123423uniunea europeana intre federalism si interguvernamentalism politici

Probleme pentru discuţie

1. Orice analiză privind viitoarea dezvoltare a Uniunii Europene va avea în vedere cel puţin trei categorii de factori: a. Factori externi: i. relaţiile cu SUA; ii. relaţiile cu Federaţia Rusă; iii. relaţii cu alte ţări (China, Japonia etc.) b. Factori naţionali: i. evoluţia politicilor interne specifice fiecăruia din statele membre. c. Factori specifici UE: i. aspecte constituţionale; ii. aspecte bugetare; iii. aspecte monetare (Euro); iv. aspecte privind politica externă a UE; v. aspecte privind „deficitul democratic”; vi. aspecte privind impactul extinderii către Centru şi Est (2004 şi 2007/2008); vii. aspecte privind modul de funcţionare al UE (cooperarea întărită, mecanisme decizionale etc.). Realizaţi un eseu privind viitorul UE, insistând asupra principalilor factori care vor influenţa evoluţia procesului de integrare europeană în perioada următoare. 2. Comentaţi modul în care diferitele state membre se raportează faţă de creşterea competenţelor care revin Uniunii. 3. Care pot fi avantajele şi beneficiile unei Uniuni Europene federale? 4. Comentaţi următoarea afirmaţie: „Să concepi viitorul Europei prin şi sub forma unui poem constituţional presupune şi implică o ruptură în reprezentarea Europei: ea nu va mai putea fi percepută, în sensul bun al cuvântului, ca un spaţiu geografic al unor state străine unul de celălalt, legate doar şi atâta timp cât doresc acest lucru, prin deciziile lor. Europa va deveni un spaţiu al popoarelor integrate care formează o societate şi decid în mod suveran valorile care le unesc, precum şi construcţia instituţiilor care le permit să trăiască” (Le Monde, 21 octombrie 2002).

Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE

5. Este Uniunea Europeană pregătită pentru o nouă extindere? Analizaţi în mod particular posibilitatea ca Turcia să devină unul din statele membre ale UE. 6. Neratificarea Tratatului Constituţional în Franţa şi Olanda a demonstrat, printre altele şi faptul că liderii europeni nu au avut în vedere şi existenţa unui plan B. Anticipaţi evoluţiile pe termen scurt şi mediu legate de procesul de ratificare a Tratatului Constituţional.

Introducere

Uniunea Europeană traversează în prezent o perioadă dificilă, de contestaţii privind dimensiunea adâncirii şi a lărgirii. În mai 2004, a avut loc o extindere fără precedent, cu zece noi state membre. Extinderea s-a realizat nu doar în termeni geografici, ci şi politico-economici. Agenda Lisabona se află în plin proces de derulare, cu rezultate până acum nu extrem de satisfăcătoare. La rândul său, Tratatul Constituţional este în curs de ratificare, procesul întâmpinând însă obstacole serioase şi ridicând şi mari semne de întrebare. În acest context complex, UE se confruntă cu provocări extrem de serioase. Unele vizează politicile şi relaţiile externe, Uniunea fiind unul din jucătorii importanţi de pe scena economiei mondiale. Altele sunt de natură internă, legate fiind de aspecte privind democraţia, eficienţa şi reforma instituţiilor şi politicilor UE într-o formulă extinsă. Scopul acestui curs este de a oferi studenţilor cunoştinţele necesare, pe de o parte, pentru înţelegerea mecanismelor şi proceselor specifice UE şi, pe de altă parte, pentru delimitarea şi evaluarea aspectelor sensibile cu care se confruntă Uniunea în această perioadă de transformări profunde. Analiza inclusă în cadrul acestei lucrări se desfăşoară pe două niveluri: • Palierul teoretic – fiind prezentate cele mai reprezentative teorii care explică dinamica proceselor economice asociate procesului de integrare europeană; Palierul politicilor comune / comunitare – fiind analizat modul în care UE şi guvernele naţionale influenţează procesele economice prin măsuri de politică economică.

•

Scopul declarat al autorului a fost, dincolo de inevitabila transmitere a informaţiilor relevante, să îmbunătăţească înţelegerea şi cunoaşterea aprofundată a mecanismelor specifice procesului de integrare europeană. Fiecare capitol include nu numai informaţii teoretice, dar şi studii de caz, care detaliază exemple practice sau probleme specifice.


Autorul mulţumeşte atât colegilor din cadrul catedrei de Relaţii Economice Internaţionale, Academia de Studii Economice, care prin observaţiile şi comentariile avizate şi competente i-au permis să clarifice sau să nuanţeze analizele vizând diferite „aspecte sensibile” specifice procesului de integrare, cât şi studenţilor care i-au oferit şi continuă să-i ofere impulsul şi sursa de inspiraţie necesare pentru a merge mai departe.

Capitolul I Fundamentele teoretice ale integrării europene

1.1 Integrare economică – repere teoretice

Expresia „integrare economică” poate acoperi o multitudine de aspecte, de la poziţia unei filiale în cadrul unei companii, la cea a unei economii naţionale în cadrul unui spaţiu regional. Dintre multiplele definiţii existente 1 , ne vom opri asupra celei care consideră integrarea drept „un proces de eliminare graduală a frontierelor de orice natură între două sau mai multe state independente, menit să permită respectivelor state să funcţioneze ca o unică entitate (Pelkmans, 2003, p. 3), definiţie care se apropie destul de mult de cea oferită de W. Wallace, conform căruia integrarea presupune „crearea şi menţinerea unor modele intense şi diversificate de interacţiune între unităţi anterior autonome” (W. Wallace, 1990, p. 9). E. Dobrescu (2001) face chiar o trecere în revistă a câtorva din cele mai rezonante definiţii: Proces în cadrul căruia actorii politici din diferite structuri naţionale sunt convinşi să-şi transfere loialitatea, speranţele şi activităţile politice, spre un nou centru, ale cărui instituţii posedă sau pretind jurisdicţie asupra statelor naţionale preexistente (Ernest B. Haas, 1958, 1976); Punerea la un loc a mai multor operaţii, efectuate de aceeaşi firmă – integrare verticală – sau de firme diferite încorporate în aceeaşi unitate economică – integrare orizontală (Francois Perroux, 1954);

1

Larousse Dictionnaire (2003) defineşte integrarea ca fiind acea proprietate a unui element inclus de la stadiul de construcţie într-o structură sau într-un ansamblu din care face parte, iar integrarea economică: un ansamblu de proceduri prin care două sau mai multe state creează un spaţiu economic comun (ea poate îmbrăca forme diferite, de la zone de liber schimb, la uniuni vamale, piaţă comună, uniune economică sau integrare economică totală). La rândul sau, Marele dicţionar de neologisme (2004) defineşte integrarea ca acţiunea de reunire a mai multor părţi într-un întreg iar integrarea economică ca reprezentând un proces de intensificare a interdependenţelor economice dintre diferitele state ale lumii.


Procesul prin care naţiuni, până atunci doritoare şi capabile să-şi conducă independent politica internă şi externă, încearcă să ia împreună anumite decizii sau să delege procesul luării deciziilor unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din mai multe state diferite sunt convinşi să-şi modifice speranţele şi activităţile politice către un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963). J. Nye (1968, p. 855) consideră că există trei tipuri de integrare: economică, politică şi socială. Integrarea economică este definită ca reprezentând un înalt nivel al schimburilor economice între entităţile componente, integrarea socială drept proces de unificare la nivelul maselor, grupurilor specifice şi elitelor, iar integrarea politică ca incluzând o multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaţional, precum şi atitudini similare la nivelul statelor membre. Majoritatea analiştilor percep însă integrarea drept un fenomen în primul rând economic, încercând astfel să răspundă la întrebări privind nivelurile de interdependenţă, condiţiile ce trebuie întrunite, efectele generate etc. Deoarece termenul de „integrare economică” poate fi interpretat atât în sens dinamic, cât şi static, în continuare vom prezenta cele două abordări: a) Dinamică – integrarea este privită ca un proces prin care frontierele economice dintre statele membre sunt treptat desfiinţate (echivalent cu a afirma că discriminările naţionale sunt astfel eliminate), ducând la apariţia unui spaţiu economic nou; b) Statică – integrarea este definită ca reflectând o situaţie în care componentele naţionale ale unei noi economii nu mai sunt separate prin frontiere economice dar funcţionează în continuare ca entităţi distincte. Trebuie făcută observaţia că interpretarea dinamică este cea care revine în majoritatea lucrărilor de gen, fiind şi cea pe care o vom adopta în continuare şi în cadrul acestui curs. Integrarea economică presupune deci eliminarea barierelor economice dintre două sau mai multe state, bariere care, la rândul lor, pot fi definite ca reprezentând orice tip de obstacole care împiedică sau distorsionează mobilitatea factorilor de producţie. Trebuie reţinut însă că, de cele mai multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans afirmând că „în vreme ce ţările sunt demarcate de frontiere teritoriale, economiile sunt demarcate de frontiere economice” (Pelkmans, 2002, p. 2). În acelaşi timp, experienţa europeană demonstrează că eforturile de eliminare a barierelor economice şi teritoriale nu elimină automat toate

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

distorsiunile care se manifestă la nivelul pieţei unice, distorsiuni determinate de diferenţe în calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare sau de existenţa aglomerărilor industriale şi care continuă să se manifeste şi după eliminarea barierelor economice. Într-o lume ideală, în care nu există state-naţiune şi nici guverne, integrarea economică ar putea rămâne o simplă integrare a pieţelor, fără să sufere nici o influenţă politică. Într-o lume reală însă, integrarea economică este influenţată de factorii politici, în cazul procesului de integrare economică europeană, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaţia stabilită între procesul de integrare economică şi cel de integrare politică a fost evidentă încă de la început. Apelul făcut de Ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, în mai 1950, de a pune două din cele mai importante sectoare ale industriei de război, respectiv cărbunele şi oţelul, sub coordonarea unei singure autorităţi naţionale, era menit în primul rând să ducă la evitarea unii nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibilă integrare politică, menţionând dorinţa de a crea „an ever closer Union among the people of Europe”. În acest mod, integrarea economică a fost privită şi ca un mijloc de instaurare a păcii, conflictele politice fiind tot mai golite de conţinut pe măsură ce barierele în calea schimburilor comerciale sunt eliminate iar măsurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital şi servicii, precum şi de realizare a unei uniuni economice şi monetare devin tot mai evidente. Integrarea economică nu a fost privită niciodată ca un scop în sine, şi pe măsură ce relaţiile economice devin tot mai strânse, ideea integrării politice 2 revine tot mai frecvent, cele două forme de integrare potenţându-se reciproc. Oricum, dacă apare ca neîndoielnic faptul că la începuturile procesului de integrare economică au stat motive politice, la fel de evident este şi faptul că, pe măsură ce procesul integrării economice a avansat, în principal prin intermediul integrării pieţelor dar şi prin aplicarea unor politici economice specifice, consecinţele politice nu au întârziat să se manifeste (vezi, de pildă, dezbaterile şi consecinţele adoptării euro). A stabili însă cum şi în ce măsură obiectivele economice au influenţat natura şi cursul procesului de integrare economică se dovedeşte a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003).

2

Integrarea politică poate fi definită ca procesul prin care liderii politici şi cetăţenii din diferite state sunt încurajaţi să creeze un set comun de instituţii cărora să le fie transferate anumite competenţe, specifice până în acel moment numai instituţiilor naţionale.


Stadiile integrării economice

Cel mai cunoscut model este cel propus de Balassa (1961), model în care se regăsesc cinci stadii ale integrării economice, respectiv: 1. zona de liber schimb: • taxele vamale şi cotele sunt eliminate în cazul importurilor între statele membre ale zonei; • statele membre îşi păstrează propriul tarif vamal (şi sistemul de cote) faţă de statele terţe. Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă, caracteristicile esenţiale se regăsesc în definiţia GATT/OMC. 2. uniunea vamală: • eliminarea discriminărilor existente între statele membre pe piaţa bunurilor; • existenţa unui tarif vamal comun cu terţii. Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă, caracteristicile esenţiale se regăsesc în definiţia GATT/OMC. 3. piaţa comună: • o uniune vamală care elimină toate restricţiile privind libera circulaţie a factorilor de producţie. Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă. 4. uniunea economică: • o piaţă unică cu un oarecare grad de armonizare a politicilor economice naţionale, menită să reducă discriminarea pe piaţa comună. Caracteristici: presupune integrare pozitivă, dar la un nivel destul de vag. 5. integrare economică totală: • unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale şi ciclice; • crearea unei autorităţi supranaţionale ale cărei decizii sunt obligatorii pentru statele membre. Caracteristici: viziune specifică unui stat unitar, centralistă; abia acum se introduce conceptul de supranaţionalitate.

Sursa: J. Pelkmans, European Integration. Methods and Economic Analysis, Pearson Education, 2000, p.7

Procesul de integrare economică include deci două procese care se susţin reciproc: procesul de integrare a pieţelor şi cel de integrare a politicilor economice. Esenţa integrării economice o reprezintă însă integrarea pieţelor (vezi definiţia integrării economice), care se materializează într-o circulaţie transfrontalieră semnificativă a bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. Pe o piaţă a bunurilor şi / sau serviciilor perfect omogenă sau pe o piaţă financiară de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea măsura prin gradul de convergenţă al preţurilor.


În cazul „integrării la nivelul politicilor” delimitarea conceptuală este mult mai dificil de realizat. „Integrarea politicilor” poate acoperi diferite categorii de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al căror grad de „obligativitate” şi „caracter comun” variază foarte mult (de la consultare şi cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau centralizare deplină). În plus, în timp ce unele elemente de politici pot fi exprimate prin reglementări specifice, altele pot lăsa o importantă marjă de manevră, mijloacele nonreglementare, precum şi cheltuielile bugetare, variind şi ele în mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi măsurată în mod direct, precum cea a pieţelor. Mai mult chiar, în timp ce în cazul integrării pieţelor există supoziţia că integrarea pieţelor, atunci când nu este distorsionată, poate duce la creşterea bunăstării, în cazul integrării politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7). În legătură cu procesul de integrare economică se mai cer definite noţiunile de integrare negativă (care se referă la eliminarea discriminărilor în planul reglementărilor economice şi politice, sub supravegherea unor instituţii comune) şi pozitivă (se referă la transferul către instituţiile comune a anumitor puteri, competenţe), cu precizarea că, în realitate, distincţia între cele două concepte este mult mai greu de observat pentru că cele două forme de integrare se regăsesc de cele mai multe ori împreună (J. Tinbergen, 1965). UE s-a angajat în foarte ambiţioase forme de integrare economică, care au necesitat şi necesită combinaţii adecvate de integrare pozitivă şi negativă, fără a exista o formulă unică sau reguli absolute, valabile pentru toate situaţiile posibile. În plus, la scară mondială, combinaţiile de integrare negativă şi pozitivă, înregistrate pe pieţele din Canada, SUA sau UE sunt diferite şi specifice fiecărei zone (Pelkmans şi Vanheukelen, 1988). De observat că, pe măsură ce etapele integrării economice se apropie de ultimele niveluri, cu atât caracteristicile federalismului economic sunt mai evidente. Deoarece federaţiile din OCDE (respectiv, Canada, SUA, Australia, Germania, Elveţia, Austria, Belgia şi, într-o oarecare măsură şi Spania şi Italia) nu au numai trăsăturile unei uniuni vamale (în sensul definiţiei GATT/OMC) 3 , ci pe cele ale unor pieţe comune sau chiar ale unei uniuni economice şi monetare, considerăm util ca în capitolul următor să facem o trecere în revistă a principalelor concepte privind integrarea europeană, din perspectiva ştiinţelor politice.

3

Conform articolului XXIV GATT, „prin uniune vamală se înţelege înlocuirea a două sau mai multe teritorii vamale cu un singur teritoriu vamal astfel încât (i) taxele vamale şi alte reglementări restrictive ale comerţului ... sunt eliminate pentru esenţa comerţului dintre teritoriile componente şi (ii) în esenţă sunt aplicate aceleaşi taxe vamale şi alte reglementări ale comerţului de către fiecare dintre membrii uniunii pentru comerţul cu teritorii neincluse în uniune”.


1.2 Teorii privind natura şi particularităţile procesului de integrare europeană

Procesul de adâncire a integrării regionale, ca şi cel extrem de complicat, al luării deciziilor în cadrul UE nu poate fi explicat făcând apel la o singură teorie, oricât şi-ar dori ea să fie de cuprinzătoare. Deoarece, în cadrul acestei lucrări nu ne-am propus să realizăm o prezentare exhaustivă a tuturor teoriilor menite să facă lumină asupra acestui subiect, în continuare ne vom opri numai asupra punctelor de vedere exprimate de aşa-numita „şcoală anglo-americană” din domeniul relaţiilor internaţionale, care se bazează pe teoria funcţionalismului, a neofuncţionalismului, federalismului, interguvernamentalismului şi, mai recent, pe teoria guvernării la mai multe niveluri (multi level government). Pornind de la observaţia lui Kelstrup (1992, p. 17) în legătură cu „modul în care problemele legate de domeniul integrării europene cad sub incidenţa a două sub-discipline din cadrul ştiinţelor politice, respectiv teoria relaţiilor internaţionale şi politicile comparate”, Clive Archer (2000), arăta că acest lucru demonstrează natura duală şi totodată ambiguă a UE, care nu ar putea fi plasată de o manieră satisfăcătoare nici la nivel internaţional, ca formă de organizaţie internaţională, dar nici la nivel naţional, ca o prelungire a politicilor iniţiate şi aplicate de guvernele naţionale. În tabelul următor (tabelul 1.1) sunt prezentate comparativ cele două abordări (una, care accentuează rolul instituţiilor comunitare şi cealaltă, care privilegiază rolul jucat de guvernele naţionale).


Teorii privind natura procesului de integrare europeană

Tabelul 1.1

Nivelul de abordare Naţional Guvernul Interguvernamentalism Comunitatea Funcţionalism, Neofuncţionalism Sursa: Clive Archer, The European Union. Structure and Process, Continuum, London and New York, 2000, p. 23 Pivotul (actorul central) Internaţional Neo-realist 4 Neo-liberal 5

Din punct de vedere istoric, domeniul relaţiilor internaţionale, şi, prin extensie, şi cel al integrării europene, a fost dominat de dezbaterile dintre adepţii realismului (respectiv neo-realismului), care au dus la apariţia şi apoi dezvoltarea interguvernamentalismului şi aşa-numiţii pluralişti 6 (sau neo-liberali), care au susţinut şi dezvoltat funcţionalismul şi neofuncţionalismul. Interguvernamentalismul consideră că guvernele naţionale reprezintă factorul determinant în stabilirea naturii şi a ritmului integrării, acţionând asemenea unor „gatekeepers” la nivelul sistemelor naţionale şi supranaţionale. În acest fel, cooperarea interguvernamentală din cadrul UE nu este în mod substanţial diferită de cea specifică sistemului internaţional. Prin contrast, neofuncţionalismul accentuează faptul că fiecare pas în domeniul integrării conduce în mod logic către un altul, şi că guvernele naţionale se află în situaţia de a nu putea rezista în faţa presiunilor generate de procesul integrării. În acest caz, atât actorii supranaţionali, cât şi cei naţionali, au o influenţă considerabilă.

4

Pentru realişti sistemul internaţional este anarhic iar relaţiile internaţionale pot fi înţelese în măsura în care este înţeles modul în care puterea este distribuită între state. Puterea este greu de măsurat, distribuţia ei se modifică în timp iar între statele lumii nu există un consens privind modul de distribuire (M. Griffiths, Relaţii internaţionale, 2004, p. 17). 5 Liberalii, spre deosebire de realişti, consideră relaţiile internaţionale ca o posibilă sursă de progres şi transformare teleologică. Ei pun libertatea individuală mai presus de orice şi consideră că statul trebuie oprit de la acţiuni de natură a o submina. În anii ’20-’30, liberalismul a fost considerat o formă de idealism sau utopism, de către autoproclamaţii „realişti” ai vremii (Idem, p. 97). 6 Pentru pluralişti, societatea exprimă o multitudine de interese, susţinute de diferite grupări. Ca atare, politica devine, mai mult sau mai puţin, o competiţie între diferite grupuri de interese, în scopul influenţării procesului decizional şi a rezultatelor politicilor, subiectul cererilor concurente fiind statul.


1.2.1 Funcţionalismul

Funcţionalismul (F) a fost considerat cea mai „elaborată, sofisticată din punct de vedere intelectual, dar şi ambiţioasă încercare de a înţelege nu numai dezvoltarea instituţiilor internaţionale dar şi sensul evoluţiei acestora” (C. Brown, 2001, p. 131). În mod incontestabil, părintele acestui curent este David Mitrany, ideile sale fiind ulterior preluate şi dezvoltate în diferite alte studii şi analize de către teoreticieni precum J. Nye, E. Haas, P. Taylor, A. J. R. Groom ş.a. Deşi funcţionalismul a fost considerat cel mai important curent născut în secolul al XX-lea, el nu este totuşi infailibil şi nu toate ideile sale rezistă unei analize critice atente. Cheia înţelegerii F este faptul că acest curent, deşi oferă o explicaţie privind apariţia şi evoluţia instituţiilor internaţionale, încearcă în principal să ofere un cadru pentru depăşirea conflictelor şi, respectiv, realizarea păcii. Acest lucru nu este surprinzător, de vreme ce F a apărut în anii‚ ’40, ca reacţie la abordările specifice perioadei şi care aveau în prim-plan statul (federalismul şi doctrina securităţii colective). Mitrany a surprins prin faptul că a depăşit criticile aduse acestor abordări, considerate de cei mai mulţi ca fiind mult prea radicale, argumentând, în mod surprinzător, că ele nu erau încă suficient de radicale. Mitrany a arătat că abordările respective au eşuat tocmai pentru că îşi găseau fundament în doctrina suveranităţii statului deşi, prin rezultate, se dovedeau în fapt împotriva ei, şi că „un asalt frontal asupra suveranităţii juridice care lasă intactă suveranitatea politică este evident supus eşecului”. Mitrany a argumentat că „un sistem funcţional care să promoveze pacea” poate fi construit numai printr-o abordare „de jos în sus” (bottom up), prin care să fie încurajate toate formele de cooperare, ceea ce va reduce treptat capacitatea statelor de a acţiona în mod suveran 7 . El s-a arătat a fi foarte sceptic în privinţa „integrării prin proiect”, proces care ar fi putut fi controlat de către politicieni, sugerând însă că procesele de cooperare internaţională trebuie să înceapă prin tratarea unor aspecte transnaţionale specifice, concrete, precum, de pildă, controlul bolilor. Succesul unor asemenea aranjamente „funcţionale” ar genera imboldul de a repeta acest tip de experienţe şi în alte sectoare. Acest lucru presupunea însă ca şi guvernele naţionale să recunoască şi să accepte necesitatea transferului de responsabilităţi funcţionale către agenţii internaţionale însărcinate cu misiuni specifice. Acest raţionament este foarte bine sintetizat

7

Având experienţa unor proiecte ambiţioase, dar eşuate, precum Societatea Naţiunilor în perioada interbelică, Mitrany a pledat pentru o modalitate complet diferită a cooperării internaţionale, care să nu înceapă cu aranjamente federale, care implică diferite dificultăţi juridice şi constituţionale.


în sintagmele „forma urmează funcţiei” (form follows functions) şi „pacea în trepte” (peace in parts). În cazul sintagmei „forma urmează funcţiei” erau avute în vedere următoarele: • Cooperarea între statele membre, care funcţionează eficient numai în măsura în care se concentrează asupra unor activităţi specifice, punctuale („funcţii”), anterior realizate de către state naţionale, şi care, în urma cooperării, vor fi mult mai bine realizate într-un context mai larg; Forma îmbrăcată de cooperare, care urma să fie determinată de specificul funcţiei, al activităţii în discuţie, de vreme ce nu există o formă standard, potrivită pentru toate posibilele forme ale cooperării funcţionale. 8 În concluzie, fiecare organizaţie funcţională trebuie concepută într-un mod compatibil cu specificul funcţiei respective.

•

Pe de altă parte, sintagma „păcii în trepte” ilustra credinţa că prin acţiuni individuale, de cooperare funcţională, puteau fi atinse rezultate colective. Funcţionalismul a accentuat primatul dimensiunii politice a suveranităţii, privită ca un mănunchi de puteri, de capacităţi. Pe măsură ce aceste puteri erau încredinţate de către stat unor organisme funcţionale, capacitatea statului de a acţiona în mod suveran se reducea. De asemenea, mai trebuie subliniat şi faptul că rezultatul cooperării funcţionale nu trebuia să fie acela de a crea un stat nou, mai mare şi mai eficient (în ciuda faptului că bazele teritoriale ale statului urmau a fi minate de faptul că „forma va urma fondul”, iar „pacea se va realiza în trepte”), ci doar a unei noi ordini mondiale. Ca atare, D. Mitrany considera că treptat, statul concentrat teritorial va avea tot mai puţine funcţii de exercitat (renunţând la a mai fi o hiper-instituţie multi-funcţională) şi va acţiona într-o lume în care cea mai mare parte a activităţilor de administrare şi guvernare vor fi încredinţate unor organisme cu funcţii specifice şi fără apartenenţă teritorială. Întrebarea care în mod firesc se ridică după expunerea principiilor de bază ale teoriei lui D. Mitrany este cât de viabile s-au dovedit a fi ele în realitate, cu alte cuvinte, dacă evoluţiile ulterioare au confirmat sau au infirmat teoria construită de el. Înainte însă de a încerca să răspundem la această întrebare, merită să subliniem faptul că teoria lui Mitrany şi-a găsit ulterior

8

Astfel, pentru anumite funcţiuni poate fi potrivită o instituţie globală, ca de pildă în cazul combaterii anumitor maladii sau în cazul serviciilor poştale (care ar trebui să fie universale) în timp ce pentru alte funcţiuni sunt suficiente instituţii regionale sau chiar locale. Pe de altă parte, există şi funcţiuni care nu necesită decât schimb de informaţii, precum în cazul previziunilor meteorologice, în timp ce alte funcţiuni presupun existenţa unor instituţii internaţionale, investite cu putere de decizie.


mulţi adepţi, ideile lui fiind reluate în diferite analize şi lucrări 9 . În fapt, toate „organizaţiile funcţionale” din cadrul sistemului Naţiunilor Unite pot servi ca studii de caz pentru teoria F, deşi, la o analiză mult mai atentă apare evident faptul că ele contrazic în fapt premisa conform căreia „forma urmează funcţia”, de vreme ce ele continuă a fi dominate de statele naţiune, care coordonează în realitate funcţionarea acestora 10 . Realitatea demonstrează că, în ciuda faptului că există în prezent o reţea extrem de complexă de instituţii care funcţionează în cadrul sistemului mondial, sistemul Westphalian al suveranităţii rămâne în picioare, în ciuda optimismului manifestat de funcţionalişti. Cu alte cuvinte, se pare că statele lumii au reuşit să găsească o modalitate anume de a se izola de efectele corozive ale F, acţionând totodată în cadrul sistemului mondial al cooperării funcţionale 11 . În ciuda meritelor incontestabile, teoria lui Mitrany a făcut obiectul unor critici serioase, obligându-i pe adepţii curentului să ofere explicaţii pentru cele mai vulnerabile părţi ale acesteia. Cea mai mare parte a analiştilor sunt de acord cu faptul că principala limită a funcţionalismului rezidă în abordarea eminamente tehnicistă a fenomenului cooperării. Atât Mitrany, cât şi succesorii săi, au abordat cooperarea funcţională dintr-o perspectivă apolitică, apropiindu-se de diferitele aspecte cu „suflet de tehnician”, după cum afirmă C. Brown (2001), deoarece au pornit de la premisa că problemele pe care trebuie să le rezolve cooperarea funcţională sunt în mod esenţial de natură tehnică şi admit, în consecinţă, soluţii tehnice. După cum anumiţi autori au subliniat (M. Griffiths, 2004, p. 311), ideea că este posibilă separarea chestiunilor „tehnice” de cele „politice”, precum şi subordonarea celor din urmă faţă de primele, poate fi considerată oarecum naivă 12 . Criticii lui Mitrany au arătat că toate deciziile luate de guverne sunt în primul rând politice şi că separarea între cele două categorii de probleme este artificială şi nejustificată. Ca atare, apare

9

Precum „Beyond the National State” (1964), al lui E. B. Haas, despre OIM (Organizaţia Internaţională a Muncii) sau „Functionalism and World Politics” (1966), de J. P. Sewell, despre UNESCO. 10 În legătură cu acest aspect, merită amintită remarca acidă a lui F. Northedze la studiul lui E. Haas, care spunea că OIM este „dincolo de statul naţiune la fel cum Trafalgar Square este dincolo de Charing Cross Station”, tocmai pentru a sublinia faptul că, această organizaţie, în ciuda structurii sale tripartide (stat, sindicate, patronate) şi a faptului că este plasată într-un alt spaţiu geografic decât acesta, nu a reuşit să transceadă statulnaţiune. 11 Abordarea funcţională a organizaţiilor internaţionale a fost echivalentul economic şi social al ideii de „subsidiaritate”, dezbătut pe larg în prezent în contextul integrării europene, respectiv ideea că deciziile politice ar trebui luate la cel mai scăzut nivel de organizare şi cel mai apropiat de cei direct afectaţi. 12 Deşi la cele mai multe probleme tehnice, soluţiile sunt tot de natură tehnică, aceste soluţii, în mod potenţial, pot avantaja sau dezavantaja un anumit grup, transformând astfel problema dintr-una tehnică într-una politică.


evident faptul că nu există probleme tehnice pure, aşa cum nu există nici soluţii tehnice pure, ceea ce înseamnă că statele vor fi adesea suspicioase în a permite ca diferitele probleme să fie rezolvate în mod strict funcţional. De aceea, nu mai pare a fi un accident faptul că agenţiile funcţionale ale ONU, departe de a acţiona autonom, au rămas în continuare extrem de dependente de statele naţionale. A doua critică este strâns legată de prima, şi are în vedere încercarea de a prezenta funcţionalismul ca o abordare universală, apolitică. Criticii funcţionalismului au arătat că acesta este limitat numai la acele părţi ale lumii care împărtăşesc valorile statului bunăstării, în vreme ce „regimurile şi culturile neinfuzate cu valori similare nu pot fi uşor atrase în „plasa” funcţionalistă a cooperării internaţionale numai pe baza pretinselor sale beneficii” (M. Griffiths, p. 312). În fine, se pare că Mitrany a fost mult prea optimist în privinţa efectelor de „răspândire”, de antrenare ale procesului funcţionalist. Procesul integrării europene ar fi trebuit să se bazeze pe propriul său avânt, succesul dintr-o zonă a cooperării, ducând automat la extinderea sa în alta. După cum a demonstrat însă experienţa UE, „răspândirea” nu s-a produs de la sine, iar proiectele politice şi instituţionale nu au fost şi nu pot fi lăsate să se adapteze de la sine anumitor domenii-cheie. Cu toate acestea, în ciuda faptului că modelul funcţionalist al cooperării internaţionale poate fi considerat un eşec, argumentele funcţionaliste continuă să joace şi astăzi un rol important în plan internaţional, îndeosebi prin modul în care sunt concepute în prezent instituţiile internaţionale.

1.2.2 Neofuncţionalismul

În prima perioadă a procesului integrării europene (care a urmat semnării Tratatului de la Roma, din 1957), învingător în dezbaterea teoretică părea a fi neofuncţionalismul. Neofuncţionalismul (NF) căuta să explice „cum şi de ce statele membre, în mod voluntar, au acţionat în comun, alături de vecinii lor, acceptând să-şi piardă anumite atribute ale suveranităţii, dar dobândind astfel noi modalităţi de rezolvare a conflictelor dintre ele” (E. Haas, 1976). Pe scurt, neofuncţionaliştii considerau că, o dată ce guvernele naţionale fac primul pas în direcţia integrării, procesul se va auto-întreţine şi conduce guvernele chiar mai departe decât acestea au anticipat iniţial. Eventual, un asemenea proces poate duce, în cele din urmă, la formarea unui stat federal european.


În explicaţiile oferite de neofuncţionalişti, conceptul de extindere, de revărsare a competenţelor, este esenţial 13 . El poate fi atribuit în limba română efectului de antrenare. Pentru primii analişti ai curentului NF, erau importante două accepţiuni ale acestui concept: extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare în plan funcţional (functional spillover) şi în plan politic (politic spillover). • Extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare în plan funcţional se bazează pe faptul că, de vreme ce economiile moderne sunt constituite din componente interconectate, în cazul în care un stat membru îşi va integra unul din sectoarele sale funcţionale, datorită presiunilor de ordin tehnic, continuarea integrării se va impune şi la nivelul sectoarelor conexe din celelalte ţări. Extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare la nivel politic se referă la apariţia unor presiuni politice în favoarea integrării, în cazul statelor implicate. O dată ce un sector a devenit parte a procesului de integrare, grupurile care acţionează în cadrul acestuia vor descoperi rapid beneficiile care derivă şi vor face presiuni (lobby) la nivelul propriului guvern pentru a susţine în continuare procesul integrării. Cu alte cuvinte, aceste grupuri interesate, conştiente de avantajele care revin sectoarelor deja integrate, vor pleda în favoarea integrării în faţa guvernelor proprii 14 . Teorii mai recente au descris existenţa celui de-al treilea nivel de extindere a competenţelor, aşa numitul „cultivated spillover”, care se referă la aşteptările anumitor grupuri interesate şi/sau funcţionari publici, care, în relaţia cu Comisia Europeană vor încuraja cultivarea şi dezvoltarea contactelor cu aceasta, sprijinind punctele de vedere promovate de la acest nivel în faţa guvernelor naţionale.

•

•

Ernst B. Haas a fost considerat unul din fondatorii „neofuncţionalismului”. Haas a definit integrarea ca fiind „procesul prin care actorii politici din anumite zone naţionale distincte sunt convinşi să-şi transfere convingerile, aşteptările şi activităţile politice către un nou centru mai larg, ale cărui instituţii posedă sau solicită jurisdicţie asupra statelor naţionale existente.” (Haas, 1991, p. 366). Motivaţia de bază nu mai era doar cea reprezentată de „automatismul” tehnocrat sugerat de funcţionalismul lui Mitrany, ci şi de propriile convingeri şi interese ale actorilor politici realişti.

13 14

În engleză termenul este de spillover. Haas defineşte astfel conceptul integrării politice: „integrarea politică este procesul prin care actorii politici naţionali sunt convinşi să-şi reorienteze loialităţile, aşteptările şi

activităţile politice către un nou centru, ale cărui instituţii posedă sau solicită jurisdicţie asupra statelor naţionale preexistente” (Haas, 1968, p. 16)


Haas considera că un asemenea proces era mai uşor de realizat într-un context regional, precum cel specific Europei de Vest. Spre deosebire de Mitrany, Haas a recunoscut că este foarte dificil să fie separate problemele tehnice de cele politice, la fel cum sunt extrem de greu de evitat conflictele dintre state, în cazul în care avantajele cooperării vor fi distribuite inegal. Ca atare, devine esenţială crearea unor instituţii formale care să impună şi să susţină tratatele, acordurile, angajamentele dintre statele-naţiuni. Pentru a fi eficiente, ar trebui ca aceste instituţii să dispună de o anumită autonomie faţă de guvernele naţionale. În acelaşi timp, procesul nu se poate derula decât în condiţiile în care statele acceptă atât „domnia legii” (şi de aici înainte, erodarea suveranităţii statului devine imposibil de oprit), precum şi principiul luării deciziilor prin vot majoritar. Haas considera că, pe baza acestor principii, după iniţierea acestui proces şi constituirea de instituţii, suveranitatea statelor se va diminua pe măsură ce cooperarea dintr-o sferă de activitate se va „răspândi” în altele, iar procesul birocratic de luare a deciziilor va evolua către un nivel supranaţional (cu specific regional). În plus, pe măsură ce tot mai mulţi actori vor fi implicaţi în derularea acestui proces, între elite se va produce o formă de „socializare”, în sensul atenuării loialităţii faţă de statul-naţiune, în favoarea suportului acordat intereselor regiunii, ca întreg. În ciuda deosebirilor care îl separau de Mitrany, Haas a continuat să susţină ideea funcţională, conform căreia progresul în diferite domenii tehnice şi economice, va duce la o tot mai strânsă cooperare politică. După cum observa şi M. Griffiths, Haas era conştient că „neofuncţionalismul – cunoscut şi ca „federalism în rate” (federalism by installments), depindea în mare măsură de capacitatea elitelor şi a decidenţilor politici de a aplica cunoaşterea consensuală în soluţionarea problemelor curente.” (M. Griffiths, 2003, p. 294). În anii ’50, funcţionalismul a reprezentat un suport teoretic excelent în explicarea tranziţiei de la CECO la CEE. Cu toate acestea, teoria nu era în mod exclusiv predictivă, ea incluzând şi unele elemente normative, sesizate de cei care pledau în favoarea unei Europe federale. Dintr-un anumit punct de vedere, analizele NF erau privite de oficialii Comisiei dar şi de unele state membre ca un fel de plan director pentru continuarea procesului integrării. Comisia reprezenta pilonul principal al integrării, dezvoltând strategii pentru adâncirea integrării în acelaşi timp fiind şi cel mai bun avocat în favoarea efectelor pozitive ale acestui proces. S-a considerat că începutul anilor ’60 a reprezentat „începutul sfârşitului” pentru teoria NF. Dacă rememorăm momentul folosirii dreptului de veto de către Generalul de Gaulle, fapt care a condus la criza din 1965-66, cunoscută şi sub numele de „criza scaunului liber”, înţelegem de ce procesele specifice acelui moment nu mai puteau fi explicate făcând apel


la NF 15 . Evoluţiile din prima parte a anilor ’60 şi, mai apoi din anii ’70, au demonstrat faptul că guvernele naţionale continuă să aibă forţa şi pregătirea necesară pentru a influenţa în mod determinant natura şi ritmul procesului de integrare.

1.2.3 Interguvernamentalismul

Interguvernamentalismul (IG), teoretizat de Stanley Hoffmann, a reprezentat principalul răspuns la criza NF. Hoffmann a arătat că adepţii NF au privit evoluţiile specifice procesul integrării prin analogie cu un mixer „care mărunţeşte cele mai diverse produse, le modifică gustul şi parfumul, înlocuindu-le cu un produs nou, cel mai adesea cu un suc delicios” (Hoffman, 1998). Prin contrast cu abordarea NF, Hoffmann privilegiază logica diversităţii, arătând că „în domenii de importanţă vitală pentru interesul naţional, naţiunile preferă certitudinea sau chiar incertitudinea auto-controlată a încrederii în naţional, unei incertitudini necontrolate a unui mixer netestat” (Hoffmann, 1998). El este de acord că şi alţi actori şi grupuri de interes joacă un rol important în procesul integrării, dar vede în guvernele naţionale arbitri cu drept de decizie în problemele esenţiale. Poziţiile asumate de guverne sunt determinate de considerente naţionale, în special de impactul deciziilor privind integrarea asupra economiei naţionale, dar şi asupra perspectivelor electorale ale partidului de guvernământ. Adepţii acestui curent au atras atenţia asupra importanţei care revine politicilor naţionale în procesul de integrare europeană. Accentuarea rolului şi influenţei statului, care urmăreşte doar realizarea egoistă a propriilor interese, în special în domenii politic sensibile, precum apărarea naţională, securitatea naţională, politica externă, au condus la dezvoltarea aşa-numitei „logici a diversităţii” în locul „logicii integrării” (Hoffman, 1998). De subliniat faptul că Hoffamn face diferenţa între „low politics” and „high politics” pentru a putea explica de ce în anumite domenii integrarea a fost posibilă, în timp ce în altele, nu, tocmai urmare a faptului că statele au fost reticente în a renunţa la anumite atribute ale suveranităţii naţionale, prin transfer către autorităţi supranaţionale. Interguvernamentalismul îşi are originea în teoriile relaţiilor internaţionale, respectiv în teoria realistă. Conform realiştilor, statele-naţiune sunt actorii principali de pe scena internaţională, dezvoltarea relaţiilor politice dintre state fiind rezultatul acţiunii guvernelor naţionale. În acest decor

15

Odată cu revigorarea procesului de integrare (spre finele anilor ’80) şi adoptarea Actului Unic, neofuncţionalismul va reveni ca teorie de bază în explicarea adâncirii integrării europene.


internaţional, realiştii nu acordă prea multă importanţă actorilor supranaţionali sau transnaţionali, cărora le recunosc utilitatea numai în măsura în care servesc interesele statelor membre. Cu alte cuvinte, actorii supranaţionali nu trebuie să urmărească obiective transnaţionale 16 , ci numai servirea celor naţionale. Perioada anilor ’70, caracterizată prin termenul de „euroscleroză”, a accentuat caracterul interguvernamental al procesului de integrare. Europa s-a confruntat în această perioadă cu două crize petroliere, cu şomaj ridicat, inflaţie şi reducerea ritmurilor de creştere economică. Aşadar, în această conjunctură economică nefavorabilă, statele membre s-au concentrat tot mai mult pe aspectele interne, în detrimentul procesului de integrare. Pe acest fond, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare au scăzut în intensitate, în vreme ce, în comerţul intra-comunitar au apărut noi obstacole. În plus, şi activitatea Comisiei a intrat în declin, în timp ce Consiliul de Miniştri a devenit cea mai importantă instituţie a CEE. Teoria lui Hoffman a căutat să explice perioada anilor ’60-’70, perioadă caracterizată prin stagnarea procesului de integrare europeană şi reapariţia sentimentelor naţionaliste la nivelul elitelor din diferite state membre. Cu toate acestea, punctele de vedere exprimate de Hoffman, privind existenţa unor „high politics” în acele domenii „sensibile” în care statele membre se arătau reticente în a ceda părţi din suveranitatea naţională, poate fi aplicată şi pentru a explica unele evenimente anterioare acestei perioade, precum eşecul Comunităţii Europene de Apărare (European Defence Community), din 1954. În concluzie, interguvernamentalismul consideră statul-naţiune ca reprezentând „cel mai mare posesor de putere”, „principalul iniţiator, supervizor şi adesea chiar distrugător” al procesului de integrare iniţiat în afara graniţelor naţionale. Rolul atribuit de Hoffmann guvernelor naţionale a trezit însă şi reacţii critice puternice. Astfel, Carol Webb (1983) a afirmat că imaginea oferită de IG este „inadecvată şi distorsionată”. Departe a de controla eficient şi efectiv procesul decizional dintre statele membre şi comunitate, „guvernele naţionale sunt mai degrabă asemenea unui jongler care încearcă simultan să ţină mai multe mingi în aer şi să se şi menţină în echilibru pe o platformă

16

H. Wallace consideră că termenul de „transguvernamentalism” exprimă mult mai fidel dimensiunea cooperării dintre statele membre ale UE şi că se caracterizează prin: Rolul activ al Consiliului European în stabilirea generală a politicilor; Rolul primordial jucat de Consiliul de Miniştri în procesul decizional; Rolul limitat sau chiar marginal al Comisiei; Implicarea unei număr limitat de factori politici naţionali cheie; Lipsa de transparenţă a procesului. (H. Wallace, 2004, p. 37)


rotitoare”. Asemenea critici au fost de natură să mineze treptat încrederea în IG, ca suport teoretic pentru guvernele care acţionează în numele interesului naţional, de vreme ce, în realitate, cel mai ades, acestea nu acţionează decât ca „un substitut pentru articularea unor preferinţe partizane” (H. Wallace, 2004).

1.2.4 Abordări din perspectiva politicilor interne / naţionale

Cele mai semnificative comentarii privind rolul politicilor interne în corelaţie cu procesul de luare a deciziilor la nivelul UE, fără a rămâne însă singulare, i-au aparţinut lui S. Bulmer. Bulmer (1983) a atras atenţia asupra faptului că teoriile existente nu au reuşit să explice suficient modul în care politicile interne interacţionează cu politicile UE, deoarece s-au concentrat prea mult asupra „nivelului decizional terţiar” – respectiv asupra cadrului instituţional formal al Comunităţii – fără a examina sursele interne ale poziţiilor de negociere naţionale. De asemenea, Bulmer a subliniat că „nu procesul decizional în cadrul UE urmează logica integrării, ci integrarea urmează logica procesului decizional.” Bulmer a sugerat că NF au pus un accent mult prea mare pe rolul jucat de grupurile de interes şi de alte elite în menţinerea dinamicii integrării europene. Pe de altă parte, deşi recunoştea rolul central jucat de guvernele naţionale, IG nu au oferit suficiente argumente în analiza atitudinii statelor membre faţă de UE. IG tinde a considera guvernele naţionale ca omniprezente, asemănătoare unor structuri monolitice, în ciuda faptului că realitatea nu părea a susţine o asemenea premisă. Bulmer a arătat că politica UE este formulată în mod diferit în diferitele state membre, iar măsura în care deciziile politice sunt luate prin consens sau sunt impuse, depinde numai de cultura politică naţională, de forţa guvernului şi a grupurilor de interes, a structurilor parlamentare existente, de forţa partidelor politice şi a autorităţilor locale. Astfel, pornind de la critica adusă teoriilor existente, Bulmer a subliniat o serie de trăsături cheie ale unei abordări din perspectiva politicilor interne: • Politica naţională – care reprezintă unitatea de bază a UE; fiecare politică naţională reflectă un set diferit de condiţii economice şi sociale, care modelează diferit interesele naţionale şi conţinutul acestor politicii; Politicile europene – care reprezintă numai o faţetă a activităţii politice naţionale; în termeni formali, guvernele naţionale deţin o poziţie cheie în joncţiunea politicilor naţionale cu cele comunitare;

•


•

Stilul politic adoptat (policy style) în relaţia dintre guvernul naţional, alături de celelalte forţe politice interne şi instituţiile UE.

Pe de altă parte, urmărind aceeaşi logică, H. Wallace a atras atenţia asupra tradiţiilor administrative dar şi asupra obiectivelor politice diferite ale statelor membre în formularea poziţiilor comunitare. Aceste diferenţe de abordare duc şi la formularea diferită a poziţiilor proprii privind problematica comunitară şi la o aşa-numită „lipsă de coerenţă” în definirea şi formularea poziţiilor naţionale. Din perspectiva tipului de sistem administrativ existent, Marea Britanie şi Franţa sunt considerate a avea sisteme administrative centralizate care, în principiu, au permis „acestor guverne să aibă o linie consistentă de negociere cu Comunitatea” (H. Wallace, 1977). Pe de altă parte, deşi în ambele ţări există sisteme administrative centralizate, care permit formularea unor poziţii de negociere mult mai coerente, acest lucru nu reflectă în mod necesar şi existenţa unui consens intern privind diferitele probleme. Astfel, H. Wallace a identificat şi alţi factori cu semnificaţie în procesul de modelare a unei poziţii naţionale în faţa problemelor comunitare, precum „calitatea şi morala funcţionarilor din administraţia publică, echilibrul intern din cadrul fiecărui guvern, rolul constituţional jucat de leaderii politici... forţa unui anumit minister, forţa grupurilor interesate, puterea de care dispun instituţii precum Ministerul de Externe sau Trezoreria”. Provocarea adresată IG, de Wallace şi Bulmer a fost ulterior preluată de alţi analişti, precum A. Moravcsik (1991, 1993), G. Marks (92, 93) ş.a.

1.3 Teorii contemporane privind procesul decizional în cadrul Uniunii Europene

Cu ceva mai mult timp înainte de actualele dezbateri teoretice privind raportul dintre interguvernamentalism şi supranaţionalism, Carole Webb argumenta că atât neofuncţionalismul, cât şi interguvernamentalismul pur sunt două concepte mult prea statice, înguste şi, ca atare, neconvingătoare. Ea sublinia că în analiza procesului decizional ar trebui să se ţină cont de complexitatea mediului decizional, atât a celui specific fiecărui stat membru, cât şi a celui comunitar (Webb, 1983, p. 38). Lansarea programului Pieţei Unice în 1985, moment care a marcat o nouă fază în procesul integrării europene, a fost rapid urmată de noi dezvoltări teoretice la nivelul abordărilor realiste, dar şi pluraliste. Fidel tradiţiei pluraliste, Gary Marks (1992, 1993) a dezvoltat conceptul de „guvernare la mai multe niveluri” (multi-level governance), care i-a permis să descrie modul în care UE a translatat către un sistem decizional specific, în care


puterea se împarte între actori aflaţi la niveluri diferite (multiple) de guvernare: subnaţional, naţional şi supranaţional. În contrast cu această abordare, alţi analişti (printre care Andrew Moravcsik, 1993 şi Mark Pollack, 1995) au continuat să accentueze rolul jucat de guvernele naţionale. Astfel, A. Moravcsik a propus un nou model, pe cel al interguvernamentalismului liberal.

1.3.1 Guvernarea la niveluri diferite (multi-level governance)

În centrul acestei teorii stă observaţia că procesul decizional colectiv şi independenţa instituţiilor supranaţionale au erodat suveranitatea guvernelor naţionale. În plus, guvernele sunt acum mai puţin capabile să controleze activitatea altor actori interni, care acţionează şi la scară internaţională. Cu alte cuvinte, „integrarea europeană reprezintă un proces în cadrul căruia autoritatea şi influenţa decizională sunt împărţite între niveluri diferite de guvernare – subnaţional, naţional şi supranaţional” (Marks, 1996). Modelul „guvernării la mai multe niveluri” (GMN) nu neagă faptul că guvernele naţionale rămân cele mai importante piese în puzzel-ul european (Marks, 1996). El nu este însă de acord cu faptul că „statul” reprezintă un actor în relaţiile internaţionale şi face distincţia între statul privit ca un set de reguli instituţionale şi statul ca punct de referinţă pentru actorii politici. Conform lui, „instituţiile nu gândesc, nu au preferinţe şi nu acţionează, ele sunt seturi de norme formale şi informale, acceptate de toată lumea, care constrâng actorii politici (indivizi şi grupuri de indivizi), singurii capabili de acţiuni orientate în acest scop.” (Marks, 1996) Punctul de plecare al GMN îl reprezintă numărul în creştere de competenţe care se suprapun la diferite niveluri de guvernare, precum şi cooperarea actorilor politici la toate aceste niveluri de guvernare. GMN se bazează pe trei caracteristici principale: Competenţele decizionale sunt împărţite între actorii participanţi la diferite nivele, cel mai important nivel la care are loc această cooperare fiind cel comunitar. În cadrul UE, instituţiile comunitare supranaţionale, Comisia, PE, CEJ, sunt cele care exercită în mod independent propria influenţă asupra procesului decizional, asupra formulării politicilor comune şi asupra implementării acestora. Pe lângă instituţiile comunitare, o influenţă semnificativă asupra procesului legislativ o au şi grupurile de interese şi actorii subnaţionali. Atunci când, în cadrul statelor membre există şi entităţi regionale puternice, acestea pot participa activ la formularea şi implementarea politicilor;


Procesul decizional colectiv implică şi o semnificativă pierdere de suveranitate şi, în consecinţă, de control asupra procesului decizional deţinut de liderii naţionali. În cazul GMN, nu mai regăsim conceptul de „cel mai mic numitor comun”, specific teoriei IG. În majoritatea domeniilor, deciziile vor fi afectate de participarea unui număr din ce în ce mai mare de actori, situaţi la diferite niveluri de guvernare. În cadrul procesului decizional, Consiliul de Miniştri nu mai deţine monopolul decizional, PE fiind tot mai mult implicat în procesul legislativ şi, îndeosebi, în procedura de co-decizie. Ca atare „Consiliul este actorul principal în luarea deciziilor, însă PE şi Comisia sunt nişte parteneri indispensabili” (G. Marks, 1996); Arenele politice sunt interconectate şi nu separate la diferite niveluri. Deşi nivelul naţional continuă să rămână principalul loc de formare al preferinţelor naţionale, în final „se formează o varietate de canale şi conexiuni între diferitele nivele de guvernare – supranaţional, naţional şi subnaţional. Actorii subnaţionali acţionează atât la nivel naţional, cât şi la nivel supranaţional, dând astfel naştere unor asocieri transnaţionale diferite. Statele nu mai monopolizează legăturile dintre actorii naţionali şi cei comunitari, ci se constituie în actori care contestă deciziile luate la diferite niveluri.” (G. Marks, 1996) Conform adepţilor GMN, cel mai bun studiu de caz pentru acest model îl reprezintă politica de dezvoltare regională (PDR) a UE, şi asta din cel puţin două motive: 1. PDR este considerată a reprezenta „apogeul GMN, situaţie în care guvernarea supranaţională, naţională, regională şi locală se împletesc într-o complicată reţea teritorială” (Marks, 1993); 2. „GMN este predominantă în faza implementării” (Marks, Hooghe, 1996). H. Wallace consideră că modelul guvernării la mai multe niveluri cuprinde următorii actori (H. Wallace, 2004, p. 35): • • • Comisia – care acţionează în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale; Guvernele statelor membre – care acţionează în cadrul Consiliului de Miniştri; Parlamentul European – ai cărui membri se pot constitui în sursă suplimentară de presiune pe lângă factorii politici naţionali; Autorităţile naţionale şi regionale – care beneficiază de competenţe politice în arena europeană începând cu 1993, anul în care a început să funcţioneze o nouă instituţie, Comitetul Regiunilor.

•


Guvernarea la mai multe nivele nu contestă suveranitatea statelor membre, care sunt atrase într-un sistem de guvernare la mai multe nivele, prin liderii lor şi diferiţi actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali.

1.3.2 Interguvernamentalismul liberal

Interguvernamentalismul liberal (IGL) promovat de Moravcsik, deşi porneşte de la premisa că statele sunt actori raţionali, se îndepărtează de realismul tradiţional prin accentul pus pe importanţa procesului intern de formare a politicilor comune. Moravcsik (1993, p. 517) consideră că deciziile majore în cadrul UE se iau în urma unui proces în doi timpi: 1. într-o primă etapă, preferinţele naţionale sunt modelate de constrângerile şi oportunităţile impuse de interdependeţele economice; 2. în etapa următoare, în cadrul negocierilor interguvernamentale, operează forţa de negociere a guvernelor şi stimulentele funcţionale în direcţia instituţionalizării, generate de costurile tranzacţionale ridicate şi de dorinţa de a controla agenda internă / internaţională. În conformitate cu Moravcsik (1993), IGL presupune existenţa unei „structuri de bază tripartite” în ceea ce priveşte formularea preferinţelor în cazul politicilor comune, a negocierilor interstatale şi a delegării instituţionale: • • prima parte implică existenţa unor procese interne diferite şi deci a unor poziţii diferite abordate de guverne în timpul negocierilor; a doua parte a analizei se opreşte asupra modului în care interesele naţionale conflictuale sunt reconciliate în cadrul Consiliului de Miniştri; a treia parte caută să explice circumstanţele în care guvernele naţionale deleagă puteri instituţiilor supranaţionale.

•

Spre deosebire de teoria interguvernamentalistă, teoria liberalinterguvernamentală dezvoltată de Moravcsik acordă un rol important instituţiilor în calitatea lor de facilitatori în cazul proceselor de negociere la nivel comunitar. Statul naţional beneficiază şi utilizează mediul instituţional al UE pentru a-şi promova preferinţele şi interesele interne. Acest lucru se întâmplă atât la nivelul instituţiilor supranaţionale, cum ar fi Comisia Europeană, Parlamentul European, Curtea Europeană de Justiţie, cât şi interguvernamentale, precum Consiliul de Miniştri.


Ben Rosamond (2000) menţionează şi alte contribuţii la teoria liberalismului interguvernamental, făcând trimitere la teoriile dezvoltate de W. Wessel sau F. Scharpf. W. Wessel, de pildă, dezvoltă aşa-numita „ipoteză a fuziunii”, respingând teza neofuncţionaliştilor conform cărora integrarea se rezumă la un progres relativ liniar către un punct final predeterminat. El consideră că guvernele vor sprijini integrarea privind-o ca o modalitate de rezolvare a problemelor comune, generate de dificultăţile interne şi de interdependenţele economice globale, cu alte cuvinte, integrarea poate fi explicată şi prin aceste acţiuni unilaterale ale guvernelor naţionale. Pe de altă parte, F. Scharpf introduce conceptul de „capcană a deciziilor comune”. În opinia sa, deciziile adoptate prin metoda comunitară permit statelor să-şi rezolve în comun anumite probleme, dar rezultatul acestor negocieri nu poate fi decât „sub-optimal”, sau, folosind expresia lui Moravcsik, reprezintă „cel mai mic numitor comun” 17 . Cu alte cuvinte, adâncirea integrării şi creşterea domeniilor în care instituţiile supranaţionale au competenţe, se datorează necesităţii şi dorinţei statelor membre de a căuta soluţii comune unor probleme comune. Acest lucru nu implică însă o dinamizare a transferului de suveranitate către UE, ci numai o confirmare a faptului că retragerea din cadrul sistemului sau întoarcerea la o situaţie de status quo este practic imposibilă. Diferenţele principale între IG şi IGL se regăsesc în modul în care cele două abordări teoretice privesc poziţia statului în relaţiile internaţionale şi, în special, în procesul de integrare europeană. Astfel, în timp ce IG consideră statul o „cutie neagră”, în cazul căruia preferinţele şi interesele sunt considerate ca date, IGL caută să descifreze interiorul „cutiei negre” şi să explice aceste poziţii, atitudini, interese, pornind de la influenţa exercitată de diferitele grupări guvernamentale şi non-guvernamentale. Preferinţele statelor nu mai sunt considerate a fi date, ci formate, ca urmare a interacţiunilor de la nivel intern şi extern. A doua diferenţă se referă la accentul pus de către stat pe procesul de negociere politică sau economică. Astfel, în timp ce în cazul IG, statul este preocupat în principal de aspectul politic al negocierilor internaţionale, în cazul IGL, accentul cade tot mai mult pe aspectele economice. IGL a apărut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat adoptării Actului Unic (1986/1987). Moravcsik considera că succesul Actului Unic se datorează acţiunii actorilor transnaţionali, dar şi negocierilor dintre guvernele statelor membre. Printre cei mai importanţi actori supranaţionali, Moravcsik enumeră instituţiile comunitare, în special PE şi CEJ, grupurile de lobby şi activitatea Comisiei la momentul respectiv, (în special cea desfăşurată de Preşedintele Comisiei, Jacques Delors

17

Rezultatul negocierilor dintre statele membre reprezintă minimul dintre ceea ce s-a propus şi s-a dorit iniţial.


şi de Comisarul pentru piaţa internă, Lordul Arthur Cockfield). IGL consideră statele-naţiune ca actori de bază pe scena internaţională, dar este preocupat de modalitatea de formare a preferinţelor pe plan intern şi de modul în care se realizează negocierea interguvernamentală, conceptele de bază fiind „cel mai mic numitor comun” şi „negocierea dintre statele membre”. O altă direcţie de cercetare, care îşi află rădăcinile în domeniul politicilor comparate, îşi propune să analizeze modul în care structura instituţională a UE determină eficienţa politicilor UE. Aşa de exemplu, Alberta Sbragia afirmă că: „Interguvernamentaliştii nici nu descriu, nici nu explică contextul în care au loc negocierile interguvernamentale. O atenţie specială acordată negocierilor guvernamentale nu poate explica, de exemplu, rolul jucat de Comisie în stabilirea agendei sau de CEJ în modelarea cadrului juridic în cadrul procesului decizional. Neofuncţionaliştii, prin atenţia acordată Comisiei şi elitelor transnaţionale şi funcţionale reuşesc ceva mai uşor să explice contextul dar nu şi mecanismele procesului decizional din interiorul Consiliului de Miniştri, unde miniştrii naţionali negociază astfel încât să-şi protejeze interesele naţionale” (Sbragia, 1993, p. 26). Peter Ludlow atrage atenţia asupra importanţei egale care revine celor două instituţii, Comisia şi Consiliul de Miniştri şi consideră că „modelul conform căruia între Comisie şi Consiliu există relaţii adverse, este incorect”, de vreme ce cele două instituţii lucrează împreună în diferite domenii. Pentru a concluziona, atragem atenţia asupra faptului că, în vreme ce interguvernamentaliştii s-au concentrat asupra procesului de elaborare a tratatelor şi au pus un accent exagerat pe rolul jucat de politicile naţionale translatate la nivelul Consiliului de Miniştri, instituţionaliştii au exagerat prin concentrarea exclusivă asupra interacţiunii dintre diversele instituţii ale UE, fără ca în analiză să ia în calcul şi influenţa exercitată de politicile naţionale. Cu alte cuvinte, în vreme ce unii analişti cu atras atenţia asupra semnificaţiei politicilor naţionale şi asupra modului în care acestea se regăsesc translatate la nivelul Consiliului de Miniştri şi asupra modului în care afectează politicile UE, alţi analişti, pe bună dreptate, au afirmat că în cadrul procesului decizional Consiliul de Miniştri reprezintă numai o parte, fie ea şi una puternică şi influentă. În fine, alţi analişti au constatat că procesul decizional în cadrul UE se desfăşoară într-un context internaţional şi, ca atare, orice analiză serioasă trebuie să aibă în vedere şi presiunile internaţionale exercitate asupra UE.


1.4 Europenizarea sau dincolo de teorii

Una din întrebările care se ridică de îndată ce te apropii de acest nou concept, al europenizării, este dacă domeniul de analiză specific acesteia reflectă în mod real o nouă orientare teoretică sau reprezintă doar o modă trecătoare (Claudio M. Radaelli, 2004). În fapt, e poate prea devreme pentru a căuta şi un răspuns, de vreme ce acelaşi tip de întrebări se puneau şi acum circa douăzeci de ani, în legătură însă cu un alt concept pe atunci la modă, cel de „guvernare internaţională” (international governance). A încerca să oferi pentru acest nou concept o singură definiţie atotcuprinzătoare se dovedeşte a fi o sarcină mult prea complicată pentru a fi dusă cu bine la capăt. Oricum, ceea ce trebuie subliniat de la bun început este faptul că europenizarea reprezintă o mutaţie în raport cu teoriile privind integrarea europeană, cu teoriile privind guvernarea sau cu temele clasice specifice politicilor comparative. Ceea ce se remarcă în legătură cu domeniul de analiză este faptul că accentul în înţelegerea integrării europene cade, de astă dată, asupra politicilor interne, fără a intra însă în discuţie şi balanţa puterii dintre guvernele naţionale şi instituţiile europene, subiect care face obiectul dezbaterilor în cazul teoriilor privind integrarea europeană.

Anumite teorii privind guvernarea (vezi Rhodes, 1997) merg dincolo de argumentele neo-funcţionaliste privind balanţa puterii între stat şi instituţiile supranaţionale şi prezic o fragilizare a statului. În schimb, europenizarea este mai degrabă interesată de modul în care se realizează adaptarea la reglementările UE, fără a face însă predicţii de nici un fel. Un alt element care diferenţiază europenizarea de alte modalităţi de abordare o reprezintă şi lipsa oricăror evaluări privind convergenţa. Analizele realizate în domeniul europenizării se dovedesc a fi mult mai deschise în privinţa convergenţei şi divergenţei, considerând că rezultatele vor fi dependente de domeniile şi elementele specifice politicilor şi condiţiilor istorice existente.


Europenizarea reprezintă un proces de: a) construcţie, b) difuziune, c) instituţionalizare a unor reguli formale şi informale, proceduri, paradigme politice, stiluri şi „modalităţi de a face ceva” (ways of doing things), precum şi de convingeri şi norme comune, care sunt mai întâi definite şi consolidate în cadrul politicilor UE şi mai apoi încorporate în logica discursului intern (naţional şi subnaţional), a structurilor politice şi a politicilor publice.

Sursa: Claudio Radaelli, Europenisation: solution or problem?

Definiţia propusă de Radaelli insistă asupra faptului că europenizarea reprezintă un proces interactiv, nu un simplu proces de reacţie unilaterală la influenţa UE, şi că europenizarea trebuie abordată nuanţat, nu în mod mecanic, ca simplă reacţie la impactul creat de necesitatea transpunerii şi implementării reglementărilor comunitare. Cu alte cuvinte, europenizarea are în vedere modul în care sunt gestionate schimbările interne, modelul adaptării interne fiind mult mai complex decât simpla reacţie la cerinţele venite dinspre Bruxelles. Astfel, modelul adaptărilor complexe şi al logicilor interactive reprezintă astăzi teme comune noilor studii privind europenizarea (A. Magie, P. Ravinet, 2004). În cadrul studiilor consacrate europenizării sunt vizibile două abordări distincte: • Abordarea de „sus în jos” (top-down approach), specifică în special lucrărilor realizate în anii ’70 şi ’80, care se caracterizează prin accentul pus pe „presiunile” exercitate de UE asupra statelor membre („presiuni” venite dinspre UE către statele membre, variabile interferenţe, reacţii şi modificări la nivel naţional); • Abordarea de „jos în sus” (bottom-up cluster), specifică analizelor realizate după anii ’90, care se caracterizează prin faptul că analiza procesului începe şi se termină tot la nivelul actorilor naţionali. O trăsătură interesantă a acestei abordări o reprezintă modul în care reuşeşte să folosească şi să îmbine conceptele şi teoriile existente, cele mai semnificative importuri fiind venite dinspre politicile comparate şi analiza politică.

Exemplu privind procesul de europenizare Într-un studiu privind monopolul asupra alcoolului în Finlanda, Norvegia, Suedia se arăta că la începutul procesului de comunitarizare a politicilor, actorii interni considerau alcoolul drept o problemă care ţine de domeniul sanitar. Introducerea prevederilor privind politica în domeniul concurenţei a dus la reformularea acestui aspect, politica în domeniul alcoolului devenind subiect al reglementărilor specifice politicii în domeniul concurenţei şi pieţei unice. Ca atare, ţări precum Finlanda nu mai puteau menţine monopolul asupra acestui produs şi, în acelaşi timp, exporta această foarte cunoscută marcă de vodkă, „Finlandia” (vândută pretutindeni în Europa tocmai datorită protecţiei monopolistice practicate acasă). Astfel, ca urmare a impactului generat de reglementările comunitare, politica în domeniul alcoolului a fost redefinită ca aparţinând politicii în domeniul concurenţei şi nu politicii în domeniul sanitar.

Sursa: Ugland, T., Adaptation and integration through policy re-categorization, Journal of Public Policy, 2003, p. 157-170


Numeroasele studii publicate până în prezent tratează europenizarea ca metodă de guvernare, de instituţionalizare sau ca discurs, deşi, la o analiză mai atentă se poate constata că fiecare din cele trei abordări reprezintă în fapt faţetele ale aceluiaşi proces: 1. Europenizarea ca proces de guvernare – numeroşi autori (Bache, 2003, Buller şi Gamble, 2002, Gualini, 2003, Scharpf, 1999 etc.) au considerat europenizarea drept un proces prin care se modifică în mod continuu modul în care este guvernată UE (vezi guvernarea la mai multe niveluri). Pentru a ilustra, putem avansa faptul că europenizarea a modificat noţiunile de guvernare în UE prin stabilirea principiului parteneriatului public privat sau prin inserarea regiunilor în procesul complex de guvernare. 2. Europenizarea ca proces de instituţionalizare – definiţia oferită de Radaelli se referă la europenizare ca fiind procesul prin care regulile formale şi modalităţile informale de a face diferite lucruri sunt mai întâi descoperite şi experimentate în contextul UE şi mai apoi instituţionalizate în cadrul fiecărei ţări, în cadrul unei logici care ţine de comportamentul actorilor naţionali. Conform acestui tip de abordare, factorul exclusiv care produce mutaţiile interne este reprezentat de nepotrivirea / incompatibilitatea dintre nivelul naţional şi cel comunitar. 3. Europenizarea ca discurs – porneşte de la observaţia că decidenţii şi actorii politici construiesc Europa prin intermediul limbajului şi al discursului, care poate lua diferite forme, de la discursul retoric la cel narativ. Unii autori (Hay şi Rosamond, Schmidt şi Radaelli, 2004) au observat că europenizarea poate reprezenta vehiculul prin care discursul privind globalizarea este instituţionalizat în cadrul politicilor naţionale. Discursul are o forţă transformatoare în cadrul politicilor UE, el poate schimba preferinţele actorilor, poate reformula problemele politice, poate face ca lucrurile să devină mult mai cooperante sau conflictuale şi poate, de asemenea, să crească sau să scadă valoarea resurselor (de exemplu, prin contestarea valorii anumitor actori). Cu alte cuvinte, discursul nu reprezintă numai un limbaj dar şi un proces interactiv (discursul poate fi definit ca un set de idei şi un proces interactiv) 18 .

18

Dimensiunea ideaţională se divide în două activităţi: o activitate cognitivă – care permite actorilor să perceapă realitatea (pornind de la cunoştinţe, analize politice, informaţii despre probleme, actori şi resurse) şi una normativă, de evaluare şi judecare a realităţii, care se referă la o sumă de norme, valori şi principii. Dimensiunea interactivă a discursului acoperă relaţia dintre decidenţii politici aflaţi în stadiul de formulare a politicilor şi momentul în care politicile sunt comunicate publicului.


Indiferent însă de accepţiunea dată acestui concept, europenizarea poate fi considerată a reprezenta şi un termen util în înţelegerea şi explicarea condiţiilor actuale, specifice procesului de integrare în UE, deoarece departe de a considera UE drept o entitate distinctă, care domină statele membre, europenizarea susţine ideea că odată devenite părţi ale UE, statele membre îşi vor modifica procesul de luare a deciziilor şi de elaborare a politicilor, ca urmare a unui proces de „fuziune” cu instituţiile comunitare şi/sau statele membre. În concluzie, europenizarea rămâne un concept util în înţelegerea realizărilor, limitelor, dar şi particularităţilor procesului de integrare.

Anexa 1

Fundamente metodologice ale sistemului politicilor economice

Cel care a propus analiza politicilor economice asemenea unui sistem de decizie a fost Tinbergen (1952). Pentru Tinbergen, politica economică poate fi descrisă ca un sistem de decizie care reflectă „relaţii dintre obiective, care permit satisfacerea decidentului politic dar care nu sunt integral şi direct controlate de acesta şi instrumente, care constituie variabile în sistem.” Sistemul, în conformitate cu schema propusă de Boissieu (1978) poate fi reprezentată astfel:

Variabile exogene

Variabile endogene

Instrumente

X A

Y B

Obiective

Date/informaţii

Variabile Non-pertinente

Acest model impune definirea mai exactă a conceptului de „obiectiv” şi a celui de „instrument”, fără a uita însă că, includerea unei variabile, într-o categorie sau alta, reprezintă rezultatul unei alegeri politice (evident, de politică economică) 54 .

54

De exemplu, în cazul UEM, deficitul bugetar a trecut de la statutul de instrument la cel de obiectiv.


Obiectivele – traduc, în termeni economici, ţintele finale ale politicilor generale ale guvernelor. Clasificarea obiectivelor poate avea în vedere diferite criterii. Aşa de pildă, Kirschen (1974), separă obiectivele în trei categorii, respectiv: • • • Obiective economice pure – legate de bunăstarea economică individuală; Obiective ale bunăstării sociale şi consumului de resurse – legate bunăstarea economică generală; Cvasi-obiective – fără legătură directă cu bunăstarea economică generală sau individuală.

G. Duthil şi W. Marois oferă o altă clasificare, pe care o putem considera mult mai actuală: • Obiective economice primare – corespunzătoare „careului magic” al economiei (Kaldar, 1971), respectiv: creştere economică, ocuparea forţei de muncă, stabilitatea preţurilor, echilibrul extern (al balanţei de plăţi); Obiective economice secundare, legate de redistribuire, protecţie socială, timp liber etc.; Obiective specifice, legate de atingerea unor obligaţii ale statelor în domeniul apărării, educaţiei, sănătăţii, mediului.

• •

De regulă, decidenţii/responsabilii politici exprimă o anumită opţiune privind ierarhizarea obiectivelor. Astfel, după al Doilea Război Mondial, obiectivul deplinei utilizări a forţei de muncă a putut fi regăsit pe agenda tuturor liderilor politici 55 . Cu toate că există aceste obiective comune, politicile au priorităţi diferite. Astfel, la începutul anilor ’80, în vreme ce în SUA şi Marea Britanie se acorda prioritate stabilităţii preţurilor, Franţa punea pe primul loc ocuparea forţei de muncă. În anii ’90 însă, stabilitatea preţurilor a devenit un obiectiv prioritar pentru majoritatea ţărilor occidentale şi această preferinţă a fost clar exprimată şi de criteriile de funcţionare ale UEM. Între obiective se pot stabili relaţii de independenţă, complementaritate sau concurenţă: • În cazul obiectivelor independente, realizarea primului obiectiv nu afectează realizarea celui de-al doilea;

55

Vezi „Cartea albă” britanică, Carta ONU, Employment Act, SUA etc.

Anexa

• •

În cazul obiectivelor complementare, se înregistrează o ameliorare simultană a gradului de realizare a celor două obiective 56 ; În cazul obiectivelor concurente, pe măsură ce se înregistrează progrese în cazul unui obiectiv, celălalt se deteriorează (vezi curba lui Philips dintre inflaţie şi şomaj).

Relaţiile care se stabilesc între obiective (în special în cazul celor concurente), pot constitui constrângeri serioase în conceperea şi transpunerea politicilor economice 57 . La rândul lor, instrumentele se caracterizează prin faptul că: • • • Sunt utilizabile şi gestionabile de către decidenţii politici; Nu constituie scopuri în sine (nu trebuie să se transforme din instrumente în obiective); Permit atingerea valorilor ţintă, fixate prin obiective.

În procesul politic, de utilizare eficientă a instrumentelor, decidenţii politici trebuie să ţină cont de trei categorii de constrângeri: a) Politice În funcţie de doctrina politică proprie partidului care a câştigat alegerile, se vor impune atât unele instrumente politice implicite, cât şi unele tabu-uri. Aşa, de exemplu, guvernele liberale vor respinge măsurile de control direct şi vor fi adeptele relansării economice prin investiţii directe şi iniţiativă privată. La rândul lor, guvernele socialiste, ca şi cele social-democrate, vor privilegia creşterea consumului prin creşterea cheltuielilor publice, respectiv, printr-o prezenţă mult mai accentuată a statului în economie. b) Tehnice Numeroase instrumente nu pot fi utilizate decât în anumite limite, considerate a fi „condiţii la limită”. Aşa de exemplu, Rata dobânzii nu poate varia decât între anumite limite.

56

O relaţie de complementaritate se înregistrează între accelerarea ritmului de creştere economică şi reducerea ratei şomajului; pot fi exemplificate şi relaţii de complementaritate conflictuală, precum între ritmul de creştere economică şi rata inflaţiei – numai o creştere moderată poate susţine lupta împotriva inflaţiei. 57 Aşa de pildă, în cazul politicii „stop and go”, faza de relansare economică, destinată să ducă la creştere economică dar şi la scăderea şomajului, generează creşterea inflaţiei, în vreme ce în faza de depresiune, pe fondul reducerii ritmului de creştere economică, reducerea inflaţiei duce şi la creşterea şomajului.


c) Temporale În procesul de realizare a obiectivelor (prin intermediul instrumentelor), pot să apară diferite întârzieri generate de motivaţii diferite, precum întârzieri în recunoaşterea necesităţii intervenţiei, în luarea deciziei, în punerea ei în aplicare etc. În momentul în care se decide pentru un tip de intervenţie sau altul, trebuie ţinut cont şi de aceste elemente; de exemplu, politica monetară este mult mai rapid pusă în aplicare decât politica bugetară – care necesită deliberări parlamentare lungi şi nesigure. Luarea deciziei în cazul unei politici economice se poate face pornind de la două modele diferite: • Modelul optimizării sau al obiectivelor flexibile; Face apel la raţionalitatea decidentului, care se exprimă în funcţie de preferinţa decidentului politic, ceea ce îi permite să stabilească obiective flexibile. Preferinţa decidentului politic se exprimă în funcţie de instrumente şi obiective. Utilizarea econometriei presupune apelul la două metode distincte: o a interviurilor (vezi R. Frisch, Kirschen sau Morrissens) – constă în formalizarea preferinţelor exprimate fie de oameni politici, fie de experţi economici; de remarcat însă că transformarea acestor opinii într-o formă econometrică rămâne riscantă; o relevarea preferinţelor – această metodă are ca punct de plecare testarea unei funcţii a reacţiei autorităţilor în funcţie de instrumente şi obiective; • Modelul simulării sau al obiectivelor fixe. Punctul de plecare în acest caz poate fi, fie alegerea obiectivelor în funcţie de modelul optimizării, fie o alegere prestabilită de către decident. Aici nu mai este vorba de a emite ipoteze pornind de la comportamentul raţional al decidentului, nici să fie elaborată o funcţie de preferinţă. Principii de politică economică Principiul lui Tinbergen – cunoscut şi sub numele de principiul coerenţei, indică faptul că o politică economică cu obiective fixe trebuie să aibă de asemenea şi instrumente şi obiective. Acest principiu transpune modelul precedent, respectiv răspunde unei reprezentări lineare a economiei (sau

Anexa

unei aproximări lineare a unor relaţii nelineare). Această ipoteză semnifică faptul că eficienţa oricărui instrument Y, în raport cu oricare obiectiv X, este constantă şi independentă de tipul de instrument. Studierea în dinamică a regulii lui Tinbergen a dat naştere unor dezbateri aprinse între cei care consideră că ea nu mai este valabilă (Culbertson), cei care consideră că ea se verifică încă (Aoki) şi cei care au ajustat modelul (Preston). Indiferent de opinie, regula lui Tinbergen rămâne un punct de referinţă, susceptibil să alimenteze în continuare polemici (precum cele legate de dispariţia instrumentelor şi a obiectivelor odată cu trecerea la un sistem al cursurilor de schimb flexibile sau odată cu intrarea în UEM). Principiul lui Mundell – cunoscut şi sub numele de principiul eficienţei, indică faptul că decidentul trebuie să utilizeze pentru atingerea unui obiectiv acel instrument care prezintă un avantaj comparativ în raport cu un altul. Acest principiu este derivat de Mundell, în încercarea de a răspunde problemei afectării instrumentelor unor obiective, într-un model cu două instrumente (politica monetară şi politica bugetară) şi două obiective (unul intern, al venitului, şi unul extern, al balanţei de plăţi externe). Afectarea eficientă reţinută de el a fost de a aplica politica monetară pentru asigurarea echilibrelor externe şi politica bugetară pentru atingerea celor interne. Se poate demonstra cu uşurinţă, în cadrul modelului Mundell-Fleming standard, că într-o lume în care parametrii economici sunt cunoscuţi insuficient, această alocare poate permite obţinerea unui sistem dinamic stabil şi de a converge către echilibru. Ea corespunde atât unei lumi în care decidenţii nu dispun de suficiente informaţii, cât şi unei modalităţi de divizare a muncii între responsabilii de politică economică (Banca Centrală şi Ministerul Finanţe – Guvern). Conform celor afirmate chiar de Mundell, „principiul eficienţei este în mod fundamental o propoziţie matematică care presupune că, în loc să laşi un singur organism să se ocupe de mai multe probleme, responsabilitatea trebuie divizată între diferite autorităţi, astfel încât sistemul să fie stabil”. Chiar dacă şi principiul lui Mundell a fost pus în discuţie, el reprezintă un punct de referinţă şi în numele lui numeroase Bănci Centrale au obţinut independenţă crescută şi s-au luat măsuri de divizare a responsabilităţilor în procesul politic.

Sursa: Prelucrare după Gerard Duthil şi William Marois (coord.), Politiques économiques, Ellipses, 1997


Anexa 2 Sistemul de drept comunitar

Sistemul normativ al CE se supune următorului principiu: dispoziţiile naţionale sunt înlocuite de acte comunitare numai atunci când un text precis, comun tuturor statelor membre, este necesar; în caz contrar, trebuie să se ţină cont de ordinea juridică naţională. Dreptul comunitar originar: tratatele fondatoare, respectiv cele trei tratate care au dus la crearea Comunităţilor, precum şi modificările ulterioare ale acestora: Actul Unic, TM, TA, (TN), precum şi diferitele acorduri de adeziune. Ele formează cadrul constituţional al CE, pe care instituţiile comunitare trebuie să le urmeze în interesul comunităţii, prin puterile administrative şi legislative de care dispune. Dreptul comunitar derivat, creat de instituţiile comunitare pe baza tratatelor. Include acte juridice enumerate şi definite în art. 249 al TCE, art.161 al Tratatul Euratom şi art. 14 al TCECO. În vreme ce CECO nu prevede decât trei tipuri de acte – decizii, recomandări, avize CE şi Euratom prevăd cinci: reglementări, directive, decizii, recomandări, avize. Din punctul de vedere al destinatarilor şi al efectelor juridice produse, actele juridice ale sistemului normativ al tratatelor europene pot fi grupate astfel:

Tratatul Euratom (161) Reglementări Directive Decizii Recomandări Avize

Tratatul CECO (art. 14) Decizii generale Recomandări Decizii individuale Avize

Tratatul CE (249) Reglementări Directive Decizii Recomandări Avize

Actele juridice prin care instituţiile comunitare pot interveni cel mai mult în ordinea juridică naţională sunt regulamentele/deciziile generale, caracterizate prin două proprietăţi: caracter comunitar – au particularitatea de a crea acelaşi drept în tot spaţiului comunitar, fiind uniform valabile şi integrale în toate statelor membre (caracter constrângător/obligatoriu). Cu alte cuvinte, este interzis statele membre să aplice incomplet

Anexa

dispoziţiile, să procedeze la o selecţie a acelor reguli considerate contrare intereselor naţionale; aplicabilitate directă – adică faptul că reglementările creează acelaşi drept fără ca statele membre să fi dat un ordin anume, conferind drepturi directe cetăţenilor sau impunându-le direct anumite obligaţii. Statele membre, instituţiile acestora, autorităţile sunt direct legate prin dreptul comunitar şi trebuie să le respecte în aceeaşi măsură ca şi dreptul naţional. Pentru că sunt adoptate în cadrul unei proceduri de codecizie cu Parlamentul European, ele pot fi calificate drept „legi europene”. Directivele / recomandările caută să concilieze necesitatea unităţii dreptului comunitar cu prezervarea diversităţii naţionale. Contrar reglementărilor, principalul obiectiv al directivelor nu este armonizarea juridică, ci apropierea legislaţiilor. Acest lucru va permite eliminarea treptată a contradicţiilor şi diferenţelor între legislaţiile naţionale până la momentul în care, în fiecare stat membru, condiţiile de fond vor fi cât mai apropiate posibil. Directiva nu leagă statele membre decât în ceea ce priveşte rezultatul care trebuie atins, lăsându-le acestora posibilitatea de a alege forma şi mijloacele pe care să le adopte pentru a realiza obiectivele comunitare în cadrul ordinii juridice interne. Dispoziţiile unei directive nu înlocuiesc automat reglementările juridice naţionale, dar impun statelor membre obligaţia de a-şi adapta regulile dreptului naţional dispoziţiilor comunitare. Deciziile /decizii individuale sunt echivalente, în cazul legislaţiilor naţionale, cu acele condiţii obligatorii fixate de administraţiile naţionale, de aplicare ale unei legi, pentru situaţii concrete. Prin intermediul acestora, instituţiile comunitare stabilesc, pentru cazuri particulare, în cazul unui stat membru sau al unui cetăţean al UE, dacă să acţioneze sau nu, conferindu-le drepturi şi impunându-le obligaţii. Caracteristici: Spre deosebire de reglementări au validitate individuală, adică destinatarii trebuie desemnaţi individual şi nu sunt legaţi decât de o manieră individuală. Decizia este obligatorie în toate elementele sale, diferenţiindu-se astfel şi de directive, care nu sunt obligatorii decât sub raportul rezultatului de atins.


Deciziile pot fi luate, de exemplu, pentru a autoriza sau interzice ajutoarele de stat (art. 87 şi 88 ale TCE), pentru a anula acorduri sau înţelegeri contrare concurenţei (art. 81 al TCE) şi pentru a impune amenzi sau măsuri constrângătoare. Recomandările/avizele – În vreme ce recomandările sugerează destinatarilor un anumit comportament, avizele sunt emise atunci când trebuie apreciată o anumită situaţie în Comunitate sau în statele membre. Importanţa acestora este în principal politică şi morală, sperându-se că cei vizaţi se vor conforma în mod voluntar sfaturilor date.

Anexa

Anexa 3

Se poate şi mai simplu?

Descifrând „Eurojargonul” sau mic dicţionar de termeni privind integrarea europeană (extras de pe www.europa.eu.int - A plain language guide to Eurojargon)

„Bruxelles-ul a decis....”

Comitologie

Competenţe

Constituţia UE

Termenul Bruxelles este adesea folosit în media pentru a face trimitere la instituţiile Uniunii, cele mai multe localizate în oraşul Bruxelles. Legislaţia europeană este propusă de Comisie, dar numai după dezbateri în cadrul Consiliului de Miniştri (miniştrii guvernelor naţionale) şi Parlamentului European (ales de către cetăţenii europeni) aceste propuneri, care pot suferi modificări substanţiale sau pot fi chiar respinse, ajung eventual să devină lege. Termen folosit şi sub forma de „procedura care implică utilizarea comitetelor”, descrie un proces în care Comisia, în momentul conceperii sau implementării legislaţiei europene, trebuie să consulte comitete special desemnate, formate din experţi provenind din statele membre. Termen utilizat pentru a descrie „puterile şi responsabilităţile” care revin instituţiilor UE şi cele care rămân la nivel naţional sau regional. În prezent, UE este fondată pe patru tratate de bază care includ principii şi reguli de funcţionare; din dorinţa de simplificare, s-a luat decizia înlocuirii acestor documente (de dimensiuni foarte mari şi cu un grad ridicat de complexitate) cu un singur document, mai scurt, mai clar, care să prezinte de o manieră mult mai structurată ceea ce doreşte UE şi ceea ce trebuie să facă fiecare actor implicat în mecanismele comunitare.


Consiliu

CE (în engleză EC)

Metoda comunitară

Atenţie, termenul poate fi folosit pentru a descrie trei instituţii complet diferite, respectiv: 1. Consiliul European – reuniune a şefilor de stat şi guverne (respectiv, preşedinţi şi/sau primi miniştri) din statele membre ale UE, la care mai participă şi Preşedintele Comisiei. Reprezintă cel mai ridicat nivel de decizie al UE, întâlnirile respective (de circa patru ori pe an) sunt cunoscute şi ca „summit”-uri. 2. Consiliul UE sau Consiliul de Miniştri – instituţie formată din miniştri ai guvernelor statelor membre; se întruneşte periodic pentru a decide asupra legislaţiei europene. 3. Consiliul Europei – nu reprezintă o instituţie a UE. Este o organizaţie interguvernamentală, cu sediul la Strasbourg, care are ca scop (printre altele) promovarea drepturilor omului, diversitatea culturală a Europei, combaterea xenofobiei şi intoleranţei; a fost creat în 1949 şi una din primele sale realizări a fost redactarea Convenţiei europene asupra drepturilor omului. Pentru a permite cetăţenilor să-şi exercite drepturile care le revin a fost creată şi Curtea europeană a drepturilor omului, cu sediul la Haga. Termen care se referă la: Comunitatea Europeană (CE/EC)– numele actual al ceea ce iniţial era cunoscut ca fiind Comunitatea Economică Europeană (CEE/EEC); Comisia Europeană (CE / EC) – instituţie politică independentă care reprezintă interesele UE ca întreg. Este metoda decizională cea mai răspândită la nivelul instituţiilor Uniunii, conform căreia Comisia face o propunere către Consiliu şi Parlament, acestea o dezbat, propun amendamente şi eventual o adoptă ca parte a legislaţiei europene. În acest proces sunt adesea consultate organisme precum Comitetul economic şi social sau Comitetul regiunilor.

Sursa: www.europa.eu.int - A plain language guide to Eurojargon

Anexa

Anexa 4 Momente semnificative în evoluţia cronologică a procesului integrării europene

1950, 9 mai: Robert Schuman, ministrul de externe al Franţei, inspirat de Jean Monnet, propune planul ce va sta la baza Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului sau CECO ("Declaraţia Schuman"); 1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru constituirea CECO, de către Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi Olanda; 1953, 10 februarie: Piaţa Comună a cărbunelui şi oţelului devine funcţională. Cele şase state fondatoare înlătură barierele vamale şi restricţiile cantitative cu privire la materiile prime menţionate; 1954, 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comunităţi politice europene eşuează, odată cu respingerea de către Parlamentul francez, în august 1954, a Tratatului asupra Comunităţii Europene a Apărării; 1957, 25 martie: Sunt semnate tratatele care instituie Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (EURATOM) şi Comunitatea Economică Europeană (CEE) de către cele şase ţări - Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi Olanda; tratatele de înfiinţare sunt cunoscute sub numele de Tratatele de la Roma şi au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958; 1967, 1 iulie: Intră în vigoare Tratatul de constituire a unui singur Consiliu şi a unei singure Comisii a Comunităţilor Europene, cunoscut şi sub numele de Tratatul de Unificare; 1987, 1 iulie: Intră în vigoare Actul Unic European (AUE); 1993, 1 noiembrie: Intră în vigoare Tratatul asupra Uniunii Europene sau Tratatul de la Maastricht. Comunităţile Europene (CECO, EURATOM şi CEE), împreună cu Politica externă şi de securitate comună (PESC) şi Justiţia şi afacerile interne (JAI) formează cei trei piloni ai UE;


1997, 16 iulie: Este adoptată „Agenda 2000 - pentru o Europă mai puternică şi mai extinsă", care tratează reforma instituţională a UE, prezintă viziunea asupra extinderii Uniunii şi opiniile Comisiei cu privire la cererile de aderare la UE ale celor zece ţări central europene; 1998, 4 noiembrie: Primele Rapoarte anuale privind stadiul îndeplinirii criteriilor de aderare la UE; 1999, 1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene în 11 state europene care au îndeplinit criteriile de convergenţă (Franţa, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda); 1999, 1 mai: Intră în vigoare Tratatul de la Amsterdam; 2000, 15 ianuarie: Sesiunea inaugurală a Conferinţei ministeriale interguvernamentale pentru negocierile de aderare cu Malta, România, Slovacia, Letonia, Lituania şi Bulgaria la Bruxelles. 2000, 14 februarie: Începe Conferinţa interguvernamentală cu privire la reforma instituţională a Uniunii Europene. Ţările candidate sunt atenţionate asupra următoarelor aspecte: adoptarea oficială şi aplicarea acquis-ului comunitar; asigurarea unei bune funcţionări a pieţei interne, în concordanţă cu politicile Uniunii Europene, cu o atenţie specială acordată domeniilor agriculturii, justiţiei şi afacerilor interne şi protecţiei mediului; alinierea la practicile Uniunii Europene în ceea ce priveşte relaţiile cu terţe state şi organizaţii internaţionale. De asemenea, statele candidate au primit asigurări că fiecare solicitare de aderare va fi evaluată în funcţie de meritele proprii. Ţările candidate şi-au prezentat obiectivele strategice determinate de aspiraţiile politice, culturale şi socio-economice în perspectiva aderării. 2000, 9 mai: Instituţiile europene celebrează a 50-a aniversare a „Declaraţiei Schuman"; 2000, 8 noiembrie: Comisia Europeană adoptă rapoartele anuale asupra progreselor înregistrate de statele candidate şi revizuieşte parteneriatele pentru aderare;

Anexa

2000, 7-11 decembrie: Consiliul European de la Nisa este în favoarea accelerării negocierilor de aderare cu statele candidate şi apreciază efortul acestora de a îndeplini condiţiile privind adoptarea şi aplicarea acquis-ului. Consiliul a luat, de asemenea, în discuţie politica de securitate şi apărare europeană, a aprobat agenda socială europeană, a trecut în revistă procesul de cercetare europeană, coordonarea politicilor economice, siguranţa şi sănătatea consumatorului, siguranţa maritimă, protecţia mediului, servicii de interes general, libertate, securitate şi justiţie, cultură, regiuni îndepărtate şi relaţii externe. Conferinţa Interguvernamentală se încheie cu un acord politic privind semnarea Tratatului de la Nisa; 2001, 2 ianuarie: Grecia devine cel de al 12-lea membru al zonei euro; 2001, 26 februarie: Tratatul de la Nisa a fost adoptat de către guvernele Statelor Membre. Tratatul va intra în vigoare după ratificarea sa de către toate parlamentele naţionale; 2001, 15-16 iunie: Consiliul European de la Göteborg a decis, în ce priveşte extinderea UE şi procesul de aderare, printre altele, ca „eforturi speciale să fie dedicate asistenţei acordate Bulgariei şi României"; 2001, 21 septembrie: Consiliul European extraordinar de la Bruxelles, Belgia evaluează situaţia internaţională după atacurile teroriste care au avut loc la 11 septembrie în New York şi Washington, SUA şi stabileşte liniile directoare pentru riposta UE; 2001, 13 noiembrie: Comisia Europeană adoptă Rapoartele Anuale asupra progreselor înregistrate de statele candidate şi revizuieşte Parteneriatele de Aderare. Zece ţări candidate îşi propun să încheie negocierile in 2002; 2001, 14-15 decembrie; Consiliul European de la Laeken, Belgia decide să convoace o Convenţie privind viitorul UE, prezidată de Valéry Giscard d'Estaigne; 2002, 1 ianuarie: Monedele şi bancnotele euro intră în circulaţie în cele 12 state participante la zona euro: Austria, Belgia, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia şi Spania;


2002, 28 februarie: Perioada circulaţiei monetare duale ia sfârşit şi euro devine singura monedă a celor 12 state participante la zona euro. Are loc, la Bruxelles, sesiunea inaugurală a Convenţiei privind Viitorul Europei. 2003, 1 februarie: Intră în vigoare Tratatul de la Nisa. 2004, 1 mai: Se produce cea mai numeroasă aderare la Uniunea Europeană: Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. 2005, 25 aprilie: România şi Bulgaria semnează Tratatul de aderare la Uniunea Europeană.

Anexa

Anexa 5 Componenţa Comisiei Europene 2004 - 2008

1. Jose Manuel BARROSO – Preşedintele Comisiei Europene 2. Siim KALLAS – Vicepreşedinte, Comisar pentru probleme administrative, de audit şi anti-fraudă 3. Franco FRATTINI – Vicepreşedinte, Comisar pentru justiţie, libertate şi securitate 4. Gunther VERHEUGEN – Vicepreşedinte, Comisar pentru întreprinderi şi industrii 5. Jacques BARROT – Vicepreşedinte, Comisar pentru transporturi 6. Joaquin ALMUNIA – Comisar pentru afaceri economice şi monetare 7. Margot WALLSTROM – Vicepreşedintă, Comisar pentru relaţii instituţionale şi strategii de comunicare 8. Olli REHN – Comisar pentru extindere 9. Stavros DIMAS – Comisar pentru mediul înconjurător 10. Viviane REDING – Comisar pentru societatea informaţională şi media 11. Dalia GRYBAUSKAITE – Comisar pentru programare financiară şi buget 12. Danuta HUBNER – Comisar pentru politică regională 13. Jan FIGEL – Comisar pentru educaţie, pregătire profesională şi multilingvism 14. Janez POTOCNIK – Comisar pentru ştiinţă şi cercetare 15. Joe BORG – Comisar pentru pescuit şi afaceri maritime 16. Markos KYPRIANOU – Comisar pentru sănătate şi protecţia consumatorului 17. Andris PIEBALGS – Comisar pentru energie 18. Benita FERRERO-WALDNER – Comisar pentru relaţii externe şi politica europeană de vecinătate 19. Charlie MCCREVY – Comisar pentru serviciile pieţei unice 20. Laszlo KOVACS – Comisar pentru impozite şi uniunea vamală 21. Louis MICHEL – Comisar pentru dezvoltare şi asistenţă umanitară 22. Mariann FISCHER BOEL – Comisar pentru agricultură şi dezvoltare rurală 23. Neelie KROES – Comisar pentru concurenţă 24. Peter MANDELSON – Comisar pentru comerţ 25. Vladimir SPIDLA – Comisar pentru ocupare, afaceri sociale şi şanse egale.


Anexa 6 Harta Europei

Capitolul II UE – federaţie sau confederaţie?

Motto: „UE reprezintă un obiect politic neidentificat.” Jaques Delors – fost preşedinte al Comisiei Europene Dincolo de tratate şi de evoluţiile concrete care rezultă de aici, problema de fond a UE rămâne cea a identităţii sale. Europa lui Jean Monnet era orientată către un scop politic, chiar dacă a fost ulterior deturnată pe o cale economică. Mitul „Statelor Unite ale Europei” pare însă astăzi depăşit. Pentru a atrage adeziunea populaţiei din statele membre, UE ar trebui să-şi afişeze natura sa politică şi să-şi anunţe finalitatea. Pare mai mult decât evident că perioada unei Europe implicite, a cărei evoluţie avea loc dincolo de cortina de fier, este demult depăşită. Ca atare, opinia publică are nevoie să înţeleagă care sunt astăzi raţiunile de a fi ale procesului de integrare, de vreme ce nu mai e vorba de a uni ţări care au în comun trecutul carolingian sau cultura latină, ci ţări din Europa Centrală şi de Est, cu tradiţii şi evoluţii istorice complet diferite.

2.1 Mai mult decât o organizaţie, dar mai puţin decât un stat

A răspunde la întrebarea „ce este Uniunea Europeană”, se dovedeşte a fi mult mai complicat decât ne-am putea imagina. Căci UE nu este un stat (aşa cum poate fi el definit după pacea de la Westphalia), dar nici o organizaţie internaţională, aşa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rând elementele caracteristice celor două entităţi, statul şi organizaţia internaţională. Începem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizică şi juridică caracterizată prin cel puţin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) Teritoriu clar demarcat prin graniţe şi controale ale mişcării persoanelor, capitalurilor şi bunurilor; b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor şi resurselor din interiorul graniţelor, precum şi dreptul de a impune taxe şi a emite legi în cadrul aceloraşi limite fizice;


c) Independenţă din punct de vedere politic şi juridic, crearea şi funcţionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenţilor; d) Legitimitate, respectiv recunoaştere din partea poporului dar şi a altor state a autorităţii şi dreptului de jurisdicţie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reţinut este că nici una din aceste calităţi nu apare ca absolută, cu alte cuvinte, în realitate pot exista atât dispute teritoriale care să contrazică prezenţa primei trăsături, cât şi aspecte de natură economică sau politică, care să pună sub semnul întrebării noţiunea de suveranitate (de exemplu, obligaţia de a respecta standardele, procedurile şi alte prevederi stabilite prin reglementări internaţionale). În plus, independenţa unui stat nu va rămâne intactă în condiţiile presiunilor economice şi de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia în funcţie de modul în care proprii cetăţenii respectă autoritatea guvernului respectiv. În interiorul unui stat, pe de altă parte, pot exista una sau mai multe naţiuni. În vreme ce statul reprezintă o entitate politică şi juridică, naţiunea reprezintă un grup de persoane unite printr-o istorie, limbă şi cultură comune. Deşi, uneori naţiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state găzduiesc însă diferite grupări naţionale (ceea ce face ca diferenţele dintre state să devină mai puţin clare) 19 . McCormick (2002) consideră că, în ultimele decenii, pe fondul amplificării efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este în continuă descreştere şi asta deoarece: • Creşte gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificării nevoilor comerciale, de securitate şi de capital; • Creşte mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraţie (de la turismul în masă la mişcările de persoane angajate de companiile multinaţionale); • Mişcările minorităţilor naţionale devin tot mai bine organizate şi merg în direcţia solicitării independenţei; • Statele se dovedesc în anumite situaţii incapabile să răspundă nevoilor de securitate, justiţie, prosperitate şi apărare a drepturilor umane; • Revoluţia din tehnologie, ştiinţă şi comunicaţii, precum şi nevoia de a răspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementări.

19

Aşa de exemplu, Spania este un stat a cărui populaţie este formată din mai multe naţiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiţieni, navarezi şi valencieni.


2.1.1 Suveranitate versus guvernare globală

Pentru că suveranitatea reprezintă un concept asupra căruia se dezbate astăzi şi mult şi intens, vom începe prin a trece în revistă cele mai semnificative momente din viaţa acestui concept: • După cum au arătat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a apărut în secolele XV – XVII, ca o noţiune cu două înţelesuri: o Pe de o parte, exprima supremaţia suveranilor – respectiv a conducătorilor unei ţări faţă de populaţia guvernată, suveranul declarat şi recunoscut ca atare neacceptând alţi egali în rândul populaţiei aflate în interiorul ţării respective; Pe de altă parte, exprima supremaţia respectivilor suverani faţă de conducătorii altor ţări, suveranii recunoscuţi ca atare neacceptând existenţa unor superiori în afara graniţelor, respectiv în mediul internaţional.

o

•

Noţiunea a dobândit o accepţiune normativă în a doua jumătate a secolului al XVII-lea, în mod convenţional momentul putând fi plasat în timp după Conferinţa de pace din Westphalia (1648), care a urmat războiului de 30 de ani. Măsura în care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaţionale este însă discutabilă, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) să vorbească despre aşa-numita „ipocrizie instituţionalizată”, de vreme ce suveranii, deşi clamau existenţa suveranităţii şi necesitatea respectării ei nu ezitau să intervină unii în afacerile altora.

•

C. Brown (2001, p. 128) consideră că suveranitatea presupune atât existenţa unui statut juridic, cât şi a unui concept politic: • A spune despre un stat că e suveran înseamnă a emite judecăţi privind poziţia sa juridică în plan internaţional, cu alte cuvinte, faptul că statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; Statul este suveran şi din punct de vedere politic, acest lucru implicând existenţa unor competenţe, puteri distincte, precum capacitatea de a acţiona într-un anumit mod, în diferite situaţii. Krasner (1999) sugerează că această abilitate are o dublă conotaţie, demonstrând pe de o parte capacitatea de a acţiona în plan intern şi, pe de altă parte, capacitatea de a controla tranzacţiile transfrontaliere.

•

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privită atât ca un statut juridic, deţinut sau nu de un stat în plan internaţional cât şi ca o înmănunchere


de puteri şi capacităţi, de o mai mare sau mai mică extindere. De observat că, exercitarea acestor puteri în mod eficient nu se poate realiza decât în anumite condiţii, respectiv în măsura în care statele lumii sunt dispuse să coopereze în plan internaţional şi să-şi partajeze suveranităţile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume însemnă acest lucru şi faptul, oarecum paradoxal, că un stat, pentru a-şi întări puterea de acţiune trebuie să renunţe la o parte a prerogativelor sale. Aşa de pildă, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu poştal. Un asemenea serviciu nu va putea funcţiona eficient decât în condiţiile în care va exista o cooperare liber consimţită cu alte state, astfel încât scrisorile să poată fi trimise şi primite şi dincolo de graniţe. Acest lucru se poate întâmpla numai în măsura în care statele cad de acord să cedeze o parte din competenţe unui organism independent 20 . În concluzie, pentru a fi şi, respectiv pentru a acţiona cu adevărat în mod suveran, un stat trebuie să fie de acord să cedeze o parte din suveranitate. Între necesitatea cedării unor prerogative suverane - din nevoia reală de a guverna mai eficient în interiorul unui stat şi necesitatea unei guvernări globale pare a nu mai fi decât un pas. 21 Cu toate acestea ar fi o eroare să privim procesul guvernării globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieţii internaţionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal între guvernarea globală şi guvernul global, cele două noţiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituţie). Ca atare, nu trebuie niciodată exagerat modul în care lumea, ca întreg, este ordonată şi guvernată pornind de la anumite norme. Se poate constata faptul că, pe măsură ce capacitatea statelor de a răspunde nevoilor cetăţenilor a scăzut, s-a accentuat tendinţa de creştere a cooperării internaţionale în probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscută formă de cooperare în plan extern o reprezintă organizaţiile internaţionale (OI), entităţi în cadrul cărora cooperează diferite ţări, grupuri de interes, corporaţii şi guverne. Una din cele mai cunoscute definiţii prezintă organizaţiile internaţionale ca reprezentând o formă de organizare care promovează cooperarea voluntară şi coordonarea între membri, dar care nu au autonomie şi nici autoritatea de a-şi impune regulile în faţa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5). Apariţia OI reprezintă un fenomen de dată relativ recentă, menit să permită încurajarea cooperării internaţionale şi evitarea conflictelor internaţionale.

20

Ca, de exemplu, în 1874, când a fost creată Uniunea Universală a Poştelor (Universal Postal Union). 21 În acest context, nu sunt surprinzătoare nici întâlnirile la vârf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de la Davos.


Astfel, dacă în 1900 erau circa 220 OI, în 1969 numărul lor crescuse la peste 2000, în 1981 la 15.000, iar în 2001 cifra era de peste 40.000. 22

Există mai multe tipuri de organizaţii internaţionale (OI), diferenţiate atât prin raţiunile de existenţă, cât şi prin scopurile urmărite, structurile şi metodele adoptate. În funcţie de structura entităţilor componente, OI pot fi clasificate în două categorii mari: • Organizaţii interguvernamentale (OIG) – constituite din guverne naţionale, acţionând în direcţia promovării cooperării voluntare între guverne în domenii de interes comun. În procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitată) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmări punerea în aplicare a deciziilor este redusă sau egală cu zero. În această categorie se includ organizaţii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc. • Organizaţii non-guvernamentale internaţionale (ONGI) – includ atât organismele care acţionează în plan internaţional, în afara guvernelor, cât şi pe cele formate din grupuri de ONG naţionale. Din această categorie fac parte corporaţiile multinaţionale precum Sony, General Motors etc., dar şi grupările non-profit care cooperează pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor în sensul modificării politicilor (de exemplu, Amnesty International – domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth – domeniul mediului sau International Red Cross – activităţi umanitare).

La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntară de state, în care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse în a impune aplicarea reglementărilor; majoritatea membrilor instituţiilor comunitare nu sunt direct aleşi, ci sunt numiţi sau aparţin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Miniştri ai UE sunt miniştrii ai guvernelor naţionale). La o analiză mai atentă însă, UE apare a fi mult mai mult decât o organizaţie, din cel puţin trei categorii de motive: 1. instituţiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege şi de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, în domeniul concurenţei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar în domeniile în care UE are autoritate, legislaţia comunitară este mai presus de legislaţia naţională; 2. membrii săi nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, în funcţie de mărimea populaţiei;

22

Union of International Associations Homepage, 2001, în J. McCormick, 2002.


3. în anumite domenii (de exemplu, în cel comercial), UE are autoritatea de a negocia în numele celor 25 de membri. Atunci când cooperarea duce la transferul autorităţii către instituţiile respectivei OI, se trece în fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaţional.

Planul supranaţional implică existenţa unor forme de cooperare în cadrul cărora se creează un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobândeşte autoritate independent de acestea. Un organism supranaţional se ridică dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre şi ia decizii în funcţie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uşor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaţional sau o combinaţie a celor două niveluri. Dezbaterile au fost îndelungate şi au avut în vedere problema puterii cedate de către guvernele naţionale către instituţiile comunitare (Comisie, Parlament) 23 . Unii analişti (Keohane şi Hoffman, 1990) au făcut observaţia că interguvernamentalismul şi supranaţionalismul nu sunt decât două extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sumă nulă, respectiv creşterea caracteristicilor supranaţionale implicând pierderea anumitor trăsături specifice suveranităţii. Pe de altă parte, alţi analişti (Lindberg şi Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un „experiment în manifestarea în comun a suveranităţii, nu în transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituţii supranaţionale”, subliniind că nu orice câştig la nivelul UE înseamnă o pierdere la nivel naţional şi că relaţia dintre UE şi statele membre este mai degrabă una simbiotică, nu competitivă.

2.2 Federalism versus confederalism

În funcţie de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. În cazul UE s-au vehiculat două opinii dominante, federalismul şi confederalismul. Confederalismul reprezintă un sistem de organizare în care două sau mai multe state/organizaţii suverane, îşi menţin identitatea, dar conferă puteri clar precizate unei autorităţi centrale, din motive legate de securitate, eficienţă etc. La rândul ei, confederaţia reprezintă o asociere de state suverane, constituite într-un nou stat, în care transferul de putere este limitat şi rezervat numai anumitor domenii.

23

În vreme ce britanicii sau danezii s-au arătat reticenţi în fata tendinţelor supranaţionale, belgienii sau luxemburghezii s-au arătat a fi mult mai favorabili.


Baza legală a unei confederaţii o reprezintă existenţa unui tratat între statele membre, încheiat conform normelor internaţionale. Un asemenea tratat nu intră în contradicţie cu prezenţa constituţiilor proprii în fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesită aprobarea fiecărui stat membru, prin decizie unanimă.

Caracteristici de bază ale confederaţiei: • Membrii ei sunt suverani atât în plan intern, cât şi extern; • Autoritatea centrală este relativ slabă, ea existând numai în funcţie de voinţa statelor membre; • Cetăţenii statelor respective vor continua să relaţioneze direct cu guvernele naţionale, nu cu autoritatea centrală; • Confederaţia reprezintă o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stătător; • La rândul lor, statele membre au dreptul să adere şi să se retragă dintr-o confederaţie atunci când doresc; • Baza legală o reprezintă un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaţii: • SUA, pentru perioada 1781-1789 (până la Constituţie), Germania între 1815-1871 sau, într-o oarecare măsură, Elveţia astăzi. În cazul SUA, de pildă, guvernul central putea declara război, bate monedă, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaţiile comerciale. Puterea confederală era reprezentată de un Congres ales, în cadrul căruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Caracteristici de bază ale federaţiei: Statele membre pierd atribute ale suveranităţii în favoarea unor instituţii federale; Puterea este împărţită între autorităţile federative şi cele ale statelor membre, respectându-se principiul separării puterilor în stat (între puterea legislativă, executivă şi judecătorească); Federaţia nu reprezintă o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul să se retragă dintr-o federaţie; Baza legală o reprezintă Constituţia. Exemple de federaţii: Se pot da numeroase exemple de federaţii, de la Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscută este SUA (care a devenit o federaţie în 1789).

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativă în care puterea se împarte între guvernul central şi statele membre, ambele niveluri de putere derivându-şi forţa de la cetăţeni, în mod direct. Ca atare, federaţia, la rândul ei, reprezintă un stat suveran, în care puterea este partajată între autoritatea federală, centrală şi autorităţi locale, regionale. Ea presupune existenţa unui guvern naţional, cu puteri în domeniul politicii externe şi de securitate, dar şi a unor guverne locale, cu putere în domeniul


educaţiei, culturii etc. Există o singură monedă, o singură forţă de apărare şi o constituţie scrisă (baza legală a federaţiei), care statuează clar separarea puterilor în stat între diferitele niveluri de guvernare. În cazul unei federaţii, baza legală reprezentată de Constituţia, nu anulează existenţa altor constituţii în statele membre. Modificarea Constituţiei nu necesită aprobarea fiecărui stat membru (unanimitate), ci doar înregistrarea unei majorităţi mult mai strict definite (de pildă, în SUA, amendarea Constituţiei necesită voturile a cel puţin ¾ din membri). Tabelul următor (tabelul 2.1) surprinde diferenţele esenţiale dintre o confederaţie şi o federaţie. Diferenţele dintre o confederaţie şi o federaţie

Tabelul 2.1

Definiţie Suveranitate Legitimitate Baza legală Competenţe Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetăţenia Confederaţie Uniune între state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibilă Interguvernamental Unanimitate Naţională Federaţie State care formează o federaţie Stat federal Uniune de popoare Constituţie Statul federal Existenţă permanentă Federal Majoritate Federală

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6

Deosebit de interesant, e faptul că, în interiorul UE, termenul de federaţie are accepţiuni diferite. Aşa de pildă, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesivă, în timp ce pentru germani sau italieni, federalismul înseamnă dimpotrivă, descentralizare şi împărţirea puterii între niveluri administrative diferite, astfel încât nivelul superior să păstreze numai atâta putere cât este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strâns înrudit cu accepţiunea oferită în aceste state termenului de federaţie).

„În inima procesului de construcţie a Constituţiei UE se află problema „puterilor limitate” - noţiunea americană pentru ceea ce europenii numesc „principiul subsidiarităţii” (termen născut din doctrina social-catolică). După cum ştim cu toţii, federalismul american a evoluat de o manieră foarte animată în ultimii 150 de ani. (...) Dacă UE va urma acelaşi drum rămâne de văzut însă, după cum se prezintă lucrurile astăzi, rearanjarea competenţelor şi responsabilităţilor aflate pe agenda Convenţiei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi şi sporite în domenii cruciale precum guvernarea economică, justiţie şi afaceri sociale, politică externă şi de securitate.”

Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare Europeană, Universitatea Bonn, la Institutul European din România, 17 octombrie 2002


2.2.1 UE – federaţie sau confederaţie?

Pentru că UE are atât trăsăturile unei confederaţii, cât şi pe cele ale unei federaţii, un răspuns tranşant la întrebarea de mai sus nu este lesne de dat. În continuare, să trecem în revistă trasaturile de federaţie şi confederaţie ale UE. Atributele de confederaţie şi federaţie ale UE

Tabelul 2.2 Confederaţie

Cetăţenii statelor membre nu sunt direct legaţi de instituţiile europene (cu excepţia PE), ci de guvernele naţionale; Instituţiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Miniştri, Consiliul European, Curtea Europeană de Justiţie) sunt investite cu autoritate nu de către cetăţenii statelor membre ci de către liderii şi guvernele statelor membre; • Instituţiile sunt, fie formate direct de către aceşti leaderi (Consiliul de Miniştri, Consiliul European), fie sunt numite de către aceştia (Comisia, CEJ); Statele membre au încă identităţi separate deoarece: • au propriile sisteme de legi; • pot semna tratate bilaterale cu alte state; • pot acţiona unilateral în cele mai multe domenii ale politicii externe şi de securitate. Nu există un sistem generalizat de taxe: • deşi UE percepe taxe, prin intermediul taxelor vamale, a prelevărilor la import, cea mai mare parte a impozitelor şi taxelor (pe venit, proprietate, profit, etc.) sunt percepute în continuare la nivel naţional. Nu există un sistem militar european efectiv, forţele terestre şi navale aparţin statelor membre. Deşi există simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetăţenilor continuă să se identifice cu propriile simboluri naţionale.

Federaţie

Există un sistem de tratate şi legi cu aplicabilitate directă pe întreg teritoriul UE, interpretate uniform şi apărate de către CEJ; Exista domenii, politici, în care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerţul, mediul, agricultura sau concurenţa, dar există şi domenii în care legislaţia naţională continuă să fie dominantă (politica socială);

Există un Parlament, direct ales de cetăţeni şi, pe măsură ce puterea acestuia creşte, puterea legislativelor naţionale scade;

Există un buget al UE (deşi de dimensiuni relativ reduse), care conferă instituţiilor europene independenţă financiară;

Comisia Europeană are autoritatea de a iniţia şi purta negocieri cu terţe state, în numele statelor membre, în domeniul comercial. UE are propria sa monedă, care a înlocuit monedele naţionale şi propriile ei simboluri.

Sursa: Construit de autor după John McCormick, op. cit, p. 8-12

După cum se poate observa, este mult mai uşor să explici ce nu este Uniunea Europeană, decât ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaţie dar nici cu o federaţie, nici cu o organizaţie


internaţională dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastică făcută de fostul preşedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform căruia avem de a face cu un „obiect politic neidentificat” („un object politique non-identifie” / „un unidentified political object”) nu face decât să accentueze caracterul original al construcţiei europene, fără precedent şi respectiv fără un model în evoluţii anterioare, care depăşeşte cadrul stabilit de conceptele tradiţionale şi impune utilizarea unor concepte noi. În consecinţă, pentru a evita atât utilizarea termenului de federaţie, cât şi de confederaţie, în ultima perioadă se utilizează tot mai mult cel de „uniune supranaţională”, cu atribute care-l plasează între primele două. Caracteristicile unei uniuni supranaţionale

Tabelul 2.3

Definiţie Suveranitate Legitimitate Baza legală Competenţe Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetăţenia Confederaţie Uniune între state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibilă în practică Interguvernamental Unanimitate Naţională Uniune supranaţională Uniune supranaţională Partajată Uniune de state şi popoare Tratat Constituţional Conferite de statele membre Secesiunea este posibilă în principiu Combinaţie de supranaţionalism şi interguvernamentalism Majoritate calificată Atât naţională, cât şi supranaţională Federaţie State care formează o federaţie Stat federal Uniune de popoare Constituţie Statul federal Existenţă permanentă Federal Majoritate Federală

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22

Cei mai entuziaşti adepţi ai adâncirii integrării europene consideră că UE ar trebui să evolueze către o federaţie a Statelor Unite ale Europei, în care guvernele naţionale să devină guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui să aibă un sistem fiscal comun, forţe militare comune dar şi instituţii care să acţioneze în numele ei în plan extern. Cum federalismul se dovedeşte a nu fi însă un concept static sau cu valoare absolută, ci unul dinamic, care îmbracă forme diferite în situaţii şi perioade diferite (în funcţie de particularităţile şi natura forţelor politice, economice, sociale, istorice şi culturale locale), nu sunt suficiente argumente care să susţină ideea că federalismul european ar trebui să arate exact ca cel american sau chiar german. Aşa cum, până în acest moment, procesul integrării s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaţiei, cu certitudine şi drumul pe care se va merge în viitor va fi unul particular UE şi numai ei.


2.3 Va avea Uniunea Europeană o Constituţie?

2.3.1 Ce reprezintă Tratatul Constituţional?

UE nu are încă o Constituţie, fiind deocamdată guvernată de o serie de tratate, revizuite periodic în ultimii 50 de ani.

Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea Europeană (CEE), 1957, şi Tratatul care a instituit Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993). Tratatele fondatoare au fost amendate de câteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) şi Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003). Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezintă exemple de noi amendamente la tratate.

Tratatul de la Maastricht a creat o nouă entitate, Uniunea Europeană, cu o structură pe trei piloni: pilonul „Comunitar” (corespunzător tratatelor comunitare), pilonul „Politică externă şi de securitate comună” (PESC) şi pilonul „Justiţie şi afaceri interne” (JAI) 24 . Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activităţile acoperite de pilonul trei, care a rămas limitat numai la cooperarea juridică şi poliţienească în probleme infracţionale. Tratatul Constituţional a unit cei trei piloni deşi în continuare sunt menţinute proceduri speciale în domeniul politicii externe, de securitate şi apărare. Pentru prima dată în istoria revizuirii tratatelor 25 , proiectul de

24

Principala caracteristică a pilonilor doi şi trei este faptul că procedurile decizionale şi instrumentele de acţiune sunt de natură interguvernamentală, spre deosebire de primul pilon, în care funcţionează „metoda comunitară”. 25 Un moment identificat de specialişti, ca reprezentând „originea spontană şi naturală” a dezbaterilor privind viitorul Europei, l-a reprezentat discursul rostit de ministrul german de externe, Joschka Fischer, la Universitatea Humbolt din Berlin, la 12 mai 2000, „De la confederaţie la federaţie. Puncte de vedere privind finalitatea integrării europene”. Poziţia exprimată de acesta, precum şi răspunsul extrem de critic exprimat de Jacques Delors, au declanşat o avalanşă de reacţii, concretizate în adevărate scenarii de reformă la nivelul arhitecturii europene. Dihotomia modelelor francez şi german este situată de analişti la nivelul luptei între apărarea „realismului naţional” şi aşa-numita „utopie a post-naţionalului”.


Tratat Constituţional a fost rezultatul unor discuţii organizate în cadrul unei Convenţii, desfăşurată între 2002 şi 2003 şi la care au participat 105 reprezentanţi ai guvernelor statelor membre şi candidate, parlamentelor naţionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic şi Social, ai partenerilor sociali şi a Mediatorului european. Prin această Convenţie s-a încercat, pentru prima dată în istoria UE, să se asigure discuţii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimării cât mai multor puncte de vedere naţionale şi europene. Pentru a ghida dezbaterile a fost constituit un Prezidiu format din 12 personalităţi, respectiv: preşedintele V. Giscard d’Estaigne, doi vice-preşedinţi (Amato şi Dehaene), reprezentanţi ai guvernelor celor trei state membre care au deţinut preşedinţia Consiliului în perioada Convenţiei, doi reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, doi reprezentanţi ai PE şi doi reprezentanţi ai Comisiei (Barnier şi Vitorino). Între momentul deschiderii lucrărilor (28 februarie 2002) şi cel al încheierii (20 iunie 2003), respectiv în cele 15 luni de dezbateri s-au organizat atât sesiuni plenare de 2-3 zile, cât şi întruniri ale grupurilor de lucru (prezidate de către un membru al Prezidiului) 26 . Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat în proiectul de Tratat Constituţional prezentat de către preşedintele convenţiei, V. G d’Estaigne, în cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE în cadrul unei Conferinţe Interguvernamentale 27 (care a reunit reprezentanţi ai guvernelor, ai Comisiei Europene şi ai PE), care şi-a început lucrările în octombrie 2003. După aproape un an de negocieri, tergiversări şi reculuri, în cele din urmă, în cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniţial. Tratatul Constituţional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de către reprezentanţii celor 25 de state membre, ulterior urmând a fi supus

26

Dezbaterile s-au purtat în cadrul a 11 grupuri de lucru, respectiv: Subsidiaritatea, Carta Drepturilor Fundamentale, Personalitatea juridică, Parlamentele naţionale, Competenţele complementare, Guvernarea economică, Acţiuni externe, Apărarea, Simplificarea procedurilor şi instrumentelor, Libertate, securitate şi justiţie, Europa socială. 27 CIG = Conferinţă Interguvernamentală, termen folosit pentru a descrie negocierile dintre statele membre în scopul modificării tratatelor. CIG sunt extrem de importante deoarece permit modificări ale structurii juridice şi instituţionale, sau numai ale tratatelor. De exemplu, a şasea CIG, care a început la 29 martie 1996 şi s-a finalizat la 17 iulie 1997, a permis adoptarea Tratatului de la Amsterdam. A şaptea CIG a avut loc în anul 2000 şi s-a finalizat prin adoptarea Tratatului de la Nisa. Lucrările pregătitoare sunt realizate de un grup format din reprezentanţi ai miniştrilor afacerilor externe din statele membre, comisarul responsabil cu problemele instituţionale, secretariatul Consiliului.


ratificării, conform procedurilor constituţionale naţionale, astfel încât să poată intra în vigoare la 1 noiembrie 2006. Deşi, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al conţinutului, avem de a face cu o constituţie, care generează drepturi, proclamă separarea puterilor în stat, precum şi garanţii privind independenţa unor instituţii unele faţă de altele.

În vocabularul juridic, noţiunea de tratat este diferită de cea de Constituţie: • În vreme ce tratatul este un act care priveşte dreptul internaţional, Constituţia priveşte ordinea internă; • Tratatul este un acord între părţi, Constituţia un act universal; • Tratatul este elaborat de state suverane, Constituţia de către naţiuni; • Tratatul reprezintă rezultatul negocierilor internaţionale, mai mult sau mai puţin secrete, Constituţia este rezultatul deliberărilor publice şi al votului cetăţenilor. Expresia „tratat constituţional” apare, deci, ca un „monstru juridic”. La limită, singura definiţie compatibilă din punct de vedere juridic ar fi „tratat prin care statele europene semnatare decid să convoace o Adunare aleasă de cetăţeni europeni, pentru a redacta şi supune spre aprobare popoarelor europene un proiect de Constituţie europeană”.

(Le Monde, 21 octombrie 2002)

Tratatul Constituţional, care înlocuieşte, printr-un text unic şi din raţiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru părţi mari: • Prima parte: Definiţia şi obiectivele Uniunii o Definirea obiectivelor, competenţelor, procedurilor decizionale şi instituţiile UE; Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii o Carta drepturilor fundamentale (proclamată cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 şi încorporată acum în proiectul constituţional); Partea a treia: Politicile şi funcţionarea Uniunii o Politici şi acţiuni ale UE (încorporează un număr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate în „politici şi acţiuni interne” şi „funcţionarea Uniunii”); Partea a patra: Dispoziţii generale şi finale o Clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea şi revizuirea acestei Constituţii.

•

•

•

Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE Constituţia europeană nu este un lucru revoluţionar, ea nu este precum Constituţia SUA la timpul ei. Ea este la fel de nouă, precum este noul Logan Dacia faţă de vechiul model derivat din Renault 12.

Sursa: prof. Jacques Ziller, Institutul European din Florenţa, discurs rostit la Institutul European din România, 28 septembrie 2004

Deşi reprezintă un text care reflectă un compromis, Tratatul Constituţional consolidează procesul integrării europene, întărind recunoaşterea şi respectarea suveranităţii statelor membre, a diversităţii instituţionale, culturale şi lingvistice. De asemenea, el consolidează piaţa internă unică, întărind totodată şi dimensiunea socială a UE, mai ales în ceea ce priveşte respectarea drepturilor politice şi sociale fundamentale. Noi etape pe termen scurt • Constituţia europeană a fost adoptată de liderii UE la 18 iunie 2004, în cadrul Consiliului European de la Bruxelles, organizat de preşedinţia irlandeză a Uniunii. Deşi, în mod tradiţional, tratatele sunt semnate în ţara care deţine preşedinţia în momentul adoptării lor (în semestrul II 2004, Olanda deţine preşedinţia Consiliului), premierul Italiei, Silvio Berlusconi, a insistat şi obţinut ca semnarea tratatului să aibă loc la Roma 28 , la 29 octombrie 2004. Textul tratatului este revizuit juridic şi tradus în toate limbile oficiale ale UE. Statele membre au la dispoziţie 2 ani pentru a-l ratifica; Majoritatea statelor membre vor ratifica proiectul în cadrul unui proces parlamentar; un număr mai mic de state urmând a organiza în acest scop referendumuri; Dacă toate statele membre vor ratifica tratatul, el va intra în vigoare la 1 noiembrie 2006.

• •

•

Până în momentul redactării acestui capitol (iunie 2005), nouă state membre, reprezentând 49% din populaţia europeană, ratificaseră deja (integral sau parţial) Tratatul Constituţional (în cazul Spaniei, chiar printr-un referendum).

28

„Ne vom afla pe 20 noiembrie la Roma pentru semnarea în acelaşi palat, în aceeaşi sală în care s-a semnat Tratatul de la Roma” a declarat premierul Sivio Berlusconi – vezi, revista Integrare europeană nr. 27, 2004, p. 27.


Procesul de ratificare a Tratatului Constituţional, prin referendumuri şi ratificări parlamentare (la 15 mai 2005)

Tabelul 2.4

Referendum Numai ratificare parlamentară

Cehia, Danemarca, Franţa, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania٭ Austria ,٭٭Belgia ,٭٭Cipru, Estonia, Finlanda, Germania ,٭٭Grecia ,٭Ungaria ,٭Italia ,٭Letonia, Lituania ,Suedia٭, Malta, Slovenia٭

* deja ratificat; ** una din camera a ratificat deja Tratatul Constituţional

Rezultatele referendumurilor organizate la 29 mai în Franţa şi la 1 iunie 2005 în Olanda au aruncat UE într-o profundă criză. Fără teama de exagerare se poate afirma că „nu-ul” francez reprezentă cel mai serios obstacol pe care l-ar fi putut crea oricare din statele membre ale UE implicate în ratificarea Tratatului Constituţional. În cazul, destul de probabil, în care şi alte state ar respinge Constituţia – din motive diferite desigur – ar fi extrem de dificil să mai fie salvat textul constituţional în întregul său.

2.3.1.1 Ce aduce nou Tratatul Constituţional?

Dincolo de reformarea propriu-zisă a instituţiilor UE, Tratatul Constituţional aduce o serie de modificări importante în cazul instrumentelor juridice folosite în UE, în sensul simplificării acestora, clarifică competenţele Uniunii, oferind o departajare a acestora în patru categorii mari (exclusive, partajate, de sprijin şi de coordonare), extinde votul cu majoritate calificată (VMC), oferă personalitate juridică Uniunii, introduce aşa-numita „clauză de retragere voluntară” etc. Simplificarea instrumentelor juridice Constituţia simplifică actualele instrumente juridice folosite în UE, numărul lor fiind redus de la 15 la 6, respectiv: • Lege europeană şi lege-cadru europeană – acte legislative, care au un caracter obligatoriu; ele sunt adoptate în comun de către Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri, la propunerea Comisiei, conform procedurilor legislative ordinare.


o

Legea europeană este un act legislativ cu caracter general. Ea este obligatorie în toate elementele sale şi se aplică direct în toate statele membre 29 ; Legea-cadru europeană este un act legislativ care obligă orice stat membru destinatar în ceea ce priveşte rezultatele care trebuie obţinute, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa alegerii formelor şi mijloacelor 30 ;

o

•

Reglementări şi decizii – acte nelegislative, prin care se implementează legislaţia; sunt adoptate de către Consiliul de Miniştri şi Comisie. Şi Consiliul European poate adopta decizii europene, pentru cazuri expres prevăzute în Constituţie. La rândul ei, Banca Central Europeană adoptă regulamente şi decizii europene în situaţiile autorizate de către Constituţie. o Regulamentul european – este un act nelegislativ, cu caracter general, de punere în aplicare a actelor legislative şi a anumitor dispoziţii specifice ale Constituţiei 31 ; Decizia – este un act nelegislativ, care este obligatoriu în toate elementele sale; atunci când desemnează destinatarii, decizia europeană nu este obligatorie decât pentru aceştia 32 ;

o

•

Recomandări şi avize – fără caracter obligatoriu.

Personalitate juridică (I-7) Conform Art. 7 al Tratatului Constituţional, Uniunea are personalitate juridică, ceea ce înseamnă că, din punct de vedere legal, dobândeşte capacitatea de a încheia tratate, convenţii sau acorduri cu terţe ţări. Trebuie amintit faptul că, din momentul înfiinţării, cele trei comunităţi (CECO, Euratom şi CEE) aveau personalitate juridică. Nu acelaşi lucru s-a întâmplat şi cu UE (care, pe lângă cele trei Comunităţi mai includea şi cele două piloane interguvernamentale, PESC şi JAI), care, nici prin Tratatul de la

Maastricht şi nici ulterior, prin tratatele de la Amsterdam şi Nisa, nu a dobândit ceea ce, în legislaţia internaţională se numeşte „treaty-making power”, respectiv puterea de a încheia acorduri cu terţe ţări.

29

Art. I-33, din Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din România, 2004, p. 70 30 Idem

31 32

Idem Idem


Clarificarea competenţelor (I-42) Tratatul Constituţional indică clar domeniile pentru care statele membre au transferat puteri Uniunii şi a introdus o clasificare a competenţelor în modul următor: • o primă categorie de competenţe este constituită din aspecte extrem de specifice, în cazul cărora Uniunea acţionează singură, în numele statelor membre. Această categorie apare sub denumirea de „competenţe exclusive” 33 . Pentru acestea se consideră că acţiunea la nivelul Uniunii este mai eficientă decât acţiunile individuale ale statelor membre. În această categorie sunt incluse: politica în domeniul concurenţei; politica monetară pentru statele membre din zona euro; politica comercială comună; uniunea vamală; conservarea resurselor biologice ale mării, în cadrul politicii comune de pescuit. a doua categorie de competenţe acoperă domeniile în cadrul cărora Uniunea acţionează atunci când acţiunea sa aduce o valoare adăugată acţiunii statelor membre. Aceste competenţe au fost intitulate „competenţe partajate” 34 . Aici se regăsesc următoarele politici: o o o o o o politica agricolă şi de pescuit; o piaţa internă; o spaţiul de libertate, securitate şi justiţie; o transport şi reţele transeuropene; o energie; o politică socială; o coeziune economică şi socială; o mediu; o protecţia consumatorului; o obiective comune de securitate în domeniul sănătăţii publice. a treia categorie de competenţe, este rezervată domeniilor în care Uniunea intervine numai ca sprijin al acţiunilor statelor membre, care păstrează o foarte mare libertate de acţiune şi rămân principalele responsabile faţă de cetăţeni. În aceste domenii nu se

•

•

33

34

În domeniul competenţelor exclusive, numai Uniunea poate legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putând face acest lucru numai cu autorizarea Uniunii sau pentru punerea în aplicare a actelor adoptate de aceasta. În domeniul competenţelor partajate, atât UE, cât şi statele membre pot legifera şi adopta, pentru domeniile clar determinate, acte obligatorii din punct de vedere juridic, pentru anumite domenii.


solicită o armonizare a legislaţiei naţionale în conformitate cu acquis-ul comunitar. Sunt incluse în această categorie: o industria; o cultura; o educaţia, formare profesională, tineret şi sport; o protecţia sănătăţii umane; o protecţia civilă. în anumite domenii, respectiv cele privind politicile economice şi de ocupare a forţei de muncă, rolul Uniunii este numai cel de coordonator al politicilor naţionale. În aceste domenii, spre deosebire de cele anterioare, nu sunt necesare legi ci acţiuni comune, în vederea atingerii unor obiective comune. pentru statele care aparţin zonei euro, se aplică prevederi specifice; o în domeniul ocupării forţei de muncă, Uniunea adoptă linii directoare; o în domeniul politicii sociale, Uniunea poate adopta iniţiative. de asemenea, Uniunea poate conduce o politică externă şi de securitate comună, bazată pe solidaritatea statelor membre, o pentru a menţine un grad ridicat de flexibilitate, o clauză specifică (I-18) permite Consiliului să acopere eventualele lacune în competenţele atribuite uniunii, în cazul în care este necesară o anumită acţiune la nivelul Uniunii, pentru realizarea obiectivelor Constituţiei. În acest caz, Consiliul, la propunerea Comisiei, va adopta decizia în unanimitate, după aprobarea PE.

•

• •

Definirea votului cu majoritate calificată (I-25) Procedura legislativă actuală, numită procedura de codecizie, oferă PE putere de co-legislator, alături de Consiliu. Conform acestei proceduri, o propunere legislativă venită din partea Comisiei, după consultarea mediilor interesate, va fi adoptată atât de către PE, cât şi de Consiliu. Generalizarea procedurii de codecizie, pe care proiectul de Constituţie o propune ca procedură legislativă ordinară, va exprima dubla legitimitate de care se bucură atât statele membre (prin Consiliu), cât şi popoarele UE (prin PE).

Art. I-25: Majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia şi reprezentând statele membre care întrunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii.

Sursa: Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din România, 2004, p. 60


Unanimitatea va continua să se aplice în domeniu fiscal, parţial în cel al politicilor sociale şi într-un număr de domenii care privesc politica externă, de securitate şi apărare. De asemenea, legislaţia privind resursele proprii, perspectivele financiare şi viitoarele modificări ale Constituţiei se vor adopta cu unanimitate de voturi. Noul sistem privind extinderea VMC va intra în vigoare de la 1 noiembrie 2009, după organizarea de alegeri parlamentare europene. Cooperare consolidată

Art. I-44 Decizia care autorizează o cooperare consolidată este adoptată de către Consiliul de Miniştri în ultimă instanţă, atunci când stabileşte că obiectivele preconizate prin această cooperare nu pot fi realizate într-un termen rezonabil de către uniune, în ansamblul ei, şi în condiţiile în care cel puţin o treime din statele membre participă la aceasta.

Sursa: Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Institutul European din România, 2003, p. 37

Se poate institui o procedură a „cooperării structurate permanente” în domeniul apărării, care să permită unui grup de state membre să coopereze mai strâns şi să realizeze sarcini militare complexe. În domeniul politicii externe şi de securitate comună, statele membre vor putea iniţia o „cooperare întărită” în cazul în care obţin o decizie unanimă a Consiliului. Grupul va decide dacă se va adopta procedura VMC sau procedura legislativă ordinară. În toate celelalte domenii acoperite de Constituţie, statele membre care doresc să coopereze mai strâns trebuie să ceară Comisiei să depună o propunere către Consiliu, specificând scopul şi obiectivele cooperării. Consiliul va oferi această autorizare numai după ce va obţine acordul PE. Cooperarea întărită a devenit o posibilitate pentru membrii grupului Euro care vor putea astfel să implementeze politici fiscale comune (de exemplu, pentru armonizarea TVA), prin intermediul VMC. Apartenenţa la Uniune (Titlul IX) • Pentru a adera la Uniune, orice stat european care-şi exprimă acest deziderat, trebuie să respecte valorile acesteia şi să le promoveze în comun. Aderarea unui stat necesită o decizie a Consiliului, care se va pronunţa în unanimitate, aprobarea Parlamentului European şi ratificarea acordului de aderare de către toate statele membre (Art. I-58). Consiliul European, printr-o decizie luată în unanimitate (fără a lua în considerare şi statul respectiv), după aprobarea PE (care s-a pronunţat cu o majoritate de 2/3), poate constata existenţa unei

•


grave şi persistente violări, din partea unui stat membru, a valorilor Uniunii, şi decide suspendarea (printr-un vot cu majoritate calificată) a drepturilor statului membru în discuţie (Art. I-59). • Conform Tratatului Constituţional, orice stat membru poate decide să se retragă din Uniune, notificând intenţia sa Consiliului European. Uniunea va încheia un acord de retragere cu statul respectiv, acord care va fi aprobat cu majoritate calificată de către Consiliul de Miniştri, după aprobarea PE. Ceea ce este interesat este faptul că, şi pentru un stat care s-a retras din Uniune, există posibilitatea revenirii: „dacă statul care s-a retras din Uniune depune o nouă cerere de aderare, această cerere este supusă procedurilor din articolul I-58.” (Art. I-60).

Creşterea coerenţei şi transparenţei procesului decizional (I-50) Se reflectă într-o serie de propuneri precum: • Conform Tratatului Constituţional, strângerea unui milion de semnături, provenind dintr-un număr semnificativ de state membre, va obliga Comisia să iniţieze o propunere legislativă corespunzătoare (art. I-47.4); Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri se întrunesc în şedinţe publice atunci când examinează şi adoptă o propunere legislativă (art. I-50.2); Parlamentele naţionale vor fi informate de orice nouă iniţiativă a Comisiei. Dacă o treime din ele consideră că o propunere nu este compatibilă cu principiul subsidiarităţii, Comisia are obligaţia să-şi revizuiască propunerea; Constituţia va garanta o mai bună protejare a drepturilor fundamentale.

•

•

•

Modificarea cadrului instituţional

Tratatul Constituţional propune cea mai radicală reformă a instituţiilor UE, mult mai radicală decât cea adusă de Actul Unic, Tratatul de la Maastricht sau Tratatul de la Nisa, luate la un loc, după cum afirma Richard Bladwin într-un studiu recent (R. Baldwin, 2003). Procesul de luare a deciziilor reprezintă miezul oricărei constituţii, iar UE nu face nici ea excepţie. Cele mai multe reglementări europene se iau pe baza votului majoritar, reglementările respective devenind obligatorii pentru toate statele membre, inclusiv pentru cele care nu au avut un vot favorabil. Din acest motiv, statele membre tratează cu maximă atenţie problematica luării deciziilor şi a rolului jucat de fiecare naţiune în împărţirea puterii.


În tabelul 2.5 sunt prezentate principalele modificări aduse cadrului instituţional de către Tratatul Constituţional. Principalele modificări ale cadrului instituţional

Tabelul 2.5

Instituţia Consiliul European Ministrul Afacerilor Externe al UE Modificări • Devine o instituţie; • Va fi condus de un Preşedinte numit pentru doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii. • Cumulează responsabilităţile Înaltului Reprezentat pentru Politica Externă şi de Securitate Comună şi ale Comisarului pentru Relaţii Externe; • Va fi membru al Comisiei Europene (şi unul din vice-preşedinţi); • Va conduce Consiliul Afacerilor Externe; • Va fi desemnat, cu majoritate calificată, de către Consiliul European, în acord cu Preşedintele Comisiei Europene. • Preşedinţia diferitelor formaţiuni ale Consiliului va continua să fie una rotativă (cu excepţia Consiliului pentru Relaţii Externe), cu o durată de un an, pe baza egalităţii între statele membre, ţinând cont de echilibrele geografice; preşedinţia va fi decisă de Consiliul European; • Numărul maxim de locuri va fi de 750; • Numărul minim de locuri pe ţară: 6; • Numărul maxim de locuri pe ţară: 96; • Puterea Parlamentului va creşte: 95% din legislaţia europeană se va decide prin procedura de co-decizie, care va purta numele de „procedură legislativă ordinară” Data intrării în vigoare (alta decât a intrării în vigoare a Tratatului)

Consiliul de Miniştri

Parlamentul European

Comisia Europeană

• Câte un reprezentat pentru fiecare stat membru, principiu care se va menţine până în 2014; • Din 2014, numărul comisarilor va fi redus la 2/3 din numărul actual (inclusiv Preşedintele şi Ministrul Afacerilor Externe); astfel, într-o UE cu 27 de membri, Comisia va avea 18 reprezentanţi /dacă nu decide altfel Consiliul European); • Comisarii vor fi aleşi pe baza rotaţiei egale între statele membre.

Parlamentul va propune. iar Consiliul European va adopta o decizie prin unanimitate, privind structura PE înainte de alegerile din 2009. noiembrie 2014

Sursa: Construit de autor pe baza informaţiilor oferite de www.euractiv.ro


În continuare vom trece în revistă principalele modificări aduse de Tratatul Constituţional, neuitând faptul că principalele măsuri vor începe să-şi producă efectele în 2009, într-o UE cu 27 de membri, care va include la acea dată şi România.

La nivelul Consiliului de Miniştri

Cea mai importantă modificare este adusă procedurii de vot din cadrul Consiliului, modificare pe care o putem înţelege numai dacă pornim de la explicarea regulilor actuale. Pentru cea mai mare parte a problemelor, decizia se ia prin vot cu majoritate calificată - VMC („qualified majority voting” – QMV). Regulile decizionale specifice anului 2003 au fost însă altele decât cele ale anului 2004 sau 2009 (ca urmare a modificării numărului de state membre, în primul caz, şi a procedurilor, în al doilea). Să începem cu prezentarea regulilor specifice anului 2003. Procedura VMC a rămas, în linii mari, nemodificată de la origini, respectiv din momentul Tratatului de la Roma. Fiecărui stat membru i-au fost alocate un număr de voturi, statele mai populate beneficiind de un număr mai mare de voturi decat statele mici (de exemplu, Franţa, cu 59 milioane, are dreptul la 10 voturi, Danemarca, cu 5 milioane, are 3 voturi). Numărul total de voturi pentru UE-15 a fost de 87. Pragul pentru atingerea majorităţii, cunoscut ca prag al „majorităţii calificate”, este de 62 de voturi, ceea ce însemnă o majoritate de circa 71% din voturi pentru adoptarea unei propuneri. Trebuie de asemenea remarcat faptul că, deşi VMC reprezintă procedura de bază în luarea deciziilor Consiliului, acesta preferă totuşi procedura „consensului”, ceea ce nu diminuează însă semnificaţia votului majoritar. Extinderea spre Est a impus reforma VMC. De remarcat că cea mai mare parte a noilor veniţi sunt state mici sau medii (cu o singură excepţie, Polonia), iar menţinerea procedurii de alocare a voturilor practicată în cazul extinderile anterioare ar fi dus la apariţia de probleme noi în procesul decizional. Ca atare, s-a pus problema reformării procedurilor decizionale, fapt care a reprezentat un exerciţiu politic experimentat în cadrul Conferinţei Interguvernamentale care a dus la semnarea Tratatului de la Amsterdam. Exerciţiul, ce a fost în fapt un eşec, a fost reluat în cadrul următoarei Conferinţe Interguvernamentale, cea care a permis semnarea Tratatului de la Nisa. În ciuda faptului că Tratatul de la Nisa a oferit o soluţie în cazul acestei probleme, soluţia a fost considerată ca fiind una „neizbutită”, care nu a permis procesului decizional al UE să devină unul eficient şi legitim (R. Baldwin, 2003, p. 3).


Modificările aduse procedurilor decizionale au în vedere două aspecte: • Menţine principiile de bază ale sistemului, dar adaugă trei noi criterii de îndeplinit: o Triplul criteriu sau „tripla majoritate” impune câştigarea a: cel puţin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din 321 alocate celor 25 de state ale UE), cel puţin 50% din statele membre şi cel puţin 62% din populaţia UE. o realocă numărul de voturi între state în favoarea statelor mari, după cum rezultă şi din tabelul 2.6.

Alocarea numărului de voturi în cadrul Consiliului de Miniştri conform Tratatului de la Amsterdam şi conform Tratatului de la Nisa

Tabelul 2.6

Stat membru 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Voturi conform Tratatului de la Amsterdam Voturi conform Tratatului de la Nisa Populaţia (milioane) 82 59 59 58 39 39 16 11 10 10 10 10 9 8 5 5 5 4 4 2 2 1.4 0.8 0.4 0.4 22 8.2 480.2

Germania 10 29 Marea Britanie 10 29 Franţa 10 29 Italia 10 29 Spania 8 27 Polonia 8 27 Olanda 5 13 Grecia 5 12 Cehia 5 12 Belgia 5 12 Ungaria 5 12 Portugalia 5 12 Suedia 4 10 Austria 4 10 Slovacia 3 7 Danemarca 3 7 Finlanda 3 7 Irlanda 3 7 Lituania 3 7 Letonia 3 4 Slovenia 3 4 Estonia 3 4 Cipru 2 4 Luxemburg 2 4 Malta 2 3 România 14 Bulgaria 10 Total voturi 345 Sursa: Accession Treaty, Act of Accession, Part two, Title I for votes


Cu alte cuvinte, regulile impuse la Nisa (care devin operaţionale începând cu noiembrie 2004), pot opera efectiv numai dacă cele două praguri, privind numărul de state şi populaţia, sunt îndeplinite. Tratatul Constituţional propune modificări semnificative în domeniul VMC, înlocuind „tripla majoritate” cu „dubla majoritate” şi renunţând la principiul iniţial, al alocării unui anumit număr de voturi fiecărei ţări. Astfel, majoritatea calificată este definită ca reprezentând: • cel puţin 15 state membre (cel puţin 55% din membrii Consiliului, nu 50% după cum propunea proiectul Convenţiei) şi • cel puţin 65% din populaţia Uniunii (nu 60%, cum propunea proiectul Convenţiei). Unul din aspectele ridicate de modificările aduse este faptul că, definirea majorităţii calificate în funcţie de dimensiunea populaţiei, creşte rolul jucat de statele mari. Aşa, de exemplu, conform regulilor de la Nisa, Franţa beneficia de 8% din voturile UE-27, deşi reprezenta 12 % din populaţie. În schimb, cei 3.5 milioane irlandezi, care reprezintă 0.7% din populaţie, beneficiau de 7 voturi, care reprezentau 2% din total. Conform noii scheme, Franţa va beneficia de 12% din voturi, iar Irlanda de numai 0.7%. Modificarea procentelor în raport cu procentele propuse de proiectul Convenţiei a urmărit protejarea poziţiei statelor mici şi mijlocii. Minoritatea de blocaj (cel puţin 35.01% din populaţia UE), care poate respinge o iniţiativă legislativă, trebuie să includă cel puţin patru state, scopul fiind de a împiedica cele trei state mari să dispună de drept de veto. Dispoziţiile cu privire la modalităţile de vot vor intra în vigoare de la 1 noiembrie 2009.

La nivelul Comisiei

Tratatul Constituţional precizează faptul că prima Comisie care va funcţiona în perioada 2009-2014, va fi formată dintr-un: • • • Preşedinte; Ministru al afacerilor externe (şi vicepreşedinte al Comisiei); Câte un comisar pentru fiecare stat membru.

Din 2014 însă, Comisia va fi compusă dintr-un număr de membri, inclusiv Preşedintele şi Ministrul de externe, care să reprezinte 2/3 din numărul statelor membre (dacă nu decide altfel Consiliul European), respectiv 18 comisari pentru o UE cu 27 de membri (faţă de 15, cât propusese Convenţia). Principul numirii va fi cel al rotaţiei în condiţii egale între statele membre.


Tratatul Constituţional întăreşte poziţia Preşedintelui Comisiei. Preşedintele este propus de către Consiliul European, care decide prin VMC, şi este ales de membrii PE cu majoritatea membrilor. Preşedintele Comisiei poate cere unuia dintre comisari să demisioneze, în cazul în care acesta îşi desfăşoară activitatea necorespunzător. De asemenea, Preşedintele, de comun acord cu opinia Consiliului, are puterea de a adopta lista incluzând numele membrilor Comisiei, pe baza propunerilor făcute de statele membre. El este şi cel care decide alocarea portofoliilor, decidând astfel organizarea internă a Comisiei.

La nivelul Consiliului European

Consiliul European dobândeşte calitatea de instituţie, cu o funcţionare formalizată. Caracterul de instituţie determină, pe cale de consecinţă, faptul că actele adoptate de către acesta vor avea caracter obligatoriu. În conformitate cu Art. 1-35, Consiliul European adoptă decizii europene, în situaţii prevăzute expres de către Constituţie. Cea mai importantă modificare la acest nivel este considerată a fi alegerea de către membrii Consiliului European cu majoritate calificată a unui Preşedinte, pentru o perioadă de 2 ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii mandatului o singură dată. Cu toate acestea, forţa de care dispune acesta este relativ limitată, de vreme ce Consiliul European se va pronunţa prin consens (cu excepţia situaţiilor când prin Constituţie se prevede altfel), fiecare stat având aici un rol egal (cel puţin, în principiu). În faţa liderilor naţionali, direct aleşi de către popoarelor lor, Preşedintele Consiliului European, se poate dovedi a fi mai puţin puternic. În plus, Consiliul European nu va juca un rol direct în procedura legislativă standard, cunoscută sub denumirea de „procedură legislativă ordinară”. În acest caz, Comisia este cea care are (cu mici excepţii) dreptul de a face propuneri legislative, care vor fi aprobate ulterior de către Consiliu şi Parlament.

La nivelul Parlamentului European

În cazul acestei instituţii, Tratatul Constituţional face puţine schimbări importante în ceea ce priveşte procedura decizională. Se menţine pragul de 50% necesar pentru a trece o măsură prin Parlament. Tratatul Constituţional confirmă limitele impuse prin Tratatul de la Nisa pentru numărul de parlamentari (numărul de locuri este limitat la 750 locuri, numărul minim de parlamentari provenind dintr-un stat membru este


de şase iar maxim de 96). Tratatul nu impune nici o regulă de alocare a locurilor între statele membre. În prezent, în UE-25, numărul de europarlamentari este de 736. Pentru România şi Bulgaria, numărul de locuri pentru perioada 2007-2009, va fi de 35 şi, respectiv, 18. Extinderea „procedurii legislative ordinare” oferă PE puterea de a decide asupra unui număr important de probleme.

2.3.1.2 Implicaţiile „nu-ului” francez şi olandez asupra procesului de ratificare a Tratatului Constituţional

Respingerea Tratatului Constituţional în Franţa, în cadrul refrendumului din Franţa, din 29 mai 2005, şi după trei zile, la 1 iunie 2005, şi în Olanda, a adus în discuţie posibilitatea activării aşa-numitului „plan B”. Unii analişti (S. Kurpas, 2005) consideră că există trei posibile scenarii în încercarea de depăşire a acestei crize instituţionale: Un prim scenariu, cel conform căruia s-ar produce o renegociere de substanţă a Constituţiei este însă nerealist. Oricine a urmărit procesul complex de atingere a consensului în cadrul Convenţiei şi a celor două conferinţe interguvernamentale 35 realizează că actualul text este rezultatul unui compromis fragil şi că orice modificare într-un capitol impune modificări în altele. Un al doilea scenariu, conform căruia s-ar putea organiza un al doilea referendum în Franţa şi adăuga un protocol actualei Constituţii prin care să se acorde un rol mai important dimensiunii sociale, pare de asemenea nerealist. Un asemenea protocol, care ar răspunde preocupărilor manifestate în Franţa, ar diminua serios şansele de reuşită ale Constituţiei în alte ţări, precum în Marea Britanie, în care deja Constituţia este percepută a fi rezultatul unei înţelegeri „franco-germane”, care, prin componenta socială mult prea prezentă, ar putea genera încetinirea creşterii economice. Al treilea şi cel mai probabil scenariu este cel al „Tratatului de la Nisa plus” (Treaty of Nice Plus). Astfel, regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa vor continua să se aplice, iar şefii de state vor

35

Proiectul de Tratat Constituţional a fost elaborat în cadrul unui forum care a reunit reprezentanţi ai guvernelor statelor membre şi candidate, ai parlamentelor naţionale şi instituţiilor europene, cunoscut sub numele de Convenţia pentru viitorul Europei. Lucrările Convenţiei au început în februarie 2002 şi s-au finalizat în iunie 2003, iar Tratatul Constituţional a fost semnat la 29 octombrie 2004.


încerca să salveze din actuala Constituţie elemente asupra cărora vor cădea de comun acord şi pe care vor încerca să le ratifice conform procedurilor naţionale. În cazul acestui ultim scenariu, valoarea adăugată adusă de Constituţie, în termeni de coerenţă legală şi voinţă politică în sensul transformării UE în ceva mai mult decât o simplă uniune economică, ar avea de suferit. Acesta ar putea însă fi aşa numitul „plan B” (conform abordării „culege şi alege”). Una asemenea plan presupune însă şi depăşirea anumitor obstacole de natură politică şi juridică. În ceea ce priveşte obstacolele de natură juridică, pot fi identificate trei categorii importante: 1. elemente care nu impun o modificare a Tratatului, situaţie care nu necesită o ratificare în concordanţă cu procedurile naţionale. Pentru acestea este suficient un acord unanim între şefii de state şi guverne şi un act juridic emis de Consiliul de Miniştri. În cazul în care şi alte instituţii ale UE ar fi afectate de schimbările propuse, acest act juridic ar trebui urmat de un acord interinstituţional (AII) între cele trei importante instituţii ale UE, Consiliul, Parlamentul şi Comisia. Un AII nu poate altera sau completa prevederile incluse în legislaţia primară şi este permis numai în cazul în care nu modifică actuala balanţă instituţională a UE; 2. elemente care impun o modificare a Tratatului, situaţie în care ratificarea este necesară. În acest caz, ratificarea depinde de prevederile specifice existente în fiecare stat membru; 3. elemente care impun o modificare a Tratatului şi care modifică şi competenţele nivelurilor naţionale/regionale în favoarea UE. Într-o asemenea situaţie este necesară nu numai organizarea unor referendumuri, dar şi respectarea unor condiţii mult mai stricte (ca de exemplu, amendarea constituţiilor naţionale sau obţinerea unei majorităţi calificate în parlamentele naţionale).

După cum se poate lesne bănui, inovaţiile majore ale TC pot întâmpina obstacole serioase, indiferent daca sunt parte a Constituţiei sau a unui plan B alternativ.


Votul cu dubla majoritate (art. I-25) Actualul sistem Nisa se va aplica până în noiembrie 2009 şi ameninţă să paralizeze procesul decizional în actuala formulă deoarece permite constituirea cu multă uşurinţă a unei minorităţi de blocaj. Modificarea propusă de Tratat impune ratificarea deoarece modifică textul actualelor tratate (art.205 TEC şi art.3 din Protocolul la TEC şi TEU privind extinderea UE). Obstacolele politice sunt majore, de vreme ce două ţări, Polonia 36 şi Spania, vor pierde din forţa de veto de care beneficiază sub sistemul Nisa. În plus, negocierile bugetare asupra politicii regionale pot deschide un nou drum, opunând state ca Franţa, Germania sau Marea Britanie. Extinderea votului cu majoritate calificată (art. I-23.3) Conform Constituţiei, Consiliul va lua decizii cu majoritate de voturi pentru toate situaţiile cu excepţia celor pentru care regula precizată este unanimitatea 37 . Extinderea VMC presupune modificarea tratatelor şi, deoarece afectează suveranitatea naţională, multe ţări vor trebui să îndeplinească condiţii foarte stricte pentru realizarea ratificării.

Existenţa unui preşedinte al Consiliului European (art. I-22) În termeni de eficienţă, un asemenea post poate oferi două importante avantaje: oferă un „chip” şi o „voce” Uniunii Europene, ceea ce va oferi acesteia mai multă coerenţă, şi, reprezintă un potenţial pentru o coerenţă internă crescută în stabilirea priorităţilor. Deoarece Consiliul European nu reprezintă o instituţie propriu-zisă a UE în sens juridic, în Tratatul de la Nisa se menţionează faptul că se vor organiza întâlniri între membrii Consiliului European de cel puţin două ori pe an şi o conducere de către fiecare stat membru pentru o perioadă de şase luni. Modificarea acestor prevederi va impune o ratificare ulterioară din partea statelor membre astfel încât să fie transpusă prevederea din Art. I-22 a Tratatului Constituţional privind existenţa unui preşedinte al Consiliului European pe o perioadă de 2.5 ani. Pentru a fi evita condiţii mai stricte în procesul de ratificare (situaţie cerută numai în cazul în care suveranitatea naţională este afectată), noul post nu trebuie să primească nici un fel de alte competenţe decât cele existente. Tema unui Preşedinte al Consiliului va opune însă statele mari celor mici, respectiv pe adepţii unei viziuni interguvernamentale (precum Spania, Marea Britanie sau Franţa), împotriva opoziţiei venite din partea statelor mai mici, precum Austria sau Finlanda, care urmăresc întărirea elementelor supranaţionale. O altă soluţie ar fi aceea de a schimba titulatura din „preşedinte al Consiliului European” cu aceea de „chairman”, odată cu precizarea explicită privind faptul că numai anumite atribuţii procedurale stricte vor fi atribuite acestui post.

36 37

În Polonia, liderul parlamentar al partidul „Platforma civică”, Jan Rokita, a devenit celebru prin deviza „Nisa sau moartea” (Nice or Death). În mod concret, 24 de domenii existente de politici au trecut dinspre veto spre VMC (mare parte din domeniul justiţiei şi afacerilor interne şi al politicii culturale). De asemenea, 21 de noi domenii de politici au fost introduse în zona VMC (în întregime energia, protecţia civilă, politicile de

ajutor umanitar, turismul şi politicile din domeniul sportului, ca şi stabilirea unei cooperări permanente, structurate în domeniul apărării).

Fiecare politică care cade sub votul cu unanimitate va fi în mod explicit menţionată şi categorisită ca excepţională (S. Kurpas, 2005).


Reducerea numărului de comisari (art. I-26.6) Conform actualelor reguli, fiecare stat membru are un membru în Comisie (art.213.1 TEC) iar o modificare automată se va produce în cazul următoarei Comisii, în 2009, pentru o UE cu 27 de state. Rotaţia ar trebui să se bazeze „pe principiul egalităţii” dintre statele membre, dar numărul exact de comisari ar urma să fie negociat „de către Consiliu prin unanimitate”. În contrast, prevederile Tratatului Constituţional prevăd o reducere semnificativă a numărului de comisari la 2/3 din numărul statelor membre. O asemenea regulă se va aplica probabil începând cu 2014. Deoarece statele membre au renunţat deja (prin Tratatul de la Nisa) la principiul comisarului permanent, Tratatul Constituţional nu mai aduce nici un fel de modificare puterii naţionale. Din punct de vedere legal, ar fi mult mai uşor să se cadă de acord asupra „regulii lui 2/3” propusă de Tratatul Constituţional (în cadrul Consiliului de Miniştri, prin unanimitate). Ministrul de externe (art. I-28) Tratatul Constituţional prevede contopirea a două poziţii actuale 38 , cea de Înalt Reprezentant al Consiliului şi de comisar pentru relaţii externe şi crearea unei noi poziţii, de ministru de externe. Această nouă funcţie, care nu implică o modificare a Tratatului, va reprezenta un pas către o UE mult mai coerentă în domeniul politicii externe. Deoarece nu implică o modificare a tratatelor, nu necesită o ratificare, ci doar un acord interinstituţional în cazul în care nu se va produce o mutaţie la nivelul echilibrului instituţional. Introducerea procedurii de codecizie drept „procedură normală” O asemenea prevedere va întări rolul care revine PE, care va ajunge pe aceeaşi poziţie ca statele membre în cadrul Consiliului în procesul legislativ. Adoptarea procedurii de codecizie va necesita o modificare a tratatelor, datorită forţei în creştere acordată nivelului supranaţional, respectiv PE. Iniţiativa cetăţenilor (Art. I-47.4) Are mari şanse de a fi adoptată. Poate fi transpusă în practică printr-un acord interinstituţional, deoarece afectează modul de lucru al Comisiei dar nu implică o modificare a raportului de forţe la nivelul UE (Comisia nu pierde monopolul iniţiativei, de vreme ce cetăţenii „invită” Comisia să avanseze o propunere, nu o şi obligă). Din punct de vedere politic poate deveni o măsură de dorit, mai ales după posibila respingere a Comisiei, deoarece va demonstra efortul UE de a se apropia de cetăţeni. Sesiuni publice ale Consiliului de Miniştri atunci când acesta se întruneşte ca legislator (Art.I-24.6) Prevederea de mai sus poate fi agreată prin unanimitate de către şefii de state şi guverne şi poate reprezenta un semnal politic pozitiv în termeni de transparenţă a procesului decizional.

38

În practică, actuala structură duală a funcţionat mult mai bine decât au prezis diverşii analişti, acest lucru întâmplându-se în principal datorită bunei cooperări dintre cele două personalităţi însărcinate.


În cazul în care Constituţia nu va fi ratificată, UE va putea continua să se sprijine pe structura instituţională actuală (oferită de Tratatul de la Nisa), încercând totodată să salveze câteva din elementele de noutate incluse în Constituţie, ceea ce nu va fi însă de natură să sporească nici coerenţa şi eficienţa instituţiilor şi nici pe cea a procesului decizional.

Capitolul III Politici publice versus politici comune

Motto: „Nimic nu este posibil fără oameni, nimic nu este durabil fără instituţii.” (Jean Monnet)

Ori de câte ori un candidat sau un partid participă la alegeri, ei vin în faţa alegătorilor cu o listă de idei şi propuneri menite să răspundă nevoilor şi solicitărilor exprimate de electorat. După alegeri, în mod ideal raţionând, învingătorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. Cu alte cuvinte, avem, pe de o parte, în perioada pre-electorală, dezbateri privind „platformele” sau „programele” electorale şi, pe de altă parte, în perioada post-electorală, modalităţile concrete prin care guvernele îşi exprimă şi îşi pun în practică opţiunile, prin intermediul legilor, regulamentelor, normelor etc. În cadrul oricărui sistem democratic, dezbaterile privind modul în care sunt concepute şi implementate aceste politici publice la nivel naţional ocupă un spaţiu larg, acest lucru fiind vizibil chiar şi în cele mai stabile, predictibile şi instituţionalizate sisteme de guvernare. La nivelul UE, dezbaterile devin cu atât mai complicate, cu cât structura de guvernare a UE este diferită de cea specifică statelor membre, iar UE este un organism în continuă mişcare, balanţa puterii între instituţiile comunitare şi statele membre modificându-se în timp 39 .

Politicile publice includ poziţiile adoptate de guverne, precum şi acţiunile întreprinse de către acestea în mod deliberat şi/sau conjunctural, ca răspuns la problemele şi nevoile societăţii guvernate. Ca atare, într-un sistem democratic putem considera alegerile electorale şi opinia publică drept „input-uri” ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate („output-uri”).

39

Cu toate acestea, chiar dacă sursele şi parametrii puterii în UE s-au modificat, nu există îndoieli în privinţa faptului că tendinţa sesizabilă este de creştere a autorităţii UE. De la domeniul cărbunelui şi a oţelului, au fost transferate treptat noi puteri UE (gradele de intensitate fiind diferite în funcţie de domeniu), în momentul de faţă fiind acoperite arii diferite, precum cele economice, sociale, de mediu etc.


În ciuda aşa-numitului proces de „europenizare” a procesului politic şi în ciuda temerilor permanent exprimate de anumite ţări privind pierderea suveranităţii, UE nu are încă puteri directe în domeniul implementării politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni extrem de reduse. Evident, Uniunea nu poate interveni în mod legitim decât în domeniile prevăzute prin tratate. Limitarea ariei de acţiune reflectă opoziţia între cele două opţiuni fundamentale, interguvernamentalismul, care sprijină conservarea suveranităţii statelor membre şi acţiunea concertată a statelor naţiune, şi federalismul, care susţine necesitatea apariţiei şi dezvoltării de organisme supranaţionale, într-un context al suveranităţilor în continuă modificare. Formele diferite pe care le îmbracă acţiunile Uniunii relevă în fapt existenţa a două modalităţi concrete de exercitare a competenţelor UE, respectiv substituirea şi armonizarea (Pierre Le Mire, 2003). Prima modalitate este asimilată noţiunii de „politici comune”, prin intermediul cărora competenţele naţionale sunt transferate Uniunii, în vreme ce a doua modalitate are în vedere menţinerea competenţelor în plan naţional, pe fondul apropierii legislative 40 , în diferite domenii punctuale. În realitate însă lucrurile sunt mult mai complicate, în practică în legătură cu modul de exercitare al competenţelor putând fi identificate şi alte categorii de relaţii care se stabilesc între UE şi statele membre: de coordonare (situaţie în care se menţine dreptul naţional, iar dreptul comunitar nu acţionează decât în sensul reducerii diferenţelor de abordare), de coexistenţă (precum în cazul pieţelor publice, în cazul cărora dreptul naţional şi cel comunitar, deşi acţionează în aceeaşi direcţie, îndeplinesc funcţii diferite), etc. În plus, în cadrul unei politici comune pot fi identificate şi elemente care ţin de domeniul armonizării legislative (de pildă, în cazul PAC, circa o treime din cele 282 de directive de armonizare prevăzute în Cartea albă, privind realizarea pieţei unice, vizau sectorul agroalimentar – directive privind controlul veterinar sau fitosanitar, privind utilizarea coloranţilor etc. şi vizau în principal armonizarea legislativă). Faptul că între cele două modalităţi de acţiune menţionate anterior nu există o delimitare extrem de precisă, este reflectat şi în modul în care ele sunt prezentare în tratate, capitolul consacrat „armonizării legislative” fiind inclus în cel consacrat politicilor comune. Aceste „alunecări” semantice ilustrează faptul că în practică nu există nişte graniţele cât se poate

40

În anii ’80, pe fondul deciziei de realizare a pieţei unice, Uniunea a fost cuprinsă de o adevărată „frenezie reglementară” care a dus în cele din urmă la discuţii privind necesitatea unor intervenţii considerate a fi excesive. Pentru ca Bruxelles-ul să nu mai intervină în domenii fără semnificaţie la nivel comunitar, Tratatul de la Maastricht aduce în prim-plan conceptul de „subsidiaritate”.


de clare între cele două categorii de noţiuni 41 . În cadrul acestui capitol ne vom opri numai asupra intervenţiilor realizate prin intermediul politicilor comune, problema armonizării fiind prezentată pe larg în alte lucrări consacrate integrării europene (vezi, de pildă D. Miron, (coordonator), 2003 sau G. Prisecaru, (coordonator), 2004).

3.1 Politicile comune ale Uniunii Europene

Politicile comune susţin atât integrarea economică, cât şi pe cea politică, adâncirea procesului de integrare, care vizează în principal economiile statelor membre, depinzând însă în cele din urmă de deciziile politice ale acestora. În mod progresiv, trecând prin uniunea vamală, piaţa unică, uniunea economică şi monetară, adâncirea procesului de integrare deschide economiile statelor participante către schimburile comerciale şi concurenţa internaţională. Pe măsură ce economiile naţionale se deschid către exterior, parametrii lor interni suferă modificări care necesită introducerea unor noi reglementări privind investiţiile străine, regimul fuziunilor şi achiziţiilor etc. Toate aceste mutaţii interne ating de o manieră decisivă comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaţionale, private sau de stat, actorii instituţionali constituindu-se în grupuri de interes puternice ce vor interveni în procesul decizional pentru a-şi apăra şi promova propriile interese. Apare astfel cu evidenţă relaţia puternică care se creează între elita politică şi cea economică, cea dintâi fiind important să manifeste deschidere şi spirit vizionar, astfel încât să nu se transforme într-o frână pentru procesul de integrare. Presiunile economice venite dinspre statele membre, deşi vor influenţa deciziile şi politicile comune ale Uniunii reprezintă condiţia necesară nu însă şi suficientă, elementul esenţial, în cele din urmă, fiind reprezentat de acordul creat între elitele politice şi cele economice, precum şi de existenţa unei viziuni comune în ceea ce priveşte viitorul. Opţiunile privind modalităţile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susţin întărirea cooperării

41

În circa 50 de ani de existenţă, Comunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant şi coerent; este vorba de acquis-ul comunitar, care ia forma textelor decise în comun dar şi a jurisprudenţei (domeniu în care Curtea de Justiţie are nu numai dreptul de a soluţiona litigii dar şi de a creea drept).


interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaţională (care implică existenţa unui număr important de politici comune şi, deci, gestionarea în comun a suveranităţii). În 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei „politici comune”, care însoţeau unul din cele mai importante transferuri de competenţe în profitul Comunităţii: politica agricolă, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială. Treizeci de ani mai târziu, Actul Unic adaugă cinci noi domenii: politica monetară, socială, a mediului, de coeziune economică şi socială şi de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (în special art. 3 A, actualul art. 4) adaugă noi competenţe UE, mărind numărul domeniilor de intervenţie la 25 (ca, de exemplu, politica de întărire a competitivităţii în industrie, reţele transeuropene, educaţie, formare şi cultură). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiarităţii, Tratatul de la Maastricht face trimitere în termeni destul de ambigui la „măsuri”, „contribuţii”, prin „întărire”, „promovare”, „încurajare” fără a menţiona însă şi calificativul de „politici comune”. Ambiguitatea noţiunii se reflectă în practica comunitară prin diversitatea expresiilor utilizate, de la „politici comunitare”, „politici” ale Comunităţii, la „acţiuni” sau „intervenţii” ale Comunităţii.

Definiţie - politicile comune reprezintă un ansamblu de reguli, măsuri, linii de conduită propuse şi/sau adoptate de instituţiile comunitare. Condiţiile apariţiei şi dezvoltării – politicile comune apar şi se dezvoltă în măsura în care guvernele – părţi contractante într-un tratat – consideră că interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate decât prin politicile naţionale. Politici comune sau comunitare? Deşi distincţia nu este foarte uşor de făcut, majoritatea autorilor sunt de acord că politicile comune sunt cele care înlocuiesc un număr de elemente esenţiale ale politicilor naţionale, în vreme ce politicile comunitare sunt cele care susţin şi completează politicile naţionale. Caracteristici – politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate între diferitele părţi implicate în procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de interes, instituţii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunţării la anumite atribute ale suveranităţii, sunt luate de guvernele participante şi înscrise în tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naţionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare şi actele juridice bazate pe tratate, sunt de regulă luate de instituţiile comune stabilite prin tratate, respectându-se procedurile prevăzute de acestea. Formularea politicilor comune de către instituţiile comune trebuie să răspundă în mod clar unor nevoi comune, să urmărească atingerea unor obiective comune şi să servească, în acelaşi timp, unor interese comune.


Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori şi politici „generale”) – care afectează în mod egal condiţiile generale ale economiei şi societăţii statelor membre, ca de exemplu, politica socială, în domeniul concurenţei, mediului etc. politici comune sectoriale – care vizează numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, în special industria, agricultura, transporturile, energia etc. politici comune externe – care vizează relaţiile UE / statelor membre cu terţe ţări, precum politica comercială sau politica de ajutor în sprijinul dezvoltării. Facem observaţia că politicile comune fundamentale sunt cele care corespund etapelor succesive ale procesului de integrare (uniunea vamală, piaţa unică, uniunea economică şi monetară), fiind susţinute şi puse în practică prin politici orizontale şi sectoriale.

Sursa: Prelucrare după Nicolas Moussis, Accès a l’Union européenne. Droit, économie, politiques, 10 ème édition, Papazissis Publishers, 2002

De la terminologie la tipologie

Construcţia europeană reprezintă, în cele din urmă, rezultatul unor decizii de natură politică. Chiar dacă marea majoritate a analiştilor par a fi de acord cu acest lucru, riscul confuziei terminologice este ridicat şi asta deoarece, pe de o parte, în limba română (ca şi în limba franceză, de exemplu), termenul „politică / politici” este asociat cu jocul partidelor politice (politica partidelor politice) în vreme ce, în limba engleză, conţinutul termenului este altul: o politică (policy) reprezentând o strategie publică 42 . Dincolo însă de aspectul semantic, frontiera apare între viziunile naţionale şi abordarea europeană. Pentru toate subiectele importante, Bruxelles-ul are o anumită strategie, anumite orientări permanente, independente de abordările naţionale şi de simplu joc instituţional. Cu alte cuvinte, Uniunea dispune de politici specifice anumitor domenii, a căror eficacitate depinde de aria respectivă şi de procedurile utilizate. Dacă pornim de la faptul că în Articolul 3 al TR, prin care se instituiau cele trei politici comune (politica agricolă comună, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială), nu există absolut nici o definiţie a „politicii comune”, putem considera că fundamentele juridice sunt aproape inexistente. Ca urmare a acestui fapt, în timp, s-au manifestat numeroase ezitări terminologice. Astfel, în „rapoartele generale privind activitatea Comunităţilor”, Comisia, pe fondul tendinţei evidente de creştere

42

Conform Macmillan English Dictionary, o politică (policy) reprezintă un set de planuri şi acţiuni agreate de guverne, partide politice, oameni de afaceri sau alte grupuri, în vreme ce politica (politics) reprezintă: (1) profesia unui politician, (2) o sumă de credinţe şi atitudini în legătură cu modul în care trebuie să acţioneze guvernele, (3) studierea modului în care oamenii câştigă şi folosesc puterea politică (ştiinţa politică).


a numărului de acţiuni incluse în acest capitol, făcea iniţial distincţia între politicile „generale” (sau globale) şi politici „sectoriale”, pentru ca, în final, începând cu 1992, să includă tot acest ansamblu (cu excepţia relaţiilor externe) într-un capitol cuprinzător, intitulat „Piaţa unică şi spaţiul economic şi social comunitar”, divizat în 20 de secţiuni 43 . Dincolo de simpla „apropiere a legislaţiilor naţionale”, problema care se pune este cea a unui veritabil transfer de competenţe statale în beneficiul Comunităţii, aceasta din urmă fiind autorizată să stabilească reguli şi să conducă o politică proprie. Ca atare, anumiţi autori (P. H. Teigen, C. Megret) fac distincţia între cele trei politici iniţiale, considerate „politici comune” şi „politicile comunitare” sau cele „coordonate”. Totuşi, după cum am mai arătat, în practica comunitară există tendinţa de a nu face distincţia între cele două categorii de politici („comune” şi „comunitare”). Alţi autori (J. C. Gautron) consideră că această ultimă abordare nu reprezintă decât o adaptare inteligentă la realităţile politice şi economice, care reclamă în special unitate şi viteză de reacţie în procesul de decizie sau de negociere. Este oare în acest caz posibil să se considere, din dorinţa de echilibru între realismul şi rigoarea analizei, că prin politici „ale Comunităţii” putem înţelege, pe de o parte, „politicile comune”, caracterizate printr-un veritabil transfer de competenţe în profitul Comunităţii şi, pe de altă parte, prin „politicile comunitare” un simplu ancadrament al politicilor naţionale? Este totuşi de înţeles că, într-un anumit număr de cazuri, în practică, Comunitatea acţionează adesea dincolo de textele legale, micşorându-şi sau maximizându-şi competenţele în funcţie de situaţia concretă respectivă.

Într-adevăr, urmare a principiului originar conform căruia Comunitatea nu dispune decât de competenţe exprese, generate de renunţarea la suveranitate consimţită de statele semnatare ale Tratatelor de Aderare, politicile comune s-au limitat iniţial (în Tratatul CE) la cele trei politici consacrate prin art. 3 şi confirmate prin articole specifice (art. 110 pentru politica comerciala – actualul art. 131, art. 38 pentru PAC, actualul art. 32 şi art. 74 pentru politica transporturilor, actualul art. 70). Ca urmare a efectului de spill-over, competenţele comunitare s-au extins în noi domenii. Astfel, prin Actul Unic cinci noi domenii devin de competenţa UE: politica monetară, politica socială, politica mediului, politica de coeziune economică şi socială şi politica de cercetare-dezvoltare. Prin Tratatul de la Maastricht, numărul de domenii creşte la peste 20, adăugându-se domenii noi, precum: creşterea competitivităţii industriale, reţele transeuropene, educaţie, formare, cultură etc.).

43

Dincolo de aspectele terminologice, problema este, în cele din urmă, cea a dezvoltării competenţelor comunitare (respectiv cele care revin Comisiei) în detrimentul competenţelor care revin statelor membre (ceea ce explică de ce, în acest spaţiu de interferenţă, apar frecvent dispute juridice). Acest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite în cadrul Consiliului (de exemplu, pentru politica regională, monetară, industrială sau socială).


Tratatul Constituţional aduce un plus de claritate, grupând competenţele UE în trei categorii mari, respectiv: • competenţe exclusive, pentru domeniile în care numai UE poate legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, precum politica în domeniul concurenţei, politica comercială comună, uniunea vamală sau politica monetară pentru zona euro; • competenţe partajate, pentru domeniile în care şi UE şi statele membre au dreptul de a legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic precum piaţa internă, agricultură şi pescuit, transport şi reţele transeuropene, energie, coeziune economică şi socială etc. • acţiuni de sprijin, coordonare sau complementare – precum politica industrială, educaţie, formare profesională, cultură etc. Acestor trei domenii li se adaugă: • domeniul politicii externe şi de securitate comună şi • politicile coordonate care se întâlnesc în domeniul economic şi al ocupării forţei de muncă.

O altă modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are în vedere gradul de avans atins în domeniul integrării, situaţie în care, în capul listei se plasează politica comercială, politică care reflectă competenţele exclusive ale Comunităţii (cu posibilitatea încheierii de acorduri mixte) 44 . Politica agricolă comună este şi ea considerată a fi una extrem de integrată, cel puţin în ceea ce priveşte politica pieţelor (organizarea comună de piaţă). Pe o poziţie similară se plasează şi politica monetară care, oricum ar fi prezentată realitatea, prezintă caracteristicile unei politici comune. Pe de altă parte pot fi avute în vedere şi aşa numitele politici „coordonate” care se caracterizează prin partajarea competenţelor şi prin complementaritate în definirea acţiunilor. Modalitatea de clasificare propusă de Tratatul Constituţional - generată tocmai de nevoia de simplificare şi clarificare inclusiv în acest domeniu, separă competenţele Uniunii în trei categorii mari: competenţe exclusive, partajate şi de sprijin (complementare), la care adaugă, pe de o parte, politica de coordonare în domeniul economic şi al ocupării forţei de muncă şi, pe de altă parte, politica externă şi de securitate comună şi politica de apărare.

44

Abordarea propusă de P. le Mire (2003, p 218.) are în vedere gradul de autonomie al politicilor comune, în raport cu politicile naţionale corespondente. Se porneşte de la existenţa unor veritabile politici „comune” autonome (politica în domeniul concurenţei, politica comercială etc.), pentru a marca mai clar rolul important jucat de Comisie, în contrast cu situaţiile în care aceasta nu face decât sa caute cel mai mic numitor comun între diferitele politici naţionale.


Toate aceste abordări de natură diferită demonstrează totuşi caracterul extrem de pragmatic al construcţiei europene şi existenţa unei game diverse de intervenţii comunitare, care marchează gradul de avans atins în procesul integrării, de la simpla apropiere a legislaţiilor, la veritabile politici comune, după cum sublinia Le Mire (Pierre le Mire, 2003).

3.2 Mecanisme decizionale

Din perspectiva mecanismelor decizionale, trăsătura specifică politicilor comune o reprezintă diversitatea. Aşa de pildă, Tratatele prevăd posibilitatea luării deciziilor prin vot cu majoritate simplă, calificată sau cu unanimitate, în cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe măsură ce procesul de integrare a avansat (în special în ceea ce priveşte gradul de participare al Parlamentului European). Cea mai importantă parte a jocului instituţional se poartă între trei actori principali, Consiliul, Comisia şi Parlamentul, asistaţi de Curtea de Justiţie, ca de un arbitru. Între cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor având propria sa partitură. În funcţie de domeniul în discuţie, tratatele definesc modalităţi şi proceduri decizionale diferite: pentru luarea deciziei – variaţia esenţială rezidă în modalitatea de vot; în ceea ce priveşte procedurile, în ciuda variaţiilor destul de numeroase (pot fi identificate peste 20 de modalităţi diferite), două elemente esenţiale trebuie avute în vedere: o o în anumite situaţii, Comisia este delegată să decidă singură; deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, două sau trei consultări cu PE (procedura de codecizie, de pildă, caută să asigure echilibrul între cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE).

Pe scurt despre principalele categorii de mecanisme decizionale: 1. Procedura de consultare o A fost specifică manierei iniţiale de adoptare a deciziilor, fiind astăzi păstrată pentru foarte puţine domenii; o Rolul Parlamentului European (PE) este doar consultativ: PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniţiativelor legislative, pe care Consiliul le poate lua sau nu în considerare; o Această procedură se aplică, de pildă, în cazul revizuirii preţurilor agricole.


2. Procedura de cooperare o Introdusă prin Actul Unic, reprezintă o formă mai evoluată de adoptare a deciziilor, oferind PE un rol mai important; o Presupune existenţa a două lecturi ale propunerilor făcute de către Comisie, ceea ce oferă PE posibilitatea să amendeze propunerile acesteia sau poziţia iniţială a Consiliului; o Pentru a putea ignora amendamentele PE, Consiliul are nevoie de unanimitate; o Se aplică în numeroase domenii: fonduri structurale, cercetare, mediu, relaţii externe etc. o Tratatul de la Nisa propune renunţarea la această procedură pe măsura adâncirii procesului integrării europene. 3. Procedura de codecizie o Introdusă prin Tratatul de la Maastricht, sporeşte semnificativ rolul PE în cadrul procesului decizional, oferind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu Consiliul; a dus la creşterea numărului de decizii adoptate cu majoritate calificată; o Tratatul de la Amsterdam modifică procedura de codecizie în sensul simplificării. În linii mari, procedura de codecizie este astfel structurată: • Dacă PE şi Consiliul cad de acord asupra propunerii Comisiei, aceasta este aprobată; • Dacă există un dezacord, PE poate fie să accepte poziţia comună a Consiliului, fie să o respingă sau să o amendeze, cu votul majorităţii membrilor; • Dacă Consiliul nu acceptă amendamentele, se convoacă un comitet de conciliere format din reprezentanţii celor trei instituţii, după care PE şi Consiliul votează acordul realizat/poziţia comună; în caz de dezacord, propunerea nu este adoptată. • Se aplică în numeroase domenii: libera circulaţie a lucrătorilor, protecţia consumatorilor, educaţie, cultură, sănătate, reţele trans-europene etc.

Procedurile pot varia chiar şi în cadrul aceleiaşi politici, în funcţie de obiectivele sau tipul de acţiune prin care se intervine. Astfel, pentru politica în domeniul transporturilor, articolul 71 (fostul art. 75) al Tratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. 252 (fost art. 189 C), dar aliniatul trei prevede o derogare, în principal prin cerinţa asigurării unanimităţii în cadrul Consiliului atunci când dispoziţiile prevăd că „afectează grav nivelul de viaţă şi de ocupare a forţei de muncă în anumite regiuni ca şi modul de utilizare al echipamentelor”. Pentru multe din situaţiile prevăzute în tratate sunt menţionate şi derogări, ca de pildă în cazul politicii de cooperare şi dezvoltare, pentru care art. 179 (fost art. 130 W) impune procedura de cooperare (art. 252) în cazul măsurilor necesare atingerii obiectivelor, fiind prevăzute însă şi excepţii în ceea ce priveşte cooperarea cu ţările ACP (Africa, Caraibe, Pacific) sau


cu ţările terţe şi organizaţiile internaţionale (situaţie în care intră în funcţiune mecanisme de cooperare specifice, dezvoltate între statele membre şi Comunitate). Deşi, de regulă, majoritatea autorilor consideră că există două categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitară şi metoda interguvernamentală, H. Wallace (2004) rafinează analiza, descriind cinci modalităţi de elaborare a politicilor, respectiv: metoda comunitară, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul: a. Metoda comunitară (regăsită, de pildă, în cazul PAC), a fost definită în linii mari încă din anii ’60 şi constă în următoarele: Rolul important care revine Comisiei Europene în elaborarea, intermedierea şi punerea în aplicare a politicilor; Rolul important care revine Consiliului de Miniştri în procesul de negociere şi decizie; Parlamentul European are posibilitatea de a interveni şi a influenţa procesul de decizie; Curtea Europeană de Justiţie intervine pentru a impune autoritatea legală în respectarea deciziilor comunitare b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politică alternativă în anii ’70 – ’80, pe fondul nevoii de eliminare a barierelor de orice fel existente între economiile statelor membre în procesul de dezvoltare a pieţei unice; Comisia este cea care face propuneri de armonizare tehnică şi standardizare; Consiliul intervine în calitate de forum de dezbatere (sensul discuţiilor fiind de regulă orientat spre atingerea unor standarde cât mai înalte) şi adoptă o poziţie comună; Parlamentul European are un rol important, intervenţia sa fiind decisivă; Curtea Europeană de Justiţie garantează interpretarea şi aplicarea corectă a deciziilor; Posibilităţi extinse pentru actorii economici şi sociali de a influenţa forma şi conţinutul reglementărilor (obligaţia de a consulta Consiliul Economic şi Social). După cum se pronunţă şi H. Wallace, „literatura referitoare la acest model de reglementare a fost marcată de accentul pus pe grupurile de interese, de lobby, pe factorii corporatişti, pe abordările bazate pe reţele, coaliţii şi alianţe” (H. Wallace, 2004, p. 34).


c. Guvernarea pe multiple niveluri s-a impus începând cu mijlocul anilor ’80, în special în legătură cu politica fondurilor structurale, pentru a marca deschiderea spre contacte tot mai strânse între nivelurile de guvernare comunitar, naţional şi regional. Implicaţia directă era faptul că politicile interne ale statelor membre erau parţial reformulate, ca o consecinţă a procesului politic în UE, în care fluxurile financiare puteau genera noi relaţii politice: Comisia, actor important în procesul de concepere al programelor, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale; Guvernele, membre în Consiliul de Miniştri, negociază bugetul şi alocările structurale, sub presiunea autorităţilor locale şi regionale; Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie într-o sursă suplimentară de presiune pe lângă factorii politici regionali; Autorităţile locale şi regionale au posibilitatea să fie implicate în procesul decizional comunitar (începând cu anul 1993) ca parte în Comitetul Regiunilor, dar şi prin faptul că au posibilitatea de a avea propriile reprezentanţe la Bruxelles; Bugetul UE include sume tot mai importante pentru susţinerea coeziunii economice şi sociale. d. Coordonarea politicilor – are trăsături comune cu aşa-numita metodă OCDE 45 . Acest mod de abordare are în vedere folosirea experţilor şi utilizarea de argumente tehnice în definitivarea unei poziţii comune. Începând cu anii ’70, Comisia a promovat tot mai sistematic consultările între guvernele statelor membre pe diferite subiecte, consultări care, în cele din urmă, au permis elaborarea unei adevărate politici în cazul mediului. Comisia acţionează în calitate de creator de reţele de experţi; Experţii independenţi sunt implicaţi în calitate de promotori ai ideilor şi tehnicilor; Aceste grupări sunt adesea convocate la nivel înalt în Consiliu, într-o atmosferă de brainstorming în locul uneia de negocieri; Comisiile specializate din Parlamentul European pot susţine diferitele abordări cu mai mult succes decât omoloagele lor naţionale. Rolul principal al UE (ca de exemplu în cazul politicii de ocupare a forţei de muncă) este de a permite compararea experienţelor naţionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite împărtăşirea de experienţe şi promovarea celor mai bune practici („best practices”).

45

OCDE reprezintă o organizaţie a ţărilor dezvoltate care, începând cu anii ’60 oferă statelor membre un forum în cadrul căruia membrii acesteia aveau posibilitatea de a evalua şi compara modalităţile diferite de elaborare a politicilor publice.


e. Transguvernamentalismul intensiv – reprezintă o formă mai slabă şi mai puţin restrictivă de elaborare a politicilor; în privinţa termenului propus, trebuie amintit că, deşi majoritatea analiştilor preferă să utilizeze termenul de interguvernamentalism, H. Wallace (2004) îl consideră pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitată dintre guverne, în cazul unei cooperări intense fiind de preferat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin: Implicarea activă a Consiliului European în stabilirea direcţiei generale; Rolul predominat al Consiliului de Miniştri în consolidarea cooperării; Rol limitat sau marginal al Comisiei; Excluderea PE şi a CEJ în aria de desfăşurare a acestui tip de politici; Implicarea unui cerc distinct de factori politici cheie naţionali; Lipsa de transparenţă a procesului pentru parlamentele naţionale, dar şi pentru public. În ciuda faptului că acest mod de abordare este considerat a reprezenta o formă slabă de cooperare, el s-a dovedit relativ eficient în cazul unor organisme precum NATO sau Agenţia Europeană pentru Spaţiu. În cazul politicii externe şi de apărare, nucleul îl constituie Consiliul European, alături de reprezentanţii ministerelor de externe şi de apărare, cu un secretariat care îşi avea sediul în cadrul Consiliului de Miniştri şi nu în cadrul Comisiei (Tratatul Constituţional modifică acest fapt).

3.3 Ciclul politic la nivelul UE

Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metodă extrem de populară presupune divizarea acest proces în etape succesive şi analizarea ulterioară a fiecărei componente. Aceasta este în fapt şi cea mai frecvent uzitată modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub forma unui ciclu, în care se succed, de regulă, următoarele etape: • • • • • stabilirea priorităţilor sau a agendei; formularea politicilor; legitimarea politicilor; implementarea politicilor; evaluarea politicilor.


De reţinut însă că această divizare este artificială şi, în acelaşi timp, înşelătoare, de vreme ce ea ar putea sugera că procesul de elaborare a unei politici se desfăşoară raţional şi coerent, ca atunci când „scrii o lucrare oarecare, cu început, cuprins şi sfârşit, cu părţi componente legate între ele în mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfăşoară în acest mod. […] Pasul numit implementare, ca şi cel numit întocmirea agendei se întrepătrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agendă într-o succesiune fără sfârşit.” (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24). Cu toate acestea, în continuare, din raţiuni didactice vom prezenta pe rând, în mod succint şi distinct, fiecare moment al acestui ciclu politic, făcând, de fiecare dată trimitere directă la realităţile Uniunii.

3.3.1 Identificarea problemelor şi stabilirea agendei (a priorităţilor)

Înainte ca orice alegere politică să fie făcută este necesară identificarea problemei de rezolvat. Identificarea problemei se va face diferit în funcţie de valorile economice, sociale şi ideologice specifice momentului respectiv, dar şi în funcţie de modul de implicare al guvernelor. După identificarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora în funcţie de nivelul lor de interes public şi politic. Cum se realizează acest lucru la nivelul UE reprezintă încă o problemă deschisă, răspunsul fiind dependent de modul în care stabilirea agendei reprezintă un fenomen reactiv sau proactiv. El este, pe de o parte, reactiv, în măsura în care fenomenul de extindere a competenţelor în noi domenii (spillover), precum şi evenimentele externe generează noi probleme de rezolvat, care pot şi trebuie incluse pe agendă; pe de altă parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv în măsura în care anumiţi lideri politici (şefi de guvern, Preşedintele Comisiei etc.) impun anumite subiecte pe agendă. Evident, există diferenţe semnificative între modul în care se stabileşte agenda la nivel european şi naţional, diferenţe generate de: • rolul jucat de opinia publică: o la nivel naţional, partidul care a câştigat alegerile va impune anumite subiecte ca răspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorinţa de a reprezenta voinţa publică, ci şi pentru că acţionează în perspectiva unor alegeri viitoare;


o la nivelul UE, singurii decidenţi care pot fi influenţaţi de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar aceştia au o influenţă limitată asupra întregului proces politic. Cele mai semnificative prerogative decizionale revin însă Comisiei şi Consiliului de Miniştri, două instituţii care nu sunt direct alese şi deci nici direct responsabile în faţa alegătorilor europeni; • • complexitatea şi extrema fragmentare specifică instituţiilor UE, precum şi absenţa unei coordonări efective la nivelul politicilor UE; în funcţie de modul în care pot fi identificate diferitele soluţii: o la nivel naţional sau subnaţional, identificarea problemelor şi formularea soluţiilor este ceva mai uşor de realizat; o la nivelul UE, datorită complexităţii şi diversităţii nevoilor şi priorităţilor celor 25 de state membre (din 2007/2008, 27 de membri), identificarea cauzelor dar şi a potenţialelor efecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai dificilă. În cadrul UE, obiectivele politice ale UE sunt creionate de Consiliul European, care are adesea iniţiative politice în diferite domenii, iniţiative determinate însă de factori diferiţi precum opinia publică, obligaţiile asumate prin tratate, deciziile Curţii de Justiţie, iniţiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne şi externe (de pildă, nevoia de a răspunde unor probleme de securitate, precum cele din Balcani etc.) sau existenţa unor procese specifice globalizării (criza din Asia de Sud-Est din 1997 şi Rusia din 1998). Ca atare, în stabilirea agendei de lucru la nivelul UE pot interveni variabile specifice, precum: • • gradul în care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord să permită UE să exercite competenţele în anumite domenii; gradul în care diferitele presiuni politice, economice, tehnice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesită răspunsuri la nivelul UE; capacitatea de compromis manifestată de liderii politici în cazul unor nevoi adesea conflictuale ale statelor membre.

•

În plus, în definirea agendei sunt permanent avute în vedere şi obiectivele de bază ale UE, stipulate în Tratatele fondatoare.


Modalităţi de stabilire a agendei la nivel naţional Cele mai multe studii din domeniul politicilor publice consideră că stabilirea agendei se poate realiza printr-una din următoarele trei modalităţi: 1. abordarea pluralistă – conform căreia, procesul decizional la nivelul guvernului este partajat între mai multe zone de putere, influenţate de diferite grupuri de interes, guvernul fiind în fapt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se manifestă la un moment dat în societate; 2. abordarea elitistă – conform căreia procesul decizional este dominat de o elită a puterii, compusă din indivizi care îşi exercită influenţa prin diferite mijloace economice, financiare, de status, carismă etc.; 3. abordarea centrată pe stat (state centric aproach) – conform căreia principala sursă a politicilor o reprezintă mediul în care decidenţii politici îşi desfăşoară activitatea iar vectorul determinat în stabilirea agendei este chiar guvernul şi nu factorii externi.

La nivelul UE, fiecare din cele trei modalităţi amintite anterior (abordarea pluralistă, elitistă şi cea centrată pe stat) capătă trăsături specifice: 1. stabilirea agendei se poate realiza conform abordării pluraliste în măsura în care diferitele grupuri de interes joacă un rol important în determinarea priorităţilor la nivelul UE. Cea mai importantă poziţie în rândul acestora o ocupă chiar statele membre, dar abordarea pluralistă are în vedere şi existenţa unor grupuri de interes mult mai specifice. Astfel, în cazul CECO, interese apărate erau cele ale industriaşilor din ramurile cărbunelui şi oţelului, în cazul PAC, influenţa fermierilor este considerabilă, în cazul politicii în domeniul mediului există diferite grupuri de interes care au folosit uneori UE pentru a ocoli chiar guvernele naţionale. 2. abordarea poate deveni elitistă în măsura în care priorităţile sunt stabilite exclusiv de către lideri ai statelor membre sau de către membri ai Consiliului de Miniştri sau Comisiei Europene (instituţii nealese în mod direct). Într-o asemenea situaţie deficitul democratic derivă în mare parte din faptul că cea mai mare parte a întâlnirilor nu sunt transparente, desfăşurându-se departe de ochii publicului. Se consideră că, pe măsură ce forţa grupurilor de interes şi a Parlamentului European va creşte, procesul va deveni tot mai deschis şi democratic. 3. abordarea poate fi centrată pe stat în măsura în care stabilirea agendei urmează şi este rezultatul procesului de integrare decis de către guvernele statelor membre. Astfel, decizia de a semna Actul Unic a fost luată în mod conştient de liderii europeni, fapt care a permis UE să se implice în noi domenii politice, dar şi să dobândească puteri sporite în altele.


3.4 Formularea politicilor

Odată ce o nevoie sau o problemă au fost identificate, apare necesar a fi formulat un răspuns şi găsită o soluţie. Acest lucru implică un plan, un program care să-şi propună acest lucru, ceea ce implică existenţa unor legi noi şi a unor resurse financiare corespunzătoare (a unor alocări bugetare distincte). Abordarea logică şi cuprinzătoare implică, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice şi raţionale prin care să fie studiate cauzele şi dimensiunile problemei respective, precum şi costurile şi beneficiile implicate. În realitate însă, acest lucru se întâmplă arareori, iar cele mai multe politici se aplică intuitiv, fie ca rezultat al conjuncturilor politice, fie ca răspuns la diferitele semnale transmise de către opinia publică. Pot fi identificate diferite obstacole care se interpun în calea formulării raţionale a unei politici, printre care: 1. obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstanţa ei. Nu este foarte uşor să identifici factorii care fac ca la un anumit moment dat, un anumit grup să acţioneze într-un anumit mod, şi de ce. Ceea ce poate părea logic, moral, rezonabil pentru o anumită persoană, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu atât mai mult, într-o entitate atât de complexă precum UE, vom descoperi puţine trăsături comune între un funcţionar valon, un fermier irlandez sau un şomer francez. 2. obstacolele generate de lipsa informaţiilor sau cantitatea insuficientă a acestora. Acest lucru face ca decidenţii să fie adesea incapabili să înţeleagă problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci când asemenea informaţii există, se atinge foarte greu un punct comun în privinţa interpretării acestora 46 .

46

Aşa de pildă, asupra sărăciei există abordări foarte diferite: sunt oamenii săraci pentru că nu au suficientă voinţă, ambiţie, imaginaţie în a-şi îmbogăţi viaţa sau pentru că sunt împiedicaţi de mediul social? Sau poate pentru că nu sunt suficient educaţi, sau poate pentru că sunt leneşi şi nu vor să muncească? Sau, poate pentru că există diferite bariere economice şi politice care îi împiedică să-şi îmbunătăţească viaţa? Deşi nu există o abordare unitară a acestui subiect, la nivelul UE au fost create aşa-numitele Fonduri Structurale, menite să reducă disparităţile economice dintre diferitele regiuni, prin alocarea de fonduri menite să le sprijine dezvoltarea, în ciuda faptului că este de domeniul evidenţei (dar acest lucru a fost probat şi prin diferite cercetări, studii) faptul că în sudul Italiei, de exemplu, cauzele sărăciei sunt altele decât în zonele industriale din Estul Germaniei.


3. obstacole legate de dificultatea alegerii răspunsurilor, a soluţiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenţată de existenţa concepţiilor personale, dar şi de valorile sociale şi ideologice pe care le împărtăşeşte respectivul decident. Aşa de pildă, un preşedinte francez conservator va avea o altă abordare decât un social-democrat suedez sau un socialist danez, şi asta nu numai datorită valorilor ideologice diferite dar şi datorită nevoilor diferite ale alegătorilor din ţările lor. 4. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar şi apelând la cele mai sofisticate analize şi cercetări, chiar pornind de la premisa că decidenţii sunt cuprinşi de cele mai bune intenţii, este imposibil să ai certitudini totale în privinţa rezultatelor aşteptate, politicile având adesea rezultate neanticipate. 5. obstacole legate de calitatea actorilor implicaţi. Distribuţia puterii în orice sistem de guvernare este adesea ambiguă, pe de o parte pentru că şi Constituţiile pot fi subiect de interpretări diferite dar şi pentru că, pe de altă parte, calitatea procesului de guvernare este în mod decisiv influenţată de calitatea actorilor implicaţi, de valorile lor personale, de concepţiile acestora, de modul în care funcţionarii administraţiei centrale îşi folosesc puterea în cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pildă, rolul Comisiei Europene va depinde mai puţin de „fişa postului” preşedintelui şi mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategică ca şi de capacitatea acestuia de a-şi impune punctul de vedere în diferite situaţii. În cadrul UE, rolul principal în formularea politicilor revine Comisiei, care este singura abilitată să iniţieze legi noi, să asigure respectarea Tratatelor, şi faptul că „spiritul” acestora se regăseşte în reglementări şi politicile adoptate. De regulă, propunerile venite din partea Comisiei suferă modificări ca urmare a intervenţiilor făcute prin intermediul grupurilor de lobby, a guvernelor naţionale, a presiunilor externe sau a dezbaterilor din cadrul Consiliului de Miniştri şi Parlamentului European. Comisia a fost descrisă ca fiind încă în faza „adolescenţei birocratice”, în sensul că relaţiile ei cu grupurile de interes sunt încă fluide iar ea tinde să fie mult mai deschisă input-urilor decât birocraţiile naţionale. Termenul face trimitere şi la resursele ei decizionale limitate şi la modificările raporturilor de putere în raport cu celelalte instituţii comunitare.


3.4.1 Legitimarea

Pentru a putea deveni funcţionabile, politicile trebuie să se bazeze pe un suport legal, dar şi pe recunoaşterea publică. Cu certitudine, într-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizată pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate şi faţă de care toţi cetăţenii sunt în mod egal subiecţi, există puţine semne de întrebare în ceea ce priveşte autoritatea guvernului de a face sau de a implementa politici. În cadrul UE, evoluţia procesului integrării a fost jalonată de dezbateri privind autoritatea instituţiilor comunitare, pe fondul temerilor exprimate privind pierderea suveranităţii naţionale. Un alt handicap semnificativ al UE este cel al „deficitului democratic” precum şi cel al „decalajului de autoritate”, care exprimă diferenţa dintre ceea ce ar dori să facă instituţiile comunitare şi ceea ce cetăţenii şi guvernele statelor membre permit acestora să facă. Decalajul este încă mare, dar se remarcă tendinţa de reducere treptată a acestuia, datorită unor evenimente obiective (alegerile directe pentru PE), dar şi a unor percepţii subiective: • PE este în acest moment singura instituţie europeană direct responsabilă în faţa cetăţenilor, ca urmare a posibilităţii de exercitate a votului; Legitimitatea Uniunii creşte pe măsură ce cetăţenii UE învaţă să trăiască cu efectele integrării, iar UE devine tot mai reală, tot mai palpabilă, pe măsura trecerii timpului.

•

3.4.2 Implementarea

Politicile, oricât de genial ar fi concepute, rămân simple vorbe dacă nu sunt implementate corespunzător şi apoi aplicate şi respectate ca atare. De regulă, acest lucru înseamnă nu numai legi şi reglementări noi sau instrucţiuni pentru funcţionarii publici care le vor aplica, dar şi informarea cetăţenilor afectaţi de noile politici. Elementele respective transformă acest moment în cel mai dificil din întreg ciclul politic. Cu alte cuvinte, implementarea reprezintă un proces de interacţiune între momentul stabilirii obiectivelor şi cel al adoptării măsurilor corespunzătoare de transpunere în practică a acestora. Pentru că este însă iluzoriu să presupui că, odată ce un guvern a luat o decizie, ea va fi şi automat transpusă şi respectată exact aşa cum a fost concepută (politicile pot fi reinterpretate şi redefinite chiar şi în stadiul de implementare), acţiunile


în sensul respectării deciziilor luate sunt şi ele extrem de importante pentru reuşita întregului proces. În momentul implementării pot interveni diferiţi factori care să împiedice reuşita acestei faze, precum: • • • • • • • • lipsa fondurilor necesare transpunerii; lipsa unui acord politic între partidele aflate la guvernare sau între guvernanţi şi sindicate / patronate; lipsa unor obiective realiste şi realizabile; interpretări contradictorii; redefinirea priorităţilor ca rezultat al unor noi condiţii sau a unor noi informaţii; lipsa suportului public; interese contradictorii în rândul aparatului administrativ însărcinat cu punerea în aplicare a politicii respective; probleme structurale neanticipate sau efecte colaterale.

În cazul UE, Consiliul de Miniştri reprezintă autoritatea finală în procesul decizional, deşi acest lucru reflectă în fapt rezultatul unei interacţiuni complexe dintre Consiliu, Comisie, Parlament şi statele membre, la care se adaugă Curtea de Justiţie (care oferă interpretările necesare reglementărilor comunitare). Responsabilitatea supravegherii implementării revine Comisiei, deşi, în fapt, implementarea revine statelor membre (respectiv, administraţiilor din aceste ţări). Resursele şi personalul limitat de care dispune Comisia îi impun acesteia ca, într-o oarecare măsură, să se bazeze, de la caz la caz, şi pe rapoartele realizate de statele membre sau de diferite grupuri de interes implicate în procesul de implementare. În asigurarea faptului că legile sunt uniform interpretate şi aplicate, rolul hotărâtor revine Curţii de Justiţie, care are şi rolul de a rezolva disputele apărute între statele membre. Pentru a uşura procesul de implementare au fost create agenţii specializate, precum Banca Central Europeană sau Europolul. Cu toate acestea, implementarea depinde de numeroşi alţi factori pe care UE îi poate controla în mod diferit, precum: • • • eficienţa instituţiilor responsabile cu implementarea; modul în care cooperează subiecţii unei politici (guvern, populaţie, agenţii publice); modul în care se poate impune autoritatea UE (aceasta nu are puteri directe în domeniul respectării politicilor, deoarece procesul integrării europene s-a bazat de la bun început pe cooperarea voluntară dintre statele membre).


3.4.3 Evaluarea

Evaluarea reprezintă momentul final al ciclului politic, în care se determină modul în care o lege sau o politică a fost pusă în aplicare. Momentul devine greu de transpus în practică în cazul în care nu au fost stabilite scopuri specifice de la bun început sau dacă nu au fost realizate raportări corecte privind rezultatele politicilor. Astfel, în multe situaţii este aproape imposibil de ştiut ce acţiuni au fost realizate şi cu ce consecinţe sau dacă rezultatele au fost corect raportate. Evaluarea devine extrem de utilă în cazul în care se porneşte de la premisa că rezultatele politicilor pot fi identificate şi măsurate (integral sau parţial), astfel încât să fie făcute ajustări (pe parcurs sau la finalul perioadei) sau chiar se poate renunţa la o anumită politică în cazul în care nu se dovedeşte a fi eficientă. În cazul UE, evaluările sunt realizate atât de către Comisie, Consiliul de Miniştri, Consiliul European, Parlamentul European, la care se adaugă şi rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanţilor independenţi.

3.5 Procesul de decizie la nivelul UE

Procesul decizional în UE, generator al „metodei comunitare”, nu a încetat să evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a două trăsături distincte, prima privind procedurile de vot în cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European 47 , ambele evoluţii influenţând, direct şi indirect, şi rolul jucat de Comisie. Toate procedurile care vor fi prezentate în continuare au un element comun, faptul că întreg procesul este declanşat de propunerea venită din partea Comisiei, dar şi un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. În legătură cu originea propunerilor făcute de Comisie, conform datelor colectate şi prelucrate chiar de către Comisie48 , 35% reprezintă obligaţii

47

Iniţial, la începuturile procesului de integrare, Comisia supunea propunerile Consiliului; în cazul în care era prevăzut de către tratate, PE putea fi „consultat”; în final, decizia fiind adoptată de către Consiliu. Treptat, puterea şi influenţa PE în procesul decizional a crescut, fapt reflectat şi de modificările suferite în timp de tratate. 48 European Commission (1998), citată în: Peterson, John; Bomberg Elisabeth (1999): Decision – Making in the European Union, London, Macmillan Press, 1999


internaţionale, între 25-30% sunt amendamente la legislaţia existentă, 20% reprezintă răspunsul la solicitări venite din partea altor instituţii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse în tratate şi numai 5-10% reprezintă iniţiative pure, „spontane” ale Comisiei.

Pe scurt despre instituţiile UE Consiliul European reuneşte şefii de stat şi de guverne, oferă impulsurile necesare dezvoltării Uniunii şi fixează orientările politice generale; Consiliul de Miniştri principalul organ de decizie, reuneşte miniştrii statelor membre, pentru fiecare din formaţiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentat este singurul competent să reprezinte statul membru respectiv şi să-şi exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat în activitatea sa de Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER); Comisia Europeană are iniţiativa proiectelor legislative, pune în aplicare aceste decizii şi veghează la respectarea dreptului comunitar; îşi exercită atribuţiile în deplină independenţă, în îndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea unui guvern sau organism; Parlamentul European exercită, alături de Consiliul de Miniştri, funcţiile legislative şi bugetare, precum şi pe cele de control politic şi consultative; parlamentarii sunt aleşi prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetăţenilor europeni fiind asigurată în mod proporţional degresiv, cu stabilirea unui prag minim; Curtea de Justiţie (formată din Curtea Europeană de Justiţie, Tribunalul de Înaltă Instanţă şi tribunale specializate) tranşează litigiile privind dreptul comunitar şi se pronunţă asupra interpretării şi aplicării legislaţiei europene; Banca Central Europeană alături de băncile centrale naţionale, formează Sistemul European al Băncilor Centrale, care conduce politica monetară a Uniunii pentru statele care au adopatat euro; BCE are personalitate juridică şi este singura abilitată să autorizeze emisiunea de euro, fiind independentă în exercitarea prerogativelor sale; Curtea de Conturi asigură controlul conturilor şi buna gestiune financiară privind veniturile şi cheltuielile Uniunii; este o instituţie care acţionează în deplină independenţă; Comitetul Economic şi Social exercită o funcţie consultativă pe lângă PE, Consiliul de Miniştri şi Comisie şi este format din reprezentanţi ai organizaţiilor patronale, sindicale, reprezentanţi ai societăţii civile, în special din domeniile socio-economice, civice, profesionale şi culturale; Comitetul Regiunilor exercită o funcţie consultativă pe lângă PE, Consiliul de Miniştri şi Comisie şi este format din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral în cadrul unei colectivităţi regionale sau locale, fie sunt răspunzători din punct de vedere politic în faţa unei adunări alese.


Caracterul de originalitate al UE rezidă şi în faptul că principiul separării puterilor în stat nu se regăseşte în structura instituţională a UE; cu excepţia puterii juridice (încredinţată Curţii de Justiţie), celelalte puteri (executivă şi legislativă) sunt partajate în cadrul aşa-numitului „triunghi instituţional” între Parlamentul European, Consiliul de Miniştri şi Comisia Europeană, fiecare instituţie reprezentând anumite interese specifice 49 . În conformitate cu Tratatele, fiecare instituţie va trebui să-şi exercite puterile „în condiţiile şi pentru scopurile pentru care a fost creată”; în cazul în care prerogativele unei instituţii sunt preluate de o alta, care îşi depăşeşte astfel competenţele, instituţia lezată poate veni în faţa CEJ pentru a cere protejarea principiului balanţei instituţionale sau al echilibrului instituţional 50 . Echilibrul instituţional se reflectă în procedura aleasă în momentul în care se ia o decizie. În funcţie de tipul de politică avut în vedere, care reflectă nivelul de competenţe ale UE, se vor regăsi proceduri care acordă mai multă putere fie Consiliului, fie PE, care permit Comisiei să aibă o influenţă mai mare sau mai mică, care oferă CEJ jurisdicţie, sau nu. Cu toate acestea, trebuie spus că nu există o clară diviziune a muncii între instituţiile comunitare în cadrul ciclului politic, de vreme ce, în funcţie de reglementările aplicate într-un domeniu anume, deciziile se iau în mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificilă identificarea unui singur decident (decision-maker) în cazul întregului sistem decizional al UE (decision making system). Cu alte cuvinte, după cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil să identifici persoana responsabilă în cazul în care o politică este eficientă sau ineficientă. Elementele de originalitate şi unicitate despre care am amintit în primul capitol, privind melanjul între concepţii aparent opuse precum federalismul şi interguvernamentalismul se regăsesc şi în structura hibridă a instituţiilor UE. Michel Clamen, făcând trimitere la sistemul instituţional al UE, afirmă că avem de a face cu o „organizaţie de tip francez funcţionând după model englez”, de vreme ce în esenţa sa, încă din anii ’50, structura administraţiei bruxelleze a fost inspirată de sistemul francez (între cei şase, Franţa avea la vremea respectivă cea mai avansată structură administrativă). În timp însă, pe măsură ce numărul de membri a crescut, aceste instituţii s-au dezvoltat într-o „ambianţă de ezitări perpetue, de balans între federal şi interguvernamental, de folosire hibridă a dreptului, balansând între dreptul roman, care îşi propune să definească şi să prevadă toate situaţiile posibile

49

PE reprezintă interesele popoarelor din Uniune, Consiliul de Miniştri, pe cele ale statelor membre iar interesele generale ale UE sunt reprezentate de către Comisie. 50 Acest principiu nu înseamnă că instituţiile vor avea puteri egale ci numai că echilibrul conceput prin tratate trebuie respectat.


şi dreptul anglo-saxon, care se bazează pe cutume, tradiţii, obiceiuri – dar şi controlului democratic” (M. Clamen, 1996, pp. 20-25). Raporturile în continuă mişcare din cadrul „triunghiului instituţional”/ Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat într-o structură complicată, considerată de unii autori ca reprezentând un „sistem în reţea” . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar derivă şi din rolul care revine statelor membre, ale căror interese sunt apărate nu în cadrul Parlamentului, aşa cum se întâmplă în cazul statelor federale, ci în cadrul Consiliului de Miniştri. O altă trăsătură specifică este cea privind rolul activ jucat de administraţiile naţionale în pregătirea şi aplicarea deciziilor, administraţii care, la rândul lor, se constituie în adevărate „sub-reţele”. Deşi, în continuare, vom încerca să ne oprim numai asupra celor mai importante proceduri decizionale, trebuie menţionat totuşi faptul că numărul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analiştilor sunt însă de acord că numărul acestor proceduri variază între 20 şi 30, un raport al Comisiei din 1995 identificând 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul CE, 4 sub pilonul PESC şi 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numărul lor ridicat este generat de particularităţile procesului politic al UE, de lipsa de consens între elitele politice vis-à-vis de direcţia şi modul de evoluţie al procesului de integrare europeană (opinii divergente apărând atât în tabăra interguvernamentalistă, cât şi în cea federalistă). Diferendele şi controversele dintre statele membre, reflectând poziţiile diferite în ceea ce priveşte fie direcţia supranaţională, fie interguvernamentală, au fost relansate la mijlocul anilor ’80 (cele mai multe iniţiative au aparţinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental decât celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au făcut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, în principal, în cadrul Conferinţelor Interguvernamentale (CIG), să producă un sistem decizional tot mai complicat. Acest sistem a făcut ca, în timp, să apară noi proceduri decizionale şi variaţii considerabile în cadrul procedurilor existente 51 . N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE în două mari categorii 52 : Decizii constituţionale majore şi decizii privind direcţia procesului de integrare – acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii şi etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puţin aprobate, de

51

Putem exemplifica, oferind ca exemple de noi proceduri decizionale pe cele de cooperare şi consultare, introduse prin AUVE, de codecizie, introdusă prin TUE sau procedurile PESC şi JAI, introduse tot prin TUE. 52 Nuget, N., în Encyclopedia of the European Union, 2000, pp. 118-120


Consiliul European. Deoarece ei se întâlnesc numai câteva zile pe an, desfăşurarea acestor întâlniri este pregătită de Consiliul de Miniştri în strânsă colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepţii, cu unanimitate şi sunt decizii politice care implică acţiuni corespunzătoare din partea Comisiei şi Consiliului pentru a produce efecte legale; Decizii legislative – există patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia şi avizul conform. Cele patru categorii au o trăsătură comună care rezidă în faptul că, în cazul fiecăreia, Consiliul şi PE solicită Comisiei să facă o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniţiativă. Pe de altă parte, diferenţele sunt majore, şi ţin, în principal, de rolul care revine PE în fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, în cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, în cadrul procedurii de codecizie sau aviz). Procesul decizional comunitar pare a fi şi chiar este unul extrem de laborios, urmare a complexităţii procedurilor, dar şi a numărului ridicat de actori instituţionali implicaţi. Aşa de pildă, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel puţin un an, în care să realizeze studii prealabile, să consulte experţii etc. Ulterior, între momentul prezentării unui proiect în faţa Consiliului şi adoptarea sa definitivă, formalizată prin publicarea în Jurnalul Oficial al UE, se mai scurg câţiva ani (cel puţin doi ani, adesea mult mai mult), şi asta deoarece procedura implică (cu diferenţe specifice de la o procedură la alta) una sau mai multe dezbateri în Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregătite de COREPER), una sau mai multe consultări în Parlament, în CES sau în Comitetul Regiunilor şi abia apoi votul final. Odată ce o directivă este publicată, responsabilitatea principală revine statelor membre, care urmează să o transpună în dreptul naţional, ceea ce mai implică încă cel puţin doi ani. În continuare, în analiza procesului decizional comunitar vom avea în vedere atât palierul politic, cât şi pe cel administrativ, o importanţă semnificativă prezentând însă şi reţeaua formată din grupurile de interes.

3.5.1 Reţeaua politică

Reţeaua politică este mult mai vizibilă, de vreme ce ea asociază la exerciţiul puterii instituţii precum Comisia, Consiliul şi Parlamentul European (PE). În funcţie de modul în care este implicat PE în procesul de decizie, pot fi deschise următoarele categorii de proceduri legislative.


3.5.1.1 Procedura de consultare

Aceasta a fost procedura utilizată iniţial şi care încă se mai foloseşte în unele domenii. Ca orice procedură, începe cu propunerea făcută de către Comisie. Proiectul Comisiei este transmis apoi PE, spre avizare. Opinia PE nu este obligatorie din punct de vedere juridic dar, în conformitate cu jurisprudenţa CEJ reprezintă o procedură în mod esenţial necesară, fără de care anumite acte pot deveni nule 53 . Consiliul este cel care va lua decizia finală, ţinând cont sau nu de observaţiile făcute de PE. În cazul în care ţine cont de observaţii, Comisia va modifica propunerea făcută iniţial. În final, Consiliul se va pronunţa, în funcţie de problema în discuţie, cu majoritate simplă, majoritate calificată sau unanimitate. Consiliul se va pronunţa în unanimitate atunci când doreşte să amendeze propunerile Comisiei (la rândul lor, acestea pot fi amendate în lumina opiniilor PE). Comisia

Propunere

PE

Aviz consultativ

Comisia

Propunere modificată

Consiliul

Decizie finală

3.5.1.2 Procedura de cooperare

A fost instituită prin AUE, odată cu votul cu majoritate calificată, pe fondul măsurilor menite să permită crearea Pieţei Unice. Procedura a fost extinsă prin Tratatul de la Maastricht, deşi ulterior Tratatele de la Amsterdam şi Nisa îi vor reduce semnificaţia în mod covârşitor, cea mai mare parte a domeniilor care făceau subiectul ei fiind incluse sub procedura de codecizie. Spre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectură, puterea de care dispune PE sporeşte, iar Consiliu poate decide prin VMC (cu excepţia situaţiilor în care este în dispută cu instituţia Comisiei sau cu PE). După o primă lectură, PE îşi face cunoscută „opinia” asupra propunerii făcute de către Comisie, opinie care trebuie luată în considerare de către Consiliu atunci când îşi elaborează „poziţia comună”. La a doua lectură, PE are

posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge poziţia Consiliului, ceea ce demonstrează rolul important care-i revine

53

Prezenţa PE în acest ciclu decizional este menită să asigure respectarea principiului democratic al participării instituţiei care reprezintă cetăţenii UE la procesul legislativ.


în elaborarea legislaţiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor săi), deşi respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, în unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar şi în această ipoteză. Prin urmare, şi în cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvânt. Rolul Comisiei este şi el sporit în această procedură, deoarece ea poate veni cu o nouă propunere înainte de cea de a doua lectură realizată de Consiliu. Acest lucru înseamnă că, în cazul în care Consiliul doreşte să respingă propunerea modificată, el are nevoie de unanimitate. Şansele Comisiei de a vedea acceptată propunerea modificată cresc dacă ea are în vedere şi amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerată o etapă tranzitorie între procedura de consultare şi cea de codecizie.

Comisia Propunere

PE Aviz + amendă la prima lectură

Consiliu Poziţia comună la prima lectură

PE Aprobare, respingere, amendament la a doua lectură Consiliul Decizia la a doua lectură

Comisia Propunere modificată

3.5.1.3 Procedura de codecizie

Deşi a fost solicitată cu mult timp în urmă de către Parlament 54 , a fost instituită abia prin Tratatul de la Maastricht în 1993, pentru câteva domenii importante precum cercetarea, mediul, reţelele de transport trans-europene etc. Într-o primă variantă, procedura era foarte complexă, ea fiind ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam şi apoi Nisa, simplificată 55 . Prin Tratatul de la Nisa această procedură a fost instituită ca procedura de drept comun în toate situaţiile în care Consiliul decide cu majoritate calificată.

54

A figurat în proiectul Tratatului Uniunii Europene, cunoscut şi sub numele de Proiectul Spinelli, adoptat de către Parlamentul European în 14 februarie 1984, fără a mai fi inclusă ca atare în Actul Unic, decât sub forma avizului conform, care făcea necesar acordul PE anterior încheierii de acorduri de aderare sau asociere. 55 Această procedură aplicabilă anumitor domenii, este oarecum similară bicameralismului din procedurile naţionale.


Tratatul de la Amsterdam a suprimat cea de a doua lectură a Consiliului şi a plasat Parlamentul pe o poziţie de egalitate cu acesta. Astfel, odată ce o propunere a Comisiei a fost examinată o primă dată de către Consiliu şi Parlament: • sau Parlamentul aprobă „poziţia comună” a Consiliului, ceea ce finalizează procedura decizională în mod favorabil; sau PE respinge prin majoritatea membrilor săi „poziţia comună” şi textul nu mai poate fi adoptat, ceea ce transformă votul PE într-un drept de veto; fie PE adoptă cu majoritate anumite modificări, pe care dacă, la rândul său şi Consiliul le aprobă, procesul se poate încheia aici; în cazul în care Consiliul nu aprobă toate amendamentele votate de PE, preşedintele Consiliului de comun acord cu preşedintele PE convoacă un „comitet de conciliere”, care reuneşte membri ai Consiliului sau reprezentanţi ai lor, ca şi membri ai PE. Comisia este şi ea prezentă la lucrările acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente; dacă într-un interval de şase săptămâni de la convocarea sa, comitetul aprobă un nou proiect comun, PE şi Consiliul dispun fiecare de un termen de şase săptămâni pentru a aproba actul respectiv, în conformitate cu proiectul comun; în absenţa aprobării uneia din cele două instituţii, actul respectiv nu mai poate fi adoptat. Dacă respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, Consiliul poate totuşi, cu unanimitate, să adopte propunerea dar PE, acţionând cu majoritatea membrilor, are puterea să se opună prin veto adoptării acesteia.

•

•

3.5.1.4 Procedura avizului conform

Este folosită numai pentru o gamă limitată de domenii legislative, respectiv pentru anumite probleme constituţionale şi politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstituţionale. A fost instituită prin Actul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, fiind ulterior extinsă prin Tratatul de la Maastricht la şase noi domenii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a transferat două din ele către procedura de codecizie. Procedura este în continuare obligatorie pentru adoptarea de sancţiuni în cazul unei violări grave şi persistente a drepturilor fundamentale de către unul din statele membre.


Conform acestei proceduri, Consiliul adoptă o poziţie cu unanimitate de voturi, de regulă, dar nu întotdeauna, ca urmare a unei propuneri făcute de Comisie. Poziţia Consiliului este avizată de PE, care poate agrea poziţia respectivă, în majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominală a celor prezenţi, nu a tuturor membrilor. PE nu are forţa de a propune amendamente în cadrul acestei proceduri. Dacă avizul este acordat, Consiliul adoptă propunerea. În domeniul financiar, mai poate fi amintită declaraţia comună a Consiliului şi Comisiei, adoptată la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicată de circa 20 de ori în zece ani, ea nu a fost întotdeauna încununată de succes. Ea a deschis însă calea procedurii de conciliere stabilită prin tratatul de la Maastricht şi acordurilor interinstituţionale între cele trei instituţii.

3.5.1.5 Coordonarea politicilor – Metoda deschisă de coordonare

Această tehnică a fost folosită încă din anii de început ai procesului de integrare de către Comisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperări şi coordonări flexibile. De pildă, în anii ’70, Comisia a promovat consultaţii între statele membre în probleme de mediu, reuşind ca astfel să convingă statele membre să acorde Uniunii puteri legislative oficiale. Acest tip de abordare se bazează pe următoarele caracteristici: • • • Comisia apare în calitate de creator de reţele de experţi „independenţi”, care vor promova ideile şi tehnicile; În cadrul Consiliului sunt convocate grupări de lucru la nivel înalt, într-o atmosferă de brainstorming, nu de negociere; În cadrul Parlamentului European se poartă un dialog organizat cu diferitele comisii specializate care pot susţine o anumită abordare.

De exemplu, în domeniul politicii de ocupare a forţei de muncă, rolul UE este de a compara experienţe naţionale, locale şi sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a împărtăşi aceleaşi experienţe şi de a promova răspândirea practicilor optime. Acest tip de abordare reprezintă substanţa aşa-numitei „metode deschise de coordonare” (open method of coordination), promovată prin intermediul Strategiei Lisabona 56 .

56

Strategia Lisabona a fost lansată în anul 2000, în cadrul Consiliului European de la Lisabona


3.5.2 Reţeaua administrativă

Comisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar şi de a asigura transpunerea în practică a acestora şi de a coordona modul în care sunt aplicate politicile comune. În acest scop, ea dispune de o administraţie compusă din servicii şi agenţii, fiecare Comisar având propria sa responsabilitate într-un anumit domeniu. Pe de altă parte, miniştrii naţionali care formează Consiliul de Miniştri, nu au un sediu permanent la Bruxelles, ceea ce a impus crearea unei logistici care să compenseze activitatea sporadică a acestora. Ca atare, paralel cu reţeaua politică şi în deplină sincronizare cu aceasta, funcţionează o reţea administrativă compusă, în principal, din trei elemente: 1. serviciile propriu-zise ale Comisiei; 2. COREPER-ul, ca şi Secretariatul general al Consiliului; 3. administraţiile naţionale ale statelor membre, care oferă experţi, precum şi delegaţii ale grupurilor socio-profesionale, care, dincolo de activitatea propriu-zisă de lobby, participă şi la procesul de consultări organizat de Comisie şi Consiliu. Scăpând de sub controlul democratic al PE şi al parlamentelor naţionale, această a doua reţea este considerată în unele medii, ca reprezentând o „Eurocraţie” ocultă şi iresponsabilă. Un asemenea punct de vedere trebuie însă nuanţat, de vreme ce principalii actori ai reţelei ajung la Bruxelles prin intermediul administraţiei naţionale şi a grupărilor socio-profesionale. J. L. Quermonne (2002) constată că rolul acestei reţele poate fi urmărit la două niveluri, la cel de pregătire a deciziilor şi la cel de punere în aplicare a acestora.

3.5.2.1 Nivelul de pregătire a deciziilor

În acest stadiu, pentru a-şi testa validitatea propunerilor, Comisia organizează, la Bruxelles, întâlniri între experţi în domeniul care va face obiectul viitoarei propuneri, aceşti experţi putând fi funcţionari naţionali, reprezentanţi ai grupurilor socio-profesionale şi/sau consultanţi independenţi. Aceste reuniuni permit Comisiei să-şi completeze informaţiile din domenii extrem de specializate şi să menţină contactul cu viaţa reală. În plus, „frecvenţa acestor reuniuni are ca scop întărirea legăturilor dintre funcţionarii naţionali şi comunitari, contactele dintre aceştia menţinându-se şi ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin telefon, telex, e-mail


sau chiar prin detaşarea temporară a funcţionarilor naţionali la Bruxelles” (J. L. Quermonne, 2002, p. 51). Acestei prime sub-reţele i se adaugă cea formată din grupele de lucru reunite în cadrul Consiliului, fie cu titlu permanent, fie sub formă de grupuri ad-hoc. Numărul lor a crescut permanent, astfel încât în 1997 ajunseseră la 307, faţă de 10 în 1958 (Sidjanski Dusan, 1989, p. 80). În ultimul timp se încearcă o reducere a activităţii acestora, sub influenţa criticilor aduse aşa-numitei „comitologii”. Ele se constituie încă într-o sursă importantă de expertiză pentru COREPER. Reprezentanţii permanenţi ai statelor membre intervin în ultima fază a acestui proces de pregătire a deciziilor, reunindu-se în cadrul COREPER. Fiecare Reprezentanţă Permanentă este condusă de un ambasador şi este formată din reprezentanţi ai Ministerului Afacerilor Externe şi ai principalelor ministere tehnice. Ea păstrează legătura permanentă cu guvernul său şi ia în calcul toate avantajele şi dezavantajele care derivă dintr-o propunere a Comisiei. Poziţia sa este una strategică, în amonte de Consiliul de Miniştri. COREPER-ul îşi exercită misiunea în cadrul a două formaţiuni: • COREPER 1 – reuneşte reprezentanţii permanenţi adjuncţi şi se ocupă, în cadrul a două reuniuni hebdomadare, de dosarele tehnice; COREPER 2 – reuneşte chiar reprezentanţii permanenţi, se reuneşte o dată pe săptămână şi pregăteşte, în special, reuniunile Consiliului „Afacerilor Generale”.

•

Dosarele care necesită un acord în cadrul COREPER, şi care reprezintă circa 70-75% din cazuri, sunt înscrise la punctul A al ordinii de zi a Consiliului, care le aprobă la începutul unei şedinţe, de regulă fără discuţii. Numai 20-25% din probleme, cele înscrise la punctul B al ordinii de zi, fac obiectul deliberărilor în cadrul Consiliului. Acest parcurs i-a permis lui C. Lequessne să constate că „e de înţeles de ce anumiţi responsabili politici, în special cei din interiorul PE şi a parlamentelor naţionale, denunţă periodic deficitul democratic specific acestui proces decizional” (C. Lequessne, 1993, în J. L. Quermonne, 2002).


3.5.2.2 Nivelul de transpunere a deciziilor

Conform tratatelor, „Consiliul conferă Comisiei, în actele pe care le adoptă, competenţe privind punerea în aplicare a acestora” (Art. 10 al AU, Art. 202 al TCE). În aplicarea acestei dispoziţii, la 13 iulie 1987, Consiliul a adoptat o decizie intitulată „Comitologie”, care, modificată la 28 iunie 1999, trece în revistă competenţele Comisiei în acest domeniu, pe care şi le exercită prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, formate din funcţionari naţionali, respectiv: 1. comitete consultative, chemate să ofere un aviz consultativ în legătură cu măsurile anticipate de Comisie; 2. comitete de gestiune; 3. comitete de reglementare. Puterile Comisiei sunt mai puternice în cadrul procedurii vizând comitele consultative (comitetele consultative nu au din punct de vedere formal forţa să împiedice Comisia să acţioneze aşa cum ea doreşte) şi mai reduse în cazul procedurii de reglementare (situaţie în care acţiunile Comisiei necesită sprijin din partea acestor comitete, care se pot pronunţa prin VMC). Comitetele amintite mai sus se pot pronunţa şi asupra dezacordurilor care se înregistrează adesea între Consiliu, Comisie şi PE, atunci când li se solicită acest lucru.

3.6 Punerea în aplicare a politicilor comune

Structura Comisiei, concentrată pe existenţa unei „administraţii centrale” grupată pe direcţii generale, este lipsită de aşa-numitele „servicii externe”. În schimb, deşi există o Curte de Conturi, formalizată prin Tratatul de la Maastricht, ea nu dispune decât de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), ca veritabil corp de inspecţie. Desigur, au fost create anumite agenţii comunitare care preiau o parte din atribuţiile Comunităţii în domeniu, precum cele stabilite în cadrul Consiliului European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenţia europeană de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaţia europeană pentru formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecţie veterinară, în Irlanda, Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenţia europeană


de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaţa internă şi Agenţia pentru protecţia muncii, cu sediul în Spania. La rândul său, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenţii, respectiv Autoritatea alimentară europeană, precum şi a unor noi agenţii orientate către domeniul securităţii maritime sau al căilor aeriene. Rolul de „servicii externe ale Comunităţii” revine însă administraţiilor publice din statele membre, care au sarcina să implementeze politicile comune.

Capitolul IV Agenda Lisabona sau despre competitivitate şi nu numai

4.1 Despre competitivitate sau determinanţii creşterii economice

Puţine lucruri sunt mai importante pentru bunăstarea unei ţări ca ritmul de creştere al economiei. Pentru ţările bogate o rată pozitivă înseamnă salarii mai mari, profituri mai mari, mai multe locuri de muncă, mai multe oportunităţi pentru afaceri. Pentru ţările sărace înseamnă nu numai mai puţini oameni săraci dar şi reducerea mortalităţii infantile, o speranţă de viaţă la naştere mai ridicată, asistenţă medicală mai bună, acces sporit la educaţie, reducerea discriminării femeilor, creşterea libertăţilor populaţiei, a democraţiei etc. (Global Competitiveness Report 2003-2004) Determinanţii creşterii rămân încă unul din misterele de nepătruns ale ştiinţei economice, în ciuda faptului că în ultimele două secole, cele mai strălucite minţi din domeniul economic au căutat să explice ce anume determină şi susţine creşterea economică a unei ţări. În continuare, vom trece în revistă cele mai semnificative explicaţii oferite la întrebarea „care sunt determinanţii creşterii economice?” pornind de la abordarea oferită de Raportul privind Competitivitatea Globală (The Global Competitiveness Report 2003-2004, World Economic Forum, Chapter 1): • • În secolul al XVIII-lea, Adam Smith considera că specializarea şi diviziunea muncii reprezintă motorul creşterii; Economiştii secolului al XIX-lea, precum Thomas Maltus sau David Ricardo, considerau că resursele naturale impun o limită superioară capacităţii de creştere a unei economii (de exemplu, legea randamentelor descrescătoare a pământului implică faptul că o creştere a populaţiei va duce în cele din urmă la scăderea producţiei pe locuitor şi, respectiv, a ritmului de creştere economică);


•

•

•

Pe parcursul secolului al XX-lea, economiştii au considerat că vectorul creşterii economice îl reprezintă investiţiile în capitalul fizic şi în infrastructură. Această concepţie a stat atât la baza planurilor cincinale care au guvernat economia URSS şi a fostelor state socialiste, dar şi a ajutoarelor oferite de către diferitele instituţii internaţionale, precum Banca Mondială. Ideea de bază a fost faptul că rata de creştere a unei ţări depinde de ponderea PIB orientată către investiţii. Atunci când economiile realizate de cetăţenii ţării nu erau suficiente pentru a finanţa investiţiile necesare asigurării creşterii economice, diferenţa trebuia finanţată de Banca Mondială (aşa-numitul „finnacing gap”). Colapsul URSS şi eşecul multor alte ţări în curs de dezvoltare în asigurarea creşterii economice, în ciuda ajutorului oferit de Banca Mondială, au demonstrat faptul că investiţiile în capital fizic nu erau suficiente pentru asigurarea bunăstării şi faptul că trebuiau căutate şi alte mecanisme ale creşterii. Educaţia şi pregătirea continuă (sau investiţiile în „capitalul uman” aşa cum îl numesc economiştii moderni) au devenit centru de interes în ultimele decade ale secolului al XX-lea. În această perioadă de timp, ţările în curs de dezvoltare au fost sfătuite să investească în creşterea capitalului uman şi deşi ele au acţionat în această direcţie, creşterea economică a întârziat să apară. Progresul tehnologic (indiferent dacă acesta este creat de ţara respectivă sau este copiat şi preluat ca atare) a devenit determinantul central al creşterii economice. Ca atare, întrebarea care se ridică acum este nu „ce determină creşterea economică”, ci „ce anume determină progresul tehnologic?” S-au oferit foarte multe tipuri de răspuns: deschiderea pieţelor, stabilitate macro-economică, calitatea guvernării, respectarea legislaţiei, instituţii solide, lipsa corupţiei etc., au reprezentat factori care explică creşterea economică.

Ţările confruntate în ultimii ani cu eşecuri au constatat tot mai clar faptul că nu există soluţii magice pentru creşterea economică. În fapt, în fiecare an apar noi informaţii şi noi experienţe care completează teoriile anterioare 1 . De aceea, nu întâmplător, competitivitatea reprezintă în acest moment conceptul care pare a răspunde cel mai bine preocupărilor manifestate de toate statele lumii în direcţia asigurării unor ritmuri superioare de creştere economică.

1

În Global Competitiveness Report, (2003) se recunoaşte cu multă onestitate că „in fact, we learn new things every year as new development experiences teach us new lesson and as new deta become available”

Politici ale UE

Caracterul organic şi în acelaşi timp sistemic, al procesului de creştere economică este foarte bine surprins de M. Porter (1999), care consideră că orice economie, până a atinge nivelul dezvoltării competitive, trebuie să parcurgă succesiv trei etape, respectiv: etapa economiei bazate pe factori - în care factorii de producţie primari, cum ar fi forţa de muncă ieftină şi accesul la resursele naturale reprezintă sursele dominante ale avantajului competitiv; etapa economiei bazate pe investiţii - în care competitivitatea este rezultatul creşterii eficienţei producţiei şi a îmbunătăţirii calităţii bunurilor sau serviciilor produse, şi, în fine, etapa economiei bazate pe inovare, moment în care capacitatea de a realiza produse şi servicii inovatoare la limita tehnologiei globale, utilizând cele mai avansate metode, devine sursa dominantă a avantajului competitiv. Din păcate, conceptul de competitivitate este fie insuficient înţeles, fie, de cele mai multe ori, înţeles în mod eronat. Cele mai multe dezbateri se concentrează asupra semnificaţiei pilonului macroeconomic, precum şi asupra circumstanţelor politice, juridice sau sociale care susţin succesul unei economii. Acest lucru înseamnă nu numai politici fiscale şi monetare stabile, un sistem juridic eficient şi de încredere, un set stabil de instituţii democratice, dar şi îmbunătăţirea condiţiilor sociale, toţi aceşti factori fiind meniţi să susţină şi să menţină sănătatea unei economii. Ceea ce trebuie însă subliniat este că întrunirea tuturor acestor premize reprezintă numai condiţii favorizante pentru crearea de bogăţie, fără a contribui efectiv la apariţia acesteia, acest lucru realizându-se la nivel microeconomic. Cu alte cuvinte, fundamentele competitivităţii sunt dependente, în cele din urmă, de gradul de dezvoltare / sofisticare al companiilor şi de calitatea mediului microeconomic. Fără acţiunile şi rezultatele concrete obţinute la acest nivel, nu vor fi valorificate efectele pozitive oferite de existenţa stabilităţii macroeconomice şi/sau a unui sistem politic, juridic şi social stabil. În concluzie, ceea ce la nivel microeconomic înseamnă competiţie, la nivel macroeconomic se va traduce prin „creştere”. Ca atare, gradul de competitivitate al unei ţări poate fi măsurat fie la nivel macroeconomic, fie microeconomic: • Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) realizează anual un indice numit Growth Competitiveness Index – Indicele competitivităţii macroeconomice (ICM) 2 . Indicele include informaţii despre calitatea instituţiilor, politicilor, structurilor care susţin procesul creşterii în diferite ţări (de pildă, în 2003 indicele a luat în calcul 102 ţări).

2

GCI a fost creat de Jeffrey Sachs şi John McArthur şi prezentat pentru prima dată în Global Competitiveness Report 2001-2002.


•

Al doilea indice, intitulat Business Competitiveness Index (BCI) – Indicele competitivităţii mediului de afaceri (ICA), a fost dezvoltat de Michael Porter, de la Harvard University şi prezentat pentru prima dată în Global Competitiveness Report din anul 2000.

Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) reprezintă o organizaţie internaţională independentă 3 , cu sediul la Geneva şi care are ca obiectiv îmbunătăţirea parametrilor specifici conjuncturii economiei mondiale. Forumul pune la dispoziţia liderilor lumii un forum de comunicare în domeniul problemelor globale. De mai bine de două decenii, Forumul încearcă să găsească răspuns problemelor privind cauzele creşterilor economice diferite, de la o ţară la alta. Rapoartele anuale privind competitivitatea naţiunilor încearcă să ofere un astfel de răspuns, pornind de la anchete realizate în peste 100 de ţări.

4.1.1 Cei trei piloni ai creşterii economice sau abordarea macroeconomică. Indicele competitivităţii macroeconomice (ICM)

ICM este construit pornind de la ideea că procesul creşterii economice este susţinut de trei importante mecanisme, numite de J. Sachs şi McArthur „cei trei piloni” ai creşterii economice (Global Competitiveness Report, 2003): 1) Mediul macroeconomic 2) Calitatea instituţiilor publice 3) Tehnologia 1) Mediul macroeconomic Evident, stabilitatea macroeconomică, ca factor cauzal, este extrem de importantă, dar nu şi suficientă pentru explicarea creşterii economice. Apare evident faptul că distorsiunile mediului macroeconomic pot influenţa perspectivele creşterii şi că firmele nu pot acţiona eficient într-un mediu în care inflaţia are valori foarte mari (de regulă, ca rezultat al unor finanţe publice scăpate de sub control). În plus, sistemul bancar, esenţial pentru asigurarea creşterii pe termen mediu şi lung, nu poate funcţiona bine dacă guvernul gestionează deficite foarte mari. În concluzie, economia nu va înregistra creşteri într-un mediul macroeconomic nefavorabil.

3

Funcţionează ca o fundaţie non-profit suedeză.

Politici ale UE

2) Instituţiile publice Deşi într-o economie de piaţă, bogăţia este creată în principal de sectorul privat, firmele acţionează pe o piaţă în care există şi funcţionează instituţii create şi menţinute de guvern. Ca atare, este extrem de important ca dreptul de proprietate să fie garantat de sistemul juridic existent, de vreme ce firmele nu pot acţiona eficient într-un mediu în care contractele nu se pot realiza sau în care regulile de drept nu sunt aplicate corect, unde există corupţie etc 4 . 3) Tehnologia Una din cele mai importante lecţii ale teoriilor neoclasice privind creşterea economică este faptul că, pe termen lung, o economie nu poate creşte decât dacă sunt realizate progrese tehnologice. Diferenţa dintre o ţară bogată şi una săracă nu este legată de cantitatea bunurilor consumate (mai multă carne, orez, lapte etc.), ci de calitatea şi dinamismul lor. Aşa de pildă, într-o ţară bogată se poate observa că cele mai multe dintre bunurile de pe piaţă nu existau acum câţiva ani (de la calculatoare, la televizoare sau produse modificate genetic). În plus, noile produse sunt, de regulă, mai ieftine şi de o calitate sporită. O asemenea observaţie îndreptăţeşte aserţiunea conform căreia progresul tehnologic constituie esenţa creşterii economice. Evident cei trei piloni nu sunt independenţi, ci în continuă interacţiune. Astfel, „instituţiile puternice sunt necesare pentru asigurarea dezvoltării tehnologice; tehnologia sofisticată reprezintă baza stabilităţii macroeconomice, fiecare factor fiind în directă legătură cu creşterea economică” (Sachs şi McArthur, p. 39). Trebuie de asemenea subliniat faptul că impactul fiecărui factor este diferit, în funcţie de nivelul de dezvoltare atins de ţara respectivă. Astfel, pentru o ţară dezvoltată, în care instituţiile şi mediul macroeconomic sunt relativ stabile, factorul determinant va fi cel tehnologic, în vreme ce, pentru o ţară în care mediul economic este ineficient, calitatea instituţiilor şi asigurarea stabilităţii macroeconomice devin esenţiale şi hotărâtoare pentru valorificarea factorului tehnologic. Ca atare, creşterea economică poate fi generată de factori diferiţi, în funcţie de ţară şi de nivelul de dezvoltare atins de aceasta. Pentru economiile aflate în apropierea „frontierei tehnologice”, unica modalitate de îmbunătăţire a tehnologiei o reprezintă inovarea, în vreme ce, pentru ţările aflate la distanţă de această frontieră, îmbunătăţirile tehnologice pot fi realizate fie prin inovare, fie prin copiere sau adaptare. Tocmai pentru

4

De menţionat faptul că un domeniu extrem de incitant al cercetării economice actuale este cel care caută să cuantifice rolul jucat de instituţiile publice în asigurarea creşterii economice pe termen lung.


a surprinde această realitate, în calculul indicelui competitivităţii macroeconomice (ICM) statele analizate sunt departajate în două categorii, folosindu-se drept criteriu „numărul de patente înregistrate pe locuitor şi pe an” (limita a fost fixată la 15 patente la 1 milion de locuitori): • Ţările care au înregistrat valori superioare acestui indicator au fost incluse în grupul de bază (principal) al inovatorilor („core innovators”), compus din state aflate în apropierea frontierei tehnologice, în care dezvoltarea este direct influenţată de capacitatea lor de inovare; Ţările care înregistrează valori inferioare ale acestui indicator au fost incluse în grupul non-inovatorilor („non-core innovators”), compus din ţări care depind de tehnologia adusă din afară.

•

Distincţia între economii inovatoare şi economii non-inovatoare este pur analitică şi nu-şi propune să se transforme „într-o judecată de valoare” (Sachs şi McArthur, p. 30). Pentru a semnala diferenţa de abordare, a fost construit un „subindice al transferului tehnologic”, în care procesul de adoptare a tehnologiilor primeşte un punctaj pozitiv în cazul ţărilor „noninovatoare” şi unul nul în cazul celor „inovatoare”.

Structura Indicelui Creşterii Competitivităţii (ICC) (propus de Sachs şi McArthur) este următoarea: • Pentru ţările incluse în grupul statelor inovatoare: ICC = ½ It + ¼ Iip + ¼ Imm; • Pentru ţările incluse în grupul ţărilor non-inovatoare: ICC = 1/3 It + 1/3 Iip + 1/3 Imm,

Unde: It = Indicele tehnologiei, Iip = Indicele instituţiilor publice, Imm = Indicele mediului macroeconomic

Analiza clasamentului statelor lumii în funcţie de ICM (conform Global Competitiveness Report pe 2004), demonstrează că, pentru a treia oară în ultimii patru ani, lideră a clasamentului este Finlanda, ţară care înregistrează un scor foarte ridicat în ceea ce priveşte calitatea instituţiilor publice (vezi Anexa 4.4).

4.1.2 Competitivitatea din perspectivă microeconomică. Indicele competitivităţii mediului de afaceri (ICA)

Forumul Economic Mondial a realizat şi un clasament al statelor lumii în funcţie de competitivitatea mediului de afaceri, încercând să identifice factorii determinanţi în obţinerea unei productivităţi ridicate. Pentru aceasta a pornit de la axioma conform căreia avuţia unei ţări este creată la nivel microeconomic, de către companiile care operează efectiv în diferite

Politici ale UE

domenii. O economie poate fi competitivă dacă şi numai dacă, companiile care operează în ţara respectivă sunt competitive, indiferent dacă avem în vedere firme locale sau filialele unor companii străine. În ciuda frecventei utilizări a termenului de „competitivitate”, conceptul nu este totuşi foarte bine înţeles. • Cea mai uzitată definiţie, care face apel la intuiţie, defineşte competitivitatea ca fiind sinonimă cu locul ocupat de o ţară pe piaţa mondială, respectiv cu ponderea în schimburile comerciale internaţionale (îndeosebi, în exporturile mondiale). O asemenea definiţie transformă însă competitivitatea într-un joc cu sumă nulă, de vreme ce, pierderea unei pieţe pentru o ţară ar reprezenta, în fapt, un câştig pentru o alta. Această abordare a competitivităţii poate justifica intervenţiile în favoarea unei naţiuni prin intermediul aşa-numitelor „politici industriale”. Înţelegerea intuitivă a conceptului ascunde însă unele capcane. Aşa de pildă, existenţa unor salarii scăzute sau a unei monede subevaluate, ar putea, pe termen scurt, să ducă la creşterea exporturilor, fără a contribui însă, pe termen mediu sau lung, la susţinerea obiectivului final al oricărei intervenţii economice, creşterea nivelului de trai al populaţiei. • Ca atare, pentru a înţelege acest concept punctul de plecare ar trebuie să-l reprezinte factorii care contribuie la creşterea prosperităţii naţiunii, pornind de la faptul că standardul de viaţă al unui popor este direct dependent de productivitatea înregistrată de acea economie (productivitatea măsoară valoarea bunurilor şi serviciilor produse prin consumul unei unităţi de resurse umane, naturale sau de capital) 5 . Ca atare, competitivitatea reală este direct dependentă de valorile înregistrate de productivitate (W) şi nu de export, de vreme ce numai o productivitate ridicată permite susţinea unor salarii mai mari, a unei monede puternice, a unei eficienţe ridicate a capitalului, toate acestea ducând şi la un nivel de trai mai ridicat. Cu alte cuvinte, obiectivul imediat al oricărei economii ar trebui să-l reprezinte creşterea productivităţii şi nu a exporturilor, ştiut fiind că o creştere a productivităţii se va reflecta şi în creşterea cantităţii şi calităţii bunurilor produse şi deci, în mod mediat, şi în creşterea exporturilor.

Sursa: Global Competitiveness Report 2003-2004

Competitivitatea este direct dependentă de nivelul productivităţii muncii companiilor, productivitatea companiilor influenţând, la rândul ei, productivitatea unei ţări. Abordarea competitivităţii prin prisma productivităţii permite înţelegerea faptului că economia mondială nu reprezintă un joc cu sumă nulă, că fiecare naţiune îşi poate îmbunătăţi performanţele dacă acţionează în sensul creşterii productivităţii, provocarea actualei perioade

5

Productivitatea depinde atât de valoarea producţiei de bunuri şi servicii (măsurată prin nivelul preţurilor), cât şi de eficienţa cu care acestea pot fi realizate.


reprezentând-o tocmai rapiditatea cu care sunt create condiţii pentru rapida şi susţinuta creştere a productivităţii la scară globală.

4.1.2.1 Palierul macroeconomic al competitivităţii

Evident, prosperitatea unei naţiuni depinde atât de factori macroeconomici, precum existenţa unor instituţii politice, juridice şi sociale stabile şi a unor politici macroeconomice sănătoase, dar şi de performanţele înregistrate la nivel microeconomic, respectiv de abilitatea firmelor de a produce de o manieră eficientă bunuri şi servicii de calitate. Productivitatea înregistrată la nivelul unei ţării este, în cele din urmă, determinată de productivitatea firmelor, naţionale sau străine, care funcţionează pe teritoriul acesteia. Conform Global Competitiveness Report (2003, p. 3), cel puţin doi factori explică fundamentele macroeconomice ale productivităţii, respectiv: 1. gradul de sofisticare specific firmelor autohtone şi străine care concurează pe piaţa internă; 2. calitatea mediului microeconomic în care acţionează firmele respective. Cei doi factori se intercondiţionează, gradul de sofisticare fiind direct dependent de calitatea mediului autohton al afacerilor. Strategiile tot mai sofisticate necesită forţă de muncă superior calificată, îmbunătăţirea infrastructurii, institute de cercetare avansate, o concurenţă ridicată etc. Firmele dintr-o anumită ţară trebuie să-şi îmbunătăţească modul de a acţiona competitiv astfel încât să permită atingerea performanţelor economice. Companiile naţionale vor trebui să treacă de la avantajele comparative (costuri reduse ale resurselor naturale şi umane) la avantaje competitive, dependente de calitatea produselor realizate şi a proceselor tehnologice utilizate. Trecerea către modalităţi tot mai sofisticate de concurenţă depinde de modificarea, în paralel, a mediului microeconomic al afacerilor. Mediul de afaceri intern poate fi înţeles ca rezultat al interacţiunii între următorii patru factori cunoscuţi sub numele de „diamantul lui Porter”: • • calitatea input-urilor (resurse umane, naturale, nivelul capitalului, gradul de dezvoltare al infrastructurii fizice, tehnologice, administrative etc.); mediul de afaceri în care evoluează strategiile şi rivalităţile dintre firme (influenţat de politicile economice, gradul de dezvoltare al concurenţei, etc.)

Politici ale UE

• •

calitatea/gradul de sofisticare al cererii autohtone, prezenţa unor industrii conexe şi înrudite.

Guvernul joacă un rol inevitabil în dezvoltarea economică, pentru că deciziile luate la acest nivel pot afecta de o manieră decisivă calitatea mediului de afaceri. Guvernul poate modela condiţiile factoriale, de exemplu, prin intervenţii decisive pe piaţa forţei de muncă, pentru creşterea gradului de ocupare sau în direcţia îmbunătăţirii infrastructurii. Gradul de sofisticare al cererii autohtone derivă în parte din standardele tehnice, legislaţia de protecţie a consumatorului, achiziţiile guvernamentale sau gradul de deschidere al pieţei. De menţionat faptul că, influenţe similare, generate de politicile guvernamentale, se regăsesc în toate cele patru faţete ale diamantului. Rolul guvernului rămâne extrem de important în îmbunătăţirea mediului de afaceri la nivel naţional şi local. Productivitatea naţională poate fi, de asemenea, întărită prin coordonarea politicilor între statele vecine. Un efort concertat în vederea îmbunătăţirii mediului de afaceri este necesar la toate nivelurile guvernamentale. Pe lângă Guvern, un rol important în dezvoltarea economică trebuie să-l joace şi celelalte instituţii naţionale şi locale, precum universităţile, şcolile, furnizorii de infrastructură, diferitele organizaţii non-guvernamentale, toţi aceşti actori care putând contribui împreună la îmbunătăţirea mediului de afaceri la nivel microeconomic. Asemenea instituţii trebuie nu numai să-şi dezvolte şi îmbunătăţească propriile capabilităţi, dar trebuie să devină mult mai conectate de economie şi mai bine legate de sectorul privat. Sectorul privat în sine, nu reprezintă numai un beneficiar, un consumator al mediului de afaceri, dar trebuie, de asemenea, să joace un rol important şi în modelarea acestuia. Firmele private pot acţiona atât în sensul susţinerii financiare a sistemului de educaţie primare, a cercetării, dar şi al definirii de noi standarde reglementări care să fie nu numai în beneficiul lor, dar să şi îmbunătăţească întreg mediul competiţional. Organismele colective, de genul uniunilor sindicale, camerelor de comerţ joacă şi ele un rol important în îmbunătăţirea infrastructurii, prin organizarea de cursuri de formare, realizarea de studii de piaţă, acţiuni de promovare etc.


Mediul de afaceri la nivel microeconomic

Contextul în care se desfăşoară strategiile firmelor şi concurenţa Contextul modelează măsura în care o firmă face investiţii, categoriile de strategii utilizate, intensitatea competiţiei în plan local Factorii de intrare (input) Eficienţa, calitatea şi gradul de specializare: Condiţiile cererii Gradul de sofisticare presiunile din partea al cererii autohtone şi cumpărătorilor locali de a îmbunătăţi produsele şi serviciile

Resurse umane Resurse de capital Infrastructură fizică Infrastructura administrativă Infrastructura informaţională Infrastructura ştiinţifică şi tehnologică Resurse naturale Industrii înrudite şi conexe Disponibilitatea şi calitatea furnizorilor locali şi a industriilor înrudite şi nivelul de dezvoltare al clusterelor

4.1.3 Stadii în dezvoltarea competitivă

Dezvoltarea economică de succes reprezintă un proces de îmbunătăţiri succesive, în care calitatea mediului de afaceri la nivel naţional ajunge să susţină şi să încurajeze existenţa unei modalităţi tot mai sofisticate şi eficiente de a concura / a acţiona între firmele care îşi desfăşoară activitatea pe această piaţă. Trebuie însă observat că statele aflate în faze de dezvoltare diferite se confruntă cu probleme diferite. Urmând modelul propus de M. Porter, în procesul de creştere a competitivităţii economice pot fi identificate trei etape, respectiv, economia bazată pe factori, economia bazată pe investiţii şi economia bazată pe inovare (M. Porter, Global Competitiveness Report, 2003). Stadiile dezvoltării economice

Economia bazată pe factorii de producţie Economia bazată pe inovaţie Economia bazată pe investiţii

Pe măsură ce o naţiune evoluează din punct de vedere economic, ea progresează în ceea ce priveşte avantajul competitiv şi modul de acţiune. În stadiul „economiei bazate pe factorii de producţie” (Factor-Driven Economy), condiţiile factoriale primare, precum costul scăzut al muncii

Politici ale UE

sau al resurselor naturale reprezintă principala sursă a avantajului competitiv şi a exporturilor. Firma produce bunuri cu un grad redus de complexitate, de cele mai multe ori proiectate într-o altă ţară, mult mai avansată. Tehnologia avansată se regăseşte în importuri, investiţiile străine directe (ISD) sau imitaţii. În acest stadiu, companiile concurează prin preţuri şi nu au acces direct la consumatori. Ele joacă un rol limitat în „lanţul valorii” (value chain), concentrându-se în general asupra producerii de bunuri intensive în muncă şi în resurse extrase. O asemenea economie este extrem de vulnerabilă la ciclurile economiei mondiale, la tendinţele înregistrate de preţurile mărfurilor şi ale cursurilor de schimb. În cazul „economiei bazate pe investiţii” (Investment-Driven Economy), producerea eficientă a produselor şi serviciilor standard devine sursa dominantă a avantajului competitiv. Investiţii importante într-o infrastructură eficientă, o administraţie cu un comportament prietenos în ceea ce priveşte afacerile, facilităţi acordate investiţiilor, acces la finanţare, reprezintă factori care permit îmbunătăţirea afacerilor. Produsele şi serviciile realizate devin tot mai competitive, tot mai sofisticate, dar tehnologia şi designul vin încă, în cea mai mare parte, din afară. Cu toate acestea, în acest stadiu, naţiunile nu doar asimilează tehnologia din afară, dar îşi dezvoltă şi capacitatea de a o îmbunătăţi. Rolul acestor naţiuni în lanţul valorii este mult mai extins. Un asemenea tip de economie, concentrată pe producţie şi servicii pentru export, rămâne în continuare vulnerabilă în faţa crizelor financiare şi externe, precum şi a şocurilor cererii în diferite sectoare. Pentru „economiile bazate pe inovare” (Innovation-Driven Economy), abilitatea de a produce bunuri şi servicii noi, folosind cele mai avansate metode tehnologice, devine sursa avantajului competitiv. Conform definiţiei OCDE, „inovaţiile tehnologice cuprind atât produsele şi procesele noi, cât şi modificările tehnologice semnificative ale acestora. O inovaţie se consideră implementată dacă a fost introdusă pe piaţă – în cazul inovării de produs, sau dacă a fost utilizată în cazul unui proces de producţie – în cazul inovării de proces. De aceea, procesul de inovare presupune o serie de activităţi ştiinţifice, tehnologice, organizaţionale, financiare şi comerciale specifice”. Procesul complet de inovare presupune crearea „noului”, dar şi implementarea acestuia, fie direct, fie indirect, prin transfer de cunoaştere. Conform analizelor OCDE (OCDE, 2003), în ultima decadă, ritmul de creştere al PIB/locuitor în ţările OCDE a încetat să mai urmeze un trend convergent şi asta deoarece, productivitatea a fost mai accelerată în unele ţări, (cel mai elocvent exemplu fiind oferit de SUA), şi substanţial încetinită în altele, (precum unele state ale UE sau Japonia). Pe fondul sau ca urmare a acestor evoluţii, s-au ivit semnele aşa-numitei „noi economii”, indusă de explozia noilor tehnologii.


Clusterele

Mediul naţional al afacerilor este tot mai mult caracterizat de prezenţa clusterelor. Clusterele reprezintă grupuri de firme interdependente, de furnizori de bunuri şi servicii, precum şi de instituţii conexe, dispuse într-un spaţiu concentrat din punct de vedere geografic şi caracterizate atât prin existenţa unor trăsături comune cât şi complementare. Clusterele pot stimula creşterea competitivităţii deoarece: 1. permit creşterea productivităţii firmelor / industriilor dispuse în spaţiul respectiv. Firmele din cadrul unui cluster au un acces mult mai facil şi mai eficient la furnizarea unor servicii specializate, la forţă de muncă specializată, pregătită corespunzător etc. decât firmele dispuse în spaţii izolate. Prezenţa unui volum semnificativ de utilaje, tehnologie, cunoştinţe etc. în acelaşi spaţiu geografic permite o mai mare eficienţă şi flexibilitate decât s-ar atinge în cazul unei integrări pe verticală sau în cazul unor relaţii cu furnizorii dispuşi în alte zone geografice. 2. permit creşterea capacităţii de inovare şi a productivităţii. În interiorul clusterelor pot fi mult mai uşor percepute oportunităţile de investire şi pot fi mult mai uşor găsite resursele umane, materiale şi/sau financiare necesare. În acelaşi timp, diseminarea informaţiilor se face mult mai eficient decât în cazul unor firme aflate în spaţii geografice îndepărtate. 3. stimulează şi susţin apariţia de noi întreprinzători şi de noi firme, ceea ce duce în continuare la extinderea clusterului (cerc virtuos al dependenţelor). Prezenţa în zonă a lucrătorilor calificaţi, accesul facil la input-urile necesare etc., face ca prezenţa barierelor la intrare să nu mai reprezinte o problemă pentru acest spaţiu.

A vedea dezvoltarea economică drept un proces secvenţial, de construire a unor capabilităţi microeconomice interdependendente, de îmbunătăţire a facilităţilor şi de creştere a concurenţei, reprezintă un pas important în etapizarea oricărei politici economice. Acest tip de analiză face lumină şi explică, în cazul unor state diferite, cauzele tranziţiilor dificile către noile stadii de dezvoltare 6 .

6

În Asia, de exemplu, economii de succes aflate în stadiul de „economii bazate pe investiţii”, precum Taiwan sau Singapore, care se sprijineau pe forţa multinaţionalelor, infrastructură investiţională puternică, intervenţii guvernamentale s-au dovedit ineficiente în susţinerea unor niveluri ridicate de prosperitate. Mai mult, nivelurile relativ ridicate ale salariilor şi ale costurilor autohtone le-au făcut mai vulnerabile în faţa competiţiei venite din partea produselor mult mai ieftine din China. Ca atare, sfidarea pentru cele două ţări este, de asta dată, de a trece la stadiul economiei bazate pe inovaţie şi la dezvoltarea clusterelor. Această trecere reprezintă un proces lent, în cadrul cărora firmele se vor adapta la noi tipuri de strategii, priorităţile investiţionale vor fi modificate, iar noile instituţii vor fi create. Deşi politica guvernamentală poate genera efecte relativ rapide în cazul stadiului bazat pe investiţii, trecerea spre stadiul economiei bazate pe inovaţie va trebui să se sprijine tot mai mult pe sectorul privat.

Politici ale UE

4.2 Agenda Lisabona şi imperativul creşterii competitivităţii

Modul în care sunt gestionate politicile comune ale UE reprezintă, în ultimii ani, unul din cele mai dezbătute subiecte. Tot mai evident este faptul că îmbunătăţirea guvernării economice este esenţială pentru creşterea performanţelor economice europene, de vreme ce deficienţele instituţionale şi administrative împiedică înregistrarea de performanţe economice. În plus, acţiunile în sensul sporirii eficienţei guvernării devin cu atât mai importante în contextul extinderii. Îngrijorările privind modul de administrare al UE, reforma instituţională, au stat în centrul dezbaterilor purtate în cadrul Convenţiei privind viitorul Europei. Deoarece extinderea va duce la creşterea eterogenităţii Uniunii se pune problema dacă un sistem uniform de reguli şi proceduri mai poate fi aplicat în cazul unei realităţi tot mai diverse.

4.2.1 Modelul actual al guvernării economice în UE

Guvernarea poate fi definită drept un proces prin intermediul căruia instituţiile şi societatea civilă îşi exercită puterea, autoritatea şi influenţa, făcând apel la politici şi decizii care privesc atât dezvoltarea economică şi socială, cât şi viaţa publică, în general. Guvernarea economică a UE a devenit un subiect predilect în ultimii 15 ani, frecvent fiind organizate dezbateri sau elaborate analize privind modul de gestionare al politicilor comune, căile de îmbunătăţire a performanţelor economice sau de control al deficitelor instituţionale şi de management şi asta după ce, în perioada anterioară creării UEM, accentul fusese pus pe setul de măsuri şi de politici care urmau să facă Uniunea mai eficientă şi mai robustă şi, din punctul de vedere al implementării, pe întărirea rolului jucat de Consiliu în luarea de decizii privind reglementarea Pieţei Unice. Începând cu anii ’80, dezbaterile privind guvernarea au evoluat şi au pus în evidenţă cel puţin patru trăsături semnificative privind acest proces, respectiv: 1. performanţele economice modeste înregistrate de UE în ultimele decade - care pot sugera faptul că Uniunea şi statele membre şi-au pierdut capacitatea de a ataca în mod sistematic diferitele domenii de interes comun şi pot conduce la concluzia că modalitatea de abordare a spaţiului economic european poate fi parţial eronată;


2. tendinţa de adâncire a integrării - evidentă tot mai mult începând cu anii ’80, odată cu Piaţa Unică, şi care a intensificat dezbaterile privind delimitarea puterilor / competenţelor între UE şi statele membre (sau entităţile sub-naţionale). Aspectul delimitării competenţelor, deşi mult discutat, rămâne totuşi mai degrabă ambiguu (în ciuda trimiterilor din Tratate la principiul subsidiarităţii). Tratatul Constituţional este cel care vine cu clarificări importante în acest domeniu (vezi capitolul III); 3. pe măsură ce procesul integrării s-a adâncit, ambiţiile statelor membre au crescut, impunând apelul la noi metode de conducere, altele decât cele gândite iniţial. Statele membre s-au dovedit a fi rezervate în delegarea automată a autorităţii şi puterii către Comunitate, preferând modalităţi decizionale paralele, precum coordonarea sau introducerea de instrumente noi, ca, de exemplu, reperele (benchmarking). Acest lucru a condus la discuţii frecvente privind eficienţa şi compatibilitatea reciprocă dintre aceste metode; 4. au existat şi există în continuare discuţii privind abordarea cea mai potrivită în ceea ce priveşte euro şi coerenţa Pactului de Stabilitate şi Creştere. Conform Raportului Sapir (2003), ceea ce există în prezent în cadrul UE reprezintă un amestec de aranjamente diferite privind gestionarea politicilor UE, cel puţin patru abordări importante putând fi aduse în discuţie (A. Sapir, 2003): 1. Delegarea – anumite politici sunt complet delegate la nivelul Uniunii (din punct de vedere al deciziei şi aplicării). Acest tip de acţiune este specific atât domeniilor în care UE are competenţe exclusive, cât şi celor al competenţelor divizate, comune. Ca exemplu, putem aminti politica comercială (integral în cazul mărfurilor şi parţial în cazul serviciilor), politica în domeniul concurenţei şi, ceva mai recent, politica monetară. Modul de delegare diferă în funcţie de tipul de politică: cel mai adesea delegarea este la nivelul Comisiei Europene, deşi se pot realiza şi la nivelul altor organisme europene, precum Banca Central Europeană, în cazul politicii monetare. 2. Angajamentul – pentru anumite politici, pentru care statele membre păstrează responsabilitatea finală, există însă obligaţia unor angajamente obligatorii. În acest caz, modul de aplicare al politicii face subiectul supravegherii UE şi poate fi subiect de sancţiune în cazul în care nu sunt respectate obligaţiile asumate. Ca exemplu putem aminti politica în domeniul ajutoarelor de stat. 3. Coordonarea – anumite domenii ale politicii macroeconomice, dar şi microeconomice, precum şi cele care fac legătura între politica

Politici ale UE

socială şi cea economică, sunt în mare măsură decise şi implementate la nivelul statelor membre, dar fac obiectul unui proces de coordonare (de regulă, fără a exista prea multe restricţii, aşa-numitele procese „soft”). Spre deosebire de „angajamente”, în acest caz nu mai există obligativitatea aplicării, dar există proceduri de supraveghere multilaterală, dialog, indicatori, care pot influenţa decisiv deciziile politice. Exemple: aspecte de politică macroeconomică care nu cad sub jurisdicţia Art. 104 al TCE (privind procedura deficitelor excesive), de reformă structurală, politicile privind ocuparea forţei de muncă etc.

Aşa de pildă, cadrul coordonării politicilor macro-economice conform Tratatului de la Nisa, în vigoare în acest moment, se sprijină pe trei piloni: o politică monetară unică pentru statele din zona euro, definită şi pusă în aplicare de Banca Central Europeană, al cărei obiectiv principal îl reprezintă menţinerea stabilităţii preţurilor; o politică fiscală descentralizată, concepută şi gestionată la nivelul statelor membre, care trebuie să respecte: i. Procedura deficitelor excesive – privind interzicerea deficitelor mai mari de 3% din PIB; ii. Pactul de Stabilitate şi Creştere – privind realizarea echilibrelor bugetare pe termen mediu. o procedură specifică privind supravegherea politicilor economice – priveşte probleme economice de interes comun şi este realizată de către ECOFIN, pornind de la Orientările generale de politică economică ale statelor membre.

4. Autonomia – Multe politici continuă să fie decise şi implementate autonom, în cadrul statelor membre, fără implicarea UE, cu excepţia dialogului politic. Ca exemplu: politica fiscală, politica în domeniul educaţiei, a protecţiei sociale etc. Tabelul 4.1 pune în evidenţă cele patru categorii competenţe, manifestate atât la nivel micro, cât şi macroeconomic.


Reprezentarea schematică a regimurilor de guvernare în cadrul UE

Tabelul 4.1

Micro PAC Comerţ (mărfuri) Competiţie (cea mai mare parte) Reglementări privind piaţa produselor Dezvoltare regională (unele elemente) Cercetare şi dezvoltare (UE) Angajamente TVA Ajutoare de stat Controlul emisiilor de gaze Coordonare Piaţa muncii Supraveghere financiară Piaţa serviciilor şi utilităţilor Dezvoltare regională Autonomie Impozite directe Cheltuieli publice naţionale Educaţie Bunăstare Cercetare – Dezvoltare (nivel naţional) Sursa: Sapir Report, 2003 Delegarea Macro Politica monetară (zona euro)

Politica fiscala (zona euro) – Art. 104 Politica fiscală (Art. 99)

Această clasificare reprezintă evident o simplificare voită, menită să uşureze înţelegerea conceptului ca atare. Chiar şi pentru politicile delegate, modul de luare a deciziilor şi de aplicare a acestora variază într-o foarte mare măsură. Astfel, politica comercială este decisă de Consiliu şi implementată de Comisie (Consiliul este decidentul, Comisia agentul), în vreme ce politica în domeniul concurenţei este decisă şi implementată de Comisie fără implicarea Consiliului (deşi şi aici trebuie să amintim existenţa unei reţele de autorităţi naţionale). Procedurile care implică obligativitatea respectării angajamentelor variază, de asemenea, ca natură (apel în faţa Curţii de Justiţie sau sancţiuni financiare) şi intensitate. Coordonarea, la rândul ei, poate îmbrăca diferite forme: • a unor ghiduri foarte clare, la care statele membre trebuie să se conformeze şi a mecanismelor de supraveghere multilaterală (acesta este rolul Orientărilor generale ale politicilor economice OGPE, Art. 91 al TCE), a unor reglementări generale, comune, decise prin vot cu majoritate calificată (reglementările specifice pieţei interne);

•

Politici ale UE

• •

a unui dialog permanent, informal la nivel înalt (de exemplu, cel practicat în interiorul Eurogrupului); a unor evaluări şi informări reciproce (aşa-numita „metodă deschisă de coordonare”, introdusă în 2000 prin Agenda Lisabona).

În ceea ce priveşte implementarea politicilor comune, ea se bazează pe cooperarea dintre autorităţile statelor membre şi cele ale UE, aparatul birocratic al Uniunii sprijinindu-se temeinic pe cel al statelor membre în aplicarea deciziilor. Instrumentele prin care politicile Uniunii sunt implementate sunt de asemenea numeroase şi de natură diferită, de la reglementări generale imperative (regulamentele), la cele neobligatorii, de genul recomandărilor sau la proceduri privind cooperarea şi dialogul: 1. Legislaţia europeană – acest instrument a fost folosit extensiv în cazul Pieţei Interne şi pentru a crea cadrul general al măsurilor care se aplică la nivelul UE; 2. Reglementări europene imperative – vizează moneda unică (suportul juridic îl reprezintă articolele din Tratate şi deciziile Consiliului); 3. Decizii – vizează diferite situaţii specifice unei anume ţări sau domeniu (în special în cazul politicii în domeniul concurenţei); 4. Mandate colective de negociere – utilizate în cazul politicii comerciale; 5. Sancţiuni – nerespectarea reglementărilor comune poate atrage după sine aplicarea de sancţiuni – aplicate în cazul politicii ajutoarelor de stat şi a Pactului de stabilitate şi creştere; 6. Stimulente fiscale – prevăzute de Bugetul UE fie pentru PDR, fie pentru diferite programe colective, precum cele din domeniul cercetării şi dezvoltării; 7. Indicatori, standarde, sarcini agreate – într-o serie de situaţii, în special în cazul Orientărilor Generale ale Politicilor Economice şi a Strategiei Lisabona, statele membre cad de acord asupra unor abordări similare, a unor metodologii şi obiective comune în raportarea şi evaluarea performanţelor; 8. Aliniere „voluntară” şi transfer politic – unele forme de convergenţă iau forma unor „modele” de politici, care implică transferul de experienţă şi/sau bune practici dinspre ţările care au obţinut bune performanţe; 9. Reţele – UE depinde într-o oarecare măsură şi de existenţa unor reţele de guvernare, care acţionează fie în direcţia dezvoltării bazei unui regim colectiv, fie chiar ca un instrument în sine. Ca atare, de vreme ce există atâtea forme intermediare de cooperare, a spune că UE trebuie să aleagă între „metoda comunitară” şi cea „interguvernamentală” reprezentă nu numai o simplificare periculoasă, ci şi o afirmaţie mult îndepărtată de realitate.


O examinare cantitativă a legislaţiei şi deciziilor luate în diferite cazuri individuale (inclusiv cele ale CEJ) oferă următoarea imagine: • Din punct de vedere cantitativ, cea mai mare parte a activităţii legislative a UE se concentrează în trei domenii: piaţa internă, politica agricolă comună şi politica comercială comună, care reprezintă şi principalele domenii de competenţă ale UE; • Instrumentele utilizate în cazul implementării politicilor sectoriale, a politicii în domeniul concurenţei şi a politicii comerciale comune sunt, în principal, uniforme la nivelul UE (regulamente sau decizii în situaţii specifice) în vreme ce, în cazul pieţei interne, instrumentul de bază îl reprezintă directivele, instrument care oferă un oarecare spaţiu de manevră pentru adaptarea la realităţile naţionale specifice fiecărui stat membru; • Legislaţia referitoare la UEM se limitează, în principal, la stabilirea cadrului general al politicilor macroeconomice şi la introducerea monedei unice; • Rolul UE în implementarea politicii în domeniul concurenţei şi a politicii comerciale comune, rezidă aparent în numărul mare de decizii individuale (de exemplu, pentru controlul fuziunilor sau cazurile de anti-dumping); în acest caz, rolul UE nu este numai de a stabili nişte reguli, ci şi de a le implementa, precum e cazul oricărui Guvern; • Există foarte puţină legislaţie comună în domeniul inovării, educaţiei şi cercetării, domenii prioritare pentru Strategia Lisabona. Acte legislative ale UE, pe domenii, adoptate la începutul anilor 2000 (număr de acte individuale adoptate)

Regulamente 134 48 73 13 45 3915 3733 182 336 66 13 257 1790 1568 222 Directive 1004 890 38 76 1 650 484 166 447 193 76 178 21 20 1 Tabelul 4.2 Decizii 2551 184 2309 58 80 2738 2245 493 773 188 58 527 1474 1216 258

Integrare micro Piaţa comună Competiţie şi legislaţia întreprinderilor Impozitare UEM Politici sectoriale Agricultură Alte politici sectoriale Educaţie, mediu, politică socială Mediu Educaţie, cercetare, cultură Cetăţeni, protecţie socială Plan internaţional Comerţ internaţional Alte relaţii internaţionale

Sursa: Adaptare după Alesina et al (2002), în Sapir Report (2003)

Politici ale UE

O altă modalitate de evaluare a importanţei politicilor UE poate fi oferită şi de analiza structurii cheltuielilor bugetare. Astfel, dacă avem în vedere ponderea în buget, cheltuielile generate de politica agricolă comună şi politica de dezvoltare regională sunt dominante, în vreme ce cheltuielile alocate cercetării-dezvoltării nu reprezintă decât circa 4% din total cheltuieli. Cu toate acestea, nici informaţiile cantitative, nici cele legislative nu pot releva diversitatea de roluri care revin Uniunii. Astfel, ea acţionează atât în calitate de creator de reguli/reglementări, de politici, de supraveghetor dar şi de facilitator. Tabelul.4.3 prezintă principalele domenii de competenţe ale UE, precum şi metodele de guvernare specifice. Competenţele UE, metode şi roluri ale guvernării – prezentare schematică

Tabel 4.3

Competente Competenţele UE Rolul UE Creator de reguli/reglementări Creator de politici Metoda de guvernare Delegarea puterilor legislative la nivelul UE Delegarea puterilor executive către o instituţie europeană Delegarea puterilor judecătoreşti sau de reglementare către o instituţie europeană Delegarea parţială a puterilor legislative către UE (prin directive, cadre legale) Delegarea parţială a funcţiilor bugetare, Bugetului UE Respectarea angajamentelor, prin apel eventual la sancţiuni Coordonarea politicilor naţionale, posibil prin facilităţi Exemple Piaţa Internă PAC, PCC, Politica monetară în zona euro Controlul fuziunilor Piaţa Internă Politica de coeziune Ajutoare de stat Pactul de Stabilitate şi Creştere Piaţa muncii

Reglementator

Competenţe comune

Creator de reguli Creator de politici Supraveghetor

Facilitator Sursa: Sapir Report, p. 80, tabelul 6.4

Imaginea oferită de tabelul de mai sus poate sugera existenţa confuziei şi tensiunii la nivelul UE, cu efecte directe asupra eficienţei procesului decizional. Pe de o parte, confuzia este creată de complexitatea sistemului UE, de diversitatea rolurilor jucate de Uniune în raport cu statele membre, entităţile sub-naţionale şi agenţii privaţi. Pe de altă parte, tensiunea apare datorită decalajului dintre obiective (menţionate în Tratate) şi mijloace (de pildă, cele bugetare), decalaj generat de caracterul politic al UE.


În categoria factorilor care pot explica ineficienţa anumitor măsuri de guvernare decise la nivelul UE se pot include: o alocarea ineficientă a unor politici între UE şi statele membre în ceea ce priveşte obiectivele de atins (pe fondul unei centralizări sau descentralizări necorespunzătoare); în cazul unor alocări corespunzătoare, incapacitatea statelor membre de a atinge obiectivele stabilite din cauza neîmplinirilor transferate dinspre o altă politică; o politică poate fi corespunzător alocată dar designul sau aplicarea ei pot fi deficiente fie din motive instituţionale, fie din lipsa unor instrumente potrivite. În cazul nivelurilor intermediare (angajamentul sau coordonarea), eşecurile pot deriva din procedurile legate de coordonare; eşecurile pot fi generate şi de neîmplinirile din spaţiul economic naţional, urmare fie a unor scopuri insuficient precizate, fie a unor strategii sau instrumente politice nepotrivite.

o

o

o

Alocarea optimă a responsabilităţilor rămâne încă o problemă dificil de gestionat de vreme ce riscul inerţiei este extrem de ridicat, derivând din faptul că instituţiile şi reglementările comunitare menţionate în Tratate nu pot fi modificate decât prin unanimitate. În plus, chiar şi amendamentele aduse legislaţiei secundare cer tot atât de mult consens şi capital politic cât ar necesita o reformă constituţională într-un stat unitar. În acelaşi timp, nu trebuie uitat faptul că regiile şi instituţiile răspund gândirii politice din perioada în care au fost concepute (aşa cum demonstrează, de pildă, politica agricola comună). Pentru a nu cădea în aceeaşi capcană, trebuie acţionat astfel încât să fie nu doar înlocuite paradigmele unei perioade trecute cu paradigme actuale ci, mai degrabă, să fie găsit un mod optim de a construi politici astfel încât ele să poată răspunde cât mai bine nu numai problemelor de astăzi, ci şi provocărilor de mâine.

4.2.2 Stabilitate macroeconomică versus coeziune economică şi socială

De la 1 mai 2004, UE numără 25 de ţări, are o populaţie de circa 450 milioane locuitori şi participă cu circa un sfert la PIB mondial. Tabelul următor (tabelul 4.4) include câteva informaţii menite să descrie locul pe care-l ocupă în prezent UE în plan global.

Politici ale UE

Poziţia UE în plan mondial la nivelul anului 2000

Tabelul 4.4

Populaţia UE -25 milioane 452 PIB Miliarde euro 8.935 PIB/loc în PPC Euro 17.694 Rata de dependenţă faţă de vârstnici (60+/15-59)% 34

Vecinătatea UE 339 Ţări candidate şi 124 Balcanii de Vest AELS Belarus, Moldova, 12 Rusia, Ucraina 203 Vecinătatea 154 mediteraneană 5.188 Restul lumii 671 Africa 2.310 China 520 America Latină 127 Japonia 286 SUA 1.261 Restul lumii Total mondial 6.133 Sursa: Sapir Report, 2003, p.117

1.064 289 445 330 388 23.628 345 1.686 2.315 5.163 10.806 3.313 34.015

4.994 6.185 24.667 3.103 3.852 5.250 1.377 2.683 6.854 21.738 30.371 4.060 6.118

26 20 33 30 11 14 9 15 13 38 26 13 17

Încă de la mijlocul anilor 1980, Uniunea Europeană a cunoscut un salt important în procesul integraţionist, odată cu stabilirea unei Pieţe Unice în 1993 şi cu introducerea monedei euro în 1999. Judecând după progresul realizat în acest domeniu, nu există nici o îndoială asupra faptului că această perioadă a constituit un adevărat succes instituţional. Cu toate acestea, din punct de vedere economic, lucrurile nu sunt la fel de simple. Dacă stabilitatea macroeconomică a cunoscut, pe ansamblu, o îmbunătăţire semnificativă – reflectată, spre exemplu, în reducerea substanţială a ratei inflaţiei şi a deficitului bugetar – iar gradul ridicat de coeziune a fost menţinut, nu acelaşi lucru se poate spune despre performanţa sistemului economic, care nu a reuşit să furnizeze creşterea economică aşteptată. Această evoluţie negativă este şocantă, deoarece contrastează nu numai cu aşteptările Uniunii, ci şi cu performanţele înregistrate de aceasta în trecut şi cu recentele realizări ale SUA 7 .

7

În UE s-a înregistrat o scădere constantă a ratei medii de dezvoltare deceniu după deceniu, în timp ce PIB / locuitor s-a menţinut la un nivel egal cu 70% din cel al SUA încă din 1980. Disparităţile dintre SUA şi UE s-au adâncit în ultimii ani. De exemplu, în perioada 1995-2001, economia SUA a contribuit cu peste 60% la creşterea PIB mondial, în timp ce UE, cu o economie doar puţin mai mică, a contribuit cu mai puţin de 10%.


Figura 4.1 Diferenţa între UE –15, SUA şi Japonia în PIB per capita

Sursa : http://europa.eu.int/comm/eurostat/

Nota : Datele sunt calculate la Paritatea Puterii de Cumpărare, datele după 2004 sunt previziuni

Motivul principal al acestei situaţii dezamăgitoare rezidă în modul în care economia Uniunii a reacţionat în faţa şocurilor generate de procese, fenomene precum: revoluţia informaţională, reunificarea Germaniei, trecerea la economia de piaţă a ţărilor din Centrul şi Estul Europei, globalizarea – care au impus noi forme de organizare a producţiei. S-a simţit astfel nevoia unor firme mai puţin integrate pe verticală, a unei mai mari mobilităţi atât în interiorul, cât şi între firme, a unei flexibilităţi sporite a pieţelor forţei de muncă, investiţii ridicate nu numai în cercetare şi dezvoltare, cât şi în educaţia superioară, dar şi a unui sprijin susţinut în cazul pieţelor financiare. Cu alte cuvinte, au fost şi sunt în continuare necesare schimbări masive în organizaţiile şi instituţiile economice, schimbări care, în marea lor majoritate, sunt în plină evoluţie. Trecerea în revistă a principalelor momente în evoluţia economică a Uniunii în perioada postbelică ne poate ajuta să înţelegem mai bine problemele cărora trebuie să le facă faţă astăzi.

Politici ale UE

4.2.3 Evoluţii caracteristice perioadei postbelice

Intervalul 1945–1975 este cunoscută sub numele de cei „treizeci de ani glorioşi”, în care Europa a cunoscut o perioadă fără precedent pentru creştere, stabilitate şi coeziune. Nu trebuie să uităm că, în vreme ce stabilitatea economică şi coeziunea socială reprezintă condiţii esenţiale pentru asigurarea creşterii, prezenţa creşterii economice este la rândul ei, crucială pentru susţinerea stabilităţii economice şi a sistemului de protecţie socială. Condiţiile economice şi sociale înregistrate în această perioadă au fost remarcabile: • • Ritmul anual de creştere a PIB la nivelul UE a fost de 4.6% (3.8% pentru PIB/locuitor); Standardul de viaţă a crescut rapid: de la un nivel al PIB/loc în UE, în 1950, reprezentând 40% din nivelul înregistrat în SUA, la peste 70% în 1973; Inflaţia (măsurată prin deflatorul consumului privat) şi rata şomajului au rămas scăzute, la 4% şi, respectiv, 2%.

•

Urmare a acestor condiţii, costul bunăstării sociale a fost gestionat în condiţii foarte bune. Deşi a cunoscut creşteri considerabile în timp, ponderea cheltuielilor guvernamentale în PIB era în 1970 relativ modestă, de circa 36%. Cea mai mare parte a cheltuielilor publice se orientau către: consum guvernamental (15%), transferuri (14%, incluzând 12% pentru transferuri sociale şi numai 2% pentru subvenţii) şi investiţii publice (4%). Acest triunghi magic a început să nu mai funcţioneze în anii ’70, odată cu declanşarea celor două şocuri petroliere. Din acest moment presiunea a crescut continuu, ca rezultat a trei procese profunde şi interconectate din plan socio-economic, respectiv: • • • demografice; tehnologice; globalizarea.

Începând cu 1973, după cei 30 de ani glorioşi, a urmat o perioadă de creştere încetinită şi de instabilitate macroeconomică, sistemul de protecţie socială conceput anterior fiind tot mai greu de gestionat. Perioada 1974-1985 este perioada „eurosclerozei”, când: • Ritmul anual de creştere a PIB al UE atinge cu greu 2%, iar PIB/loc 1.7%;


• •

Ca urmare, procesul de convergenţă a veniturilor dintre UE şi SUA nu numai că a fost stopat ba chiar oarecum inversat; Media inflaţiei a urcat la 11%, iar rata şomajului a crescut de la mai puţin de 3% în 1974, la 10% în 1985.

Combinaţia de creştere încetinită şi şomaj ridicat, pe fondul îmbătrânirii populaţiei, a dus la creşterea cheltuielilor cu protecţia socială, cu serioase consecinţe asupra finanţelor publice. Ponderea cheltuielilor guvernamentale în PIB a crescut rapid după 1973, atingând 46% în 1980 şi 49% în 1985 (o creştere de 13 p.p. faţă de 1970). Această creştere a implicat în principal două poziţii: consumul guvernamental, care a crescut în PIB cu 4 p.p. între 1970 şi 1985, şi transferurile guvernamentale, care au crescut cu 7 p.p. (6 p.p. pentru transferuri propriu-zise şi 1 p.p. pentru subvenţii). Pe de altă parte, ponderea investiţiilor publice în PIB a scăzut cu circa 1 p.p. Creşterea spectaculoasă a cheltuielilor publice a fost finanţată parţial prin venituri publice suplimentare (care au crescut cu până la 8 p.p.) şi, parţial, prin împrumuturi (care cresc între 1970 şi 1985 cu 5 p.p). La mijlocul anilor ’80, Europa se înscrisese pe o spirală negativă: ritmul redus de creştere al PIB şi al ocupării însemna o creştere a cheltuielilor publice, ceea ce implica necesitatea unor venituri publice în creştere, care, în schimb, solicitau contribuţii sociale mai mari (între 1970 şi 1985, acestea au crescut în PIB cu circa 5 p.p.) dar şi impozite directe mai mari (o creştere de aproape 3 p.p între 1970 şi 1985). Pe fondul acestor evoluţii s-a înregistrat reducerea înclinaţiei spre investire, consecinţele directe fiind reducerea producţiei şi a gradului de ocupare. Factorii care au contribuit la înscrierea Europei pe această spirală negativă pot fi departajaţi în două categorii mari: 1. şocurile cărora sistemul economic european trebuie să le facă faţă în mod continuu, de vreme ce, după cele două şocuri petroliere (din 1973 şi 1979), Europa s-a confruntat cu un proces de îmbătrânire a populaţiei, cu o revoluţie în domeniul tehnologiei informaţionale şi cu efectele generate de globalizare, toate aceste procese punându-şi amprenta asupra creşterii cererii pentru protecţie socială. 2. sistemul de guvernare economică europeană care pare a fi, din punct de vedere politic, incapabil să se reformeze şi să stabilească un nou contract social care să permită atât o creştere mai rapidă, cât şi o menţinere a bunăstării sociale. Ca atare, problema este cum se poate ieşi din următoarea dilemă: menţinerea actualului model european social, implică un ritm mai ridicat de creştere a PIB, dar asigurarea unui ritm mai ridicat de creştere impune adaptarea, respectiv modificarea, modelului social, în funcţie de condiţiile specifice noului mediu socio-economic.

Politici ale UE

În perioada 1986–2000 Uniunea a făcut unele progrese: • • • inflaţia a fost redusă la nivelurile anterioare anului 1973, media fiind de 3.5%, iar după 1994, ea nu a mai depăşit 3%; rata şomajului a rămas ridicată, peste nivelul din 1973, media fiind de 9%; creşterea economică a fost modestă: 2.5% pentru PIB şi 2.2% pentru PIB/locuitor. Cu aceste ritmuri, PIB/locuitor din UE a rămas la nivelul de 70% din cel atins în SUA, ceea ce înseamnă că procesul de convergenţă a standardelor de viaţă, specific celor „30 de ani glorioşi”, a rămas numai de domeniul trecutului.

Ritmul redus de creştere şi rata ridicată a şomajului s-au reflectat în creşterea cererii pentru protecţie socială şi într-o continuă deteriorare a finanţelor publice. În 1993, cheltuielile guvernamentale totale la nivelul UE au atins cel mai înalt nivel, de 51 % din PIB. Deoarece şi veniturile publice au reprezentat 45% din PIB, asta înseamnă că anul 1993 a fost de asemenea anul în care împrumuturile publice au atins cel mai ridicat nivel, de 6% din PIB. Procesul de consolidare fiscală convenit la Maastricht şi lansat în 1993 a pus capăt procesului de deteriorare continuă a finanţelor publice, început cu circa 20 de ani în urmă. Până în 1999, anul în care a fost introdus euro, împrumuturile publice au reprezentat mai puţin de 1%. Această cotitură a fost consecinţa unor acţiuni combinate, de reducere a cheltuielilor guvernamentale şi de creştere a veniturilor. În 1999, cheltuielile guvernamentale totale au scăzut la 48% din PIB (cu 3 procente sub nivelul din 1993, dar cu 12 procente peste nivelul din 1970). În acelaşi timp, veniturile guvernamentale au atins cel mai înalt nivel, de 47% din PIB (cu 10 procente peste nivelul din 1970). În anul 2000, UE pare a fi reuşit să realizeze consolidarea fiscală. Pentru prima dată după 1970, consolidarea bugetară a statelor membre a atins un nivel pozitiv. De asemenea, cheltuielile guvernamentale par şi ele a fi sub control, în 2000, ponderea lor în PIB fiind de mai puţin de 46%, cel mai scăzut nivel de după 1981. În realitate însă, spirala ritmului redus de creştere şi a cheltuielilor publice ridicate a rămas intactă. Anul 2000 a fost unul excepţional, ritmul creşterii fiind de 3.5%, 1 procent peste trendul perioadei 1986-2000. În 2001 însă, ritmul a scăzut, cheltuielile publice şi împrumuturile au crescut la loc. În 2002, cheltuielile guvernamentale totale reprezentau iarăşi 48% din PIB, iar împrumuturile publice aproape 2% din PIB.


4.2.4 Eficienţa modelului european

După cei treizeci de ani postbelici în care „triunghiul magic” a făcut din Europa o economie remarcabilă, începând cu 1970, odată cu cele două şocuri petroliere, acesta începe să-şi arate slăbiciunea. Presiunea din ce în ce mai crescută asupra acestuia s-a datorat, în principal, schimbărilor profunde din mediul economic şi social care au avut loc pe continent şi în lume: trendul demografic, tehnologia şi globalizarea. Dacă în perioada numită în literatură „les trente glorieuses”, creşterea economică rapidă, stabilitatea macroeconomică şi sistemul de protecţie socială s-au sprijinit reciproc, după 1973 creşterea lentă, instabilitatea economică şi sistemul social conceput în circumstanţe profund diferite s-au dovedit a fi greu de manevrat. Astfel, la mijlocul anilor ’80 Europa se zbătea într-un cerc vicios: creşterea lentă a PIB şi a ratei ocupării a însemnat creşterea cheltuielilor publice, care la rândul lor au necesitat venituri suplimentare la buget şi o creştere a contribuţiilor sociale şi fiscale, reducându-se astfel facilităţile pentru investiţii şi pentru crearea de locuri de muncă, cu efect asupra perspectivelor de creştere şi ocupare. Motivul pentru care Europa părea prinsă în această capcană avea două determinări majore. În primul rând, şocurile suferite de sistem au fost de durată. După cele două crize petroliere din 1973 şi 1979, Europa s-a confruntat cu fenomenul de îmbătrânire a populaţiei, cu revoluţia IT şi cu globalizarea, toate având drept efect creşterea nevoii de protecţie socială. În al doilea rând, sistemul părea incapabil de a se autoreforma pentru a determina creştere economică şi a păstra nivelul de trai. Trebuia găsită soluţia la următoarea dilemă: păstrarea costisitorului model social european necesita o creştere mai mare a PIB care, la rândul său, presupunea adaptarea modelului social la noul mediu socio-economic. Astăzi, după progresele înregistrate în anii ’90 – reîntoarcerea la stabilitatea preţurilor şi la consolidarea fiscală – Europa încă se mai zbate în capcana creşterii lente şi a cheltuielilor bugetare ridicate. Ca atare, Uniunea Europeană se vede constrânsă să afle cât mai rapid răspuns la cele mai importante problemele care ameninţă economia comunitară: îmbătrânirea populaţiei, decalajul tehnologic care o separă de economiiile competitive, şi în principal de SUA, precum şi provocările generate de globalizare şi extindere. Trendul demografic După 1960, populaţia europeană a cunoscut un puternic proces de îmbătrânire. Astfel, între 1960 şi 2000, rata medie de dependenţă (definită ca numărul de persoane peste 60 ani raportat la 100 de persoane între 15-59 ani) a crescut de la 26 la 35. În acelaşi timp, rata de dependenţă

Politici ale UE

în SUA s-a menţinut la aproape 25. Acelaşi trend negativ îl cunoaşte şi rata fertilităţii şi cea a migraţiei, acestea aflându-se la polul opus celor din SUA. Combinaţia periculoasă între îmbătrânirea populaţiei şi sistemul de pensionare timpurie, instituit în Europa pentru a diminua şomajul, a fost unul din principalele motive ale creşterii cheltuielilor publice începând cu 1970. Acestă situaţie nu pare însă a-şi schimba evoluţia, Divizia pentru Populaţie a Naţiunilor Unite (2002) estimând o creştere a ratei de dependenţă la 47 până în 2020 şi la 70 până în 2050. De asemenea, Comisia Europeană se aşteaptă ca între 2000 şi 2050 îmbătrânirea populaţiei să ducă la creşterea cheltuielilor bugetare cu aproximativ 8% din PIB. Evoluţii tehnologice Există opinia generală, conform căreia Europa a rămas în urma SUA în ceea ce priveşte asimilarea şi dezvoltarea tehnologiei comunicaţiilor şi informaţiei. Acesta este unul dintre motivele pentru care, în a doua parte a anilor 1990 Comunitatea a înregistrat o creştere atât de lentă comparativ cu SUA. Mai mult, asimilarea acestor tehnologii a avut efecte diferite pe cele două ţărmuri ale Atlanticului. În SUA, unde piaţa muncii este în general mai flexibilă, schimbările în domeniul tehnic au permis menţinerea sau chiar scăderea veniturilor reale ale forţei de muncă necalificate şi creşterea veniturilor pentru cea calificată. Efectul a fost creşterea decalajelor între venituri. În Europa, unde piaţă muncii este mai rigidă, iar plafonul veniturilor este fix, aceste schimbări au dus la creşterea şomajului în rândul muncitorilor necalificaţi. În acelaşi timp însă, mecanismele de redistribuire au împiedicat înregistrarea unor inechităţi prea mari la nivelul veniturilor. Conform Raportului Sapir (2003), performanţa nesatisfăcătoare a creşterii economice în ultimele decenii reprezintă un simptom al nereuşitei UE de a se transforma într-o economie bazată pe inovaţie, de vreme ce „un sistem construit în jurul asimilării tehnologiilor existente, a producţiei de masă generatoare de economii de scară, cu o structură industrială dominată de firme mari, cu scheme de angajare a personalului pe termen lung, nu mai este eficient în lumea de azi, caracterizată prin globalizare economică şi competiţie externă puternică. Acum este necesar mai mult decat oricând să fie create noi oportunităţi pe piaţă, o mai mare mobilitate a angajaţilor în cadrul firmei dar şi între firme, calificare şi recalificare permanente, mai multe investiţii în cercetare-dezvoltare, dar şi în educaţie. Toate acestea necesită o urgentă şi masivă modificare a politicilor economice ale UE”.


Globalizarea Deşi lumea cunoscuse o experienţă similară în perioada 1870-1914, când nu numai bunurile şi capitalurile, dar şi forţa de muncă, au început a avea o liberă circulaţie pe glob, noua fază a globalizării este radical diferită de etapa anterioară. La începutul anilor ’70 economia mondială a intrat într-o etapă de liber schimb şi de mobilitate a capitalului fără precedent. Încă din perioada 1870-1914 s-a format un tipar în ceea ce priveşte comerţul între Nordul industrializat şi ţările în dezvoltare din Sud (Sudul exporta materie primă Nordului în schimbul produselor manufacturate produse de acesta). Această diviziune tradiţională a muncii a rezistat până în a doua parte a secolului al XX-lea. În 1970, ponderea importurilor (extra) UE de bunuri manufacturate oferite de ţările din Sud era de abia 10%. În următorii 30 de ani, ponderea s-a triplat: la 25% în 1985 şi 36% în 2000, cea mai mare parte a creşterii datorându-se statelor din Asia de Est şi, în special, Chinei. China a pătruns relativ târziu pe piaţa internaţională, dar evoluţia ei a fost spectaculoasă. Ponderea produselor manufacturate importate de UE din China a crescut, de la mai puţin de 1% în 1970, la 2% în 1985 şi 10% în 2000. După 2000, evidenţierea Sudului ca un important producător şi exportator de produse manufacturate a ridicat inevitabila întrebare privind efectele sale asupra ocupării, salariilor şi redistribuirii veniturilor în ţările industrializate cu care acesta era acum în competiţie. Se poate spune, în aceste condiţii, că procesul de globalizare a avut aceleaşi efecte ca şi revoluţia ICT (Information and Com Techonologics). În SUA, unde pieţele funcţionează eficient, aceasta a generat mai multă bogăţie, dar şi o mai pronunţată inechitate socială. Dimpotrivă, în UE, unde sistemul de protecţie socială este mai generos şi pieţele mai puţin eficiente, globalizarea a creat mai puţină bogăţie, dar şi o inechitate socială mai redusă(A. Sapir, 2001) 8 . Extinderea Extinderea UE se constituie, comparativ cu elementele deja menţionate, ca un factor endogen determinant al creşterii şi stabilităţii economice. Poate şi din acest motiv, problemele ridicate de acest proces şi implicaţiile lui sunt extrem de variate. În primul rând, lărgirea este susceptibilă de a aduce beneficii economice atât pentru vechile state membre cât şi pentru cele nou intrate în Uniune. În funcţia de metoda utilizată, se estimează că procesul va contribui la creşterea cumulativă a PIB-ului UE-15 în perioada 2000-2010 cu 0,5-0,7%, iar pentru noile state, această creştere va varia între 6% şi 19% (European Commission, iunie 2001). În al doilea rând,

8

A. Sapir, Who’s afraid of Globalization? Domestic Adjustment in Europe and America, 2001

Politici ale UE

în literatura de specialitate sunt formulate şi efectele negative care ar putea apărea. Între acestea amintim : riscul migrării în masă a populaţiei din noile state membre, riscul relocării industriei către noii membrii (inclusiv reorientarea investiţiilor străine directe), probabilitatea unei reduceri semnificative a fondurilor structurale alocate vechilor membri prin programul de coeziune şi mai ales, riscul adâncirii inechităţii sociale pe ansamblul UE. Astfel, UE se vede pusă în situaţia de a realiza nu numai o reformă instituţională, ci şi pe cea a politicilor structurale şi de convergenţă 9 . Pentru toate aceste probleme şi mai ales pentru dezvoltarea economiei comunitare şi reducerea decalajului între Europa şi America s-a simţit nevoia elaborării unei strategii pe termen mediu care s-a concretizat în anul 2000, în Agenda Lisabona.

4.2.5

Echitate versus eficienţă

Întrebarea la care se caută în mod obsedant un răspuns este: „Care este explicaţia creşterii economice lente în Europa ultimului deceniu, în special comparativ cu SUA?”. Cea mai evidentă explicaţie rezidă în faptul că SUA realizează un PIB/locuitor mai mare decât UE, atât printr-o productivitate a muncii mai mare cât şi printr-o rată mai ridicată a ocupării forţei de muncă. Aceasta înseamnă că UE ar putea înregistra ritmuri superioare de creştere faţă de SUA prin asimilarea tehnologiilor existente şi a practicilor organizaţionale, fără a fi nevoie de un compromis între ocupare şi productivitate. Cu toate acestea, după o fază de recuperare rapidă a decalajului în perioada de după război, convergenţa în ceea ce priveşte nivelul PIB/locuitor în preţuri curente şi în paritatea puterilor de cumpărare a stagnat din 1980 la aproape 70% din nivelul SUA. În spatele acestor evoluţii se află profundele discrepanţe între cele două puteri în termeni de productivitate a muncii şi ocupare a forţei de muncă, diferenţe perpetuate de-a lungul ultimilor 30 de ani. Dacă, în SUA, era automatizării a generat noi locuri de muncă în condiţiile menţinerii timpului mediu de lucru, în UE, rata ocupării a scăzut, iar timpul de lucru s-a diminuat considerabil. Prin urmare, scăderea dramatică a numărului mediu de ore de muncă/locuitor în UE comparativ cu SUA a compensat creşterea productivităţii relative a muncii/oră. Această corelaţie negativă între productivitatea muncii şi rata ocupării măsurată în număr de ore per capita nu este numai structurală, ci şi temporală. Se pare că ţările UE au fost incapabile să îmbunătăţească rata ocupării fără a sacrifica productivitatea,

9

Amintim aici despre accesul la fondurile de coeziune, despre reforma PAC şi adaptarea organizării şi funcţionării instituţiilor la un număr aproape dublu de membrii.


şi invers. O astfel de situaţie demonstrează limita potenţialului de creştere al UE într-o perioadă în care aceasta încă se mai zbate pentru a atinge nivelul SUA şi în care rapidele transformări în domeniul tehnologiei ar trebui să reprezinte un vector al potenţialului de creştere. După război, strategia Europei de recuperare a decalajului faţă de SUA a constat în investiţii şi acumulare de factori şi în imitarea tehnologiilor de vârf. Producţia standardizată, de masă, a făcut posibilă atingerea economiilor de scală, care au generat o structură industrială dominată de întreprinderi mari. În cadrul acestora, procesul de inovaţie a constat în exploatarea descoperirilor fundamentale de la sfârşitul secolului al XIX-lea. Cu timpul însă, cererea a fost saturată de producţia industriilor de vârf, iar absorbţia tehnologiilor pe scară largă a făcut ca aceste industrii să fie susceptibile de delocalizare în noile ţări industrializate. La această erodare a avantajelor lor competitive, firmele europene au reacţionat prin diverse strategii, cum ar fi abordarea calităţii ridicate, a segmentelor cu o rată marginală a profitului ridicată, substituirea muncii prin capital şi externalizarea. Costul acestora a fost reducerea semnificativă a gradului de ocupare. Mai mult, acest sistem a fost subminat şi de modificările în obiceiurile de consum şi producţie, respectiv orientarea acestora către produse personalizate, mai puţin standardizate. Contrar perioadei postbelice, în care creşterea economică se putea realiza prin acumularea de factori şi imitare, odată cu apropierea ţărilor europene de frontiera tehnologică şi cu apariţia unei noi revoluţii tehnologice în domeniul informaţiei şi comunicaţiilor, inovaţia a devenit principalul motor al creşterii. Aceasta însă necesită noi forme organizaţionale, întreprinderi mai puţin integrate pe verticală, o mai mare mobilitate intra şi inter firme, o flexibilitate sporită a pieţei forţei de muncă etc. Multe dintre aceste schimbări nu au avut însă loc, acest lucru explicând în mare parte deficitul de creştere economică al UE. Stabilitate macroeconomică Stabilitatea macroeconomică este privită ca un set de reguli sau comportamente menite să garanteze stabilitatea monetară şi disciplina fiscală. Menţinerea stabilităţii preţurilor – reflectată în rate scăzute ale inflaţiei – facilitează pe termen mediu obţinerea de rate ridicate de creştere economică şi contribuie la reducerea fluctuaţiilor ciclice. Un sistem fiscal sănătos este necesar pentru a preveni neconcordanţele între politicile economice şi pentru a contribui la stabilitatea economiilor naţionale, generând astfel investiţii private şi, în final, creştere economică. În consecinţă, se poate spune că efectele benefice ale stabilităţii preţurilor şi ale disciplinei fiscale asupra performanţelor economice se potenţează reciproc. Pe de o parte, disciplina fiscală sprijină Banca Centrală în rolul său de a asigura stabilitatea preţurilor. Pe de altă parte, printr-o politică

Politici ale UE

monetară şi fiscală prudentă pot fi evitate şocurile provocate de politicile economice adoptate, precum şi impactul lor asupra fluctuaţiilor economice, asigurându-se în acelaşi timp un spaţiu suficient de manevră în cazul unor dereglări ce ar putea interveni şi influenţa fluctuaţiile ciclice. Studiile realizate în ultimii ani (J. Andres, 2000) au demonstrat că pe termen mediu există o relaţie invers proporţională între inflaţie şi creşterea economică. Astfel, în cazul ţărilor industriale care se confruntă cu un proces inflaţionist, chiar în cazul unor rate moderate ale inflaţiei, nu se înregistrează progrese în ceea ce priveşte rata de creştere sau a venitului pe locuitor, ci, mai degrabă, evoluţii negative. O comparaţie sugestivă între evoluţiile înregistrate în SUA şi UE (în termeni de PIB real şi rată a inflaţiei) în ultimii 30 ani este redată în tabelul următor. Evoluţia PIB şi a ratei inflaţiei în SUA şi UE Tabelul 4.5

SUA Creşterea reală a PIB Media anuală Deviaţia standard Inflaţia Rata medie a inflaţiei Deviaţia standard UE-15 Creşterea reală a PIB Media anuală Deviaţia standard Inflaţia Rata medie a inflaţiei Deviaţia standard 1961-1970 4.2 2.0 2.8 1.7 1961-1970 4.8 0.9 3.9 0.8 1971-1980 3.3 2.5 7.9 3.1 1971-1980 3.0 1.7 10.8 2.8 1981-1990 3.2 2.2 4.7 2.2 1981-1990 2.4 1.2 6.7 2.9 1992-2000 3.6 0.6 2.6 0.5 1992-2000 2.1 1.1 2.4 0.9

Sursa : European Commission, 2002 Notă: PIB-ul Germaniei unite a fost înregistrat începând cu anul 1991, lucru evidenţiat în ultima coloană.

După cum se poate observa, dacă în termeni de rată a inflaţiei evoluţia celor două economii a fost asemănătoare, în termeni de creştere economică diferenţa în termeni relativi este semnificativă. În SUA, menţinerea unei rate de creştere relativ ridicate a fost însoţită de o reducere a inflaţiei şi a volatilităţii PIB nu doar comparativ cu „instabila perioadă” a anilor ’70, ci şi comparativ cu anii ’60. La polul opus, în UE


nu numai că rata de creştere este mai mică decât în SUA 10 , dar a scăzut vizibil începând cu 1960. Mai mult, în Europa, reducerea ratei inflaţiei a avut loc pe fondul unor rate mari ale şomajului. În concluzie, politica monetară eficientă pare să stea în spatele unei rate a inflaţiei reduse şi relativ stabile, atât în SUA cât şi în Europa, în timp ce un ansamblu de strategii manageriale, politici, şi mai puţine acţiuni negative din mediul extern, au dus la o volatilitate mai scăzută a PIB în SUA. Coeziune economică Articolul 2 din Tratatul Uniunii Europene prevede că unul dintre obiectivele UE este cel de „a promova progresul economic şi social şi un nivel înalt al ocupării, în principal prin întărirea coeziunii economice şi sociale”. Conform teoriei economice, dacă diferenţele în nivelul venitului sunt rezultatul unor premise diferite, atunci, în timp, producţia ar trebui să crească mai rapid în regiunile şi ţările cu un venit mediu mai mic, decât în cele cu venit ridicat, deoarece capitalul se mişcă din ultimele spre primele, iar comerţul stimulează specializarea în sectoarele în care există avantaje comparative. În realitate însă, în UE se constată o polarizare din ce în ce mai pronunţată a producţiei atât între, cât şi în interiorul statelor membre. Astfel, instrumentele politicii de coeziune sunt menite să asigure egalitatea nivelului de dezvoltare între regiunile geografice ale Europei, fără însă a transfera pur şi simplu resurse regiunilor sărace (aşa cum ar face o politică de redistribuire a veniturilor). În aceste condiţii, atribuirea fondurilor structurale devine dificilă din cel puţin trei motive: • legătura între fondurile comunitare alocate şi nevoile regionale reale este afectată de inevitabila tendinţă de a echilibra aceste transferuri între statele membre (care, oricât de bogate ar fi, pretind o parte din aceste fonduri pentru propriile regiuni aşa-zis subdezvoltate). Această situaţie este perpetuată de însăşi

10

În literatura de specialitate stabilitatea macroeconomică a SUA este explicată prin prisma a trei viziuni: eficienţa managementului („good practices”), eficienţa politicilor („good policies”) sau doar noroc („good luck”) (A. Sapir, 2003): eficienţa managementului se referă la strategia „just-in-time” folosită pe scară largă pentru managementul stocurilor, ştiut fiind faptul că stabilitatea macroeconomică este determinată în principal de scăderea volatilităţii producţiei (în special de bunuri de folosinţă îndelungată) comparativ cu cea a vânzărilor; cadrul politic macroeconomic s-a dovedit eficient în ambele economii, deşi „filosofiile” sunt diferite: în timp ce Europa subscrie politicilor reglementate, SUA este mai degrabă adepta politicilor monetare şi fiscale discreţionare; cât priveşte a treia explicaţie, aceasta se referă la diferenţele între factorii exogeni care au afectat cele două economii.

Politici ale UE

modalitatea de decizie utilizată în planificarea fondurilor structurale şi /sau de coeziune; • statele membre au tendinţa de a solicita, în schimbul renunţării la aceste fonduri, alte tipuri de resurse, cum ar fi cele administrate prin PAC, care nu presupun îndeplinirea atâtor condiţii pentru alocare; statele membre au propriile lor politici de dezvoltare regională, care sunt, la rândul lor, constrânse de reglementări supranaţionale menite să reducă distorsiunile comerciale.

•

Cât despre inegalităţile interpersonale în ceea ce priveşte venitul disponibil, acestea s-au redus în ultimii 30 de ani. La rândul lor, aceste inegalităţi interpersonale se pot descompune în inegalităţi între şi intra ţări, ultimele reprezentând circa 90-95% din total (Sapir Report). Capacitatea de a reduce aceste inechităţi în cadrul statelor pare direct legată de creşterea economică, fiind mai mare în perioadele de boom economic (1960-1980), şi redusă, chiar inexistentă, în perioadele de creştere moderată (1980-2000). Aceasta nu implică faptul că dezvoltarea reduce în mod automat inechităţile, ci că este mult mai uşor să le reduci în perioadele de creştere ridicată decât în cele de stagnare. În mod simetric, diminuarea „inegalităţilor între ţări” depinde de modul de implementare a politicilor comunitare, cum ar fi cele de coeziune şi privind Piaţa Unică. Pentru fiecare stat membru, redistribuirea veniturilor prin taxe şi alte instrumente, care interferează cu sistemul „laissez-faire” al pieţei, joacă un rol extrem de important. Pentru a putea compara impactul sistemului de redistribuire a veniturilor asupra celor două economii analizate, se consideră veniturile brute şi cele nete (după impozitare). Astfel, estimările arată că inegalităţile între veniturile brute sunt mai mari în SUA decât în UE şi, de asemenea, că sistemul de impozite şi taxe corectează aceste inechităţi mai puţin în SUA decât în UE. În UE sistemul reduce aceste inegalităţi în proporţie de 25-30%, în timp ce în SUA, cu cel mult 20%. Sistemul comunitar dublează veniturile pentru 20% din populaţia din segmentul inferior, în timp ce sistemul american creşte aceste venituri cu aproximativ 70%. Atât în UE, cît şi în SUA, creşterea veniturilor pentru segmentul inferior de 80% al populaţiei se face pe seama diminuării veniturilor a 20% din populaţie (C. Morrison, F. Murtin, 2003). Astfel, se poate concluziona că SUA redistribuie cu mult mai puţin decât UE la un nivel de dezvoltare aproximativ egal, ceea ce înseamnă că la nivel comunitar preocupările privind coeziunea socială sunt mult mai pronunţate.


4.3 Agenda Lisabona - un proiect în plină evoluţie

Consiliul European de la Lisabona, martie 2000, a stabilit ca obiectiv strategic, pentru următorii 10 ani, transformarea UE în „cea mai competitivă şi dinamică economie din lume, bazată pe cunoaştere, pe asigurarea unui număr sporit de locuri de muncă şi a unei mai mari coeziuni sociale (growth, stability, cohesion)”. Scopul acestei strategii este de a permite recuperarea decalajul economic care separă SUA de UE, prin accentul pus pe economia bazată pe cunoaştere, concept cuprinzător, care include inovaţia, societatea informaţională şi capitalul uman. În absenţa unor competenţe şi instrumente posibil de utilizat pentru atingerea acestor obiective, un accent tot mai important este pus pe coordonarea politicilor naţionale. Lisabona a adus sub aceeaşi umbrelă abordări anterioare, cunoscute sub denumirea de „procesele” Luxemburg, Cardiff şi Koln privind politicile de ocupare a forţei de muncă, pieţele produselor şi legăturile dintre politicile micro şi macro-economice. Instrumentul politic propus poartă numele de „metoda deschisă de coordonare” (open method of coordination). Strategia Lisabona a identificat un număr de obiective politice, împărtăşite într-o măsură mai mare sau mai mică de toate statele Uniunii. S-a luat şi decizia ca fiecare Consiliu European de primăvară să monitorizeze procesul prin evaluarea performanţelor atinse de către statele membre. Deşi Strategia Lisabona a identificat un număr important de obiective politice, în cazul majorităţii acestora, responsabilităţile rămân la nivelul statelor membre şi multe din acţiunile necesare depind de comportamentul agenţilor economici naţionali. În fapt, Strategia Lisabona se aplică unor domenii care au rămas pana acum în afara procesului integrării europene, precum educaţia, cercetarea, inovarea, crearea de noi firme, piaţa muncii, bunăstarea populaţiei.

Obiectivele Strategiei Lisabona (SL): • dezvoltarea unei economii dinamice, bazate pe cunoaştere; • intensificare ratei de creştere economică; • creşterea gradului de ocupare al forţei de muncă; • modernizarea sistemului de protecţie socială; • promovarea dezvoltării durabile şi a protecţiei mediului.

Strategia are opt componente, fiecare cu efecte semnificative asupra competitivităţii naţionale: 1. crearea unei societăţi informaţionale, accesibile tuturor; 2. crearea unei arii europene a inovării, cercetării şi dezvoltării; 3. liberalizarea pieţei unice şi întărirea politicii în domeniul concurenţei şi a ajutoarelor de stat;

Politici ale UE

4. construirea unor reţele industriale (de infrastructură) în domeniul telecomunicaţiilor, utilităţilor şi transporturilor; 5. crearea unor servicii financiare eficiente şi integrate; 6. îmbunătăţirea politicii sociale prin creşterea gradului de pregătire a forţei de muncă, scăderea şomajului şi modernizarea mecanismelor de protecţie socială; 7. asigurarea unei dezvoltări durabile.

4.3.1 Modalităţi (instrumente) de intervenţie în plan comunitar. De la Strategia Pieţei Unice la Strategia Lisabona

Dorinţa de a îmbunătăţi performanţele economice a fost esenţială în elaborarea politicii pe termen lung a UE încă din 1980. Nevoia de a combate efectele „euro-sclerozei” la mijlocul anilor ’80 a determinat elaborarea Programului Pieţei Unice şi a Raportului Padoa-Schioppa (1987). Acest raport a avut un impact deosebit deoarece a pus bazele teoretice ale creşterii economice durabile, prin delimitarea celor trei piloni pe care se sprijină economia europeană: • • • Piaţa Unică, cu rolul de a îmbunătăţi eficienţa economică; un sistem monetar eficient, care să asigure stabilitatea monetară; un buget comun extins, pentru sprijinirea coeziunii economice.

O percepţie similară a stat ulterior la baza elaborării Agendei Lisabona, la începutul acestui deceniu. In principal, diferenţele între Programul Pieţei Interne (1985) şi Strategia Lisabona (2000) au în vedere deplasarea din zona obiectivelor intermediare clar stabilite, a mijloacelor şi instrumentelor precis determinate, către obiective mai largi şi instrumente “soft”.


Analiză comparativă Piaţa internă – Strategia Lisabona

Tabelul 4.6

Piaţa Internă Scop final Integrare şi creştere Strategia Lisabona Creştere, coeziune socială, ocuparea forţei de muncă Avans în procesul de educaţie şi inovare; creşterea cheltuielilor cu cercetareadezvoltarea; liberalizarea serviciilor industriale, creşterea gradului de ocupare etc.

Obiective Reducerea costurilor intermediare tranzacţiilor dintre statele membre pentru bunuri şi servicii Mijloace

Eliminarea barierelor de orice Definirea unor sarcini comune, evaluarea fel; armonizare legislativă performanţelor în raport cu unele jaloane stabilite anterior, monitorizare reciprocă Directive, aplicarea în urma unor decizii ale instanţelor. În cea mai mare parte sunt naţionale (fiscale, juridice, bugetare)

Instrumente

Sursa: Sapir Report, 2003

Metoda deschisă de coordonare Metoda deschisă de coordonare reprezintă instrumentul folosit pentru a coordona acţiunile decidenţilor politici din statele membre în vederea asigurării coerenţei cu obiectivele comune. Se porneşte de la premisa că în timp decidenţii vor stabili un dialog fructuos, de coordonare deschisă (în sensul că nu se urmăreşte atingerea unui singur tip de rezultate).

Noul instrument se caracterizează prin: • determinarea unor ghiduri pentru politicile naţionale; • stabilirea unor indicatori care să măsoare performanţele naţionale în raport cu cele mai bune evoluţii; • solicitarea adresată statelor de a adopta planuri naţionale de acţiune prin care să fie implementate aceste ghiduri; • monitorizarea şi evaluarea rezultatelor.

Rezistenţa către viitoare transferuri de competenţe se va reflecta în noi modele de cooperare voluntară, reţele şi alte forme de coordonare „soft”, ceea ce reprezintă o depărtare semnificativă de alegerea tradiţională dintre delegare şi autonomie. În măsura în care, Strategia Lisabona necesită mai degrabă forme de intervenţie prin intermediul stimulentelor (decât a interdicţiilor), reuşita implică şi acţiuni paralele ale

autorităţilor naţionale, drept care, tot mai mult se aşteaptă de la nivelurile intermediare ale metodelor de guvernare, respectiv angajamentul şi coordonarea.

Politici ale UE

4.3.2 La jumătatea drumului sau bilanţul Agendei Lisabona

La patru ani după lansarea acestui proiect extrem de ambiţios, rezultatele aşteptate întârzie să apară. Publicat în noiembrie 2004 şi intitulat „Înfruntarea provocărilor. Strategia Lisabona pentru creştere şi ocuparea forţei de muncă” 11 , raportul a fost realizat de un grup de specialişti, coordonat de fostul prim-ministru olandez Wim Kok. Documentul amintit ajunge la concluzia că rezultatele obţinute până în acest moment de statele membre sunt relativ dezamăgitoare şi că apare ca necesară adoptarea unei noi Agende Lisabona. Raportul trece în revistă atât provocările externe (competiţia internaţională, provocarea Asiei – în special, cea venită dinspre China şi India, dar şi a SUA), cât şi pe cele interne (îmbătrânirea populaţiei, pe fondul scăderii natalităţii şi creşterii speranţei de viaţă), precum şi provocarea reprezentată de extinderea spre est. Cauzele rezultatelor dezamăgitoare înregistrate în aceşti patru ani sunt multiple, decisivă fiind însă lipsa unor acţiuni politice determinante, existenţa unei coordonări insuficiente şi a unor priorităţi conflictuale. Economia UE, care creşte mult mai lent decât economia SUA, înregistrează şi o productivitate a muncii mult mai redusă, cauzele fiind considerate a fi atât investiţiile insuficiente pentru cercetare-dezvoltare şi educaţie, cât şi incapacitatea cercetării europene de a transforma inovaţiile în produse comercializabile, persistenţa unor tehnologii industriale medii, dar şi a unui număr de ore lucrătoare pe persoană în continuă scădere. Conform Raportului W. Kok, depăşirea acestui moment de criză se poate realiza numai prin acţiuni convergente şi interconectate, susţinute de toate statele membre şi îndreptate în următoarele cinci domenii (Facing the challanges, 2004): 1. societatea cunoaşterii: gradul de atractivitate al domeniului cercetării trebuie să crească, prin transformarea C+D într-o prioritate de prim rang şi prin promovarea intensă a tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţie; 2. piaţa internă: definitivarea pieţei interne pentru bunuri şi capital şi acţiuni urgente pentru crearea unei pieţe unice a serviciilor;

11

Consiliul European de la Bruxelles, din martie 2004, a invitat Comisia să conducă realizarea unei analize privind evoluţiile înregistrate în intervalul 2000-2004. Comisia a încredinţat aceasta sarcină lui Wim Kok, fost prim-ministru al Olandei, care a coordonat activitatea grupului la nivel înalt. Grupul s-a reunit de şase ori şi şi-a prezentat concluziile în noiembrie 2004. Raportul a fost menit să devină un instrument în pregătirea Mid Term Review, realizată în cadrul Consiliului European din primăvara anului 2005.


3. climatul de afaceri: reducerea barierelor administrative, îmbunătăţirea calităţii legislaţiei, facilităţi pentru înfiinţarea de noi firme, crearea unui mediu de afaceri mult mai încurajator; 4. piaţa muncii: aplicarea rapidă a recomandărilor făcute de European Employment Traskforce; dezvoltarea de strategii pentru învăţarea continuă şi creşterea duratei de viaţă active; realizarea de parteneriate pentru creştere şi ocupare a forţei de muncă; 5. susţinerea măsurilor de protecţie a mediului: răspândirea eco-inovaţiilor şi susţinerea eco-industriei; promovarea de politici care permit îmbunătăţiri pe termen lung şi susţinute ale productivităţii prin eco-eficienţă. De asemenea, Raportul Wim Kok atrage atenţia asupra rolului important care revine politicilor naţionale, dar şi asupra faptului că, atât politicile naţionale cât şi cele ale UE, trebuie să reflecte mai bine obiectivele Lisabona. Pentru a asigura respectarea responsabilităţilor asumate de către statele membre, noua abordare va avea în vedere următoarele trei axe: • • • mai multă coerenţă şi predictibilitate între politici şi participanţi; îmbunătăţirea procesului de transpunere a obiectivelor prin implicarea parlamentelor naţionale şi a partenerilor sociali; o mai clară comunicare asupra obiectivelor şi realizărilor.

În acest sens, Raportul propune o mai mare implicare din partea instituţiilor comunitare, dar şi naţionale, recomandând următoarele: Consiliul European să preia conducerea în monitorizarea strategiei Lisabona; • Statele membre să pregătească programe naţionale prin care să se asigure angajarea efectivă a cetăţenilor şi agenţilor economici în acest proces; • Comisia Europeană, prin politici şi acţiuni concrete, să susţină tot acest proces prin revizuirea, realizarea de rapoarte şi stimularea progreselor; • Parlamentul European va trebui să joace un rol mai activ prin monitorizarea performanţelor; • Partenerii sociali europeni vor trebui să-şi asume responsabilităţi şi să participe activ în implementarea strategiei. Conform Raportului, numai prin măsuri hotărâte, modelul economic şi social propus de UE, care combină productivitatea, coeziunea socială cu un angajament susţinut în direcţia măsurilor de protecţie a mediului, precum şi accentul pus de strategia Lisabona asupra creşterii şi ocupării forţei de muncă, se va putea dovedi viabil. •

Politici ale UE

Trecând dincolo de concluziile şi recomandările acestui document, trebuie totuşi reamintit faptul că la nivelul UE există o mare diversitate în materie de eficienţă economică, de vreme ce unele state membre au realizat chiar mai mult decât a propus strategia Lisabona (exemplul statelor nordice fiind cel mai elocvent), în vreme ce alte state europene au rămas considerabil în urmă. Fără a exista o formulă miraculoasă, principiile Agendei Lisabona (investiţii în capital uman, în cercetare-dezvoltare, în inovare, în consolidarea pieţei interne etc.), reprezintă totuşi ingrediente de nelipsit în asigurarea creşterii şi prosperităţii economice. Ierarhia competitivităţii statelor membre ale UE în funcţie de criteriile Agendei Lisabona Conform unei recente analize realizată de Forumul Economic Mondial (World Economic Forum, 2004), asupra actualelor şi viitoarelor state membre ale UE, cu accent asupra celor 15 vechi state membre. Evaluarea a avut ca element de comparaţie performanţele înregistrate de SUA în cele opt domenii definitorii pentru Strategia Lisabona. Tabelul 4.7 prezintă ierarhia celor 15 vechi state membre, din datele prezentate rezultând performanţele mixte înregistrate de statele UE, de la punctaje foarte mari în statele nordice, la unele modeste, în statele sudice. Ierarhia statelor membre ale UE în funcţie de realizarea criteriilor Lisabona

Tabelul 4.7

UE-15 Finlanda Danemarca Suedia Marea Britanie Olanda Germania Luxemburg Franţa Austria Belgia Irlanda Spania Italia Portugalia Grecia Indice final

Loc Scor Inform. societăţii Inovare + C-D Liberaliz

Indici parţiali

Reţele inds Servicii Firme financare Incluziune socială Dezv. durab.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

5.80 5.63 5.62 5.30 5.21 5.18 5.14 5.03 4.94 4.88 4.69 4.47 4.38 4.25 4.00

5.78 5.68 5.71 4.96 4.99 4.95 4.98 4.52 4.09 4.08 4.14 3.71 3.94 3.88 3.16

5.87 4.87 5.57 4.67 4.46 4.90 3.57 4.68 4.27 4.45 4.18 3.93 3.87 3.44 3.44

5.36 5.14 4.91 5.11 4.94 4.64 4.96 4.65 4.54 4.63 4.47 4.50 4.40 4.10 3.96

6.33 6.51 6.37 5.78 6.04 6.36 6.22 6.10 5.76 5.74 4.89 5.34 5.30 5.35 4.99

6.13 5.96 5.80 6.10 5.87 5.82 5.72 5.08 5.48 5.39 5.59 5.14 4.92 4.90 4.74

5.48 5.60 5.29 5.62 4.71 4.64 5.17 4.68 4.28 4.69 5.30 4.32 3.64 3.89 3.78

5.46 5.52 5.46 4.86 5.29 4.37 5.19 4.72 4.88 5.12 4.62 4.38 4.24 4.15 3.90

5.97 5.78 5.89 5.30 5.57 5.90 5.28 5.20 5.64 4.91 4.35 4.48 4.74 4.29 4.00

Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004


După cum se poate observa şi din acest tabel, cele mai competitive state europene sunt cele trei state nordice, Finlanda, Danemarca şi Suedia, care înregistrează cele mai ridicate scoruri în cazul a trei criterii: reţele industriale, servicii financiare şi dezvoltare durabilă. Marea Britanie, ţara care ocupă a patra poziţie în acest clasament, a obţinut locul doi în sectorul serviciilor financiare şi primul loc la calitatea mediului de afaceri şi reglementărilor din sectorul antreprenorial. Poziţia sa este totuşi determinată de scorurile înregistrate în cazul politicii sociale, sectorului inovării şi cercetării-dezvoltării. Analizată în funcţie de criteriile Lisabona, SUA ocupă a patra poziţie, după ţările nordice. SUA înregistrează cele mai ridicate scoruri în cazul inovării şi mediului de afaceri, domenii esenţiale în cazul creşterii economice şi competitivităţii, cu punctaje mai mari decât cele obţinute de statele nordice. În tabelul 4.8 poate fi mai bine sesizată comparaţia dintre UE, SUA şi ţările OCDE. Comparaţia cu statele OCDE este mult mai realistă, de vreme ce printre statele membre OCDE se află membri aflaţi în stadii economice şi de performanţă diferite. Analiza comparativă între performanţele UE-15, SUA şi OCDE

Tabelul 4.8

Indicator Societatea informaţională Inovaţie, cercetare şi dezvoltare Liberalizare Piaţa unică Politica din domeniul concurentei şi ajutoarelor de stat Infrastructura în telecomunicaţii în utilităţi şi transporturi Mediul de afaceri Servicii financiare Îmbunătăţirea politicii sociale Dezvoltare durabilă Punctaj mediu SUA 5.86 6.08 5.11 5.60 4.52 5.85 5.60 6.10 5.71 5.82 5.04 4.96 5.55 Media OCDE 4.53 4.31 4.52 4.98 4.06 5.52 5.62 5.42 4.66 5.30 4.68 4.96 4.81 Media UE-15 4.61 4.41 4.69 5.13 4.25 5.81 5.96 5.65 4.74 5.52 4.81 5.16 4.97


În fine, comparaţia realizată faţă de noile şi viitoarele state membre (România, Bulgaria şi Turcia) demonstrează decalajul de competitivitate care le separă de UE. În acest clasament, liderul este Estonia, care obţine

Politici ale UE

chiar un punctaj în cazul mediului de afaceri care depăşeşte media UE-15. De asemenea, Estonia obţine un punctaj foarte bun şi în cazul societăţii informaţionale şi un punctaj mediu final care o plasează în faţa unor state membre vechi, precum Irlanda, Spania, Italia, Portugalia şi Grecia. Ierarhia noilor state membre şi ale celor în curs de aderare

Tabelul 4.9

UE-15 Estonia Slovenia Letonia Malta Cehia Ungaria Lituania Slovacia Polonia Turcia România Bulgaria Media UE-15 Indice final

Loc Scor Inform. societăţii Inovare + C-D

Indici parţiali

Liberaliz Reţele inds Servicii Firme financiare Incluziune socială Dezv. Durab.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

4.64 4.36 4.34 4.20 4.16 4.12 4.05 3.89 3.68 3.45 3.35 3.25 4.97

4.92 4.38 3.62 4.42 3.62 3.24 3.36 3.29 2.95 2.61 2.91 2.66 4.61

3.82 3.92 3.86 2.99 3.34 3.47 3.57 3.34 3.53 2.72 2.88 2.94 4.41

4.40 4.06 4.44 4.03 4.01 4.10 4.10 3.84 3.75 3.68 3.04 3.26 4.69

4.98 5.21 4.35 4.81 5.19 4.57 4.51 4.50 4.00 4.01 3.48 3.54 5.81

5.43 4.69 4.84 5.27 4.03 4.87 4.67 4.39 4.26 3.99 3.77 3.64 5.52

4.90 3.76 4.87 4.00 4.18 4.41 4.38 3.43 3.56 3.84 3.65 3.81 4.74

4.20 4.24 4.47 4.83 4.40 4.19 3.69 3.83 3.42 3.45 3.74 3.07 4.81

4.44 4.00 4.29 3.24 4.48 4.09 4.17 4.53 3.99 3.33 3.33 3.08 5.16


Revizuirea Strategiei Lisabona. Propunerile Comisiei Barroso Deşi fostul preşedinte al Comisiei, Romano Prodi, nu a ezitat să numească strategia Lisabona drept un „mare eşec”, noul preşedinte al Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, şi-a fixat ca prioritate lansarea unei noi Strategii pentru creştere economică şi ocupare a forţei de muncă, document care a fost prezentat la 2 februarie 2005. Abordarea propusă are în vedere nevoia de a reinstaura dinamismul economiei europene şi de a crea condiţii pentru relansarea pieţei muncii. Preşedintele Comisiei a subliniat nevoia urgentă de schimbare în contextul concurenţei globale şi a îmbătrânirii populaţiei. Creşterea economică, a subliniat Barroso, se ridică la 2%, în timp ce în aceeaşi perioadă SUA au înregistrat un ritm de 3.5% iar economiile emergente, precum China şi India, continuă să progreseze extrem de rapid (Buletin Integrare Europeană, 9 februarie 2005).


Principalele zece puncte ale programului prezentat de preşedintele Comisiei, Jose Manuel Barroso, pentru relansarea Strategiei Lisabona: renunţarea la obiectivul ca UE să devină cea mai competitivă economie din lume, bazată pe cunoaştere; numirea în fiecare stat membru a unui „domn/doamne Lisabona”; alocarea a 3% din PIB pentru cercetare-dezvoltare; asigurarea unor pieţe competitive şi deschise în interiorul UE; îmbunătăţirea flexibilităţii pieţei muncii prin înlăturarea obstacolelor în calea mobilităţii forţei de muncă; crearea unui adevărat „Institut European al Tehnologiei”, pentu atragerea celor mai importanţi cercetători din lume; acţiuni în direcţia desăvârşirii pieţei interne; extinderea şi îmbunătăţirea infrastructurii europene; înregistrarea de progrese în instituirea unei taxe corporative; modalităţi mai simple de raportare – anual se va publica numai un raport Lisabona, la nivel UE şi, respectiv, la nivel naţional.

La întrebarea „de ce ar trebui să funcţioneze de această dată Strategia Lisabona”, Barroso a arătat că ea reprezintă „diagnosticul corect şi medicamentul potrivit” şi că nu există o altă alternativă credibilă, însă, pentru a fi obţinute rezultate credibile este esenţial ca toţi actorii europeni şi naţionali să conlucreze (Buletin Integrare Europeană, 9.02.2005).

Agenda Lisabona a reprezentat răspunsul pe care UE a încercat să-l ofere sfidărilor competitive venite dinspre acele state ale economiei mondiale care oferă produse de calitate ridicată şi la costuri reduse. O componentă importantă a acestei strategii a reprezentat-o desăvârşirea pieţei interne (în special cea a serviciilor), cu scopul declarat de a dinamiza economia europeană. În plus, Agenda Lisabona a fost completată prin reforme structurale realizate la nivel naţional, în special în domeniul fiscal sau al pieţei muncii. După primii cinci ani, rezultatele au fost mai degrabă dezamăgitoare. Deşi, în ultimii ani, guvernanţii au acţionat în sensul reducerii ponderii fiscale sau a restricţiilor de pe piaţa muncii, măsurile luate nu au fost suficiente pentru a determina o creştere semnificativă a PIB. În aceste condiţii apare riscul ca insuccesul înregistrat în implementarea Strategiei Lisabona să ducă la o resurecţie a politicilor protecţioniste în spaţiul UE, care poate duce însă la reducerea eficienţei economice.

Politici ale UE

Anexa 4.1 The World Competitiveness Yearbook

IMD Lausanne (International Institute for Management Development) este una dintre cele mai importante şcoli de afaceri din lume, cu o experienţă de peste 50 de ani în dezvoltarea competenţelor de leadership ale managerilor companiilor internaţionale. Participanţii la programele institutului de management provin din mari corporaţii orientate spre internaţionalizarea afacerilor. The World Competitiveness Yearbook este unul dintre cele mai renumite rapoarte anuale privind competitivitatea naţiunilor, care analizează condiţiile oferite de mediul economic şi de afaceri din fiecare ţară pentru sustenabilitatea competitivităţii firmelor. Raportul anual analizează 60 de ţări şi regiuni economice competitive pe baza a 323 de criterii, în funcţie de patru factori competitivi: performanţa economică, eficienţa guvernamentală, eficienţa afacerilor şi infrastructura. Datele agregate existente pentru perioade de cinci ani permit efectuarea unor analize comparative şi desprinderea unor tendinţe globale şi regionale. Lista celor 323 de criterii de evaluare a competitivităţii naţiunilor cuprinde următorii indicatori, grupaţi conform celor patru factori esenţiali: Performanţa economică Economia naţională: produsul intern brut, PIB raportat la paritatea puterii de cumpărare, consumul privat, cheltuielile guvernamentale, investiţiile autohtone, rata economisirii, ponderea principalelor sectoare economice (producţie, servicii, agricultură) în PIB, PIB/ locuitor raportat la paritatea puterii de cumpărare, previziunile privind evoluţia PIB, a consumului, investiţiilor, economisirii, inflaţiei, şomajului şi balanţei de cont curent. Comerţul internaţional: balanţa de plăţi externe (de cont curent), balanţa comercială (schimbul de produse şi servicii comerciale), exportul de produse şi servicii, importul de produse şi servicii, schimburile comerciale internaţionale raportate la PIB, încasările din turism. Investiţiile internaţionale: investiţiile străine directe, investiţiile de pe piaţa de capital, relocalizarea producţiei, serviciilor, cercetării şi dezvoltării.


Piaţa muncii: numărul de salariaţi raportat la populaţie, numărul de salariaţi pe sectoare economice, angajaţi cu fracţiuni de normă şi muncă temporară, rata şomajului, şomajul pe termen lung, şomajul în rândul tinerilor. Preţurile: rata inflaţiei, costul vieţii (valoarea coşului de produse şi servicii de bază pentru cetăţenii din localităţile urbane), chiriile pentru spaţii de locuit (apartamente), chiriile pentru birouri. Eficienţa guvernamentală Finanţele publice: deficitul bugetar, datoria publică internă, datoria publică externă, totalul datoriei publice, dobânzile plătite în contul datoriei publice, managementul finanţelor publice, rezerva valutară şi de aur, cheltuielile guvernamentale. Politica fiscală: veniturile totale din taxe şi impozite, impozitul pe venit, impozitul pe profit, contribuţia de asigurări sociale, nivelul taxelor corporative şi măsura în care acestea descurajează iniţiativa antreprenorială, taxele indirecte colectate (TVA, accize), nivelul evaziunii fiscale. Cadrul instituţional: rata dobânzii pe termen scurt, costul capitalului pentru dezvoltarea afacerilor, rata dobânzii la credite raportată la rata dobânzii la depozite, ratingul de ţară pentru împrumuturile externe, politica băncii centrale, stabilitatea ratei de schimb valutar, coerenţa politicilor publice guvernamentale, cadrul legal al desfăşurării afacerilor, flexibilitatea şi adaptabilitatea politicilor guvernamentale, gradul de înţelegere a provocărilor unei competiţii globale la nivelul clasei politice, transparenţa instituţiilor publice, birocraţia, corupţia. Legislaţia comercială şi de afaceri: reglementările vamale, politicile protecţioniste, licitaţiile publice de atribuire a contractelor de lucrări publice, accesul la credite şi asigurări pentru export, subvenţiile guvernamentale, legislaţia în domeniul concurentei şi protecţia împotriva monopolurilor, controlul preţurilor, economia paralelă, uşurinţa de a face afaceri (durata înfiinţării şi desfiinţării unei firme), legislaţia muncii, legislaţia privind migrarea forţei de muncă, accesul la finanţări şi la pieţele de capital, stimularea investiţiilor străine şi tranzacţiilor transfrontaliere (scheme de protejare a investiţiilor, facilităţi pentru investitori). Cadrul social: funcţionarea eficientă a justiţiei, protecţia proprietăţii private şi a siguranţei cetăţeanului, riscul de instabilitate politică, coeziunea socială, rata criminalităţii, disparităţile sociale (bogăţia şi sărăcia extremă), discriminarea împotriva femeilor şi grupurilor minoritare.

Politici ale UE

Eficienţa afacerilor Productivitatea afacerilor: productivitatea muncii, PIB/oră salariat, productivitatea în industrie, agricultură şi servicii. Resursele umane: costul orar al forţei de muncă în sectoarele manufacturiere, remunerarea serviciilor profesionale, remunerarea posturilor manageriale, numărul de zile şi ore de muncă/an, relaţiile de muncă, motivaţia şi atitudinea forţei de muncă, investiţia în training şi formare profesională, aptitudinile şi competenţele forţei de muncă calificate, fuga creierelor în străinătate, forţa de muncă înalt calificată disponibilă, existenţa senior managerilor cu experienţă de muncă internaţională. Finanţare: accesul la credit bancar, numărul de carduri de credit emise de bănci, volumul tranzacţiilor efectuate cu carduri de credit, evaluarea riscului investiţional, accesul la capital de risc (venture capital), dezvoltarea reţelei de servicii financiar-bancare (retail banking), capitalizarea bursieră, valorile de tranzacţionare şi numărul de companii autohtone listate la bursă, indexul bursei de valori, drepturile şi obligaţiile acţionarilor, transparenţa instituţiilor financiare, utilizarea de informaţii din interior pentru afectarea tranzacţiilor, cash-flow-ul pentru auto-finanţarea companiilor, datoriile corporaţiilor (blocajul financiar), utilizarea serviciilor de factoring. Practicile manageriale: adaptabilitatea şi flexibilitatea în decizii, etica afacerilor, credibilitatea managerilor, capacitatea consiliilor de administraţie de a supraveghea şi controla directorii executivi, valoarea şi importanţa acordată acţionarilor, preocuparea pentru satisfacţia clientului şi orientarea de marketing, responsabilitatea socială corporativă, preocuparea pentru protecţia mediului, sănătatea consumatorului şi protecţia muncii. Atitudini şi valori: atitudinea faţă de globalizare, imaginea externă a ţării, deschiderea spre interculturalitate, flexibilitatea, adaptabilitatea, reacţia faţă de schimbare şi reforme. Infrastructura Infrastructura fizică de bază: suprafaţa de teren, teren arabil, gradul de urbanizare, dimensiunea pieţei interne (populaţia ca potenţial consumator), populaţia în vârstă sub 15 ani, populaţia peste 65 de ani, densitatea reţelei rutiere, densitatea reţelei feroviare, transportul aerian, accesul la utilităţi (apă, energie), importul şi producţia de energie şi combustibil, intensitatea energetică (consumul energetic pentru generarea unei unităţi de produs), costul energiei pentru consumatorii industriali.


Infrastructura tehnologică: investiţiile în telecomunicaţii, numărul de posturi de telefonie fixă/1.000 de locuitori, costul telefoniei fixe internaţionale, numărul de utilizatori de telefonie mobilă şi costul telefoniei mobile, numărul de calculatoare deţinute, numărul utilizatorilor de Internet, abonaţii de servicii broadband, abilităţile IT în rândul forţei de muncă, cooperarea tehnologică între companii, finanţarea dezvoltării tehnologice, exportul de produse high-tech, securitatea informaţională, protecţia proprietăţii intelectuale. Infrastructura ştiinţifică: cheltuielile bugetare pentru cercetare şi dezvoltare, cheltuielile companiilor pentru R&D, numărul cercetătorilor salariaţi, cercetarea fundamentală pentru dezvoltarea pe termen lung, numărul de articole ştiinţifice publicate, predarea ştiinţei în şcoli, interesul pentru ştiinţă şi tehnologie în rândul tinerilor, înregistrarea de patente (invenţii, inovaţii), utilizarea patentelor pentru generarea de profit. Sănătate şi mediu: cheltuielile pentru sănătate, speranţa de viaţă la naştere, durata medie de viaţă, numărul de medici şi asistente raportat la numărul populaţiei, infrastructura de servicii medicale disponibile, indicele dezvoltării umane, abuzul de alcool şi droguri, reciclarea ambalajelor, tratamentul apelor uzate, emisiile de bioxid de carbon, calitatea vieţii, poluarea şi legislaţia de mediu. Educaţie: cheltuielile pentru educaţie, raportul dintre numărul de profesori şi numărul de copii de vârsta şcolară, numărul de absolvenţi cu studii superioare şi secundare, calitatea învăţământului superior, gradul de analfabetism, înţelegerea noţiunilor economice şi financiare în rândul populaţiei, oferta de ingineri calificaţi pentru nevoile investitorilor, transferul tehnologic şi de know-how. Sursa: www.imd.ch / documents / WCC/ – site-ul oficial al IMD World Competitiveness Centre, Lausanne, Elveţia

Politici ale UE

Anexa 4.2 Despre „modelul social european”

Există un „model social european”? Experienţele istorice ale ţărilor europene sunt extrem de diferite. Totuşi, în ciuda diferenţelor intraeuropene se face ades referire la existenţa unui model social european (diferit de cel american sau japonez). Elementele care diferenţiază multe din ţările vest-europene din punct de vedere al politicii sociale par mai puţin importante decât cele care delimitează aceste tip de intervenţii de cele specifice altor zone geografice. În prezent, politica socială comunitară se elaborează mult mai repede decât înainte de 1992, în relaţie cu noul model social european, adaptat la noile date ale economiei UE, marcată de mondializare, apariţia societăţii informatice, introducerea monedei unice. Acest model social european se conturează în jurul unui obiectiv inspirat de modelul social-democrat scandinav, care vizează utilizarea la maximum a potenţialului uman şi implicarea puterii publice, dar şi a partenerilor sociali în atingerea acestui obiectiv şi prezintă ca trăsături comune următoarele: 1. Nivel de impozitare relativ ridicat: în SUA, impozitarea veniturilor : circa 30%, în UE, impozitarea veniturilor: circa 45%; 2. Asigurări sociale relativ generoase şi un sistem universal de servicii publice în special în domeniul educaţiei şi sănătăţii: în SUA, contribuţiile sociale: circa 15%, în UE, contribuţiile sociale: circa 30%; 3. Sindicate relativ puternice, respectarea drepturilor angajaţilor; 4. Angajament privind respectarea stabilităţii macroeconomice prin intermediul pârghiilor fiscale şi monetare. În ciuda trăsăturilor comune, există totuşi foarte multe particularităţi şi trăsături specifice fiecărei ţări, fapt care i-a determinat pe analiştii să descrie existenţa a cel puţin patru modele diferite, respectiv: 1. Modelul liberal sau anglo-saxon (Marea Britanie, Irlanda), caracterizat în principal prin:


• • •

Încasări fiscale relativ mici în raport cu restul UE (impozitarea veniturilor în Irlanda: 26%, Marea Britanie: 28%, UE: 45%); Asigurările sociale sunt modeste şi concentrate asupra celor cu venituri foarte mici (total contribuţii sociale, Irlanda: 15%, Marea Britanie: 15.5%, UE:30%); Economia este o „economie de piaţă necoordonată”, caracterizată prin reglementări minimale ale mediului de afaceri, dar reglementări puternice anti-trust plus accent pe flexibilitatea pieţei muncii – relativ neprotejată.

2. Modelul conservator/continental/renan (Austria, Belgia, Franţa, Germania, Olanda) cu următoarele trăsături definitorii: • Niveluri medii sau ridicate de taxare a veniturilor care susţin sistemul de asigurări sociale; • Participare relativ redusă a femeilor pe piaţa muncii (59% fata de 70% în statele nordice); • Trăsături corporatiste puternice: negocierea salariilor este foarte importantă; • Economia este o „economie de piaţă coordonată”; • Existenţa unei legislaţii foarte protectoare în domeniul muncii, alături de prezenţa unor contribuţii sociale ridicate, ceea ce generează o piaţă a muncii relativ rigidă. 3. Modelul mediteranean sau sudic (Italia, Spania, Portugalia, Grecia) în cadrul căruia se regăsesc trăsăturile modelului continental, principala particularitate fiind: • Rolul ineficient al statului în gestionarea sistemului bunăstării – tendinţa unor grupuri de interes organizate, în special a partidelor politice, de a interfera în sistem, ceea ce generează inechitate în alocarea beneficiilor. 4. Modelul nordic/universal/social-democrat (Danemarca, Suedia, Finlanda) caracterizat prin: • Nivel ridicat de impozitare (Suedia: 49%); • Grad ridicat de participare pe piaţa muncii, în special pentru femei; • Rolul jucat de stat este acceptat de societate şi considerat necesar pentru susţinerea dezvoltării – sectorul public reprezintă societate şi nu este considerat distant sau elitist, ci apropiat de cetăţeni: Majoritatea populaţiei susţine rolul puternic jucat de stat: 46% din populaţie nu este de acord cu formularea „cu cât statul intervine mai puţin în economie, cu atât mai bine pentru ţară” (European Social Survey 2002/2003);

Politici ale UE

•

•

Se consideră că protecţia socială favorizează piaţa muncii, 70% din decidenţii mediului de afaceri consideră protecţia socială ca vitală pentru asigurarea creşterii economice. Învăţarea continuă este considerată o cheie pentru mobilitatea pieţei muncii – au cel mai ridicat nivel de educaţie, 25% din populaţie a absolvit sistemul terţiar faţă de 215 în ţările continentale, 11% în cele sudice şi 13% în ECE; Competitivitatea este susţinută prin niveluri ridicate ale investiţiilor în cercetare-dezvoltare: statele nordice sunt leaderi în domeniul CD, cu 4.27% din PIB în Suedia, 3.49% în Finlanda în 2002, faţă de 2% la nivelul UE.

Sursa: Prelucrare după studiul: Lisbon Revisted – Finding a new path to European grouth, Chairman P. N. Rasmussen, EPC Working Paper, march 2004

Anexa 4.3

Niveluri A PIB7loc 111.4 (ppc) W/lucr 96.4 (ppc) Gradul 69.2 ocupare (%) Grad 62.8 ocupare femei (%) C-D 2.2 (% PIB) Rata 1.1 şomajului termen lung (%) Emisiunile 108.5 de gaze seră (2002 = =100%)

Performanţele relative ale vechilor state membre ale UE în conformitate cu indicatorii structurali propuşi de Agenda Lisabona (anul 2003) – prezentare selectivă

Lux Ol P Su UK UE-25 UE-15 SUA 194.6 109.9 68.3 105.6 108.9 91.2 100.0 140.3 63.5 96.5 67.2 72.9 60.6 71.5 101.9 93.1 71.8 65.3 62.9 55.1 100.0 64.4 56.0 121.6 71.2 65.7 94.8 98.6 59.7 67.7 46.0 65.7 113.7 90.3 119.7 103.6 132.2 95.2 63.2 57.2 57.8 65.4 43.8 55.8 56.1 42.7 62.7 52.0 73.5 65.8

B Ge D Sp Fl Fr Gr Irl It 106.6 98.8 112.9 87.3 100.6 103.8 73.0 121.7 97.8 118.4 94.3 97.8 59.6 51.8 65.0 75.1 59.0 70.5

2.2 3.7

2.5 4.6

2.5 1.1

1.0 3.9

3.4 2.3

2.2 3.5

0.6 5.1

1.2 1.5

1.1 4.9

1.7 0.9

1.9 1.0

0.9 2.2

4.3 1.0

1.9 1.1

1.9 4.0

2.0 3..3

2.8

102.1 81.1 99.2

139.4 106.8 98.1

126.5 128.9 109

84.9

100.6 141 96.3

85.1

91.0

97.1

113.1

Sursa: Facing the Challenge. The Lisbon strategy for growth and employment, report from the High Level Group chaired by Wim Kok, 2004

Politici ale UE

Anexa 4.4 Indicele competitivităţii macroeconomice 2004 comparativ cu 2003

Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE Sursa: World Economic Forum

Anexa 4.5 Indicele competitivităţii macroeconomice 2004 analizat pe componente

Politici ale UE


Anexa 4.6 Indicele competitivităţii mediului de afaceri

Sursa: World Economic Forum

Capitolul V Finanţarea politicilor comune

Finanţarea politicilor comune se realizează de către Uniune prin intermediul bugetului (conform tratatelor „Uniunea îşi asigură mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor şi realizarea politicilor sale”). UE se află acum în faţa celei de a patra perspective financiare, după Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) şi Agenda 2000 (2000-2006). Decizia de a recurge la o asemenea programare multianuală a fost luată ca urmare a deteriorării treptate a sistemului financiar comunitar în anii ’80 şi a dificultăţilor crescânde întâmpinate în încercarea de echilibrare a balanţei venituri-cheltuieli. Succesiunea de crize bugetare a determinat instituţiile comunitare să cadă de acord asupra unei noi metode menite să îmbunătăţească procedura bugetară şi care să permită Parlamentului, Consiliului de Miniştri şi Comisiei să cadă de acord în avans asupra priorităţilor bugetare ale perioadei următoare şi să stabilească un cadru financiar care să permită atingerea acelor obiective.

5.1

Evoluţii specifice politicii bugetare

Analiza atentă a ceea ce primeşte şi ceea ce cheltuieşte UE poate spune foarte mult despre priorităţile, dar şi despre conflictele care au jalonat evoluţia procesului de integrare europeană. De-a lungul existenţei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constantă, chiar dacă natura lor a fost diferită: de la dezbateri pe tema resurselor financiare proprii ale CEE sau a dezechilibrelor bugetare, la rivalităţi între instituţiile comunitare (Comisie, Consiliu, Parlament). După crearea sa, la începutul anilor ’50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o evoluţie constantă. În primii 20 de ani s-au înregistrat trei mutaţii importante, respectiv: unificarea instrumentelor bugetare; creşterea autonomiei financiare; realizarea echilibrului instituţional.


Unificarea instrumentelor bugetare

Deşi iniţial, cele trei comunităţi dispuneau de propriul lor buget, după Tratatul de fuziune din 1965, numai două instrumente vor continua să existe: bugetul general şi bugetul operaţional CECO 12 . După 2002, an în care tratatul CECO a expirat, gestiunea patrimoniului a fost încredinţată Comunităţilor existente, Comisia urmând să asigure ca aceste fonduri să rămână distincte faţă de celelalte fonduri comunitare. De altfel, încasările provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta încasări la bugetul general, care vor finanţa cercetările în domeniul cărbunelui şi oţelului.

Creşterea autonomiei financiare

În afara prelevărilor CECO, bugetul european a fost alimentat până în 1970 prin contribuţiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970, (reînnoită ulterior) în 1988 şi 1994, va instaura, pentru prima dată, regimul resurselor proprii. O nouă Decizie privind resursele proprii a fost adoptată de Consiliu în septembrie 2000, înlocuind Decizia din 1994. Primii ani ai politicii bugetare au fost marcaţi de dezvoltarea unor politici comune, precum crearea FEOGA, în 1962, FEDER, în 1975 etc.

Căutarea unui echilibru instituţional în exercitarea puterii bugetare

De-a lungul anilor, puterea bugetară a Parlamentului European a crescut. În prezent, această putere este partajată între Consiliu şi Parlament, care reprezintă de acum cele două branşe ale autorităţii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvânt în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul şi acceptă modul de execuţie al acestuia. Acest echilibru juridic şi instituţională a cunoscut la mijlocul anilor ’70 o situaţie de criză. Legitimitatea şi puterea de influenţă crescută dobândite de Parlament, în urma alegerii sale prin sufragiu universal începând cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune politică permanentă între Consiliul şi Parlament în domeniul bugetar. A rezultat o funcţionare extrem de dificilă în procesul de decizie bugetară, marcată prin numeroase incidente: întârzieri în adoptarea bugetului şi recurgerea la regimul aranjamentelor/

12

În ceea ce priveşte succesiunea CECO în materie financiară, vezi Rezoluţia Consiliului, din 20 iulie 1998, Jurnalul Oficial C 247, din 7 august 1998, p. 5 şi 6.

Politici ale UE

/acordurilor provizorii pe 12 luni, respingerea bugetului de către Parlament, recurgerea frecventă la Curtea de Justiţie. În plus, numeroase conflicte s-au născut din confuzia existentă între puterea legislativă şi puterea bugetară. Într-adevăr, anumite acţiuni întreprinse nu aveau o bază legală, sprijinindu-se doar numai pe un anumit articol din buget. De altfel, problemele dezechilibrului bugetar (diferenţa între ceea ce o ţară „dă” UE şi ceea ce ea „primeşte” prin diferite programe şi politici) invocată de Marea Britanie începând cu 1974, a reprezentat un element important al dezbaterilor politice. În ultima perioadă, această problemă a revenit în discuţie, în principal la cererea Germaniei. Procesul integrării va primi un nou elan politic începând cu 1986, după a treia lărgire (Spania şi Portugalia) şi adoptarea Actului Unic. Aceşti factori au dus la reformarea în profunzime a sistemului financiar, această reformă făcând parte din „Pachetul Delors”, prezentat în februarie 1987 de către Comisie (aşa-numitul cadru financiar Delors I, 1988-1992). Printre modificările intervenite, menţionăm: Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, este fixat ca procent din PNB Uniunii Europene şi nu în funcţie de TVA, ca până atunci. Introducerea unei planificări financiare, veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem, inaugurat în 1988, rămâne unul din pilonii sistemului financiar comunitar. El va introduce o dublă plafonare a cheltuielilor: ansamblul plăţilor din bugetul anual nu poate depăşi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (în prezent este de 1,27%); fiecare categorie de cheltuieli este plafonată la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, care acoperă perioada 2000-2006, sunt anexate acordului interinstituţional din 6 mai 1999, dintre Parlament, Consiliu şi Comisie. Prelevarea TVA a fost corectată pentru a ţine cont de diferenţele între structurile economice (ponderea consumului în PNB statelor membre). O soluţie, care s-a dorit definitivă, a fost găsită pentru problema britanică; de asemenea, Germania a găsit şi ea răspuns la revendicările proprii. Cheltuielile agricole vor fi gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole (plafonul rubricii agricole este fixat în prezent în raport de previziunile cheltuielilor reale).


Introducerea unei Ratei Maxime de Creştere (RMC) a cheltuielilor numite ne-obligatorii (cheltuieli asupra cărora Parlamentul are ultimul cuvânt). Acesta se angajează să nu crească aceste cheltuieli decât în anumite limite. Bilanţul acestei reforme va fi extrem de pozitiv. Beneficiind şi de circumstanţe economice favorabile, „Pachetul Delors” a dus atât la o evoluţie ordonată a cheltuielilor (care vor rămâne sub nivelul încasărilor disponibile), cât şi la ameliorarea procedurii şi a gestiunii bugetare. Consolidarea reformelor din 1988 a fost confirmată prin Acordul de la Edinburgh, din decembrie 1992. Prin acest document (pachetul Delors II) s-au adoptat perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999, pragul resurselor proprii fiind ridicat de la 1.2% la 1.27%. În plus, perspectivele financiare au marcat şi reducerea importanţei TVA în finanţarea bugetului. În iulie 1997, Comisia a dat publicităţii un nou document, cunoscut sub numele de Agenda 2000, „Pentru o Uniune mai puternică şi mai mare” (COM(97) 2000 final), care include informaţii privind politica agricolă comună, viitorul politicii de coeziune economică şi socială, strategia de preaderare şi consecinţele extinderii şi finanţarea Comunităţii. Comisia trasează şi cadrul financiar pentru 2000-2006, menţinând pragul resurselor proprii la 1.27% din PIB mediu comunitar. Principalele componente ale Agendei 2000 au fost aprobate în cadrul Consiliului European de la Berlin, din 24-25 martie 1999, iar la 6 mai 1999, Parlamentul European adoptă noul Acord Interinstituţional, care încorporează perspectivele financiare pentru 2000-2006 (vezi Anexa 5.1 şi 5.2). Una din provocările majore ale bugetului comunitar rămâne în continuare găsirea modalităţilor optime pentru susţinerea financiară solicitată de procesul lărgirii UE către Est. Această provocare este de mari dimensiuni, presupunând asimilarea acquis-ului comunitar în ţări cu o structură economică şi socială diferită în raport cu cea a UE. În ultimii 20 de ani, evoluţiile economice, extinderea UE şi modificările produse în structura bugetului UE au modificat contextul în care operează mecanismul corector în cazul Marii Britanii. Reamintim faptul că în 1984, la Fontainbleau, Consiliul European a decis introducerea mecanismului corector pentru Marea Britanie, menit să contribuie la corectarea poziţiei de contribuitor net pentru această ţară. Prin acest mecanism, Marii Britanii i se restituie 2/3 din contribuţia ei netă, conform unui principiu general conform căreia „orice stat membru care se confruntă cu un dezechilibru bugetar excesiv în raport cu prosperitatea sa, poate beneficia de o corecţie corespunzătoare”. Realitatea este că, în ciuda acestui principiu general, până astăzi numai Marea Britanie a beneficiat de acest mecanism.

Politici ale UE

Tabelul de mai jos prezintă modul în care a evoluat PNB/loc (exprimat în PPC) între anii 1984 şi 2003, în cazul statelor membre cu poziţie de contribuitori neţi în anul 2002. PNB / loc în statele net contribuitoare la bugetul UE (în PPC), (media UE-15 = 100%)

Tabelul 5.1

Marea Britanie Danemarca Austria Olanda Suedia Franţa Germania Italia 2003 111.2 111.1 109.8 106.6 104.6 104.2 98.6 97.3 1984 90.6 104.0 --95.0 ---104.0 109.6 92.9

Sursa: Commission of the European Communities, Report from the Commission. Financing the European Union, Commission Report on the operation of the own resources system, Brussels, COM(2004) 505 final

5.2 Principiile bugetare

Bugetul general au UE este construit pornind de la o serie de principii inspirate de diversele proceduri bugetare naţionale. Este vorba de principiul unităţii, universalităţii, anualităţii, echilibrului şi al specializării bugetare. 1. Principiul unităţii Conform acestui principiu, ansamblul încasărilor şi cheltuielilor trebuie să se regăsească într-un singur document bugetar, pentru a asigura astfel un control eficient al modului de utilizare a resurselor comunitare. Sistemul financiar comunitar a cunoscut o mişcare de unificare a instrumentelor bugetare. Dacă, la început, cele trei Comunităţi (CECO, Euratom, CEE) dispuneau de propriile bugete, odată cu tratatul de fuziune din 1965, numai două instrumente bugetare vor continua să existe: bugetul general şi bugetul operaţional CECO. Chiar şi în prezent, anumite elemente financiare ale Comunităţii dispun de un regim particular: politica externă şi de securitate, justiţia şi afacerile interne, FEDER. Derogări sunt în mod egal admise pentru organismele descentralizate ale Comunităţii (agenţiile europene), care dispun de propriul lor buget. Resursele lor provin din subvenţii înscrise în bugetul general.


2. Principiul universalităţii Încasările bugetare reprezintă o masă comună care serveşte finanţării tuturor cheltuielilor, fără deosebire: acesta este principul universalităţii bugetului. Aceasta implică existenţa a două reguli caracteristice dreptului bugetar: al non-afectării şi non-contracţiei (micşorării). Regula non-afectării dispune ca încasările bugetare să nu fie afectate de anumite cheltuieli precise. Totodată, excepţii de la regulă sunt admise pentru anumite programe de cercetare sau pentru contribuţia ţărilor din SEE către anumite politici precise. Regula non-contracţiei arată că nu pot fi acceptate micşorări ale încasărilor sau cheltuielilor. Sunt admise numai excepţii de ordin tehnic, care să vizeze uşurarea procedurii. 3. Principiul anualităţii Principiul semnifică dependenţa operaţiilor de către un exerciţiu anual capabil să faciliteze controlul activităţii executivului comunitar. Totodată, adesea sunt necesare acţiuni plurianuale. În acest caz se face apel la noţiune de credite disociate, care se descompun în credite de angajament şi de plăţi. Creditele de angajament acoperă, în timpul exerciţiului financiar în curs, costul total al obligaţiilor juridice contractate pentru acţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare de un exerciţiu. Creditele de plăţi acoperă, până la concurenţa nivelului înscris în buget, cheltuielile care derivă din execuţia angajamentelor contractate în cursul acelui exerciţiu sau al unui exerciţiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizări bugetare anuale. Diferenţa între creditele de angajament şi cele de plăţi este măsurată prin angajamente restante de lichidat (ARL). Ele reprezintă decalajul în timp între momentul în care angajamentele sunt contractate şi momentul în care plăţile corespunzătoare sunt lichidate. Derogări de la principiul anualităţii sunt posibile prin sistemul reportărilor de credite. Pentru creditele disociate, creditele ne utilizate la finele exerciţiului pentru care ele sunt înscrise sunt, ca regulă generală, anulate. Cu titlu excepţional, ele pot fi şi reportate. Pentru creditele ne-disociate, există un report de drept în exerciţiul următor al creditelor care corespund plăţilor restante datorate angajamentelor contractate între 1 ianuarie şi 31 decembrie.

Politici ale UE

În ceea ce priveşte încasările, toate eventualele excedente sunt reportate în exerciţiul următor. Numai încasările intervenite între 1 ianuarie şi 31 decembrie sunt avute în vedere, în cazul unei aplicări stricte a acestui principiu. 4. Principiul echilibrului Conform tratatelor, bugetul comportă acelaşi nivel al încasărilor şi cheltuielilor. Comunitatea nu este autorizată să recurgă la împrumuturi pentru a-şi acoperi cheltuielile. În momentul în care bugetul a fost aprobat exisă un echilibru perfect între venituri şi cheltuieli. Totuşi, prin definiţie, bugetul reprezintă o previziune, atât în ceea ce priveşte cheltuielile, cât şi veniturile. Prin urmare, nu este imposibil ca pe perioada execuţiei bugetare să apară diferenţe între venituri şi cheltuieli. Două situaţii sunt posibile: 1. Înregistrarea unui sold 13 pozitiv, deci a unui excedent. Aceasta este cea mai frecventă situaţie, excedentul fiind reportat în anul următor. 2. Înregistrarea unui sold negativ, deci a unui deficit. Este o situaţie mai degrabă excepţională, care va antrena înscrierea unei noi cheltuieli în bugetul următor. Situaţia obişnuită este cea a înregistrării de excedente. Din acest motiv există un mecanism care constă în finanţarea noilor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se vor realiza în cursul unui exerciţiu, fără ca acele categorii generatoare de economii să poată fi identificate în momentul votării bugetului. Aceasta este aşa numita „rezervă negativă”: o valoare negativă care este înscrisă în buget şi care trebuie să dispară pe parcursul exerciţiului bugetar prin viramente provenind din capitolele care se vor dovedi excedentare. 5. Principiul specializării Conform acestei reguli, fiecare credit trebuie să aibă o destinaţie determinată şi trebuie afectat unui scop precis, astfel încât să fie evitate orice fel de confuzii între diferitele credite în momentul autorizării şi executării (nici o încasare şi nici o cheltuială nu poate fi afectată altfel decât prin raportarea la un articol al bugetului). Aceeaşi regulă este valabilă şi pentru încasări, care trebuie precis identificate. Bugetul este structurat

13

Soldul reprezintă diferenţa între ansamblul veniturilor realizate pe parcursul respectivului exerciţiu şi nivelul plăţilor efectuate sub formă de credite acordate în acel exerciţiu, la care se adaugă nivelul creditelor reportate în acelaşi exerciţiu.


pe secţiuni, titluri, capitole, articole şi poziţii. Adevăratul sediu al specializării este capitolul, acesta fiind cel care indică competenţa autorităţii bugetare. Orice virament de la un capitol la altul este rezervat autorităţii bugetare.

5.3 Procedura bugetară anuală

În adoptarea şi executarea bugetului general sunt implicate, în măsuri diferite, atât Comisia, cât şi Consiliul de Miniştrii şi Parlamentul European (PE). Parlamentul hotărăşte pentru aşa numitele „cheltuieli ne-obligatorii”, legate de funcţionarea instituţiilor sau de acţiunile structurale, iar Consiliul asupra celor „obligatorii”, care se referă la angajamentele care decurg din Tratat (subvenţionarea preţurilor agricole, ajutor alimentar oferit pentru ţările în curs de dezvoltare). Procedura bugetară începe cu pregătirea, de către Comisie, a unei „schiţe bugetare preliminare” (preliminary draft budget), pe baza cheltuielilor estimate de către diferitele instituţii comunitare. Această schiţă este iniţial prezentată Consiliului, care stabileşte, cu majoritate calificată, forma în care această schiţă va fi prezentată PE. Începând cu 1975, PE are dreptul să propună amendamente la această schiţă de buget, şi, în urma unei prime lecturi a documentului în cadrul PE, schiţa modificată este returnată Consiliului, pentru o a doua citire. La această a doua lectură, Consiliul trebuie să asigure o majoritate calificată atât pentru acceptarea oricărei modificări propuse de PE, care să ducă la creşterea cheltuielilor, cât şi pentru respingerea amendamentelor făcute. Dacă întregul buget nu va fi ulterior respins de către PE, nivelul cheltuielilor obligatorii – cheltuieli legate de angajamentele derivate din obligaţiile interne şi externe ale CEE, stabilite prin Tratate sau prin legislaţia secundară – va fi determinat în acest stadiu al procedurii bugetare. A doua lectură a bugetului de către PE este în principal concentrată pe nivelul cheltuielilor neobligatorii, în cazul cărora PE poate respinge sau accepta propunerile Consiliului. În cazul în care PE nu respinge întregul buget, Preşedintele PE declară bugetul adoptat.

Politici ale UE

Procesul de luare a deciziilor în domeniul bugetar, de către Consiliu şi PE, a cunoscut progrese lente între 1975 şi 1987. Oferind PE puterea de a amenda schiţa de buget propusă de Consiliu a separat efectiv funcţiile legislative şi bugetare ale CEE. Puterea legislativă rămâne numai la nivelul Consiliului, în vreme ce puterea bugetară este împărţită între PE şi Consiliu, începând cu 1975. Neînţelegerile dintre cele două instituţii au condus la o serie de incidente la începutul anilor ’80, care efectiv au paralizat procedura bugetară comunitară. În decembrie 1979, de exemplu, PE a respins schiţa de buget pentru 1980, cu rezultatul că procedura bugetară a fost întârziată cu 6 luni. Pe parcursul acestei perioade, finanţarea bugetului comunitar a continuat a fi realizată, lună de lună, prin intermediul bugetului anterior – aşa-numitul „aranjament provizoriu pe 12 luni” (provisional-twelfths arrangement), care constă în orientarea, la începutul fiecărei luni, a unei doisprezecimi din creditele anului trecut, permiţând astfel rezolvarea nevoilor imediate. Această facilitate a fost utilizată din nou în 1982 şi 1985, când PE a respins din nou schiţa de buget, şi încă o dată în 1988, când Consiliul a fost incapabil să stabilească o schiţă de buget pentru acel an din cauza lipsei unui acord politic privind resursele comunitare. Începând cu 1975 au fost iniţiate numeroase încercări de îmbunătăţire a procedurii bugetare, cu grade de succes diferite. Ultima reformă şi aparent, cu cel mai mare succes, a fost semnarea Acordului Interinstituţional în 1988.

Procedura bugetară anuală este formată din mai multe etape, care pot fi sintetizate astfel: 1. la 1 iulie: fiecare instituţie realizează o previziune privind cheltuielile, pe care Comisia le regrupează în schiţa proiectul de buget (preliminary draft budget); 2. la 5 octombrie: Consiliul de Miniştri se pronunţă asupra schiţei proiectului pentru a redacta proiectul de buget; o concentrare prealabilă cu parlamentul a avut deja loc în problema cheltuielilor obligatorii; 3. în 45 de zile: Parlamentul examinează proiectul de buget. Pot să apară trei situaţii: • Parlamentul nu reacţionează: bugetul este considerat aprobat; • Parlamentul aprobă bugetul: procedura este terminată. • Parlamentul decide să aducă modificări: Pentru cheltuielile obligatorii, el va face propuneri de modificare; Pentru cheltuielile neobligatorii, el va face propuneri de amendare.


4. în 15 zile: la o a doua lectură, Consiliul examinează propunerile Parlamentului. • Pentru cheltuielile neobligatorii, Consiliul dispune de dreptul de amendare. În acest caz, textul se întoarce în Parlament. • Pentru cheltuielile obligatorii, două situaţii pot fi avute în vedere: a) propunerile de modificare venite din partea Parlamentului cresc bugetul global. Aceste modificări nu se vor putea integra în buget decât după un vot în Consiliu cu majoritate calificată. Fără această majoritate, propunerile sunt definitiv respinse. b) propunerile de modificare venite din partea Parlamentului nu cresc bugetul global. În acest caz, numai un vot al Consiliului, cu majoritate calificată, se poate opune acestor propuneri. Tăcerea echivalează cu aprobarea. 5. la finele procedurii: Parlamentul dispune de ultimul cuvânt asupra bugetului comunitar. Tăcerea sa echivalează cu aprobarea. El dispune de dreptul de a modifica cheltuielile neobligatorii (în limita Ratei Maxime Admise) cu o majoritate absolută a membrilor şi 3/5 din sufragiile exprimate. Respingerea bugetului necesită o majoritate absolută a membrilor şi 2/3 din sufragiile exprimate. În final, bugetul este aprobat de către Parlament.

În afara Tratatelor, şi alte elemente vin să completeze procedura bugetară. Este, în principal, cazul acordurilor interinstituţionale, precum cel din 6 mai 1999 privind disciplina bugetară şi ameliorarea procedurilor. Unul din paşii înainte făcuţi prin acest Acord îl reprezintă generalizarea concertării bugetare între Parlament, Consiliu şi Comisie. Această concertare vizează să identifice şi să remedieze pe cât posibil, punctele litigioase ale procedurii bugetare, în cadrul unor negocieri organizate în marginea lecturilor succesive realizate de Consiliu şi Parlament. În plus, Regulamentul financiar organizează şi el procedura de elaborare, decizie şi execuţie a bugetului UE.

Politici ale UE

5.4 Structura bugetului UE

5.4.1 Veniturile bugetului comunitar

În primii 12 ani ai existenţei CEE, bugetul a fost conceput în întregime pe baza contribuţiilor directe ale statelor membre. Începând cu 1970 bugetul va fi finanţat prin „resursele proprii” ale Comunităţii – care erau veniturile convenite de către statele membre să reprezinte resurse comunitare de drept. Sistemul resurselor proprii comunitare, stabilit în 1970, de către Consiliul de Miniştri reunit la Luxemburg, avea două elemente, care se vor regăsi ulterior sub titulatura de „resurse tradiţionale”: Taxele vamale asupra bunurilor importate din afara comunităţii, prin aplicarea tarifului extern comun; Prelevări variabile la importul produselor agricole (înlocuite cu taxele vamale, de la 1 iulie 1995, în urma acordurilor semnate în cadrul Rundei Uruguay, GATT). A treia resursă, inclusă de foarte mulţi autori în cadrul aceluiaşi sistem, a fost introdusă în 1979: Resursa TVA: colectată în fiecare din statele membre, pe baza unei taxe (aplicate TVA-ului încasat de către fiecare stat membru, respectiv 1% la început, în 1979, mărită la 1,4% în 1986, micşorată apoi la 1% între 1995 şi 1999). Se prevede o reducere a taxei minime la 0,75% în 2002 şi 0,5% în 2004. Perioada care a urmat deciziei din 1970 a demonstrat că acest sistem original al resurselor proprii s-a dovedit inadecvat, cel puţin din două motive: 1. nivelul resurselor provenind din taxe vamale şi prelevările variabile la import a scăzut în anii ’70, pe fondul progreselor realizate în reducerea taxelor vamale datorită negocierilor GATT, dar şi datorită creşterii producţiei interne de produse agricole; 2. veniturile provenind din TVA au stagnat în această perioadă, datorită declinului înregistrat în cheltuielile pentru consum ale statelor membre.


Efectul combinat al celor doi factori a exercitat o presiune considerabilă asupra resurselor proprii tocmai în perioada în care nevoile comunitare erau în creştere datorită noilor politici adoptate şi primirii de noi membri. O primă încercare de a rezolva criza bugetară a fost făcută de Consiliul European reunit la Fontainbleau, în iunie 1984. Noul sistem, bazat pe principiul creşterii pragului TVA la 1,4%, a intrat efectiv în vigoare la 1 ianuarie 1986, aranjamente financiare tranzitorii fiind aplicate pentru exerciţiile bugetare ale anilor 1984 şi 1985 14 . O soluţie la dificultăţile bugetare a fost eventual găsită în 1988. Până atunci, a treia lărgire a Comunităţii (care includea, începând cu 1 ianuarie 1986, şi Spania şi Portugalia), precum şi semnarea Actului Unic în februarie 1986, au reprezentat acea bază politică sănătoasă necesară pentru realizarea unei reforme financiare comunitare. În februarie 1987 Comisia a prezentat un cuprinzător program de reformă, cunoscut sub numele de „pachetul Delors I”. Liniile generale ale acestui pachet au fost adoptate în cadrul Consiliului European de la Bruxelles, din 1-12 februarie 1988, întregul pachet fiind în final acceptat în iunie 1988. Principala preocupare a „pachetul Delors” a fost să asigure Comunităţii resursele necesare în perioada 1988-1992. Reforma a menţinut resursele proprii provenind din taxe vamale şi prelevări variabile la importul produselor agricole, la care s-a adaugat pragul propus a fi menţinut de 1,4% al resurselor provenind din TVA. Prin „pachetul Delors” se propune adăugarea unei resurse noi, „a patra resursă” comunitară: Această nouă resursă, a patra resursă, creată în 1988, urma să fie una variabilă, în funcţie de posibilităţile fiecărei ţări. Ea trebuie să ofere veniturile necesare pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare, astfel încât volumul total al resurselor să reprezinte maximum 1,2% din PIB-ul UE.

14

Acestea implicau avansuri interguvernamentale, care urmau a fi restituite în cazul bugetului pe 1984, dar nu şi în cazul bugetului pe 1985. În 1986, echilibrul bugetar a fost realizat numai prin amânarea anumitor cheltuieli agricole până în 1987.

Politici ale UE

Evoluţia structurii încasărilor la bugetul comunitar

Tabelul 5.2

Categorii de venituri Prelevări din agricultură Taxe vamale TVA A patra resursă Diverse Total general Nivelul încasărilor (în milioane euro şi în structură) 1975 1980 1985 1990 590 2.002 2.179 1.876 (9,2) (12,2) (7.8) (4,0) 3.151 5.906 8.310 10.285 (49,4) (35,9) (29,6) (22,1) 7.258 15.219 27.440 (44,2) (54,2) (59,1) 95 (0,2) 2.644 1.266 2.377 6.773 (41,4) (7,7) (8,4) (14,6) 6.385 16.432 28.085 46.469 (100) (100) (100) (100) 1995 1.945 (2,6) 12.509 (16,7) 39.183 (52,2) 14.191 (18,9) 7.249 (9,6) 75.077 (100) 2000 2.038 (2,3) 11.070 (12,4) 32.555 (36,3) 43.251 (48,3) 671 (0,7) 89.585 (100)

Sursa: Gilles Ferreol, Dicţionarul Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Polirom, 2001, p. 30

Efectul global urmărit prin introducerea celei de a patra resurse pe baza PIB era de a face sistemul de taxare al UE mult mai progresist, corelând contribuţia fiecărui stat membru cu nivelul său de prosperitate. Cota uniformă corespunzătoare celei de-a patra resurse se determină în raport cu veniturile suplimentare necesare în timpul unui exerciţiu bugetar, pentru a acoperi cerinţele UE. Astfel, în timpul anului financiar 1992, de exemplu, venitul estimat a proveni din această resursă a reprezentat 0,17%.

Structura resurselor proprii ale Bugetului UE prelevări agricole (taxe vamale percepute asupra importurilor de produse agricole în cadrul organizării comune a pieţei) şi cotizaţii şi alte taxe prevăzute în cadrul organizării comune a pieţelor în sectorul zahărului şi glucozei; taxe vamale care provin din aplicarea TVC asupra valorii în vamă a mărfurilor importate; venituri din colectarea TVA, sub forma unei cote-părţi asupra volumului TVA încasate în statele membre; resursa complementară asupra PNB, care rezultă din aplicarea unui procent asupra sumei PNB din toate statele membre, fixat în fiecare an, în cadrul unei proceduri bugetare, în funcţie de nivelul celorlalte venituri bugetare. Această resursă este o resursă prin care se asigură echilibrul bugetar, astfel încât ansamblul încasărilor să poată acoperi nivelul total al cheltuielilor înscrise într-un anumit exerciţiu bugetar.

Volumul fondurilor incluse în bugetul comunitar a crescut în mod constat, pe măsură ce au apărut noi priorităţi. Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania sunt beneficiarele acestui fond, care a devenit operaţional după Tratatul


de la Maastricht. El a fost introdus pentru a oferi acestor ţări suportul financiar în realizarea unor proiecte, în special din domeniul infrastructurii 15 .

5.4.2 Cheltuielile incluse în cadrul bugetului comunitar

Cheltuielile în cadrul Bugetului general sunt ordonate în şase secţiuni: Parlamentul European (I), Consiliul (II), Comisia (III), Curtea de Justiţie (IV), Curtea de Conturi (V), Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor (VI). Între 1975 şi 2000, cheltuielile comunitare (bugetul general + FED + + CECO) au evoluat astfel: Evoluţia plăţilor efectuate (în milioane euro şi în procente)

Tabelul 5.3

Domenii Buget general FEOGA – secţiunea Garanţie Acţiuni structurale, din care: FEOGA, secţiunea Orientare FEDER FSE Fondul de Coeziune Cercetare Acţiuni externe Administraţie Rambursări şi altele TOTAL BUGET GENERAL FED CECO TOTAL GENERAL 1975 4.328 (70,9) 375 (6,2) 77 150 148 116 (1,9) 251 (4,1) 364 (6,0) 363 6,3 5.817 (95,4) 208 3,4 76 1,2 6.101 (100) 1980 11.292 (68,9) 1.808 (11,0) 315 793 700 364 (2,2) 604 (3,7) 830 (5,1) 959 5,8 15.857 (96,4) 482 2,9 116 0,7 16.455 (100) 1985 19.728 (68,4) 3.703 (12,9) 686 1.610 1.407 678 (2,4) 964 (3,3) 1.304 (4,5) 1.490 5,2 27.867 (96,7) 698 2,4 268 0,9 28.855 (100) 1990 25.605 (56,2) 9.591 (21,0) 1.825 4.554 3.212 1.790 (3,9) 1.431 (3,1) 2.333 (5,1) 3.313 7,3 44.063 (96,6) 1256 2,8 289 0,6 45.608 (100) 1995 34.491 (50,4) 19.223 (28,1) 2.531 8.374 4.547 1.699 2.478 (3,6) 3.406 (5,0) 3.870 (5,7) 3.079 4,5 66.547 (97,3) 1564 2,3 298 0,4 68.409 (100) 2000 41.401 (45,0) 32.167 (35,0) 3.632 14.427 8.044 2.800 3600 (3,9) 5.717 (6,2) 4.638 (5,1) 2.062 2,2 89.585 (97,4) 2235 2,4 178 0,2 91.998 (100)

Sursa: Gilles Ferreol, Dicţionarul Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Polirom, 2001, p. 28-29

15

Astfel, Fondul de Coeziune, inclus în perspectivele financiare din 1993, la un nivel de 1500 mil. ECU, a ajuns în 1999 la 2600 mil. ECU. Perspectivele financiare pentru 2000/2006 prevăd suma de 3120 milioane EURO pe an pentru acoperirea „ajutorului pentru aderare”.

Politici ale UE

Creditele care se înscriu în secţiunile I,II,IV,V şi VI sunt numai credite de funcţionare (administrative), în vreme ce creditele înscrise în secţiunea III, Comisia, pot fi de două feluri: • Credite de funcţionare, regrupate în partea A, acoperă cheltuielile Comisiei cu personalul, clădirile, materialele, publicaţiile, sistemul informatic, funcţionarea delegaţilor, misiuni specifice, diferite cheltuieli cu caracter pensiile interinstituţional (precum funcţionarilor). Creditele operaţionale, grupate în partea B, sunt divizate în opt categorii: a. B1: destinate finanţării agriculturii; includ toate cheltuielile secţiunii „Garantare” a FEOGA, respectiv: restituiri acordate exportatorilor, intervenţii pe piaţă, acţiuni de dezvoltare rurală, acţiuni de control şi prevenire, cheltuieli pentru mediu, ajutoare pentru agricultori. b. B2: acoperă acţiunile structurale: intervenţiile fondurilor structurale: Fondul European de Dezvoltare regională (FEDER), Fondul Social European (FSE), secţiunea „orientare” a FEOGA, intervenţiile Instrumentului Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP) şi intervenţiile Fondului de Coeziune. c. B3: acoperă cheltuielile din domeniul educaţiei (programul Socrates), tineretului (programul „Jeuness pour Europe” / „Tinerii pentru Europa”) şi al formării profesionale (programul Leonardo), audiovizualului (programul Media), culturii (diferite programe, printre care Ariane pentru lectură), informare şi comunicaţii şi, în fine, relaţii sociale (în special, acţiuni în favoarea folosirii forţei de muncă) şi sănătăţii publice. d. B4: acoperă cheltuielile alocate pentru energie (în special programul Altener pentru promovarea surselor regenerabile de energie), controlul securităţii nucleare şi al politicii de mediu (de exemplu, finanţarea agenţiei europene pentru mediu). e. B5: reuneşte cheltuielile destinate ameliorării funcţionării pieţei interne: protecţia consumatorilor, realizarea pieţei interne (definirea şi respectarea regulilor privind concurenţa), modernizarea industriei, statistică, realizarea reţelelor transeuropene. Sunt incluse, de asemenea, cheltuielile operaţionale care derivă din acţiunile comune decise în cadrul Justiţiei şi Afacerilor Interne (JAI), ca şi acţiunile privind lupta împotriva fraudei.

•


f.

B6: credite alocate cercetării şi dezvoltării tehnologice, pentru susţinerea proiectelor selecţionate în cuprinsul programelor cadru multianuale, decise în cadrul UE. Aceste credite se repartizează între acţiunile directe ale Comisiei (prin intermediul Centrului Comun de Cercetări) şi indirecte (acţiuni care implică partajarea cheltuielilor şi acţiuni comune).

g. B7: cheltuieli care acoperă diverse acţiuni de cooperare economică şi financiară cu ţări terţe, precum şi alte forme de cooperare (de exemplu, ajutor umanitar şi alimentar, acţiuni în favoarea democraţiei şi drepturilor omului etc.). Includ: acţiuni externe, ajutor de pre-aderare şi ajutor în caz de urgenţă. h. B8: acoperă cheltuielile operaţionale care derivă din acţiunile comune decise în cadrul politicii externe şi de securitate comune (PESC). i. B9: garanţii şi rezerve (credite neutilizabile în momentul votării bugetului datorită unor probleme legislative dar care vor putea fi folosite pe parcursul exerciţiului bugetar).

Ca exemplu, prezentăm alocarea sumelor în cadrul Bugetului pe anul 1999: Defalcarea cheltuielilor pe sub-secţiuni în cadrul Bugetului UE pe 1999 (în mil. euro şi procente)

Tabelul 5.4 Sub-secţiunea (politica comunitară) Politica agricolă comunitară (PAC) Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă, secţiunea Garantare Acţiuni structurale Cheltuieli structurale şi de coeziune Formare profesională, tineret, cultură, audiovizual, informare, dimensiune socială şi folosirea forţei de muncă Energie şi mediu Protecţia consumatorilor, piaţă internă, industrie şi reţele trans-europene Cercetare şi dezvoltare tehnologică Acţiuni externe Politica externă şi de securitate comună Garanţii şi rezerve

Sursa: Budget general. Le Reglement Financier, UE/SCADPlus

Volumul pentru 1999 (mil. euro) 40.940,0

Procent din total buget 42,2

39.260,0 812,0

40,5 0,8

235,4 1129,1 3450,0 6223,8 30,0 346,0

0,2 1,2 3,6 6,4 0,0 0,4

Politici ale UE

5.5 Cadrul financiar multianual al Uniunii

5.5.1 Necesitatea unui cadru financiar multianual

Regula conform căreia bugetul general al Comunităţilor este echilibrat şi integral finanţat prin resurse proprii a fost pusă sub semnul întrebării începând cu anii ’80. În fiecare an al perioadei 1982-1987, cheltuielile au depăşit valorile estimate. Iniţial, diferenţa între cheltuielile comunitare şi resursele proprii, a fost mascată prin artificii contabile, ulterior recurgându-se la avansuri rambursabile ale statelor membre. În 1985, acest sistem a fost înlocuit de contribuţiile bugetare naţionale. Ce anume a determinat această criză financiară ? Cauzele au fost multiple: • • au crescut cheltuielile comunitare, în special agricole, fără a ţine pasul cu creşterea veniturilor. creşterea cheltuielilor a fost însă şi rezultatul expansiunii fondurilor structurale, a introducerii de noi programe (în domeniul cercetării, pescuitului etc.), precum şi al includerii de noi membrii. încasările din taxe vamale au înregistrat o tendinţă de reducere datorită mai multor factori: o reducerea nivelului de tarifare din cadrul Tarifului vamal comun, ca urmare a noii serii de negocieri multilaterale internaţionale din cadrul GATT, care nu a fost compensată în mod egal de o creştere a schimburilor externe cu ţările terţe; politica agricolă comunitară a dus la apariţia excedentelor pentru numeroase produse agricole, ceea ce a redus volumul prelevărilor la import, crescând, pe de altă parte volumul restituirilor la export.

•

o

•

încasările provenind din TVA au crescut mai puţin repede decât activitatea economică a statelor membre; TVA este un impozit asupra consumului, ori activitatea economică în statele membre s-a dezvoltat mai repede decât consumul.

Această perioadă a fost marcată de tensiuni tot mai accentuate privind buna funcţionare a procedurii bugetare anuale, reflectând o inadaptare crescândă a resurselor la nevoile comunitare. Aceste crize bugetare au determinat instituţiile comunitare să convină asupra unei metode menite să amelioreze derularea procedurii bugetare şi să garanteze respectarea disciplinei bugetare.


Ca atare, începând cu anul 1988, procedura bugetară a fost încadrată în cadrul Acordurilor interinstituţionale (AI). Prin intermediul unui Acord interinstituţional, Parlamentul European, Consiliul UE şi Comisia convin în avans asupra marilor priorităţi bugetare ale perioadei următoare, realizând cadrul comun al perspectivelor financiare. Aceste perspective financiare indică amploarea maximă şi structura cheltuielilor anticipate ale Uniunii. În cadrul acestor perspective financiare, marile categorii de cheltuieli sunt prezentate pe rubrici, fiecare rubrică prezentând un nivel al creditelor pentru fiecare an. Perspectivele financiare diferă de programarea financiară indicativă prin faptul că plafoanele sunt limitative pentru părţile semnatare ale Acordului interinstituţional. Cu toate acestea, perspectivele financiare nu pot fi asimilate cu un buget plurianual pentru că rămân indispensabile, atât procedurile anuale prin care să se determine nivelul efectiv al cheltuielilor în cadrul unor plafoane cât şi, mai ales, repartizarea acestor cheltuieli între diferitele linii bugetare. În această perspectivă însă, nomenclatura bugetară garantează o analiză transparentă şi precisă a totalităţii acţiunilor comunitare care concură la realizarea priorităţilor politice reflectate de perspectivele financiare. Clasificarea cheltuielilor comunitare conform rubricilor existente în cadrul perspectivelor financiare răspunde unei logici politice. Repartizarea cheltuielilor totale conform diferitelor rubrici trebuie să se articuleze marilor priorităţi politice reţinute pentru perioada respectivă. Astfel, prezentarea sintetică a bugetelor după 1988 a fost în mod sistematic ordonată în funcţie de rubricile perspectivelor financiare pentru a facilita evaluarea mijloacelor de realizare a acestor priorităţi politice.

5.5.2 Cadrul financiar pentru perioada 2000-2006

Ultimul Acord Interinstituţional a fost adoptat pentru perioada 2000-2006, în cadrul Agendei 2000, deoarece vechile perspective financiare expirau (1993-1999). Acest acord constituie elementul central al pachetului financiar al Agendei 2000, urmărindu-se crearea condiţiilor optime pentru extinderea şi întărirea politicilor Uniunii, respectându-se totodată un cadru financiar riguros (vezi Anexa 5.1 şi Anexa 5.2). Prima parte a Acordului include perspectivele financiare, stabilite pentru fiecare an al perioadei acoperite (2000-2006) şi pentru fiecare rubrică şi sub-rubrică a cheltuielilor. Instituţiile semnatare se angajează să respecte aceste plafoane în cursul procedurii bugetare şi al execuţiei bugetului pe parcursul exerciţiului bugetar. Perspectiva financiară 2000-2006 include

Politici ale UE

şapte rubrici principale (agricultura, acţiuni structurale, politici interne, acţiuni externe, administraţie, rezerve, ajutor pentru pre-aderare), divizate în sub-rubrici, plafoanele fiind definite în preţuri 1999: 1. Reforma politicii agricole comune prevăzute în cadrul Agendei 2000 va necesita o creştere iniţială a cheltuielilor agricole, de la 40,92 miliarde euro în 2000, la 43,77 miliarde euro în 2003, urmată de o diminuare până la un nivel apropiat de cel din 2000 spre finele perioadei. Circa o zecime din cheltuielile agricole va fi orientată către dezvoltarea rurală. 2. Cheltuielile pentru acţiuni structurale se vor reduce uşor pe parcursul perioadei vizate (de la 32,05 la 29,17 miliarde euro), pe fondul reorientărilor convenite în cadrul acţiunilor structurale privind concentrarea geografică şi tematică a intervenţiilor. 3. Datorită importanţei crescânde acordate politicilor interne (reţele trans-europene, cercetare şi inovare, educaţie şi formare, mediu, acţiuni în favoare IMM), rubrica a treia cunoaşte o uşoară creştere a sumelor alocate, de la 5,93 miliarde euro în 2000, la 6,6 miliarde euro în 2006. 4. O uşoară creştere se înregistrează şi la nivelul acţiunilor externe, de la 4,55 la 4,61 miliarde euro. 5. Aceeaşi tendinţă se înregistrează şi în administrative: de la 4,56 la 5,1 miliarde euro. cazul cheltuielilor

6. În ceea ce priveşte rezervele, numai rezerva monetară va fi suprimată începând cu 2003, în vreme ce rezervele pentru împrumuturi şi cele de urgenţă vor fi menţinute la un nivel constant (200 miliarde euro pe an în cele două cazuri) întreaga perioadă 2000-2006. 7. Rubrica „Ajutorului pentru pre-aderare” are prevăzut un plafon al cheltuielilor de 3,12 miliarde euro pe an. Fondurile acordate vor fi divizate între Instrumentul agricol (SAPARD) cu 0,52 miliarde pe an, Instrumentul structural de pre-aderare (ISPA) cu 1,04 miliarde euro pe an şi Instrumentul PHARE, cu 1,56 miliarde euro pe an. Iniţial, în 1999, când a fost stabilită structura prezentată anterior, s-a convenit şi asupra unui cadru financiar indicativ realizat pornind de la ipoteza unei Uniuni cu 21 de membri (o extindere a Uniunii cu încă 6 ţări). Acesta a fost anexat Acordului şi include valorile anticipate, defalcate pe patru rubrici (agricultură, acţiuni structurale, politici interne şi administraţie), solicitate de procesul extinderii. Acest cost variază de la 6,45 miliarde euro în 2002, la 16,78 miliarde euro în 2006. Ulterior, perspectivele financiare au fost modificate pentru a răspunde extinderii cu 10 noi membri (UE-25), modificarea fiind realizată în 2003. Apare astfel şi un nou capitol,


capitolul 8, Compensaţii, în care sunt incluse compensaţiile bugetare tranzitorii pentru cele 10 noi state membre, aşa cum au fost ele stabilite în cadrul Consiliului European de la Copenhaga, din 12-13 decembrie 2002.

5.5.3 Noul cadru financiar pentru perioada 2007-2013

Prin documentul prezentat la 10 februarie 2004, „Building our common future – Policy challenges and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013”, COM(2004) 101 final, Comisia a lansat o nouă dezbatere privind obiectivele şi resursele bugetare ale UE pentru perioada 2007-2013. Această dezbatere are ca obiectiv aprobarea de către Parlament a celei de-a patra perspective financiare în cadrul unui nou Acord Interinstituţional, după Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) şi Agenda 2000 (2000-2006). Numărul de capitole în noua perspectivă financiară (respectiv de categorii importante de cheltuieli) a fost redus de la opt la cinci, în scopul de a face sistemul mult mai flexibil şi mai uşor de utilizat. Conform propunerii făcute de către Comisie 16 , cele cinci capitole vor însuma angajamente în valoare de 1025 miliarde 17 (între 2007-2013) şi vor fi împărţite între: • Dezvoltare durabilă, componentele: o o • • • Competitivitate pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă; Coeziune pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă;

Gestionarea durabilă şi protecţia resurselor naturale; Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie; UE - partener global (acoperă acţiunile externe, inclusiv instrumentele de pre-aderare, încorporarea Fondului European de Dezvoltare în bugetul UE, rezervele pentru ajutoare de urgenţă şi garanţii la împrumuturi);

16

Commission communication of 10 February 2004 „Building our common future – policy challenges and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013”, COM(2004) 101 final, Commission communication of 14 July 2004 to the Council and the European Parliament „Financial Perspectives 2007-2013”, COM(2004) 487 17 Plăţile vor fi de circa 929 miliarde euro.

Politici ale UE

•

Administraţie: acoperă cheltuielile instituţiilor (altele decât Comisia); o trăsătură specifică a acestui cadru financiar este că toate cheltuielile administrative ale Comisiei sunt incluse direct în cadrul capitolelor corespunzătoare şi nu în acesta.

Ca urmare a performanţelor economice modeste înregistrate de UE în ultimii ani, Comisia propune ca eforturile acesteia să se concentreze în trei direcţii principale: • Promovarea unei dezvoltări durabile, ceea ce înseamnă desăvârşirea pieţei interne şi mobilizarea diferitelor politici (economice, sociale, de mediu); de asemenea, aparţin aceluiaşi capitol şi obiectivele privind competitivitatea, coeziunea şi managementul resurselor naturale; Întărirea conceptului de cetăţenie europeană prin realizarea unui spaţiu al libertăţii, justiţiei şi securităţii şi asigurarea accesului la bunurile şi serviciile publice de bază; Promovarea unui rol coerent al Europei ca partener global.

•

•

În cazul obiectivului „dezvoltare durabilă”, competitivitatea şi coeziunea se susţin reciproc. Pentru a atinge o asemenea dezvoltare, UE trebuie să devină o economie dinamică, bazată pe cunoaştere şi orientată către creştere economică. Trebuie asigurată o mai mare coeziune, un sector agricol mult mai competitiv, dezvoltarea spaţiului rural, protecţia mediului. Competitivităţii în sprijinul creşterii economice şi al ocupării forţei de muncă îi sunt rezervate 133 miliarde pentru susţinerea următoarelor activităţi: • Promovarea competitivităţii firmelor în cadrul unei pieţe unice integrate şi în special a competitivităţii industriale, antreprenoriatului, creşterea sectorului IMM, a potenţialului inovativ, a investiţiilor în tehnologia informaţională, a tehnologiilor ecoeficiente; Crearea unui spaţiu european al cercetării şi atingerea pragului de 1% din PIB pentru investiţiile publice; elementele esenţiale sunt reprezentate de ajutor financiar pentru cercetători independenţi, parteneriate, reţele între laboratoarele de cercetare, coordonare de programe. Sectoarele prioritare sunt spaţiul şi securitatea; Conectarea Europei prin intermediul unor reţele trans-europene; costul reţelei trans-europene este estimat la circa 600 miliarde euro. A fost stabilită o listă cu 26 priorităţi până în anul 2020, la un cost de 220 miliarde euro;

•

•


•

Îmbunătăţirea strandardelor din domeniul educaţiei şi trainingului, cu accent pe mobilitate; scopul este ca 3 milioane studenţi să beneficieze de acest lucru până în 2010, circa 150 000 persoane să fie pregătite în programe de training până în 2013, circa 10% din populaţia şcolară să fie implicată în scheme de mobilitate până în 2013 etc.; Realizarea agendei sociale, parte a strategiei Lisabona, prin utilizarea metodei deschise de coordonare şi a dialogului social.

•

O mai mare coeziune în cazul creşterii economice şi al ocupării forţei de muncă, a doua componentă a capitolului 1, are un buget alocat de circa 339 miliarde, concentrat asupra a trei priorităţi: • • Convergenţă – eforturile trebuie să se concentreze pe cele mai puţin dezvoltate ţări şi regiuni; Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă – obiectivul are în vedere în special statele membre şi regiunile care nu sunt afectate de convergenţă, dar care vor continua să prezinte diferite nevoi specifice; Cooperare teritorială transfrontalieră prin programe transfrontaliere şi transnaţionale. intermediul unor

•

Comisia sugerează de asemenea întărirea elementelor care contribuie la sporirea valorii adăugate a politicii coeziune: concentrarea resurselor asupra investiţiilor, compatibilitate cu regulile pieţei unice, punând accent pe crearea de noi locuri de muncă, susţinerea parteneriatului şi a bunei guvernări, precum şi efectul de pârghie (leverage effect) – rezultat al regulilor privind co-finanţarea, prin care se mobilizează resurse publice şi private adiţionale pentru investiţii). Capitolul „Gestiune durabilă şi protecţiei resurselor naturale” beneficiază de suma de 405 miliarde în perioada 2007-2013, din care 72% pentru agricultură (301 miliarde). Cele mai multe cheltuieli realizate sub acest titlu sunt cele privind reforma PAC, dezvoltarea rurală, noua politică în domeniul pescuitului şi politica mediului.

Politici ale UE

Capitolului „Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie” i s-au alocat 25 miliarde. În cadrul acestui capitol se vor finanţa acţiuni în sprijinul realizării unei Agenţii Europene a Frontierelor şi a unui Corp european de ofiţeri de frontieră, o politică comună în domeniul azilului şi a imigraţiei. În interesul sporirii securităţii se vor întări Europolul şi Colegiul Poliţiei Europene. În capitolul „UE – partener global”, accentul va fi pus pe promovarea stabilităţii, prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. Ca partener global, UE va contribui la creşterea securităţii în zonă. Acestui obiectiv i s-au alocat 95 miliarde euro. În cazul acestui capitol, Comisia propune o simplificare importantă a instrumentelor, noua arhitectură sprijinindu-se pe trei instrumente menite să susţină direct acţiunile externe ale Uniunii: Instrumentul de pre-aderare (IPA), Parteneriatul de vecinătate (European neighbourhood) şi Instrumentul de dezvoltare a cooperării şi de cooperare economică, cel din urmă reprezentând modalitatea de cooperare cu state terţe ne-europene, neacoperite de primele două instrumente. În plus, pentru gestionarea crizelor regionale sau internaţionale, Comisia propune alte trei noi instrumente: Instrumentul de ajutor umanitar, Asistenţa macro-financiară, Instrumentul pentru stabilitate (cel din urmă destinat a răspunde şi provocărilor generate de lupta împotriva terorismului, traficului de droguri, promovarea securităţii nucleare, asistenţă electorală şi dezvoltarea capacităţilor de menţinere a păcii). Pentru realizarea obiectivelor propuse, creditele de angajament vor reprezenta 1.11% din PIB al UE din 2006. Pentru a răspunde în bune condiţii obiectivelor propuse, pragul resurselor proprii ar trebui să reprezinte 1.24% din PIB al UE-25. Transferurile financiare vor continua să fie limitate la 4% din PIB al statului care urmăreşte obiectivul coeziunii. Comisia a reiterat principiile care vor sta la baza utilizării acestor fonduri, respectiv: concentrare, coerenţă, parteneriat. O trăsătură esenţială o reprezintă simplificarea instrumentelor prin intermediul unei „harţi de parcurs” (roadmap) care să prezinte unitar obiectivele, instrumentele, indicatorii şi reperele în timp. În plus, Comisia propune aplicarea unui singur instrument pentru o anumită politică (un singur fond pentru un program).


În ceea ce priveşte sistemul resurselor proprii, Comisia propune înlocuirea „resursei PIB” cu un impozit vizibil, plătit de către cetăţenii şi/sau agenţii economici europeni. Există trei posibilităţi pentru viitor, chiar dacă deocamdată Comisia nu le propune pentru perioada 2007-13: • • • Impozit pe venitul firmelor; Impozit asupra energiei; Resursă TVA originală.

În plus, pentru a corecta dezechilibrele bugetare, Comisia sugerează generalizarea mecanismelor corectoare, aplicate în prezent numai în cazul Marii Britanii.

Politici ale UE

Anexa 5.1 Perspectivele financiare ale UE-15

Credite de angajament (preţuri 1999, milioane euro)

1. AGRICULTURĂ

2000

40.920 36.620 4.300

2001

42.800 38.480 4.320

2002

43.900 39.570 4.330

2003

43.770 39.430 4.340

2004

2005

2006

41.660 37.290 4.370

Cheltuieli cu PAC Dezvoltare rurală şi măsuri însoţitoare

2. OPERAŢIUNI STRUCTURALE

42.760 41.930 38.410 37.570 4.350 4.360

32.045 29.430 2.615 5.930 4.550

31.455 28.840 2.615 6.040 4.560

30.865 28.250 2.615 6.150 4.570

30.825 27.670 2.615 6.260 4.580

29.595 29.595 27.080 27.080 2.515 2.515 6.370 4.590 6.480 4.600

29.170 26.660 2.510 6.600 4.610

Fonduri structurale Fonduri de coeziune

3. 4. POLITICI INTERNE ACŢIUNI EXTERNE ADMINISTRAŢIE REZERVE AJUTOARE PENTRU PRE-ADERARE

5. 6. 7.

4.560 900 3.120 520 1.040 1.560 92.025

4.600 900 3.120 520 1.040 1.560 93.475

4.700 650 3.120 520 1.040 1.560 93.955

4.800 400 3.120 520 1.040 1.560 93.215

4.900 400 3.120 520 1.040 1.560

5.000 400 3.120 520 1.040 1.560

5.100 400 3.120 520 1.040 1.560 90.660

Agricultură Instrumente structurale Phare

PLAFON CREDITE ANGAJAMENT

91.735 91.125

Sursa: Eurostat


Anexa 5.2 Perspectivele financiare ale UE-21

Credite 2001 de angajament (preţuri 2000 1999, milioane euro) 1. AGRICULTURĂ 40.920 42.800 Cheltuieli cu PAC 36.620 38.480 Dezvoltare rurală şi 4.300 4.320 măsuri însoţitoare 2. OPERAŢIUNI STRUCTURALE Fonduri structurale Fonduri de coeziune 3. 4. 5. 6. 7. POLITICI INTERNE ACŢIUNI EXTERNE ADMINISTRAŢIE REZERVE 32.045 31.455 29.430 28.840 2.615 2.615 5.930 4.550 4.560 900 3.120 520 1.040 1.560 6.040 4.560 4.600 900 3.120 520 1.040 1.560 2002 43.900 39.570 4.330 30.865 28.250 2.615 6.150 4.570 4.700 650 3.120 520 1.040 1.560 6.450 1.600 3.750 730 370 2003 43.770 39.430 4.340 30.825 27.670 2.615 6.260 4.580 4.800 400 3.120 520 1.040 1.560 9.030 2.030 5.830 760 410 2004 2005 2006

42.760 41.930 41.660 38.410 37.570 37.290 4.350 4.360 4.370 29.595 29.595 29.170 27.080 27.080 26.660 2.515 2.510 2.515 6.370 4.590 4.900 400 3.120 520 1.040 1.560 6.480 4.600 5.000 400 3.120 520 1.040 1.560 6.600 4.610 5.100 400 3.120 520 1.040 1.560

AJUTOARE PENTRU PRE-ADERARE Agricultură Instrumente structurale Phare 8. LĂRGIRE Agricultură Acţiuni structurale Politici interne Administraţie PLAFON CREDITE ANGAJAMENT

11.610 14.200 16.780 2.450 2.930 3.400 7.920 10.000 12.080 790 820 850 450 450 450

92.025 93.475 100.405 102.245 103.345 105.325 107.440

Sursa: Eurostat

Politici ale UE

Anexa 5.3 Perspectivele financiare pentru perioada 2004-2006, stabilite în urma extinderii UE la 25 membri (preţuri 2004)

Milioane euro, preţuri 2004

1. Agricultura 2. Operaţiuni structurale 3. Politici interne 4. Acţiuni externe 5. Administraţie 6. Rezerve 7. Strategia de pre-aderare 8. Compensaţii Sursa: Eurostat

2004 49.305 41.035 8.722 5.082 5.983 442 3.455 1.410

2005 50.431 41.685 8.967 5.093 6.154 442 3.455 1.299

2006 50.575 42.932 9.093 5.104 6.325 442 3.455 1.041

ANEXA 5.4

Noul cadru financiar 2007 - 2013 Milioane euro, preţuri 2004

Credite de angajament 2006 1. Creştere durabilă 47.582 a) Competitivitate 8.791 în direcţia creşterii economice şi ocupării forţei de muncă b) Coeziune în direcţia 38.791 economice şi ocupării forţei de muncă c) Conservarea 56.015 şi gestionarea resurselor naturale, din care: Agricultura 43.735 d) Cetăţenie, libertate, 1.381 securitate şi justiţie e) UE – partener global 11.232 f) Administraţie 3.436 Total credite 120.688 de angajament

2007 2008 2009 59.675 62.795 65.800 12.105 14.390 16.680

2010 68.235 18.965

2011 70.660 21.250

2012 73.715 23.540

2013 76.785 25.825

47.570 48.405

49.120

49.270

49.410

50.175

50.960

57.180 57.900

58.115

57.980

57.850

57.825

57.805

43.500 43.673 1.630 2.015

43.354 2.330

43.034 2.645

42.714 2.970

42.506 3.295

42.293 3.620 15.740 4.500 158.450

11.400 12.175 12.945 13.720 14.495 15.115 3.675 3.815 3.950 4.090 4.225 4.365 133.560 138.700 143.140 146.670 150.200 154.315

Sursa: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2004), Brussels, 10.2.2000

Capitolul VI Politica în domeniul concurenţei

Introducere

Raţiunea principală de a fi a politicii în domeniul concurenţei (PDC) este determinată de faptul că piaţa nu poate, în mod natural, să funcţioneze normal, fiind necesare intervenţii din afară, care să-i asigure o evoluţie corespunzătoare. Este bine cunoscut rolul fundamental jucat de piaţă şi concurenţă în garantarea bunăstării consumatorilor, în realizarea unei repartiţii optime a resurselor şi în oferirea unei motivaţii puternice privind creşterea eficienţei şi a nivelului tehnic şi calitativ al producţiei. Totodată, principiul economiei de piaţă deschise nu implică existenţa unei atitudini pasive faţă de modul de funcţionare al pieţelor, ci dimpotrivă, impune menţinerea unei vigilenţe constante, pentru a permite mecanismelor pieţei să funcţioneze corect. Acest lucru devine cu atât mai necesar în actualul context mondial, al globalizării, caracterizat prin adâncirea integrării la nivelul pieţelor. Conform teoriei economice, creşterea concurenţei pe piaţă va conduce la o mai bună alocare a resurselor, ca urmare a faptului că preţurile bunurilor şi serviciilor vor tinde către nivelul costurilor marginale. În condiţiile concurenţei perfecte, preţurile vor fi egale cu costurile marginale astfel încât profiturile vor fi zero. Ca atare, producătorii vor avea tendinţa să intervină pentru a-şi creşte profiturile, prin iniţierea unor măsuri care să ducă la restrângerea concurenţei. Într-o guvernare caracterizată prin „laissez-faire”, nu se va putea interveni împotriva unei asemenea opţiuni strategice. Factorii care au contribuit la introducerea de reguli în domeniul concurenţei sunt de natură diversă şi au variat în timp. Fără a încerca să facem trimiteri mult prea îndepărtate în timp, trebuie să observăm că, primul set de reguli în domeniul concurenţei a fost conţinut în US Sherman Act, din 1890. Măsurile au fost adoptate ca rezultat al îngrijorărilor crescânde legate de creşterea numărului de înţelegeri din domeniul căilor ferate, petrolului şi băncilor de la sfârşitul secolului al XIX-lea, concentrări economice care ameninţau stabilitatea sistemului economic şi politic. În diferitele ţări europene, de la începutul secolului al XX-lea, regulile în domeniul concurenţei au căutat să asigure o balanţă între beneficiile economice


generate de colaborarea dintre firme şi riscurile politice şi economice pe care le implică. Atât în Germania, cât şi în Japonia după al doilea război, forţele aliate au impus o legislaţie anti-monopoluri cu scopul de a restrânge puterea unor uriaşi financiari-industriali, care susţinuseră eforturile de război ale acestor ţări. Din motive similare, prevederi anti-trust au fost introduse şi în Tratatul CECO, semnat la Paris în 1954, care, spre deosebire de Tratatul CEE, a inclus de la început şi reglementări privind controlul concentrărilor. În cazul Comunităţii Europene, regulile au fost introduse în 1957, prin Tratatul CEE, dar din raţiuni diferite. În acest caz, regulile privind concurenţa au servit pentru a asigura faptul că restricţiile – tarifare şi netarifare – existente în cadrul relaţiilor comerciale dintre ţările membre şi anulate prin acest tratat, nu vor fi înlocuite de carteluri între companii din diferite ţări. Conform reglementărilor comunitare, politica în domeniul concurenţei nu reprezintă un scop în sine, ci o condiţie necesară realizării pieţei interne. Astfel, Art. 3(g) TCE subliniază faptul că scopul urmărit este acela de a permite instituirea unui „regim care să asigure faptul că, în cadrul pieţei interne, concurenţa nu este distorsionată”. Obiectivele politicii în domeniul concurenţei pot fi succint grupate în trei categorii: 1. Politica europeană în domeniul concurenţei (PDC) trebuie să garanteze unitatea pieţei interne şi să evite realizarea de înţelegeri între firme, de natură să afecteze comerţul intracomunitar şi manifestarea liberă a concurenţei (înţelegeri şi practici concertate); 2. Politica în domeniul concurenţei urmăreşte să împiedice situaţiile în care una sau mai multe firme caută să exploateze de o manieră abuzivă puterea lor economică în raport cu alte firme mai puţin puternice (abuz de poziţie dominantă). 3. De asemenea, PDC trebuie să împiedice acele intervenţii ale guvernelor statelor membre care pot falsifica regulile jocului liber al pieţei, prin discriminări în favoarea întreprinderilor de stat sau prin acordarea de ajutoare către anumite firme din sectorul de stat/privat (ajutoarele de stat). Atragem atenţia că reglementările comunitare din domeniul concurenţei interzic numai acele comportamente care pot influenţa negativ relaţiile comerciale dintre statele membre, fără a avea în vedere şi situaţiile în care efectele negative sunt vizibile numai la nivelul unui singur stat membru (asemenea situaţii sunt de competenţa autorităţilor naţionale în domeniu).

Politici ale UE

6.1 Momente cheie în evoluţia politicii în domeniul concurenţei

Istoria politicii în domeniul concurenţei reprezintă o „poveste fascinantă”, care implică apariţia şi consolidarea unui cadru reglementar şi instituţional bazat pe raporturi interinstituţionale strânse; actuala formă a PDC reprezintă rezultatul sinergic al convergenţei dintre dinamica internă a politicii şi existenţa unor factori exogeni diverşi, de natură politică, economică sau instituţională (M. Cini, 1998, p. 16). Tratatul privind crearea CECO, din 1951, prin Art. 65 şi 66 reglementează practicile din domeniul cărbunelui, oţelului şi a concentrărilor economice. Prevederile respective au fost ulterior preluate în articolele 85(81) şi 86(82) ale Tratatului de la Roma din 1957, deşi era evident că instrumentele regulatorii respective nu erau adecvate pentru a reglementa şi alte segmente de piaţă. Politica europeană în domeniul concurenţei s-a bazat şi se bazează încă pe Art. 3(f) al Tratatului CEE (acum Art. 3(g) al Tratatului UE) conform căruia trebuie acţionat astfel încât „concurenţa la nivelul Pieţei Comune să nu fie distorsionată”, implementarea acestui principiu regăsindu-se în articolele 85(81) – 94(89) ale Tratatului UE. Prevederile respective se referă la controlul Comisiei asupra aranjamentelor restrictive (sau a cartelurilor), a exercitării abuzive a poziţiei dominante pe piaţă şi a controlului privind acordarea ajutoarelor de stat. Aceste componente, specifice momentului de început al PDC continuă să fie şi astăzi pilonii centrali ai acestei politici. La momentul lansării PDC, cu excepţia Germaniei, statele membre aveau reglementări în acest domeniu mult mai puţin riguroase decât cele menţionate de Tratatul CEE. Astfel, Belgia şi Luxemburg nu aveau o asemenea legislaţie, în vreme ce Olanda beneficia de o lege privind concurenţa (Economic Competition Act), din 1956, dar care impunea foarte puţine restricţii. În Italia, monopolurile şi practicile restrictive erau reglementate de Codul Civil, în vreme ce în Franţa, legislaţia specifică era detaliată dar extrem de laxă în ceea ce priveşte reglementarea practicilor restrictive. Ca atare, afirmă M. Cini, Germania era singurul stat membru care avea o legislaţie articulată în domeniul concurenţei (M. Cini, 1998, p. 19). Ca urmare a acestei eterogenităţi, statele membre au trebuit să facă eforturi în direcţia adoptării unor reguli procedurale prin care să poată fi puse în aplicare prevederile din Tratatul CEE, înainte de expirarea perioadei de trei ani, prevăzută în Tratat. În cele din urmă, statele membre au ajuns la un consens privind conţinutul acestor reguli procedurale, astfel încât în 1962 acestea au fost adoptate, acordul respectiv fiind cunoscut sub denumirea de Regulamentul 17/62 (textul acestuia a fost în cea mai mare măsură influenţat de sistemul german de notificare, evaluare şi exceptare,


şi presupunea o aplicare centralizată, care reducea rolul autorităţilor naţionale). A devenit atunci foarte clar că redactarea regulilor a fost făcută într-o asemenea manieră încât controlul acestei politici să rămână la nivel supranaţional, respectiv la nivelul Comisiei. Astfel, PDC a devenit „prima politică sectorială autentic supranaţională”, care reflecta poziţia Comisiei şi a eforturilor făcute în direcţia realizării unei politici comune, nu doar coordonate în comun. Primii cincisprezece ani de existenţă (1958-1972) ai PDC s-au caracterizat printr-o dezvoltare cumulativă şi coerentă a unui set de priorităţi politice care au permis Comisiei promovarea unei atitudini ofensive. Evident, în această perioadă, construcţia instituţională a fost prioritară, fiind creat Directoratul general IV (DGIV), unul din primele servicii ale Comisiei, fiind numit şi un Comisar responsabil de acest domeniu, în persoana liberalului Hans van der Groeben. În prima parte a anilor ’60, PDC a fost sinonimă cu politica privind practicile restrictive (cartelurile), ajutoarele de stat şi monopolurile fiind practic neglijate. Atitudinea aceasta era în parte motivată de faptul că, până la mijlocul anilor ’60, obiectivul Comisiei a fost de a încuraja marile companii europene ca o modalitate de a promova competitivitatea industriei europene. Cu toate acestea, în 1966 Comisia dă publicităţii un „Memorandum privind problematica concentrărilor în cadrul pieţei comune”, document care marchează un punct de cotitură în atitudinea acestei instituţii. PDC a fost şi continuă să fie o politică complementară preocupărilor legate de realizarea pieţei unice, deoarece oferă un mecanism de înlăturare a barierelor comerciale dintre statele membre, creând premise favorabile unei cât mai complete integrări pe piaţă. Înainte de 1968, anul în care, în linii mari, a fost atins stadiul de uniune vamală, controlul comunitar asupra subvenţiilor şi chiar asupra practicilor restrictive era mai degrabă o excepţie. Odată cu realizarea TVC şi cu înlăturarea cotelor şi taxelor vamale în cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, s-a produs o mutaţie în zona de interes a Comisiei, către barierele non-tarifare (de la cele tehnice, fiscale, administrative la cele implicând intervenţia statului prin subvenţionarea industriei naţionale). Despre nevoia unei politici industriale s-a discutat abia la finele anilor ’60, pe fondul îngrijorărilor provocate de creşterea volumului ISD americane în Europa şi numărul în creştere de preluări de către firmele americane a companiilor europene. Cu toate acestea, la acel moment nu se înregistra un consens privind necesitatea unei strategii industriale europene. În ciuda acestor opinii, o serie de memorandumuri, mai întâi asupra concentrărilor industriale (1965), apoi asupra unei politici industriale (1970) şi a unei politici în domeniul ştiinţei şi tehnologiei (1970) au sugerat faptul

Politici ale UE

că problema intervenţionismului supranaţional era încă mult prea puţin discutată. Următoarea perioadă, 1973–1981, a fost una în care factorii externi au fost cei care şi-au pus în mod determinant amprenta asupra PDC. Recesiunea economică, determinată de criza petrolului manifestată în anii 1973-1974, a generat nevoia unor politici mult mai reactive din partea Comunităţii. Pornind de la două rapoarte realizate de Comisie în 1973, Consiliul a adoptat programe menite să ofere bazele acţiunilor viitoare din domeniul politicii industriale. Unul din domeniile de acţiune a fost reprezentat de managementul sectoarelor industriale în declin. În acest caz, Comisia avea la dispoziţie două instrumente politice: pe de o parte, controlul ajutoarelor de stat acordate de guvernele statelor membre şi, pe de altă parte, utilizarea contingentelor de import în apărarea industriei europene în faţa concurenţei externe (M. Cini, 1998, p. 27). Aşa cum anii ’60 au fost dominaţi de intervenţiile realizate conform Art. 85(81) (privind practicile restrictive), anii 70 au fost caracterizaţi prin atenţia îndreptată asupra abuzurilor generate de existenţa unor poziţii dominante, respectiv spre posibilităţile de control a fuziunilor şi concentrărilor economice (vezi cazul Continental Can, 6/72, ECR 215). Obiectivul l-a reprezentat „introducerea unui sistem instituţionalizat al controlului preventiv” (Bernini, 1983, p. 349). Trebuie subliniat însă faptul că în acei ani, în cadrul Consiliului, s-a înregistrat un eşec în realizarea unui compromis între atitudinea generală anti-supranaţională şi dorinţa anumitor state membre de a menţine controlul absolut al politicilor industriale naţionale, atitudine care s-a menţinut până spre mijlocul anilor ’80. Ca atare, nici la nivelul Comisiei nu s-a înregistrat o opinie unitară în acest sens. Dezbateri aprinse în cadrul DG IV, privind apelul la instrumente intervenţioniste în domeniul concurenţei, au avut loc ulterior recesiunii din 1973. La mijlocul anilor ’70, Comisia şi-a relaxat atitudinea privind acordarea ajutoarelor de stat, ca modalitate de combatere a şomajului şi de sprijin a sectoarelor aflate în declin (Merkin şi Williams, 1984, p. 327). Ca rezultat, a apărut tendinţa de ignorare a reglementărilor privind ajutoarele de stat, ceea ce a condus la apariţia unor situaţii delicate, care au început a fi corectate abia după jumătatea anilor ’80 (M. Cini, 1998, p. 29). Perioada 1982-2000, reprezintă trecerea către o „nouă” politică în domeniul concurenţei. Finalul anilor ’70 au reprezentat un apogeu al criticilor adresate Comisiei şi modului în care DG IV realiza politica în domeniul concurenţei, dominante fiind acuzele privind caracterul supercentralizat al acesteia, procesul decizional inadecvat, proceduri de implementare ineficiente,


„sensibilitatea” crescută la presiunile politice şi incapacitatea acestei politici în a-şi atinge obiectivele stabilite (M. Cini,1998). Sfârşitul anilor ’80 au reprezentat un moment important în evoluţia acestei politici, care va deveni mult mai transparentă şi cu o mai mare viteză decizională, reuşind să construiască un nou echilibru între abordarea neoliberală şi cea intervenţionistă. Procesul de realizare a pieţei unice impunea aplicarea unor măsuri corespunzătoare şi în domeniul concurenţei. Este mai degrabă un truism faptul că, odată ce barierele ne-tarifare (fizice, tehnice, fiscale) în calea relaţiilor comerciale sunt înlăturate, firmele şi guvernele vor căuta noi metode prin care să restricţioneze concurenţa şi să-şi protejeze industriile naţionale. În Cartea Albă din 1985, „Completing the Internal Market”, se arăta că: „pe măsură ce se vor face paşi semnificativi pe calea realizării pieţei unice, va trebui să se acţioneze astfel încât practicile anticoncurenţiale să nu ia forma unor noi bariere protecţioniste care să contribuie la reîmpărţirea pieţelor” (Comisia, 1985, p. 39). Problemele care s-au aflat în centrul preocupărilor politicii în domeniul concurenţei în anii ’80 au fost ajutoarele de stat şi fuziunile. În cazul fuziunilor, doi factori importanţi au contribuit la această evoluţie: 1. din punct de vedere economic şi politic, piaţa comună necesita un control la nivel comunitar; intensificarea relaţiilor transfrontaliere ridica vechea problemă a barierelor juridice şi administrative; unele decizii venite din partea CEJ, indicau că, în anumite împrejurări, se putea folosi Art. 85(81) pentru a controla fuziunile.

2.

Dezbaterile au fost intense şi au permis, în cele din urmă, adoptarea, la finele anului 1989, a primului Regulament privind controlul concentrărilor. În ceea ce priveşte ajutoarele de stat, intervenţiile au vizat nu introducerea unor noi reglementări (menţiunile Tratatului fiind din acest punct de vedere suficiente), ci a unor noi instrumente, necesare pentru punerea în aplicare a prevederilor existente. Înainte de 1985, implicarea redusă a Comisiei în acest domeniu îl transformase într-unul ca şi inexistent. În 1985, DG IV a trecut la o revizuire a metodologiei privind acordarea ajutoarelor de stat; primul set de rezultate a acoperit perioada 1981-1986 şi a servit ca punct de plecare pentru viitoarele analize periodice ale acestui domeniu. În ciuda presiunilor venite din partea celor care se pronunţau pentru intervenţii mult mai protecţioniste, prin care se solicita plasarea competitivităţii înaintea concurenţei în ierarhia obiectivelor promovate de Comisie, DG IV a continuat să promoveze politica iniţiată de Sir Leon Britan, conform căruia competiţia de acasă este cel mai bun dascăl pentru

Politici ale UE

a face faţă competiţiei de afară („competition at home is the best treiner for competition abroad”). Istoria evoluţiei PDC reprezintă o „juxtapunere a unor perioade pasive cu unele active”, a „unor perioade cumulative de expansiune a domeniilor politicii, prin extinderea dar şi aprofundarea obiectivelor urmărite în cadrul acesteia” (M. Cini, p. 36). Astfel, s-a trecut de la accentul pus în anii ’60 pe practicile restrictive, la politicile îndreptate împotriva monopolurilor din anii ’70 şi la cele orientate spre ajutoarele de stat şi controlul concentrărilor din anii ’80 şi ’90, politica în domeniul concurenţei extinzându-se în noi sectoare industriale.

6.2 Principalele reglementări ale politicii în domeniul concurenţei

6.2.1 Bazele juridice şi instituţionale ale politicii în domeniul concurenţei

Deşi politica comunitară în domeniul concurenţei este tot mai mult determinată de considerente economice, constrângerile la care este supusă sunt în principal de ordin juridic. Baza legală (juridică) a PDC este oferită, în primul rând, de prevederile incluse în Tratatului UE, respectiv: • • • • Articolul 81 privind practicile restrictive; Articolul 82 privind poziţia dominantă pe piaţă; Articolul 86 privind întreprinderile publice; Articolele 87-89 privind ajutorul de stat.

În al doilea rând, referiri se găsesc în legislaţia secundară, adoptată de Consiliul UE şi de Comisia Europeană, sub forma Regulamentelor şi Directivelor. Astfel, în această categorie printre altele, includem: • • Regulamentul Consiliului 17/1962; Regulamentul Consiliului 4064/1989, privind controlul fuziunilor, amendat prin Regulamentul 1310/1997;


•

Regulamente şi exceptări în bloc, acordate în cazul unor acorduri care privesc situaţii bine precizate, precum: transferul de tehnologie, cercetarea şi dezvoltarea, distribuţia autovehiculelor etc.

În al treilea rând, un număr în creştere de instrucţiuni, care nu sunt în mod formal obligatorii, dar care oferă informaţii esenţiale privind interpretarea regulilor obligatorii sau modul în care va acţiona Comisia într-un anumit domeniu. Prin intermediul acestora, Comisia caută să crească gradul de predictibilitate al acţiunilor sale. Acestor surse de drept li se adaugă deciziile CEJ şi ale Tribunalului de Primă Instanţă. Nu în ultimul rând, trebuie menţionate şi acordurile internaţionale în care se fac referiri exprese privind diferite situaţii specifice legate de domeniul concurenţei.

6.2.2 Principalii actori implicaţi în PDC

• Instituţia responsabilă la nivel comunitar de modul în care este implementată PDC este Comisia Europeană. Aceasta ia deciziile formale prin majoritate simplă, asemenea unui organism colectiv. Aceste decizii sunt pregătit de Directoratul general pentru Concurenţă, DG COMP (anterior cunoscut sub numele de DG IV), care raportează comisarului responsabil cu PDC (numele actualului comisar pentru concurenta este Neelie Kroes). Comisia poate fi sesizată într-o problemă privind concurenţa fie prin notificare, fie ca urmare a unei plângeri înaintate de o firmă sau un stat, fie poate acţiona din proprie iniţiativă („ex officio”) pentru a investiga anumite situaţii specifice sau chiar un întreg sector economic. Comisia poate penaliza orice încălcări ale regulilor privind concurenţa, penalizările putând reprezenta până la 10% din veniturile companiei incriminate. Ultimul arbitru în domeniul acestor reguli atât de complexe şi cel care poate decide dacă acţiunea Comisiei a fost în limitele puterilor stabilite în mod legal este Curtea Europeană de Justiţie (CEJ). CEJ este îndreptăţită să acţioneze atât în cazul unor solicitări făcute de instanţele naţionale, cât şi în cazul unor acţiuni iniţiate împotriva Comisiei în faţa Tribunalului de Primă Instanţă (TPI). Cu totul remarcabil pentru o instanţă juridică, CEJ solicită Comisiei, în anumite împrejurări, mai degrabă argumente de ordin economic decât formal (juridic). Rolul Parlamentului European se reduce la a evalua acţiunile Comisiei printr-un raport anual şi, de asemenea, de a face observaţii privind evoluţiile importante din acest domeniu.

•

•

Politici ale UE

Intervenţiile Consiliului de Miniştri se rezumă la a autoriza exceptările în bloc, precum şi modificările bazei legale a PDC. • În afara Comisiei, în cadrul PDC acţionează şi autorităţile naţionale investite cu competenţe în acest domeniu. Ca urmare a recentelor propuneri venite din partea Comisiei, de descentralizare a PDC, rolul autorităţilor naţionale din domeniul concurenţei creşte în mod semnificativ.

6.3 Interzicerea acordurilor şi practicilor restrictive între firme (politica în domeniul cartelurilor şi a altor practici restrictive)

Dacă anumite acorduri, înţelegeri între firme pot avea efecte benefice asupra pieţei, altele pot influenţa negativ procesul competiţional (J. Neme, 1995). Articolul 81 (fost art. 85) al Tratatului UE (TUE) 18 introduce principiul interzicerii acordurilor între firme, decizii şi practici concertate, care au ca obiect sau efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenţei în interiorul spaţiului comunitar şi care sunt susceptibile de a „afecta comerţul între statele membre”. Art. 81 (fost 85) include trei paragrafe: 1. primul introduce principiul interzicerii acordurilor între firme, a deciziilor de asociere şi a practicilor concertate, care au ca obiect sau ca efect împiedicarea, restrângerea sau falsificarea jocului concurenţei în interiorul spaţiului comunitar, şi care sunt susceptibile de a „afecta comerţul între statele membre”; 2. paragraful al doilea prevede nulitatea acordurilor sau deciziilor care fac obiectul acestor interdicţii; 3. paragraful al treilea prevede posibilitatea includerii anumitor acorduri, care se dovedesc utile, în categoria de excepţii de la regulă enunţată în primul paragraf. Acestea trebuie să îndeplinească patru condiţii: a. acordul contribuie la ameliorarea producţiei sau a distribuţiei produselor sau la promovarea progresului tehnic şi economic;

18

Numerele articolelor sunt conforme cu numerotarea adoptată la Amsterdam, între paranteze fiind oferită numerotarea conform Tratatului de la Maastricht.


b.

rezervă utilizatorilor o parte echitabilă din profitului rezultat datorită unor preţuri mai mici, o calitate superioară, structură diversificată a ofertei etc.; acordul nu impune restricţii care nu sunt indispensabile pentru atingerea acestor obiective; nu creează condiţii pentru eliminarea concurenţilor, pentru o parte substanţială a produselor în cauză.

c. d.

În continuare vom insista asupra primului paragraf, cel care interzice acordurile, deciziile de asociere sau orice alte practici concertante, care au ca obiect sau pot avea ca efect împiedicarea, restrângerea sau distorsionarea concurenţei în interiorul pieţei comune, fiind vizate în special acele acţiuni care urmăresc: fixarea concertată, în mod direct sau indirect, a preţurilor de vânzare sau de cumpărare, precum şi a oricăror altor condiţii comerciale; limitarea sau controlul producţiei, al pieţelor, dezvoltării tehnice sau a investiţiilor; împărţirea pieţelor de desfacere sau a surselor de aprovizionare; aplicarea de condiţii diferite a unor tranzacţii comerciale echivalente cu terţe părţi, provocând în acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj în poziţia concurenţială; condiţionarea încheierii unor contracte de acceptarea, de către parteneri, a unor clauze stipulând prestaţii suplimentare care, nici prin natura lor şi nici conform uzanţelor comerciale, nu au legătură cu obiectul acestor contracte.

Un acord restrictiv reprezintă un acord între două sau mai multe firme, prin care părţile se obligă să adopte un anumit tip de comportament, prin care sunt ocolite regulile şi efectele concurenţei libere pe piaţă. De observat că, interdicţiile la care face trimitere Art. 81/1 (fost 85/1) se aplică atât acordurilor orizontale (prin care sunt vizate acţiuni ale unor firme aflate în acelaşi stadiu al producţiei, transformării şi comercializării), cât şi celor verticale (sunt vizate acţiuni ale unor firme aflate în stadii diferite ale procesului de producere şi comercializare, nefiind concurente între ele). Practica concertată se situează la un nivel inferior înţelegerilor şi reprezintă un proces de coordonare realizat între diferite firme, dar care nu se concretizează în încheierea unui acord propriu-zis (nu presupune existenţa unei manifestări de voinţă clar exprimată, ci doar a unei coordonări la nivelul strategiilor comerciale). Cum diferenţa între aceste forme de cooperare nu este uşor de realizat, Comisia se limitează la a face diferenţa între acordurile care intră în zona de aplicare a art. 81/1 şi cele care nu intră în aceste categorii.

Politici ale UE

Facem observaţia că, atunci când se analizează dacă o anumită înţelegere a încălcat sau nu prevederile art. 81 /1 (fost 85/1), vor trebui luate în considerare următoarele trei elemente: (i) (ii) dacă există într-adevăr o înţelegere, decizie sau practică concertată realizată sau dovedită între anumiţi agenţi economici; dacă sunt argumente că într-adevăr concurenţa, în interiorul pieţei comune, poate fi împiedicată, restricţionată sau distorsionată într-o măsură apreciabilă ca urmare a respectivei înţelegeri;

(iii) dacă într-adevăr comerţul dintre ţările membre a fost sau poate fi afectat. Legislaţia secundară în acest domeniu include mai multe categorii de regulamente, directive, note, emise de Consiliu sau Comisie (printre care Regulamentul 17/62), precum şi decizii emise de Curtea Europeană de Justiţie (de pildă, Cazul 5, 1969, ECR 295, prin care s-a stabilit regula „de minimis”). În afara Comisiei, în cadrul PDC acţionează şi autorităţile naţionale investite cu competenţe în acest domeniu, care acum pot aplica reglementările comunitare, deşi echivalentul naţional al acestor reguli le oferă acestora puteri ceva mai limitate. Ca urmare a recentelor propuneri venite din partea Comisiei, de descentralizare a PDC, rolul autorităţilor naţionale din domeniul concurenţei creşte în mod semnificativ. Articolul 81/3 a prevăzut astfel posibilitatea autorizării anumitor acorduri, prin acordarea de excepţii în bloc, în cazul anumitor tipuri de cooperări considerate ca pozitive, precum cele care contribuie la ameliorarea producţiei, a distribuţiei, introducerea progresului tehnic, realizarea de progres economic etc. În cazul acordurilor orizontale sau de cooperare (încheiate între firme concurente), principalele beneficiare sunt: • • Acordurile de specializare (Regulamentul 2658/2000); Acordurile de cercetare-dezvoltare (Regulamentul 2659/2000).

Trebuie menţionat şi faptul că, din ianuarie 2002, Comisia a trecut la evaluarea Regulamentului 240/96 privind aplicarea reglementărilor concurenţiale în cazul acordurilor privind transferul de tehnologie. În ceea ce priveşte acordurile verticale (încheiate între firme aflate în stadii diferite ale aceleiaşi filiere de producţie sau distribuţie), ele au făcut obiectul unor acorduri separate privind exceptarea pe categorii de acorduri sau tipuri de sectoare. În prezent, aceste acorduri se supun unui regulament unic (Regulamentul 2790/99 din 22 decembrie 1999), prin care sunt exceptate global acordurile verticale care nu au o poziţie dominantă pe piaţă. Condiţiile impuse se referă la existenţa unui prag (o cifră de afaceri care să nu depăşească, pentru părţile asociate în acord, 50 milioane euro


şi nu mai mult de 30% din piaţa de desfacere) şi la excluderea anumitor practici restrictive grave. Alte acorduri, chiar dacă nu îndeplinesc condiţiile paragrafului 3 al Art. 81, pot beneficia de statutul de excepţii, în cazul în care sunt considerate a fi de importanţă minoră (principiul „de minimis”) şi, ca atare, incapabile să afecteze concurenţa la nivel comunitar. O lungă perioadă de timp, aceste acorduri au fost definite numai prin cota de piaţă şi cifra de afaceri anuală a firmelor vizate. La finele anului 2001, Comisia a relaxat chiar acest mod de definire, suprimând criteriul cifrei de afaceri şi ridicând nivelurile corespunzătoare cotelor de piaţă la 10% în cazul acordurilor verticale şi la 15% pentru cele orizontale. În general, reglementările prevăzute de Art. 81 nu se aplică în cazul: • • • relaţiilor dintre o firmă şi agenţii săi comerciali sau între o societate şi filiale; acordurilor de cooperare; operaţiunilor de sub-contractare.

Interzicerea unui cartel în domeniul zahărului În 1998, Comisia a interzis o înţelegere prin care doi producători şi doi comercianţi de zahăr din Marea Britanie adoptau o strategie comună care ducea la creşterea preţului zahărului. În justificarea deciziei s-a arătat faptul că, pentru consumatorul final, înţelegerea a dus la creşterea preţului de vânzare a zahărului mai mult decât dacă ar fi existat concurenţă liberă. Interzicerea unui cartel în domeniul termoficării urbane În octombrie 1998, Comisia a desfiinţat un cartel al producătorilor de conducte pentru transportul energiei termice urbane, prin care se fixau de comun acord preţurile şi condiţiile de licitare către autorităţile publice. Cartelul fusese stabilit în Danemarca, la sfârşitul lui 1990, fiind ulterior extins în Germania şi alte ţări ale UE, astfel încât începând cu 1994, acoperise întreaga piaţă europeană. În Danemarca şi Germania, firma respectivă pusese la punct un sistem de „fraudare” a procedurilor de licitaţie: ele stabileau „favoritul” care urma să câştige fiecare contract, ulterior, celelalte membre ale cartelului luau parte la licitaţii cu oferte mult mai scumpe decât ale „favoritului”. În plus, membrii cartelului îşi partajaseră pieţele naţionale şi fixaseră, de comun acord, preţurile pentru conductele folosite la transportul căldurii. Ca atare, cumpărătorii conductelor, în general autorităţile locale, nu aveau posibilitatea unei alegeri reale, între oferte şi preţuri competitive. Comisia a aplicat tuturor membrilor cartelului amenzi care s-au ridicat la circa 92 milioane euro. În acest caz, s-a arătat că practicile anti-concurenţiale au adus prejudicii atât firmelor care erau în afara cartelului, excluse de pe piaţă, cât şi autorităţilor locale, respectiv contribuabililor.

Sursa: Politica de concurenţă în Europa şi cetăţeanul, Comisia Europeană, 2002

Politici ale UE

În ciuda abordării promovate de Comisie, de a nu bloca înţelegerile şi practicile concertate cu efecte benefice asupra economiei sau cu impact favorabil asupra pieţei, anumite acorduri au fost întotdeauna considerate periculoase de către Comisie şi interzise, practic fără excepţie: • În cazul acordurilor orizontale: o o o o • fixarea preţurilor; existenţa unor birouri de vânzare comune; fixarea de cote de producţie sau livrare; împărţirea pieţei sau a surselor de aprovizionare. fixarea preţurilor de revânzare; clauze de protecţie teritorială absolută.

În cazul acordurilor verticale: o o

În această politică globală se înscrie, de pildă, şi decizia Comisiei, din 1998, privind afacerea Wolkswagen. Comisia a aplicat firmei Wolkswagen A.G. o amendă de 102 milioane euro deoarece a împiedecat vânzarea transfrontalieră a autoturismelor sale. Astfel, Wolkswagen AG, împreună cu filialele Audi AG şi Autogerma Sp.A, au comis infracţiunea prevăzută în Art. 81/1 (fost 85/1) al TUE, convenind cu o firmă italiană, concesionară a reţelei de distribuţie, încheierea unui acord prin care se urmărea interzicerea vânzărilor către cumpărători dintr-un alt stat membru.

6.4 Interdicţia abuzului de poziţie dominantă şi problema controlului concentrărilor (politica împotriva monopolurilor)

Deşi controlul înţelegerilor dintre firme este necesar el nu este şi suficient. Excesul de concentrare poate favoriza situaţiile în care o firmă abuzează de poziţia ei dominantă pe piaţă, manifestându-se de o manieră incorectă, fie la nivelul preţurilor practicate (prea mici sau prea mari), a condiţiilor de comercializare sau a modului în care îşi tratează consumatorii.


6.4.1 Interzicerea abuzului de poziţie dominantă

Art. 82 (fost art. 86) prevede că orice abuz din partea unuia sau mai multor agenţi economici aflaţi într-o poziţie dominantă în piaţa comună sau într-un segment important al acesteia este interzis, atâta vreme cât poate afecta comerţul dintre ţările membre. Un astfel de abuz poate consta din: a) impunerea, în mod direct sau indirect, a preţurilor de vânzare sau de cumpărare sau a altor condiţii comerciale inechitabile; b) limitarea producţiei, distribuţiei sau a dezvoltării tehnologice în dezavantajul consumatorilor; c) aplicarea, în privinţa partenerilor comerciali, a unor condiţii inegale la tranzacţii echivalente, provocând în acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj în poziţia concurenţială; d) condiţionarea încheierii unor contracte de acceptare, de către parteneri, a unor clauze stipulând prestaţii suplimentare care, nici prin natura lor şi nici conform uzanţelor comerciale, nu au legătură cu obiectul acestor contracte. Se cere făcută observaţia că, în ceea ce priveşte temeiul juridic al combaterii abuzului de poziţie dominantă, Art. 82 i se adaugă Art. 83, prin care se permite adoptarea de regulamente şi directive şi Art. 85, care se referă la competenţele de investigare ale Comisiei. După cum se observă, Art. 82 (fost Art. 86) se constituie într-un instrument de control al exercitării puterii de monopol pe o piaţă sau alta. El implică analizarea a două elemente: existenţa unui agent economic aflat în poziţie dominantă; comportamentul respectivului agent economic, care are drept efect afectarea concurenţei pe piaţa respectivă. Subliniem faptul că Art. 82 (fost Art. 86) interzice numai abuzul de poziţie dominantă, nu doar simpla sa existenţă. Acest articol se pretează la numeroase controverse. Dacă formularea inclusă aici este destul de clară în ceea ce priveşte represaliile privind abuzul de poziţie dominantă, este mai puţin clară în ceea ce priveşte puterea de care dispune Comisia în domeniul controlului concentrărilor. Cu alte cuvinte, în aplicarea Art. 86 apar două aspecte: pe de o parte, controlul comportamentului abuziv pe piaţă datorită restrângerii libertăţii de alegere a consumatorilor determinată de faptul că o firmă dominantă pe piaţă, practic elimină concurenţa, preluând controlul asupra uneia sau mai multor

Politici ale UE

întreprinderi concurente şi, pe de altă parte, modul în care CEE dă Comisiei nu numai puterea de a interzice înţelegerile şi abuzul de poziţie dominantă, ci şi posibilitatea de a exercita un control prealabil asupra concentrărilor economice.

Poziţia dominantă reprezintă situaţia în care, puterea economică deţinută de o firmă, îi permite acesteia să obstrucţioneze concurenţa de pe piaţa în cauză. Cu alte cuvinte, poziţia dominantă pe piaţă permite unei firme să influenţeze în mod covârşitor condiţiile în care se manifestă concurenţa. Abuzul de poziţie dominantă se manifestă atunci când, prin comportamentul său, o firmă influenţează structura sau gradul de concurenţă de pe piaţa respectivă, chiar şi în situaţia în care un asemenea comportament este rezultatul anumitor dispoziţii legislative. Printre posibilele abuzuri de poziţie dominantă se pot enumera: faptul de a impune în mod direct sau indirect preţul sau alte condiţii de tranzacţie neechitabile; limitarea producţiei consumatorului; sau a pieţelor de desfacere în detrimentul

aplicarea, în raport cu anumiţi parteneri comerciali, a unor condiţii inegale, pentru prestaţii echivalente; condiţionarea încheierii unui contract, de către acceptarea unor prestaţii suplimentare, fără legătură cu obiectul contractului.

Deoarece, în absenţa abuzului de poziţie de dominantă, Art. 82 nu se aplică, sarcina Comisiei este de a dovedi existenţa acestei situaţii şi a efectelor negative resimţite în cazul concurenţei, al bunăstării consumatorului şi al nivelului de integrare de pe piaţă. Pe de altă parte, firma care face obiectul investigaţiei are obligaţia să demonstreze că nu ocupă o asemenea poziţie dominantă pe piaţă şi/sau nu face abuz de această poziţie. Ceea ce face dificilă analiza Comisiei în acest domeniu este faptul că nu există o definiţie statutară a poziţiei dominante pe piaţă, ceea ce a făcut reglementarea monopolurilor problematică, încă de la început. Cu toate acestea, omisiunea pare în cele din urmă de înţeles, de vreme ce mulţi economişti acceptă faptul că „teoria economică oferă puţine linii directoare în ceea ce priveşte conceptul de poziţie dominată, de o manieră care să fie de un ajutor substanţial în a realiza o definiţie legală” (M. Cini, p. 83). În evaluările sale, Comisia are în vedere două elemente: mai întâi, piaţa relevantă (relevant market), stabilindu-se parametrii (sau contextul) în care Comisia poate emite o judecată privind poziţia firmei respective. În al doilea rând, se stabileşte forţa pe piaţă (market power), în termeni atât cantitativi,


cât şi calitativi, astfel încât Comisia să poată decide dacă o firmă are sau nu o poziţie dominantă pe piaţă. A defini piaţa relevantă (relevant market) nu este deloc simplu. O firmă identificată a avea o poziţie dominantă pe o piaţă definită într-un mod foarte strict, se poate transforma într-o firmă asemenea altora în cazul în care piaţa analizată va fi definită mult mai larg. Ca atare, analizele realizate de Comisie au devenit frecvent obiectul criticilor venite dinspre comunitatea oamenilor de afaceri, care au susţinut că pieţele considerate ca referinţă sunt mult prea limitat definite. Ca atare, aplicarea Art. 82 ridică probleme din cele mai delicate, legate de definirea conceptelor la care se face trimitere, respectiv: 1. când avem de a face cu o poziţie dominantă pe piaţă? Poziţia dominantă se defineşte în raport de capacitatea firmei de a afecta concurenţa pe o piaţă relevantă şi de a acţiona independent de reacţia concurenţilor de pe piaţă şi a consumatorilor (vezi decizia CEJ în cazul United Brands, 1978); 2. cum se poate defini piaţa relevantă? Piaţa relevantă se poate determina pornind de la trei principali determinanţi: piaţa produsului, piaţa geografică şi piaţa temporală. a. Piaţa produsului presupune o investigaţie pe clase de produse, piaţa fiind definită în funcţie de existenţa altor produse similare, substituibile (produsele substituibile sunt cele către care se pot îndrepta preferinţele consumatorilor atunci când preţul sau calitatea produsului de bază s-au modificat, deoarece răspund aceleiaşi nevoi sau unor nevoi similare; exemplu: unt şi margarină, cafea măcinată şi ness etc.). Piaţa geografică, respectiv teritoriul în care condiţiile de concurenţă sunt omogene. În cazul Pieţei unice, cel puţin teoretic, piaţa geografică este piaţa UE. Cu toate acestea, de la caz la caz, trebuie avuţi în vedere şi alţi factori, de vreme ce, cu cât este mai strict delimitată piaţa, cu atât mai evidentă apare poziţia dominantă. În analizele sale, Comisia are în vedere identificarea barierelor la export, capacitatea produsului de a fi deplasat dintr-un loc în altul şi, nu în ultimul rând, de existenţa diferitelor bariere administrative, juridice sau tehnice. Piaţa temporală se referă la schimbările structurale suferite în timp de o anumită piaţă. Aşa de pildă, analizele efectuate vor studia volatilitatea anumitor pieţe, ca urmare, fie a factorilor de mediu, fie datorită modificărilor survenite în preferinţele consumatorilor.

b.

c.

Politici ale UE

3. Care este relaţia care se stabileşte între existenţa unei poziţii dominante şi abuzul de poziţie dominantă ? În trecut, Comisia şi CEJ considerau că existenţa în sine a unei poziţii dominante pe piaţă constituia un abuz (vezi cazul Continental Can, 1972). Începând cu 1979 (vezi cazul Hoffmann la Roche, nr. 85/76), Curtea a definit „abuzul” va fiind un „concept obiectiv”, mult mai recent fiind făcută şi distincţia între „poziţie dominantă” şi „abuz” (vezi Tetra Pak II, 1997). Deşi CEJ a cerut ca toate cele trei elemente să fie avute în vedere, în practică, analizele Comisiei s-au concentrat mai ales asupra primului element. Analiza realizată în cazul Cu alte cuvinte „criteriul cheie este determinat de modul în care piaţa produsului respectiv se diferenţiază faţă de alte pieţe” (Fitzpatrick, 1995, p. 57). Este evident că, în vreme ce interesul companiilor investigate este ca pieţele să fie definite cât mai larg, interesul Comisiei este de a le defini cât mai strict.

În cazul United Brands (Cazul 27/76, 1978, CMRL 426), de exemplu, Comisia (şi mai apoi CEJ) a trebuit să definească piaţa relevantă în cazul bananelor. Discuţii îndelungi s-au purtat asupra următoarei probleme: banana reprezintă un fruct în sine în cadrul unei pieţe proprii, a bananelor, sau reprezintă unul din fructele aflate pe piaţa fructelor, aşa cum afirma compania. Comisia a respins argumentele companiei, decizând că bananele nu sunt substituibile cu alte fructe şi, ca atare, formează o piaţă în sine, o piaţă pe care United Brands reprezenta forţa dominantă. Dacă nu ar fi fost făcută această distincţie, cu siguranţă că ar fi fost mult mai greu de stabilit cota de piaţă a acestei companii şi, cu atât mai mult, poziţia ei dominantă. Un alt caz cunoscut este cel al firmei Hoffman La Roche (Vitamins) (Cazul 85/76, 1979, ECR 461). În această situaţie, DG IV a susţinut că firma respectivă deţine o poziţie dominantă pe piaţă, pentru producerea anumitor vitamine, şi că efectiv controlează concurenţa pe o mare parte din piaţa vitaminelor. Decizia Comisiei de a analiza poziţia firmei pe piaţă, vitamină cu vitamină, a anulat argumentele companiei. Hoffman La Roche a făcut apel la CEJ, dar nu numai că aceasta a acceptat analiza realizată de Comisie, dar a şi folosit ocazia pentru a aduce la zi modul de definire al dominaţiei pe piaţă.

Puterea pe piaţă

A fost pentru prima oară definită în 1971, în cazul Sirena vs. Eda (Cazul 40/70, 1971, ECR 49), ca reprezentând „abilitatea sau capacitatea de a împiedica manifestarea concurenţei efective pe un segment important de piaţă”. Pentru a determina acest lucru, cota de piaţă reprezintă unul din cele mai importante criterii. În general, se consideră că o firmă are o poziţie dominantă pe piaţă atunci când controlează peste 40% dintr-o anume


piaţă. Dar şi alţi factori care definesc poziţia dominantă a firmei pe piaţă trebuie avuţi în vedere.

Într-unul din cele mai importante cazuri privind Art. 82, cel al firmei United Brands, o cotă de piaţă între 40 şi 45% a fost considerată ca reprezentând o poziţie dominantă. S-a argumentat că poziţia dominantă a firmei, ca ofertant de banane în anumite ţări membre, sub marca Chiquita, a fost întărită de implicarea ei atât în producţie, cât şi în distribuţie. Facilităţile de refrigerare au permis firmei să controleze circulaţia bunurilor pe piaţă. Firma deţinea propriile ei nave şi realiza investiţii uriaşe în plantaţiile de banane. Conform punctului de vedere exprimat de Comisie, firma beneficia de un avantaj strategic faţă de ceilalţi competitori, datorită beneficiilor generate de economia de scară, dar şi de considerabilele investiţii realizate. Următorul competitor pe această piaţă avea o cotă de numai 9%. La apelul solicitat de compania incriminată, CEJ a făcut precizări suplimentare, menite să clarifice legea, respectiv: „poziţia dominantă pe piaţă a unei firme este dependentă de puterea economică a acesteia, care îi permite să împiedice concurenţa efectivă şi să acţioneze într-o mare măsură în aşa fel încât să facă abstracţie de ceilalţi concurenţi şi, în ultimă instanţă, chiar de consumatori (Cazul 27/76, 1978, ECR 207)”.

În cele mai multe cazuri însă, cota de piaţă nu este suficientă în a determina puterea pe piaţă. Alţi factori care trebuie avuţi în vedere privesc analiza economică a constrângerilor asupra firmei şi a modului în care comportamentul firmei poate influenţa condiţiile de pe piaţă. Astfel, vor fi analizate structura şi operaţiile realizate pe pieţele de referinţă, comportamentul firmelor concurente, capitalul disponibil şi accesul la tehnologie. Una din cele mai importante întrebări căreia trebuie să i se răspundă este dacă există sau nu bariere în calea pătrunderii pe piaţă, deoarece prezenţa acestora poate demonstra existenţa unei pieţe protejate, pe care nu se poate manifesta liber concurenţa. Ultimul stadiu al acestei analize implică o evaluare a poziţiei firmei în cadrul pieţei comune, în directă relaţie cu formularea prezentă în Art. 82, conform căreia abuzul de poziţie dominantă este interzis „în cadrul pieţei comune sau într-o parte substanţială a acesteia”. Dacă în ceea ce priveşte definirea termenului de piaţă comună nu sunt probleme, ele încep să apară atunci când ne referim la înţelesul cuvântului „substanţial”. Din fericire, datorită CEJ este acum clar şi ceea ce semnifică termenul „substanţial”, care nu se referă la o acoperire teritorială, ci la nivelul producţiei firmei respective. Prin urmare, partea substanţială a pieţei comune poate acoperi un stat membru sau chiar o parte dintr-un stat membru.

Politici ale UE

Controlul comportamentului abuziv pe o piaţă Vom prezenta un exemplu concret: o firmă americană, Commercial Solvents Corporation (CSC), deţinea, pe plan mondial, monopolul de fapt în fabricarea şi vânzarea produselor chimice care constituiau materia primă indispensabilă în fabricarea medicamentelor care fac parte din tratamentul tuberculozei. Până în 1970, CSC livra această materie primă în Piaţa Comună prin intermediul filialelor sale, printre care filiala italiană Instituto Chemico Terapico Italiano (ICI) sau prin distribuitori independenţi. ICI vindea aceste elemente de bază diferiţilor fabricanţi de specialitate şi, în special, firmei italiene Zoja, unul din principalii producători ai Comunităţii, care a fost astfel aprovizionat între 1966 şi 1970. Dar grupul american a încercat să absoarbă Zoja prin intermediul filialei sale ICI. Operaţiunea eşuând, grupul american a însărcinat filiala ICI cu producţia medicamentelor şi a încetat să mai aprovizioneze cu materii prime pentru vânzare (nu mai livra decât cantităţile necesare pentru producţia acestui medicament). În acelaşi timp, grupul american a luat măsuri prin care să împiedice aprovizionarea cu materii prime a grupului Zoja, astfel încât grupul nu se mai putea aproviziona nici în Piaţa Comună, nici în ţările terţe. Era, în fapt, vorba de o tentativă de a sufoca un client care a încercat să rămână independent. Comisia a impus grupului american obligaţia de a relua furnizarea de materii prime către Zoja, grupul fiind în acelaşi timp amendat. Aceasta a fost prima situaţie în care Comunitatea a arătat că situaţia în care un monopol încetează furnizările către un client reprezintă un abuz al poziţiei dominante, în virtutea articolului 86 al TR.

Exercitarea efectivă, de către Comisie, a controlului asupra abuzului de poziţie dominantă s-a realizat abia la finele deceniului al nouălea. De la bun început, Comisia a considerat că aplicarea Art. 82 privind problema concentrărilor va trebui judecată în funcţie de fiecare caz. Astfel, Comisarul cu probleme privind concurenţa, Von der Groeben, declara în faţa Parlamentului European, la 16 iunie 1965: „Cu cât o firmă care ocupă o poziţie dominantă se apropie mai mult de situaţia de monopol (prin înţelegerile realizate cu o altă firmă), punând în discuţie libertatea de alegere şi de acţiune a furnizorilor, cumpărătorilor şi consumatorilor, cu atât mai mult există o probabilitate mai ridicată ca aceasta să intre, datorită concentrării, în zona abuzurilor.” Comisia estima, încă din această perioadă, că sunt posibile două situaţii: achiziţia unei firme de către o alta care avea deja o poziţie dominantă pe piaţă şi situaţia în care, prin fuziune, dispare şi ultima posibilitate de concurenţă pentru produsele în cauză, în Piaţa comună sau într-o parte semnificativă a acesteia.


6.4.2 Controlul concentrărilor

Să începem mai întâi cu câteva clarificări: o înţelegere reprezintă un acord între întreprinderi care, din punct de vedere juridic rămân independente, în vreme ce, în cazul unei concentrări, structura internă a acestora se modifică. Concentrările pot îmbrăca diferite forme, precum fuziuni, participări, întreprinderi comune etc., toate aceste forme implicând o modificare a raporturilor de proprietate. Baza juridică privind controlul concentrărilor se află în articolele 81, 82, 83, 85 şi 235 ale Tratatului UE. Art. 82 conferă anumite puteri Comisiei în problema concentrărilor, dar numai în anumite limite şi numai a posteriori. Nu ar fi fost de dorit ca ea să poată interveni a priori (experienţa cu societatea americană demonstrând că este extrem de dificil să intervii a posteriori) în domeniul concentrărilor importante? Tratatul CEE din 1957 nu conţinea nici un fel de prevederi privind controlul concentrărilor (principala explicaţie fiind legată de faptul că în anii ’50, concentrările transfrontaliere erau rare şi dificil de realizat din punct de vedere juridic; ca atare, controlul concentrărilor era considerat un domeniu mult prea sensibil pentru a fi „comunitarizat”). După intrarea în vigoare a Tratatului privind crearea CEE s-a înregistrat un aflux al investiţiilor americane, care au căutat să profite de marele spaţiu economic ce urma a fi creat la adăpostul TVC. În raport cu firmele americane, cele europene erau însă de dimensiuni mult mai mici. Ca atare, al doilea program de politică economică aprobat de Consiliul de Miniştri la sfârşitul anului 1968 a subliniat faptul că dimensiunile mai mici reflectă structura defectuoasă a întreprinderilor comunitare 19 . La începutul anilor ’70, reacţiile au început să fie diferite, ridicându-se o nouă problemă: creşterea rapidă a numărului de concentrări în spaţiul comunitar. Între 1962 şi 1970, în Comunitatea celor şase, numărul concentrărilor 20 a trecut de la 173 pe an la 612 pe an, deci o creştere de peste 3,5 ori 21 .

19

Astfel, la mijlocul anilor ’60, din cele 500 cele mai mari întreprinderi mondiale, 300 erau nord-americane şi numai 70 aparţineau spaţiului comunitar. Prima firmă franceză în acea epocă, Renault, era abia pe locul 73 în plan mondial. Prin urmare, la mijlocul anilor ’60, ţările europene au conştientizat faptul că o firmă europeană de dimensiuni mari era echivalentul unei firme de dimensiuni medii din SUA. 20 Definiţia Comisiei reţinută pentru concentrări era o participare financiară de peste 50%. 21 Ca urmare, ponderea celor mai mari 100 de firme în cifra de afaceri totală a industriei a trecut, în Marea Britanie, de la 26% în 1953 la 50% în 1970, iar în Germania, de la 34% în 1954 la 50% în 1969. În Franţa şi Germania aceste concentrări erau mult mai mici.

Politici ale UE

Decizia CEJ din 1973 în cazul Continental Can va deschide calea către controlul ex post, oferind susţinere procesului de control al concentrărilor prin intermediul deciziilor CEJ.

Afacerea Continental Can O societate americană, Continental Can, şi-a asigurat, prin intermediul filialei sale belgiene, Europemballage Corp., controlul asupra celui mai mare producător german în domeniul ambalajelor metalice uşoare (cutii de conserve) şi închideri metalice (capace de borcan etc.). După aceea, grupul american a obţinut participarea majoritară la primul fabricant de ambalaje din Benelux. Rezultatul a fost că, în acea perioadă, societatea americană respectivă nu mai avea practic concurenţi în zona de N-E a Pieţei Comune, pentru acest tip de articole, deoarece erau articole uşoare, pe care nu era rentabil să le transporţi dincolo de anumite distanţe. Comisia văzând aici manifestarea unui abuz de poziţie dominantă a intervenit, drept care Continental Can a sesizat Curtea de Justiţie, prezentând următoarele argumente: Articolul 82 (fost art. 86) nu permite cenzurarea, ca abuz de poziţie dominantă, a faptului că o firmă, fie ea şi dominantă, cucereşte cea mai mare parte a unei alte firme din acelaşi sector, chiar dacă acest lucru duce la reducerea concurenţei. Comisia nu putea decât să se bucure de această cerere, care clarifica astfel problema dacă Articolul 82 (fost art. 86) o autorizează sau nu să intervină în acest domeniu al concentrărilor. Curtea de Justiţie a pronunţat o hotărâre în februarie 1973, din care sunt de reţinut următoarele aspecte: „Interdicţia înţelegerilor, enunţată de Art. 85, nu ar avea nici un sens dacă Art. 86 ar permite ca asemenea comportamente să devină licite atunci când se materializează într-o integrare a firmelor.” De altfel este susceptibil să constituie un abuz şi faptul că o firmă în poziţie dominantă îşi întăreşte această poziţie, nepermiţând decât existenţa unor întreprinderi dependente. Afacerea Continental Can O societate americană, Continental Can, şi-a asigurat, prin intermediul filialei sale belgiene, Europemballage Corp., controlul asupra celui mai mare producător german în domeniul ambalajelor metalice uşoare (cutii de conserve) şi închideri metalice (capace de borcan etc.). După aceea, grupul american a obţinut participarea majoritară la primul fabricant de ambalaje din Benelux. Rezultatul a fost că, în acea perioadă, societatea americană respectivă nu mai avea practic concurenţi în zona de N-E a Pieţei Comune, pentru acest tip de articole, deoarece erau articole uşoare, pe care nu era rentabil să le transporţi dincolo de anumite distanţe. Comisia, văzând aici manifestarea unui abuz de poziţie dominantă – Continental Can – a sesizat Curtea de Justiţie, prezentând următoarele argumente: Articolul 82 (fost Art. 86) nu permite cenzurarea, ca abuz de poziţie dominantă, a faptului că o firmă, fie ea şi dominantă, cucereşte cea mai mare parte a unei alte firme din acelaşi sector, chiar dacă acest lucru duce la reducerea concurenţei.


Comisia nu putea decât să se bucure de această cerere care clarifica astfel problema dacă Articolul 82 (fost Art. 86) o autorizează să intervină în acest domeniu al concentrărilor. Curtea de Justiţie a pronunţat o hotărâre în februarie 1973, din care sunt de reţinut următoarele aspecte: „Interdicţia înţelegerilor enunţată de Art. 85 nu ar avea nici un sens dacă Art. 86 ar permite ca asemenea comportamente să devină licite atunci când se materializează într-o integrare a firmelor.” De altfel este susceptibil să constituie un abuz şi faptul că o firmă în poziţie dominantă îşi întăreşte această poziţie, nepermiţând decât existenţa unor întreprinderi dependente.

După 1973, data primei propuneri a Comisiei de obţinere a puterii de control, gradul de concentrare a rămas mai mult sau mai puţin stabil, în special în sectoarele în care a atins un nivel înalt. Mişcarea a cunoscut ulterior noi momente de creştere. În iulie 1973, Comisia a prezentat o primă propunere de reglementare privind controlul concentrărilor. Propunerea originală viza două aspecte: 1. sunt incompatibile cu Tratatul operaţiile de concentrare care permit apariţia de obstacole în calea unei concurenţe efective în măsura în care comerţul între statele membre este susceptibil de a fi afectat. Operaţiunile de mai mică amploare, care nu sunt susceptibile de a da o asemenea putere, sunt excluse de la aplicarea acestei reguli, în măsura în care nu depăşesc criteriile cantitative predeterminate (exprimate în cifra de afaceri şi ponderea pe piaţă a firmelor participante); 2. operaţiunile de concentrare superioare unui anumit nivel, definite în cifra de afaceri totală, trebuie în prealabil notificate. Pentru Comisie, notificarea şi interzicerea sunt două elemente distincte: o operaţiune de concentrare, care nu a fost notificată în prealabil, ar putea fi interzisă, în vreme ce o operaţie de concentrare supusă unei autorizări prealabile ar putea fi autorizată. Iniţial, Consiliul nu a fost de acord cu această propunere, aceasta fiind modificată ulterior de Comisie de mai multe ori, astfel încât, la începutul lui 1989, se propunea a şasea modificare. La finele lui 1981, Comisia transmite propunerea de a mai restrânge controlul comunitar (pe care-l limitează la operaţii numite „comunitare”) şi a asocia mai mult statele membre în procesul de decizie. În 1987, Comisia face o nouă propunere subliniind că piaţa unică de la finele anului 1992 nu va trebui să devină „un teren de joc rezervat câtorva oligopoluri”. Noua propunere reia o idee mai veche, a controlului prealabil al operaţiunilor de concentrare de importanţă comunitară (a căror cifră de afaceri este de cel puţin 750 milioane dolari, respectiv 1 mld. ECU sau operaţii susceptibile să ocupe o parte a pieţei comunitare mai mare de 20% într-un sector determinat).

Politici ale UE

După numeroase alte peripeţii, o reglementare în domeniu a fost în cele din urmă adoptată de către Consiliu la 21 decembrie 1989 şi începând cu 21 septembrie 1990, Comisia primeşte dreptul de a autoriza sau interzice orice concentrare (sub formă de fuziuni sau achiziţii) de „dimensiuni comunitare”.

6.4.3 Regulamentul 4064/89

Regulamentul 4064/89 privind controlul operaţiunilor de concentrare stabileşte că: „operaţiile de concentrare de dimensiuni comunitare, care creează sau întăresc o poziţie dominantă şi care au drept consecinţă împiedicarea concurenţei efective pe piaţa comunitară sau într-o zonă semnificativă a acesteia, trebuie declarate incompatibile cu piaţa comună”. Concentrarea apare atunci când o firmă obţine controlul exclusiv asupra altei firme sau asupra unei firme pe care o poate controla alături de alte firme sau atunci când mai multe firme preiau controlul unei întreprinderi sau creează alta nouă. O operaţiune de concentrare – fuzionare a mai multor întreprinderi sau de preluare a controlului asupra mai multor întreprinderi este de dimensiune comunitară, atunci când: cifra de afaceri totală realizată pe plan mondial de toate întreprinderile vizate este superioară valorii de 5 miliarde euro; cifra de afaceri totală realizată în mod individual în cadrul Comunităţii, de cel puţin două din întreprinderile vizate, reprezintă o valoare mai mare de 250 milioane euro, condiţia fiind ca fiecare din întreprinderile vizate să nu realizeze mai mult de 2/3 din cifra lor de afaceri, în interiorul unuia şi aceluiaşi stat membru. Atunci când cota de piaţă a firmelor în cauză nu depăşeşte 25%, nici în cadrul Pieţei comune, nici într-o zonă semnificativă a acesteia, concentrarea este considerată compatibilă cu reglementările comunitare. Concentrările vizate prin Reglementare trebuie să fie notificate către Comisie, care dispune de un termen limitat pentru a se pronunţa. S-a estimat faptul că numărul cazurilor ce vor trebui examinate va fi de 40-50 pe an, fapt care s-a verificat. Atunci când respectivele concentrări nu răspundeau acestor criterii ele erau supuse controlului autorităţilor naţionale.


Primul refuz al unei concentrări a vizat proiectul de achiziţie de către Aerospaţiale a societăţii canadiene De Havilland. La finele anului 1991, Comisia a respins proiectul de achiziţie, de către Societatea Aerospatiale (Franţa) şi Alena (Italia), a societăţii canadiene De Havilland, care aparţinea firmei Boeing, sub motivul că această concentrare putea antrena apariţia unei poziţii dominante pe piaţa avioanelor de transport regional turbopropulsate. Această concentrare i-ar fi oferit concentrării Aerospatiale - Alena - De Havilland 50% din piaţa mondială şi 67% din piaţa comunitară a avioanelor de transport regional, 63% din piaţa mondială a avioanelor de 50 de locuri şi 75% din cea a avioanelor de 70 locuri. Această primă respingere a trezit vii reacţii şi Parlamentul european a fost obligat să voteze o rezoluţie prin care să fie luate în considerare mai mulţi factori pentru analiză, nu numai criteriul privind apărarea concurenţei.

Uneori, acordarea unei autorizaţii este subordonată necesităţii respectării anumitor condiţii, dar, cea mai mare parte a concentrărilor sunt autorizate puţin după notificarea lor. • În mod concret, Reglementarea 4064/89 oferă Comisiei dreptul de a examina concentrările înainte de realizarea acestora astfel încât să poată fi examinată compatibilitatea cu piaţa internă în timp util. Acest lucru implică două aspecte: se verifică dacă operaţia respectivă intră în câmpul de aplicare al reglementării, prin determinarea pieţei produsului şi a pieţei geografice în cauză; aprecierea compatibilităţii între realizarea respectivei concentrări şi piaţa internă, folosind drept criteriu poziţia dominantă (se verifică dacă această concentrare „creează sau întăreşte o poziţie dominantă având drept consecinţă faptul că s-a produs o limitare semnificativă a concurenţei în interiorul Pieţei Comune). Ulterior (în 1997), Regulamentul a fost amendat astfel încât pragul agreat la nivel mondial a fost redus la 2.5 miliarde euro, iar pragul individual pentru cel puţin două companii a fost redus la 100 milioane euro. Începând cu 1 septembrie 2000 a fost introdusă o procedură simplificată (decizia se ia la finele perioadei de examinare care este de maxim o lună) pentru operaţiunile care respectă următoarele criterii: două sau mai multe firme care obţin controlul în comun asupra altei firme care nu exercită sau nu intenţionează să exercite alt tip de activitate decât neglijabilă, pe teritoriul SEE (Spaţiului Economic European); cifra de afaceri a firmei comune şi valoarea totală a activelor cedate firmei comune sunt inferioare valorii de 100 milioane euro pe teritoriul SEE;

Politici ale UE

nici una din părţile implicate nu exercită activităţi comerciale pe aceeaşi piaţă a produsului sau pe aceeaşi piaţă geografică (relaţii orizontale), sau pe o piaţă a produsului situată în amonte sau aval, pe care operează o altă parte a concentrării; două sau mai multe concentrări exercită activităţi comerciale pe aceeaşi piaţă a produsului şi pe aceeaşi piaţă geografică sau pe o piaţă a produsului situată în amonte sau aval de piaţa produsului pe care o altă parte a concentrării îşi exercită activitatea, condiţia fiind ca, părţile de piaţă cumulate să nu depăşească 15% în cazul relaţiilor orizontale şi 25% în cazul relaţiilor verticale. Procedura simplificată permite reducerea constrângerilor administrative care apasă asupra părţilor notificatoare. Ca şi în cazul procedurii normale, statele membre şi terţii au posibilitatea să facă observaţii sau să intervină. Comisia îşi rezervă dreptul, în cazul în care consideră necesar, să revină în orice moment la procedura normală şi deci să deschidă o anchetă.

6.5 Controlul intervenţiilor publice care pot deforma concurenţa între firme

Pentru ca relaţiile de concurenţă între firme să nu fie falsificate nu este suficient ca acestea să nu se înţeleagă între ele, să nu abuzeze de poziţia lor dominantă sau să fie implicate într-un proces de concentrare care poate deveni primejdios. Este necesar şi ca relaţiile de concurenţă să nu fie alterate, deformate de existenţa ajutoarelor de stat sau de persistenţa anumitor monopoluri în favoarea întreprinderilor publice sau private beneficiind de avantaje privilegiate. Tratatul CE a consacrat trei articole primului aspect şi unul, celui de-al doilea. Comisia, susţinută de Curtea de Justiţie, va explora toate celelalte posibilităţi.

6.5.1 Ajutoarele de stat

Tratatul CE consacră acestei probleme trei articole, de la 87 la 89 (fostele Art. 92-94). Articolul 87 (fost 92), în cadrul primului paragraf, precizează: „cu excepţia derogărilor prevăzute prin prezentul tratat, sunt incompatibile cu Piaţa Comună, toate ajutoarele acordate de stat, sau prin intermediul resurselor statului, indiferent de forma îmbrăcată, în măsura în care afectează schimburile între ţările membre sau ameninţă să altereze concurenţa,


favorizând anumite întreprinderi sau activităţi.” Dispoziţia vizează în egală măsură întreprinderile publice şi private. Deoarece interzicerea absolută a ajutoarelor ar fi imposibilă, paragraful al doilea al Art. 87 menţionează trei situaţii în care ajutoarele acordate sunt compatibile cu reglementările pieţei comune, respectiv: 1) ajutoare cu caracter social acordate consumatorilor individuali, sub garanţia nediscriminării legate de originea produselor în cauză; ajutoare destinate remedierii pagubelor provocate de calamităţi naturale sau evenimente excepţionale; ajutoare acordate anumitor regiuni din Germania afectate de divizarea ţării (după reunificarea acesteia).

2) 3)

De asemenea, al treilea paragraf menţionează situaţiile în care ajutoarele pot fi considerate drept compatibile cu Piaţa Comună: ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor sau unde nivelul de viaţă este anormal de scăzut sau care se confruntă cu un şomaj ridicat; ajutoarele menite să promoveze realizarea unui proiect important, de interes european comun sau să remedieze grave perturbări ale economiei într-un stat membru; ajutoarele pentru facilitarea dezvoltării anumitor activităţi sau anumitor regiuni economice, atunci când nu alterează condiţiile comerciale şi de concurenţă în Comunitate; ajutoarele destinate să promoveze cultura şi conservarea patrimoniului, atunci când nu alterează condiţiile comerciale şi de concurenţă în Comunitate; „alte categorii de ajutoare determinate de deciziile Consiliului” (decise cu o majoritate calificată, pe baza propunerii Comisiei). În timp, acţiunile Comisiei au fost stânjenite de faptul că statele membre erau înclinate să ascundă ajutoarele acordate firmelor proprii. În faţa tendinţei de multiplicare a acestor ajutoare, Comisia a publicat, în 1980 (JOCE, n.C252, 30 sept.1980), un apel către statele membre, conform căruia: toate proiectele statelor membre, care tind să instituie sau să modifice ajutoarele trebuie notificate înainte de realizarea lor; de altfel, în cazul deschiderii procedurii, ea are un efect suspensif şi ajutorul nu mai poate fi acordat, cel puţin, până la aprobarea sa de către Comisie. Ajutoarele acordate ilegal au continuat să prolifereze, de aceea, Comisia, într-un comunicat publicat în 1983 (JOCE, n.C 318, 24 nov.1983) s-a adresat firmelor, informându-le că „toţi beneficiarii de ajutoare acordate

Politici ale UE

ilegal, respectiv fără o decizie definitivă a Comisiei privind compatibilitatea acestora, pot fi siliţi să restituie ajutorul” (au existat numeroase cazuri concrete de cereri de restituire a ajutorului).

6.5.1.1 Ce sunt ajutoarele de stat

Conceptul de ajutor de stat a fost interpretat de Comisie şi de Curtea de Justiţie într-un sens foarte larg, astfel încât el include orice ajutor public, acordat de către autorităţile centrale, precum şi ajutoarele acordate de autorităţile locale sau regionale. Mai mult, ajutorul poate proveni chiar de la organisme private sau alte organisme asupra cărora statul, o instituţie publică, o autoritate locală sau regională exercită o influenţă puternică, direct sau indirect. Forma sub care este acordat ajutorul (reduceri fiscale, garanţii la împrumuturi, livrări de bunuri sau servicii în condiţii preferenţiale, injecţii de capital în condiţii discriminatorii în raport cu investiţiile private) sau motivul acordării nu sunt relevante. Ceea ce contează în cazul ajutoarelor de stat sunt efectele generate de acestea asupra concurenţei de pe piaţă. În interpretarea Comisiei şi a instanţelor comunitare, există patru condiţii cumulative în care o măsură sau tranzacţie economică în care este implicat statul poate fi considerată ca implicând ajutor de stat. Aceste condiţii sunt: să implice utilizarea resurselor statului; să confere un avantaj firmei/firmelor beneficiare; să fie selectivă; să distorsioneze sau să ameninţe cu distorsionarea concurenţei la nivel transfrontalier. Ca atare, putem concluziona că o măsură va fi considerată drept ajutor de stat în următoarele circumstanţe: • Implică utilizarea resurselor statului Conform Art. 87(1) CE, ajutorul de stat poate fi acordat „de către stat sau din resursele statului”. Rezultă că forma în care ajutorul de stat este acordat este irelevantă din punctul de vedere al controlului ajutorului de stat: ceea ce contează este efectul măsurii. De fapt, distincţia între „ajutorul acordat de stat” şi „ajutorul acordat din resursele statului” are rolul de a face explicit faptul că nu numai ajutorul acordat de guvernul central, ci şi ajutorul acordat de autorităţile de stat regionale şi locale, precum şi de organismele publice şi private ce acţionează în numele statului intră în sfera exclusivă de control a Comisiei. În ceea ce priveşte forma efectivă în care ajutorul de stat este acordat, faptul că ajutorul de stat nu se referă numai la cheltuielile directe făcute din buzunarul statului (adică subvenţiile • • • •


de la buget), ci şi la transferurile indirecte de resurse ale statului (ceea ce atrage pierderi de venit pentru stat) ţine de jurisprudenţa general acceptată. Într-adevăr, o pierdere de venituri din impozitare este considerată echivalentă cu consum de resurse ale statului, indiferent de nivelul, regional sau local, la care este suportată pierderea. • Conferă un avantaj firmei/firmelor beneficiare

Interpretarea dată conceptului de „avantaj conferit” s-a dovedit crucială în asigurarea unei sfere largi de cuprindere pentru reglementările comunitare privind ajutorul de stat. Încă din primii ani ai aplicării reglementărilor din tratat referitoare la ajutorul de stat, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) a definit noţiunea de ajutor de stat ca „incluzând orice măsură, indiferent de forma ei, ce reduce povara suportată în mod normal de o firmă, chiar dacă ea nu reprezintă o subvenţie directă în sensul strict al termenului, ci este echivalentă acesteia în virtutea naturii şi efectelor ei”.

În consecinţă, în Fiscal Aid Notice Comisia doar reiterează un concept bine-cunoscut: o măsură fiscală care scuteşte firmele de poveri suportate în mod normal din resursele lor proprii satisface al doilea criteriu din definiţia ajutorului de stat. Comisia dă şi câteva exemple de măsuri fiscale care conferă un asemenea avantaj: • măsuri ce reduc baza fiscală (precum deduceri speciale, aranjamente de depreciere (amortizare) specială sau accelerată, includerea rezervelor în bilanţul firmei); • măsuri ce implică o reducere parţială sau totală a sumei datorate ca impozit (exemplu: scutirile de taxe sau creditele fiscale); • amânarea, anularea sau chiar reeşalonarea în mod excepţional a datoriilor faţă de buget. Mai mult, chiar şi măsurile fiscale care nu echivalează în ultimă instanţă cu o pierdere de venit pentru stat, precum amânările de plăţi fiscale şi la bugetul asigurărilor sociale, intră de asemenea în categoria ajutorului de stat în măsura în care facilităţile de acest tip conferă firmelor beneficiare un avantaj prin aceea că le permite să utilizeze sume de bani care nu s-ar afla altfel la dispoziţia lor. • Este selectivă

Art. 87(1) CE se aplică doar măsurilor care au o natură selectivă, adică acelora care „favorizează anumite activităţi sau producerea anumitor bunuri”. Aplicarea criteriului selectivităţii atrage după sine trasarea unei distincţii între măsurile cu aplicabilitate generală, cu alte cuvinte acele măsuri care se aplică tuturor firmelor şi sectoarelor fără deosebire, şi măsurile care generează avantaje doar pentru anumite firme sau sectoare. Nu de puţine ori, totuşi, este extrem de dificil să trasezi o graniţă clară între

Politici ale UE

măsurile de sprijin generale şi cele selective. Măsurile fiscale sunt, în plus, dificil de evaluat pe baza acestui criteriu şi din cauza faptului că dreptul comunitar consideră că selectivitatea anumitor măsuri fiscale poate fi totuşi justificată prin „natura sau schema generală a sistemului” (asemenea măsuri nefiind acoperite de reglementările UE privitoare la ajutorul de stat). Putem spune fără teama de a greşi că, până la momentul actual, distincţia între măsurile de sprijin generale şi selective rămâne mai degrabă neclară în jurisprudenţă şi în dreptul comunitar al ajutorului de stat. Fiscal Aid Notice nu aduce prea multă lumină în ceea ce priveşte selectivitatea măsurilor fiscale. Comentatorii au propus diverse metode pentru a deosebi măsurile fiscale generale de cele selective, totuşi o discutare detaliată a acestui concept iese, credem, din sfera studiului nostru. Cu toate acestea, este adevărat că atât Comisia, cât şi instanţele comunitare au tendinţa de atribui selectivitate unei măsuri ori de câte ori nu poate fi dovedit că ea este, dimpotrivă, generală sau justificată de natura sistemului. • Afectează relaţiile comerciale dintre statele membre

Intervenţiile care implică ajutor de stat duc la afectarea relaţiilor comerciale dintre statele membre şi la distorsionarea concurenţei. Cele două condiţii sunt organic dependente, deoarece, dacă acordarea unui ajutor duce la întărirea poziţiei unui întreprinzător în raport cu alţi întreprinzători care acţionează în spaţiul comunitar, cei care nu au beneficiat de ajutor sunt discriminaţi şi afectaţi în mod negativ.

6.5.1.2 Proceduri

Comisia are obligaţia să vegheze asupra modului în care sunt respectate reglementările în domeniul concurenţei. Ea poate acţiona din proprie iniţiativă, în urma unei plângeri făcute de un stat membru, în urma unei notificări a acordurilor realizate de către diferite firme sau urmare a notificării ajutorului de stat. Comisia dispune de însemnate puteri de investigare; ea poate efectua controale la nivelul firmelor fără a le preveni în prealabil şi poate solicita consultarea materialelor necesare. Deoarece Comisia trebuie să se asigure de faptul că nu sunt acordate decât acele ajutoare ce pot fi considerate compatibile cu piaţa unică, Articolul 88 (fost 93) fixează procedura şi prevede că statele membre au obligaţia să informeze, în timp util, Comisia asupra proiectelor care tind să instituie sau să modifice ajutoarele. Acest lucru se traduce în mod concret prin notificarea prealabilă a proiectului.


Comisia poate autoriza ajutorul, poate cere modificarea sau suspendarea acestuia. În cazul în care Comisia consideră că un anumit tip de ajutor nu este compatibil cu piaţa comună şi nici cu excepţiile acceptate, acesta cere statului membru să comenteze acest lucru în cel mult o lună. Dacă justificările respective nu sunt convingătoare, Comisia poate decide modificarea sau eliminarea ajutorului de stat respectiv, într-o perioadă determinată (de regulă, două luni). În cazul în care statul membru nu se conformează deciziei până la termenul stabilit, Comisia sau oricare alt stat membru afectat pot aduce cazul în faţa CEJ. În acelaşi timp, şi statul membru vizat poate recurge la CEJ sau la Consiliul UE (dacă acesta nu se pronunţă în termen de trei luni, formularea deciziei rămâne în sarcina Comisiei). Consiliul, cu unanimitate, poate decide că un ajutor instituit sau care urmează a fi instituit este compatibil cu piaţa comună, în cazul în care circumstanţe excepţionale justifică o asemenea decizie. Într-o asemenea situaţie, toate procedurile desfăşurate până în momentul respectiv vor fi suspendate. Consiliul, cu majoritate calificată, pe baza propunerilor Comisiei şi după consultarea Parlamentului European, poate adopta regulamentele necesare pentru aplicarea articolelor de mai sus (Art. 89 – fostul Art. 94). Astfel, prin Regulamentul nr. 994/98/CE, Comisia poate excepta anumite tipuri de ajutoare de stat, de tip orizontal, de la obligaţia notificării, respectiv: ajutoarele pentru IMM-uri, pentru cercetare-dezvoltare, protejarea mediului, ocuparea forţei de muncă şi formare, ajutoare regionale, în conformitate cu harta ajutoarelor regionale aprobată de Comisie, iar prin Regulamentul nr. 659/1999/CE a clarificat şi consolidat regulile de procedură privind ajutorul de stat. Regulamentul 994/98/CE privind aplicarea Art. 87 şi 88 ale Tratatului UE privind unele categorii de ajutoare de stat orizontale, instituie dreptul Comisiei de a emite regulamente de exceptare pe categorii, privind anumite tipuri de ajutoare. Aceste regulamente vor trebui să specifice pentru fiecare categorie scopul lor, beneficiarii, pragurile valorice, condiţiile privind cumulul şi modalităţile de control. De asemenea, Comisia poate decide că în cazul anumitor ajutoare care nu depăşesc un anumit plafon, notificarea către Comisie nu mai este necesară (regula „de minimis”). În plus, regulamentul conţine prevederi privind transparenţa şi controlul ajutoarelor, durata de validitate şi modul de modificare a regulamentelor emise de Comisie.

Politici ale UE

6.5.2 Întreprinderile publice şi liberalizarea pieţei

În ceea ce priveşte întreprinderile publice şi firmele cărora statul le acordă drepturi speciale sau exclusive, Articolul 86 paragraful 1 (fostul Articol 90, paragraful 1) al tratatului interzice statelor membre să stabilească sau menţină măsuri contrare reglementărilor stabilite prin tratat, respectiv cele privind concurenţa. Paragraful al doilea al acestui articol permite anumite derogări de la regulile prevăzute în tratat. Astfel, se prevede faptul că întreprinderile însărcinate cu gestionarea serviciilor de interes economic general sau care prezintă caracteristicile unui monopol fiscal, se supun regulilor de concurenţă, în măsura în care aplicarea acestor reguli nu împiedică îndeplinirea în drept şi în fapt a misiunii particulare care le-a fost atribuită. Această dispoziţie are drept scop asigurarea unui compromis între interesele statelor membre, de a utiliza anumite firme ca instrument de politică economică sau fiscală şi interesul Comunităţii de a fi respectate reglementările din domeniul concurenţei şi prezervarea pieţei interne. Pentru a fi evitate monopolurile care exploatează reţele care asigură servicii publice, respectiv servicii de bază, de care beneficiază populaţia aflată pe teritoriul unui stat membru sau pe o parte a acestuia, Comisia a promovat o politică de liberalizare, care a atins următoarele sectoare: ⎦ ⎦ ⎦ ⎦ producţia şi distribuţia de gaze şi electricitate; telecomunicaţii; servicii poştale şi transporturi.

În ceea ce priveşte întreprinderile publice, politica de liberalizare a Comisiei se bazează pe Art. 86, paragraful 3 (fostul articol 90, paragraful 3) şi 222 (fost 295) din Tratatul, care o autorizează pe aceasta să adreseze, atunci când este nevoie, directive sau decizii corespunzătoare statelor membre, fără a aduce prejudicii regimului proprietăţii din statele membre. Drepturile speciale sau exclusive acordate anumitor firme sunt menţionate în Art. 37 (fost 31), alineatele 1 şi 2, care fac trimitere la monopolurile naţionale care prezintă caracter comercial, iar în cazul serviciilor publice referirile sunt conţinute în Articolele (16), 36(30), 56(46) şi 90(86), paragraful 2. În principiu, Tratatul nu prevede un regim special pentru întreprinderile publice, ele fiind obligate, ca orice firmă, să respecte regulile privind concurenţa (Art. 90, par.1). Cu toate acestea, caracteristicile particulare ale relaţiilor care se stabilesc între guvern şi ajutoarele de stat acordate întreprinderilor publice impun tratarea acestora cu deosebită atenţie. O schimbare de fond în atitudinea Comisiei s-a produs în anii ’80, odată cu adoptarea „Directivei privind transparenţa relaţiilor financiare dintre


întreprinderile publice şi Guvern”, cunoscută şi sub denumirea de „Directivei Transparenţei” (Jurnalul Oficial, 1980, L195). Acesteia i s-au adăugat modificările şi completările din 1993, care au urmărit creşterea gradului de transparenţă, solicitând statelor membre să transmită anual Comisiei rapoarte privind întreprinderile publice din sectorul industrial, în cazul în care cifra de afaceri a acestora depăşeşte 250 milioane euro. Drepturile speciale sau exclusive reprezintă restricţii ale numărului de operatori autorizaţi să exercite o anumită activitate economică, acest drept putând fi asigurat numai anumitor operatori (drepturi speciale) sau unuia singur (drept exclusiv sau monopol), fie că acestea sunt întreprinderi publice sau private. Articolul 37 (fost 31) al Tratatului menţionează faptul că monopolurile naţionale trebuie reorganizate progresiv astfel încât să fie evitate discriminările între statele membre. Aceste reorganizări trebuiau finalizate până la finele unei perioade de tranziţie (depăşită în cazul statelor membre fondatoare), negociată şi menţionată pentru fiecare nou stat membru (în cazul extinderilor succesive). Conform Articolului 90 (86), drepturile speciale sau exclusive nu pot contraveni reglementărilor Tratatului, privind asigurarea celor patru libertăţi (mărfuri, persoane, servicii şi capital) şi a regulilor privind concurenţa. Excepţia menţionată de Tratat se referă numai la întreprinderile responsabile cu gestionarea unui monopol fiscal şi a celor responsabile cu administrarea serviciilor de interes economic general. În cele două situaţii, drepturile pot fi menţinute chiar atunci când contravin Tratatului, condiţia fiind ca excepţia să fie dictată de cerinţele unei sarcini particulare atribuite acestora şi să nu afecteze schimburile comerciale astfel încât să contravină intereselor Comunităţii. Serviciile publice, cunoscute şi sub denumirea de servicii de interes public sau utilităţi publice, reprezintă activităţi economice de interes general, înfiinţate de autorităţile publice şi funcţionând sub responsabilitatea acestora, chiar dacă gestionarea lor este delegată unui operator public sau privat, separat de funcţia administrativă. Conceptul se aplică serviciilor de „reţea”, respectiv celor care ţin de domeniul furnizării de energie electrică, gaze, apă, transport public, serviciilor poştale şi telecomunicaţiilor. Acest domeniu a rămas multă vreme în afara preocupărilor Comisiei, deoarece nu se dorea ca intervenţia acesteia să fie considerată ca o încălcare a principiului neutralităţii în ceea ce priveşte proprietatea publică şi nici să genereze conflicte cu statele membre, care priveau serviciile publice ca o chestiune de administrare internă. Cu toate acestea, realizarea liberei circulaţii a bunurilor şi serviciilor a ridicat problema barierelor netarifare, generate de existenţa drepturilor speciale şi exclusive, acordate de statele membre propriilor întreprinderi din domeniul serviciilor publice. Ca atare, la începutul anilor ’90, Comisia a demarat procesul de reducere sistematică a drepturilor speciale şi exclusive.

Politici ale UE

Deciziile britanice în domeniul liberalizării serviciilor publice au reprezentat o experienţă extrem de utilă pentru abordarea Comisiei. În Marea Britanie, programul de liberalizare a luat forma strategiei de privatizare, deşi este important de subliniat faptul că liberalizarea nu implică în mod necesar şi modificarea formei de proprietate. Privatizarea reprezintă doar o modalitate de a injecta capital în economie, madalitate care adesea este mult mai legată de motive ideologice decât economice. Administraţia Thatcher a anilor ’80 a promovat liberalizarea şi dereglementarea, urmărind liberalizarea majorităţii utilităţilor publice. După a anumită perioadă de timp, guvernul britanic a reuşit să privatizeze cele mai multe utilităţi publice, printre care British Telecommunications şi British Gas. Cu toate acestea, privatizarea a ajuns de cele mai multe ori să reprezinte un scop în sine, astfel încât, în ciuda privatizărilor, monopolurile s-au menţinut, transformându-se doar din publice în private. Ca atare, scopul urmărit în continuare a fost să se introducă competiţia în noua piaţă privată a utilităţilor. Astfel, au fost create noi organisme, menite să supravegheze piaţa, precum OFTEL (Oficiul Telecomunicaţiilor), OFGAS (Oficiul Furnizorilor de Gaze) şi OFWAT (Oficiul Serviciilor de Distribuţie a Apei).

Un număr de diferite instrumente au fost adoptate cu scopul de a contribui la liberalizarea acestei pieţe. În acest sens, poate fi menţionate Directiva 96/19/CE, care fixează termenul de 1 ianuarie 1998 ca dată de intrare în vigoare a liberei concurenţe pe piaţa telecomunicaţiilor sau Directiva 97/67/Ce privind liberalizarea serviciilor poştale, în limitele asigurării unui nivel minim de servicii în beneficiul utilizatorilor (sub termenul de serviciu universal) şi a rezervării anumitor activităţi pentru unul sau mai mulţi operatori (servicii rezervate).

6.6 Reforma politicii în domeniul concurenţei

Politica în domeniul concurenţei, ale cărei obiective şi proceduri au rămas în linii mari nemodificate de la începutul procesului de integrare, se află acum în proces de modernizare şi descentralizare. În prezent sunt în curs două reforme: • O reformă în domeniul reglementărilor antitrust – respectiv a regulilor privind acordurile dintre întreprinderi, care presupune modificarea radicală a faimosului Regulament 17/62, privind aplicarea Articolelor 81 şi 82; O reformă în domeniul „concentrărilor”, care priveşte modificarea Regulamentului privind concentrările.

•


Modernizarea Reglementării 17 Prin Cartea Albă, propusă în aprilie 1999, se propune renunţarea la sistemul de notificări bazat pe notificarea obligatorie a articolelor care cad sub incidenţa Art. 81. Obiectivul acestei măsuri a fost de a reduce la minimum birocraţia care apasă asupra firmelor, garantând totodată respectarea regulilor specifice dreptului concurenţei. Renunţarea la sistemul notificărilor va permite descentralizarea eficientă a aplicării reglementărilor în domeniu, atât către autorităţi cât şi către jurisdicţia naţională. Reglementarea 17, care are deja o vechime de 40 de ani, va suferi mai multe modificări prin adoptarea Regulamentului 1/2003, respectiv: a) pentru prima dată în istoria UE, vor fi împuternicite autorităţile naţionale, inclusiv tribunalele naţionale, să aplice excepţiile Art. 81(3) împreună cu interdicţiile prevăzute de Art. 81(1) şi 82. Acordarea excepţiilor a reprezentat întotdeauna o prerogativă a Comisiei; b) pentru prima oară, autorităţile naţionale au obligaţia să aplice legislaţia comunitară în locul celei naţionale ori de câte ori comerţul trasfrontalier este afectat; c) pentru prima dată, autorităţile naţionale au obligaţia să consulte Comisia înainte de a lua orice decizie; d) pentru prima dată, tribunalele naţionale trebuie să înainteze Comisiei copii după decizii; e) Comisia va avea dreptul/obligaţia să apară în faţa tribunalelor naţionale; f) cei 40 de ani de „notificări prealabile” vor lua sfârşit. Acest lucru va asigura: a. pe de o parte, descentralizarea sistemului, prin înlocuirea principiului „autorizării prealabile” a înţelegerilor cu cel al „exceptărilor legale” în cazul în care acestea sunt conforme cu reglementările Tratatului (Art. 81), ceea ce va da dreptul autorităţilor din domeniul concurenţei din statele membre să decidă în cazul exceptărilor (Art. 81/3). b. pe de altă parte, va asigura o aplicare uniformă a reglementărilor comunitare deoarece Comisia îşi va conserva puteri de decizie importante, precum exceptările pe categorii, deciziile individuale, formularea de linii directoare. În plus, vor fi întărite capacităţile

Politici ale UE

de inspectare şi se va urmări realizarea unei cooperări sistematice între autorităţile naţionale şi Comisie 22 . Reforma Regulamentului privind concentrările Obiectivul modificărilor propuse în legătură cu acest Regulament vizează creşterea transparenţei procesului de decizie. În acest scop, reforma – propusă în vara anului 2000 într-un raport al Consiliului şi apoi, lansată oficial prin publicarea Cărţii Verzi, în decembrie 2001, prevede un ansamblu de măsuri, printre care, se detaşează prin importanţă: • vor fi ameliorate criteriile de apreciere a operaţiunilor de concentrare, prin ameliorarea testului dominanţei. Noul test va permite mai buna analiză a efectelor concentrărilor, efecte care scăpaseră testului anterior. Astfel, efectele create de o concentrare vor putea fi considerate de o manieră favorabilă atunci când efectele pozitive vor depăşi consecinţele potenţial negative ale operaţiei. Ca urmare a analizelor tot mai complexe pe care le vor solicita testările respective, Comisia va întări de o manieră semnificativă expertiza economică, completând structura personalului cu un „economist şef al concurenţei” la cel mai înalt nivel, care, susţinut de o echipă de economişti industriali, va întreprinde anchetele respective. sunt propuse unele măsuri pentru a oferi părţilor notificante garanţia că argumentele şi angajamentele lor, luate pentru a răspunde obiecţiilor Comisiei, vor fi luate în considerare. Astfel, în plan intern, sistemul „checks and balances” va fi considerabil întărit, atât datorită unei expertize economice superioare, cât şi datorită unui sistem de „passage sur le grill” pentru toate anchetele în faza a doua. Redistribuirea competenţelor între Comisie şi statele membre va trebui clarificată, astfel încât să se realizeze cât mai devreme, în strânsă colaborare cu părţile.

22

•

Conform calendarului prezentat de Comisie, modificarea Regulamentului 17 presupune parcurgerea următoarelor etape: 1. 28.04.1999 – Publicarea Cărţii Albe privind modernizarea regulilor privind aplicarea articolelor 81 şi 82; 2. 27.09.2000 – Propunerea Comisiei privind noul Regulament care sa înlocuiască Regulamentul 17; 3. 29.03.2001 – Avizul Comitetului Economic şi Social; 4. 6.09.2001 – Avizul Parlamentului European; 5. 26.11.2002 – Data previzionată pentru adoptarea de către Consiliu; 6. 1.05.2004 – Intrarea în aplicare a noului Regulament.


•

asigurarea unui control jurisdicţional mai eficace şi mai rapid, care să se sprijine pe întărirea resurselor Tribunalului de Primă Instanţă şi Curţii de Justiţie.

În decembrie 2002, Comisia a adoptat un pachet de reforme menite să contribuie la procesul de reformă a legislaţiei în domeniul concentrărilor. Reforma va aduce în prim plan analiza economică a fenomenului, va întări sistemul de verificare şi control, precum şi dreptul părţilor implicate în concentrare de a fi ascultate pe parcursul investigaţiei. De asemenea, reforma propune adoptarea unui nou regulament, conform căruia va exista obligaţia consultării atât a Consiliului de Miniştri, cât şi a Parlamentului European. Consiliul a discutat noul regulament pe parcursul anului 2003, noile reglementări intrând în vigoare începând cu 1 mai 2004.

6.7 Studiu de caz - Cazul Microsoft 23

Caracteristicile specifice pieţelor pentru „noile economii” trebuie să fie luate în considerare în orice analiză corectă şi riguroasă privind efectele anticoncurenţiale generate de practicile unor companii care operează pe aceste pieţe. Caracteristicile acestor pieţe, precum cea de software, indică o probabilitate ridicată ca firmele cu putere de piaţă să abuzeze de poziţia lor dominantă. Ritmul foarte rapid de dezvoltare a industriei IT are implicaţii importante pentru aplicarea reglementărilor comunitare privind protecţia concurenţei, iar procedurile juridice şi administrative par să fie greoaie şi chiar ineficiente în stoparea şi sancţionarea comportamentului abuziv al unei companii cu poziţie dominantă pe piaţă, precum este cazul companiei Microsoft Corporation.

Descrierea poziţiei companiei Microsoft pe piaţa IT

Investigaţia realizată de peste cinci ani de către Comisia Europeană în cazul companiei Microsoft Corporation, pe piaţa sistemelor de operare pentru computerele personale, s-a încheiat cu decizia adoptată de Comisie în 24 martie 2004. Comisarul european pentru concurenţă de la acea vreme, Mario Monti, anunţase anterior eşecul discuţiilor cu reprezentanţii companiei. Investigaţia Microsoft a fost declanşată de plângerea înaintată de compania concurentă Sun Microsystems în decembrie 1998, conform căreia Microsoft

23

Caz prelucrat şi adaptat după L. Iordache, Eurolex, Revistă trimestrială, Centrul de Studii Europene şi Afaceri pe Piaţa Internă şi Concurenţă, nr. 3/2004, Bucureşti, septembrie 2004, p. 48-54.

Politici ale UE

abuza de poziţia dominantă pe care o avea cu produsele sale Windows pe piaţa sistemelor de operare, deoarece nu oferea informaţiile care ar fi permis ca anumite produse software pentru operarea computerelor în reţea – denumite sisteme de operare work group server – să interopereze în totalitate cu Windows.

Decizia Comisiei

Decizia antitrust a Comisiei, susţinută în unanimitate de experţii în domeniul concurenţei din ţările UE, a impus sancţiuni dure din partea companiei Microsoft, care continuă să deţină de mulţi ani o poziţie de cvasimonopol cu familia sa de sisteme de operare Windows, ce echipează 95% din computerele personale utilizate în lume. Decizia Comisiei precizează că Microsoft Corporation a încălcat dispoziţiile privind concurenţa stipulate în Art. 82 al TUE, abuzând de poziţia sa pe piaţa sistemelor de operare pentru computere personale, cu scopul de a se extinde pe pieţele adiacente şi de a atrage clienţii firmelor concurente. Abuzul de poziţie dominantă al firmei Microsoft are două componente: 1. refuzul de a oferi firmelor concurente informaţiile necesare pentru a asigura interoperabilitatea dintre sistemul de operare Windows pentru computere personale şi sistemele de operare utilizate pentru computerele din reţelele centrale (work group servers – WGS), care nu operează în sistemul Windows, restricţionând astfel concurenţa pe piaţa sistemelor de operare. Astfel, investigaţia a evidenţiat faptul că abuzul companiei Microsoft, de a refuza să ofere firmelor concurente informaţii de interfaţă care le-ar fi permis să dezvolte produse compatibile cu sistemul Windows pentru computere personale şi astfel să concureze în condiţii echitabile pe piaţa sistemelor de operare pentru WGS, făcea parte dintr-o strategie mai amplă, menită se elimine concurenţii de pe piaţă. Cei mai mulţi clienţi au declarat că acest comportament a influenţat în mod decisiv opţiunea lor în favoarea produselor server furnizate de Microsoft. Studiile de piaţă comandate de Comisie au condus la concluzia că s-a creat o relaţie directă între avantajul creat companiei prin restricţionarea interoperabilităţii şi creşterea cotelor deţinute pe piaţă. Menţinerea dominanţei Microsoft s-a datorat efectelor de reţea legate de aplicaţiile pentru sistemele de operare Windows, care nu sunt compatibile cu alte sisteme de operare. Principalele beneficii pe care le pot avea consumatorii de la un anumit sistem de operare pentru computerele personale constau în numărul şi varietatea aplicaţiilor pe care pot să le utilizeze respectivul sistem de operare. Pe de altă parte, producătorii software care dezvoltă aceste aplicaţii preferă platformele sistemelor de operare care le permit să ajungă


la cel mai mare număr de utilizatori. În cazul Microsoft, toate aplicaţiile comerciale sunt concepute în primul rând pentru platforma Windows şi aceasta are un puternic efect de reţea care protejează poziţia companiei, definit ca „aplicaţie barieră la intrare” (Nicholas Banasevic, 2004). 2. includerea produsului Windows Media Player (WMP), pentru care există concurenţă pe piaţă, în sistemul de operare Windows instalat pe computerele personale. Concluziile investigaţiei privind efectele legării WMP cu sistemul de operare Windows a evidenţiat reducerea artificială a stimulentelor pentru companiile care operează în sectorul media (domeniul muzicii, filmului etc.), precum şi pentru companiile producătoare de software şi furnizorii de produse media, pentru dezvoltarea ofertei de produse media player concurente. Ca atare, comportamentul Microsoft a avut drept consecinţă reducerea semnificativă a concurenţei pe piaţa produselor media player. Avantajul deţinut de Microsoft pe piaţa produselor media player i-ar fi permis să controleze pieţele adiacente din sectorul multimedia – digital, cum sunt tehnologiile de codare, produsele software pentru difuzarea de muzică pe Internet şi managementul legislaţiei specifice acestui domeniu. Dezavantajul rezultat pentru produsele concurente (care nu era legat de preţuri sau calitate), ca urmare a restricţionării concurenţei pe această piaţă, a avut în final ca efect reducerea opţiunilor consumatorilor.

Amendă record pentru abuzurile companiei Microsoft

Încălcarea de către Microsoft a legislaţiei antitrust a UE a fost considerată de către Comisie ca fiind foarte gravă, atât datorită naturii infracţiunii, cât şi impactului pe piaţă şi mărimii pieţei relevante. Potrivit Comisiei, abuzurile grave făcute de Microsoft timp de cinci ani şi jumătate descurajează inovarea şi distorsionează procesul concurenţial, iar în final afectează consumatorii, care se confruntă cu o ofertă mai scăzută şi cu preţuri mai ridicate. Din aceste considerente, amenda de 497,196 milioane euro, fixată de Comisie, este cea mai mare din istoria executivului european, pentru o singură companie (amenda reprezintă 1.62% din cifra anuală de afaceri, de circa 30.7 miliarde euro). Recordul deţinut anterior a aparţinut grupului elveţian Hoffman La Roche, care a fost amendat în 2001 cu 462 milioane euro, pentru participarea la un cartel în domeniul vitaminelor. Cea mai dură sancţiune impusă anterior de Comisie pentru abuz de poziţie dominantă a fost cea din 1991, pentru comapnia Tetra Pack, cu 71 milioane euro.

Politici ale UE

Pentru plata amenzii de către Microsoft a fost fixat un termen de maxim trei luni de la data notificării Deciziei. Conform reglementărilor comunitare, această sumă va intra direct în bugetul UE.

Remediile impuse de Comisie pentru restabilirea condiţiilor concurenţiale

Comisia a cerut companiei Microsoft să modifice modul de realizare a afacerilor în cadrul UE, propunând o serie de remedii în direcţia eliminării efectelor anticoncurenţiale generate de cele două categorii de abuzuri. 1. interoperabilitatea Microsoft trebuie să pună la dispoziţia firmelor concurente documentaţia completă şi corectă de interfaţă, care va permite acestora să asigure interoperabilitatea work group servers cu computerele personale şi serverele Windows. Furnizorii rivali vor putea astfel să dezvolte produse care să concureze în condiţii echitabile pe piaţa sistemelor de operare pentru WGS. Aceste informaţii vor fi actualizate de fiecare dată când Microsoft va introduce pe piaţă noi versiuni ale produselor sale relevante. 2. încorporarea produsului WMP în sistemul de operare Windows Comisia a cerut companiei Microsoft să ofere producătorilor de computere personale sau utilizatorilor finali o versiune a sistemului său de operare Windows utilizat pentru computere personale, care să nu includă Media Player. Acest lucru nu înseamnă însă faptul că i se interzice firmei Microsoft să mai ofere versiunea sistemului său de operare cu Media Player, ci doar că are obligaţia de a nu mai impune condiţii comerciale, tehnologice sau contractuale care să defavorizeze versiunea fără WMP (Comisia urmăreşte să asigure şi configurarea unor pachete care nu includ WMP, în funcţie de opţiunea consumatorilor). Decizia Comisiei a declanşat dezbateri aprinse, discuţiile concentrându-se asupra eficienţei măsurilor şi asupra consecinţelor acestora (cum va fi compania afectată de amenda stabilită, probabilitatea ca remediile propuse să genereze, în final, beneficii pentru industria şi consumatorii comunitari, apariţia unui caz care se va constitui într-un element de referinţă în cazul posibilelor încălcări ale reglementărilor anti-trust etc.).

Poziţia SUA faţă de decizia Comisiei Europene

În pofida unor divergenţe faţă de abordarea Comisiei, Departamentul de Justiţie al SUA a cooperat pe parcursul desfăşurării anchetei.


Perspectiva desfăşurării procedurilor în cazul Microsoft

Conducerea companiei Microsoft a contestat decizia Comisiei şi a făcut apel la CEJ, cerând ridicarea sancţiunilor. Compania a solicitat ca pe perioada deliberărilor în cadrul CEJ să fie suspendată aplicarea măsurilor decise de Comisie, declarând totodată că îşi menţin disponibilitatea de a coopera cu reprezentanţii Comisiei în vederea realizării unei înţelegeri amiabile. În aceste condiţii, Comisia a suspendat temporar aplicarea deciziei până la hotărârea CEJ. Potrivit unor comentatori, adoptarea deciziei finale de către CEJ s-ar putea prelungi până în 2009.

Capitolul VII Politica de coeziune economică şi socială

7.1 Ce este politica de coeziune economică şi socială (PCES)?

7.1.1 Despre conceptul de coeziune economică şi socială

În Europa ultimului secol, oamenii politici au devenit tot mai mult conştienţi de faptul că stabilirea de relaţii economice interne şi internaţionale de durată, bazate pe încredere, precum şi manifestarea solidarităţii cu indivizi şi/sau naţiuni mai slab dezvoltate au devenit indispensabile pentru atingerea bunăstării generale. În ultimele decenii, creşterea producţiei şi a consumului, progresul tehnologic, dezvoltarea serviciilor, precum şi frecventele crize (mai ales în domeniul resurselor), au dus la intensificarea relaţiilor comerciale dintre ţări şi la accentuarea dependenţei între naţiuni. Pe fondul creşterii interdependenţelor dintre state, asigurarea unui grad cât mai înalt de coeziune economică poate conduce, pe termen lung, la obţinerea de beneficii economice pentru toţi cei implicaţi. Coeziunea poate fi definită ca reprezentând acea proprietate a elementelor constitutive ale unui sistem, care asigură coerenţa şi unitatea ansamblului şi permite funcţionarea şi perpetuarea sistemului. D. Tarschys (2003) distinge patru niveluri la care poate fi surprinsă coeziunea: economic, social, cultural şi politic. Coeziunea economică reprezintă suportul atingerii obiectivului general urmărit de fiecare naţiune, cel al creşterii bunăstării. În Europa, cei treizeci de ani care au urmat războiului, cunoscuţi şi sub numele de „cei treizeci de ani glorioşi”, au fost urmaţi de alţi douăzeci de ani de creştere încetinită, pentru ca, în ultimul deceniu, procesul de creştere să fie reluat. Specialiştii în istorie economică subliniază rolul esenţial jucat în secolul al XX-lea de cei trei „i”: inovare, instituţii şi investiţii.


Coeziunea socială reprezintă un alt element important în dezvoltarea unui sistem economic. Necesitatea atingerii coeziunii economice a fost conştientizată încă din perioada revoluţiei industriale (secolul al XIX-lea), atunci când problemele de ordin social s-au dovedit a reprezenta preţul plătit de societate pentru progresul tehnologic dobândit. Deoarece aceste probleme afectau mai ales anumite categorii sociale, fie cele mai vulnerabile (femei, copii, persoane în vârstă, persoane cu dizabilităţi fizice sau psihice etc.), fie cele mai expuse modificărilor din economie (persoane necalificate sau slab calificate, categorii confruntate cu şomaj structural etc.), a devenit tot mai evidentă necesitatea unei politici distincte, destinată reducerii disparităţii dintre indivizi, regiuni sau state. Asemenea intervenţii au impus şi remodelarea sistemelor fiscale şi bugetare, tocmai din dorinţa de a face faţă cheltuielilor în creştere necesitate de susţinerea categoriilor sociale afectate. Coeziunea culturală reprezintă o a treia trăsătură caracteristică societăţilor industriale avansate în care se evidenţiază o intensitate în creştere a comunicării şi răspândirea sistemelor de valori culturale comune, procese favorizate atât de progresul tehnologic cât şi de dezvoltarea relaţiilor economice internaţionale. Coeziunea culturală s-a produs nu numai în interiorul graniţelor şi culturilor proprii, prin consolidarea identităţilor naţionale (identificate prin steaguri, embleme, imnuri, sărbători sau ritualuri naţionale), dar şi în afara acestor graniţe, sub forma curentelor vestimentare, creaţiilor artistice (în domeniul teatrului, filmului, muzicii), literare, a cluburilor şi /sau asociaţiilor cu idei, principii, valori comune etc. În plus, dezvoltarea sistemelor de educaţie şi a mijloacelor de comunicare în masă a facilitat răspândirea anumitor valori în cele mai îndepărtate colţuri ale lumii, contribuind la realizarea unei anumite coeziuni culturale. Coeziunea politică o trăsătură specifică evoluţiilor politice din ultimele secole, evidentă însă mai ales în ultimele decenii pe fondul revoluţiei din tehnologie şi comunicaţii, a reprezentat-o formalizarea normelor şi instituţiilor internaţionale (identificabilă printr-o serie de elemente obiective legate de uniformitatea instituţională şi legislativă specifică). Numeroasele mişcări (religioase, politice, civile, profesionale etc.) la care statele din Europa, dar şi din afara Europei, au fost martore, mai ales începând cu a doua jumătate a secolului al XIX-lea, au avut ca principal obiectiv consolidarea coeziunii politice atât în plan intern, cât şi internaţional. La nivel internaţional, urmărirea unor interese şi scopuri comune au condus la formarea de alianţe, organizaţii şi alte categorii de entităţi, cu un grad mai ridicat sau mai redus de coeziune politică. La nivelul Uniunii Europene, termenului de coeziune i s-a atribuit un înţeles mult mai restrâns, acela de coeziune economică şi socială. Pentru societatea europeană, coeziunea rămâne un pilon important, reprezentând obiectivul acţiunilor întreprinse în domeniul dezvoltării regionale.

Politici ale UE

Politica de coeziune economică şi socială reprezintă o sumă de intervenţii la nivel comunitar, incluzând atât politica de dezvoltare regională (orientată, în principal, către reducerea disparităţilor teritoriale, regenerarea zonelor industriale în declin), anumite aspecte ale politicii sociale (precum combaterea şomajului pe termen lung, sprijinirea procesului educaţional şi de formare continuă), precum şi o parte a PAC (asistenţa acordată dezvoltării rurale). Conceptul de coeziune economică şi socială derivă din cel de convergenţă reală, în sensul că obiectivele convergenţei nominale nu pot fi atinse decât în condiţiile în care condiţiile de manifestare ale ofertei nu sunt divergente. Cu alte cuvinte, conceptul de CES face trecerea către noţiunea de convergenţă reală. Un asemenea concept a devenit o realitate în procesul integrării europene abia la finele anilor 80. Cea mai importantă componentă a PCES o reprezintă, evident, politica de dezvoltare regională (PDR). Politica de dezvoltare regională include un ansamblu de măsuri planificate şi promovate de către autorităţile administraţiei public locale şi centrale, în parteneriat cu diferiţi actori economici, în vederea asigurării unei creşteri economice şi sociale dinamice şi durabile, prin valorificarea eficientă a potenţialului local şi regional. Altfel spus, PDR include toate acele măsuri, acţiuni care pot influenţa în mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni. Obiectivul principal al PDR îl reprezintă realizarea unei cât mai eficiente şi echitabile repartiţii inter şi intraregionale în cadrul activităţilor şi a rezultatelor acestora. Obiectivele specifice, la rândul lor, includ: reducerea şomajului, creşterea nivelului de trai, atragerea investitorilor străini, îmbunătăţirea infrastructurii, echilibrarea şanselor şi a condiţiilor sociale între mediul urban şi rural etc.

7.1.2 Momente definitorii în evoluţia PCES

• Deşi Tratatul de la Roma menţiona în preambul său necesitatea reducerii discrepanţelor regionale 24 , el nu făcea trimitere, în acest scop, şi la diferite mecanisme redistributive. Cu toate acestea, la acea vreme, Tratatul crea Fondul Social European (FSE) şi Banca Europeană de Investiţii (BEI), fără a menţiona însă, ca obiectiv esenţial, promovarea CES. De asemenea, trebuie făcută observaţia

24

Tratatul de la Roma menţiona faptul că statele membre trebuie să urmărească realizarea „unei dezvoltări armonioase a economiilor şi o reducere a decalajelor dintre regiuni”, fără a numi în mod explicit aceste obiective ca aparţinând unei politici specifice, respectiv PDR.


că, în plus, Articolul 92.3 (actualul 87.3) al Tratatului de la Roma specifica faptul că subvenţiile naţionale (ajutoarele de stat) puteau fi considerate compatibile cu piaţa internă numai în măsura în care promovau „dezvoltarea economică a acelor zone în care standardele de viaţă erau foarte scăzute şi în care se înregistra un şomaj ridicat.” La începutul procesului de integrare, cu excepţia notabilă a sudului Italiei, disparităţile regionale între cei şase nu erau atât de importante pe cât vor deveni ulterior într-o Europă cu nouă, zece, doisprezece şi mai apoi cincisprezece membri. Lărgirile succesive au dus la creşterea decalajelor dintre regiuni, atât în ceea ce priveşte veniturile, dar şi productivitatea, calitatea infrastructurii etc. Harta discrepanţelor regionale în UE evidenţia o discrepanţă evidentă între Nord şi Sud (Sud în care, temporar, a fost inclusă şi Irlanda). Caracteristicile spaţiale ale dezechilibrelor regionale confirmau teoria „centrului şi a periferiei”, utilizată de analiştii economici şi de sociologi pentru a analiza inegalităţile dintre regiuni. Ca atare, politica structurală a UE a fost construită pe premisa existenţei unei periferii sărace (Scoţia, Irlanda, Portugalia, centrul şi sudul Spaniei, Corsica, sudul Italiei, Grecia, iar după ’90 şi Germania de Est) şi a unui centru bogat (sudul Marii Britanii, nord-estul Franţei, ţările din centrul Europei, nord-vestul Germaniei şi nordul Italiei). • Prima extindere, incluzând Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca (1973) a însemnat şi primele măsuri în direcţia unei PDR efective. La momentul respectiv, Irlanda şi Danemarca se confruntau cu probleme legate de zonele rurale, iar Marea Britanie cu aspecte sensibile privind restructurarea industrială din fostele zone miniere şi din sectorul siderurgic. Pe fondul acestor realităţi, respectiv din nevoia de a pune capăt disparităţilor regionale din interiorul Comunităţii, dar şi pentru a compensa poziţia Marii Britanii în cadrul PAC, a fost creat în 1975 Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER) - fond care a fost şi rămâne principalul instrument de intervenţie în cadrul PDR 25 . Pe de altă parte însă, o coordonare la nivel comunitar a schemelor regionale care implicau ajutor de stat a fost introdusă abia la finele anilor ’70. • După aderarea Greciei în 1981 şi a Spaniei şi Portugaliei în 1986, nevoia de a interveni în cazul disparităţilor regionale a devenit şi mai acută. Conştienţi de faptul că regiunile dezavantajate din Grecia şi sudul Italiei erau primele afectate de lărgirea din 1986, J. Delors, noul preşedinte al Comisiei la acel moment, a atras atenţia asupra importanţei şi necesităţii unei politici structurale coerente. Programul Comisiei pentru 1985 semnala faptul că disparităţile „pot deveni

25

Suma alocată la momentul respectiv era relativ modestă, 280 milioane ECU, mai ales dacă o comparăm cu valorile actuale.

Politici ale UE

o sursă permanentă de confruntări politice” şi faptul că Sudului trebuie să i se ofere posibilitatea unei „repartiţii echitabile a beneficiilor care derivă din dezvoltarea economică” (Commission, 1985, p. 15). În martie 1985, J. Delors avertiza Parlamentul European că negocierile de aderare cu Grecia, Spania şi Portugalia „dezvăluie o stare de tensiune, care, trebuie s-o spunem deschis, reflectă tensiunea dintre Sud şi Nord. Această tensiune este generată nu atât de problemele financiare, cât de o lipsă de înţelegere, de o ciocnire a civilizaţiilor, atitudine care pare a fi promovată de unele ţări ce nu doresc să susţină conceptul de solidaritate, concept care trebuie să devină unul din pilonii Comunităţii; solidaritatea trebuie privită nu în termeni de asistenţă, ci mai degrabă ca o expresie a bunăstării generale, contribuind la întărirea identităţii europene” (Commission, 1985, p. 5). • Ca atare, nu este întâmplător faptul că, prin Actul Unic (1987), a fost introdus un nou concept şi un nou capitol în Tratatele de bază comunitare, intitulat „Coeziunea economică şi socială”, menit să sublinieze importanţa tot mai mare acordată politicii de coeziune. În cadrul acestui capitol se menţionează faptul că FEDER reprezintă principalul instrument comunitar utilizat pentru reducerea disparităţilor. Reacţia favorabilă la provocarea reprezentată de lărgirea spre sud şi creşterea discrepanţelor economice la nivel comunitar s-a materializat în prima reformă a FS, prin care s-a încercat integrarea şi coordonarea tuturor fondurilor structurale (FEDER, FSE şi FEOGA-O) la nivel comunitar, într-un cadru unic, pentru o perioadă de cinci ani (1989-1993). Alocarea fondurilor se realiza prin intermediul a şase obiective generale 26 : • Obiectivul nr. 1: promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor întârziate ca nivel de dezvoltare, întârzierea fiind definită, ca regulă generală, drept specifică zonelor cu un PIB pe locuitor inferior limitei de 75% din media comunitară. Aceste regiuni, Irlanda de Nord, Grecia, Portugalia, mare parte din Spania, Corsica, sudul Italiei, dominioanele franceze) reprezentau circa 1/5 din populaţia comunitară şi primeau circa 2/3 din creditele acordate prin cele trei fonduri structurale, în cazul FEDER această parte putând atinge chiar la 80%; (credite FEDER, FSE, FEOGA) • Obiectivul nr. 2: ajutorarea regiunilor aflate în declin industrial (credite FEDER şi FSE);

26

Obiectivele 1, 2 şi 5b erau, în mod explicit, de natură regională şi se adresau regiunilor mai puţin dezvoltate, regiunilor aflate în procesul restructurării industriale şi a zonelor rurale.


• Obiectivul nr. 3: combaterea şomajului de lungă durată (FSE); • Obiectivul nr. 4: facilitarea inserţiei profesionale a tinerilor (FSE); • Obiectivul nr. 5: accelerarea ajustării structurilor agricole (obiectivul 5a, FEOGA – Orientare) şi promovarea dezvoltării zonelor rurale (obiectivul 5b este vizat de cele trei Fonduri). • Obiectivul nr. 6 (introdus în 1995, după aderarea ţărilor nordice, Suedia şi Finlanda): dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor cu o densitate foarte redusă a populaţiei, sub 8 locuitori/km (FEDER, FSE şi FEOGA – secţiunea Orientare). Reforma a implicat dublarea Fondurilor structurale, alocate prin intermediul bugetului comunitar, de la 6,3 mld. ecu în 1987, la 14,1 mld. în 1993. • Deoarece statele mai sărace, aflate la periferia sudică a Europei, nu erau pe de-a-ntregul satisfăcute de efectele redistributive ale PCES, negocierile privind Tratatul asupra UE (TUE), cunoscut şi sub numele de Tratatul de la Maastricht, şi, realizarea UEM, au fost privite ca fiind, în principal, în avantajul statelor mai bogate. Ca atare, la cererea statelor mai puţin dezvoltate, TUE (Art. 130a) menţionează faptul că „obiectivul Comisiei este de reduce disparităţile dintre nivelul de dezvoltare al diferitelor regiuni şi rămânerea în urmă a celor mai puţin dezvoltate dintre acestea”, introduce PDR în cadrul politicilor comunitare şi creează un nou instrument financiar, Fondul de Coeziune (FC) (Art. 130d), instrument care trebuia să răspundă constrângerilor legate de necesitatea realizării convergenţei economice şi monetare (nominale) în cadrul UEM. FC urma să contribuie la susţinerea proiectelor publice de transport şi protecţie a mediului în patru din cele mai puţin competitive (la acea dată) state membre, respectiv Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda. Prin Tratatul de la Maastricht, conceptul de CES devine unul din cei trei piloni ai Comunităţii Europene, alături de Piaţa Unică şi UEM. • La începutul anilor ‘90, Suedia, Finlanda, Norvegia şi Austria au început pregătirile pentru aderarea la UE. Chiar dacă, în final, Norvegia a decis să nu adere la Uniune, prezenţa ei a influenţat procesul de negociere. Spre deosebire de extinderile precedente, această rundă de extindere nu urma să mărească decalajele regionale în UE. Ţările nordice şi-au dat seama însă că problemele regionale şi structurale ar fi continuat în interiorul naţiunilor proprii, în special regiunile periferice şi nordice. Cum negocierile au început în mijlocul unei perioade de programare, ţările nordice au înţeles că era imposibil să schimbe sistemul în mod direct, fiind însă posibil să se creeze, special pentru Finlanda şi Suedia, o nouă măsură pentru problemele specifice spaţiului nordic şi anume Obiectivul 6, care

Politici ale UE

să aibă drept scop regiunile cu densitate redusă, periferice şi dominant rurale. Principale momente ale procesului de integrare economică în paralel cu evoluţiile înregistrate în cazul politicii de coeziune

Tabelul 7.1 Principalele momente în procesul integrării europene Tratatul privind crearea CEE Prima extindere: Danemarca, Irlanda şi Marea Britanie Extinderea sudică: Spania şi Portugalia Actul Unic European – 1992, crearea pieţei unice Tratatul asupra UE: crearea UEM Aderarea Finlandei, Suediei şi Austriei Agenda 2000 şi procesul de extindere spre centru şi est (are în vedere perioada 2000-2006) Cadrul financiar pentru perioada 2007-2013 Dezvoltarea politicii de coeziune a UE Prevederi generale în preambulul TCEE şi Art. 2 Crearea FEDER Programele Integrate Mediteraneene Pachetul Delors I şi reforma FS din 1988 Pachetul Delors II şi crearea FC Introducerea Obiectivului 6 al FS Viitoarea reformă a FS Reforma politicii structurale

1957 Începutul anilor ’70 Mijlocul anilor ’80 Sfârşitul anilor ’80 1993 1995 1997-1999 2007-2013

Sursa: F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides, EU Structural Funds beyond Agenda 2000. Reform and Implication for Current and Future Member States, European Institute of Public Administration, 2000

Ca urmare a creşterii disparităţilor, pe măsură ce numărul statelor membre a crescut, volumul total al Fondurilor Structurale a crescut de peste trei ori, de la aproximativ 43,8 mld ecu între 1988-1993 la peste 141 mld ecu pentru perioada 1994-1999 (valori calculate în preţuri 1992) 27 . Modificările aduse modului de folosire a Fondurilor Structurale au fost minime 28 . Principalele modificări au vizat criteriile de eligibilitate şi procedurile administrative. Astfel, zonele eligibile conform Obiectivului 2 şi 5b au fost alese pe baza unor propuneri venite din partea ţărilor membre (faţă de

27

Sumele anuale destinate Fondurilor Structurale s-au dublat şi în această perioadă, de la 14,1 mld ecu în 1993, la 27,4 mld în 1999. 28 După reforma din 1988, reglementările pentru Fondurile Structurale au fost revizuite de două ori, pentru perioada de programare 1994 – 1999 şi 2000 – 2006, la fel şi listele de regiuni eligibile.


propunerile unilaterale venite din partea Comisiei, ca până acum). Reglementările continuă să se bazeze pe aceleaşi principii ca şi reglementările din 1988, respectiv planificarea, parteneriatul, adiţionalitatea, compatibilitatea, concentrarea şi coordonarea. În plus, a fost înfiinţat şi un nou fond structural, Instrumentul Financiar Orientare a Pescuitului (IFOP), menit să sprijine dezvoltarea sectorului piscicol. De asemenea, modificări au fost aduse Obiectivelor 3 şi 4, prin lărgirea Obiectivului 3 în sensul includerii inserţiei profesionale a tinerilor şi introducerea unui nou Obiectiv 4, care se concentrează pe adaptarea forţei de muncă în faţa schimbărilor industriale. Cele şase obiective de convergenţă din 1988 au fost modificate în mică măsură, după aderarea Suediei şi Finlandei, fiind inclus şi un al 6-lea obiectiv: • Obiectivul 1 (reajustarea economică a regiunilor rămase în urmă din punct de vedere al dezvoltării economice) şi Obiectivul 2 (reconversia economică a regiunilor industriale aflate în declin sau a unor părţi din acestea) au rămas neschimbate; singura modificare adusă a fost nominalizarea Germaniei de Est, inclusiv a Berlinului de Est, ca regiune eligibilă sub Obiectivul 1; • fostul Obiectiv 3 (combaterea şomajului pe termen lung) şi fostul Obiectiv 4 (combaterea şomajului în rândul tinerilor) au fost reunite într-un nou Obiectiv 4 (schimbări industriale şi noi sisteme de producţie); • Obiectivul 5 (zone rurale) a fost extins prin includerea de noi regiuni piscicole; • a fost adăugat un nou Obiectiv 6 (dezvoltarea zonelor slab populate din nordul Europei). Această reformă a sistemului de obiective s-a datorat din nou unor compromisuri politice menite să permită accesul fiecărui stat membru la o parte din Fondurile Structurale (chiar şi regiunile bogate din nordul Europei au devenit eligibile pentru Obiectivul 6).

Politici ale UE

Ponderea statelor membre în totalul fondurilor structurale în perioada1994-1999 comparativ cu perioada 1975-77 (%)

Tabelul 7.2 Statele membre iniţiale Belgia Germania Italia Franţa Luxemburg Olanda Prima lărgire Danemarca Irlanda Marea Britanie A doua lărgire Grecia A treia lărgire Spania Portugalia A patra lărgire Austria Finlanda Suedia TOTAL 1975-1977 64,5% 1,5 6,3 40,0 14,9 0,1 1,7 35,6% 1,3 6,5 27,8 1994-1999 41,2% 1,3 14,2 14,1 9,8 0,1 1,7 13,0% 0,5 4,0 8,5 9,9% 9,9 32,4% 22,6 9,8 2,8% 1,0 1,0 0,8 100%

100%

Sursa: CEC 1996, Jan Maarten de Vet, EU Enlargement and Preaccession. Reflection concerning Central and Eastern Europe, p. 3

După cum rezultă şi din tabelul anterior, în intervalul 1994-1999, mai bine de jumătate din bugetul alocat intervenţiilor structurale a fost orientat către trei state membre, respectiv Spania, Italia şi Germania iar în cazul în care pe listă includem şi Portugalia, Grecia şi Franţa, ponderea creşte la 81%. Ponderea ţărilor de coeziune (Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda) a fost şi ea semnificativă, respectiv 47% din buget.


• Pachetul financiar implicat de extinderea UE spre Est a fost inclus în documentul intitulat Agenda 2000 (Agenda 2000 pentru o Uniune mai puternică şi mai vastă). 29 Potrivit acestuia, UE dorea ca extinderea să se desfăşoare fără o reformă substanţială a sistemului său financiar. Această decizie a reprezentat o adevărată provocare deoarece nu presupunea urmărirea strategiei tradiţionale a UE şi anume ridicarea plafonului bugetar pentru susţinerea plăţilor către anumite state membre în scopul obţinerii acordului acestora pentru o viitoare integrare sau extindere. Dimpotrivă, cum toate statele candidate erau relativ sărace şi deci eligibile pentru finanţarea oferită în cadrul Politicii Regionale, derularea procesului de extindere spre Est, cu acelaşi mecanism bugetar aplicabil UE-15, însemna reformarea Politicii Regionale existente şi reducerea numărului de regiuni beneficiare doar la cele care aveau cea mai mare nevoie de aceste fonduri. În acest context, era de aşteptat o reformă de amploare a Politicii Regionale, iar oficialii europeni au căzut de acord în ceea ce priveşte necesitatea concentrării fondurilor şi sporirea eficienţei lor. • În cadrul acestui document, Comisia Europeană a propus o nouă perspectivă financiară pe o perioadă de şapte ani, 2000-2006 30 . Bugetul operaţiunilor structurale (incluzând asistenţa pre şi postaderare) se ridica la 286 miliarde euro, reprezentând 36% din întregul buget. Din această sumă, circa 84% urmau a fi alocaţi actualelor state membre, cea mai mare parte fiind orientată către regiunile aflate sub Obiectivul 1. Pentru statele candidate era prevăzut un buget de 46.9 miliarde euro. • Reforma din 1999, decisă în cadrul Consiliului European de la Berlin, a urmărit trei direcţii importante: o Menţinerea echilibrului bugetar în limitele stabilite anterior; o Creşterea eficienţei instrumentelor structurale prin concentrarea asupra unui număr mai redus de obiective ale politicii structurale (de la 6/7 obiective la 3); o Creşterea eficienţei procesului de coeziune economică şi socială în cadrul ţărilor candidate, prin introducerea a două noi instrumente structurale de pre-aderare, ISPA 31 şi SAPARD 32 .

29

Prezentată de către Comisie, la 16 iulie 1997, în faţa Parlamentului European (completată ulterior în martie 1998 şi aprobată în cadrul Consiliului European de la Berlin, din martie 1999) 30 Perspectivă care a fost aprobată în cadrul Consiliului European de la Berlin, martie 1999. 31 ISPA = Instrument for Structural Policies for Pre-accession 32 SAPARD = Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

Politici ale UE

În ceea ce priveşte Fondurile Structurale se pot constata unele modificări. Resursele alocate acestora au fost reformate complet şi au fost orientate în scopul concentrării şi creşterii eficienţei. Acest lucru se poate deduce din decizia de reducere a numărului de Obiective de la 6 (sau 5) câte erau iniţial, la doar 3 Obiective. La o privire mai atentă însă se poate observa că reducerea numărului de obiective nu a reprezentat o adevărată schimbare de politică, ci mai degrabă o „rearanjare” a obiectivelor. Şi aceasta deoarece toate tipurile de probleme structurale care erau acoperite anterior de vechile 5 sau 6 obiective sunt acum acoperite de un sistem format din doar 3 obiective. Ca atare, din acest punct de vedere nu putem vorbi de modificări la nivelul politicii regionale. Nivelul alocărilor destinate acţiunilor structurale în perioada 2000-2006

Tabelul 7.3

(miliarde euro)

2000 Măsuri structurale Fonduri Structurale Fondul de Coeziune Instrumente de pre-aderare PHARE SAPARD ISPA 32,045 29,430 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2001 31,455 28,840 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2002 30,865 28,250 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2003 30,285 27,670 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2004 29,595 27,080 2,515 3,12 1,56 0,52 1,04 2005 29,595 27,080 2,515 3,12 1,56 0,52 1,04 2006 29,170 26,660 2,510 3,12 1,56 0,52 1,04

Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM(2003)34 final, Brussels, 30 January 2003

Pe de altă parte, sumele destinate ţărilor candidate între 2000-2006, prin acelaşi Acord Interinstituţional 33 , au fost stabilite la 10,92 miliarde în cazul programului Phare, 7,28 miliarde pentru Ispa şi 3,64 pentru Sapard. După aderare, programele financiare de asistenţă din perioada de pre-aderare vor fi înlocuite de Instrumentele Structurale, la care fiecare nou stat membru va avea acces în funcţie de gradul de eligibilitate.

33

Acordul Interinstituţional a fost semnat la 6 mai 1999 între Parlamentul European, Consiliu şi Comisie.


Deşi suma totală alocată acestor fonduri de preaderare (circa 20 miliarde EUR) pentru perioada 2000 – 2006 pare substanţială în termeni absoluţi, în comparaţie cu resursele financiare alocate politicii regionale poate fi considerată drept o „cantitate neglijabilă”. Celui mai costisitor program – PHARE – îi sunt alocate în perioada 2000 – 2006 aproape 13 miliarde EUR, dar acesta nu este destinat exclusiv problemelor ce ţin de politica regională, ci mai degrabă problemelor ce ţin de procesul de extindere în general. Al doilea mare program – SAPARD – este aproape irelevant pentru Politica Regională fiind destinat problemelor cu care se confruntă sectoarele agricole în vederea pregătirii lor pentru participarea la Politica Agricolă Comună. Doar ISPA, - însumând 4,16 miliarde EUR pentru întreaga perioadă de programare - este destinat în mod special aspectelor ce ţin de Politica Regională în statele candidate. Această sumă reprezintă însă mai puţin de 3% din fondurile alocate Politicii Regionale la nivel comunitar. La nivelul tuturor statelor candidate, nivelul planificat al alocărilor anuale, prin intermediul instrumentelor de pre-aderare, pentru perioada 2000-2006, este următorul: Nivelul alocărilor anuale în cazul instrumentelor de pre-aderare în perioada 2000-2006

Tabelul 7.4 (milioane euro) Statul candidat Bulgaria Cehia Estonia Ungaria Letonia Lituania Polonia România Slovacia Slovenia TOTAL Phare – programe naţionale 100 79 24 96 30 42 398 242 49 25 1085 Ispa (nivel minim/maxim) 83,2 / 124,8 57,2 / 83,2 20,8 / 36,4 72,8 / 104,0 36,4 / 57,2 41,6 / 62,4 312,0 / 384,8 208,0 / 270,4 36,4 / 57,2 10,4 / 20,8 1040 Sapard 52,1 22,1 12,1 38,1 21,8 29,8 168,7 150,6 18,3 6,3 520

Sursa: Communautés européennes, Au service des régions, 2001, p. 17

În cazul celor 10 ţări candidate, care au devenit state membre începând cu luna mai 2004, s-a realizat o nouă alocare a sumelor de care vor beneficia prin intermediul instrumentelor structurale.

Politici ale UE

Defalcarea sumelor alocate prin intermediul instrumentelor structurale între cele 10 noi state membre pentru perioada 2004-2006

Tabelul 7. 5

Ţara FC Val.abs./ % din total 0.43-0.84 9.76-12.28 2.88-4.39 11.58-14.61 6.15-8.17 5.07-7.08 0.16-0.36 45.65-52.72 1.72-2.73 5.71-7.72 7590.5 O1 0 1286.4 328.6 1765.4 792.1 554.2 55.9 7320.7 210.1 920.9 13234.3 O2 24.9 63.3 0 0 0 0 0 0 0 33.0 121.2 O3 19.5 52.2 0 0 0 0 0 0 0 39.9 111.6 FS IFOP 3.0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3.0 IC Interreg 3.8 60.9 9.4 60.9 19.9 13.5 2.1 196.1 21.0 36.8 424.4 Total Equal 1.6 28.4 3.6 26.8 10.5 7.1 1.1 118.5 5.7 19.7 223.0 52.8 1491.2 341.6 1853.1 822.5 574.8 59.1 7653.3 236.8 1050.3 14117.5

Cipru Cehia Estonia Ungaria Lituania Letonia Malta Polonia Slovenia Slovacia TOTAL

Sursa: Idem Tabelul 7.3

Prin intermediul sumelor alocate, se urmăreşte atingerea obiectivelor privind creşterea gradului de convergenţă şi a coeziunii economicofinanciare la nivelul întregii Uniuni, astfel încât diferenţele, încă semnificative, dintre viitoarele state membre şi restul UE să se reducă rapid. Pentru aceasta, administrarea corespunzătoare a FS devine extrem de importantă.

7.1.3 Despre viitorul cadrul financiar al UE pentru perioada 2007- 2013

La 10 februarie 2004, Comisia a publicat un comunicat către Consiliu şi PE privind perspectivele financiare ale UE pentru perioada 2007-2013, intitulat „Construind împreună viitorul: provocări politice şi modalităţi bugetare ale Uniunii extinse, 2007-2013”. Acest comunicat nu reprezintă decât prima etapă a procesului bugetar care ar trebui să se finalizeze, în cea mai favorabilă evoluţie, în 2006. Comisia şi-a prezentat „propunerile bugetare” pornind de la patru priorităţi politice prioritare ale UE: 1. creşterea durabilă cu două sub-rubrici: a. competitivitate în serviciul creşterii şi folosirii forţei de muncă (realizarea obiectivelor Lisabona). Printre altele se număra cheltuieli cu cercetarea şi dezvoltarea, intervenţii europene în vederea creşterii, educării, formării etc.;


b. coeziune în vederea realizării creşterii economice şi utilizării forţei de muncă: în cadrul acestei rubrici se regăsesc cheltuielile cu FS şi FC, destinate actualelor şi viitoarelor state membre (cu o valoare anuală variind între 47,5 mld euro în 2007 şi 50,9 miliarde euro în 2013, la un buget UE anual de 133 miliarde în 2007 şi 158 miliarde în 2013). 2. dezvoltarea durabilă şi protejarea resurselor naturale. Aici se regăsesc în principal cheltuielile legate de PAC. Să ne reamintim că, în urma Consiliului European de la Bruxelles, din octombrie 2002, cheltuielile cu PAC nu trebuiau să crească cu mai mult de 1% pe an, cu alte cuvinte cu mai puţin decât nivelul previzionat al inflaţiei. Ca atare, aceste cheltuieli, în preturi constante, vor trebui să scadă de la 43.7 miliarde euro in 2006 – credite de angajament la 42.2 miliarde euro în 2013 (preţuri constante 2004). 3. democraţia, libertatea, securitatea şi justiţia „pentru a oferi un sens cetăţeniei europene” prin care se acoperă cheltuielile legate de securitatea internă a uniunii, controlul frontierelor externe, imigraţia, menţinerea diversităţii culturale etc. 4. finanţarea politicii externe a UE, ajutor pentru dezvoltare, politica de vecinătate, politica comercială comună, ajutorul umanitar etc. Fondul European de Dezvoltare va fi integrat în bugetul UE şi va fi inclus în cadrul acestei rubrici. Această nouă prezentare reprezintă o mutaţie în raport cu situaţia anterioară, punctele esenţiale fiind următoarele: • Creditele angajate 34 anuale vor trece de la 120.6 miliarde în 2006 la 158.4 miliarde în 2013, respectiv o creştere de 31% (în comparaţie, bugetul francez în 2004 va fi de 280 miliarde euro). La finele perioadei, aceste credite se vor ridica la 1.27% din PIB al UE-27 (inclusiv Bulgaria şi România). Creditele plătite anuale vor creşte de la 114.7 mld euro în 2006 la 143.1 mld în 2013, respectiv o creştere de 24.7%. Ca medie anuală,

•

34

Principiul anualităţii semnifică dependenţa operaţiilor de către un exerciţiu anual capabil să faciliteze controlul activităţii executivului comunitar. Totodată, adesea sunt necesare acţiuni plurianuale. În acest caz se face apel la noţiune de credite disociate, care se descompun în credite de angajament şi credite de plăţi. Creditele de angajament acoperă, în timpul exerciţiului financiar în curs, costul total al obligaţiilor juridice contractate pentru acţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare de un exerciţiu. Creditele de plăţi acoperă, până la concurenţa nivelului înscris în buget, cheltuielile care derivă din execuţia angajamentelor contractate în cursul acelui exerciţiu sau al unui exerciţiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizări bugetare anuale.

Politici ale UE

creditele plătite vor reprezenta 1.14% din PIB al UE. Să ne reamintim faptul că plafonul resurselor proprii ale UE a fost fixat la 1.24% din PIB şi că şase şefi de state şi guverne din principale ţări contribuitoare nete, printre care şi Franţa, au propus limitarea cheltuielilor comunitare la 1% din PIB.

7.2 Instrumente şi principii ale politicii regionale

Conform articolelor 2 şi 3 ale Tratatului CE, una din sarcinile Comunităţii Europene este de a „promova pe întreg teritoriul comunitar o dezvoltare armonioasă, echilibrată şi durabilă a activităţilor economice, un grad ridicat de ocupare a forţei de muncă şi a protecţiei sociale, (…) creşterea nivelului de viaţă, a solidarităţii şi coeziunii economico-sociale în rândul statelor membre.” Introdus prin Actul Unic (1986/1987), actualul Titlu XVII al Tratatului UE (Articolele 158 – 162), privind „Coeziunea economică şi socială” subliniază faptul că una din priorităţile Comunităţii este aceea de a „reduce disparităţile între dezvoltarea diferitelor regiuni şi rămânerea în urmă a celor mai puţin favorizate regiuni sau insule, inclusiv zonele rurale”. Susţinerea oferită de Comunitate se va realiza prin intermediul FS. Executivul, respectiv Comisia Europeană, trebuie să raporteze la fiecare trei ani progresele realizate în planul coeziunii economice şi sociale, rapoartele urmând a fi însoţite de propuneri adecvate privind intervenţiile viitoare din cadrul politicii regionale comunitare. Procedura de luare a deciziilor în cazul politicii de coeziune economică şi socială

• Conform Articolului 161 al Tratatului CE, Consiliul este cel care decide în unanimitate asupra propunerilor făcute de Comisie, după ce a obţinut acordul Parlamentului European şi a consultat Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor. Deciziile Consiliului privesc atât FS, cât şi Fondul de Coeziune, respectiv: a) sarcinile, obiectivele prioritare şi modul de organizare al FS; b) regulile generale privind aplicarea acestor fonduri; c) prevederile necesare pentru a asigura eficienţa şi coordonarea Fondurilor între ele, dar şi cu alte instrumente financiare existente. Procedura de luare a deciziilor a fost modificată prin Tratatul de la Nisa astfel încât, începând cu 1 ianuarie 2007, Consiliul va lua decizii pe baza unei majorităţi calificate în toate problemele legate de FS şi de Fondul Coeziune (FC) (art. 161). Acest lucru înseamnă însă şi faptul că asupra viitoarei perioade de programare, respectiv 2007-2013, Consiliul va lua în continuare decizii prin procedura unanimităţii.

•


7.2.1 Instrumente financiare de realizare a PCES

În prezent, UE oferă asistenţă financiară în cadrul unor programe regionale multianuale negociate între regiuni, statele membre şi Comisie, prin intermediul a: • • • • patru fonduri structurale (FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP); a unui Fond de Coeziune; a unui Fond de Solidaritate; a patru iniţiative şi scheme comunitare specifice (INTERREG, LEADER, EQUAL şi URBAN). Acestor fonduri, susţinute financiar prin intermediul bugetului comunitar, li se adaugă fondurile oferite de BEI, pentru obiective legate tot de atingerea CES.

În afara acestor instrumente financiare, începând cu perioada financiară 2000 – 2006 au fost introduse două noi instrumente financiare de preaderare, care se adresează exclusiv statelor candidate, ISPA şi SAPARD. Cele două noi instrumente vin să se alăture ajutorului oferit prin intermediul programului PHARE. Instrumentele de pre-aderare sunt menite, pe de o parte, să ofere acestor ţări suportul financiar necesar perioadei de pre-aderare şi, pe de altă parte, să obişnuiască viitoarele state membre cu mecanismele specifice accesării şi utilizării instrumentelor structurale.

INSTRUMENTE STRUCTURALE Fondurile Structurale: • Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) prin care se finanţează infrastructura, investiţiile productive, proiectele de dezvoltare şi asistenţă orientate către IMM-uri; • Fondul social european (FSE) oferă sprijin atât persoanelor angajate, cât şi şomerilor prin intermediul unor programe de reconversie, formare etc.; • Fondul european de orientare şi garantare agricolă (FEOGA – secţiunea Garantare) finanţează măsurile de dezvoltare rurală şi de asistenţă acordată fermierilor, în special în acele regiuni rămase în urmă din punct de vedere economic, dar şi în restul regiunilor UE, prin intermediul politicii agricole comune (PAC); • Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP) finanţează reformele structurale în sectorul pescuitului. Fondul de Coeziune • Începând cu anul 1993 (urmare a Tratatului de la Maastricht) a fost creat un fond special, Fondul de Coeziune (FC), folosit pentru a finanţa acele proiecte legate de mediu şi transport promovate de statele membre în care PGB/loc este sub 90% din media comunitară, respectiv Spania, Portugalia, Irlanda şi Grecia.

Politici ale UE

Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene • Creat în noiembrie 2002, cu scopul de a facilita exprimarea solidarităţii UE faţă de populaţia unui stat membru sau în curs de aderare, afectată de un dezastru natural major. Iniţiativele comunitare: • INTERREG – stimulează cooperarea transfrontalieră, transnaţională, interregională şi este finanţat de FEDER; • LEADER – promovează dezvoltarea durabilă în zonele rurale şi este finanţat de FEOGA-O; • EQUAL – combaterea oricăror forme de discriminare şi inegalităţilor privind accesul la muncă şi este finanţat de FSE; • URBAN – încurajează refacerea economică şi socială a ariilor urbane confruntate cu probleme de dezvoltare; finanţat de FEDER. INSTRUMENTE FINANCIARE DE PRE-ADERARE • Cerinţele impuse ţărilor candidate în toate aceste domenii – infrastructură, industrie, servicii, IMM-uri, agricultură, mediu – au impus introducerea unor instrumente financiare noi, specifice perioadei 2000-2006, respectiv ISPA – Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Instrumentul pentru politici structurale de preaderare) şi SAPARD – Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Programul special de aderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală), care s-au adăugat programului PHARE iniţial.

Fondurile Structurale (FS)

Ceea ce diferenţiază aceste fonduri de celălalt important fond, Fondul de Coeziune, este faptul că FS funcţionează pe bază de programe 35 , structurate în funcţie de domeniile şi obiectivele prioritare ale politicii regionale comunitare (în vreme ce FC, pe bază de proiecte). Punctul de pornire în procesul de programare îl reprezintă pregătirea PND, pe baza priorităţilor naţionale şi regionale identificate. Aceste planuri vor fi ulterior înaintate Comisiei. Pe baza lor, într-o etapă următoare, se vor realiza aşa numitele „documente de programare”, respectiv: o Documentul unic de programare, DUP, utilizat, în special, pentru finanţări sub 1 mld. euro; o Documentul „cadru sprijin comunitar”, CSC, care se va transpune printr-un număr variabil de „programe operaţionale” (PO) – utilizat, de regulă, pentru finanţări mai mari de 1 mld. euro.

35

Conform manualului Managementul ciclului de proiect, IER, 2003, „proiectul” reprezintă un grup de activităţi pentru realizarea unui scop într-un cadru de timp stabilit, iar „programul” – o serie de proiecte ale căror obiective contribuie împreună la îndeplinirea unui obiectiv general comun, la nivel de sector, regiune, ţară sau la nivel multinaţional.


Conform actualelor reglementări comunitare, tipul de document de programare este condiţionat şi de obiectivul sub care se afla regiunea respectivă, astfel: o O (1) – CSC transpus într-un număr de PO pentru programe peste 1 mld. euro sau DUP, pentru programe sub 1 mld. euro; o O(2) – DUP şi PC (programe complementare); o O(3) – alegerea documentelor de programare rămâne la latitudinea statelor membre/regiunilor. Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER) – a fost înfiinţat în 1975 şi urmăreşte reducerea decalajelor între regiunile UE. În cazul acestui fond, intervenţiile trebuie să se concentreze asupra (Regulamentul Consiliului 1783/1999): • • investiţiilor productive pentru crearea şi menţinerea unor locuri de muncă viabile; investiţiilor în infrastructură, care să contribuie la revitalizarea, diversificarea, îmbunătăţirea accesului unor zone economice în declin, zone urbane afectate de şomaj, zone rurale şi dependente de pescuit; iniţiativelor de dezvoltare locală şi sprijinirea IMM-urilor; investiţiilor în educaţie şi sănătate (numai pentru regiunile aflate sub O(1)).

• •

Domeniile vizate sunt: stimularea afacerilor, cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, societatea informaţională, protecţia mediului, egalitatea de şanse, cooperarea transfrontalieră etc. Fondul Social European (FSE) – a fost creat în 1958 şi a reprezentat de la bun început principalul instrument al Politicii sociale comunitare. Susţine trei categorii mari de intervenţii, respectiv: formarea profesională, reconversia profesională şi crearea de noi locuri de muncă. Principalele măsuri care pot fi finanţate sunt (Regulamentul Consiliului 1784/1999): • • • • • reintegrarea profesională a şomerilor; reintegrarea profesională a persoanelor excluse de pe piaţa muncii; promovarea egalităţii de şanse; acţiuni specifice privind îmbunătăţirea accesului femeilor pe piaţa muncii, îmbunătăţirea sistemelor de educaţie şi formare;

Politici ale UE

•

concentrarea dezvoltare.

potenţialului

uman

în

domeniile

cercetării

şi

Fondul European de Orientare şi Garantare pentru Agricultură (FEOGA) – a fost creat în 1962 cu scopul de a finanţa Politica agricolă comunitară (PAC). FEOGA sprijină dezvoltarea regiunilor rurale şi îmbunătăţirea structurilor agricole, fiind structurat în două secţiuni: • secţiunea „Orientare” – prin care sunt finanţate scheme de modernizare, raţionalizare şi ajustare a sectorului agricol din zonele rurale; secţiunea „Garantare” – prin care sunt finanţate măsuri de organizare comună a pieţelor şi de susţinere a preţurilor agricole.

•

Secţiunea „Orientare” acţionează ca un fond structural propriu-zis, fiind finanţate următoarele intervenţii (Regulamentul Consiliului 1258/1999): • • • • • • • • investiţii în asociaţiile agricole, în vederea

modernizării, creşterii calităţii produselor, reducerii costurilor, protejării mediului etc. sprijinirea tinerilor agricultori şi a formării profesionale în domeniu; sprijinirea pensionării anticipate; sprijinirea zonelor mai puţin favorizate; măsuri de protecţie a mediului în interacţiune cu agricultura, inclusiv de conservare a peisajului rural; procesarea şi promovarea pe piaţă a produselor agricole; dezvoltarea şi utilizarea optimă a pădurilor; dezvoltarea zonelor rurale prin furnizarea de servicii, încurajarea agro-turismului, a activităţilor meşteşugăreşti etc.

Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului (IFOP) – a fost creat în 1994, prin comasarea tuturor instrumentelor comunitare referitoare la pescuit. Ca şi celelalte instrumente comunitare, IFOP a suferit un proces de reformă în 1999, ulterior, Regulamentul adoptat pentru perioada 2000-2006 fiind modificat, noile măsuri au intrat în vigoare de la 1 ianuarie 2003. Aceste ultime modificări s-au produs din nevoia de a asigura faptul că utilizarea fondurilor publice nu va determina creşterea capacităţii de pescuit într-o perioadă în care există considerabile stocuri în exces.


Pe de altă parte însă, obiectivele IFOP (Regulamentul Consiliului No 1263 din 12 iunie 1999 privind IFOP) au rămas nemodificate şi au în vedere: • • • • realizarea unui echilibru durabil între resursele piscicole şi modul de exploatare al acestora; creşterea competitivităţii şi crearea de condiţii favorabile dezvoltării unor afaceri viabile în industria pescuitului; îmbunătăţirea ofertei de piaţă şi a valorii adăugate a produselor piscicole şi de acvacultură; revitalizarea zonelor dependente de pescuit şi acvacultură.

Fondul de Coeziune (FC)

Spre deosebire de fondurile structurale, sprijinul financiar acordat prin intermediul FC se susţine prin proiecte (nu programe, ca în cazul FS). Proiectele vor primi finanţare în proporţie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Proiectele sunt selectate şi implementate de către statele membre beneficiare, care sunt, în acelaşi timp, responsabile de managementul şi monitorizarea lor financiară. Fondul de coeziune a fost creat în 1993 cu scopul de a sprijini Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda, ţări care, la acea dată, se situau din punct de vedere economic la un nivel mai redus de dezvoltare decât media comunitară. Reprezintă un instrument aparte, care trimite, prin circumstanţele în care a fost înfiinţat, la obiectivul primordial al PCES, respectiv cel de promovare a progresul economic şi social şi de eliminare a decalajelor dintre standardele de viaţă existente între diferitele regiuni şi state membre ale UE. În fapt, conceptul de coeziune economică şi socială s-a impus prin Actul Unic European (1986) şi mai apoi prin Tratatul de la Maastricht (1993), fiind corelat cu procesul de realizare a uniunii economice şi monetare. De observat că, deşi FC a trecut prin două perioade de programare, 1994-1999 şi 2000-2006, ţările care au fost nominalizate iniţial pentru ajutor sunt şi astăzi aceleaşi, deşi Irlanda şi unele regiuni din Spania, au depăşit deja media comunitară. Domeniile vizate de FC sunt protecţia mediului şi reţele de transport transeuropene asociate infrastructurilor de transport, fiecare domeniu beneficiind de câte 50% din bugetul alocat. Pentru perioada 2000-2006, bugetul alocat celor patru state beneficiare a fost cel corespunzător procentajului stabilit de Consiliul European de la Berlin în 1999, respectiv: • • • Spania: 61-63.5% Grecia şi Portugalia: 16-18.0% Irlanda: 2-6%.

Politici ale UE

În cazul proiectelor privind mediul se vor putea finanţa obiective precum: • conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului; • protecţia sănătăţii populaţiei; • utilizarea raţională a resurselor naturale. În acest caz, direcţiile prioritare sunt: rezerva de apă potabilă, tratarea apei menajere şi depozitarea deşeurilor solide. Se mai adaugă, ca acţiuni eligibile, proiectele vizând reîmpădurirea terenurilor, controlul eroziunii solului sau conservarea naturii. În cazul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care urmăresc să dezvolte infrastructura la nivelul Reţelei Trans-Europene de Transport (Trans-European Transport Network).

Fondul de Solidaritate al UE

Fondul de Solidaritate al UE (The European Union Solidarity Fund) numit şi Fondul European de Solidaritate (European Solidarity Fund) este cel mai nou fond al politicii regionale şi a fost înfiinţat în noiembrie 2002 (Regulamentul Consiliului 2012/2002), în urma inundaţiilor care au afectat Franţa, Germania, Austria şi Republica Cehă. Obiectivul acestui fond este de a facilita exprimarea solidarităţii UE faţă de un stat membru sau în curs de aderare, care a fost afectat de un dezastru natural major şi permite o reacţie imediată, eficientă şi flexibilă, în funcţie de situaţia concretă. Până în prezent, resursele acestui fond au fost folosite în situaţii precum inundaţiile din august 2002 (care ai şi impus crearea lui în noiembrie 2002) sau incendiile spontane din Portugalia din iulie 2003. Pentru a estima amploarea unui dezastru natural şi a justifica susţinerea prin intermediul acestui fond, s-au stabilit două criterii de bază: 1. la nivelul unui stat, pierderile estimate să se ridice la circa 3 mld. euro (preţuri 2002) sau mai mult de 0.6% din venitul naţional brut; 2. în cazul unor dezastre regionale excepţionale, se admite şi acoperirea unor daune mai mici de 3 mld. euro, în cazul în care au afectat cea mai mare parte a populaţiei şi au avut consecinţe majore şi de durată asupra condiţiilor economice şi sociale din regiune. Suma alocată anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. euro, pentru acţiuni reparatorii şi daune care nu au putut fi asigurate. Sunt eligibile următoarele categorii de acţiuni: • reabilitarea imediată a infrastructurii, uzinelor electrice, de apă, a telecomunicaţiilor, transportului, sănătăţii şi educaţiei;


• asigurarea de locuinţe temporare şi servicii de salvare, ca reacţie imediată la nevoile populaţiei; • asigurarea imediată de măsuri de protecţie a patrimoniului cultural; • dezafectarea cu rapiditate a zonelor lovite de dezastru. Evaluarea impactului, a utilităţii şi eficienţei se realizează anual, iar la data de 1 iulie a fiecărui an, Comisia are obligaţia să prezinte un raport privind activitatea acestui fond.

7.2.2 Principii de bază în alocarea Fondurilor Structurale

Începând cu 1988, FS operează pe baza a patru principii cheie, respectiv: concentrarea, programarea, parteneriatul, adiţionalitatea. Concentrarea implică faptul că FS sunt concentrate asupra unui număr definit de obiective prioritare. Dacă pentru perioada 1994-1999, numărul lor a fost de şapte (O1, O2, O3, O4, O5a şi O5b, O6), pentru următoarea perioadă de programare, 2000-2006, numărul lor a fost redus la trei (O1, O2 şi O3). De observat că Obiectivul 6 a fost introdus după aderarea Austriei, Finlandei şi Suediei în 1995, cu scopul de a sprijini regiunile slab populate din nordul Finlandei şi Suediei (regiuni cu mai puţin 8 locuitori/km2). Cel mai important obiectiv a fost şi rămâne Obiectivul 1 (O1), atât din punct de vedere financiar, cât şi politic. În cadrul acestui obiectiv se acordă sprijin financiar acelor regiuni în care PIB/locuitor este mai mic de 75% în raport cu media comunitară. Programarea principiu introdus în 1988, introduce o diferenţă semnificativă în raport cu perioadele anterioare. Deoarece, până la această dată, fusese în prim plan finanţate proiecte individuale, acest lucru generase suprapuneri şi ineficienţă. Ca atare, reforma a introdus programarea multianuală, menită să asigure o mai bună coordonare la nivelul programelor. În practică, acest lucru însemna faptul că statele membre trebuiau să depună planuri de dezvoltare, care să formeze baza negocierilor cu Comisia Europeană şi care să se regăsească, eventual, în CSC. În cele din urmă, includ strategiile de dezvoltare priorităţi de acţiune pentru FS, obiective specifice şi contribuţiile financiare necesare atingerii acestor obiective. Ulterior, CSC se implementează prin intermediul unor

Politici ale UE

PO. Începând cu 1994, a devenit posibil pentru un stat membru să negocieze un DUP, reprezentând o fuziune între un CSC şi diferitele PO, care necesită doar o aprobare formală din partea Comisiei. Principiul parteneriatului este legat de principiul anterior, al programării, în legătură cu principiul subsidiarităţii. Parteneriatul îşi propune să conducă la realizarea unei strânse cooperări între autorităţile europene, naţionale şi regionale, în pregătirea şi implementarea programelor FS. Treptat, parteneriatul a fost extins, fiind implicaţi şi partenerii sociali şi economici. În fine, principiul adiţionalităţii a fost confirmat în 1988 ca reprezentând principala trăsătură a FS, care obligă statele membre să ofere cofinanţare pentru proiectele şi programele eligibile pentru susţinere prin intermediul FS. Ca atare, statele membre se obligă să menţină nivelul cheltuielilor structurale publice cel puţin la nivelul perioadei de programare anterioare.

7.2.3 Obiective ale PDR pentru perioada 2000-2006

În fiecare perioadă de programare sunt stabilite obiective specifice, care marchează liniile de acţiune ale FS, obiectivele fiind decise în funcţie de principalele priorităţi identificate la nivel comunitar. Ca atare, aceste obiective apar ca obiective prioritate, care au caracter operaţional (nu strategic), fiind direct corelate cu domeniile care necesită intervenţii structurale într-o anumită perioadă de programare. Pentru perioada de programare 2000-2006 au fost identificate trei priorităţi cărora le corespund trei obiective (reamintim faptul că, în perioada 1994-1999, au fost stabilite 6-7 obiective prioritare 36 ). Obiectivul 1 (teritorial) – dezvoltarea regiunilor rămase în urmă • • • FEDER, FSE, FEOGA – O, IFOP Obiectiv general: urmăreşte promovarea dezvoltării şi susţinerea ajustărilor structurale în cadrul regiunilor rămase în urmă din punct de vedere economic. Sunt finanţate investiţiile în infrastructura de bază (transport, reţele de apă, energie, tratarea deşeurilor), precum şi investiţiile în sănătate şi educaţie;

36

Deoarece pot apărea confuzii privind numărul de obiective prioritate, facem precizarea că diferenţa provine din modalitatea de numerotare a acestora, Obiectivul 5 fiind împărţit în alte două subobiective, 5a şi 5b.


• • •

Sunt eligibile regiunile în care PIB/loc este mai mic de 75% din media PIB al UE, nivelul investiţiilor este redus, rata şomajului este superioară mediei UE, infrastructura de bază este deficitară etc.; Vizează maxim 22% din populaţia UE şi reprezintă circa 70% din bugetul alocat FS; Sunt vizate, în principal, regiuni din Spania, Portugalia, Grecia, sudul Italiei, Corsica, Irlanda, Danemarca, Suedia (regiunile ultraperiferice), Finlanda (regiunile cu o densitate a populaţiei foarte scăzută, sub 8 locuitori/km pătrat).

Obiectivul 2 (teritorial) – reconversia economică şi socială a regiunilor cu dificultăţi structurale • • FEDER, FSE Susţinerea reconversiei economice şi sociale a zonelor care, deşi au un nivel de dezvoltare apropiat de media comunitară, se confruntă cu dificultăţi structurale (declin industrial), ceea ce generează o rată a şomajului ridicată; Zone vizate: zonele industriale în declin, zonele dependente de pescuit, cartiere urbane în dificultate; în general, acele centre în care problemele nu sunt legate de absenţa infrastructurii necesare şi de declinul economic al activităţilor economice tradiţionale, ceea ce impune găsirea de soluţii în direcţia unei dezvoltări economice alternative; Reprezintă circa 11,5% din bugetul FS şi vizează circa 18% din populaţia UE (10% sunt zonele industriale, 5% zonele rurale, 2% zonele urbane şi 1% zonele dependente de pescuit);

•

•

Obiectivul 3 (sectorial 37 ) – dezvoltarea resurselor umane • • • FSE Susţine acţiuni în favoarea dezvoltării resurselor umane, menite să permită atât reducerea şomajului cât şi prevenirea acestuia, pe întreg teritoriul UE, cu excepţia regiunilor eligibile sub obiectivul 1; Vizează acţiuni în favoarea şomerilor (formare de bază, formare continuă, ameliorarea structurii educaţionale), acţiuni pentru susţinerea egalităţii de şanse, în special pentru grupurile sociale „fragile”: femei, grupuri etnice, persoane cu handicap, persoane discriminate pe criterii de vârstă etc.; Reprezintă circa 12,3% din FS.

•

37

În limba engleză, thematic objective

Politici ale UE

O prezentare comparativă a obiectivelor prioritare specifice perioadei 2000-2006, în comparaţie cu cele utilizate în perioada anterioară, 1994-1999, este realizată în Tabelul 7.6 Obiectivele prioritare ale FS pentru perioadele 1994-1999 şi 2000-2006

Tabelul 7.6

Obiective prioritare 1994-1999 O(1) – ajustarea economică şi structurală a regiunilor rămase în urmă din punct de vedere economic FEDER+FSE+ FEOGA-O Obiective prioritare Reforma FS 2000-2006 O(1)- ajustarea Fostele FEDER,+ economică a obiective FSE+FE O(1)+O(6) regiunilor OGA–O rămase în urmă +IFOP ca nivel de dezvoltare (inclusiv a celor din Nordul Europei) O(2) – Fostele FEDER+ Obiective reconversia FSE O(2)+O(5b) economică şi socială a regiunilor cu dificultăţi structurale (urbane, rurale, dependente de pescuit etc.) O(3)Fostele FSE Obiective dezvoltarea O(3) + O(4) resurselor umane în afara regiunilor eligibile sub O(1) Obs: fostele arii aflate sub O (5a) sunt sprijinite în cadrul PAC, prin componenta „Garantare” a FEOGA

O(2) – reconversia economică a regiunilor aflate în declin industrial

FEDER+FSE

O(3) – combaterea şomajului pe termen lung şi facilitarea integrării profesionale a tinerilor şi persoanelor expuse excluderii de pe piaţa muncii O(4) – facilitarea adaptării forţei de muncă, de orice sex, la schimbările din industrie şi din procesul de producţie, în general O(5) – promovarea dezvoltării rurale: O(5a) - urgentarea ajustării structurilor agricole în cadrul reformei PAC; O(5b) – facilitarea dezvoltării şi ajustării structurale a zonelor rurale; O(6) - dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor slab populate din zonele nordice ale Suediei şi Finlandei

FSE

FEOGA–O + FEDER +FSE, FEOGA-O

FEDER+ FSE+ FEOGA –O

Sursa: realizat de autor pe baza informaţiilor oferite de Rapoartele de coeziune ale Comisiei


Desigur, după cum am arătat anterior, nu reducerea numărului de obiective a reprezentat aspectul-cheie al reformei susţinute prin Agenda 2000, ci, mai degrabă, reducerea numărului de regiuni acoperite de aceste obiective. Cum cea mai mare parte a cheltuielilor pentru acţiuni structurale sunt destinate Obiectivului 1 (aproximativ 70% din cheltuielile totale), cel mai important factor în definirea actualei politicii regionale îl reprezintă regiunile acoperite de acest Obiectiv. De observat că numai câteva dintre regiunile care au fost acoperite în perioada 1993 – 1999 de Obiectivul 1 sau Obiectivul 6 au fost declarate neeligibile pentru aceste obiective în perioada 2000 – 2006 şi anume: Flewoland din Olanda; Hainaut din Belgia; Cantabria din Spania; Estul şi sudul Irlandei; Molise din Italia; Lisabona şi Vale de Tejo din Portugalia; Berlinul de Est din Germania; Irlanda de Nord, zonele insulare şi Highlands din Regatul Unit al Marii Britanii. Dar chiar şi aceste regiuni au primit o aşa-numită „asistenţă de tranziţie” până la sfârşitul anului 2005. Iar Marea Britanie a fost compensată încă o dată şi, în schimbul renunţării la Irlanda de Nord, Highlands şi zonele insulare, ca regiuni acoperite de Obiectivul 1, a obţinut acoperirea sub acest obiectiv a regiunilor Soth Yorkshire, West Wales and the Valleys, Cornwall şi Insulele Scilly, precum şi Merseyside. În plus, toate aceste regiuni excluse de sub Obiectivul 1 pot accesa fonduri comunitare sub Obiectivele 2 şi 3, precum şi unele programe cuprinse în “Iniţiativele Comunitare” – LEADER, URBAN, INTERREG şi EQUAL.

7.3 Reforma Politicii de Coeziune Economică şi Socială

Extinderea UE, proces care implică transferuri structurale considerabile, impune abordarea cu realism a direcţiei de acţiune în ceea ce priveşte reforma PDR. După cum am arătat în prima parte, UE utilizează FS cu scopul de a susţine dezvoltarea regiunilor mai puţin competitive (definite ca având un PIB/loc sub 75% din media comunitară, aceste regiuni primesc ajutor prin „Obiectivul 1”, obiectiv care acoperă circa 2/3 din fonduri). De asemenea, FS sunt destinate şi regiunilor care se confruntă cu modificări structurale (Obiectivul 2, circa 10% din fonduri), precum şi programelor care includ măsuri privind piaţa muncii (Obiectivul 3, circa 13%). O altă

Politici ale UE

parte a fondurilor, rămasă după acoperirea celor trei obiective, este orientată către „iniţiativele comunitare”. În plus, politica structurală are în vedere şi modul de alocare şi utilizare al FC, destinat celor mai puţin dezvoltate state membre. În practică, aceste fonduri sunt considerate drept instrumente distributive (deşi adesea criteriile de selecţie au fost considerate a fi mult prea vagi, iar necesitatea anumitor măsuri nu a fost justificată suficient) şi/sau de alocare (fiind deci menite să ajute statele membre mai puţin competitive, prin folosirea unor fonduri constituite la nivel comunitar prin aportul tuturor celorlalte state membre). Evoluţia efortului financiar pe obiective (excepţie făcând susţinerea tranzitorie) – medie anuală/locuitor, preţuri 1999, pentru UE-15

Tabelul 7.7 O(1) O(2) O(3) Coeziune 1989-1993 123 21 1994-1999 187 46 10 40 2000-2006 220 41 12 40

Sursa: Al doilea Raport de coeziune şi Al treilea Raport de coeziune, în Revue Elargissement. Special Cohesion, aprilie 2004

Ultima extindere a Uniunii Europene – cea de-a cincea – ce a avut loc la 1 mai 2004 pentru zece ţări (pentru Bulgaria şi România aceasta este planificată a avea loc în 2007) a fost adesea calificată ca fiind inedită şi fără precedent, prin amploarea sa. Acest ultim val de extindere este, întradevăr, foarte diferit de cele anterioare 38 . În acelaşi timp, au existat şi există şi în prezent numeroase voci critice care relevă şi aspectele negative pentru Uniunea Europeană generate de acest proces care, deşi comparabil cu extinderile precedentele în termeni de populaţie, a accentuat foarte mult disparităţile în cadrul Uniunii. Pe de o parte, cele zece state noi membre concentrează 15% din populaţia Uniunii Europene extinse şi 19% din teritoriu. Cu titlu comparativ, populaţia ţărilor din prima extindere a Uniunii Europene din 1973, (Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda) a reprezentat un sfert din populaţia Uniunii cu nouă membri, iar în ceea ce priveşte teritoriul, dimensiunea extinderilor

38

În cazul extinderii spre est, toate statele candidate trebuiau să îndeplinească cerinţe specifice, transpuse în capitole de negociere. La Summit-ul de la Copenhaga din iunie 1993 s-au definit în mod concret criteriile pentru extinderea ce avea să urmeze: toate statele admise trebuiau să deţină o democraţie stabilă, să fie asigurată respectarea legii şi capacitatea de adoptare a acquis-ului comunitar, să facă dovada unei economii de piaţă funcţionale care să asigure îndeplinirea criteriilor de convergenţă de la Maastricht.


precedente (1973, 1981, 1986 şi 1995) a fost mai semnificativă raportat la talia Uniunii Europene din momentele respective. Pe de altă parte, dacă avem ca termen de referinţă produsul intern brut (PIB), diferenţele sunt mult mai marcante. Extinderea a dus la creşterea disparităţilor în interiorul Uniunii: în medie, venitul pe locuitor al acestor ţări reprezintă 50% din cel al mediei Uniunii Europene; doar trei ţări depăşeau acest nivel la momentul aderării, şi anume Slovenia, Republica Cehă şi Ungaria (ca titlu de comparaţie, PIB/loc. al Greciei, Spaniei şi Portugaliei, la data aderării lor, respectiv 1981, 1986 şi 1986 se situa la 60% faţă de media europeană). Cu toate acestea, dinamismul acestor economii, precum şi exemplul Irlandei şi Spaniei pledează pentru optimism. În mod evident, extinderea UE de la 15 la 25 şi apoi la 27 de membri, prin costurile pe care această extindere le implică şi care se vor reflecta asupra viitoarei perspective financiare (2007-2013), plasează dezbaterile privind viitorul politicii de coeziune (incluzând aici atât instrumentele structurale, cât şi pe cele de preaderare) în centrul atenţiei. Evoluţii comparative privind extinderile succesive ale Uniunii Europene

Tabelul 7.8

UE de la 6 la 9 membri 9 la 12 membri 12 la 15 membri 15 la 25* membri Anul extinderii 1973 1981-1986 1995 2004 Populaţie Teritoriu PIB (% total UE) (% total UE) (% medie UE) 25 18 6 15 22 31 27 19 20 9 7 5 PIB/loc (% medie UE) 95 60 104 46

* Cipru, Ungaria, Estonia, Letonia, Lituania, Slovacia, Slovenia, Polonia, Malta, Republica Cehă au împreună 75 milioane locuitori, un teritoriu de 738.571 km2, PIB de 404 mld. euro şi PIB/loc. de 10.895 euro. Sursa: Comisia Europeană

Aşa cum se arăta într-un recent raport al Comisiei (Communication de la Commission, 2003, p. 2), lărgirea UE la 25 de membri reprezintă o provocare fără precedent pentru competitivitatea şi coeziunea internă a Uniunii, ceea ce înseamnă că viitoarea politică de coeziune va fi în mod decisiv influenţată de evoluţii precum: creşterea fără precedent a disparităţilor economice în interiorul Uniunii: în cazul PIB/locuitor, decalajul între segmentul format din 10% din populaţia care trăieşte în regiunile cele mai prospere şi cel format din 10% din populaţia care trăieşte în regiunile cel mai puţin prospere se va dubla în raport cu situaţia actuală (a UE -15);

Politici ale UE

modificarea geografică a repartizării disparităţilor. Într-o UE cu 25 membri, aproximativ 25% din populaţia totală (circa 116 milioane locuitori), va trăi în regiuni în care PIB/loc. va fi inferior limitei de 75% din media comunitară (faţă de 65 milioane, respectiv 18%, în cazul UE actuale). În această situaţie, patru cetăţeni din zece vor trăi în actualele state membre în vreme ce şase din ei în actualele state candidate; o situaţie şi mai puţin favorabilă se va înregistra în cazul ocupării forţei de muncă. Astfel, vor trebui create circa trei milioane de noi locuri de muncă pentru a alinia gradul de utilizare al forţei de muncă din actualele state candidate, la cel existent în UE în acest moment, şi asta datorită tendinţei de creştere înregistrate de rata şomajului şi de reducere a gradului de ocupare a forţei de muncă. Dezbaterile care au precedat elaborarea celui „de-al treilea raport asupra coeziunii economice şi sociale” au relevat existenţa a două categorii mari de probleme privind priorităţile de urmărit şi mijloacele de realizare ale politicii de coeziune. În ceea ce priveşte priorităţile, a existat un larg consens în ceea ce priveşte orientarea resurselor existente numai asupra regiunilor cel mai puţin dezvoltate şi, în special, asupra noilor state membre. O problemă sensibilă au reprezentat-o însă regiunile aparţinând actualelor state membre, care beneficiază de sprijin sub Obiectivul 1, şi care, în ciuda faptului că nu au realizat încă procesul de convergenţă economică, ar fi putut pierde sprijinul actual ca urmare a reducerii mediei PIB/loc. într-o Uniune lărgită (urmare a aşa-numitului „efect statistic”). Astfel, conform datelor anului 2000, 18 regiuni (circa 21 milioane de locuitori) s-ar fi putut afla în această situaţie. În plus, alte regiuni nu ar mai fi îndeplinit criteriile de eligibilitate pentru a fi considerate mai puţin dezvoltate, nici în cazul în care nu s-ar fi realizat extinderea, pentru că înregistrau un PIB/loc. superior pragului de 75% din media comunitară a UE-15. Ca atare, s-a impus necesitatea menţinerii unui ajutor degresiv în favoarea acestor regiuni. În legătură cu mijloacele de realizare ale CES, discuţiile au scos în evidenţă necesitatea simplificării modului de gestionare al FS atât pentru actuala perioadă de programare, cât mai ales pentru intervalul următor. Statele membre s-au pronunţat pentru simplificarea şi descentralizarea responsabilităţilor în materie de gestiune financiară şi control al FS. Opinia generală este că actualul sistem, cu reguli foarte detaliate şi fondat pe un model unic este inadecvat, din cauza nevoilor diferite existente în fiecare din ţările beneficiare, categoriilor de intervenţii impuse, resurselor disponibile etc. Lărgirea Uniunii va impune modificarea actualului sistem, pornind de la necesitatea întăririi capacităţii administrative a noilor state membre.


Figura 7.1 Repartiţia pe ţări a Fondurilor Structurale în perioada 1994 - 2006 Apare cu evidenţă faptul că extinderea UE va agrava pe de o parte, tensiunile dintre, necesitatea unui sistem descentralizat şi, pe de altă parte, necesitatea unui control eficient al modului de finanţare, realizat de către Comisie. La rândul lor, reprezentanţii Comisiei au subliniat în numeroase rânduri faptul că modificarea sistemului de gestiune, propus de statele membre, va trebui realizată în lumina Articolului 274 al Tratatului, prin care se conferă Comisiei dreptul de execuţie bugetară. Ca atare, o mai largă descentralizare va trebui să fie însoţită de o definire mai exactă a responsabilităţilor, care să ofere asigurările necesare în ceea ce priveşte utilizarea resurselor comunitare. În ceea ce priveşte finanţarea politicii CES, la propunerea făcută de Parlamentul European (din noiembrie 2002) prin care se indica cifra de 0,45% din PIB comunitar ca nivel al alocării pentru politica CES după 2006, opinia general exprimată în dezbaterile care au avut loc până acum a fost ca acest nivel să fie considerat ca minim. Cu toate acestea, există şi voci reprezentând poziţia statelor net contribuitoare care nu susţin o asemenea abordare. O altă provocare majoră a perioadei imediat următoare, pentru autorităţile din ţările candidate, o reprezintă implementarea PDR. Pentru aceste ţări, managementul FS implică mutaţii la toate nivele administrative astfel încât să corespundă cadrului legal existent în UE. În acest sens, vor trebui făcute eforturi deosebite în domenii precum: • • realizarea unui cadru juridic compatibil cu cel existent în UE, care să permită implementarea PDR; stabilirea unui cadru administrativ corespunzător, după consultarea Comisiei, pe structura NUTS;

Politici ale UE

• • •

capacitatea de a realiza programe multianuale de dezvoltare regională; definirea clară a responsabilităţilor pentru toate părţile implicate în implementarea viitoarei PDR din ţările candidate; asigurarea compatibilităţii cu principiile generale ale asistenţei structurale: programare, parteneriat, adiţionalitate, management, monitorizare, evaluare, control financiar.

Studii recente 39 au adus în discuţie noi elemente. Aşa de pildă, la întrebarea dacă politica de coeziune este sau nu coerentă cu alte politici comunitare, şi, în special cu Agenda Lisabona privind creşterea competitivităţii globale a economiei europene, autori precum A. Sapir sau D. Tarschys s-au arătat mai degrabă sceptici. Argumentele lor sunt legate de faptul că elemente precum flexibilitatea pieţei muncii, promovarea cercetării, a tehnologiei informaţiei, deşi sunt esenţiale pentru creşterea competitivităţii, nu reprezintă şi ţinte declarate ale politicii de coeziune. Propunerea făcută autorii menţionaţi şi susţinută de majoritatea ţărilor net contribuitoare la bugetul UE, de „renaţionalizare” a politicii structurale, respectiv de transfer a aspectelor regionale ale politicii de coeziune de la nivelul UE la nivelul statelor, nu a întrunit şi susţinerea Comisiei, care, dimpotrivă s-a arătat extrem de ostilă unor schimbări de această manieră. Indiferent de sensul pe care reforma politicii structurale îl va cunoaşte, fie în direcţia unor simple corecţii la nivel de mecanisme şi proceduri, care să nu modifice în fapt elementele de bază ale actualei PCES, fie în direcţia unor transformări radicale (de genul renaţionalizării politicii de coeziune), perioada imediat următoare va aduce în prim-plan dezbateri aprinse, în care se vor ciocni argumente pro şi contra şi care, în final, vor proiecta o nouă PCES, diferită de cea pe care o cunoaştem astăzi.

7.3.1 O nouă arhitectură a PCES după 2007?

În data de 10 februarie 2004, Comisia a adoptat o propunere cu privire la bugetul pentru o Uniune Europeană extinsă, ce va cuprinde 27 de ţări membre pe perioada 2007-2013. Aceasta a fost o decizie importantă, Comisia pledând pentru ideea că intervenţiile Uniunii într-o serie de domenii ale politicilor-cheie trebuie consolidate iar PCES să fie mai ambiţioasă şi să constituie un element esenţial al cheltuielilor comunitare.

39

Vezi An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, Chairman of the Group, Andre Sapir, July 2003, sau Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy, Swedish Institute for European Policy Studies, September 2003.


Odată cu publicarea celui de-al Treilea Raport de Coeziune, Comisia propune un plan detaliat de priorităţi şi de măsuri privind realizarea lor, menit să consolideze PCES, ţinând însă cont şi de recomandările generale privind noile Perspective Financiare. De subliniat că şi în cadrul acestui document, coeziunea nu a fost privită numai ca o modalitate de redistribuire a veniturilor, ci ca o politică dinamică ce a încercat să creeze noi resurse adresându-se în mod direct acelor factori care influenţează indicatorii de competitivitate economică şi de ocupare a forţei de muncă, mai ales acolo unde capitalul potenţial rămas neutilizat atinge niveluri foarte înalte. Pe lângă problemele generate de extinderea spre Est (creşterea diferenţelor de dezvoltare economică în cadrul UE, scăderea nivelului mediu al PIB comunitar etc.), Uniunea se confruntă şi cu unele provocări generate de restructurarea economică, pe fondul accelerării fenomenului de globalizare, liberalizării comerţului internaţional, revoluţiei tehnologice, dezvoltării economiilor şi societăţilor informaţionale, fenomenului de îmbătrânire a populaţiei, a creşterii migraţiei şi şomajului. În aceste condiţii, reforma PCES nu putea fi concepută în afara prevederilor Strategiei Lisabona 40 . Cu alte cuvinte, reforma acestei politici trebuie să se adreseze şi obiectivelor Agendelor Lisabona şi Gothenburg şi să devină un motor pentru atingerea acestora prin derularea unor programe atât la nivel naţional, cât şi regional. În realitate, obiectivele Agendei Lisabona şi cele ale PCES se suprapun aproape perfect, de vreme ce creşterea economică reprezentă numitorul comun al ambelor proiecte 41 . În ceea ce priveşte conţinutul programelor, există corespondenţe importante între prevederile Agendei Lisabona şi destinaţia Fondurilor Structurale în domenii precum: ocupării forţei de muncă, infrastructurilor informatice, cercetării, resurselor umane, dezvoltării întreprinderilor, integrării sociale sau dezvoltării durabile. În sprijinul celor afirmate anterior, vom prezenta în continuare câteva repere cantitative privind modul de alocare a FEDER. Astfel, de la începutul

40

41

Strategia Lisabona a fost adoptată în martie 2000, se viza transformarea Europei, până în anul 2010, în cea competitivă economie bazată pe cunoaştere din lume. Mai târziu, Consiliul de la Nisa din decembrie 2000 a transpus obiectivele Agendei Lisabona privind reducerea sărăciei într-o strategie coordonată de integrare socială la nivel european. A urmat Consiliul de la Gothenburg (iunie 2001) unde s-a decis extinderea Strategiei Lisabona prin includerea de prevederi referitoare la protecţia mediului înconjurător şi urmarea unui model de dezvoltare economică sustenabilă. Ţinând cont de toate acestea, rezultă că includerea Politicii de Coeziune în şi subordonarea ei faţă de obiectivele acestei Agende reprezintă o evoluţie firească chiar dacă recent au avut loc discuţii privind necesitatea completării şi actualizării Agendei Lisabona. Numai că în cazul programelor regionale, acesta se transpune în termeni de promovare a convergenţei între state membre şi regiuni, în funcţie de nivelul PIB/loc.

Politici ale UE

anului 2000, prin intermediul acestui fond au fost alocate aproape 80 de miliarde euro pentru susţinerea atingerii obiectivelor Agendei Lisabona în perioada 2000 – 2006, respectiv 42 : ⎦ 60 mld. euro pentru prevenirea şi combaterea şomajului, dezvoltarea resurselor umane şi sprijinirea integrării sociale pe piaţa muncii; 5,8 mld. euro pentru infrastructură în domeniul serviciilor sociale şi sănătate publică (inclusiv facilităţi pentru îngrijirea copiilor şi modernizarea spitalelor) şi alte 1,2 mld. euro pe piaţa muncii (pentru sprijinirea integrării sociale şi flexibilizarea forţei de muncă); 9,6 mld. euro pentru cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovaţie; 21,6 mld. euro pentru dezvoltarea IMM-urilor şi 3 mld. euro pentru finanţarea riscului de capital al IMM-urilor; 6,2 mld. euro pentru infrastructură în domeniul telecomunicaţiilor şi societăţii informaţionale; 1,5 mld. euro pentru infrastructura necesară în domeniul educaţiei si dezvoltării abilităţilor; 29,3 mld. euro pentru infrastructura de transport (inclusiv şosea/cale ferată şi direcţionarea cursurilor de apă) şi alte 833 mil. euro pentru dezvoltarea surselor de energie regenerabilă. În plus, Fondul de Coeziune a alocat o suma de 4,3 mld. euro acestor domenii şi a planificat alocarea altor 5,5 mld. euro pentru construirea reţelelor de transport trans-europene; 10,4 mld. euro pentru infrastructura de mediu. În plus, Fondul de Coeziune a alocat o sumă de 2,8 mld. euro, urmând ca alte 6,2 mld. euro să fie alocate obiectivelor de mediu specifice.

⎦⎦ ⎦ ⎦ ⎦ ⎦⎦Deoarece dezbaterile publice generate de reforma PCES au scos în evidenţă necesitatea concentrării asupra unui număr mai redus de probleme, esenţiale pentru asigurarea coeziunii la nivelul UE, precum cea a competitivităţii, dezvoltării durabile, restructurării economice şi sociale, propunerile făcute de Comisie în „Third Cohesion Report” au vizat un număr limitat de teme prioritare, menite să reflecte agenda stabilită la Lisabona şi Gotheburg, (European Commission, 2004) respectiv:

42

De asemenea, în urma revizuirii programelor la jumătatea perioadei de programare (midterm review) în anii 2003 – 2004, au fost alocate în plus 8 mld. € din rezerva de performanţă pentru acele programe care au fost

implementate cu succes de statele membre. Prin aceasta, statele membre şi regiunile au avut ocazia să obţină resurse financiare suplimentare pentru domeniile vizate de Strategia Lisabona.


• • •

convergenţă; competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă; cooperare teritorială transfrontalieră.

Prioritatea convergenţă, care are în vedere susţinerea creşterii economice şi a procesului de creare a noi locuri de muncă în cele mai puţin dezvoltate state şi regiuni comunitare, este şi cea care reflectă, în fapt, elementul de continuitate în cadrul PCES 43 . Sunt vizate acele regiuni în care PIB/loc este sub 75% din media comunitară, iar intervenţiile au ca obiectiv crearea de condiţii favorabile pentru asigurarea creşterii economice, menite să permită realizarea unei convergenţe reale. Strategiile vor trebui să aibă în vedere creşterea pe termen lung a competitivităţii şi a gradului de ocupare a forţei de muncă. Pentru regiunile care vor fi afectate de aşa-zisul „efect statistic” 44 , Comisia propune acordarea unei susţineri temporare. Pentru a menţine echitatea intervenţiilor, nivelul susţinerii acordate ar trebui să fie mai mare decât cel decis în 1999, la Berlin, pentru regiunile aflate la acel moment în tranziţie. Acest ajutor ar trebui să ia sfârşit în 2013, fără a mai fi urmat de o altă perioadă de tranziţie.

Efectul statistic înregistrat în 18 regiuni care au un PIB/loc. mai mic de 75% din media UE15, regiuni care însumează circa 19 milioane locuitori (inclusiv Malta, nou stat membru). Pentru cele 18 regiuni, extinderea UE la 25 state membre va însemna creşterea PIB/loc la peste 75% din media comunitară (creştere strict statistică). Conform estimărilor, patru regiuni sunt plasate în Germania de Est, patru în Marea Britanie, patru în Spania, una în Grecia şi una în Portugalia. Deoarece aceste regiuni se confruntă cu exact aceleaşi slăbiciuni structurale ca şi înainte de extindere, obligaţia de a menţine susţinerea faţă de acestea apare ca evidentă.

Prioritatea convergenţă va fi susţinută de resursele financiare ale FEDER, FSE şi FC. Fiecare din cele trei fonduri va fi orientat cu prioritate către anumite tipuri de intervenţii, menite să răspundă tocmai problemelor identificate la nivel comunitar, privind competitivitatea, dezvoltarea durabilă sau restructurarea economică şi socială.

43

Conform Art. 158 al TUE, prioritatea PCES este de a reduce decalajele dintre „nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni”. 44 Regiunile care se confruntă cu aşa-numitul „efect statistic” sunt acele regiuni în care se va înregistra o relativă îmbunătăţire a nivelului PIB/loc, ca urmare a includerii în UE a unor ţări cu un PIB/loc mult mai mic.

Politici ale UE

Astfel, FEDER va susţine intervenţii pentru: • modernizarea şi diversificarea structurii economice a statelor membre şi a regiunilor, cu accent pe inovare la nivelul firmelor, prin favorizarea unor relaţii mai strânse între institutele de cercetare şi industrie şi a utilizării ITC (information and commnunication technologies), dezvoltarea de condiţii favorabile pentru procesul de cerectare şi dezvoltare, îmbunătăţirea accesului la finanţare şi know-how şi încurajarea noilor afaceri; extinderea şi dezvoltarea infrastructurii de bază din transporturi, telecomunicaţii şi reţele de energie, furnizare a apei şi mediului; protejarea mediului, în special prin stimularea statelor în atingerea unui grad de compatibilitate cât mai ridicat cu acquis-ul comunitar în domeniu, susţinerea dezvoltării eco-industriilor, reabilitarea zonelor industriale în declin, susţinerea măsurilor de prevenire a riscurilor naturale şi tehnologice, realizarea de investiţii în infrastructură prin programul Natura 2000 în direcţia promovării dezvoltării durabile, introducerea de metode de transport din categoria celor „curate”, precum şi dezvoltarea unor noi surse de energie; întărirea capacităţii instituţionale la nivel naţional şi regional în gestionarea FS şi a FC.

• •

•

În cazul FSE, acesta va juca rolul principal ca instrument de susuţinere financiară a Strategiei Europene de ocupare a forţei de muncă (European Employment Strategy), iar rolul lui se va reflecta în: • îmbunătăţirea calităţii şi responsabilităţii instituţiilor specifice pieţei muncii, educaţiei şi a sistemelor de formare, a serviciilor sociale şi de sănătate; • creşterea investiţiilor în capitalul uman, prin creşterea nivelului educaţiei şi creşterea accesului pe piaţa muncii; • susţinerea unui proces continuu de adaptare la schimbare, la nivelul administraţiei publice. La rândul său, FC va fi în continuare destinat statelor membre cu un PIB/loc sub 90% din media comunitară, ca modalitate de administrare, Comisia propunând menţinerea evaluării la jumătatea intervalului. Prioritatea competitivitate regională şi utilizarea forţei de muncă va viza intervenţiile în direcţia anticipării şi promovării schimbării şi are în vedere faptul că statele membre, regiunile şi cetăţenii UE vor trebui să se adapteze la o lume în continuă schimbare din punct de vedere economic şi social, care să fie orientată către o economie bazată pe cunoaştere. Probleme


particulare vor genera îmbătrânirea populaţiei, creşterea imigraţiei, lipsa forţei de muncă în anumite sectoare cheie, incluziunea socială. Deoarece în acest moment modul de implementare al Agendei Lisabona este nesatisfăcător, Comisia propune ca suportul financiar comunitar să acţioneze ca un catalizator la nivelul politicilor naţionale şi regionale, prin două tipuri de intervenţii: • prin intermediul programelor regionale - PCES ar trebui să ajute regiunile şi autorităţile regionale să anticipeze şi promoveze schimbările economice din zonele industriale, urbane şi rurale, prin întărirea competitivităţii, pornind de la decalajele economice, sociale şi teritoriale existente; prin intermediul programelor naţionale – PCES ar trebui să sprijine populaţia în procesul de adaptare şi schimbare economică, în linie cu priorităţile EES, prin susţinerea unor politici care să conducă la mai buna utilizare a forţei de muncă, creşterea calităţii şi productivităţii muncii şi a gradului de incluziune socială.

•

A treia prioritate, cooperarea teritorială transfrontalieră are în vedere promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a teritoriului UE. În principiu, toate regiunile definite la nivel NUTS III, aflate de-a lungul graniţelor interne şi externe, terestre şi maritime, pot iniţia acţiuni de cooperare transfrontalieră cu scopul de a promova soluţii comune în cazul unor probleme care pot să apară între state vecine, precum cele legate de dezvoltarea urbană, rurală, relaţii economice, dezvoltarea IMM etc. Pentru noua perioadă de programare, Comisia va propune o nouă structură administrativă, Autoritatea regională transfrontalieră (Cross-border regional authority) şi un nou instrument, Noul Instrument de Învecinare (New Neighbourhood Instrument).

Repartizarea resurselor financiare pe cele trei priorităţi

Pentru perioada 2007-2013, propunerile Comisiei incluse în perspectivele financiare (European Commission, Building..., 2004), menite să susţină cele trei priorităţi ale politicii de coeziune reformate, reprezintă echivalentul a 0.41% din PNB al UE-27 (ceea ce echivalează cu 0.46% dacă avem în vedere şi transferurile prin instrumentele rurale şi de pescuit). Procentul corespunde sumei de 336.3 miliarde euro pentru întreaga perioadă (sau 344.9 mld dacă avem în vedere şi cheltuielile administrative, precum şi Fondul de Solidaritate). Cu excepţia Fondului de Solidaritate, aceste resurse rămân legate de regula lui „n+2”.

Politici ale UE

Departajarea indicativă între cele trei priorităţi ar trebui să fie următoarea: 1. circa 78% pentru prioritatea „convergenţă” (excepţie făcând cele mai puţin dezvoltate regiuni, FC şi regiunile confruntate cu „efectul statistic”), cu accent asupra celor 12 noi state membre. Capacitatea de absorbţie a transferurilor financiare către noile state membre va trebui să se menţină la 4% din PIB (inclusiv transferurile acordate prin instrumentele rurale şi de pescuit). Importanţa relativă a FC va fi întărită astfel încât el va reprezenta 1/3 din alocările financiare către noile state membre, consolidându-se eforturile începute în perioada 2000-2004, în sensul îmbunătăţirii infrastructurii de transport şi mediu. Alocările între ţări vor ţine cont de nevoile fiecărui stat membru şi niveluri peste şi sub limita stabilită vor fi stabilite, aşa cum se întâmplă şi astăzi ( „foarfece” financiar); Regiunile care vor fi afectate de aşa-numitul „efect statistic” vor beneficia de o alocare specifică, descrescătoare, care să faciliteze perioadele de tranziţie (phasing out). 2. circa 18% vor fi destinate pentru prioritatea „competitivitate regională şi utilizarea forţei de muncă”. În afara regiunilor în tranziţie, repartizarea între programele regionale finanţate prin FEDER şi programele naţionale finanţate prin FSE ar trebui finanţate 50-50. Programele regionale din cadrul regiunilor în tranziţie vor urma acelaşi principiu de finanţare dintr-o singură sursă (FEDER). 3. circa 4% pentru prioritatea „cooperare teritorială”. Pentru distribuirea resurselor financiare între statele membre, Comisia propune aplicarea unor metode bazate pe criterii obiective utilizate în cadrul Consiliului de la Berlin (1999) pentru criteriul „convergenţă”. Resursele pentru obiectivul „competitivitate regională şi utilizarea forţei de muncă” vor fi alocate între statele membre pe baza unor criterii economice, sociale şi teritoriale. Dimensiunea populaţiei care trăieşte în regiunile relevante, precum şi condiţiile socio-economice vor ghida distribuirea resurselor în cadrul priorităţii „cooperare teritorială”.

Propunerile de reformă prezentate de Comisia Europeană 45 au avut în vedere şi redesenarea sistemului de canale pentru toate transferurile presupuse de implementarea politicii de coeziune comunitare, atât pentru fluxurile financiare cât şi informaţionale. În acest sens, printre cele mai originale măsuri în această direcţie pot fi amintite: iniţierea, pentru prima dată, a unui dialog strategic anual cu statele membre reunite în Consiliu, precum şi cu Parlamentul European în vederea asigurării că, pe parcursul întregii perioade de

45

*** Third Report on Economic and Social Cohesion. A new partnership for cohesion – European Commission, 2004


programare, intervenţiile presupuse de aplicarea politicii de coeziune să conducă la atingerea priorităţilor generale ale Uniunii Europene; recunoaşterea problemelor cu care se confruntă zonele cu handicapuri naturale care vor beneficia de cea mai consistentă susţinere financiară din fondurile Comisiei; o mai mare descentralizare, prin delegarea în mai mare măsură a responsabilităţilor către Statele Membre şi regiuni, fără ca acest lucru să conducă la diluarea rigurozităţii financiare. În acord cu principiul proporţionalităţii, se va acorda o mai mare importanţă sistemelor de control financiar ale statelor membre cele mai mari beneficiare ale resurselor comunitare pentru programele de dezvoltare. intervenţiile din Fondul de Coeziune în statele membre respective vor fi programate împreună cu cele ale FEDR. Primul va fi supus aceleiaşi discipline şi, pentru prima dată, se va supune regulii lui “N+2”; programele de coeziune vor fi finanţate, pe cât posibil, dintr-un singur fond. În acelaşi timp, măsurile de dezvoltare rurală şi restructurare în domeniul pescuitului vor fi reorganizate şi simplificate, iar asistenţa financiară va fi alocată acestora dintr-un singur fond. Pe baza acestor propuneri ale Comisiei, Consiliul şi Parlamentul European vor lua o decizie finală în cursul anului 2005. Astfel, statele membre şi regiunile vor avea suficient timp la dispoziţie pentru pregătirea noilor programe ce vor fi implementate începând din anul 2007.

7.4 Proiectare, funcţionare şi performanţă în managementul FS

Setul de reglementări privind FS, adoptat în 1999 pe baza Agendei 2000, reprezintă un pas important în procesul de descentralizare a managementului FS, proces declanşat de reforma Delors, din 1988. Noile reglementări au clarificat rolul Comisiei şi al statelor membre şi au oferit o definire mult mai exactă a regulilor şi structurilor privind managementul, monitorizarea, evaluarea şi controlul financiar al asistenţei. Ca atare, şi responsabilităţile statelor membre au devenit mult mai clare, fiind prevăzute şi posibile sancţiuni aplicate de Comisie în cazul nerespectării reglementărilor respective.

Politici ale UE

Tocmai pentru a evita situaţii în care Comisia ar fi obligată să blocheze plăţile sau să recupereze fondurile alocate (în special prin aplicarea regulii „automatic decommitment”), viitoarele state membre au obligaţia să pregătească corespunzător procesul de utilizare al FS. În vreme ce cele două instrumente de preaderare, ISPA şi SAPARD, introduse prin Agenda 2000, au fost create tocmai pentru a obişnui ţările candidate cu procedurile folosite în cazul FC şi al FEOGA, în cazul programului PHARE, sistemul folosit a fost diferit de cel folosit în cazul FS. Ca atare, Phare revizuit a reprezentat un pas în direcţia dorită. Programul Phare, prin intermediul unor măsuri incluse în Special Preparatory Programme sau în cele de construcţie instituţională, măsuri legate de FS şi FC, trebuie să se concentreze cu prioritate asupra structurilor care trebuie create, astfel încât să permită realizarea unor capacităţi instituţionale care să fie dezvoltate atât înainte cât şi după aderare. Cum reglementările comunitare privind FS permit diferite tipuri de opţiuni, de la un model puternic centralizat către unul extrem de descentralizat, eficienţa şi minimizarea riscului de eroare vor trebui să reprezinte argumentele decisive în alegerea uneia sau alteia dintre opţiuni. Pentru aceasta, modul în care se proiectează, implementează, monitorizează şi apoi evaluează un program devine un factor esenţial în buna administrare a FS. Performanţa, respectiv măsura în care FS/FC au fost gestionate corespunzător, efectiv şi eficient, poate fi considerată un rezultat variabil, care va fi întotdeauna determinat la finele perioadei de programare (ex post). Din acest motiv, deocamdată, un asemenea indicator nu poate fi măsurat în ţările candidate. Teoretic însă, ar putea fi măsurate rezultatele obţinute în gestionarea instrumentelor de preaderare. În realitate, această cuantificare este foarte dificilă, pentru că unele instrumente sunt foarte noi (ISPA şi SAPARD), iar altele şi-au modificat caracteristicile (Phare revizuit). Funcţionarea reprezintă modul în care FS/FC sunt gestionate efectiv şi eficient şi poate fi considerată pe de-a întregul o variabilă. Anumiţi indicatori privind funcţionarea viitorului sistem pot fi deduşi din funcţionarea actualelor instrumente de pre-aderare (Phare revizut, ISPA şi SAPARD). Proiectarea, care reprezintă modul în care sunt creionate condiţiile pentru managementul efectiv şi eficient al FS/FC, reprezintă şi ea un input variabil. Pentru a avea rezultate bune în viitor în ceea ce priveşte funcţionarea şi performanţele sistemului, capacitatea de proiectare trebuie legată de actualele cerinţe, condiţii impuse în folosirea instrumentelor prestructurale (prevăzute în regulamentele actuale 1260/99 şi 438/2001). Ca atare, atât modificările privind proiectarea şi restricţiile, cât şi cerinţele vor avea impact asupra funcţionării şi, în cele din urmă, asupra performanţei.


Toate cele de mai sus pot fi prezentate sintetic în următoarea relaţie:

Proiectare (S + RU +S&M) …………………… = Funcţionarea → Cap. administrativă → Absorbţie→ Performanţă Cerinţe Situaţia macro-economică Eficienţă Capacitate co-finanţare Eficacitate

Pe scurt, această relaţie demonstrează importanţa unei proiectări corespunzătoare din punct de vedere al structurii 46 (S), resurselor umane 47 (RU), sistemului şi mijloacelor 48 (S&M), ca input în buna gestionare a FS, în special în relaţie cu cerinţele stabilite. Managementul efectiv al FS/FC presupune a avea în vedere fiecare din cele trei dimensiuni menţionate anterior. Raportul între capacitatea de proiectare şi cerinţe determină actuala funcţionare a sistemului şi oferta capacităţii administrative. În plus, actuala capacitate a candidaţilor de a genera proiecte este văzută ca reprezentând cererea capacităţii administrative. Alţi factori determinanţi în cazul capacităţii de absorbţie sunt situaţia macroeconomică şi cea privind capacitatea de co-finanţare. În cele din urmă, capacitatea de absorbţie conduce la performanţă, în cazul în care sunt avute în vedere atât eficienţa, cât şi utilizarea efectivă a FS/FC. Analiza realizată la nivelul FS trebuie să aibă în vedere aşa-numita „Grilă privind managementul FS”, rezultat al combinării dimensiunii ciclului de viaţă al politicii (policy life cycle) cu grila capacităţii de management.

46

47

48

Structura se referă la o clară repartizare a sarcinilor şi responsabilităţilor în cadrul unei instituţii, respectiv la nivelul direcţiilor şi departamentelor care formează această instituţie. Repartizarea are în vedere o ierarhizare a sarcinilor legate de gestionarea FS/FC, inclusiv în ceea ce priveşte managementul, programarea, implementarea, evaluarea şi monitorizarea, precum şi controlul financiar. Structura are, de asemenea, în vedere existenţa unor organisme de supraveghere, de genul Comitetelor de monitorizare, de parteneriat, de audit etc. Politica în domeniul resurselor umane se referă la abilitatea de a detalia sarcinile şi responsabilităţile la nivelului unei fişe de post, de a estima corect numărul şi calificarea personalului necesar şi a cerinţelor privind recrutarea acestuia. Un factor cheie în managementul FS/FC îl reprezintă asigurarea şi menţinerea unui personal experimentat, motivat şi capabil. Sistemul şi mijloacele aferente se referă la existenţa unor instrumente, metode, ghiduri, manuale, sisteme, proceduri etc. Sistemul şi mijloacele aferente permit transformarea cunoştinţelor implicite (existente în mintea anumitor persoane) în

cunoştinţe explicite, care pot fi împărtăşite organizaţiei. Această componentă permite organizaţiei să devină mai puţin vulnerabilă (atunci când persoane cheie părăsesc instituţia), reducând riscul apariţiei de disfuncţionalităţi şi ridicând eficienţa generală.

Politici ale UE

Grila privind managementul FS/FC

Tabelul 7.9

Structura Management Desemnarea Autorităţilor de Management (AM) Prezenţa parteneriatelor Desemnarea organismelor de implementare Desemnarea responsabilităţilor de monitorizare şi evaluare Desemnarea Autorităţilor de Plată şi a funcţiilor acestora Proiectarea Resursele umane Sistemul şi mijloacele aferente Personalul AM Aranjamente privind delegarea responsabilităţilor Capacitatea de a realiza programarea Personalul organismelor intermediare Existenţa de expertize de evaluare independente Ghiduri, manuale pentru programare Existenţa unor proiecte operaţionale şi a managementului de proces Existenţa unui sistem informatic computerizat privind monitorizarea Funcţionarea Existenţa unui corp modern de funcţionari publici Existenţa unor PND de calitate Capacitatea de absorbţie a fondurilor de preaderare

Programare Implementare

Evaluare şi monitorizare

Control şi management financiar

Grila privind managementul FS reprezintă punctul de plecare în identificarea indicatorilor cheie, fiecare celulă fiind acoperită de asemenea indicatori. Într-un Raport realizat la cererea Comisiei Europene – DG REGIO, se arată că, pornind de la experienţa anumitor ţări membre, se pot desprinde următoarele concluzii privind managementul FS (NEI, 2002): • crearea cu rapiditate a unor structuri corespunzătoare, specifice structurilor administrative şi tradiţiilor din fiecare ţară candidată, fără a copia mecanic evoluţii specifice statelor membre; • de regulă, structurile de management simple (de preferat un DUP, unui CSC sau un număr mai redus de PO) necesită o capacitate administrativă mai redusă decât cele complicate. Cu toate acestea, structurile de management simple pot conduce la structuri de implementare mult mai complicate şi la comitete de monitorizare foarte extinse; • resursele umane sunt esenţiale: necesitatea detalierii cerinţelor şi condiţiilor de angajare, de formare a personalului calificat, pentru tot personalul administrativ sau, cel puţin, pentru personalul cheie în managementul FS;

Funcţionarea sistemului de monitorizare a fondurilor de preaderare Asigurarea de Existenţa unor Stabilirea unor expertiză în proceduri financiare proceduri pentru domeniul şi contabile sigure a gestiona controlului şi neregularităţile verificării contabile financiare


•

•

•

dezvoltarea de sisteme, proceduri, manuale, ghiduri şi alte instrumente de creştere a productivităţii, eficienţei, consistenţei şi calităţii muncii, care pot conduce la reducerea vulnerabilităţii organizaţiilor; pregătirea unui start inteligent, prin utilizarea experienţei câştigate în perioada de pre-aderare (dezvoltarea capacităţii organizaţionale de a învăţa din experienţă); partajarea atenţiei în gestionarea FS către toate fazele implicate de buna lor utilizare, în special a managementului financiar şi implementării, dar şi asupra programării, monitorizării şi evaluării.

7.5 Etape în managementul Fondurilor Structurale

7.5.1 Stabilirea cadrului legal, instituţional şi bugetar

În ultimii ani, TECE au fost implicate într-un important proces de reformă a administraţiei publice, în paralel cu procesul de pregătire pentru viitorul management al FS. F. Bollen consideră că principalele probleme cărora ţările candidate trebuie să le facă faţă sunt următoarele (F. Bollen, 2001, p. 12): Principalele probleme de natură legislativă, instituţională, bugetară, cărora trebuie să le facă faţă ţările candidate pentru a asigura buna gestionare a Fondurilor Structurale

Tabelul 7.10

Cadrul legislativ • Legislaţia din domeniul politicii regionale, a dezvoltării economice • Criterii de selecţie pentru zonele prioritare • Compatibilitatea cu legislaţia şi politicile comunitare (de exemplu, în domeniul mediului, reglementări privind achiziţiile publice, egalitatea dintre bărbaţi şi femei etc.) • Identificarea autorităţilor responsabile • Divizarea orizontală a responsabilităţilor (de exemplu, alocarea responsabilităţilor între ministere) • Mecanisme de coordonare inter-ministerială • Divizarea verticală a responsabilităţilor (de exemplu, alocarea responsabilităţilor între diferitele niveluri de administraţie (central, regional şi local) • Sistemul de monitorizare şi evaluare a cheltuielilor structurale • Măsuri de informare şi publicitate privind FS. • Identificarea cheltuielilor legate de investiţii publice • Procedurile bugetare în vigoare privind cheltuielile cu investiţiile (angajamente şi plăţi) • Mecanisme care să asigure co-finanţarea

Cadrul instituţional

Cadrul bugetar

Politici ale UE • Sisteme de control financiar privind cheltuielile structurale; audit intern şi extern • Proceduri şi responsabilităţi în managementul fraudelor şi neregulilor Sursa: F. Bollen, Managing EU Structural Funds, p. 12

În legătură cu aspectele asupra cărora statele candidate trebuie să insiste, Raportul periodic al Comisiei din 1999 scoate în evidenţă necesitatea de a fi realizate progrese rapide în următoarele domenii: • Eligibilitatea – respectiv clasificarea regiunilor în raport cu Nomenclatorul UE al Unităţilor Teritorial Statistice (NUTS = Nomenclature of Territorial Statistical Units), existenţa de date disponibile la nivel subnaţional, determinarea PIB/locuitor; Capacitatea administrativă – respectiv defalcarea responsabilităţilor, structura coordonării inter-ministeriale; Capacitatea financiară (bugetară) – posibilitatea angajamentelor multianuale şi a co-finanţării; realizării

• • •

Evaluarea – de exemplu, acumularea de experienţă şi expertiză în aprecierea şi evaluarea programelor.

Fără a insista prea mult asupra rolului pe care trebuie să-l joace regiunile în procesul de utilizare al FS, merită totuşi subliniat faptul că se menţin încă destul de multe confuzii în ceea ce priveşte semnificaţia acestora. În cazul ţărilor candidate de dimensiuni medii şi mari, trebuie făcută distincţia între ţările care au creat regiuni NUTS II numai din considerente de programare şi statistice (Cehia, Ungaria, România, Bulgaria) şi ţări precum Polonia, unde, la nivel NUTS II, au fost create structuri administrative şi politice puternice. Cu toate acestea, pentru ambele categorii de ţări nu este încă foarte clar rolul pe care trebuie să-l joace regiunile în raport cu activitatea de programare şi management a FS.

Regiunile în UE Reglementările comunitare privind NUTS menţionează numai pragurile minime şi maxime privind dimensiunea medie a acestora. Nivel NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 Minim 3 milioane 800.000 150.000 Maxim 7 milioane 3 milioane 800.000

Decupajul regiunilor NUTS poate însă suferi modificări în timp. De exemplu: crearea unei a zecea provincii în Belgia (NUTS 2) sau convertirea „regiunilor de planificare” în „autorităţi regionale” în Irlanda (NUTS 3) etc.


În ţările candidate, Consiliile de Dezvoltare Regională (CDR) şi Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR) trebuie să joace un rol important în privinţa programării, parteneriatului, implementării şi/sau selectării proiectelor la nivel NUTS II. Dincolo de capacitatea de a realiza analize regionale şi de a pregăti planuri de dezvoltare regională, vor trebui create structuri regionale de parteneriat pentru a permite atingerea unui consens autentic în ceea ce priveşte priorităţile şi măsurile de dezvoltare regională. Din păcate, un asemenea consens nu este uşor de atins, nefiind încă evident faptul că ar fi fost deja declanşat un proces real, de implicare efectivă în exerciţiul programării a diferiţilor parteneri existenţi în regiune.

7.5.2 Pregătirea planurilor naţionale de dezvoltare

Pentru a putea accesa FS, fiecare ţară candidată trebuie să pregătească un PND. Din experienţa ţărilor candidate, procesul este complex şi laborios, implicând o sumedenie de actori, la diferite nivele, ceea ce înseamnă că pregătirea PND înainte de data aderării reprezintă o necesitate absolută. Conform Art. 15 al Regulamentului FS, statele membre au obligaţia să prezinte Comisiei aceste planuri. Ca atare, din punct de vedere formal, Guvernului îi revine sarcina de a îndeplini aceasta sarcină. Cu toate acestea, în acelaşi articol se precizează că planul trebuie realizat de autorităţile competente desemnate de statele membre, la nivel naţional, regional sau local. Anterior depunerii planului, există obligaţia consultării diferiţilor parteneri. În principal, PND trebuie să abordeze două aspecte: 1. să demonstreze existenţa unor slăbiciuni structurale, care să justifice necesitatea ajutorului comunitar; 2. să demonstreze că respectivele state membre au capacitatea administrativă de a gestiona efectiv FS. În acest sens, planul trebuie să includă informaţii privind: a. descrierea situaţiei curente (dacă este posibil, în termeni cantitativi) privind: disparităţi ale veniturilor, şomajului, infrastructurii etc., resurse financiare utilizate în ultimii ani şi cu ce rezultate, situaţia calităţii mediului în regiune, piaţa muncii şi

Politici ale UE

politicile de formare la nivel regional şi naţional, egalitatea între bărbaţi şi femei; b. definirea strategiei şi a priorităţilor, respectiv: principalele obiective (dacă e posibil, cantitativ), strategia de dezvoltare propusă în vederea atingerii acestor obiective, principalele priorităţi şi impactul anticipat; c. rezultatul unei evaluări ex-ante, în special în ceea ce priveşte calitatea planului de dezvoltare, coerenţa strategiei şi a obiectivelor identificate cu trăsăturile specifice ale regiunii vizate;

d. un plan financiar care să indice atât susţinerea acordată de UE, cât şi finanţarea publică oferită de statele membre (la nivel local, regional, central), precum şi contribuţiile sectorului privat; e. un tabel corespunzător finanţării indicative, ca bază a verificării ex-ante a principiului adiţionalităţii; f. informaţii privind implementarea programelor care implică FS, precum: desemnarea autorităţii responsabile cu managementul CSC (autoritatea de management), aranjamente privind implicarea partenerilor în Comitetele de Monitorizare, modul în care se asigură compatibilitatea cu reglementările din domeniul concurenţei, eliminarea inegalităţilor privind raporturile dinte femei şi bărbaţi, reguli privind organizarea licitaţiilor publice etc.

În plus, deşi nu sunt în mod formal solicitate în acest stadiu, Comisia recomandă de asemenea statelor membre să ofere informaţii privind: gestionarea diferitelor PO, controlul financiar, evaluarea, sistemul de monitorizare (în special, cel computerizat), modalităţile de informare şi publicitate privind asistenţa prin intermediul FS. Odată depus, PND reprezintă baza de negociere cu Comisia a CSC. În toate ţările candidate, obligaţia de a pregăti şi prezenta Comisiei un proiect preliminar al Planului Naţional de Dezvoltare (PND) - condiţie pentru aprobarea componentei Coeziune Economică şi Socială a programului naţional Phare, a generat un necesar proces de învăţare. Conform documentelor Comisiei, pe parcursul acestui proces au apărut o serie de probleme care au împiedicat obţinerea unor rezultate pe de-a întregul satisfăcătoare, probleme care vor trebui avute în vedere de statele candidate în viitoarele exerciţii de programare, respectiv: • Cerinţa redactării unui PND a fost percepută mai degrabă drept o cerinţă formală, în cadrul unui exerciţiu anual de programare în cadrul Phare. Pe de altă parte, termenele stabilite pentru acest program au făcut dificilă elaborarea unor documente de calitate.


Acest aspect ridică necesitatea realizării unui program multianual în cadrul Phare, aşa cum de altfel, s-a şi propus în cazul programului Phare folosit anterior. • A doua problemă este strâns legată de prima, dar şi de percepţia greşită, existentă în privinţa FS, privind repartizarea responsabilităţilor între ministerele vizate; PND a fost adesea redactat fără a se asigura o legătură reală cu procesul de investiţii sau cu cel bugetar, transformându-l astfel într-un document artificial, care nu serveşte scopurilor pentru care a fost creat; Comisia a fost în faţa unei experienţe dificile în a stabili o structură a PND adaptată situaţiei curente, respectiv care să servească atât programului Phare (pe termen scurt), cât şi FS (pe termen lung). Mai mult, deocamdată nu s-a făcut nici o diferenţă între cele două posibile forme de asistenţă acordate prin FS, respectiv între Cadrul de sprijin comunitar (CCS) şi Documentul Unic de Programare (DUP). De asemenea, există încă multe confuzii în ceea ce priveşte Programele Operaţionale Sectoriale şi/sau Regionale, care vor trebui implementate în cadrul viitoarelor CCS sau DUP. Această problemă este totuşi relevantă în cazul ţărilor candidate mai mici şi determină structura planurilor de dezvoltare. Există încă o serie de confuzii privind Programele Operaţionale Sectoriale (POS) şi Programele Operaţionale Regionale (POR), care vor trebui implementate în cadrul viitoarelor CCS şi DUP. În general, nu au respectate cerinţele de bază privind FS în procesul de redactare a PND, precum realizarea unor evaluări ex-ante, definirea şi cuantificarea obiectivelor şi a indicatorilor de monitorizare şi evaluare etc. În cele mai multe cazuri, partenerii economici şi sociali nu au fost implicaţi efectiv, fie din motive care ţin de natura „artificială” a exerciţiului, fie din alte cauze.

•

•

•

Din cele spuse până aici, rezultă că programarea reprezintă un exerciţiu fundamental, complex şi extrem de laborios sub raportul timpului necesar. Nici un singur euro nu va fi disponibil fără a exista documente de programare care să răspundă tuturor cerinţelor specificate în reglementările privind FS. Ca atare, programarea presupune ca, în momentul în care procesul debutează, toate structurile relevante (cooperarea interministerială, acorduri de parteneriat), competenţele (privind capacitatea analitică, de dezvoltare strategică, de determinare a indicatorilor, de evaluare etc.), precum şi suportul statistic necesar, să fi fost deja stabilite. Trebuie subliniat faptul că, toate aceste elemente implică şi prezenţa unui important suport politic. În concluzie, pentru

Politici ale UE

pregătirea corespunzătoare a cestei etape este necesară o muncă prealabilă intensă, în care să fie implicaţi toţi actorii relevanţi.

7.5.3 Negocierea CSC

Forma finală a CSC trebuie să reprezinte rezultatul negocierilor dintre Comisie şi statul membru vizat. În general, negocierile privind CSC acoperă următoarele aspecte: • • • • • • • • • • calitatea analizei; pragmatismul strategiei de dezvoltare; previzionare cantitativă a rezultatelor economic şi sociale (coeficientul cost-eficienţă); propunerea de alocare a resurselor financiare, pe priorităţi şi surse; natura integrată a operaţiilor („sinergia întregului proces”); compatibilitatea cu alte politici şi cu legislaţia comunitară; capacitatea de a crea locuri de muncă; capacitatea de a stimula inovarea şi competitivitatea; calitatea parteneriatului (divizarea responsabilităţilor între diferitele nivele, implicarea sectorului privat etc.); existenţa unor condiţii corespunzătoare pentru monitorizarea şi evaluarea programelor FS.

Conform Art. 15(4) al Regulamentului FS, Comisia va lua o decizie în termen de cinci luni de la momentul primirii unui PND, care conţine toate informaţiile necesare. Ulterior, CSF se poate transforma în mai multe PO. De asemenea, este posibil ca negocierea PO să se realizeze în paralel cu cea pentru CSC.

7.5.4 Implementarea programelor FS

Implementarea efectivă şi eficientă a programelor pentru FS este extrem de importantă şi implică o strânsă colaborare între Comisie, autorităţile statelor membre la nivel central, regional şi local, precum şi alţi parteneri implicaţi (parteneri sociali, agenţii de dezvoltare, organizaţii de mediu etc.). Fiecare stat membru are obligaţia să realizeze structuri şi proceduri corespunzătoare privind cooperarea interministerială, precum şi un sistem


computerizat programelor.

privind

managementul,

monitorizarea

şi

evaluarea

Pentru a asigura o implementare adecvată, conform Regulamentului, statele membre au obligaţia să desemneze o singură autoritate de management pentru fiecare program. Cel puţin o dată pe an, autoritatea de management şi Comisia examinează principalele rezultate ale anului anterior, precum şi progresele în implementare. De regulă, autorităţile de management au următoarele responsabilităţi: • • • conduc comitetele de monitorizare pentru respectivele PO; asigură secretariatul PO; coordonează realizarea unor materiale privind indicatorii de impact (financiari şi fizici), precum şi rapoartele de progres ale comitetelor de monitorizare ale PO; coordonează vizitele de audit etc.

•

În concluzie, modul în care vor fi desemnate autorităţile de management va avea o mare importanţă privind eficienţa procesului de implementare. Din ceea ce s-a constat până acum, în cazul ţărilor candidate, în procesul de stabilire a viitoarelor unităţi de management s-au ridicat cel puţin trei categorii de probleme: 1. privind numărul autorităţilor de management; 2. privind ministerele management; în care să fie plasate autorităţile de

3. privind posibilitatea creării de autorităţi de management şi la nivel regional, nu numai central (de exemplu, la nivel NUTS II) În cazul primei întrebări, răspunsul depinde de forma asistenţei (CCS sau DUP) şi, în cazul CCS, de numărul programelor operaţionale prevăzute în fiecare din ţările candidate. Astfel, pentru ţările candidate care înaintează un DUP este relativ simplu, deoarece aceste ţări vor avea o singură autoritate de management care să acopere toate FS (FEDER, FSE, FEOGA şi IFOP) orientate spre ţara respectivă. De asemenea, este posibil ca autoritatea de management să delege autoritatea realizării unor sarcini specifice, către alte ministere sau organisme. În cazul asistenţei acordate în cadrul unui CCS, se ridică problema numărului de POS şi POR, în

Politici ale UE

funcţie de strategia înscrisă în PND, de structurile existente şi capacitatea administrativă existentă în sectoarele şi la nivele vizate. La următoarele două întrebări se poate răspunde corect numai după ce răspunsul la prima întrebare a fost dat. Ca atare, după fixarea clară a numărului dorit de autorităţi de management (de exemplu, autoritatea de management în cazul PO-FEOGA pentru Dezvoltare rurală), devine posibilă şi corelarea asistenţei acordate prin intermediul Phare sau a altor tipuri de programe cu cerinţele unei structuri administrative corespunzătoare. Într-un număr destul de mare de ţări candidate, responsabilitate privind programarea şi implementarea viitoarelor FS a fost acordată noilor Ministere ale Dezvoltării Regionale. În alte ţări, precum Estonia şi, mai recent, Lituania, s-a făcut o clară distincţie între responsabilităţile din domeniul politicii regionale (pentru scopuri interne, naţionale), care aparţin Ministerului Afacerilor Interne, şi responsabilităţile privind programarea şi implementarea FS, atribuite, în cazul celor două ţări, Ministerului Finanţelor. Decizia privind încredinţarea rolului conducător în cazul programării şi managementului FS este adesea influenţată sau chiar impusă de consideraţii politice. În unele ţări candidate, argumentaţia politică poate conduce adesea la realizarea unor aranjamente surprinzătoare, tensiunile dintre ministerele vizate rămânând însă nerezolvate. În plus, repartizarea responsabilităţilor între diferite ministere, precum şi defalcarea diferitelor portofolii se poate uşor modifica în urma unor alegeri. În unele situaţii, întreaga responsabilitate pentru FS sau pentru managementul acestora este partajată între două sau mai multe ministere. Aceasta poate deveni o problemă de reflexie, de vreme ce rolul şi responsabilităţile fiecăruia trebuie să fie clar stabilite. Mai mult, ministerul responsabil de coordonarea instrumentelor de pre-aderare Phare, Ispa şi Sapard este adesea diferit de ministerul care are întreaga responsabilitate pentru FS. FS solicită eforturi deosebite în ceea ce priveşte cooperarea şi coordonarea interministerială. Cu cât sunt create mai multe structuri şi cu cât mai multe responsabilităţi sunt partajate între diferitele ministere, cu atât mai dificil va fi să se asigure eficienţa procesului de programare şi implementare a fondurilor. Se observă astfel faptul că, în unele ţări candidate, nu există încă un consens real în ceea ce priveşte plasarea viitoarelor autorităţi de management, în ciuda faptului că anumite măsuri au fost deja luate. În acest caz, de preferat ar fi continuarea dezvoltării capacităţii manageriale a instituţiei provizoriu desemnate, urmând ca ulterior să se realizeze


deplasarea acesteia către o altă instituţie, decât pierderea timpului în discuţii politice sterile. Pe de altă parte, decizia de plasare a autorităţii de management va trebui luată atât în funcţie de capacitatea existentă în ministerele vizate, în ceea ce priveşte monitorizarea, managementul financiar, controlul intern asupra operaţiilor finanţate cu sprijin comunitar, cît şi asigurarea compatibilităţii cu legislaţia şi politicile comunitare corespunzătoare. Acest lucru necesită o serie de competenţe tehnice, care se adaugă capacităţii de conducere în procesul de pregătire, coordonare şi negociere a programelor. În acelaşi timp, este de dorit ca autoritatea de management desemnată să deţină o putere efectivă de decizie în îndeplinirea sarcinilor de care este responsabilă.

7.5.5 Monitorizarea şi evaluarea programelor

Regulamentul FS menţionează expres şi obligaţia de a monitoriza modul în care sunt implementate programele FS. De regulă, monitorizarea presupune realizarea de verificări periodice privind implementarea treptată şi efectivă, din punct de vedere fizic şi financiar, a programelor, precum şi impactul acestora asupra obiectivelor generale ale programelor. Responsabilitatea monitorizării cade, în principal, în sarcina statelor membre, participarea Comisiei fiind consultativă. În general, monitorizarea este realizată la nivelul CSC, dar şi a PO. Comitetul de monitorizare a CSC decide asupra subiectelor strategice şi asupra reprogramărilor între diferite programe. O trăsătură comună pentru cele mai multe state membre o reprezintă numărul mare de membri care îl compun (circa 50-70). Acest lucru tinde să complice procesul de luare a deciziilor şi să reducă eficienţa întregului proces de monitorizare. Evaluarea programelor FS devine tot mai importantă în ultimii ani. Ea se realizează în trei etape: ex-ante, la jumătatea programului şi ex-post. Evaluarea reprezintă o sarcină a cărei responsabilitate cade atât în sarcina statelor membre, cât şi a Comisiei. Evaluarea ex-ante cade în responsabilitatea autorităţii care pregăteşte PND. Această evaluare prezintă punctele forte şi punctele sensibile ale regiunilor avute în vedere, precum şi relevanţa strategiei şi a obiectivelor propuse. De asemenea, se realizează şi o apreciere preliminară privind volumul asistenţei necesare.

Politici ale UE

Evaluarea realizată la jumătatea programului revine autorităţii de management, care cooperează în acest scop cu experţi ai Comisiei. Se examinează modul în care rezultatele obţinute deja sunt în concordanţă cu evaluarea ex-ante. În plus, se evaluează calitatea managementului financiar, a implementării şi monitorizării programelor. Acest tip de evaluare trebuie realizat de evaluatori independenţi şi trimis Comitetului de monitorizare şi, ulterior, Comisiei.

Evaluarea ex-post cade în sarcina Comisiei, în cooperare cu statele membre şi autorităţile de management. Acest tip de evaluare are în vedere întreg CSC, respectiv modul de utilizare al resurselor, impactul şi eficienţa asistenţei oferite, modul în care au corespuns evaluărilor ex-ante etc. Se recomandă ca şi acest tip de evaluare să fie realizat de evaluatori independenţi. Evaluarea trebuie sprijinită printr-un mecanism adecvat de monitorizare, ceea ce implică existenţa anumitor metode de desemnare a indicatorilor şi de colectare a informaţiilor. În momentul în care aceste metode sunt stabilite în mod corect, informaţiile obţinute devin utile şi de încredere pentru manageri, atât în fazele de programare cât şi de luare a deciziei. În ceea ce priveşte controlul financiar, în ţările candidate s-au înregistrat progrese în ceea ce priveşte cadrul juridic, crearea unor organisme interne şi externe de audit, a unor proceduri, etc. Instrumentele financiare de preaderare au contribuit la dezvoltarea capacităţii necesare, pentru diferite domenii şi vizând diferite ministere. Cu toate acestea, trebuie acordată mai multă atenţie cerinţelor specifice FS în ceea ce priveşte controlul financiar, pornind de la noile reglementări ale Comisiei 49 . Acestea privesc, în special, rolul autorităţii de management, al autorităţii de plată şi al organismelor de audit. După cum se poate observa din cele prezentate anterior, pregătirea, implementarea şi managementul FS implică o varietate de actori, de sarcini, de responsabilităţi, ceea ce explică de ce capacitatea

49

Regulamentul Comisiei privind regulile detaliate de aplicare a Regulamentului Consiliului nr. 1260/1999 privind managementul şi controlul sistemelor de asistenţă acordate prin FS şi privind forma şi conţinutul informaţiilor contabile pe care statele membre trebuie să-l pună la dispoziţia Comisiei, cu scopul verificării contabile a gestionării FS; Regulamentul Comisiei privind reguli detaliate de aplicare a Regulamentului Consiliului Nr. 1260/1999 privind procedura corecţiilor financiare legate de asistenţa acordată prin FS.


administrativă a actualelor şi viitoarelor state membre în a gestiona eficient aceste fonduri este esenţială.

7.6 Studii de caz privind evoluţii specifice managementului FS în unele state membre ale Uniunii Europene

Acest capitol oferă o bază şi o descriere ceva mai detaliată a activităţilor şi a structurilor instituţionale asociate cu elaborarea şi implementarea programelor regionale pentru fonduri structurale în Germania şi Irlanda.

7.6.1 Irlanda

Irlanda reprezintă una din acele poveşti de succes, la care se face întotdeauna trimitere atunci când se discută despre efectele pozitive generate de FS. Irlanda, una din ţările mici ale UE, cu un teritoriu de 68.895 km2 şi o populaţie de 3.5 milioane locuitori, avea în 1989, un PIB/loc care reprezenta 66% din media UE. În 1996 el ajunsese la 96%, iar în 2000, depăşise 100%. Politica de dezvoltarea economică regională în Republica Irlanda s-a concentrat încă din anii '50, pe diversificarea şi modernizarea bazei instituţionale şi regionale, pe dezvoltarea unor activităţi variate orientate către export şi pe iniţierea unor programe de educare şi formare a forţei de muncă, dar şi de îmbunătăţire a infrastructurii. În timp ce politicile introduse în anii '60 şi '70 păreau să aibă succes, PIB înregistrând până în 1980 o rată medie de creştere de 4%, în anii '80 s-a înregistrat o puternică recesiune, pe fondul unei rate reduse a creşterii economice, a unei rate a şomajului în creştere şi a unui nivel ridicat al migraţiei (Walsh, 2000). În acest context, ar trebui analizat succesul, aparent spectaculos, al politicilor economice din anii '90 – „Anii Tigrului” Celtic, neuitând totodată că Irlanda, împreună cu Grecia, Spania şi Portugalia, a beneficiat nu numai de suport financiar comunitar prin intermediul Fondurilor Structurale, dar şi de asistenţa financiară oferită prin Fondul de Coeziune. Nu ar fi corect, totuşi să considerăm că revirimentul economiei irlandeze s-a bazat numai pe suportul oferit de Fondurile Structurale. Ceea ce numeroşi autori au căutat să sublinieze (Bollen, Hartwig, Nicolaides, 2000) este faptul că rolul jucat de FS nu trebuie nici diminuat, dar nici supraevaluat. Cu siguranţă, cheia succesului se regăseşte în necesara

Politici ale UE

sinergie dintre măsurile interne de politică economică şi susţinerea financiară comunitară, realizată prin intermediul FS. Într-adevăr, succesele din anii '60-'70 au anticipat rezultatele de mai târziu, reuşita acestei faze iniţiale de dezvoltare reflectând succesul programelor implementate de guvernul naţional irlandez şi/sau de către o serie de organisme publice autonome 50 , precum Industrial Development Authority sau Shannon Development Company. În raport cu alte state europene, Irlanda are o structură a administraţiei publice mai curând centralizată, majoritatea autorităţilor politice şi administrative aflându-se în Dublin. Comisia a considerat că lipsa unui nivel regional ar putea avea efecte negative asupra modului în care sunt gestionate FS şi a încurajat toate statele membre să descentralizeze responsabilitaţile privind managementul FS către nivelurile sub-guvernamentale. Astfel, în cazul Irlandei, în cadrul perioadei de programare 1989-1993, Departamentul de Finanţe a împărţit ţara în şapte regiuni administrative diferite (Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West, North-West, Midlans-East). Probabil, sub presiunea Comisiei, guvernul irlandez a înfiinţat, la începutul anilor ’90, un comitet de experţi, care a analizat posibilitatea reformării şi reorganizării administraţiei locale. Ca atare, în conformitate cu Local Government Act, 1991, Section 43, au fost create opt noi autorităţi regionale, respectiv: Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West, Border, Midlands şi Mid-East. Fiecare Autoritate regională a înfiinţat un Comitet Operaţional, responsabil cu monitorizarea progreselor realizate la nivel regional (NUTS III), în cadrul diferitelor Programe Operaţionale. Un Comitet Operaţional include membrii aleşi ai Autorităţilor Naţionale, desemnaţi fie de autorităţile locale, fie de

50

O trăsătură specifică administraţiei irlandeze o reprezintă organismele sponsorizate de stat. Acestea sunt organisme publice autonome, în cadrul cărora cea mai mare parte a angajaţilor provine din afara serviciului public, cu particularitatea că directorii sau membrii reprezentativi ai consiliilor de administraţie sunt numiţi de guvern. Există cinci importante categorii de asemenea organisme, respectiv: o comerciale – oferă bunuri şi servicii direct publicului şi, de regulă, se autofinanţează (Aer Lingus); o domeniul economic – oferă servicii suplimentare în domeniul economic (Industrial Development Authority, Shannon Development, Irish Tourist Board); o domeniul sănătăţii; o culturale: unele oferă granturi pentru organizaţii sau indivizi (de exemplu National Theatre Society); o de reglementare (de exemplu central Fisheries Board) şi consultanţă (de exemplu National Economic and Social Council).


departamentele guvernamentale şi agenţiile de stat implicate în implementarea PND. Cele opt autorităţi regionale au fost formal create în ianuarie 1994, odată cu începerea unei noi perioade de programare pentru FS (1994-1999). De la introducerea iniţială a FEDER până la sfârşitul celei de a doua runde a Programelor Structurale, Irlanda a fost considerată drept regiune unică pentru desemnarea ariilor teritoriale de eligibilitate pentru asistenţă din partea Fondurilor Structurale. În plus, din 1993, Irlanda, împreună cu alte trei state membre cu un PIB/cap de locuitor sub 90% din media CE, a fost aleasă să primească sprijin prin Fondul de Coeziune. În practică, această acoperire naţională a Fondurilor de Coeziune şi Structurale a condus la administrarea întregului pachet de finanţare ca un program naţional de măsuri cu impact semnificativ asupra economiei naţionale (Honahan, 1997). Dacă, în cazul primelor două runde de finanţare structurală, întreg teritoriul Irlandei, asemeni Greciei şi Portugaliei, a fost desemnat drept regiune sub Obiectivul 1, în cea de-a treia perioadă de programare, 2000-2006, doar o parte a ţării a mai rămas eligibilă pentru statutul de Obiectiv 1 (Border, Midlands şi Western), celelalte regiuni irlandeze beneficiind de statutul de regiuni în tranziţie. Întorcându-ne la perioada 1989-1993, subliniem faptul că pentru acel moment, Irlanda a identificat prin PND, două obiective fundamentale: (1) redresarea deficienţelor structurale din economie şi (2) crearea unui mediu favorabil creşterii investiţiilor în producţie şi dezvoltării unor sectoare cheie ale economiei. Acest PND a devenit CSF pentru prima perioadă de programare. CSF a enunţat dezvoltarea a patru arii de priorităţi: (1) agricultura, pescuitul, domeniul forestier, turismul şi dezvoltarea rurală; (2) industria şi serviciile, (3) măsuri de îndepărtare a periferalităţii şi (4) dezvoltarea resurselor umane (Davis 1997). Iniţiativele Comunitare au fost folosite în mod extensiv în Irlanda, în special pentru susţinerea capacităţii instituţionale regionale şi locale, concepându-se în acest sens un program desemnat să promoveze dezvoltarea integrată rurală şi care a fost finanţat prin iniţiativa LEADER (Kearney et al. 1995). Planul Naţional de Dezvoltare corespunzător celei de a doua etape de programare a oferit un grad de continuitate între perioada de finanţare prezentă şi trecută. Astfel, pentru perioada 1994-1999, prin CSF au fost stabilite patru priorităţi de dezvoltare, respectiv: o o o investiţii în sectorul productiv; îmbunătăţirea infrastructurii economice; susţinerea resurselor umane;

Politici ale UE

o

dezvoltarea locală, rurală şi urbană.

Aceste priorităţi au fost implementate ca programe operaţionale (nouă la număr), care acopereau diverse domenii precum dezvoltarea industrială, turismul, transportul, dezvoltarea rurală şi servicii destinate protecţiei mediului. Toate FS erau alocate prin intermediul departamentelor guvernamentale. Astfel, Departamentul de Finanţe era responsabil de implementarea CSC, în vreme ce responsabilitatea PO individuale revenea departamentelor guvernamentale relevante (de exemplu, în cazul Programului Operaţional pentru pescuit, responsabilitatea revine Departamentului pentru resurse naturale şi marine). În plus, au fost create Comitete de Monitorizare, atât pentru CSC (în responsabilitatea departamentului de Finanţe) cât şi pentru cele 9 PO (organizate la nivelul departamentelor corespunzătoare din Guvern), formate din reprezentanţi ai departamentelor guvernamentale, partenerilor sociali, agenţiilor de implementare, autorităţilor regionale şi Comisiei Europene. În contextul Agendei 2000, teritoriul ţării a fost împărţit în două regiuni NUTS II, respectiv: regiunea Border Midland şi Western Region, sub Obiectivul 1, pentru intervalul 2000-2006 şi regiunea Southern şi Eastern Region, calificată, în cadrul unui regim de tranziţie, sub Obiectivul 1 până la finele lui 2005. Ca urmare a desemnării celor două regiuni, începând cu 21 iulie 1999, au fost create şi două Parlamente regionale, formate din reprezentanţi aleşi ai Autorităţilor Regionale din fiecare zonă. Aceste Parlamente Regionale au sarcina ca, în perioada 2000-2006, să administreze Programele Operaţionale Regionale din cadrul PND, să monitorizeze impactul programelor comunitare derulate conform PND / CSC şi să promoveze coordonarea serviciilor publice în cadrul celor două regiuni. Pentru perioada 2000-2006, noul PND a fost înaintat Comisiei în noiembrie 1999, după aprobarea sa de către Guvern. PND reprezintă baza de negociere a CSC pentru Irlanda şi implică o investiţie totală (publică şi privată) de peste 57 miliarde euro, pentru intervalul 2000-2006, contribuţia FS fiind de peste 3.8 miliarde. Obiectivele noului PND sunt: • • • • continuarea creşterii economice durabile; consolidarea şi îmbunătăţirea competitivităţii Irlandei; întărirea dezvoltării regionale; promovarea incluziunii sociale.


În concluzie, pe fondul reformei FS la nivel comunitar, s-au produs şi în Irlanda mutaţii profunde, care au permis o reală mobilizare a actorilor locali şi regionali. Cu toate acestea, trebuie recunoscut faptul că, nu este încă vizibilă o modificare esenţială în balaţa puterii dintre autorităţile centrale şi cele locale. În legătură cu acest aspect, unii autori (Holmes and Reese) notează faptul că „Ministerul de Finanţe şi-a menţinut poziţia centrală. Controlul realizat de acesta asupra cheltuielilor publice influenţează rolul pe care miniştrii irlandezi îl joacă la nivelul forurilor comunitare. În special, acest minister are sarcina dificilă de a se asigura că beneficiile Irlandei, care derivă din calitatea de membru al UE, nu sunt depăşite de costuri, în special în domeniul politicii regionale.” Încă de la intrarea sa în comunitate, în 1973, Irlanda a fost una din principalele suportere ale politicii regionale comunitare, ceea ce, aparent, contrastează cu caracterul centralizat al sistemului său administrativ. În realitate, aşteptările privind fluxurile financiare comunitare care urmau să se orienteze spre Irlanda au reprezentat una din importantele motivaţii ale aderării la UE şi, ulterior, a susţinerii constante acordate reformării FS. Tabelul următor demonstrează că aşteptările au fost pe deplin răsplătite. Bugetul UE – Contribuţiile de la şi plăţile către Irlanda

Tabelul 7.11

Contribuţii (a) 1981 1986 1988 1993 1994 1995 1996 Mil. Ecu 158.9 343.8 328.2 567.4 638.9 664.8 710.2 0.9 1.0 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0 Plăţi (b) Mil. Ecu 717.0 1573.9 1487.5 2939.3 2390.9 2551.7 2970.5 4.6 5.2 4.1 4.6 4.0 4.0 4.1 Contribuţii nete (b – a) Mil. Ecu 558.1 1230.1 1159.3 2371.9 1572.0 1886.9 2260.3 Contribuţii nete pe locuitor Ecu 162.1 347.4 327.9 666.3 490.9 527.1 631.4

Sursa: Annual Reports of the European Court of Auditors, Eurostat (for population figures)

În concluzie, ceea ce merită subliniat încă o dată este faptul că succesul Irlandei a reprezentat rezultatul îmbinării fericite dintre utilizarea eficientă a instrumentelor structurale şi conceperea şi implementarea unor politici interne, economice şi sociale solide, bazate pe întrunirea unui larg consens între partenerii politici şi sociali.

Politici ale UE

7.6.2 Germania

În conformitate cu Constituţia germană (Art. 28 şi 30), politica regională cade în responsabilitatea Landurilor şi a autorităţilor locale, rolul Federaţiei fiind numai acela de a oferi cadrul adecvat pentru activitatea acestora. Prin aplicarea principiului subsidiarităţii, landurile încearcă să rezolve la acest nivel toate problemele de natură structurale care apar la nivel regional, astfel încât, la nivelul Federaţiei trec spre soluţionare numai problemele care nu pot fi rezolvate la acest nivel precum şi cele care privesc întreaga economie naţională. Instrumentul utilizat atât la nivel Landurilor, cât şi al Federaţiei în coordonarea diferitelor activităţi structurale îl reprezintă „Common Task”, („Sarcina comună”, respectiv Gemeinschaftsaufgabe 51 ), echivalentul unui PND. Eforturile financiare proprii făcute de Landuri şi Federaţie în cadrul „Sarcinii comune” sunt suplimentate de fondurile europene (în special de către FEDER). Landurile şi Federaţia redactează împreună un plan general, esenţial pentru implementarea „Sarcinii comune”. Sarcina redactării acestui plan revine unui Comitet de planificare, format din reprezentanţi ai Ministerului Federal de Finanţe, ai Ministerului Federal al Afacerilor Economice şi din senatori reprezentând diferitele Landuri. În cazul procedurii de vot, Ministerul Federal de Finanţe acţionează ca „primus inter pares”, de vreme ce el este cel care determină nivelul fondurilor disponibile pentru realizarea „Sarcinii comune”. Cum nici o decizie nu poate fi luată fără votul Ministerului de Finanţe, de facto, nivelul federal deţine un drept de veto în cadrul acestui Comitet de planificare. În momentul unificării, între landurile germane a existat un consens în ceea ce priveşte modul de alocare a fondurilor disponibile pentru „Sarcina comună”, astfel încât acestea să fie orientate cu prioritate către noile Landuri. Spre finele deceniului trecut, pe fondul deteriorării situaţiei economice din vechile Landuri, fondurile solicitate de către acestea au crescut şi, ca atare, volumul fondurilor disponibile pentru noile Landuri din Est s-a redus, fapt care a dus la tensionarea temporară a relaţiilor din cadrul Comitetului de planificare.

51

Baza legală pentru Common Task /Sarcina comună a fost stabilită în 1969, printr-o lege privind „Îmbunătăţirea structurii economice regionale”.


Parlamentul Federal şi Parlamentele Landurilor iau şi ele parte la procesul de elaborare a planului general. În plus, planul general este subiectul controlului privind ajutoarele de stat realizat de Comisie şi, ca atare, trebuie aprobat de către aceasta. Funcţia de coordonare care revine „Sarcinii comune” implică stabilirea unor elemente precum: delimitarea zonelor eligibile, utilizarea aceloraşi proceduri pe întreg spaţiul federal, determinarea nivelului maxim al fondurilor alocate şi a unor reguli uniforme de asistenţă privind promovarea dezvoltării regionale. Tratatul de unificare (Art. 28) a stabilit faptul că „Sarcina comună” va fi extinsă şi pe teritoriul fostei Germanii de Est. Deşi iniţial, sub presiunea timpului, obiectivele specifice Landurilor vestice au fost extinse şi celor estice, treptat, s-a dezvoltat un concept specific privind reconstrucţia zonelor estice, care s-a bazat pe trei piloni: o o restructurarea şi menţinerea centrelor industriale competitive; politică activă de promovare a forţei de muncă (prin calificare, scheme de creare a noi locuri de muncă, agenţii pentru formarea forţei de muncă); politică regională activă, care să îmbunătăţească condiţiile locale şi să creeze condiţii competitive pentru forţa de muncă.

o

În ciuda omogenităţii existente la nivelul sistemelor juridice, monetare, financiare, cele două părţi ale Germaniei încă se confruntă cu probleme socio-economice de natură diferită. Nu trebuie uitat faptul că la începutul anilor ’90, landurile estice au pornit de la un nivel mediu al PIB/locuitor care reprezenta circa 2/3 din nivelul înregistrat în Vest. Din cauza lipsei de competitivitate, în perioada 1989-1993, în zona estică una din trei slujbe a dispărut. În plus, populaţia noilor landuri este în scădere, pe fondul atât al scăderii numărului de naşteri cât şi datorită unei migraţii considerabile către landurile vestice. Ca atare, noile landuri sunt puse în faţa unor probleme specifice, cărora trebuie să le facă faţă, precum: o o o existenţa unei fragile baze industriale; costuri salariale ridicate, management şi marketing defectuos; rată a şomajului ridicată şi probleme speciale pe piaţa muncii în cazul femeilor, persoanelor vârstnice şi a celor aflate în căutarea primului loc de muncă; investiţii private insuficiente;

o

Politici ale UE

o o o o o

stocuri de capital propriu insuficiente, dificultăţi în accesul la capitalul străin; necesitatea restructurării sectorului rural; deteriorarea mediului în anumite zone; instabilitatea sectorului serviciilor pe fondul unei baze industriale insuficiente; reducere a potenţialului de cercetare, activităţi inovative insuficiente.

În cadrul Germaniei de Est, landul Sachsen-Anhalt are o poziţie particulară. Cu o suprafaţă de circa 20.000 km2 şi o populaţie de circa 3 milioane locuitori, acesta avea în 1991 un PIB/locuitor care reprezenta 31% din PIB-ul Germaniei şi circa 34% din cel al UE. Producţia industrială era concentrată în patru importante sectoare: chimie, metalurgie, electrotehnică, minerit (în 1993, sectorul industrial ocupa circa 40% din forţa de muncă). Analiza nevoilor specifice zonei, necesare pregătirii perioadei de programare 1994-1999, a dus la delimitarea următoarelor priorităţi pentru asistenţa comunitară: o Procesul de restructurare a afectat industriile de bază ale landului, ducând la creşterea ratei şomajului. Ca atare, o primă prioritate o reprezintă promovarea investiţiilor productive, atât la nivelul IMM, cât şi a întreprinderilor mari. În plus, investiţiile vor viza şi infrastructura. Deoarece 27% din populaţie trăieşte în comunităţi având sub 2000 locuitori, accentul principal a fost pus pe dezvoltarea zonelor rurale. Această prioritate acoperă atât proiectele de reconstrucţie a satelor, cât şi pe cele de revitalizare economică şi de dezvoltare a turismului rural. În ceea ce priveşte politica resurselor umane, asistenţa va trebui concentrată asupra programelor de calificare şi a celor de formare a forţei de muncă.

o

o

În ceea ce priveşte modul în care noile landuri au reuşit să implementeze FS, trebuie spus că acest lucru s-a realizat relativ uşor. Printre factorii care au permis această integrare, fără probleme relativ deosebite, a Germaniei de Est în politica de coeziune economică şi socială a UE, pe primul loc se plasează sprijinul acordat de Germania de Vest. Trebuie subliniat încă o dată, că rata de succes în implementarea FS depinde în mare măsură de existenţa unor experţi calificaţi în acest domeniu, a unor funcţionari publici familiarizaţi atât cu regulile, cât şi cu procedurile implicate.


În plus, existenţa unui concept privind dezvoltarea regională şi a unei structuri administrative adecvate în landurile din Vest (menite să permită implementarea „Sarcinii comune”) au permis realizarea cu rapiditate a elementelor de bază implicate de existenţa unei structuri administrative regionale. De asemenea, nu trebuie uitat faptul că abordarea Comisiei în ceea ce priveşte implementarea FS în Germania de Est a fost una flexibilă, menită să ofere cât mai multe elemente posibile de sprijin. Astfel, deşi exista obligaţia de a aplica în totalitate legislaţia comunitară pe întreg teritoriul Germaniei începând cu prima zi după unificare, în cazul FS au fost prevăzute unele derogări şi măsuri tranzitorii, care vizau în special următoarele aspecte: o resurse suplimentare, peste cele deja planificate, pentru intervenţiile structurale. Astfel, printr-o reglementare comunitară (Council Regulation (EEC) no 3575/90, Art.3(1)), s-a stabilit faptul că intervenţiile realizate prin intermediul FS în noile landuri vor beneficia, în intervalul 1991-1993, de 3.000 milioane ecu; flexibilitate, respectiv o abordare pragmatică în clasificarea regiunilor în funcţie de obiectivele regionale. Acest lucru a avut în vedere în special partajarea teritoriului în conformitate cu sistemul NUTS. Ca atare, în absenţa unor informaţii statistice corespunzătoare, măsurile implicate de FS au fost implementate fără o clasificare prealabilă a regiunilor din fosta RDG; o procedură simplificată în analiza planului de dezvoltare regională, bază pentru adoparea CSC şi a PO, astfel încât să permită o intervenţie rapidă a FS.

o

o

În cadrul primei perioade de programare, 1990-1993, în cazul landului Sachsen-Anhalt s-au înregistrat unele probleme practice privind implementarea FS, în principal legate de respectarea principiului co-finanţării. Cel mai adesea autorităţile locale nu au acordat suficientă atenţie obligaţiei de a genera propriile resurse, astfel încât să poată beneficia de fondurile oferite prin intermediul FS. Ca atare, în unele situaţii s-au înregistrat situaţii bugetare dificile la nivelul comunelor şi municipiilor.

Politici ale UE

În general, capacitatea limitată de absorbţie a autorităţilor locale poate fi atribuită unor slăbiciuni structurale, precum: o o o schimbările economice fundamentale petrecute în noile Landuri; existenţa unei administraţii publice care nu era încă familiarizată cu procedurile implicate de FS; insuficienţa datelor statistice, ceea ce nu a permis realizarea unor analize cost-beneficiu realiste în cazul proiectelor în derulare şi a unor evaluări corecte privind veniturile anticipate a se obţine în cazul proiectelor planificate.

În consecinţă, pentru următoarea perioadă de programare, autorităţile implicate în procesul de planificare au acordat o atenţie deosebită responsabilităţilor financiare şi administrative ce revin autorităţilor locale. În cadrul celui de-a doua perioade de programare, 1994-1999, în redactarea PND s-a ţinut cont de sarcinile uriaşe, legate de procesul restructurării, cărora Germania de Est trebuie să le facă faţă. Ministerul însărcinat cu redactarea PND a fost Ministerul Federal al Economiei, susţinut de unele ministere implicate în implementarea FS, precum Ministerul Federal al Agriculturii şi Ministerul Federal al Muncii. Fără a intra în foarte multe detalii legate de modul în care a fost redactat şi apoi implementat PND, să mai amintim totuşi faptul că, pornind de la priorităţile identificate în cadrul CSC, s-a decis ca 50% din fonduri să fie alocate pentru FEDER, 30% pentru FSE şi 20% pentru FEOGA – secţiunea Orientare. Această defalcare, care fusese deja utilizată în cadrul primei perioade de programare (1991-1993), a reflectat consensul dintre Federaţie şi Landuri. Prin Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC) au fost identificate şapte priorităţi pentru regiunile aflate sub Obiectivul 1, respectiv: o susţinerea investiţiilor productive şi a celor în infrastructura pentru producţie. Aceasta a fost considerată a fi prima prioritate deoarece contribuia direct la creşterea economică şi la îmbunătăţirea competitivităţii. susţinerea IMM, prin stimularea investiţiilor şi a ofertei de servicii către acest sector; promovarea cercetării, dezvoltării tehnologice şi a inovaţiilor. Măsura urmărea susţinerea economiei germane în competiţia internaţională din domeniul cercetării-dezvoltării şi al noilor tehnologii;

o o


o o o

o

măsuri menite să protejeze şi să amelioreze calitatea mediului; măsuri de combatere a şomajului, promovare a utilizării forţei de muncă, formării şi perfecţionării; măsuri de promovare a agriculturii, a dezvoltării rurale şi pescuitului. Măsura a fost considerată complementară altor politici ale UE, precum politica agricolă comună sau politica comună în domeniul mediului; asistenţă tehnică. În perioada anterioară de programare, asistenţa tehnică a jucat un rol important în implementarea CSC şi în crearea unor noi structuri politice şi administrative în noile landuri.

În acelaşi timp, CSC a oferit şi o serie de indicatori meniţi să evalueze gradul de implementare al acestor priorităţi. Astfel, pentru indicatorii următori au fost stabilite obiective concrete, care să fie atinse la finele perioadei de programare, respectiv: PIB/locuitor, gradul de ocupare al forţei de muncă (pe total), gradul de ocupare în sectorul productiv şi în sectorul serviciilor, ponderea populaţiei ocupate în sectorului productiv în sectorul serviciilor, valoarea adăugată/locuitor în sectorul productiv şi în sectorul serviciilor.

Capitolul VIII Politica agricolă comună

„PAC nu este atât o politică agricolă comună, cât un sistem agricol comun de susţinere a preţurilor”. (John McCormick, Understanding the European Union)

8.1 Construcţia politicii agricole comune (PAC)

Politica agricolă comună, politică de importanţă majoră pentru UE (adesea fiind considerată în fapt singura veritabilă politică comună), a avut în principal raţiuni de natură politică, interne dar şi externe. După cum arăta Helen Wallace (2004) „PAC poate fi percepută ca o strategie defensivă, condusă politic, de modernizare a agriculturii vest-europene, pe fondul ameninţărilor interne venite dinspre societatea industrială dar şi a ameninţărilor externe generate de competiţia comercială americană”. În anii imediat de după război, problema implicării grupurilor dezavantajate şi izolate politic a fost transformată în prioritate. Prin integrarea sectorului agricol, a fost astfel asigurat suportul fermierilor, categorie socială semnificativă la sfârşitul anilor ’50. Pe de altă parte, PAC oferea protecţia necesară în faţa exportatorilor agricoli de peste ocean, în special în faţa celor americani. Importanţa acestei politici poate fi probată şi de elemente cantitative precum faptul că 80% dintre textele publicate în Jurnalul Oficial al CE aparţin domeniului agricol şi, nu mai puţin semnificativ, de faptul că şi în prezent, circa 40% din bugetul comunitar este orientat către acest domeniu.


8.1.1 Orientările trasate prin Tratatul CEE

La momentul negocierii Tratatului de la Roma (TCE), agricultura ocupa un loc important pe agenda statelor membre, deoarece reprezenta 12% din PSB al celor şase state fondatoare şi ocupa circa 20% din forţa de muncă. Cele mai multe ferme agricole erau mici şi deci vulnerabile, majoritatea guvernelor naţionale oferind susţinere agriculturii. Ca atare, conform Tratatului de la Roma, PAC se baza pe următoarele principii: cel al promovării pieţei unice în domeniul agricol; un sistem protecţionist menit să aducă avantaje producătorilor agricoli comunitari în faţa produselor importate; o susţinere financiară comună, de către toate statele membre a costurilor implicate.

Obiectivele PAC

Conform Art. 33 TCE, PAC viza următoarele obiective (N. Suta, 2000): 1. creşterea productivităţii în agricultură, prin asigurarea unei dezvoltări raţionale a producţiei, precum şi o exploatare optimă a factorilor de producţie, în special a mâinii de lucru; 2. asigurarea unui nivel de viaţă echitabil pentru populaţie; 3. stabilizarea pieţelor; 4. garantarea securităţii aprovizionării; 5. asigurarea unor preţuri rezonabile pentru consumatori. Ceea ce apare cu evidenţă numai din lectura acestor obiective este faptul că politica agricolă comună a utilizat diferite instrumente de intervenţie pentru a echilibra sau modifica raporturile de piaţă, cu scopul de a atinge rezultate care nu ar fi putut fi realizate în alte condiţii. Aceste intervenţii, în esenţă politice, erau evident ghidate de alte valori decât cele specifice pieţei libere, principalul scop fiind de a influenţa distribuţia veniturilor agricole, prin influenţarea preţurilor. Ca atare, în cadrul PAC, ca şi în economiile centralizate de altfel, preţurile care guvernează deciziile fermierilor nu mai sunt rezultatul cererii şi al ofertei, ci rezultatul unor decizii politice (H. Wallace, 2004, p. 192). Obiectivele trei şi cinci (stabilitatea pieţelor şi garantarea unor preţuri rezonabile pentru consumatori) exprimă substanţa aşa-numitei „organizări comune a pieţelor”.

Politici ale UE

Modalităţi de realizare a PAC

Mijloacele de realizare a politicii agricole comune (PAC) sunt prevăzute în articolele următoare ale Tratatului CE: a) organizarea comună a pieţei (art. 34). Pentru atingerea obiectivelor prevăzute în cadrul art.39, piaţa agricolă urma a fi organizată, având în vedere următoarele elemente: reguli comune în domeniul concurenţei; coordonare obligatorie privind organizarea diferitelor pieţe naţionale; organizarea pieţelor europene. În final, această a treia formă se va impune, sub termenul generic de Organizarea Comună a Pieţelor (OCP), pentru cereale, zahăr etc. b) măsuri orizontale, respectiv acţiuni, acte normative, instrumente financiare aplicabile întregului sector agricol, indiferent de natura produselor agricole, respectiv: • • • • măsuri prin care se finanţează sectorul agricol, proceduri privind administrarea şi controlul terenurilor, mecanisme comerciale şi acorduri comerciale (în special legate de relaţiile din cadrul OMC), măsuri privind protecţia consumatorilor etc.

8.1.2 Marile etape ale PAC

Toate statele membre au intervenit în domeniul agricol pentru a asigura fermierilor venituri comparabile cu cele ale altor categorii de lucrători, deşi aceste acţiuni nu au fost niciodată încununate de succes. Instrumentele utilizate erau relativ aceleaşi: organisme de intervenţie, controlul importurilor, ajutoare pentru export etc. Cu toate acestea, intensitatea a fost diferită, ca urmare a condiţiilor existente diferite: Franţa şi Italia aveau suprafeţe agricole importante şi o pondere ridicată a populaţiei în agricultură, dar practicau încă o agricultura predominant tradiţională, spre deosebire de Germania şi ţările Benelux, în care nivelul industrializării sectorului agricol era mult mai ridicat.


În construcţia PAC pot fi identificate mai multe perioade (J. Neme, 1995, p. 161-165):

1. Perioada de formare (Stressa)

Comisia a avut obligaţia de a organiza, odată cu intrarea în vigoare a tratatului, o conferinţă a statelor membre pe probleme agricole, înainte de a prezenta propuneri privind elaborarea şi realizarea unei PAC. Această conferinţă, care a avut loc la Stressa, în iulie 1958, a ajuns la un consens privind necesitatea protejării pieţei interne în faţa concurenţei din exterior, a existenţei unei corelaţii între politica preţurilor şi structura producţiei, precum şi asupra necesităţii asigurării unor venituri rezonabile pentru agricultori şi a protejării exploataţiilor agricole.

2. Perioada maratoanelor şi crizelor

Comisia a avansat primele propuneri în noiembrie 1959, urmând ca formulările respective revăzute să fie prezentate în vara anului 1960. Cu toate acestea, la finele anului 1961 nu se luase încă nici o decizie. Franţa condiţiona acordul său privind trecerea la a doua etapă a perioadei tranzitorii (31 decembrie 1961), care necesita unanimitate, de finalizarea deciziilor în domeniul agricol. Un prim maraton agricol (200 ore repartizate în 23 de zile) a dus la elaborarea fundamentelor PAC. Crizele şi discuţiile maraton vor continua însă să se succeadă. Realizarea organizaţiilor comune de piaţă La începutul anului 1962 Consiliul de Miniştrii va adopta şase reglementări pe produse (vizând în special cerealele şi produsele derivate (porci şi păsări), o rezoluţie privind produsele lactate, carnea de vită şi zahărul, o decizie privind piaţa produselor agricole prelucrate industrial, o reglementare privind regulile de concurenţă în agricultură şi o reglementare privind crearea Fondului European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA). Odată cu fixarea unui preţ indicativ pentru cereale, de la care urmau a fi stabilite preţurile de intervenţie, prelevările la import şi restituirile la export, s-au pus bazele PAC. Mecanismul preţurilor devenea astfel piesa de bază în susţinerea veniturilor agricole, fiind astfel trasate şi trei dintre caracteristicile importante ale PAC: Unicitatea pieţei, pornind de la existenţa unui sistem de preţuri unice, care urmau a fi fixate. Preferinţa comunitară, manifestată faţă de concurenţa externă.

Politici ale UE

Solidaritatea financiară, prin suportarea cheltuielilor implicate de PAC prin intermediul FEOGA. Un nou set de discuţii maraton, la finele anului 1963, va permite adoptarea de reglementări preliminare în ceea ce priveşte carnea de vită, produsele lactate şi orezul precum şi fixarea liniilor directoare în viitoarea politică comună privind produsele grase (prin instituirea unei taxe pe ulei şi margarină). Un al treilea maraton va avea loc la sfârşitul anului 1964. În acea perioadă, deoarece Germania întârzia cu fixarea preţurilor comune pentru cereale (deoarece aceasta însemna o reducere pentru agricultorii naţionali), la 21 octombrie 1964 Franţa a anunţat că „va înceta să mai participe la CEE dacă Piaţa comună nu va fi organizată aşa cum s-a prevăzut.” Germania va ceda şi astfel Consiliul va decide asupra unificării preţurilor la cereale şi produse derivate (porc şi pasăre) începând cu 1 iulie 1967 precum şi asupra unei întăriri a OCP în cazul fructelor şi legumelor. În iulie 1966, Consiliul va fixa preţurile agricole comune pentru produse lactate, carne vită, zahăr, orez, oleaginoase şi ulei de măsline şi va definitiva organizarea pieţelor pentru zahăr şi materii grase. Noi OCP vor fi realizate ulterior pentru carne de oaie, peşte, tutun, vin, flori etc. Rămân însă neacoperite unele produse precum alcoolul etilic (neinclus în OCP nici la începutul anilor ’90). Finanţarea PAC şi criza din 30 iunie 1965 Conform celor decise în cadrul primului maraton agricol, Consiliul de Miniştrii urma să precizeze modul de finanţare al PAC cel mai târziu la 30 iunie 1965. În faţa reticenţelor manifestate de unele ţări, dar şi pentru a accelera construcţia comunitară, Comisia a propus, la începutul anului 1965, realizarea unui vast plan incluzând: Realizarea anticipată a uniunii vamale pentru produse industriale începând cu 1 iulie 1967. Realizarea pieţei comune agricole de la aceeaşi dată, ceea ce, din punct de vedere financiar implica preluarea tuturor cheltuielilor de susţinere a PAC de către FEOGA. Alocarea taxelor vamale şi a prelevărilor agricole bugetului CEE. Deoarece semnarea unui acord privind finanţarea agricolă la dată prevăzută (30 iunie) părea imposibilă, Franţa a anunţat că încetează să mai participe la lucrările Consiliului. Criza nu va fi depăşită decât prin aşa numitul „compromis de la Luxemburg”, din ianuarie 1966, care, limitând utilizarea regulii majorităţii, va apăsa greu asupra continuării construcţiei comunitare (în domeniul agricol va trebui aşteptat anul 1982, pentru ca atunci, Consiliul să adopte, pentru prima dată cu majoritate calificată, decizia privind preţurile campaniei 1982/83).


Ulterior, la 11 mai 1966, Consiliul se va pune de acord în problema finanţării FEOGA, iar la începutul anilor ’70 se va lua decizia definitivă privind finanţarea cheltuielilor comunitare, inclusiv agricole.

3. Planul Mansholt

La finele anilor ’60, comisarul responsabil cu politica agricolă, olandezul Sicco Mansholt, a tras un semnal de alarmă, dând publicităţii un memorandum celebru prin care prezenta problemele ridicate de PAC în cadrul Europei celor 6 (momentul este plasat înaintea primei lărgiri)52 . ⎦ Probleme comerciale, legate de apariţia excedentelor, rezultat al unei dezvoltări mult mai rapide a producţiei decât a consumului. Cantitatea de grâu afectată de intervenţii ajunsese la 1,1 mil. tone în 1967-’68, iar rata auto-satisfacerii trecuse de la 93% în 1958 la 103,9% începând cu 1965). Stocul de unt, care se ridica la 67,9 mii tone în 1965, urma să atingă nivelul estimat de 325 mii tone în 1969. Pe de altă parte, în acel moment se menţineau încă deficite în privinţa cerealelor, cărnii de vită sau uleiurilor vegetale (unde rata auto-satisfacerii, în 1965, era de 37,7%). Probleme financiare, legate de creşterea cheltuielilor FEOGA, secţiunea Garanţie. Probleme sociale, legate de faptul că în ciuda nivelului ridicat al preţurilor agricole comunitare, nu se asigurau venituri rezonabile pentru agricultori.

⎦ ⎦Memorandul Mansholt propunea, pe termen scurt, o mai bună ierarhizare a preţurilor, pe termen mediu, măsuri de eliminare a excedentelor (în special pentru unt - preţuri de vânzare reduse etc.) iar pe termen lung, o reformă a structurilor agricole.

4. Creşterea provocărilor

În ciuda mecanismelor de organizare a pieţelor realizate, a preţurilor comune practicate, a deciziilor comune privind finanţarea agriculturii, PAC părea a ridica în continuare noi probleme, în sprijinul acestei afirmaţii stând cel puţin trei argumente: a) Atitudinea Marii Britanii şi presiunile SUA Marea Britanie, în mod tradiţional ostilă includerii agriculturii în spaţiul european al liberului schimb, a trebuit să accepte PAC ca preţ al intrării sale în CEE (începând cu 1 ianuarie 1973). Acceptul a fost doar temporar,

52

Comisia Europeană, Memorandum pentru reforma politicii agricole comune, 1968

Politici ale UE

intenţia reală fiind de a obţine punerea în discuţie a PAC sau, cel puţin, modificarea acesteia într-un mod favorabil Marii Britanii. Astfel, începând cu anul 1974, guvernul laburist va solicita renegocierea PAC şi va obţine chiar concesii importante (subvenţii pentru consumatorii de unt, un aranjament privind importul de unt din Noua Zeelandă, un protocolul privind zahărul în cadrul Convenţiei de la Lome etc.). În continuare, presiunile britanice vor avea în vedere nivelul preţurilor şi limitarea costurilor financiare ale PAC. În exteriorul spaţiului comunitar, SUA exercitau o presiune crescândă în vederea modificării PAC, considerată a fi mult prea protecţionistă şi de natură să falsifice schimburile comerciale internaţionale datorită subvenţionării agresive a exporturilor. b) Acumularea excedentelor şi creşterea costurilor PAC Intrarea Marii Britanii în CEE, mare importator de produse agricole, a părut să rezolve, cel puţin pe moment, problema produselor lactate. Soluţia era însă provizorie, problema excedentelor fiind reluată ulterior la finele anilor ’70. În tabelul următor este urmărită evoluţia ratei de auto-satisfacere, între 1973, anul primei lărgiri, şi 1983, anul în care principiul pragului garantat a fost acceptat pentru numeroase produse. Gradul de auto aprovizionare al CEE în cazul câtorva produse, în 1973/4 şi 1982/3

Tabelul 8.1 (%) CEE celor 10 1973/74 1982/83 Cereale total (fără orez) Grâu Produse lactate Lapte pudră integral Unt Carne, total 91 104 90 231 98 96 109 124 141 317 147 102 Din care Marea Britanie 1973/74 1982/83 68 60 30 74 19 70 106 102 55 389 77 78

Sursa: Situation de l’agriculture dans la Communauté, Rapport, 1985, p. 249-250

Pe ansamblu, conform unui studiu publicat de OCDE 53 , în 1979, pentru prima dată, „Comunitatea celor 9” a înregistrat un excedent al aprovizionării cu produse alimentare, gradul mediu de auto-satisfacere atingând nivelul de 103%. Dacă luăm în calcul şi importurile de furaje din ţările terţe, gradul net de auto-aprovizionare scade la 89%, ceea ce demonstra faptul că

53

Informations de l’Eurostat, n. 2, 1981, p. 11


„o parte considerabilă a bazei de produse animale nu există în interiorul comunităţii şi trebuie importată sub formă de furaje”. Cu alte cuvinte, securitatea nu era decât aparentă. Comunitatea producea mai mult decât consuma dar înregistra şi o dublă fragilitate: dependenţă energetică (datorită producţiei tot mai mecanizate) şi dependenţă în cazul furajelor. În anii următori, stocurile vor continua să crească (în 1986, 1,3 milioane tone unt, 1 milion tone lapte pudră, 730.000 tone carne vită). Intrarea Spaniei şi a Portugaliei, deşi ar fi trebuit să mai atenueze uşor anumite excedente, dimpotrivă, a ridicat noi probleme în domeniul fructelor, legumelor, vinului, uleiului de măsline şi pescuitului maritim. La începutul anilor 90, gradul de auto-satisfacere, pentru Comunitatea celor 12, era de 120% pentru cereale (din care, numai grâul, 132,6%), 133,7% pentru zahăr, 121% pentru unt şi 102% pentru carne.

5. Reforma PAC

A fost realizată printr-o serie de măsuri punctuale: Primele schimbări în PAC, deşi modeste, au fost operate în 1979, prin introducerea unei taxe de co-responsabilitate la producţia de lapte în scopul transferării asupra producătorilor a unei părţi din cheltuielile de stocare şi a subvenţiilor la export. În scurt timp, această taxă s-a dovedit insuficientă pentru a stopa creşterea producţiei de lapte. Pentru a restrânge oferta la nivelul cererii (consum intern plus export), în 1984 s-a introdus sistemul cotelor la producţia de lapte. Modificări substanţiale s-au produs în 1988, când Consiliul de Miniştrii a decis să plafoneze creşterea cheltuielilor agricole: rata creşterii acestora nu putea depăşi 74% din rata de creştere a PIB-ului comunitar. De asemenea, s-a decis extinderea aplicării cotelor de producţie la întreaga producţie agricolă (la lapte ele fuseseră introduse în 1984, iar zahărul fusese întotdeauna supus acestui regim). Aceste limite, numite stabilizatori, erau menite să controleze cheltuielile comunitare aferente organizării comune a pieţei. Stabilizatorii respectau următorul principiu: dacă producţia depăşea un nivel determinat (cantitatea maxim garantată – CMG), sprijinul acordat agricultorilor se reducea automat. Reducerea se aplica ansamblului producţiei nu doar părţii care depăşea CMG. Astfel, în cazul cerealelor, CMG a fost fixat la 160 milioane tone pe an. În cazul depăşirii acestui plafon, preţul se reducea cu 3% pe parcursului anului viitor care urma recoltei respective. Reducerile de preţ fiind

Politici ale UE

cumulative, atunci când producţia depăşea CMG pentru a doua oară, se realiza o nouă reducere de preţ de 3%. Stabilizatorii au avut un succes limitat, acumularea excedentelor, în special pentru carne vita şi lapte, continuând să se producă. Pe fondul reducerii preţurilor mondiale, s-a înregistrat o creştere a volumului subvenţiilor. În plus, pierderea anumitor pieţe tradiţionale de export, precum a fostelor republici din URSS şi anumite regiuni din Orientul Mijlociu, a agravat problema excedentelor, impunând continuarea reformei. Reforma din 1992 a plasat PAC în centrul strategiei de dezvoltare rurală a UE. Obiectivele sale esenţiale erau următoarele: • menţinerea Comunităţii în rândul producătorilor şi exportatorilor de produse agricole, prin creşterea competitivităţii, atât în plan intern cât şi extern; • reducerea producţiei până la nivelul cererii manifestate pe piaţă; • concentrarea ajutorului către susţinerea directă a fermierilor; • încurajarea agricultorilor să nu-şi abandoneze terenurile; • protejarea mediului şi dezvoltarea potenţialului natural al satelor. Elementul central al pachetului de reforme l-a constituit reducerea preţurilor de intervenţie şi a suprafeţelor arabile cultivate. Pentru a compensa pierderile, ţăranii primeau ajutoare sub formă de plăţi directe pe hectar sau pe cap de animal. Produsele vizate erau: cerealele, oleaginoasele, plantele proteice şi carnea de vită. Un nou set de reforme a fost adoptat în 1999 şi implementat începând cu anul 2000, sub numele de Agenda 2000. El avea ca obiectiv continuarea şi aprofundarea reformei din 1992, prin înlocuirea măsurilor de susţinere a preţurilor cu ajutoare directe şi promovarea unei politici rurale coerente. Consiliul European de la Berlin a oferit un conţinut concret pentru ceea ce urma a fi, în anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul că reforma va garanta existenţa unei agriculturi multifuncţionale, durabile, competitive, repartizată pe tot teritoriul european, inclusiv în regiunile cu probleme. Orientările generale ale reformei din 1992 se regăsesc în liniile directoare adoptate de Consiliul European de la Berlin: 1. asigurarea competitivităţii agriculturii prin reducerea preţurilor astfel încât să fie asigurate atât debuşeele interne cât şi participarea crescândă la piaţa mondială. Această reducere a preţurilor va fi compensată prin acordarea de ajutoare directe fermierilor;


2. repartizarea sarcinilor între Comisie şi statele membre va fi redefinită în ceea ce priveşte acordarea de compensaţii sub forma ajutoarelor directe sau a măsurilor de dezvoltare rurală, în cadrul unui program de ansamblu. 3. această mişcare de descentralizare va fi însoţită în mod logic de simplificarea reglementărilor, respectiv a acelor reglementări privind dezvoltarea rurală, ceea ce va duce la dispariţia unui număr important de reglementări, în special cele privind marile culturi. Legislaţia va fi mai clară, mai transparentă, iar sarcinile administrative impuse agricultorilor vor fi reduse la minimum; 4. dezvoltarea rurală devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rurală coerente, a cărei misiune este de a asigura o mai bună folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaţiului, protecţia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea să acţioneze modulat, respectiv să reducă ajutoarele directe acordate exploataţiilor (în funcţie de criteriul folosirii forţei de muncă pe exploataţie) şi să orienteze aceste sume către măsuri privind protecţia mediului. Acest model de agricultură nu trebuie să fie similar cu cel existent în alte ţări, concurente ale UE, existând multe diferenţe între acestea. Modelul european este astfel conceput încât să păstreze nivelul câştigurilor fermierilor şi stabilitatea acestora prin intermediul organizării comune a pieţei şi al plăţilor compensatorii. În iunie 2003 Consiliul de Miniştri a ajuns la un acord în domeniul reformării PAC, concretizat în adoptarea unui nou cadru legal în septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru în susţinerea şi întărirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC, Agricultura în pilonul 2, Dezvoltare rurală, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE şi prin extinderea sferei de acţiune a instrumentelor actuale de dezvoltare rurală. Această reformă va schimba complet modul în care Uniunea Europeană sprijină sectorul agricol. Politica Agricolă Comună va fi direcţionată spre interesele consumatorilor şi a contribuabililor, astfel încât fermierii să aibă libertatea de a produce ceea ce se cere pe piaţă. După cum se poate observa din cele prezentate anterior (vezi şi Anexa 8.1), în cei 45 de ani de la trasarea arhitecturii Politicii Agricole Comune cea mai importantă transformare poate fi considerată trecerea de la susţinerea agriculturii prin preţuri (ca prim pilon al PAC) la dezvoltarea rurală (pilonul al doilea). În ultimii ani, prin intermediul obiectivelor dezvoltării durabile, Uniunea Europeană a realizat tranziţia de la sprijinirea producţiei la susţinerea directă a veniturilor producătorilor. Un câştig

Politici ale UE

important al procesului de reformă este acela că fermierii acceptă, prin intermediul măsurilor de dezvoltare rurală, să-şi adapteze afacerile, metodele de management al terenurilor şi practicile agricole la nevoile reale ale societăţii. Politica de dezvoltare rurală este din ce în ce mai focalizată pe indivizi şi grupuri, altele decât cele reprezentate de fermieri, active în aceste zone, în scopul promovării unei dezvoltări integrate şi durabile a zonelor rurale.

8.2 Organizarea comună a pieţei (OCP). Secţiunea „Garantare” a FEOGA

Organizarea comună a pieţei se bazează pe două mari principii: 1) libera circulaţie a produselor pe piaţa unică, însoţită de preferinţa comunitară. Ea se traduce prin: a) eliminarea restricţiilor cantitative în calea schimburilor agricole, a taxelor vamale şi a măsurilor cu efect echivalent în schimburile dintre ţările membre presupune, într-un cadru foarte reglementat, caracterizat prin existenţa unui regim uniform al preţurilor şi a unor garanţii uniforme pentru producătorii comunitari; b) realizarea unei protecţii periferice comune, cu scopul protejării agricultorilor în faţa preţurilor mondiale de regulă mai mici şi a fluctuaţiei cursurilor de schimb. Această protecţie periferică trebuie să asigure preferinţa comunitară, astfel încât să favorizeze achiziţionarea produselor agricole comunitare. 2) responsabilitate financiară comună: a) la nivelul gestionării pieţelor, cu alte cuvinte în privinţa cheltuielilor de intervenţie necesare în cazul organizării comune a pieţei (de exemplu, ajutoare pentru exportatori, cheltuieli de stocare etc.) b) pentru finanţarea operaţiunilor de ameliorare a structurilor agricole. Organizarea comună a pieţelor a înlocuit treptat, după introducerea PAC (în sectoarele unde era necesar) organizarea naţională a pieţelor. În prezent ea acoperă circa 90% din producţia agricolă comunitară (cereale, porcine, fructe şi legume, banane, vin, produse lactate, carne vită, orez, materii grase, zahăr, floricultură, fructe şi legume transformate, tutun, carne oi şi capră ş.a).


8.2.1 Protecţia agriculturii comunitare. Modalităţi clasice de susţinere a veniturilor agricultorilor în faţa concurenţei străine

Din raţiuni diferite, în cea mai mare parte a ţărilor industrializate, agricultorii sunt în mod tradiţional protejaţi. În principal, se urmăreşte asigurarea unui venit satisfăcător dar şi un minim de securitate a aprovizionării (acesta a fost unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii agricole în unele ţări neutre, precum Elveţia, Austria sau Suedia, care au considerat securitatea aprovizionării drept una dintre condiţiile necesare menţinerii neutralităţii politice). Pe de altă parte însă, consumatorii doresc să profite de preţurile reduse de pe piaţa mondială. Experienţa a demonstrat însă că aceştia au nevoie, în acelaşi timp, de protecţie împotriva unei penurii fizice sau a unei creşteri excesive a preţurilor. Cea mai mare parte a ţărilor dezvoltate practică două mari sisteme de protecţie a veniturilor agricole, independent de instrumentele clasice de politică comercială (taxe vamale şi restricţii cantitative): sistemul măsurilor compensatorii (deficiency payments) şi sistemul prelevărilor-restituirilor.

Logica celor două sisteme

Pentru a înţelege mai bine logica celor două sisteme trebuie să pornim de la ipoteza unor preţuri mondiale de 100 u.m. şi să considerăm că, pentru a asigura un venit decent pentru agricultori, preţul ar trebui să crească la 200 u.m. pe chintalul de grâu. Simplificând foarte mult, putem descrie două sisteme diferite, respectiv: a) În sistemul măsurilor compensatorii, care a fost tradiţional în sistemul britanic (vezi teoria lui Ricardo: preţurile scăzute ale pieţei mondiale pentru hrana lucrătorilor duc la creşterea competitivităţii industriei), se vor importa produse la preţul de 100 u.m. - preţul pieţei mondiale. Pentru ca agricultorii naţionali să aibă un venit decent, încasările care provin direct din vânzări vor fi completate cu anumite sume suplimentare. Prin urmare, pe piaţă, preţurile vor fi la nivelul preţurilor mondiale, dar se vor face şi plăţi compensatorii de încă 100 u.m., contribuabilul fiind cel care va plăti pentru susţinerea agriculturii. În mare, acesta era sistemul britanic înainte de intrarea în Comunitate; cu unele modificări, el reprezintă şi astăzi unul dintre fundamentele agriculturii britanice. b) Sistemul prelevărilor-restituirilor, deşi va duce la acelaşi rezultat, va folosi metode diferite. Pentru ca agricultorul să obţină un venit decent, el va trebui să primească de asemenea 200 u.m. pentru

Politici ale UE

chintalul de grâu (preţul mondial rămânând de 100 u.m.). Se va decide atunci ca preţul intern să fie de 200 şi, de fiecare dată când va intra un chintal de grâu cumpărat cu 100 de pe piaţa mondială, i se vor aplica taxe de încă 100 (prelevări), ridicând preţul la 200 (în fapt se va aplica o taxă ceva mai mare, pentru a asigura preferinţa comunitară). Prin urmare, spre deosebire de taxele vamale, acum avem de a face cu taxe variabile la import, deoarece preţurile mondiale variază în mod constant. Diferenţa dintre preţul practicat pe piaţa comunitară şi cel de pe piaţa mondială va reprezenta prelevarea variabila la import. La export, Comunitatea va acorda o subvenţie numită „restituire”, care va compensa diferenţa dintre preţul comunitar de 200 şi cel mondial de 100.

Diferenţe între cele două sisteme

Din punct de vedere financiar, cum preţurile mondiale sunt, de regulă, insuficiente pentru a asigura un venit decent agricultorilor, se consideră că în sistemul măsurilor compensatorii cel care plăteşte va fi contribuabilul iar în sistemul prelevărilor-restituirilor, consumatorul. Primul sistem este considerat greoi din punct de vedere financiar. El devine extrem de necesar atunci când protecţia este „consolidată” în cadrul GATT, situaţie în care este imposibil sau foarte dificil (numai în schimbul unor contraprestaţii) să aplici la frontieră protecţia necesară. Al doilea sistem devine foarte costisitor în condiţiile în care producţia este excedentară şi trebuie asigurate subvenţiile pentru export, în condiţiile în care volumul prelevărilor pentru import scade foarte mult. Din punct de vedere al protecţiei consumatorilor, de regulă, sistemul măsurilor compensatorii este mai favorabil acestora. Dar, în cazul unor tensiuni brutale ale preţurilor pe piaţa mondială, precum a fost cazul la începutul anilor ’70, sistemul prelevărilor-restituirilor se dovedeşte a fi un factor de stabilitate a preţurilor, în beneficiul consumatorilor. În exemplul anterior, dacă preţurile mondiale cresc la 300, este suficient să se aplice o prelevare de 100 pentru a descuraja exporturile şi să se acorde o restituire la import (o adevărată prelevare negativă) pentru a menţine preţurile comunitare la adăpost. Trebuie făcută observaţia că, în ambele sisteme (prezentate schematic mai sus), este vorba de a garanta agricultorilor anumite încasări pe unitatea de producţie (de exemplu, pe chintalul de grâu). Avem de a face, prin urmare, cu o susţinere a veniturilor agricole în funcţie de volumul producţiei, prin susţinerea preţurilor sau prin alocarea unei diferenţe de preţ.


Diferite forme de protecţie a agriculturii comunitare în faţa concurenţei străine

Deşi, ca regulă generală, Comunitatea celor şase, în momentul realizării PAC a adoptat sistemul prelevărilor-restituirilor (în vreme ce în Marea Britanie se practica sistemul măsurilor compensatorii), în realitate nici unul dintre cele două sisteme nu a existat în formă pură. Pe de o parte, Marea Britanie a renunţat treptat la sistemul respectiv, considerat a fi extrem de costisitor din punct de vedere bugetar, iar Comunitatea a adoptat sistemul măsurilor compensatorii în cazul produselor pentru care producţia comunitară era deficitară sau pentru care s-a angajat să nu realizeze o protecţie la frontieră (cazul oleaginoaselor). Uleiul de măsline a reprezentat un caz mai complicat: el era la concurenţă cu celelalte uleiuri comestibile şi intra în Comunitate fără taxe vamale. Pentru a asigura un venit suficient pentru producătorii de ulei de măsline comunitari ar fi trebuit aplicată o taxă de prelevare ridicată. Efectul nedorit ar fi fost că ea ar fi ridicat preţul uleiului şi i-ar fi orientat pe consumatori spre alte uleiuri. Prin urmare, s-a introdus un sistem complex, prin care se aplica atât o prelevare la importul uleiului de măsline, suficientă pentru a asigura un venit rezonabil pentru agricultori, cât şi un ajutor pentru producţie (un fel de măsură compensatorie) şi, respectiv, o subvenţie pentru consum. Mecanismele clasice de protecţie a pieţelor agricole europene, în faţa concurenţei externe, sunt diferite, în funcţie de modul de organizare al pieţei, care ţine cont de caracteristicile produselor agricole, de unde şi diversitatea terminologică aparent haotică: 1. Sistemul prelevărilor variabile la import se foloseşte, de regulă, pentru cereale, zahăr, produse lactate, şi, într-o măsură limitată, pentru uleiul de măsline. El este completat printr-un mecanism de restituiri la export (subvenţii variabile). 2. Sistemul „preţurilor de referinţă” se foloseşte pentru fructe, legume şi vin. În acest caz, se aplică o taxă tuturor produselor oferite sub acest preţ de referinţă, care, la rândul lui este fixat astfel încât să garanteze faptul că importurile, nu vor duce la variaţii ale preţurilor comunitare sub un anumit nivel. În fapt, avem aici mai mult un mecanism de salvgardare, care se adaugă protecţiei normale realizate prin TVC. Un „preţ minim la import”, urmărind acelaşi scop, se aplică pentru anumite produse din peşte. 3. Sistemul „preţurilor de ecluză” se utilizează pentru carnea de porc şi pasăre. În acest caz, se porneşte de la costul de producţie din ţările terţe cele mai rentabile, şi orice produs, care la intrarea în Comunitate are un preţ inferior, este supus unei penalizări suplimentare, peste protecţia normală.

Politici ale UE

4. Taxele vamale se aplică în cazul cărnii de vită (completate fiind cu prelevări), fructe, legume şi vin (independent de preţurile de referinţă), peşte (independent de preţul minim de import), horticultură, tutun (independent de ajutorul acordat direct). 5. Pentru produsele industriei agricole şi alimentare a fost instituit un sistem mixt. De exemplu, unui biscuit importat dintr-o ţară terţă, i se aplică un mecanism de protecţie dublu: a. pe de o parte, un „element mobil” sub forma prelevării pe materia încorporată, astfel încât făina inclusă în biscuit să fie la fel de scumpă precum făina comunitară; la fel în cazul zahărului etc. În biscuitul importat, elementele încorporate vor fi ridicate la nivelul preţurilor comunitare; pe de altă parte, în biscuit există încorporată şi o activitate industrială, de transformare, care este protejată printr-un „element fix”, sub forma unei taxe vamale care să permită menţinerea preferinţei pentru biscuiţii comunitari.

b.

Structura prezentată anterior a suferit transformări importante în cadrul Rundei Uruguay. Trebuie să reamintim faptul că în conformitate cu reglementările GATT, uniunile vamale şi alte forme de integrare economică sunt exceptate de la obligaţia aplicării „clauzei naţiunii celei mai favorizate”. Cu toate acestea, angajamentele GATT, de eliminare a barierelor netarifare în relaţiile comerciale dintre părţile contractante, au constituit o sursă permanentă de conflict între SUA şi UE. În ciuda tuturor diferendelor până la Runda Uruguay negocierile pe marginea acestui capitol au fost ocolite cu iscusinţă. In cele din urmă, Acordul privind agricultura, negociat în cadrul acestei runde, a demonstrat disponiblitatea UE de a reforma PAC, reprezentând şi „un fel de ratificare internaţională a reformei MacSharry” (H. Wallace, 2004, p. 199).

Orientarea producţiei comunitare prin intermediul preţurilor

Protejarea agriculturii comunitare în faţa concurenţei străine poate fi insuficientă, în cazul unor excedente de producţie, situaţie în care, nici închiderea frontierelor nu va asigura un anumit nivel al preţurilor pe piaţă şi al veniturilor pentru fermieri). Este, prin urmare, necesară intervenţia pe piaţa internă, pentru a orienta producţia şi a asigura stabilitatea preţurilor. Preţurile au un dublu rol: 1. să orienteze producţia comunicând în avans preţurile pe care OCP îşi propune să le asigure pentru producători. În funcţie de tipul de organizare a pieţei, avem „preţuri indicative”, „preţuri obiectiv”, „preţuri de orientare” ş.a.


2. să declanşeze mecanismul de intervenţie pentru a împiedica preţurile reale de pe piaţă să cadă sub un anumit nivel. Mecanismul de intervenţie acţionează în momentul în care preţurile practicate în spaţiul comunitar scad şi ating nivelul „preţurilor de intervenţie” sau „de achiziţie” (în funcţie de organismul de intervenţie specific).

TERMINOLOGIE PRIVIND PREŢURILE AGRICOLE COMUNITARE Preţul dorit de UE: Preţ indicativ în cazul cerealelor, zahărului, laptelui, uleiului de măsline, rapiţei, floarea soarelui, orezului Preţ orientativ pentru carne de vită şi vin Preţ obiectiv pentru tutun, soia, in, mazăre, bob. Preţul minim de import: Preţ prag pentru cereale, zahăr, lapte, ulei de măsline, rapiţă, floarea soarelui, orez Preţ de ecluză pentru produse avicole, carne porc (preţ fixat pornind de la preţurile de referinţă ale ţărilor cu cele mai ridicate randamente) Preţ de referinţă pentru vin, fructe, legume (preţ calculat pornind de la preţul intern mediu, majorat cu o sumă forfetară) Preţul garantat: Preţ de intervenţie pentru cereale, zahăr, lapte, ulei de măsline, rapiţă, floarea soarelui, orez, tutun, carne de vită Preţ minim pentru soia Preţ de cumpărare pentru legume şi fructe (între 40 şi 70% din preţul de bază) şi carne de porc

Organizarea producţiei

Prin folosirea sistemului de cote şi al cantităţilor naţionale garantate se poate controla producţia agricolă şi se pot limita excedentele. Prin îngheţarea terenurilor sau modificarea destinaţiei lor, ca şi prin atribuirea de plăţi compensatorii, se previne apariţia supraproducţiei. • • Cotele sunt cantităţi maxim admise ale producţiei agricole, în caz de supraproducţie, fermierul fiind penalizat pecuniar. Cantităţile naţionale garantate, acordate statelor membre, sunt cantităţi maxim admise, în cazul cărora, în cazul depăşirii, producătorii plătesc un impozit de co-responsabilitate iar preţul de intervenţie pentru campania următoare este redus. Îngheţarea terenurilor vizează scoaterea acestora din circuitul agricol, iar diversificarea producţiei, introducerea unor noi culturi. Plăţile compensatorii completează veniturile agricultorilor, fiind atribuite în funcţie de numărul animalelor sau suprafaţa cultivată.

• •

Politici ale UE

Modul de utilizare al preţurilor pe piaţa cerealelor

Piaţa cerealelor poate fi considerată ca un reper, în măsura în care pe această piaţă s-a făcut primul experiment (1962) privind mecanismul de armonizare şi susţinere a preţurilor. După cum am arătat anterior, ansamblul intervenţiilor PAC se bazează pe preţuri comune, definite în funcţie de gradul de protecţie dorit. Consiliul de Miniştrii, cu majoritate calificată, după consultarea Parlamentului European şi pe baza propunerilor Comisiei, sau Comisia, la începutul fiecărei campanii de comercializare 54 , fixează în mod artificial trei categorii de preţuri: preţuri indicative, preţuri prag şi preţuri de intervenţie. Preţul indicativ reprezintă preţul maxim la care instanţele comunitare estimează că se vor derula tranzacţiile. Deşi artificial, el este preţul dorit a fi obţinut de producători, în mod normal, pe piaţa comunitară. Este fixat pornind de la zona cea mai deficitară în cereale, Duisburg, N-E Germaniei. Preţul prag reprezintă preţul minim la care pot fi vândute produsele comunitare importate. Are un nivel superior preţului de intervenţie dar inferior celui indicativ. Este stabilit astfel încât să-i incite pe operatorii economici comunitari să respecte principiul preferinţei comunitare. Se determină astfel încât preţul de vânzare în UE al unui produs importat să fie foarte apropiat de preţul indicativ, ţinând cont de cheltuielile de transport şi asigurare. În cazul în care preţurile importurilor sunt inferioare preţurilor prag, acestea sunt taxate. De exemplu, dacă se importă grâu canadian, la un preţ inferior preţului prag, se va percepe o taxă suplimentară, prelevarea la import (percepută de FEOGA). Această taxă este egală cu diferenţa între preţul prag şi preţul grâului canadian importat. Preţul de intervenţie este preţul garantat fermierilor, la care un organism de intervenţie desemnat de statele membre va cumpăra eventualele excedente şi le va stoca. Prin urmare este un preţ minim, pe care fermierii îl primesc chiar şi în cazul unor preţuri foarte scăzute de pe piaţă. Pentru a nu greva bugetul comunitar, Consiliul de miniştrii încurajează stocarea privată a produselor, acordând o primă producătorilor care-şi stochează singuri surplusurile. Începând cu 1986, supraproducţiile sunt penalizate prin reducerea preţului de intervenţie pentru campania următoare. După reforma din 1992, în anumite sectoare, o creştere a ajutoarelor directe acordate agricultorilor a compensat reducerea preţurilor garantate. Produsele stocate pot fi transformate, folosite în scop umanitar sau vândute ulterior. În cazul în care se vor vinde pe piaţa internă, Comisia are obligaţia să se asigure că nu se vor produce perturbaţii. Atunci când sunt orientate spre piaţa externă, iar preţul mondial este inferior preţului comunitar, FEOGA varsă exportatorilor taxa de restituire. Aceste taxe corespund diferenţei dintre preţul comunitar şi cel mondial. Sistemul de finanţare compensatoriu echivalează cu a taxa importurile din ţările terţe şi a subvenţiona exporturile UE.

54

Campania de comercializare, a cărei dată de începere variază în funcţie de produs, durează un an.


Tipuri de ajutoare şi prime acordate

Acordarea ajutoarelor îmbracă forma plăţilor pe suprafaţă, ajutoare pentru producţie, ajutoare în sprijinul creşterii animalelor şi plăţi compensatorii. De asemenea, se acordă finanţări în favoarea comercializării producţiei, creşterii competitivităţii, constituirea şi funcţionarea grupurilor de producători din sectorul agro-alimentar. Se acordă, de asemenea, ajutoare în cazul abandonării anumitor producţii sau reconversiei pământurilor sau exploataţiilor sau în cazul unor maladii ale animalelor.

Schimburile cu terţele ţări

La import se poate solicita importatorului un certificat de import şi achitarea unei taxe de prelevare la import. Atunci când pe piaţă se constată perturbări, Comunitatea poate face apel la măsuri de salvgardare. • • Certificatele de import sunt eliberate de autorităţile competente ale statelor membre după depunerea unui depozit de garanţie. Sistemul de prelevare a fost instituit pentru o mare parte a producţiei agricole astfel încât preţurile produselor importate să nu fie inferioare celor comunitare.

Urmare a angajamentelor internaţionale sau datorită relaţiilor cu anumite grupuri de ţări, importul anumitor produse poate fi contingentat sau taxat preferenţial, în vreme ce alte importuri pot fi exonerate de plata taxelor vamale. Contingentele tarifare care fixează cantitatea exceptată pot fi atribuite conform metodei primul venit/primul plătit, al examenului simultan, operatori tradiţionali/operatori noi sau alte metode nediscriminatorii. • Măsurile de salvgardare, mergând până la suspendarea importurilor, pot fi luate în cazul în care pe piaţa comunitară apare riscul unor grave perturbaţii determinate de importuri sau, după caz, de exporturi. Consiliul de miniştrii, statuând cu majoritate asupra propunerii comisiei şi după consultarea Parlamentului, fixează regulile generale vizând măsurile de salvgardare. Aceste măsuri sunt propuse de Comisie din proprie iniţiativă sau la cererea statelor membre.

La export UE varsă restituiri identice producătorilor europeni care exportă pe piaţa mondială. Acestea sunt subvenţii menite să aducă preţurile la nivelul pieţei mondiale. Nivelul restituirii poate varia în funcţie de destinaţia produsului sau de alţi factori economici. De asemenea, solicitarea unui certificat de export poate fi obligatorie şi să condiţioneze acordarea restituirilor.

Politici ale UE

Transformarea UE îşi rezervă dreptul de a interzice recurgerea la regimul de perfecţionare activă (care permite transformarea în interiorul UE a unui produs importat, fără perceperea de taxe vamale în cazul în care produsul va fi exportat). Regimul de perfecţionare pasivă (care constă în exportul temporar al unui bun într-un stat terţ, unde este transformat înainte de a fi reimportat fără taxe), poate fi şi el interzis.

8.2.2 Modul de funcţionare al organizaţiilor comune de piaţă. Categorii importante de „organizaţii comune de piaţă”

Organizarea comună de piaţă permite fixarea preţurilor agricole unice pentru toate pieţele europene, acordarea de ajutoare producătorilor, instaurarea de mecanisme de control a producţiei şi organizarea schimburilor comerciale cu alte ţări. Alte atribuţii vizează relaţiile între statele membre şi Comisia europeană.

Mecanismele se prezintă astfel (Centrul de Resurse Juridice, 2002): preţurile. La începutul fiecărui an Consiliul fixează trei categorii de preţuri ale produselor agricole: preţul indicativ (considerat ca preţul la care ar putea avea loc tranzacţiile pe piaţa comunitară), preţul iniţial (preţul minim la care pot fi vândute produsele de import; este mai mare decât preţul de intervenţie şi încurajează cumpărarea produselor comunitare, respectând astfel principiul preferinţei comunitare), preţul de intervenţie (fiind preţul garantat la care autoritatea poate cumpăra şi stoca cantităţile produse). acordarea de ajutoare financiare. Ajutoarele financiare pot fi acordate pentru încurajarea producţiei (Regulamentele nr. 1259/1999 şi nr. 1251/99 ale Consiliului), creşterea şeptelului, pentru compensarea pierderilor suportate de agricultori în raport cu preţurile internaţionale, pentru marketingul producţiei, creşterea competitivităţii sau pentru încurajarea abandonării unui anumit tip de producţie / pentru conversia terenului sau a unor exploataţii agricole. controlul producţiei. Sistemul cotelor şi garantarea unor cantităţi la nivel naţional permit controlul producţiei agricole şi limitarea surplusului, ca şi stocarea acestuia. Prin sistemul de cote, fermierilor le este permisă producerea unei cantităţi maxime, depăşirea acestei cote fiind penalizată. Garantarea unor cantităţi la nivel naţional presupune că depăşirile vor fi penalizate prin diminuarea preţului de intervenţie pentru anul următor.


Controlul poate fi făcut şi prin necultivarea terenului sau diversificarea producţiei prin producerea unor materii prime necesare biomasei, primindu-se în schimb compensaţii financiare. Fermierilor le pot fi acordate compensaţii directe bazate pe numărul de animale sau suprafaţa cultivată. comerţul cu statele nemembre ale UE. În acest sens este încurajat exportul produselor procesate. Pentru a importa produse este necesar obţinerea unei licenţe de import şi plata unei taxe de import.

Asemenea organizări ale pieţelor constau în reguli stabilite la nivel comunitar privind nivelurile de producţie, calitatea, modul de comercializare al anumitor categorii de produse agricole, precum şi sprijinul financiar care este acordat din bugetul comunitar producătorilor pentru compensarea unor diferenţe de preţuri pe piaţă şi evitarea supraproducţiei. Organizaţiile funcţionează pentru majoritatea produselor agricole de origine vegetală sau animală: culturi arabile, vin, ulei de măsline, fructe şi legume, hamei, lapte şi produse lactate; producţii şi produse din bovine şi taurine, de ovine şi caprine, tutun sau miere. Pentru alcool şi cartofi nu există pieţe organizate. Din cauza amplasării geografice îndepărtate a anumitor regiuni din Uniune, au fost prevăzute reguli speciale pentru insulele Canare, Madeira şi Azore, insulele din Marea Egee şi pentru departamentele franceze de peste mări. Stabilirea şi aplicarea regulilor organizărilor comune ale pieţelor sunt în responsabilitatea Consiliului şi a Comisiei, aceasta din urmă fiind ajutată de un comitet de experţi reprezentând statele membre.

Categorii importante de Organizări comune ale pieţelor agricole (OCP)

La începutul anilor ’80 se puteau astfel distinge trei mari tipuri de OCP, care acopereau peste 95% din produsele agricole (C. Neme, J. Neme, p. 174-174): 1. organizaţii ale pieţelor care asigurau producătorilor o formă de garantare a desfacerii şi preţurilor. La rândul lor, acestea se împart în două categorii: a. organizaţii de piaţă care asigură producătorilor o formă de garantare a desfacerii şi preţurilor printr-un mecanism de intervenţie relativ sistematic. În acest caz, atunci când preţurile pieţei cad sub un anumit nivel dat, organismele de intervenţie aveau obligaţia să achiziţioneze la nivelul stabilit cantităţile în exces şi să le stocheze. Ei pot trimite pe piaţă aceste stocuri atunci când piaţa s-a redresat sau pot căuta alte destinaţii (de exemplu, exportul). Acesta este sistemul pentru majoritatea cerealelor, zahărului, produselor lactate. Se adaugă, în anumite condiţii, uleiul de măsline şi seminţele

Politici ale UE

oleaginoase. Acest sistem a permis agricultorilor să producă fără a-şi pune problema desfacerii, ceea ce a dus la apariţia stocurilor. b. Organisme care susţin piaţa prin mecanisme mai suple (ca de exemplu, ajutor pentru stocare, pensii pentru anumite categorii de producători etc.) În această categorie s-au inclus carnea de porc, unele categorii de legume şi fructe, vinul de masă.

2. organizaţii comune de piaţă fondate, în principal, pe protecţia contra concurenţei ţărilor terţe. Acestea acopereau puţin peste 20% din producţia agricolă (alte categorii de legume şi fructe, vin altul decât de masă, flori, produse avicole). 3. organizaţii de piaţă fondate pe acordarea de ajutoare suplimentare. Aceste organizaţii, care acopereau circa 2,5% din valoarea producţiei agricole, permiteau menţinerea scăzută a preţurilor. Ele puteau însoţi anumite forme de garantare a preţurilor. Este vorba de grâu dur, tutun, ulei măsline, seminţe oleaginoase. În anii ’90 a fost realizat un clasament uşor diferit, în care erau incluse patru categorii de OCP (Pierre Baudin, 1993): 1. organizaţii comune de piaţă bazate pe intervenţie Aceste OCP se bazează pe un preţ plafon care reprezintă un preţ garantat, fixat în avans. Circa 55% din producţia agricolă comunitară se realiza prin acest mecanism. În funcţie de tipul de intervenţie se disting două grupe: intervenţie automată, în cazul zahărului şi laptelui; protecţia exterioară se asigură prin sistemul prelevărilor-restituirilor; intervenţie mai suplă în cazul vinului de masă, anumite fructe şi legume; intervenţie facultativă în cazul cărnii de porc. La exterior, protecţia este asigurată printr-o combinaţie între preţurile de referinţă şi taxele vamale. 2. organizaţii care acordă ajutoare complementare faţă de preţurile de susţinere (intervenţie şi ajutoare) În acest caz, OCP, comportă atât un preţ cât şi măsuri de intervenţie. Venitul producătorilor este, în acest caz, constituit dintr-un preţ de piaţă sau preţ de achiziţie de către organismele de intervenţie şi dintr-un ajutor complementar atunci când preţul pieţei nu este suficient pentru a asigura un venit normal. Produsele vizate, care reprezintă circa 17% din valoarea producţiei agricole comunitare sunt: laptele şi produsele lactate (începând cu 2005), carnea de vită, oaie, cerealele, uleiul de măsline, seminţe oleaginoase.


3. organizaţii comune de piaţă care acordă ajutoare directe producătorilor Reprezintă circa 4% din valoarea producţiei agricole (înainte de includerea seminţelor oleaginoase). Este vorba despre: ajutoare proporţionale cu cantităţile produse, acordate sub forma unei susţineri acelor firme care transformă anumite produse, condiţia fiind ca acestea să ofere un preţ minim producătorilor. Sunt vizate: anumite fructe, legume transformate, bumbac, tutun etc.; ajutoare forfetare: nu mai avem de a face cu preţuri instituţionalizate iar intervenţia publică se limitează la acordarea unui ajutor forfetar către producător (de regulă, la hectar). Produsele vizate: in, cânepă; ajutoare facultative (hamei şi seminţe); ajutoare proporţionale cu randamentul oleaginoase după decembrie 1991). mediu (seminţe

4. organizaţii comune de piaţă care se bazează doar pe protecţia la frontieră În cazul acestora nu există preţuri fixate de către instanţele comunitare. În aceste tipuri de organizaţii, care reprezintă circa un sfert din valoarea producţiei agricole comunitare, formele de protecţie la frontieră sunt variabile, în funcţie de produs. Sunt vizate: produsele avicole (preţuri de ecluză), produsele floricole, produsele care nu fac obiectul OCP). Această dublă prezentare simplificată a OCP demonstrează complexitatea acestora, legată de specificul produselor vizate dar poate fi şi rezultatul forţelor politice care le-au decis apariţia. Această complexitate a contribuit însă şi la apariţia de fraude importante. În prezent, există patru tipuri de mecanisme pentru acordarea de ajutoare financiare şi anume: pentru producţie şi pentru intervenţie (lapte şi produse lactate, produse de bovine, caprine şi ovine); numai pentru producţie (hamei, tutun); numai pentru intervenţie (legume şi fructe); pentru protecţie vamală (flori şi plante, ouă şi produse de carne de pui).

Politici ale UE

În prezent, cele mai importante organizări comune ale pieţelor includ (Centrul de Resurse Juridice, 2002): · Culturile arabile Culturile arabile includ o mare varietate de recolte anuale de primă importanţă, cum ar fi: grâu, orz, porumb, secară, floarea soarelui, mazăre etc. Ele au cea mai mare pondere în bugetul de cheltuieli al Uniunii. În cazul limitării acestora se aplică aranjamente financiare de necultivare a terenului sau de abandonare a unui anumit tip de producţie (Regulamentul nr. 1253/1999). În sectorul cerealelor, preţurile interne sunt mai mari decât cele mondiale, lucru ce face dificil exportul de cereale şi produse fără a acorda subvenţii care să acopere diferenţa dintre preţul de achiziţie pe piaţa europeană şi cel de vânzare pe piaţa mondială (Regulamentele nr. 1251/1999 şi nr. 2316/1999). Subvenţiile pentru export sunt limitate anual (atât ca volum, cât şi ca valoare), urmare a acordurilor încheiate în cadrul OMC. · Vinul Uniunea Europeană ocupă primul loc pe piaţa mondială a vinurilor. După o perioadă îndelungată de surplus, s-a ajuns la un echilibru între producţie şi consum, existând o tendinţă de diminuare a producţiei datorită măsurilor luate de reducere a suprafeţelor viticole. Piaţa internă este reglementată de regulamentele nr. 1493/1999 şi nr. 1227/2000. Organizarea comună a pieţei în cazul acestui produs a început în 1962 prin controlarea echilibrului pieţei (prin regulamente limitând drepturilor de replantare a viţei de vie sau aplicând preţuri de intervenţie pentru vinurile de masă), în cazul în care cantităţile sunt în surplus putând fi achiziţionate de stat şi transformate în alte produse (cum ar fi alcool sau combustibil). Ajutoarele financiare primite din partea Uniunii sunt strict controlate (Regulamentul nr. 2048/89/CEE). · Legumele şi fructele Sectorul este reglementat de Regulamentul nr. 2001/02, care se aplică fiecărui produs sau grupe de produse. Regulamentul modifică şi completează regulamentele nr. 2200/96, nr. 2201/96 şi nr. 2202/96, ajustând pragurile valorice de acordare a ajutoarelor financiare pentru cheltuielile de operare primite din partea Comunităţii. Praguri valorice au fost fixate pentru produsele procesate de tomate, pere şi piersici, ca şi pentru citrice. Pentru alte produse, ca prune, smochine şi stafide, pragurile au rămas neschimbate. Ca mod de lucru, sumele sunt împărţite procentual între statele membre, fiind apoi distribuite către asociaţiile de producători. Asociaţiile au ca sarcină împărţirea sumelor, procentual, către fiecare producător în parte. Acest mod de plată direct către producător a dus


la o mai mare transparenţă a sistemului, o mai mare flexibilitate şi a crescut responsabilitatea producătorului. · Hameiul Organizarea pieţei de hamei implică atât produsele proaspete, cât şi pe cele uscate, pudră, granule, extrase, produse aromate, amărui sau alte varietăţi (Regulamentul nr. 1696/71). Toate produsele cultivate sau preparate în Uniunea Europeană, ca şi produsele importate, primesc un certificat pentru a fi introduse pe piaţă (Regulamentele nr. 1784/77 şi nr. 890/78). Certificatele se referă la standardele minime de alfa-acid (care dau gustul amărui). Ajutoarele financiare sunt acordate pentru asigurarea unui venit rezonabil al producătorilor de hamei (Regulamentele nr. 1098/98 şi nr. 609/99). · Tutunul Scopul reformei pieţei tutunului a fost încurajarea producţiei de calitate care sa fie mai puţin dăunătoare sănătăţii şi să ia în considerare mediul înconjurător. Organizarea pieţei a făcut posibilă stabilizarea acesteia şi asigurarea unui standard de viaţă satisfăcător pentru persoanele ce se ocupă cu cultivarea tutunului (Regulamentul nr. 2075/92). Dintre măsurile luate în cadrul reformei se pot menţiona: îmbunătăţirea protecţiei mediului şi încurajarea cercetării pentru a produce varietăţi de tutun mai puţin dăunătoare, ajutarea producătorilor să se orienteze către alte activităţi (Regulamentul nr. 2079/92), efectuarea unor controale mai stricte, un sistem, mai flexibil, de alocare a cotelor (prin care cotele pot fi transferate de la un producător la un altul) şi simplificarea procedurilor administrative. · Laptele şi produsele lactate Piaţa de lapte şi produse lactate este organizată în vederea reducerii preţului de intervenţie, pentru a creşte concurenţa produselor (atât pe piaţa internă, cât şi în cadrul celei mondiale), cât şi pentru ajutorarea fermierilor prin acordarea de ajutoare financiare directe (Regulamentele nr. 1255/99 şi nr. 1256/99). · Carne de vită Organizarea comună a pieţei cărnii de vită este supusă Regulamentelor nr. 1254/99, nr. 2342/99 şi nr. 907/2000. Cu toate că au fost luate o serie de măsuri pentru descurajarea producţiei intensive, se poate spune că organizarea pieţei nu şi-a atins pe deplin scopul. Instrumentele utilizate presupun acordarea unor plăţi directe pe cap de vită, limitarea densităţii animalelor pentru micii producători, respectarea procedurilor de stocare a surplusului şi aranjamente privind comerţul cu terţe state. În ciuda consecinţelor negative ale celei de-a doua crize a „vacii nebune” (ESB – encefalopatia spongiforma bovina) din toamna anului 2000, mecanismele de gestionare prevăzute de „Agenda 2000” s-au dovedit suficient

Politici ale UE

de robuste şi flexibile pentru a permite refacerea şi stabilizarea pieţei. În acest context, trebuie precizat că între măsurile luate pentru organizarea pieţei s-au numărat şi cele privind sănătatea animalelor (directivele nr. 64/432 privind sănătatea bovinelor, nr. 80/122 privind eradicarea tuberculozei, nr. 83/471 şi nr. 98/296 referitoare la inspecţia comunitară), intervenţii (Regulamentul nr. 1805/77 privind depozitarea produselor din carne de vită), export (Regulamentul nr. 2973/79 privind acordarea unei asistenţe pentru produsele exportate în terţe ţări), import (Regulamentul nr. 1445/95 privind licenţele de import), preţuri (Regulamentul nr. 563/82 privind preţul pentru bovine adulte), marcaje (Regulamentul nr. 890/99 privind sistemul de marcare şi etichetare aplicabil produselor de origine bovină) sau măsuri excepţionale, luate în perioadele de criză (Regulamentul nr. 716/76, modificat şi completat de Regulamentul nr. 1176/2000 privind adoptarea unor măsuri excepţionale pentru piaţa de bovine din Marea Britanie). · Producţia şi produsele din ovine şi caprine În acest sector, reforma a urmărit să determine producţia de ovine şi caprine, să se orienteze mai mult spre piaţa reală, spre cerinţele şi tendinţele acesteia. Cele mai importante schimbări au constat în introducerea unor plăţi fixe acordate direct fermierilor, ca şi a unor plăţi suplimentare pentru zonele defavorizate, acordate pe cap de animal (Regulamentul nr. 2467/98/CEE). · Mierea Regulamentul nr. 1221/97 a urmărit îmbunătăţirea producţiei de miere. Aceasta din urmă este sprijinită prin acordarea de asistenţă tehnică, raţionalizarea transhumanţei, măsuri de sprijinire a laboratoarelor şi a cercetării pentru creşterea calităţii produselor. O atenţie deosebită este acordată asociaţiilor apicultorilor cu care statele membre cooperează în punerea în aplicare a planurilor naţionale referitoare la producţia de miere. Regulamentul nr. 2300/97 stabileşte conţinutul programelor naţionale şi modul de acordare a ajutoarelor financiare de către Uniune, iar statele membre au responsabilitatea întocmirii studiilor din apicultură referitoare la producţii, structuri de marketing şi formarea preţurilor. · Plantele vii şi produse floricole Organizarea pieţei floricole şi de plante vii a făcut posibilă stabilizarea pieţei şi facilitarea vânzării produselor la standarde de calitate (Regulamentul nr. 234/68). Acţiunile Comunităţii sunt îndreptate spre o mai bună organizare a producţiei şi marketingului prin organizarea asociaţiilor producătorilor floricoli. Produsele floricole destinate vânzării trebuie să poarte eticheta producătorului.


8.3 Finanţarea Politicii Agricole Comune

8.3.1 Finanţarea susţinerii pieţelor. Secţiunea Garantare a FEOGA

Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA) a fost creat în 1962, prin Regulamentul nr. 25/1962 (JOCE. 20 aprilie 1962). El reprezintă instrumentul financiar al PAC, iar crearea a fost prevăzută prin Articolul 40 al TCEE care preciza obligaţia instituirii „unuia sau mai multor fonduri de orientare şi garantare agricolă”. În acea perioadă s-a discutat mult dacă n-ar trebui create două fonduri: unul pentru orientare, respectiv pentru ameliorarea structurilor agricole, iar unul pentru susţinerea preţurilor şi veniturilor. În final s-a ales soluţia unui singur fond, girat de către Comisie. Secţiunea Garantare reprezintă esenţialul activităţii financiare a FEOGA şi principala poziţie în bugetul general al UE. Ea finanţează, în special, cheltuielile privind organizarea comună a pieţelor agricole, acţiuni de dezvoltare rurală care însoţesc acţiunile de susţinere a pieţelor şi măsuri rurale în afara Obiectivului nr. 1 al FS. Deşi egale cu zero iniţial, cheltuielile comunitare de susţinere a pieţelor au cunoscut o creştere rapidă, urmare a mai multor factori: 1. creşterea cheltuielilor suportate de Comunitate. S-a prevăzut de la bun început că secţiunea Garantare va rambursa ţărilor membre o parte importantă a cheltuielilor cu intervenţiile pe piaţă şi subvenţionarea exportului. Ritmul prevăzut era următorul: 1/6 pentru campania 1962/63 (5/6 rămânând în sarcina ţărilor membre), 2/6 pentru 1963/4 etc. şi 10/10 începând cu 1 iulie 1967; 2. creşterea numărului de produse acoperite de OCP. Finanţarea a demarat cu organizarea pieţei pentru un produs sau pentru un sector. Astfel, responsabilitatea financiară se rezuma la cereale, porc şi avicultură în 1962, la orez, produse lactate şi carne de vacă, în 1964 etc., astfel încât, la mijlocul anului 1967, cea mai mare parte a producţiei agricole era finanţată de Comunitate; 3. extinderile succesive; 4. creşterea mai rapidă a producţiei decât a consumului, ceea ce a dus la creşterea stocurilor şi la sumelor alocate pentru finanţarea exporturilor; 5. creşterea preţurilor (de pildă, între 1975-1991, FEOGA-G, în valoare nominală a crescut de şapte ori, iar în mod real de 2,5 ori).

Politici ale UE

Ca urmare, creşterea valorii FEOGA a fost impresionantă: de la 28,7 milioane UC (unităţi de cont, echivalente atunci cu dolarul) în 1962/3, la 238,6 milioane în 1965/6, 1 miliard în 1968/9, 2,5 miliarde în 1972, 20 miliarde ECU în 1985, 32 miliarde în 1992 şi 40,43 miliarde euro în 2000. Ca termen de comparaţie să reţinem că totalul cheltuielilor pentru cercetare-dezvoltare finanţate de la bugetul comunitar în 1988 era mult inferior susţinerilor acordate cultivatorilor de tutun 55 , sau că: totalul cheltuielilor prevăzute în 1989 pentru cercetare, industrie şi energie era acelaşi cu cel al susţinerii pieţei în cazul cărnii de oaie şi capră (1461 milioane faţă de 1454). Pentru a limita ritmul de creştere al cheltuielilor agricole, în 1988 a fost instituit un cadru de referinţă care limitează astfel ritmul cheltuielilor Secţiunii Garantare la 74% din rata de creştere anuală a PNB-ului comunitar.

Repartizarea cheltuielilor din Secţiunea „Garantare”

Se pot distinge trei categorii de cheltuieli: 1. restituiri la export Ele reprezentau 45% din cheltuielile secţiunii Garantare în 1981, 35% în 1983 şi 29,3% (9,5 miliarde ECU) în 1992 şi 14% în 2000 (5,64 milioane). Nivelul lor variază în funcţie de cantitatea exportată şi de preţurile mondiale. Restituirile vizează, în special, cerealele, produsele lactate, carnea de vită şi zahărul. 2. ajutoare care compensează preţurile „Plăţile compensatorii” sunt acordate anumitor sectoare precum oleaginoasele, carnea de oaie, tutunul; sunt ajutoare pentru consum sau producţie (ajutoare pentru consumul uleiului de măsline sau transformarea legumelor şi fructelor). Această rubrică reprezenta 34% în 1981 şi aproape jumătate în 1992 (15,5 miliarde ECU). 3. cheltuieli de stocaj (produse lactate, carne vită, cereale, vin) Aceste cheltuieli reprezintă între 15 şi 20% din cheltuielile secţiunii Garantare. Cheltuielile de intervenţie (susţinerea preţurilor şi stocare) ocupă cea mai mare parte a cheltuielilor realizate prin FEOGA – G: 84,9% (31,95 milioane) în 1996, 75,5% (30,53 milioane) în anul 2000.

55

Raportul Curţii de Conturi privind exerciţiul 1988, p. 226


În ceea ce priveşte repartizarea cheltuielilor FEOGA pe produse, se constată puternice fluctuaţii anuale, în funcţie de recoltă, nivelul preţurilor mondiale şi impactul măsurilor de control a producţiei. Perioada 1968/9 – 1971, patru sectoare au reprezentat peste 90% din cheltuielile secţiunii Garantare: cerealele (38%), produsele lactate (31,5%), materiile grase (cu excepţia untului care este inclus în categoria produselor lactate) şi zahărul. În 1975, cele patru poziţii nu mai reprezentau decât puţin peste jumătate, carnea de vită ocupa poziţia a doua (peste 20%), iar produsele lactate, prima poziţie (24,3%). În 1992, pe primul loc trec materiile grase (21,6%), urmate de sectorul cărnii şi aviculturii (20,8%), cereale şi orez (17,8%) şi produse lactate (12,8%). Facem observaţia că în 1978 produsele lactate au absorbit jumătate din cheltuieli iar în 1988, 22,4%. În perioada 1996-2000, pe primul loc au fost cerealele (27,7% în 1996, 30,4% în 2000), urmate de carnea de vită (17,4% în 1996 şi 112% în 2000) şi produse lactate (8,8% în 1996 şi 6,3% în 2000). Pe ţări, în 1992, pe primul loc era Franţa (22%), urmată de Italia (16,5%) şi Germania (14,7%). În anul 2000, Franţa rămâne principala beneficiară a PAC (9,3 milioane, respectiv 21,1%), urmată de Germania (5,7 milioane euro, respectiv 12,9%), Spania (5,2 milioane, 11,8%) şi Italia (4,6 milioane, 10,4%).

8.3.2 Politica structurilor agricole. Secţiunea Orientare a FEOGA

Articolul 39/1 al TCEE prevede, printre alte obiective ale PAC, creşterea productivităţii muncii în agricultură, prin „dezvoltarea progresului tehnic, asigurând dezvoltarea raţională a producţiei agricole, ca şi o folosire optimă a factorilor de producţie, în special a forţei de muncă”. În fapt, Reglementarea nr. 25, prin care s-a creat FEOAGA în 1962, prevedea, printre alte cheltuieli eligibile, „acţiunile întreprinse în virtutea regulilor comunitare, pentru realizarea acestor obiective, inclusiv modificarea structurilor, urmare a dezvoltării Pieţei comune”. În evoluţia acestei politici pot fi descrise patru etape: 1. în perioada de început, era vorba, mai ales, de finanţarea proiectelor individuale de ameliorare a structurilor de producţie (de exemplu, irigaţii sau amenajări funciare) şi de comercializare;

Politici ale UE

2. în urma dezbaterilor iscate de memorandumul Mansholt (1968), Consiliul de Miniştrii a adoptat, la 25 mai 1971, o rezoluţie privind noua orientare a PAC care prevedea participarea FEOGA la „finanţarea acţiunilor comune” din domeniul structurilor agricole. Pentru aplicarea acesteia, decizia Consiliului din 24 martie 1972, a prevăzut trei serii de măsuri: a. modernizarea exploataţiilor agricole (Directiva 72/159). Astfel, a fost instituit un regim selectiv de ajutoare în favoarea acelor fermieri care pot şi doresc să-şi modernizeze exploataţiile, astfel încât, la sfârşitul perioadei planificate pentru dezvoltare, să se asigure paritatea între veniturile medii obţinute de pe aceste exploataţii şi veniturile medii ale lucrătorilor non agricoli din regiunea respectivă. Experienţa a demonstrat că prin această măsură nu s-au adus modificări reale structurilor agricole, de ea beneficiind mai ales exploatările agricole performante; încurajarea încetării activităţii agricole şi afectarea suprafeţelor astfel eliberate în scopul ameliorării structurilor (creşterea exploatărilor care s-au modernizat în cadrul acţiunii anterioare sau utilizarea terenurilor în scopuri neagricole; informarea socio-economică şi calificarea profesională a persoanelor care lucrează în agricultură.

b.

c.

3. o nouă politică a structurilor agricole a fost definitivată de Consiliul de Miniştrii în martie 1985. Ea comportă: a. definirea noului regim al ajutoarelor pentru investiţii agricole. Efortul deja angajat în favoarea exploataţiilor performante trebuia să-i vizeze de acum pe acei agricultori care demonstrau dorinţa de a progresa; participarea comunitară la efortul de întinerire a populaţiei agricole; se introduceau ajutoare în sprijinul instalării tinerilor fermieri; continuarea şi accentuarea acordării de ajutoare către exploatările agricole care sufereau de handicapuri de diferite naturi. După 1975, Comunitatea dezvoltase deja politici diferenţiate în favoarea agriculturii din zonele de munte şi din alte zone defavorizate, prevăzând acordarea de indemnizaţii compensatorii către circa 1 milion de fermieri, care asigurau 10-12% din producţia agricolă dar care exploatau un sfert din suprafaţa agricolă comunitară. Noile reglementări ameliorau acest regim. De altfel, Comunitatea a adoptat măsuri specifice

b.

c.


în favoarea regiunilor agricole mediteraneene, ameninţate de noua lărgire (Programul integrat mediteranean); d. a patra etapă a fost amorsată în 1988 şi prelungită după 1992, în cadrul reformei fondurilor structurale (FEOGA – secţiunea Orientare fiind o componentă a acestora) şi a celei de a doua reforme a PAC. Astfel FEOGA–O păstra obiectivul privind ameliorarea structurilor agricole dar, trebuia, în colaborare cu celelalte Fonduri Structurale, să contribuie la dezvoltarea zonelor rurale.

Iniţial, secţiunii Orientare, destinată finanţării cheltuielilor pentru ameliorarea structurilor agricole, i-au fost destinate circa un sfert din fondurile FEOGA. Mult timp însă, această secţiune nu a absorbit decât 4-5%. Rămâne, în continuare, cel mai mic fond structural clasic, reprezentând în 1994, circa 50% din Fondul social şi o treime din Fondul regional. Modificările suferite în ultimii ani de PAC, în special după Agenda 2000, au marcat trecerea la o etapă nouă în cadrul acestei politici, atenţia şi finanţarea acordată pilonului al II – dezvoltare rurală, fiind tot mai semnificative. Dacă pentru perioada 2000-2006, ponderea FEOGA-O în total finanţare FEOGA este de circa 10%, pentru viitorul exerciţiu financiar 2007-2013 este de remarcat tendinţa de creştere treptată a rolului şi susţinerii financiare acordate acestui domeniu.

8.4 Transformarea Politicii Agricole Comune

Din raţiuni atât interne, cât şi externe, la începutul anilor ’90, a fost lansată o nouă reformă a PAC. Raţiunile interne erau imperative: o serie de măsuri, care pot fi regrupate sub titulatura de „prima reformă a PAC”, fuseseră întreprinse în anii ’80. În ciuda acestora, producţia a continuat să crească, antrenând atât o creştere a stocurilor, cât şi a cheltuielilor bugetare; consideraţii de ordin social: de cheltuielile PAC beneficiau doar o mică parte a fermierilor (20% din exploataţii primeau 80% din cheltuielile de susţinere), iar puterea de cumpărare pe exploataţie agricolă rămânea insuficientă;

Politici ale UE

conştientizarea pericolului reprezentat asupra mediului de metodele intensive de producţie în agricultură (îngrăşăminte, pesticide, deşeuri animale). Constrângerile externe erau legate de reacţiile venite din partea ţărilor exportatoare de produse agricole din zona temperată, reacţii exprimate în cadrul Rundei Uruguay.

8.4.1 Noua reformă a PAC (1992)

Această reformă, propusă de Comisie şi aprobată de Consiliu, comportă două aspecte: • • susţinerea preţurilor şi a veniturilor şi orientarea structurilor.

Susţinerea preţurilor şi veniturilor

Ca şi cu treizeci de ani în urmă, reforma PAC a început cu sectorul cerealelor. La începutul anului 1991, preţurile interne comunitare erau de ordinul a 155 ECU/tona de grâu, în vreme ce preţurile mondiale erau cu mult sub acest nivel (exportatorii puteau cere 115 ECU ca restituire). Comunitatea, deficitară în anii 60, a devenit treptat excedentară, reuşind totodată să-şi mărească ponderea pe piaţa mondială, de la 13% la începutul anilor 80, la circa 20%, provocând astfel proteste viguroase din partea altor ţări exportatoare. În ciuda acestui fapt, stocurile de cereale au crescut permanent, pe fondul menţinerii consumului intern la 140 milioane tone pe an (exporturile aveau valori apropiate de 30 milioane tone pe an iar producţia, în 1991, era de 180 milioane). Comisia a propus măsuri de reducere a preţurilor interne de la 155 la 100 ECU tona, pentru a permite astfel reducerea de o manieră substanţială subvenţiile la export. Pentru a evita reducerea veniturilor producătorilor de cereale, Comisia propunea acordarea de plăţi compensatorii sub forma unui ajutor la hectar, „astfel încât să fie integral compensată reducerea venitului determinată de scăderea preţurilor”. Pentru a beneficia de aceste plăţi compensatorii, producătorii (cu excepţia celor care aveau mai puţin de 20 hectare) aveau obligaţia să „îngheţe” un procent determinat din terenurile cultivate cu cereale (în primul an, 15%). Aceste reduceri ale suprafeţelor cultivate urmau a fi compensate financiar. De asemenea, Comisia propunea o reducere cu 10% a preţului la lapte şi cu 15% a celui la unt şi carne de vită.


La 21 mai 1992, pornind de la propunerile Comisiei, Consiliul a decis: Pentru cereale şi oleaginoase: o Reducerea semnificativă a preţului la cereale: preţul indicativ pentru cereale era redus la 130 ECU/tonă pentru campania 1993/4, 120 ECU/tonă pentru 1994/5 şi 110 pentru 1995/96, prin urmare, o reducere cu 29% în trei ani. Preţul de intervenţie urma a fi cu 10% mai mic. Protecţia exterioară se asigura prin intermediul preţului prag fixat în funcţie de nivelul preţului indicativ, majorat cu 45 ECU/tonă. Compensarea reducerii preţurilor prin măsuri compensatorii: compensarea reţinută de Consiliu era egală cu diferenţa între preţul de cumpărare mediu al anului 1991 (155 ECU/tonă) şi preţul indicativ. Pentru perioada 1995-96, compensaţia urma a fi de 155 – 110 deci de 45 ECU. Sumele compensatorii urmau a fi acordate nu în funcţie de volumul producţiei, ci la hectar, pentru a nu stimula intensificarea producţiei. De acelaşi regim de susţinere beneficiau şi oleaginoasele. Acordarea acestor sume era condiţionată de îngheţarea cu 15% a suprafeţelor cultivate cu cereale. De această obligaţie sunt dispensate exploataţiile mici.

o

o

Care urma a fi impactul acestei reforme? În propunerea Comisiei, din 1991, se arăta că aşteptările erau ca producţia să se stabilizeze la 170 milioane tone (faţă de 180), consumul intern să crească de la 140 la 150 milioane tone (pe seama creşterii consumului animal în urma reducerii importurilor), iar 20 tone vor fi exportate (în loc de 30). Într-o simulare realizată de INSEE a consecinţelor reformei la orizontul anilor 1996, rezultatele erau uşor diferite: producţia urma a se stabiliza la 156,6 milioane, consumul la 141,8 milioane, iar exportul net va fi de 15 milioane. Pentru sectorul creşterii animalelor Consiliul a decis o reducere cu 5% a preţului la unt, fără reduceri predeterminate a cotelor şi cu 15% a preţului la carnea de vită. În plan financiar, aplicarea reformei a determinat o creştere temporară a costurilor bugetare, o parte a sarcinilor fiind transferată dinspre consumatori spre contribuabili.

Politici ale UE

8.4.2 Agenda 2000 şi reforma Politicii Agricole Comune

Un nou set de reforme a fost adoptat în 1999 şi implementat începând cu anul 2000. El are ca obiectiv continuarea şi aprofundarea reformei din 1992, prin înlocuirea măsurilor de susţinere a preţurilor cu ajutoare directe şi promovarea unei politici rurale coerente. Printre factorii interni şi externi care au impus această nouă abordare se pot enumera: piaţa agricolă mondială prezintă tendinţa unei creşteri puternice; preţurile PAC sunt încă la niveluri mult prea ridicate pentru a putea beneficia de expansiunea pieţei mondiale, existând riscul reapariţiei excedentelor şi a costurilor bugetare mari dar şi al pierderii unor importante segmente ale pieţei mondiale dar şi comunitare; susţinerea agricolă este repartizată în mod inegal între producători şi regiuni, ceea ce are drept consecinţă o amenajare defectuoasă a spaţiului rural: activitate în declin în anumite regiuni, politici agricole excesiv intensive, în altele, care antrenează poluare, boli ale animalelor, o securitate alimentară mai redusă; o sarcină esenţială rămâne obligaţia reconcilierii consumatorilor cu PAC; forţa agriculturii europene rezidă tocmai în diversitatea sa, sub raportul resurselor naturale, a modului de exploatare, competitivitate, venituri şi tradiţii. Lărgirile succesive au transformat gestionarea PAC într-un proces complicat, birocratic şi adesea de neînţeles. Prin urmare trebuie conceput un nou model descentralizat, prin care statele să aibă un grad crescut de libertate, fără a distorsiona concurenţa şi fără riscul naţionalizării PAC dar având criterii comune clare şi mecanisme de control riguroase. UE trebuie să se pregătească pentru negocierile internaţionale în domeniu şi să-şi definească limitele pe care le poate accepta; lărgirea face şi mai necesare măsurile privind conceperea unui nou tip de mecanism, cu atât mai mult cu cât ţările candidate au importante sectoare agricole. Având în vedere toate aceste aspecte, Consiliul european de la Berlin a oferit un conţinut concret pentru ceea ce va fi, în anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul că reforma va garanta existenţa unei agriculturi multifuncţionale, durabilă, competitivă, repartizată pe tot teritoriul european, inclusiv în regiunile cu probleme. Conform Consiliului European de la Berlin dezvoltarea rurală devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rurală coerente, a cărei misiune este


de a asigura o mai bună folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaţiului, protecţia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea să acţioneze modulat, respectiv să reducă ajutoarele directe acordate exploataţiilor (în funcţie de criteriul folosirii forţei de muncă pe exploataţie) şi să orienteze aceste sume către măsuri privind protecţia mediului. Acest model de agricultură nu trebuie să fie similar cu cel existent în alte ţări, concurente ale UE, existând multe diferenţe între acestea, fiind astfel conceput încât să păstreze nivelul câştigurilor fermierilor dar, şi să asigure stabilitatea acestora prin intermediul organizării comune a pieţei şi al plăţilor compensatorii.

8.4.3 Politica rurală

Măsurile finanţate de FEOGA secţiunea Orientare au fost completate cu ajutoare în favoarea regiunilor defavorizate şi a zonelor rămase în urmă. Toate aceste măsuri vor fi aplicate orizontal şi vor fi realizate în mod descentralizat. Zonele rurale eligibile în numele Obiectivului nr. 1 al fondurilor structurale vor fi menţinute. Zonele rurale eligibile sub Obiectivul nr. 2 (fostele Obiective 5a şi 5b) vor fi finanţate prin FEOGA – secţiunea Garantare. Finanţarea Obiectivului nr. 2 se va face prin intermediul Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDER), a Fondului Social European (FSE) şi al Instrumentului Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP). Toate măsurile luate în favoarea regiunilor rurale ne eligibile pentru Fondurile Structurale vor fi cofinanţate prin FEOGA - G. În scopul mai bunei integrări a problemelor legate de mediu în organizarea comună a pieţelor, noua reformă autorizează statele membre să condiţioneze plăţile directe de respectarea legislaţiei privind mediul. În mod concret, aceste măsuri vizează: o întărire a sectorului agricol şi forestier prin promovarea unor produse de calitate. Sunt prevăzute măsuri de atragere a tinerilor fermieri precum şi de pensionare anticipată; ameliorarea competitivităţii zonelor rurale, fără a pierde din vedere asigurarea unei calităţi mai bune a vieţii în comunităţile rurale şi noi surse de venit pentru agricultori şi familiile lor; protejarea mediului şi a patrimoniului rural prin măsuri precum practicarea unei agriculturi ecologice. Pentru a intensifica procesul de integrare a problemelor de mediu în PAC, s-au prevăzut

Politici ale UE

de asemenea plăţi compensatorii, în special pentru zonele mai puţin dezvoltate sau zone în care agricultura este limitată prin constrângeri naturale specifice. Statele membre au obligaţia să verifice dacă fermierii nu realizează anumite activităţi numai cu scopul de a beneficia de ajutoare în cadrul regimului de susţinere. Strategiile din ultimii 10 ani au fost marcate de două Conferinţe europene ale dezvoltării rurale (Cork, noiembrie 1996 şi Salzburg, noiembrie 2003).

Conferinţa de la Cork, a constituit un nou pas în recunoaşterea rolului şi importanţei valorificării resurselor spaţiului rural european. În urma dezbaterilor, Declaraţia finală a Conferinţei a lansat 10 puncte prioritare ale programelor de dezvoltare rurală în Uniunea Europeană: 1. preferinţa rurală - dezvoltarea durabilă trebuie să fie situată în topul priorităţilor agendei UE şi să devină principiul fundamental care să contureze politica rurală în viitorul apropiat, cât şi după extindere. Aceasta înseamnă stabilizarea populaţiei rurale (prevenirea migraţiei din rural), combaterea sărăciei, stimularea ocupării şi promovarea egalităţii de şanse, creşterea capacităţii de a răspunde la cerinţele sporite pentru o calitate mai bună a vieţii, pentru sănătate, siguranţă, realizare personală, odihnă şi un nivel general mai ridicat al bunăstării. Conservarea şi îmbunătăţirea calităţii mediului trebuie să fie integrate în toate politicile de dezvoltare rurală. Este necesar să se menţină o balanţă echilibrată şi corectă între zonele rurale şi cel urbane în materie de cheltuieli publice, investiţii în infrastructură, educaţie, sănătate şi servicii de comunicaţii. 2. o abordare integrată - politica de dezvoltare rurală este necesar să fie definită printr-un concept multidisciplinar şi cu aplicaţie intersectorială, cu o clară dimensiune teritorială. Trebuie să fie aplicată în toate zonele rurale ale Uniunii, respectând principiul concentrării, cu o diferenţiere privind cofinanţarea pentru acele zone care au nevoie mai mare de aceasta. Abordarea integrată se cuvine a fi acompaniată de un cadru legal şi politic corespunzător: dezvoltare şi restructurare ale agriculturii, diversificare economică - în special prin servicii rurale şi firme industriale mici şi mijlocii – managementul resurselor naturale, includerea funcţiilor de mediu şi promovarea culturii, turismului şi a activităţilor recreative. 3. diversificare - sprijinirea diversificării activităţilor economice şi sociale trebuie să se axeze pe asigurarea unui cadru favorabil pentru autosusţinerea iniţiativelor private precum şi a celor care beneficiază de suportul comunităţii: investiţii, asistenţă tehnică, servicii pentru afaceri, infrastructură adecvată, educaţie, formare, integrarea tehnicilor şi tehnologiilor avansate, întărirea rolului micilor oraşe ca părţi integrante ale zonelor rurale şi factori cheie de dezvoltare, promovarea dezvoltării unor comunităţi rurale viabile şi reînnoirea satelor.


4. durabilitate - politicile trebuie să promoveze o dezvoltare rurală care să susţină calitatea şi atractivitatea patrimoniului rural european (resurse naturale, biodiversitate şi identitate culturală) astfel încât utilizarea lor de către generaţiile prezente să nu restrângă opţiunile generaţiilor viitoare. 5. subsidiaritate - dată fiind diversitatea zonelor rurale din Uniune, este necesar ca politicile de dezvoltare rurală să respecte principiul subsidiarităţii. Ele trebuie să fie cât mai descentralizate posibil şi să se bazeze pe parteneriat şi cooperare între diferite niveluri (locale, regionale, naţionale şi europene). În mod necesar rezultatul îl constituie o participare largă şi o abordare punctuală, care să întărească creativitatea şi solidaritatea comunităţilor rurale. 6. simplificare - politica de dezvoltare rurală, în special componenta sa agricolă, necesită o simplificare radicală a legislaţiei specifice. Aceasta nu va conduce la o renaţionalizare a politicilor agricole comunitare, ci va însemna o mai mare coerenţă a ceea ce astăzi este realizat prin prea multe canale, o limitare a regulilor şi procedurilor de bază din legislaţia UE, o subsidiaritate mai mare a deciziilor, descentralizare mai mare în implementarea politicilor şi un mediu mult mai flexibil. 7. programare - aplicarea programelor de dezvoltare rurală trebuie să se bazeze pe proceduri coerente şi transparente, integrate într-un singur program de dezvoltare rurală pentru fiecare regiune şi un singur mecanism de dezvoltare durabilă şi rurală. 8. finanţare - utilizarea resurselor locale trebuie să fie încurajată prin promovarea de proiecte de dezvoltare rurală la nivel local. Prin recurgerea la tehnicile creditului rural, destinate reducerii constrângerilor financiare pentru întreprinderile mici şi mijlocii, promovarea investiţiilor productive şi diversificarea economiilor rurale se doreşte un sprijin suplimentar pentru a mobiliza mai bine sinergiile dintre fondurile publice şi private. În acest sens se impune să fie încurajată o mai activă implicare a sectorului bancar (public şi privat) şi a altor intermediari financiari. 9. management activ - este necesar să fie încurajate întărirea capacităţii administrative şi creşterea eficienţei administraţiilor locale, regionale şi a grupurilor la nivel de comunitate; asigurarea de asistenţă tehnică, formare, o mai bună comunicare, parteneriat, schimburi de experienţă şi informaţii prin sisteme în reţea între regiuni şi între diferite comunităţi rurale din Europa, ţin de asemenea tot de un management activ. 10. evaluare şi cercetare – monitorizarea şi evaluarea beneficiarilor de finanţare trebuie să fie realizată astfel încât să asigure transparenţa procedurilor, garantarea bunei utilizări a banului public, stimularea cercetării şi inovării, precum şi reale dezbateri publice. Partenerii trebuie să fie consultaţi în contextul conturării şi implementării proiectelor, şi implicaţi direct în ceea ce priveşte monitorizarea şi evaluarea acestora.

Sursa: Studiul de impact nr. 11, Setting the Development Priorities for Romanian Agriculture and Rural Sector, Institutul European din Romania, 2004

Asemenea noi maniere de abordare, şi-au pus o amprentă puternică asupra evoluţiei PAC. Cu toate că în majoritatea zonelor rurale sectorul primar a devenit mai puţin important din punct de vedere al ponderii

Politici ale UE

în economie şi în ocupare, agricultura şi pădurile sunt principalii utilizatori de teren, având un rol cheie în managementul resurselor naturale din zonele rurale, în menţinerea şi conservarea patrimoniului rural şi cultural. Se afirmă tot mai des că viabilitatea zonelor rurale nu poate să depindă numai de agricultură, ci trebuie totodată să consolideze rolul acesteia în protejarea mediului rural, în producerea de hrană sigură şi de calitate, să contribuie la menţinerea atractivităţii zonelor rurale pentru tineri şi cei ce se vor naşte în viitor; politica de dezvoltare rurală trebuie să includă agricultura într-un context socio-economic şi ecologic mai larg.

8.4.4 Reforma PAC din anul 2003

În iunie 2003, Consiliul de Miniştri a ajuns la un acord în domeniul reformării PAC, concretizat în adoptarea unui nou cadru legal în septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru în susţinerea şi întărirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC - Agricultura în pilonul 2 – Dezvoltare rurală, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE şi prin extinderea sferei de acţiune a instrumentelor actuale de dezvoltare rurală. Această reformă va schimba complet modul în care Uniunea Europeană sprijină sectorul agricol, Politica Agricolă Comună va fi direcţionată spre interesele consumatorilor şi a contribuabililor, astfel încât fermierii vor avea libertatea de a produce ceea ce se cere pe piaţă.

Obiective. Principii

Obiectivul general al acestei schimbări este orientarea în mai mare măsură spre cerinţele pieţei, sprijin mai puţin distorsionant pentru comerţul agricol şi centrarea într-o mai mare măsură pe calitate decât pe cantitate. Principalele obiective specifice ale noii politici agricole sunt: 1. susţinerea pe de o parte a intereselor consumatorilor şi contribuabililor, dar şi continuarea susţinerii producătorilor agricoli; 2. protejarea economiei rurale şi a mediului; 3. menţinerea disciplinei financiare (încadrarea în baremurile de cheltuieli propuse la Berlin); 4. facilitarea negocierilor în cadrul OMC; 5. stimularea competitivităţii fermierilor pe piaţa internă şi externă şi, în acelaşi timp, asigurarea unor venituri rezonabile pentru aceştia; 6. stimularea şi recompensarea aplicării tehnologiilor “prietenoase faţă de mediu”;


7. orientarea producţiilor spre calitate şi spre specificul regional; 8. păstrarea specificităţii zonelor rurale. Principala schimbare pe care o aduce actuala reformă a PAC se referă la modul de acordare a subvenţiilor agricole, care vor fi decuplate, adică cea mai mare parte a subvenţiilor va fi plătită independent de volumul producţiei. Totuşi, pentru a preîntâmpina abandonarea producţiei agricole, statele membre ar putea alege să menţină o legătură limitată între subvenţii şi producţie, în baza unor condiţii şi limite bine definite. Conform aprecierii lui Franz Fischler 56 , Comisarul European pentru Agricultură în Comisia Prodi, la momentul implementării integrale a noilor principii ale PAC, Uniunea Europeană va reduce cu 70% sprijinul cel mai distorsionant pentru comerţul agricol şi cu 75% subvenţiile la export, faţă de anul 1993, când a intrat în vigoare prima revizuire a Politicii Agricole Comune. Noile „plăţi agricole unice” vor fi condiţionate de respectarea protecţiei mediului, a siguranţei alimentelor şi a standardelor de sănătate a animalelor. Reforma PAC se referă la revizuirea unor elemente ale organizaţiilor comune de piaţă şi schimbarea acestora potrivit realităţilor de pe piaţă. Prin aceste schimbări se aşteaptă orientarea spre piaţă a sectorului agricol şi o mai mare predictibilitate pentru viitorul fermierilor în acele sectoare în care dezechilibrul balanţei producţie/consum a generat mari incertitudini în trecut. Prin reforma PAC, din iunie 2003, s-a decis revizuirea următoarelor sectoare ale agriculturii (organizaţii comune de piaţă): lapte, orez, cereale, grâu dur, furaje uscate şi nuci. Propunerile Comisiei Europene în acest sens se referă şi la o a doua parte a reformei, ce va acoperi sectoarele: ulei de măsline, bumbac, tutun şi zahăr. Pentru a se respecta plafonul de buget prevăzut pentru UE-25 până în anul 2013, miniştrii agriculturii din ţările membre au decis introducerea mecanismului de disciplină financiară. Reforma PAC are ca obiectiv întărirea politicii de dezvoltare rurală. Se prevede, în acest sens, schimbarea începând din anul 2005 a destinaţiei unei sume suplimentare de 1,2 miliarde euro, de la sprijinul pieţei agricole la dezvoltare rurală, astfel încât Uniunea Europeană să aibă posibilitatea de a ajuta fermierii pentru a îndeplini standardele noi, de a le acorda sprijin pentru noua calitate şi pentru măsuri de protecţie a mediului şi de a îmbunătăţi ajutorul acordat tinerilor agricultori pentru investiţii. Ca efect al acestor măsuri se aşteaptă simplificarea birocraţiei PAC pentru fermieri, o politică mai transparentă şi uşor de înţeles pentru consumatori

56

F., Fischler, The CAP, the WTO, the Convention and the Constitutions , Participation in the 7th Churchill Conference, Zurich, 25 September 2003

Politici ale UE

şi contribuabili şi o politică cu obiective pe termen lung mai compatibilă cu sistemul comercial internaţional. Prin Acordul de la Luxemburg (iunie 2003) s-a stabilit ca noua Politică Agricolă Comună să se bazeze pe următoarele principii: • o mai mare orientare către cerinţele pieţei; • o susţinere simplificată şi mai puţin distorsionantă; • amplificarea măsurilor de politică de dezvoltare rurală; • schimbarea unor instrumente de politică de piaţă comună.

Principalele elemente ale noii Politici Agricole Comune

Diferitele elemente ale reformei PAC vor intra în vigoare în anii 2004 şi 2005. „Plata agricolă unică” va intra în vigoare în 2005. Dacă un stat membru are nevoie de o perioadă de tranziţie, ca urmare a unor condiţii agricole specifice, acesta poate să aplice plata agricolă unică din 2007 cel târziu. Reforma Politici Agricole Comune se referă, în principal, la următoarele elemente: • O plată agricolă unică pentru fermierii din UE, independent de nivelul producţiei; pot fi menţinute unele elemente limitate de cuplare a plăţilor cu producţia pentru a evita abandonul producţiei. • Plata agricolă unică va fi condiţionată de protecţia mediului, siguranţa alimentelor, sănătatea animalelor şi plantelor şi standardele de bunăstare a animalelor, ca şi de cerinţa de a menţine toate terenurile agricole în bune condiţii agricole şi de mediu („cerinţa încrucişată” sau „cross-conformitate”). • O politică de dezvoltare rurală întărită de fonduri mai mari de la Uniunea Europeană, de noi măsuri de promovare a protecţiei mediului, a calităţii şi bunăstării animalelor, care să ajute fermierii să îndeplinească standardele de producţie ale UE începând din 2005. • Reducerea plăţilor directe (“modulare”) pentru fermele mai mari, astfel încât să se finanţeze noua politică de dezvoltare rurală. • Un mecanism de disciplină financiară care să asigure nedepăşirea bugetului agricol stabilit până în anul 2013.

Revizuirea politicilor de piaţă ale PAC:

• Diminuarea asimetrică a sprijinului în sectorul lapte: preţul de intervenţie la unt va fi redus cu 25% în 4 ani, ceea ce reprezintă o reducere suplimentară de 10% faţă de Agenda 2000; pentru lapte praf degresat se menţine reducerea de 15% în 3 ani, convenită în Agenda 2000.


• Reducerea cu 50% a creşterii lunare a preţurilor de intervenţie în sectorul cerealelor. • Reforme în sectoarele producătoare de orez, grâu dur, nuci, cartofi pentru amidon şi furaje uscate.

Condiţii de finanţare a agricultorilor

Una dintre problemele importante dezbătute cu ocazia reformei Politicii Agricole Comune, care nu a fost încă lămurită pe deplin este modul practic de aplicare a „cerinţei încrucişate”. În regulamentele publicate până în prezent, definiţia Comisiei Europene pentru „cerinţe încrucişate” este foarte generală, dar există posibilitatea ca statele membre să-şi stabilească standarde specifice. În baza reglementărilor Comisiei Europene, vor primi plăţi decuplate de producţie numai acei fermieri care îndeplinesc nivelul minim de „bună practică agricolă” ce se referă la bunăstarea animalelor şi la protecţia mediului. Dacă fermierii nu le îndeplinesc, li se vor anula unele sau toate drepturile de plăţi decuplate pentru acel an, iar fondurile respective vor fi vărsate la rezerva naţională. Se apreciază că în anul 2004 statele membre şi Comisia Europeană vor finaliza detaliile privind cerinţa încrucişată, astfel încât standardele stabilite să nu afecteze competitivitatea fermierilor din unele ţări faţă de partenerii comunitari.

Mecanismele de finanţare a agriculturii şi dezvoltării rurale din UE

Politica de finanţare a agriculturii şi dezvoltării rurale propusă de Agenda 2000 a oferit un „meniu″ alcătuit din 22 de măsuri. Dintre acestea, statele membre îşi puteau selecta acele măsuri care corespundeau cel mai bine nevoilor regiunilor lor rurale. Contribuţia UE la finanţarea unor măsuri oscilează în funcţie de tipul de măsură şi de regiunea vizată (Obiectivul 1 – regiunile cele mai puţin dezvoltate). Aceste măsuri au fost grupate pe şapte mari categorii: 1. investiţii în ferme: următoarele obiective pot beneficia de finanţare: reducerea costurilor de producţie, îmbunătăţirea calităţii produselor, conservarea şi îmbunătăţirea mediului, îmbunătăţirea condiţiilor de igienă, bunăstarea animalelor, încurajarea diversificării activităţilor agricole; 2. resursele umane: susţinerea tinerilor fermieri, stimularea pensionării anticipate şi a formării profesionale. Prin intermediul acestor măsuri este asigurat sprijin pentru transferul fermei de la o generaţie la alta, prin oferirea de venituri de instalare pentru tineri

Politici ale UE

(sub 40 de ani) şi încurajarea pensionării anticipate; finanţarea iniţiativelor în domeniul formării profesionale este destinată atât agricultorilor, cât şi celor ocupaţi în domeniul exploatării forestiere; 3. zonele rurale mai puţin favorizate, subiect al constrângerilor de mediu: fermierii din aceste zone sunt eligibili pentru plăţi compensatorii. Criteriile de acordare a acestor plăţi sunt adaptate astfel încât să reflecte cât mai bine măsura în care fermierul contribuie la un management corespunzător al patrimoniului natural; plăţile nu sunt calculate pe hectar sau pe cap de animal, fiind decuplate de producţie şi condiţionate de modul în care fermierul utilizează bunele practici agricole. Tot în spiritul Agendei 2000, pot beneficia de măsuri de susţinere directă fermierii din zonele supuse restricţiilor privind utilizarea agricolă a terenurilor, pentru a li se compensa costurile suplimentare şi pierderile de venit legate de aceste constrângeri (este cazul zonelor din reţeaua Natura 2000); 4. măsuri de agro-mediu; acestea sprijină rolul esenţial pe care îl are fermierul în conservarea mediului natural prin respectarea bunelor practici agricole şi a standardelor legale. Ajutoarele pot fi plătite fermierilor care semnează voluntar acorduri de mediu pe o perioadă de minimum cinci ani; 5. procesarea şi marketingul produselor agricole: Ajutoarele sunt destinate pentru investiţiile în domeniul îmbunătăţirii producţiei şi marketingul produselor agricole, dat fiind faptul că adaptarea producţiei la cerinţele pieţei, căutarea de noi breşe comerciale şi produse cu valoare adăugată mare sunt fundamentale pentru creşterea competitivităţii sectorului. Pentru a beneficia de finanţare, investiţiile trebuie să aibă drept scop atingerea unuia din următoarele obiective: aplicarea de noi tehnologii, îmbunătăţirea şi monitorizarea calităţii, încurajarea dezvoltării de noi pieţe de desfacere a produselor agricole şi sprijinirea protecţiei mediului; 6. păduri: ajutoarele pot fi utilizate pentru şapte tipuri de măsuri, din care amintim: investiţii în păduri, pentru creşterea valorii lor economice, ecologice sau sociale; investiţii destinate eficientizării şi raţionalizării producţiei, procesării şi marketingului produselor forestiere, investiţii care au drept scop utilizarea lemnului ca materie primă brută (în procese industriale) etc.; 7. măsuri de promovare a adaptării şi dezvoltării zonelor rurale: sunt incluse aici un număr de 33 de măsuri destinate atât sectorului agricol, dar şi dezvoltării economice de ansamblu a zonelor rurale din întreaga UE.


Suportul ce poate fi oferit prin aceste măsuri este destinat: împăduririi suprafeţelor agricole; reparcelării agricole; serviciilor pentru fermieri; calităţii marketingului produselor agricole; serviciilor de bază pentru economia şi populaţia rurală; renovării şi dezvoltării satelor şi protecţia şi conservarea patrimoniului rural; diversificării activităţilor agricole şi a celor legate de agricultură, care conduc la obţinerea de venituri alternative; dezvoltării şi îmbunătăţirii infrastructurii rurale; încurajării turismului şi a artizanatului; protejării mediului în conexiune cu agricultura, pădurile şi conservarea peisajului, cât şi creşterii bunăstării animalelor; refacerii potenţialului de producţie agricolă afectat de dezastre naturale şi introducerea unor măsuri de prevenire a acestora. Sprijinul UE pentru dezvoltarea rurală este cofinanţat de Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA) şi de statele membre. În perioada anterioară Agendei 2000, dezvoltarea rurală era finanţată prin intermediul fondurilor structurale ale UE (în special FEOGA – secţiunea Orientare). Reforma PAC din anul 1992 a introdus trei măsuri de acompaniere (agro-mediu, ajutoare pentru preretragere şi împădurirea terenurilor agricole) cofinanţate de FEOGA – Secţiunea Garantare, iar proiectele LEADER+ sunt finanţate de UE prin FEOGA – Orientare. Agenda 2000 a reunit toate măsurile de finanţare a dezvoltării rurale (inclusiv cele de acompaniere menţionate anterior) sub o singură formă de reglementare, ca un al doilea pilon al PAC, primul constituindu-l măsurile în domeniul pieţelor şi ajutoarele directe pentru fermieri. Pentru celelalte tipuri de măsuri de dezvoltare rurală sursa de finanţare este diferită în funcţie de tipul regiunii care constituie obiectul finanţării: pentru regiunile din Obiectivul 1 (regiunile cel mai puţin dezvoltate) sursa de finanţare este FEOGA – Orientare, iar pentru regiunile din afara Obiectivului 1 finanţarea este realizată prin intermediul FEOGA - Garantare. Creşterea sprijinului acordat dezvoltării rurale, convenită în iunie 2003, continuă să fie realizată prin intermediul priorităţilor financiare stabilite de Agenda 2000, dar şi prin introducerea de noi elemente suplimentare de susţinere.

8.4.5 Cadrul financiar

Noul cadru financiar trebuie să asigure într-o manieră coerentă şi în limite bugetare rezonabile, evoluţia PAC şi a incidenţelor legate de lărgire pe o perioadă suficient de lungă. În acelaşi timp, trebuie să finanţeze nevoile esenţiale şi să asigure o gestionare sănătoasă a finanţelor publice. Această PAC simplificată va trebui să stabilească clar faptul că toate cheltuielile pe care le implică sunt justificate de serviciile furnizate de fermieri societăţii.

Politici ale UE

Astfel, Consiliul a stabilit nivelul cheltuielilor alocate PAC în cadrul perspectivelor financiare, acordul interinstituţional asigurând respectarea acestuia de către toate părţile semnatare. Nivelul cheltuielilor alocate PAC în cadrul perspectivelor financiare pentru perioada 2000-2006

Tabelul 8. 2 Volumul cheltuielilor alocate (milioane euro, preţuri 1999) 40.920 42.800 43.900 43.770 42.760 41.930 41.660 Cheltuieli PAC, cu excepţia celor privind dezvoltarea rurală 36.620 38.480 39.570 39.430 38.410 37.570 37.290

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sursa: Agenda 2000. La reforme de la PAC, site: www.europa.eu.int

Consiliul european de la Berlin a stabilit că această reformă va fi realizată prin intermediul unui cadru financiar care include valori medii anuale de 40,5 miliarde euro, la care se adaugă 14 miliarde euro pentru dezvoltare rurală şi măsuri sanitare şi fitosanitare.

Decizii luate la Copenhaga (2002) privind agricultura noilor state membre a. Creşterea progresivă a plăţilor directe acordate agricultorilor Având în vedere faptul că introducerea imediată a unor plăţi directe de 100% ar conduce la îngheţarea în stadiul actual a structurilor existente şi la încetinirea procesului de modernizare, liderii Uniunii Europene au convenit să acorde prioritate măsurilor de dezvoltare rurală şi introducerii treptate a plăţilor directe pe parcursul unei perioade de tranziţie de zece ani. Nivelul de pornire pentru anul 2004 este stabilit la 25% din plăţile efectuate în actualul sistem al Uniunii Europene, urmând să crească ulterior la 30% în 2005 şi la 35% în 2006. Într-o a doua fază, după 2006, plăţile directe vor creşte procentual astfel încât, în 2013, noile state membre să atingă nivelul aplicat la acea data în cadrul Politicii Agricole Comune. Aceste fonduri vor putea fi suplimentate prin credite destinate dezvoltării rurale sau prin fonduri naţionale (vezi mai jos). b. Posibilitatea de suplimentare a plăţilor directe prin alte tipuri de ajutoare Noile state membre vor avea posibilitatea de a completa plăţile directe pentru agricultori în cadrul oricărei scheme care ţine de Politica Agricolă Comună, dar numai cu aprobarea Comisiei:


1. Cu 30%, ca finanţare prin credite pentru dezvoltare rurală şi din fonduri naţionale, până la limita maximă de 55% în 2004, 60% în 2005 şi 65% în 2006. Din 2007, noile state membre pot continua să suplimenteze plăţile directe cu până la 30% peste nivelul aplicabil pentru anul respectiv, dar finanţarea se va face integral din fonduri naţionale; sau 2. Până la nivelul total al plăţilor directe pe care ar fi trebuit să le primească un agricultor, în funcţie de produs, în ţara candidată respectivă înainte de aderare (2003) în cadrul unei scheme naţionale asemănătoare, la care se adaugă 10%; dispoziţii speciale urmează să se aplice pentru Cipru si Slovenia. Cu toate acestea, sprijinul direct total pe care îl poate primi un agricultor după aderare, în cadrul schemei corespunzătoare, incluzând toate plăţile directe suplimentare naţionale, nu trebuie să depăşească nivelul sprijinului direct pe care acesta l-ar putea primi în cadrul schemei respective în actuala Uniune. c. Punerea în aplicare într-un mod simplificat a plăţilor directe În cadrul sistemului simplificat, noile state membre ar trebui să beneficieze de opţiunea de acordare, pe o durată limitată, a unor ajutoare directe fără legătură cu suprafaţa exploatată, aplicate întregii suprafeţe agricole. Pentru fiecare ţară, pe baza volumului total de plăţi directe şi a suprafeţei agricole utilizate, va rezulta o plată medie pe unitatea de suprafaţă. Toate tipurile de terenuri agricole sunt eligibile pentru plată. Această abordare este opţională şi permite o perioadă de tranziţie. Schema simplificată este disponibilă pentru trei ani, putând fi reînnoită de două ori pentru o durata de un an. Verificarea plăţilor va fi efectuată printr-un simplu control fizic al suprafeţelor agricole, realizat, în principiu, prin intermediul Sistemului Integrat de Administrare şi Control (SIAC). La sfârşitul perioadei de tranziţie, noile state membre vor intra în sistemul de plăţi directe, în forma în care acesta va fi aplicabil la acel moment. d. Cotele de producţie bazate pe perioadele de referinţă recente Consiliul a stabilit cotele de producţie pe baza celor mai recente perioade de referinţă pentru care există date disponibile. În plus, au fost luate în considerare şi aspecte specifice, precum criza din Rusia sau viitoarea trecere de la autoconsumul de lapte în gospodărie la comercializarea acestuia pe piaţă. e. Aplicarea imediată a restituirilor la export şi a intervenţiilor pe produs Agricultorii din noile state membre vor avea acces complet şi imediat la măsurile comerciale stabilite prin Politica Agricolă Comună, printre care se numără restituirile la export şi intervenţia în cazul unor produse precum cereale, lapte praf degresat şi unt, ceea ce va contribui la stabilizarea preţurilor şi a veniturilor agricultorilor.

Politici ale UE

f. O politică de dezvoltare rurală care să genereze schimbare Pentru a se putea aborda problemele structurale specifice zonelor rurale din noile state membre, cu ocazia Summit-ului a fost adoptată o strategie de dezvoltare rurală îmbunătăţită, dotată cu un buget de 5,1 miliarde EURO pentru perioada 2004-06, de o mai mare anvergură şi consistenţă financiară, comparativ cu fondurile puse la dispoziţia actualelor state membre. Din prima zi după aderare, un set extins de măsuri de dezvoltare rurală vor fi cofinanţate până la un nivel maxim de 80% de către Uniunea Europeană. g. Măsura specială în favoarea exploataţiilor care practică agricultura de semi-subzistenţă Această măsură specială se va aplica în favoarea exploataţiilor care practică agricultura de semi-subzistenţă. În ţările candidate există încă multe "exploataţii care practică agricultura de semi-subzistenţă", respectiv care produc pentru consumul propriu, dar şi comercializează o parte din producţie. Această măsură specifică are ca scop tocmai transformarea acestora în unităţi viabile din punct de vedere comercial, prin ajutoare de susţinere a veniturilor suplimentare pe perioada de adaptare a exploataţiilor. h. Măsuri de dezvoltare rurală (finanţate de Uniunea Europeană în proporţie maximă de 80%) care vor fi eligibile: pensionarea anticipată a agricultorilor; sprijin pentru zonele defavorizate sau cele cu restricţii legate de protecţia mediului; ⎦ programe de agro-mediu; ⎦ împădurirea terenurilor agricole; ⎦ măsuri speciale pentru exploataţiile agricole care practică o agricultură de semi-subzistentă; ⎦ înfiinţarea grupurilor (comerciale) de producători; ⎦ asistenţa tehnică; ⎦ ajutor special în vederea respectului normelor comunitare. Măsurile suplimentare de dezvoltare rurală vor fi finanţate din Fondurile Structurale pentru Agricultură (secţiunea Orientare a Fondului European de Orientare şi Garantare Agricolă - FEOGA).

Sursa: Prelucrare după documentele Comisiei Europene şi a Acordului de la Copenhaga 2002

⎦ ⎦8.4.6 Organizaţia Mondială a Comerţului şi Politica Agricolă Comună

La debutul Rundei Uruguay, în declaraţia de la Punta del Este (septembrie 1986) se specifica faptul că unul dintre obiectivele acestei rundei îl reprezintă „creşterea disciplinei în domeniul utilizării subvenţiilor directe şi indirecte din domeniul agricol”. Comitetul pentru negocieri comerciale GATT, reunit în aprilie 1989, a prevăzut „reduceri progresive substanţiale


ale susţinerii şi protecţiei agriculturii”. SUA solicitau însă desfiinţarea totală sau măcar în proporţie de 90% a subvenţiilor la export. În cadrul întâlnirii şefilor de state şi guverne ale celor şapte state industrializate (SUA, Canada, Japonia, Germania, Franţa, Marea Britanie, Italia, CEE), de la Houston, din iulie 1990, s-a reiterat necesitatea „reducerii substanţiale şi progresive a susţinerii şi protecţiei agriculturii, incluzând regimul intern, accesul la pieţe şi subvenţiile la export”. Comunitatea era de acord să anunţe că va reduce ansamblul susţinerilor pentru agricultură, cu 30%, într-o perioadă de zece ani, dar această perioadă urma a fi 1986-1996, pentru a fi avute astfel în vedere şi eforturile făcute după 1986 (anul deschiderii negocierilor) în numele reformei PAC. Ori, acest efort trecut era aproape jumătate din angajamentul său. Negocierile erau pe punctul de a eşua atunci când, la 6 decembrie 1990, mediatorul suedez a avansat ideea reducerii cu 30% a subvenţiilor pentru agricultură, dar pentru perioada 1991-1996. În aceste condiţii, fără a mai ţine cont de efortul făcut din 1986, reducerea subvenţiilor ar fi fost de 2,5 ori mai ridicată decât îşi propunea Comunitatea. Compromisul de la Blair House În toamna lui 1992, între Comunitate şi SUA s-a încheiat un compromis, cunoscut sub numele de „compromisul de la Blair House”, care reitera în mare elementele primului test elaborat de Secretarul General GATT în decembrie 1991. Astfel s-a decis: La import: măsurile de protecţie la frontieră vor fi transformate în taxe vamale iar nivelul acestora se va reduce cu 36% în medie, întro perioadă de şase ani. În cazul fluctuaţiilor valutare se putea face apel la un mecanism de salvgardare. De asemenea, se deschidea posibilitatea importurilor minime, calculate în funcţie de consum (sub forma contingentelor tarifare cu taxe vamale reduse). La export: se prevedea o reducere a subvenţiilor la export cu 36% în şase ani (pornind de la media ’86-’90), o reducere a volumului exportului subvenţionat de produse agricole netransformate cu 21%, în şase ani. Ajutoarele alimentare nu erau incluse în aceste constrângeri. Susţinerea internă: trebuia redusă cu 20% în raport cu baza anilor 1986-’90; ajutoarele directe oferite în cadrul reformei PAC nu erau supuse unui angajament de reducere (în anumite condiţii). În urma compromisul de la Blair House s-au declanşat ample dezbateri privind concordanţa acestuia cu reforma PAC, decisă doar de câteva luni, pentru a ştii dacă se impuneau noi sacrificii agricultorilor comunitari.

Politici ale UE

Pe aceste baze s-a semnat Acordul privind agricultura, din decembrie 1993, în cadrul Rundei Uruguay. Acest acord prevedea: La import: o se introduc taxe vamale pentru produsele supuse măsurilor non-tarifare (prelevările variabile la import au fost înlocuite cu echivalente tarifare); aceste taxe vor fi reduse cu 36% în şase ani, cu un minim de 15% pe linie tarifară; un acces minim pe piaţă, reprezentând 3% apoi 5%, va fi asigurat pentru contingentele tarifare cu taxe vamale reduse; în cazul creşterii brutale a importurilor se poate face apel la o clauză de salvgardare. cheltuielile bugetare pentru susţinerea exporturilor agricole vor scădea cu 36% în şase ani; volumul exportului subvenţionat se va reduce cu 21%, tot în şase ani; ajutoarele alimentare sunt excluse. masa globală a susţinerii interne a agriculturii trebuie să se reducă cu 20% în şase ani (cu anumite excepţii).

o o o

La export: o

Susţinerea internă: o

Deoarece actuala rundă de negocieri multilaterale (Runda Doha), nu s-a încheiat încă, problematica respectivă va face obiectul unui curs viitor.

În loc de concluzii ...

Politica Agricolă Comună, una dintre cele mai vechi politici comune, atent studiată, frecvent reformată, continuă să intrige şi să provoace dezbateri în cadrul UE, pe de o parte situându-se ţările care sprijină menţinerea ei (Franţa, reprezintă cel mai bun exemplu), pe de altă parte, ţări (Marea Britanie ocupă poziţia fruntaşă în plutonul acestor ţări), care se pronunţă pentru reformarea radicală a PAC, reducerea susbstanţială a cheltuielilor alocate acestui sector şi redistribuirea lor către alte politici, precum cea de cercetare-dezvoltare, care pot permite Uniunii să înregistreze o creştere de competitivitate. Actualele dezbateri (din vara lui 2005) privind viitoarea Perspectivă Financiară (2007-2013), au în vedere tocmai reformarea PAC, pe fondul tot mai numeroaselor propuneri de reducere a procentului din PIB alocat


bugetului comunitar, ceea ce va impune o rediscutare a priorităţilor şi o repoziţionare a PAC.

Anexa 8.1 Modificări majore ale Politicii Agricole Comune şi ale efectelor sale în decurs de 45 de ani (1958-2003)

PeriCaracteristici oada 1958 Conferinţa de la Stresa Preliminarii Obiective Mecanisme Efecte Comentarii Se prelimină restructurarea fermelor încât să contribuie la eficientizarea producţiei agricole prin utilizarea progresului tehnic în agricultură

Structura agricolă: Trasarea arhitecturii PAC - număr mare de ferme mici - pondere mare a populaţiei ocupate în agricultură Probleme sociale: - sărăcie în mediul rural şi şomaj în mediul urban

1962- Implementare CEE- net 1972 PAC importatoare de produse agricole Pilon unic: Agricultura

Creşterea productivităţii în agricultură Stabilizarea pieţei Venituri echitabile pentru. agricultori Securitate alimentară Preţuri rezonabile pentru consumatori

Sistemul preţurilor interne garantate de sprijinire a pieţei Protecţia importului Subvenţii la export

Creşterea producţiei agricole cu 30% în cei 10 ani

Pentru creşterea producţiei agricole mai sunt necesare: - mijloace de transport Autoaprovizionarea pentru cu principalele surplusul de produse agricole producţie - inputuri Sporirea agricole veniturilor suficiente fermierilor - bunuri de consum în mediul rural Excedentele s-au Scăderea majorat an de an anuală cu 3% a nr. de ferme. In 1979 erau 4,8 mil ferme (10,4 mil. în 1960) Grad mare de autoaprovizionare la o gamă mai largă de produse Fermele de agricole subzistenţă au fost modernizate şi reorganizate pe Dublarea criterii de cheltuielilor productivitate bugetare ptr. agricultură faţă de

1973- Perioada 1982 “politicii prudente a preţurilor”

Obiective - Taxa de neschimbate în coresponsabicea mai mare parte litate la lapte CEE (1977); - Înlocuirea acestor taxe la 1979: limitarea zahăr şi lapte Creşte importanţa producţiei de cu cote de CEE-9 pe piaţa zahăr, vin, lapte; producţie. internaţională a -1979-81 preţuri produselor garantate sub agricole, deţinând nivelul inflaţiei o treime din şi scăderea comerţul preţurilor reale internaţional ale produselor agricole -1981-82 majorarea

Primele două extinderi ale

Politici ale UE

preţurile de sprijin peste rata inflaţiei - Raport stabil preţ produse agricole/preţ inputuri 1983- Anii de criză ai Creşterea 1991 PAC excedentelor - Cote de producţie la zahăr, lapte, cereale şi oleaginoase (1988) Creşterea rapidă Limitarea creşterii excedentelor şi a - Program de a costurilor costurilor bugetare scoaterea din bugetare cultură a terenurilor (20%) timp de 5 ani) Creşteri tot mai în schimbul lente ale preţurilor unor prime nominale de sustanţiale. susţinere - Garantarea preţurilor limită şi stabilirea nivelurilor maximale de prod. - Stimularea consumului intern prin subvenţii la consumator Limitarea producţiei Orientarea în mai mare măsură a politicii agricole spre piaţa liberă 1975

CEE devine net exportatoare de produse agricole PAC este criticată şi se solicită reforma, atât din interior câr şi la negocierile multilaterale din cadrul Rundei Uruguay

1992- Reforma PAC - Mecanismele de 1999 (Mac Sharry)- control al disponibilităţilor nu au Noua putut preveni abordare creşterea excedentelor - Costuri mari de stocare a excedentelor - Tendinţa de scădere a veniturilor reale ale fermierilor nu a fost stopată - Metodele intensive de producţie au afectat mediul - Competitivitate scăzută a CEE pe piaţa agricolă internaţională 1999- PAC pe Factori interni: 2001 termen lung conştientizarea pentru o privind securitatea agricultură alimentară, durabilă mediul, amenajarea teritoriului Agenda 2000 Factori externi: Presiuni în negocierile OMC

Reducerea presiunilor asupra bugetului

- Problemele fundamentale ale PAC nu au fost rezolvate - Excedentele de producţie au atins niveluri extrem de ridicate, în special la cereale şi lactate. - Cheltuielile PAC au sporit cu 30% în 1989-1991 la nivelul de 36 mild. ECU (peste 60% din bugetul CEE) - Scăderea veniturilor reale ale fermierilor şi reducerea semnificativă a numărului de fermieri - Succes, în - Reducerea echilibrarea preţurilor cererii şi ofertei garantate şi pe piaţa comună - acordarea de agricolă plăţi directe compensatorii - stabilizarea veniturilor fermierilor.

Plăţile compensatorii directe se determină în funcţie de tipul de cultură, de randamentul mediu regional (nu individual) dintr-o perioadă trecută şi de suprafaţa actuală efectivă

- a îmbunătăţit - Reducerea - Creşterea echilibrul preţurilor gaorientării spre cerere/ofertă pe piaţă şi a compe- rantate, compiaţa comună a titivităţii sectorului pensate prin produselor preţuri directe agricol agricole şi la fermieri - Siguranţa şi caliveniturile tatea alimentelor; - Accentuarea obţinute în - Integrarea proble- calităţii produagricultură s-au melor de mediu în selor agricole; dezvoltat politica agricolă; -

Încurajarea favorabil. practicilor agri- Dezvoltarea cole prietenoa- - s-a stabilit o economiei şi a se faţă de vitalităţii zonelor bază solidă mediu; rurale; pentru

În unele domenii au rămas diferenţe între obiectivele PAC şi rezultate, ceea ce a impus o nouă reformă.


Extinderea UE - Simplificarea şi întărirea descentralizării - Promovarea unei abordări integrate a dezvoltării rurale în toate zonele rurale Identificarea şi încurajarea gamei de servicii pentru agricultori extinderea UE şi a negocierilor în cadrul Organizaţiei Mondiale a Comerţului. Tranziţia de la sprijinirea producţiei agricole la susţinerea directă a veniturilor producătorilor. Pilonul 2, ca parte a modelului agricol european, devine prioritar la Consiliul de la Goteborg (2001)

Prioritizarea pilonului 2 al PACdezvoltare rurală

Incurajarea Multifuncţionaliagricultorilor ptr tatea agriculturii utilizarea - Politica de metodelor de dezvoltare producţie mai puţin intensive, ptr integrată şi a reduce impactul durabilă a zonelor rurale focalizată asupra mediuliui pe indivizi şi grupuri, alţii decât fermieri - Diversificarea producţiei de alimente - Transparenţă în elaborarea şi gestionarea programelor

Ajutoare flexibile ptr dezvoltare rurală, bazate pe subsidiaritate şi descentralizare

Legislaţie simplificată şi accesibilă

2003 Noua PAC sept.

- Problemele legate de siguranţa alimentelor - Problemele mediului - Negocierile comerciale multilaterale OMC - Acordul asupra formulei de extindere a UE (2002)

PAC- direcţionată spre interesele consumatorilor şi ale contribuabililor

- Subvenţii decuplate 57 - Sistem degresiv (de reducere treptată) a plăţilor garantate fermierilor (2006-2012 ) - Introducerea sistemului de modulare 58

Schimbarea completă a modului de subvenţionare a agriculturii

Se prelimină reducerea disponibilităţilor de export

Susţinerea şi întărirea mediului rural

Transferare a fondurilor din Pilonul 1 în Pilonul 2 al PAC

Preţuri mai mari pe piaţa internaţională a produselor agricole

Revizuirea unor elemente ale - “Cerinţa organizaţiilor încrucişată” comune de piaţă şi 59 (cross schimbarea conformarea) acestora potrivit realităţilor de pe - Pachet pentru piaţă dezvoltare rurală adaptat Centrarea într-o cerinţelor noilor mai mare măsură state membre pe calitate decât pe cantitate. - Orientarea în mai mare măsură

Reorientarea sprijinului spre practici agricole mai extensive

Sprijin intern mai puţin distorsionant pentru comerţ

57 Cea mai mare parte a subvenţiilor va fi plătită independent de volumul producţiei 58 Mecanism prin care se reduc plăţile directe (“modulare”) pentru fermele mai mari, iar sumele se transferă pentru finanţarea măsurilor din noua politică de dezvoltare rurală. 59 Mecanism în baza căruia plata agricolă unică este condiţionată de protecţia mediului, siguranţa alimentelor, sănătatea animalelor şi plantelor şi standardele de bunăstare a animalelor, ca şi de cerinţa de a menţine toate terenurile agricole în bune condiţii agricole şi de mediu .

Politici ale UE

spre piaţă

Sursa: Institutul European din Romania, Studiul de impact nr. 11, Setting the Development Priorities for Romanian Agriculture and Rural Sector, 2004

Anexa 8.2

Rezultatele obţinute de România în cadrul negocierilor la Capitolul 7 - Agricultura

În urma închiderii Capitolului 7 – Agricultura, România a obţinut diferite perioade de tranziţie, printre care: 1. România a solicitat şi a obţinut o perioadă de tranziţie de trei ani, până la 31.12.2009, pentru modernizarea şi retehnologizarea unităţilor de tăiere şi alinierea la cerinţele europene a unităţilor de procesare a cărnii (26 unităţi). 2. România a solicitat şi a obţinut o perioadă de tranziţie de trei ani, până la 31.12.2009, pentru modernizarea şi retehnologizarea unităţilor de procesare a cărnii de pasăre (2 unităţi). 3. România a solicitat şi a obţinut o perioadă de tranziţie de trei ani, până la 31.12.2009, pentru modernizarea şi retehnologizarea unităţilor de procesare a laptelui (28 unităţi), precum şi pentru organizarea centrelor de colectare şi a celor de standardizare lapte. 4. România a solicitat şi a obţinut o perioadă de tranziţie de trei ani, până la 31.12.2009, pentru conformarea la cerinţele comunitare a fermelor de animale de lapte şi la calitatea laptelui crud obţinut. 5. România a solicitat şi a obţinut încadrarea în categorii a zonelor viti-vinicole. 6. România a solicitat şi a obţinut o perioadă de tranziţie de opt ani, până la 31.12.2014 pentru defrişarea suprafeţelor de 30.000 ha ocupate cu hibrizi interzişi şi replantarea acestora cu soiuri din specia Vitis vinifera, cu recunoaşterea dreptului de replantare. 7. România a solicitat şi a obţinut drepturi suplimentare de plantare a viţei de vie pentru vinuri de calitate cu denumire de origine controlată şi struguri de masă, de 1,5% din suprafaţa totală cultivată cu viţă de vie.


8. 9.

10. 11.

12. 13.

România a solicitat şi a obţinut dreptul de adăugare a zaharozei pentru îmbogăţirea musturilor în zahăr în vederea ridicării potenţialului alcoolic al vinurilor. România a solicitat şi a obţinut recunoaşterea şi protecţia denumirilor de origine şi geografice pentru: 13 băuturi spirtoase din prune, respectiv <<ţuică>>, <<horincă>> şi <<turţ>>, 5 băuturi spirtoase din distilat de vin, respectiv <<vinars>>, 7 tipuri de lapte, 3 tipuri de iaurt, 1 lapte bătut, 4 tipuri de caş, 21 de tipuri de brânză, 26 de tipuri de caşcaval, 8 tipuri de telemea, 1 tip de salam (Sibiu), 1 tip de cârnaţi (Pleşcoi), 2 tipuri de pâine, 2 tipuri de covrigi, 1 tip de plăcintă, 1 magiun. Recunoaşterea şi protecţia denumirii generice pentru băutura spirtoasă pălincă <<pălincă>>. România a solicitat şi a obţinut derogare de la normele sanitar-veterinare, pentru producerea prin mijloace tradiţionale pentru: 58 de tipuri de brânză şi produse lactate de vacă, oaie, capră şi bivoliţă, produse prin tehnologii tradiţionale. România a solicitat şi a obţinut posibilitatea utilizării a 20% din fondurile destinate dezvoltării rurale pentru suplimentarea plaţilor directe. (top-up). România a solicitat şi a obţinut trei ani, până la data de 31.12.2009 – pentru utilizarea produselor de protecţie a plantelor omologate în prezent în România şi care conţin următoarele substanţe active incluse în Anexa I a Directivei 91/414/CEE: sulf, acetoclor, dimetoat şi respectiv 2 ani pentru substanţă activă 2,4 D, cupru (sub formă de sulfat, oxiclorură sau hidroxid).

Politici ale UE

Anexa 8.3 Sumele pe care România le va primi de la bugetul Uniunii Europene în perioada 2007-2009

România urmează să primească, în perioada 2007-2009, fonduri de la bugetul Uniunii Europene, pentru agricultură, pentru acţiuni structurale şi pentru programe comunitare, în valoare de aproximativ 11 miliarde euro în angajamente, din care plăţi efective, aproximativ 6 miliarde euro. Aşadar, în perioada 2007-2009, în România ar putea intra în medie, aproximativ 2 miliarde euro anual, fonduri de la bugetul UE. La elaborarea pachetului financiar pentru România, au fost avute în vedere principiile şi metodologia utilizate la celelalte zece state care au aderat la 1 mai 2004. 1. Agricultura (2007-2009): Total: 4,721, din care 3,921 miliarde de euro din FEOGA – Secţiunea Garantare şi se estimează aproximativ 0,8 milioane euro pentru proiecte finanţate din fondurile structurale (FEOGA Orientare). Plăţi directe - se propune creşterea graduală a nivelului plăţilor directe, astfel: 1. 2007: 25% 2. 2008: 30% 3. 2009: 35% 4. 2010: 40% Se continuă o creştere anuală de 10%, din nivelul atunci aplicabil statelor membre din UE 15. Valoarea estimată a acestora: 881 milioane euro.

•

Măsuri de piaţă (valoarea estimată a acestora): 732 de milioane de euro. Dezvoltare rurală: 2,308 miliarde de euro + circa 0,8 miliarde euro pentru proiecte finanţate din fondurile structurale (FEOGA Orientare). 2. Instrumente structurale (fonduri structurale şi de coeziune)


Total: 5973 milioane euro (angajamente: sumele angajate în anul n vor fi plătite pe parcursul derulării proiectelor, în n+2 ani), defalcaţi astfel: 1.399 milioane euro în 2007; 1 972 milioane euro în 2008; 2 603 milioane euro în 2009.

3. Politici interne: estimările arată aproximativ 800 milioane de euro.

Bibliografie orientativă

Baldwin, R., Widgren, M. Brown, C. Diaconescu, M. Decision-making and the Constitutional Treaty. Will the IGC discard Giscard?, CEPS, Policy Brief, nr. 37, august 2003 Understanding International Relations, second edition, Palgrave, 2001 Economie europeană. Fundamente şi etape ale construcţiei europene, Bucureşti, Editura Uranus, 2004 Ever closer Union. An introduction to European Integration, The European Union Series, second edition, Palgrave, 2002 Dicţionarul Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Polirom, 2001 Tratat instituind o Constituţie pentru Europa. Text comentat şi adnotat, Bucureşti, Ministerul Afacerilor Externe, octombrie 2004, www.mae.ro Relaţii internaţionale. Şcoli, curente, gânditori, Bucureşti, Editura Ziua, 2003 Elaborarea politicilor, Editura Cartier, 2003 Sistemul de guvernare al Comisiei Europene, Bucureşti, Editura Luceafărul, 2003 Understanding the European Union, London, 2002 Economia Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Luceafărul, 2002 Integrare europeană. Metode şi analiză economică, ediţia a II-a, Institutul European din România, 2003 Theories of European Integration, The European Union Series, editors N.Nugent, W. Paterson, W. Wright, St. Martin’s Press, New York, Palgrave, 2000

Dinan, D.

Ferreol, G. Gâlea, I. (coordonator)

Griffiths, M. Lindblom, C. E., Woodhouse, E. J. Marinaş, L. McCormick, J. Miron, D. (coordonator) Pelkmans, J.

Rosamond, B.


Tsoukalis, L. Tudoroiu, T. (introducere, traducere, selecţie) Wallace, H., Wallace, W. Zorgbibe, C.

Ce fel de Europă?, Bucureşti, Editura BIC All, 2005 Tratatul Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Lucreţius, 1997 Procesul politic în Uniunea Europeană, Chişinău, Editura Arc, 2004 Construcţia europeană. Trecut, prezent, viitor, Editura Trei, 1998

Bibliografie orientativă

Cini, M., McGowan, L. Ciobanu – Dordea, A., Tănăsescu, E. S. (supervizare) Consiliul Concurenţei Dăianu, D. Vrânceanu, R. Diaconescu, M. Competition Policy in the European Union, The European Union Series, 1998 Set de broşuri, Centrul de Resurse Juridice, www.cri.ro Raport Anual, 2002, 2003, 2004, www.consiliulconcurenţei.ro România şi Uniunea Europeană. Inflaţie, balanţă de plăţi, creştere economică, Bucureşti, Editura Polirom, 2002 Economie europeană. Fundamente şi etape ale construcţiei europene, Bucureşti, Editura Uranus, 2004 Ever closer Union. An introduction to European Integration, The European Union Series, second edition, Palgrave, 2002 Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutoarele de stat, Studii de impact I, Institutul European din România, 2002 The Lisbon Strategy and the EU’s structural productivity problem, in The EU economy 2004: Review, European Economy, No. 6 The economic costs of non-Lisbon. A survey of the literature on the economic impact of Lisbontype reforms, DG Economic and Financial Affairs, Occasional Paper, No. 16 Building the Microeconomic Foundations of Prosperity: Findings from the Microeconomic Competitiveness Index, Geneva, World Economic Forum, 2003 Facing the challenges. The Lisbon Strategy for growth and employment, Report from the High Level Group, Brussels, 2004

Dinan, D.

Drăgan, G. Atanasiu, I.

European Comission

European Comission

Global Competitiveness Report Kok, W.


Leonard, D. Miron, D. (coordonator) Pascariu, G. C.

Ghidul Uniunii Europene, The Economist, Bucureşti, Editura Teora, 2001 Economia Uniunii Europene, Bucureşti, Editura Luceafărul, 2002 Uniunea europeană. Politici şi pieţe agricole, Bucureşti, Editura Economică. Colecţia Temper, 1999 Integrare europeană. Metode şi analiză economică, ediţia a II-a, Institutul European din România, 2003 An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Comission, July 2003 Procesul politic în Uniunea Europeană, Chişinău, Editura Arc, 2004 Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Proiect, Institutul European din România, 2003 Planul Naţional de Dezvoltare, 2004-2006, Ministerul Integrării Europene, Bucureşti, 2003

Pelkmans, J.

Sapir, A. (coordonator)

Wallace, H. ***

***

123423uniunea europeana intre federalism si interguvernamentalism politici

Documents