Frana, este strns legat de evoluia practicii instanelor speciale de contencios administrativ. Cnd ne comparm, se cuvine a reine c, dup desfiinarea (n 1866) a Consiliului de Stat, legiuitorul romn, inclusiv n cea mai democratic perioad, a fost refractar ideii nfiinrii unor instane speciale de contencios administrativ. Acesta este purul adevr. n schimb, doctrina i jurisprudena au dezvoltat ideea dup care noiunea de putere discreionar evoc o situaie normal a administraiei, o situaie obinuit, o dimensiune a administraiei publice i nu prerogativele n caz de pericol, n circumstane excepionale. Pentru fundamentarea puterii discreionare n Germania, de-a lungul anilor s-au formulat mai multe teze, ntre care i teoria dup care fundamentul puterii discreionare s-ar afla n existena noiunilor juridice nedeterminate: bine public, utilitate public, ordine public, drumuri publice, securitate public, interes public, sigurana circulaiei, pericol, profil, avantaj, dezavantaj, aptitudine, bun ordonanare, abuz, noapte, de mai multe ori, deseori etc. (Ermessen, Scheuner etc,). Este, ns, o opinie minoritar. Teza dominant, formulat pentru prima dat de O. Mayer, susine c, dimpotriv, opera logic de deterrninare a coninutului concret al acestor noiuni nu reprezint o putere discreionar. Aceasta, deoarece norma juridic care precizeaz o atare noiune (de exemplu, sigurana public) nu-i d administraiei posibilitatea de a alege ntre mai multe aciuni, dimpotriv, norma spune c o singur aciune poate corespunde scopului ce trebuie atins. Aplicarea unei noiuni juridice abstracte ntr-o decizie relativ la o situaie concret este un caz tipic de interpretare". Datorit, n special, toi Jellinek, doctrina german a admis, n general, c n asemenea situaii o singur decizie este just, iar pentru stabilirea acesteia trebui