studiu mecanism de coordonare ie 18.12.2015 final

30
1 Studiu privind mecanismul de coordonare la nivel național a procesului de integrare europeană a Republicii Moldova Autor: Iulian Groza, moderator politici integrare europeană, IPRE Expert: Ruslan Codreanu, moderator politici reforma sistemului public, IPRE Declinare a responsabilității: Acest studiu a fost elaborat cu sprijinul Fundației Konrad Adenauer. Opiniile exprimate în acest document sunt opiniile personale ale autorului și nu reprezintă neapărat punctul de vedere al Fundației Konrad Adenauer Decembrie 2015

Upload: annafocsa

Post on 14-Feb-2016

432 views

Category:

Documents


2 download

DESCRIPTION

Studiu IPRE

TRANSCRIPT

Page 1: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

1

Studiu privind mecanismul de coordonare la nivel național a procesului de integrare europeană a Republicii Moldova

Autor: Iulian Groza, moderator politici

integrare europeană, IPRE

Expert: Ruslan Codreanu, moderator politici reforma sistemului public, IPRE

Declinare a responsabilității: Acest studiu a fost elaborat cu sprijinul Fundației Konrad Adenauer. Opiniile exprimate în acest document sunt opiniile personale ale autorului și nu reprezintă neapărat punctul de vedere al Fundației Konrad Adenauer

Decembrie 2015

Page 2: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

2

Cuprins:

Rezumat .............................................................................................. 3

Introducere ......................................................................................... 6

I. Cadrul instituțional în domeniul integrării europene în Republica Moldova ............................................................................................... 7

II. Experiența țărilor din Europa Centrală și de Sud-Est ..................... 18

III. Propuneri de revizuire a cadrului instituțional din sistemul public al Republicii Moldova în domeniul integrării europene ....................... 23

Concluzii ............................................................................................ 28

Page 3: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

3

Rezumat Scopul prezentului studiu este de a analiza cadrul instituțional existent în Republica Moldova prin prisma evoluției procesului de integrare europeană, de a prezenta experiența instituțională a țărilor din Europa Centrală și de Sud-Est care au aderat la UE sau au perspectivă europeană clară, și de a formula în consecință propuneri pentru consolidarea mecanismului național de coordonare a procesului de integrare europeană și implicit a implementării Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană. În ultima perioadă, atât în cadrul societății civile, cît și în sectorul public tot mai des se discută necesitatea consolidării mecanismului existent de coordonare a aspectelor care țin de implementarea politicii de integrare europeană.

Guvernul RM periodic a intervenit în schimbarea mecanismului de coordonare, plasând accentele de pe o instituție publică pe alta. Astfel, începând în perioada 2004 - 2009 MAEIE a coordonat implementarea Planului de Acțiuni RM-UE în cadrul Politicii Europene de Vecinătate (PEV). În mai 2008 această funcție a fost atribuită Cancelariei de Stat a Guvernului RM. Iar deja în noiembrie 2009, având în vedere că MAEIE conducea Delegația RM pentru negocierea viitorului Acord de Asociere RM-UE, dar și pentru a evita dublarea competențelor de coordonare în procesul de integrare europeană la nivel național între MAEIE și Cancelaria de Stat a Guvernului, mecanismul instituțional iarăși a fost ajustat prin reîntoarcerea atribuțiilor de coordonare generală în domeniul integrării Ministerului Afacerilor Externe și Integrării Europene.

Odată cu semnarea și lansarea aplicării provizorii a Acordului de Asociere RM-UE din 1 septembrie 2014, Comisia Guvernamentală pentru Integrare Europeană (CGIE) asigură monitorizarea procesului de realizare a Acordului de Asociere RM-UE. MAEIE realizează coordonarea generală interministerială a implementării Acordului de Asociere RM-UE, iar Ministerul Economiei asigură coordonarea implementării prevederilor Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător cu Uniunea Europeană. Atât în cadrul MAEIE, cât și în cadrul ME există unități speciale împuternicite cu sarcini de monitorizare și coordonare, și anume Direcția Generală Integrare Europeană (MAEIE) și Direcția coordonarea politicilor economice europene și DCFTA (ME). Totodată, în fiecare autoritate a administrației publice centrale există unități specializate de coordonare în domeniul integrării europene, unde activează experți-coordonatori pentru integrare europeană (membri ai Grupurilor de lucru interministeriale, experți care coordonează și monitorizează implementarea Acordului de Asociere la nivel sectorial și/sau a instituției respective). Astfel, sarcina instituțiilor coordonatoare, respectiv MAEIE şi ME (ZLSAC) este de a asigura monitorizarea continuă, coordonarea proceselor de elaborare a proiectelor de legi de către instituțiile responsabile, promovarea proiectelor în Guvern şi Parlament pentru a fi adoptate, precum şi evaluarea nivelului de implementare a Acordului de Asociere.

Page 4: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

4

Centrul de armonizare a legislației pe lângă Ministerul Justiției, creat în anul 2007 asigură coordonarea procesului de armonizare a legislației naționale la directivele și regulamentele UE, în baza unui Program anual de armonizare, aprobat prin Hotărâre de Guvern. Planificarea strategică a politicilor Guvernului și coordonarea asistenței externă din partea Uniunii Europene este coordonată de Cancelaria de Stat. La nivelul Parlamentului RM, există Comisia parlamentară pentru politică externă și integrare europeană, care are competența asigurării controlului parlamentar în procesul de implementare a angajamentelor RM-UE care derivă din documentele RM-UE.

La nivel național implementarea Acordului de Asociere, este asigurată de către Guvern, care a elaborat Planul Național de Implementare a Acordului de Asociere (PNAIAA) pentru perioada 2014-2016, adoptat la 24 iunie 2014 și publicat la 7 octombrie 2014. La baza elaborării PNAIAA au stat lista de priorități stabilite în Agenda de Asociere RM-UE și alte angajamente ale RM stabilite în Acordul de Asociere cu termenul de realizare până la sfârșitul anului 2016. Analizând experiența europeană cu privire la mecanismele de coordonare la nivel național a procesului de integrare europeană, în cazul Republicii Moldova ar putea fi luate în considerație cel puțin trei propuneri pentru consolidarea mecanismului instituțional la nivel guvernamental pentru administrarea procesului de integrare europeană și anume: (1) Consolidarea cadrului instituțional existent unde Ministerul Afacerilor Externe și

Integrării Europene va continuă să aibă rolul de coordonare generală, condus de Ministru, Viceprim-ministru;

(2) Crearea unui Oficiu pentru integrare europeană în Guvernul RM condus de un Secretar de Stat, iar activitatea acestuia să fie coordonată la nivel politic de un Viceprim-ministru sau chiar de un Prim-viceprim-ministru pentru integrare europeană în cadrul Cabinetului de Miniștri;

(3) Crearea unui Minister pentru integrare europeană, condus de un Ministru, Viceprim-ministru pentru integrare europeană.

De asemenea, analiza efectuată ne sugerează diferite opțiuni pentru un mecanism eficient de coordonare a implementării prevederilor AA, însă practica generală este că funcția de coordonator este asigurată de către o instituție guvernamentală. În calitate de variabile însă, figurează atât poziționarea coordonatorului în ierarhia sistemului administrației publice, cît și statutul acestuia. Cu toate acestea, așa precum este situația și în cazul Republicii Moldova, statutul coordonatorului național în majoritatea cazurilor este la nivelul unui viceprim-ministru pe domeniul integrării europene. În acest context, după cum am arătat în partea finală a prezentului studiu aplicând teoria axelor lui Kassim, am constatat că mecanismul instituțional de coordonare

Page 5: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

5

existent din Republica Moldova la această etapă se plasează între categoria sistemelor cuprinzătoare centralizate și cuprinzătoare descentralizate. Din punctul nostru de vedere, analizând practicile anterioare sistemul cuprinzător și centralizat ar fi probabil cele mai indicat pentru țara noastră. Iată de ce am propus examinarea opțiunii de a institui un Oficiu de integrare Europeană, care să fie subordonat unui Prim-Viceprim-ministru responsabil de integrare europeană. Totodată, pentru a reuși consolidarea mecanismului național de coordonare în contextul integrării europene a RM, este absolut necesar să se ia în considerație cel puțin două condiții: (1) revizuirea mecanismului trebuie să fie bazată pe o analiză instituțională și funcțională a capacităților existente în cadrul instituțiilor implicate în procesul de integrare europeană și (2) crearea unui Fond pentru Integrare Europeană care va sprijini în primul rând capacitățile administrației publice în realizarea obiectivelor de integrare europeană și implicit implementarea prevederilor Acordului de Asociere RM-UE.

În final, ținem să subliem că unul din obiectivele cheie al prezentului studiu este de a genera în spațiul public dezbateri cuprinzătoare cu privire la subiectul revizuirii mecanismului național de coordonare în domeniul integrării europene, care deși a fost discutat cu diferite ocazii și la diferite etape ale procesului de integrare europeană a Republicii Moldova, a rămas un subiect tabu. Considerăm că este momentul când discuțiile privind crearea unui organ al administrației publice trebuie să treacă din spațiul deciziilor politice spre un dialog bazat pe argumente. Pentru moment structura Executivului este aglomerată și ineficientă or scopul final al intervenției în structura Guvernului trebuie să fie optimizarea acestuia. Actualitatea acestui subiect rezidă în faptul că integrarea europeană este și trebuie să rămînă prioritatea primordială a politicii interne și externe a Republicii Moldova. Mai mult ca atît asigurarea unei dinamici avansate în procesul de implementare a Acordului de Asociere în următorii ani este absolut determinantă pentru viitorul Republicii Moldova.

Așteptarea noastră este că prin acest exercițiu să lansăm un proces de elaborare a unei viziuni cuprinzătoare cu implicarea experților naționali și internaționli, precum și cu participarea factorilor de decizie din Guvernul RM cu privire la consolidarea unui mecanism național de coordonare a procesului de integrare europeană a Republicii Moldova, și astfel să oferim un nou suflu în societatea moldovenească privind importanța integrării europene pentru modernizarea durabilă a țării. În acest sens, ne propunem să lansăm în viitorul apropiat o dezbatere publică în parteneriat cu reprezentanți ai organizațiilor neguvernamentale, experți internaționali, reprezentanți ai partenerilor de dezvoltare, precum și experți din cadrul autorităților publice naționale implicate în procesul de luare a deciziilor. Sarcina noastră este ca la începutul anului 2016 să fie prezentat un set de propuneri pentru factorii de decizie din Republica Moldova și Uniunea Europeană cu privire la un nou mecanism de coordonare a procesului de integrare europeană, inclusiv prin prisma reformei administrației publice din Republica Moldova.

Page 6: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

6

Introducere În ultima perioadă, atât în cadrul societății civile, cît și în sectorul public tot mai des se discută necesitatea consolidării mecanismului existent de coordonare a aspectelor care țin de implementarea politicii de integrare europeană.

Discuțiile și îngrijorările referitor la acest subiect derivă din faptul că coordonarea acestui proces a fost transferată periodic de la o autoritate publică la alta, modificările în cauză neavând la bază o înțelegere clară a necesității și oportunității acestora, ci mai degrabă, fiind realizate ad-hoc în dependență de preferințele politice de moment ale unor factori de decizie. Spre exemplu, începând cu anul 2004 și pînă la începutul anului 2008, rolul de coordonator al implementării politicii de integrare europeană la nivelul Guvernului i-a fost atribuit Ministerului Afacerilor Externe. În perioada anilor 2008-2009, rolul de coordonare la nivel național a procesului de implementare a reformelor interne dictate de așa-numita agendă europeană a Guvernului a fost delegată Cancelariei de Stat a Guvernului RM. Însă, spre sfârșitul anului 2009, având în vedere că Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene (MAEIE) conducea delegația moldovenească pentru negocierea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, Guvernul a decis să reajusteze mecanismul național de coordonare și să retransmită MAEIE funcția de coordonare la nivel național a procesului de integrare europeană.

Odată cu semnarea și lansarea aplicării provizorii a Acordului de Asociere RM-UE din 1 septembrie 2014, a fost reintrodus în dezbateri publice în special la nivelul actorilor politici subiectul revizuirii mecanismului național de coordonare a implementării procesului de integrare europeană și implicit a Acordului de Asociere. Cu toate acestea, având în vedere obiectivele pe termen scurt legate de punerea în aplicare a Acordului de Asociere, Guvernul RM a optat pentru menținerea rolului de coordonare generală a procesului de implementare a Acordului în cadrul MAEIE, utilizînd același mecanism de coordonare ce a existat și în procesul de negocieri a Acordului cu Uniunea Europeană. Unica ajustare admisă în acest sens a fost delegarea către Ministerul Economiei a funcției de coordonare la nivel național a implementării procesului de creare a Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător (ZLSAC - Titlul V al Acordului de Asociere).

Scopul prezentului studiu este de a analiza cadrul instituțional existent în Republica Moldova prin prisma evoluției procesului de integrare europeană, de a prezenta experiența instituțională a țărilor din Europa Centrală și de Sud-Est care au aderat la UE sau au perspectivă europeană clară, și de a formula propuneri pentru consolidarea mecanismului național de coordonare a procesului de integrare europeană și implicit a implementării Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană.

Page 7: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

7

I. Cadrul instituțional în domeniul integrării europene în Republica Moldova

1.1 Evoluții cheie în procesul de integrare europeană

Procesul de integrare europeană în Republica Moldova a fost început într-o formă incipientă în anul 1994 când a fost semnat Acordul de Parteneriat și Cooperare cu Uniunea Europeană (APC). După intrare în vigoare a APC în anul 1998, Republica Moldova a inițiat procesul gradual de apropiere de Uniunea Europeană, acest proces cunoscând o anumită consolidare în următorii ani. În septembrie 2002, a fost lansată o inițiativă de creare a unei structuri la nivel național care să coordoneze activitățile în domeniul integrării europene. În context, în luna noiembrie 2002, Președintele RM a emis un Decret privind constituirea Comisiei naționale pentru integrare europeană1, căreia i s-a atribuit sarcină să elaboreze Strategia de integrare europeană a Republicii Moldova. Însă deși în procesul de elaborare au fost implicate atât majoritatea autorităților de stat cît și un număr mare de organizații neguvernamentale, iar la baza a stat experiența mai multor țări, precum și de reglementările UE care se refera la procesul de extindere,2 aceasta nu a mai reușit să fie aprobată de către Parlamentul Republicii Moldova. După valul de extindere al Uniunii Europene din 1 mai 2004, în scopul consolidării relațiilor dintre UE şi țările din vecinătate din partea de sud și de est, Uniunea Europeană a lansat Politica Europeană de Vecinătate (PEV) care presupunea încheierea Planurilor de Acțiuni individuale cu statele din zona respectivă. Astfel, la 22 februarie 2005, Republica Moldova a semnat Planul de Acțiuni RM-UE care conținea obiectivele strategice şi acțiunile specifice pentru realizarea PEV. Pentru Republica Moldova, Planul de Acțiuni RM-UE a devenit principalul instrument care a ghidat procesul de integrare europeană consolidând în același timp și procesul de armonizare legislativă şi de ajustare la standardele UE. În context, la 24 martie 2005, integrarea europeană a fost declarată oficial obiectiv strategic al politicii interne și externe a Republicii Moldova prin adoptarea Declarației Parlamentului RM cu privire la parteneriatul politic pentru realizarea obiectivelor integrării europene 3 . Astfel, aceasta prevedea consensul între toate partidele parlamentare de atunci în ceea ce privește promovarea treptată şi ireversibilă a cursului strategic al Integrării Europene.

1 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=291170 2 http://www.ipp.md/libview.php?l=ro&id=517&idc=167 3 http://old.parlament.md/news/25.03.2005/

Page 8: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

8

În mai 2006, Republica Moldova a fost acceptată în calitate de membru al Procesului de Cooperare în Europa de Sud-Est (PCESE), ceea ce a presupus și asocierea indirectă cu grupul țărilor din Europa de Sud-Est care au o perspectivă de aderare la Uniunea Europeană. Astfel, începând cu acel moment autoritățile moldovenești și-au fixat obiectivul lansării discuțiilor în vederea avansării statutului juridic al relațiilor contractuale la un nivel calitativ nou prin negocierea și semnarea unui nou Acord similar la Acordurile de Asociere și/sau de Stabilizare şi Asociere, care va deschide perspective europene şi acelaşi tratament preferențial ca şi pentru statele din Balcanii de Vest. Totodată, începând cu anul 2006, politica de integrare europeană a Republicii Moldova a fost axată pe două direcții cheie: (1) implementarea Planului de Acțiuni RM–UE şi (2) consolidarea participării Republicii Moldova la toate inițiativele regionale din Europa de Sud Est (i.e. Procesul de Cooperare în cadrul Europei de Sud-Est (PCESE), Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, care mai târziu a fost reformat în Consiliul Regional de Cooperare şi Acordul de Comerț Liber din Europa Centrală (CEFTA). Astfel, în perioada anilor 2005-2009, procesul de integrare europeană a fost materializat în special prin implementarea prevederilor Planului de Acțiuni RM-UE. Începând cu 7 mai 2009, Republica Moldova participă activ în cadrul Parteneriatului Estic, care este o nouă inițiativă a Uniunii Europene, parte a Politicii Europene de Vecinătate, menită să consolideze relațiile Uniunii Europene cu partenerii estici pe dimensiunea bilaterală și multilaterală. Obiectivul Parteneriatului Estic enunțat în Declarația Summit-ului Parteneriatului Estic de la Riga4 este de a crea condițiile necesare pentru a accelera asocierea politică şi aprofundarea integrării economice dintre Uniunea Europeană şi ţările partenere interesate. În același an, în Republica Moldova au venit la guvernare noi forțe politice care au fixat o agendă ambițioasă de modernizare a țării prin avansarea procesului de integrare europeană. În context, au fost anunțate două obiective majore: (1) negocierea și încheierea unui nou Acord, care să înlocuiască Acordul de Parteneriat și Cooperare și care să asigure asocierea politică și integrare economică a Republicii Moldova cu Uniunea Europeană și (2) liberalizarea de către Uniunea Europeană a regimului de vize pentru cetățenii moldoveni. Astfel, în perioada anilor 2009 – 2014, relația RM-UE a cunoscut o abordare calitativ nouă, (1) cu un dialog politic avansat, (2) asistența externă a Uniunii Europene mărită (i.e. 2009-2014 Republica Moldova a contractat un volum de asistență financiară sub formă de granturi, suport direct bugetar și credite preferențiale în valoare de aproape

4 http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-78_ro.htm

Page 9: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

9

3 mlrd.Euro)5, (3) cooperarea sectorială consolidată în special în domeniul comerțului, energiei, cercetării, etc. După parafarea la 29 noiembrie 2013 în cadrul Summit-ului Parteneriatului Estic de la Vilnius a Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, Republica Moldova a devenit o „istorie de succes” a Parteneriatului Estic în ceea ce privește progresul relațiilor cu Uniunea Europeană și a reformelor interne lansate. Una din cele mai importante realizări a fost abolirea de către Uniunea Europeană a regimului de vize pentru cetățenii Republicii Moldova deținători ai pașapoartelor biometrice începând cu 28 aprilie 2014, în rezultatul implementării Planului de Acțiuni RM-UE privind liberalizarea vizelor aprobat în ianuarie 2011. Astfel, pînă în prezent peste 500.000 de cetățeni moldoveni au reușit să beneficieze de călătorii fără vize în Uniunea Europeană. În ianuarie 2010 au fost lansate negocierile pe marginea Acordului de Asociere RM-UE, iar în decembrie 2011 au fost inițiate negocierile asupra creării Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător cu Uniunea Europeană (Titlul V al Acordului de Asociere). Uniunea Europeană și Republica Moldova au finalizat oficial negocierile pe marginea Acordului de Asociere RM-UE la 23 iunie 2013, iar la 29 noiembrie 2013, în cadrul Summit-ului Parteneriatului Estic de la Vilnius, Acordul a fost parafat. La 27 iunie 2014 acesta a fost semnat la Bruxelles. Republica Moldova a ratificat Acordul de Asociere la 2 iulie 2014, iar de la 1 septembrie 2014, Acordul a început să fie aplicat cu titlu provizoriu. Acordul de Asociere RM-UE a fost ratificat de Parlamentul European la 13 noiembrie 2014 și pînă la 1 decembrie 2015 toate cele 28 de state membre al Uniunii Europene au finalizat procedurile interne de ratificare a Acordului de către parlamentele naționale6. Astfel, în conformitate cu dispozițiile finale ale Acordului de Asociere, cel mai probabil începând cu luna februarie 2016, prevederile Acordului de Asociere va începe să fie aplicate în deplinătate. Acordul de Asociere RM-UE are peste 850 de pagini. Structura Acordului include un Preambul care reprezintă partea declarativă politică, setând scopul și obiectivele acestuia. Prevederile de bază cu putere juridică sunt structurate în 7 Titluri, care la rândul lor includ 465 de articole. De asemenea, parte a Acordului sunt 35 de Anexe, care prevăd acquis-ul comunitar ce urmează a fi transpus în legislația națională într-o perioadă de până la 10 ani și 4 Protocoale de implementare. Titlul V. Comerțul și aspecte ce țin de comerț, care prevede crearea Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător (ZLSAC), este cea mai voluminoasă parte a Acordului și prevede armonizarea a aproximativ 70% din acquis-ul comunitar.

5 http://ipre.md/portfolio/analiza-tematica-privind-asistenta-financiara-a-uniunii-europene-acordata-republicii-moldova/ 6 Statele membre UE care au ratificat Acordului de Asociere RM-UE: Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Cipru, Republica Cehă, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franța, Grecia, Germania, Ungaria, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Olanda, Polonia, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Spania, Suedia și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

Page 10: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

10

Agenda de Asociere RM-UE este instrumentul principal care prevede lista priorităților de implementare a Acordului de Asociere pentru anii 2014-2016. Documentul a fost negociat în perioada ianuarie - iunie 2014, fiind adoptat oficial la 26 iunie 2014, cu ocazia organizării Consiliului de Cooperare RM-UE de la Bruxelles. Agenda de Asociere include, în total, 257 de acțiuni prioritare care urmează a fi implementate de Republica Moldova până la sfârșitul anului 2016. În fiecare an, Comisia Europeană evaluează progresul de implementare a Agendei de Asociere. Astfel, primul Raport al Comisiei Europene care deja a prezentat progresul intermediar înregistrat de Republica Moldova până la 31 decembrie 2014 a fost publicat în luna martie 2015. Deși în ansamblu Comisia Europeană a constatat un oarecare progres, în special, în prima jumătate a anului 2014, experții UE au scos în evidență mai multe restanțe la capitolul luptei cu corupția, stabilitatea sectorului financiar-bancar și asigurarea unui climat investițional propice. Cu mai multe detalii cu privire la evaluarea progresului în aceste domenii, precum și alte angajamente ale Republicii Moldova în conformitate cu Acordul de Asociere, vom reveni pe parcursul prezentei analize. La nivel național implementarea Acordului de Asociere, este asigurată de către Guvern, care a elaborat Planul Național de Implementare a AA/DCFTA (PNAIAA) pentru perioada 2014-2016, adoptat la 24 iunie 2014 și publicat la 7 octombrie 20147. La baza elaborării PNAIAA au stat lista de priorități stabilite în Agenda de Asociere RM-UE și alte angajamente ale RM stabilite în Acordul de Asociere cu termenul de realizare până la sfârșitul anului 2016. La sfârșitul lunii august 2015, având în vedere că unele acțiuni planificate au fost îndeplinite, iar pentru altele termenii de realizare au fost depășiți, Guvernul a actualizat conținutul PNAIAA. De asemenea, cu această ocazie a fost lansată platforma on-line de monitorizare a progresului în implementarea AA care poate fi accesată la https://monitorizare.gov.md/reports/Raport%20PNAAA.html. Astfel, în versiunea inițială PNAIAA au prevăzut pentru realizare 1783 acțiuni, iar în Planul actualizat sunt stabilite 1758 acțiuni. La începutul lunii septembrie 2015, MAEIE a publicat raportul Guvernului privind rezultatele primului an de implementare a PNAIAA 2014-20168. Concluzia cheie a raportului este că din cele 594 Directive și

7 Planul Național de Implementare a AA/DCFTA (PNAIAA) pentru perioada 2014-2016 (modificat), http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=354939 8 Raportul de progres al Guvernului privind implementarea PNAIAA (1.09.2014-1.09.2015), http://www.mfa.gov.md/img/docs/1-an-de-Implementarea-Acordului-de-Asociere-RM-UE.pdf

Page 11: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

11

Regulamente UE prevăzute de AA, Republica Moldova a reușit să transpună în legislația națională 99 ceea ce reprezintă un indice de aproximativ 17%9. Adițional, la 9 iulie 2015 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Programul legislativ de transpunere a angajamentelor asumate în Acordul de Asociere RM-UE10, fixând astfel o agendă ambițioasă de a adopta 137 de acte legislative care reies din angajamentele Republicii Moldova asumate în cadrul Acordului de Asociere. Evaluând progresul în implementarea Planului Național de Acțiuni privind implementarea Acordului de Asociere RM-UE, din cele 494 de acțiuni planificate în perioada 1 septembrie 2014 - sfârșitul anului 2015, la data de 31 octombrie 2015, au fost realizate 92 de acțiuni, ceea ce reprezentă un total estimativ de realizări pentru anul 2015 de 19%. Restul acțiunilor fie nu au fost realizate, fie au fost realizate parțial și respectiv sunt în proces de implementare. Mai multe detalii privind rezultatele implementării Acordului de Asociere RM-UE pot fi găsite în cel de-al doilea Raport IPRE privind monitorizarea implementării Acordului de Asociere RM-UE publicat la 30 noiembrie 201511.

1.2. Mecanismul național de coordonare a procesului de integrare europeană

Dimensiunea guvernamentală Începând cu anul 2002 principala autoritate națională care asigura coordonarea politicii de integrare europeană a fost Comisia Națională pentru Integrare Europeană (CNIE), instituită prin Decret prezidențial la 13 noiembrie 200212. După cum am menționat mai sus, una dintre sarcinile cheie ale Comisiei a fost elaborarea Strategiei de integrare europeană a Republicii Moldova, care însă nu a mai fost adoptată. Cu toate acestea, la 16 septembrie 2003, CNIE a aprobat Concepția de Integrare a Republicii Moldova în UE şi a prezentat-o Comisiei Europene. Aceasta exprimă un mesaj politic şi confirmă opțiunea Europeană a Moldovei. Conceptul oferă puncte de reper pentru atingerea obiectivului de integrare Europeană, recunoscând rolul important pe care îl joacă autoritățile administrației publice centrale și locale, 9 Tabelul care conține progresul în procesul de transpunere a acquis-ului comunitar în legislația națională, respectiv din 395 de Directive și Regulamente UE prevăzute de Titlul IV al AA, RM a transpus 51, iar din 200 de Directive și Regulamente UE prevăzute de Titlul V, RM a transpus 48, http://www.mfa.gov.md/rapoarte-aa/502125/ 10 Hotărârea Parlamentului privind aprobarea Programului legislativ de transpunere a angajamentelor asumate în Acordul RM-UE, http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/2752/language/ro-RO/Default.aspx 11 Cel de-al II-lea Raport privind monitorizarea implementării Acordului de Asociere RM-UE (august-octombrie 2015), http://ipre.md/portfolio/1394/ 12 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=291170

Page 12: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

12

precum şi societatea civilă. Planul de Acţiuni UE-Moldova din februarie 2005 prevede că UE confirmă aspirațiile de integrare europeană a Moldovei şi Conceptul de Integrare în UE. Comisia era condusă de Prim-ministru și avea în componență membri ai Guvernului, Vicepreședintele Parlamentului și Președintele Comisiei parlamentare pentru politică externă, Guvernatorul Băncii Naționale, consilieri ai Președintelui RM, reprezentanți ai societății civile și mediului academic. Odată cu lansarea Politicii Europene de Vecinătate a Uniunii Europene și respectiv semnarea Planului de Acțiuni RM-UE la 22 februarie 2005, Ministerului Afacerilor Externe, care ulterior în noiembrie 2005 a fost denumit Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene13, i-a fost atribuită funcția de coordonare generală la nivelul Guvernului, fiind responsabil de coordonarea nemijlocită a implementării Planului de Acțiuni RM-UE. În acest efort, MAEIE a fost susținut de ministere și alte autorități publice, prin intermediul a patru Comisii Interministeriale, conduse de patru ministere sectoriale și anume: 1. Comisia pentru probleme de drept şi securitate (Ministerul Justiției — instituția

coordonatoare);

2. Comisia pentru probleme social-economice (Ministerul Economiei şi Comerțului — instituția coordonatoare);

3. Comisia pentru probleme de infrastructură (Ministerul Transporturilor şi Gospodăriei Drumurilor — instituția coordonatoare);

4. Comisia pentru probleme cultural-umanitare (Ministerul Educației, Tineretului şi Sportului — instituția coordonatoare).

Instrumentul principal pentru realizarea Planului de acțiuni RM-UE la nivel național a fost Programul Național de Implementare a Planului de Acțiuni RM-UE (PNIPA), pe care Guvernul îl actualiza anual 14 și care conținerea acțiuni cheie, instituțiile responsabile şi termenele pentru realizarea acestora. Monitorizarea şi coordonarea sectorială a implementării Planului de Acțiuni a fost realizată pe baza rapoartelor de progres lunare, trimestriale şi semestriale de către instituțiile coordonatoare. Iar anual MAEIE prezenta Comisiei Europene raportul de progres anual de autoevaluare a implementării Planului de Acțiuni. Comisia Europeană, la rândul său publica raportul propriu privind evaluarea implementării Planului de Acțiuni PEV RM-UE, care de regula era publicat în primăvara anului următor. La 16 mai 2008, în conformitate cu Decretul Președintelui privind Constituirea Comisiei Naționale pentru Integrare Europeană, care abrogă Decretul din 2002 cu

13 HG nr. 1156 din 04.11.2005 privind aprobarea Regulamentului MAEIE http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=297887 14 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=316948

Page 13: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

13

același titlu, funcția de coordonare a implementării PNIPA la nivel național a fost atribuită Aparatului Guvernului RM (Cancelaria de Stat) 15 . Astfel, Șefa Direcției coordonare a politicilor şi asistenței externe a Aparatului Guvernului a fost numită Secretar al Comisiei pentru integrare Europeană. În același timp, MAEIE a păstrat rolul de coordonare a acțiunilor pe dimensiunea externă în raport cu statele membre și instituțiile UE, în special Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene. Această practică a fost menținută în mare parte pînă în februarie 2009, când Guvernul a aprobat componența Delegației naționale de negociatori a Acordului de Asociere RM-UE16. În acest context, responsabilitatea pentru asigurarea activității de secretariat şi susținerea tehnico-informațională a procesului de negocieri a fost delegată MAEIE. Totodată, Ministerul Economiei a preluat coordonarea directă a Grupului de lucru III „Cooperare economică, sectorială şi financiară” al Acordului de Asociere”. Deja, în noiembrie 2009 având în vedere că MAEIE conducea Delegația RM pentru negocierea viitorului Acord de Asociere RM-UE, dar și pentru a evita dublarea competențelor de coordonare în procesul de integrare europeană la nivel național între MAEIE și Cancelaria de Stat, mecanismul instituțional iarăși a fost ajustat prin reîntoarcerea în competența Ministerului a atribuțiilor de coordonare generală la nivel național în domeniul integrării europene 17 . După cum s-a observat mai sus, în perioada anilor 2004-2009, Guvernul Republicii Moldova a intervenit periodic în schimbarea mecanismului de coordonare a procesului de integrare europeană, plasând accentele de pe o instituție publică pe alta. Însă pînă la urmă responsabilitatea de coordonare a politicilor de integrare europeană și implementarea angajamentelor asumate de Republica Moldova în raport cu Uniunea Europeană a fost asigurată de MAEIE, iar Ministerul Economiei care a asigurat conducerea delegației de negociatori pe marginea Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător (ZLSAC). În paralel, în cadrul Dialogului RM-UE privind liberalizarea regimului de vize, coordonarea la nivel național de asemenea a fost atribuită MAEIE, care a creat și a coordonat activitatea Grupului de lucru interministerial pentru liberalizarea vizelor RM-UE. Grupul a avut sarcina să asigure implementarea Programului Național de Implementare a Planului de Acțiuni RM-UE în domeniul liberalizării regimului de vize18.

15 HG nr. 1663 din 16.05.2008 privind constituirea Comisiei Naționale pentru Integrare Europeană, http://lex.justice.md/md/327957/ 16 HG nr. 102 din 02.09.2009 privind aprobare componenței nominale a delegației de negociatori a Acordului de Asociere RM-UE, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=330663 17 HG nr. 679 din 13.11.2009 privind componenţa nominală a Comisiei Guvernamentale pentru Integrare Europeană, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=332727 18 HG nr. 122 din 04.03.2011 cu privire la aprobarea Programului Național de Implementare a Planului de Acțiuni RM-UE în domeniul liberalizării regimului de vize, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=337757

Page 14: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

14

Odată cu semnarea și lansarea aplicării provizorii a Acordului de Asociere RM-UE din 1 septembrie 2014, după cum am menționat în secțiunea precedentă a studiului, instrumentul principal național pentru realizarea Acordului de Asociere RM-UE este Planul Național de Acțiuni pentru Implementarea Acordului de Asociere (PNAIAA). Astfel, MAEIE asigură coordonarea generală interministerială a implementării Acordului de Asociere RM-UE, iar Ministerul Economiei asigură coordonarea implementării prevederilor Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător cu Uniunea Europeană (Titlul V al Acordului de Asocie RM-UE). Atât în cadrul MAEIE, cât și în cadrul Ministerului Economiei există unități speciale împuternicite cu sarcini de monitorizare și coordonare, și anume Direcția Generală Integrare Europeană (MAEIE) și Direcția coordonarea politicilor economice europene și ZLSAC (ME). Totodată, în fiecare autoritate a administrației publice centrale există unități specializate de coordonare în domeniul integrării europene, unde activează experți-coordonatori pentru integrare europeană (membri ai Grupurilor de lucru interministeriale, experți care coordonează și monitorizează implementarea AA/ZLSAC la nivel sectorial și/sau a instituției respective). Astfel, sarcina instituțiilor coordonatoare, respectiv MAEIE şi ME (ZLSAC) este de a asigura monitorizarea continuă, coordonarea proceselor de elaborare a proiectelor de legi de către instituțiile responsabile, de promovare a proiectelor în Guvern şi Parlament pentru a fi adoptate, precum şi de evaluare a nivelului de implementare a AA/ZLSAC. Analizând experiența țărilor din Europa Centrală şi de Est, care au aderat la UE sau experiența țărilor care au perspectivă europeană clară din regiunea Balcanilor de Vest, observăm că practica de coordonare națională a politicilor de integrare europeană este diferită.

Page 15: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

15

Centrul de Armonizare a legislației

Coordonarea procesului de armonizare a legislației naționale la directivele și regulamentele UE este asigurată de către Centrul de armonizare a legislației (CAL) din subordinea Ministerului Justiției, care a fost creat în anul 200719. Principalele atribuții în domeniu ale CAL sunt:

• Monitorizarea procesului de armonizare a legislației pe plan național; • Elaborarea proiectelor de Planuri Naționale Anuale de Armonizare a Legislației

Republicii Moldova cu legislația Uniunii Europene (PNAL); • Coordonarea procesului de implementare a Planurilor Naționale de Armonizare a

Legislației (PNAL); • Verificarea compatibilității proiectelor de acte legislative şi normative cu

legislaţia UE și emiterea declarațiilor de compatibilitate; • Crearea şi gestionarea bazei de date a legislației naționale armonizate cu

legislația UE; • Acordarea asistenței metodologice autorităților administrației publice centrale în

domeniul armonizării legislației. Implicarea Parlamentului RM în procesul de integrare europeană

Rolul parlamentelor naționale în coordonarea și monitorizarea implementării obiectivelor ce derivă din angajamentele internaționale în ceea ce privește apropierea de UE este de regulă unul destul de limitat în comparație cu atribuțiile pe care le au executivele. În cazul RM, după cum a fost prezentat mai sus, situația este similară, rolul principal în apropierea Republicii Moldova de UE fiind cel al Guvernului. Cu toate acestea, experiența ultimilor ani ne arată că dat fiind funcționalitatea redusă a Guvernului, Parlamentul este obligat fără întârziere să decidă modalitatea prin care se va implica în relațiile Moldova-UE, precum și felul în care trebuie să-și adapteze structura instituțională la rolul stabilit.

Parlamentul, în calitatea sa de organ decizional suprem, trebuie să joace un rol determinant în promovarea agendei de integrare Europeană prin stabilirea priorităților de politici în acest sens. Odată stabilite prioritățile, implementarea urmează a fi realizată la nivelul Guvernului, Parlamentul urmărind îndeaproape felul în care Guvernul își realizează eficient atribuțiile sale.

19http://lex.justice.md/document_rom.php?id=A7BCC892:4DEEDE79

Page 16: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

16

Reieșind din cele menționate, prezența instituției legislativului în procesul de impulsionare a obiectivului de integrare europeană a RM poate fi observată reieșind din două din funcțiile sale de bază și anume cea legislativă și de control parlamentar.

a) Funcția legislativă: Dacă este să ne referim la funcția legislativă a Parlamentului în contextul procesului de integrare europeană, atunci aceasta este nemijlocit legată de procesul de armonizare a legislației. Însă după cum a fost menționat anterior, rolul de coordonator al acestui proces în RM îi revine Centrului de armonizare a legislației subordonat ministerului Justiției, (deci unei autorități guvernamentale), neacoperite rămânând doar examinarea și dezbaterile în plen, precum și aprobarea proiectelor de legi armonizate, care țin de responsabilitatea Parlamentului. Cu toate acestea, atât în prezent, cît și pe parcursul ultimilor ani, rolul Parlamentului în procesul de racordare a legislației Republicii Moldova la prevederile legislației comunitare a fost unul extrem de minor. Una din cauzele care au diminuat rolul Parlamentului este lipsa unei comisii permanente responsabile de Integrarea Europeană. Este de menționat că în actuala structură a Parlamentului se regăsește Comisia politică externă și integrare europeană a cărei atribuții principale sunt: controlul parlamentar asupra politicii externe şi de integrare europeană a Guvernului; coordonarea procesului de racordare a legislației la standardele europene; avizarea tratatelor şi altor acte internaționale; cooperarea cu parlamentele altor state şi cu organismele interparlamentare; audierea candidaților pentru funcția de ambasador în străinătate; executarea hotărârilor şi adreselor Curții Constituționale în domeniu; exercitarea controlului parlamentar în domeniile menționate. Cu toate acestea, chiar dacă Comisia este responsabilă și de procesul de integrare în UE, în mare parte, activitatea sa se rezumă doar la afacerile externe, activitățile în materie de integrare în UE fiind minore sau inexistente. Mai mult, activitatea comisiei pe domeniul integrării europene este constrânsa și de lipsa de informații asupra progreselor și realizărilor obținute de către RM. Acest fapt se întâmpla din cauza că ministrul afacerilor externe și integrării europene nu este obligat să prezinte rapoarte de progres în fața comisiei, preferând să se prezinte doar atunci când este solicitat să vină cu careva informații în cadrul ședințelor în plen. O altă cauză este lipsa unei unități responsabile, dar și a capacităților în ceea ce privește verificarea conformității actelor intrate în procedura legislativă, cu prevederile legislației comunitare. Reieșind din faptul că procesul de armonizare este efectuat și coordonat în totalitate de către Guvern, în cadrul Parlamentului expertizarea proiectului sub aspectul compatibilității cu legislația UE practic lipsește dat fiind lipsa unei structuri desemnate cu astfel de responsabilități. Pentru a elimina într-o anumită măsură acestă deficiență, comisia de profil sau după caz, Direcția generală juridică a Secretariatului Parlamentului, solicită de la Ministerul justiției sau de la ministerul autor, tabelul de concordanță al actului cu legislația comunitară care se examinează concomitent cu proiectul de lege. Totodată, majoritatea personalului direcției generale

Page 17: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

17

juridice, precum și funcționarii ce activează în cadrul secretariatelor unor comisii permanente, au beneficiat ocazional de anumite instruiri în domeniul tehnicilor de aproximare a legislației. Cu toate acestea, la nivelul Parlamentului procedura de examinare a corespunderii actului legislativ cu acquis-ul comunitar se realizează extrem de superficial și necesită a fi de urgență revizuită. b) Funcția de control parlamentar: După cum a fost prezentat în secțiunea de mai sus, cea mai importantă funcție a legislativului este funcția de legiferare, adică aprobarea la timp și calitativă a actelor normative necesare pentru apropierea graduală a legislației naționale la legislația Europeană. Însă procesul de integrare este de regulă unul mult mai complex în cele mai multe cazuri necesitând realizarea unor reforme cardinale în diferite sectoare, fapt ce presupune o activitate mult mai extinsă decît doar procedura de armonizare. Prin urmare, funcția de verificare sau altfel spus, cea de control parlamentar este cel puțin la fel de importantă, precum este funcția de legiferare. Parlamentul nu trebuie doar să aștepte momentul oportun pentru a reacționa la ceea ce a realizat Guvernul, ci dimpotrivă, să se implice și să solicite Guvernului să realizeze activitățile de care este responsabil. Controlul parlamentar este cu atât mai important în domeniul coordonării procesului de implementare a Acordului de Asociere. Experiența altor state demonstrează că faza de implementare a Acordului de Asociere este foarte diferită de cea de negociere. Spre deosebire de negocieri, când toată atenția este orientată pe aspectele externe, perioada post-negocieri implică o focusare internă mare pe politici, legislație și instituții. Pe lângă acestea, faza de implementare necesită și o puternică coordonare la nivel tehnic și politic. Prin urmare, rolul Parlamentului în acest caz trebuie să fie unul determinat. Cu toate acestea, reieșind și din constatările formulate de către Iuris Gromovs în analiza mecanismului național de aproximare a legislației20, o mare parte din membrii Guvernului nu consideră Parlamentul drept o instituție importantă în procesul de integrare Europeană. Prin urmare, ei nu consideră necesar să informeze Parlamentul referitor la mersul implementării reformelor, la problemele întâlnite în proces, etc, și respectiv, și în acest caz, rolul de ghidare și supraveghere pe care ar trebui să-l dețină instituția legislativului în procesul de integrare europeană, este unul infim.Totodată, este necesar de menționat că în ultimii ani a crescut numărul inițiativelor legislative înaintate de deputați. Astfel, Parlamentul joacă un rol important în amendarea cadrului legislativ, însă fără a ține cont de anumite etape ale procesului decizional, precum asigurarea transparenței și armonizarea legislativă. O comunicare și conlucrare eficientă în acest sens dintre Guvern și Parlament este necesară, astfel încât organul legislativ este instituția care trebuie să vegheze asupra previzibilității cadrului legislativ, ne-intervenind cu modificări legislative puțin argumentate pe parcursul unui an. 20 Juris Gromovs, Final Report: Concept of the New Legal Approximation Mechanism for the Republic of Moldova”, April 2011, disponibil la http://www.undp.md/presscentre/2011/LegalApproximation_26April/index.shtml

Page 18: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

18

II. Experiența țărilor din Europa Centrală și de Sud-Est

În acestă parte a studiului, ne vom concentra în mare parte pe prezentarea succintă a practicilor comparative de coordonare la nivel național a politicilor de integrare europeană din țările din Europa Centrală și de Sud-Est. Însă înainte de toate vom face o scurtă explicație a importanței și complexității procesului de integrare europeană sau de europenizare pe care trebuie să îl asigure o țară care aspiră să devină stat membru al Uniunii Europene, așa după cum este și Republica Moldova. Există o relație complexă și cu multe fațete între Uniunea Europeană și țările care au aspirații europene și încearcă să se apropie de normele și standardele europene. În mare parte acest proces este asociat atât în literatura de specialitate cît și în practică cu procesul de integrare europeană sau europenizare. În acest sens, procesul respectiv este puternic influențat de conceptul puterii de transformare a UE asupra unei țări angajate într-un proces de europenizare. Astfel, UE reușește să stimuleze țările aspirante să se apropie de standardele europene și își consolidează o relație bazată pe valori. Europenizarea în mare măsură duce la schimbări distincte și identificabile în instituțiile și structuri interne ale țărilor angajate în acest proces. Cu toate acestea, caracteristicile naționale de la o țară la alta, după cum se poate observa din experiența de extindere a Uniunii Europene continuă să joace un rol imperativ, deoarece adaptarea standardelor și legislației europene este determinată de specificul fiecărei țări. Mai mult ca atât, europenizarea presupune că idea de integrare europeană implică în mare parte un proces intern de reforme ca parte a unui model mai complex de punere în aplicare a modelului european de dezvoltare. Respectiv, acest model implică un proces de convergență cu procesele de reforme care se realizează în Uniunea Europeană. Totodată, în general pot fi definite trei abordări de definire a procesului de europenizare, unul care presupune un proces internațional la nivelul Uniunii Europene, altul care implică elementul intern de transformare la nivel național, și ultimul unul mixt care include cele două abordări menționate adică elementul internațional (extern) și cel național. Adițional, amintim că unul din criteriile de aderare la Uniunea Europeană implică evaluarea gradului de pregătire al țărilor candidate pentru punerea în aplicare a politicilor în ceea ce privește criteriile politice și economice. Astfel, o țară care are aspirații de a deveni candidat pentru calitatea de membru al UE trebuie să demonstreze capacități administrative și juridice ale guvernelor naționale pentru a implementa angajamentele unui stat membru al UE. În cazul Republicii Moldova, la aceasta etapă prin analogie, având în vedere că în prezent implementăm Acordului de Asociere, necesitarea unui cadru instituțional consolidat care să asigure

Page 19: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

19

implementarea prevederilor acordului și în special transpunerea acquis-ul UE în legislația națională este absolut necesară. În acest sens, rolul guvernului și în general al administrației publice centrale, ca fiind principalul motor în realizarea politicilor și nemijlocit a reformelor, ne duce la idea că procesul de europenizare în toate formele de interpretare a acesteia presupune că implementarea politicii de integrare europeană trebuie să fie parte integrantă a dimensiunii procesului de realizare a politicii naționale. În context, necesitatea coordonării acestor politici la nivel național joacă un rol deosebit de important. Structura națională de coordonare poate fi definită ca un organ al administrației publice centrale care asigură monitorizarea punerii în aplicare a angajamentelor asumate în raport cu UE, coordonarea dialogului politic și sectorial cu UE, furnizarea de expertiză și consiliere cu privire la politica de integrare europeană pentru ministerele de resort la nivel național. Coordonarea politicilor publice este o sarcină complicată și multidimensională. Pe de o parte, există instituțiile și structurile interne complexe ale Uniunii Europene care implică un proces decizional cu mai multe nivele, iar pe de altă parte, există cadrul instituțional de coordonare a deciziilor la nivelul guvernelor țărilor candidate sau aspirante. În context, țările aspirante trebuie să îndeplinească o serie de criterii politice și economice. Acestea ar trebui să transpună acquis-ului comunitar în legislația națională, și să asigure punerea în aplicare a politicilor, în conformitate cu normele UE. De asemenea, țările trebuie să pregătească economiile lor de a participa la piața unică a Uniunii Europene. Acest proces este, de obicei facilitat de instituții, care supraveghează coordonarea politicilor europene la nivel național, și care joacă un rol activ în procesul de apropiere a țărilor cu standardele UE. În plus, instituțiile de coordonare au de obicei funcția de conturare a poziției comune a unei țări pe diverse probleme. Cu cît mai aproape este o țară de aderarea la UE, cu atât mai mult apare necesitatea pentru o poziție unitară și solidă a unui guvern pe o anumită problemă politică. Acest lucru este motivat de multiplele dimensiuni ale cooperării cu UE. Totodată, poziția unei țări în ceea ce privește o problemă specifică în procesul de integrare europeană nu poate fi formată doar de un singur minister sau autoritate guvernamentală. Aceasta subliniază în plus importanța instituțiilor eficiente responsabile de coordonarea la nivelul UE și a rolului lor în reformele de conducere și, astfel, de a aduce o țară aspirantă mai aproape de UE. Natura de coordonare și a mecanismelor de coordonare a politicilor în consolidarea sistemului public este cheia asigurării unei administrații publice eficiente. Coordonarea la nivel național devine predominantă în procesul de a apropiere a țării de standardele UE, deoarece o ne-ajustare sau incompatibilitate cu procesele, politicile și instituțiile

Page 20: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

20

de la nivelul UE, cu procesele, politicile și instituțiile la nivel intern, duce la creșterea presiunilor exercitate de Bruxelles. Ca urmare, provocarea principală pentru Guvern este să răspundă la aceste presiuni, prin dezvoltarea unor mecanisme de coordonare, astfel încât acestea să poată comunica liber cu diferite instituții UE pe de o parte, și să pună în aplicare politicile necesare la nivel național pe de altă parte. În acest sens, capacitatea administrativă sporită și respectiv existența unei instituții coordonatoare puternice, cuplată cu capacitatea acesteia să interacționeze cu alte autorități guvernamentale sectoriale cu competențe consolidate pe dimensiunea integrării europene joacă un rol important în asigurarea unei coordonări bine puse la punct. Respectiv, pe lângă coordonarea la nivel național a angajamentelor asumate în raport cu Uniunea Europeană, există și dimensiunea externă care implică coordonarea și cooperarea între țara aspirantă, în speță Republica Moldova și Uniunea Europeană. Acest lucru trebuie realizat prin alocarea corespunzătoare a autorității de luare a deciziilor, a sarcinilor și funcțiilor, precum și a resurselor instituției coordonatoare și a ministerelor și altor instituții publice, cu scopul de a mobiliza eforturile comune în coordonarea acțiunilor privind o problemă specifică în domeniul integrării europene și nemijlocit în cazul Republicii Moldova în implementarea Acordului de Asociere RM-UE. Un alt aspect, important în acest sens este necesitatea unor resurse financiare dedicate prin intermediul unui fond special de integrare europeană, care ar implica inclusiv finanțarea activității și capacităților consolidate a autorității coordonatoare, a unităților și experților din cadrul ministerelor nemijlocit responsabile de implementarea politicii de integrare europeană la nivel sectorial, precum și pentru asigurarea unei comunicări îmbunătățite cu societatea. În context, analizând experiența europeană, observăm că practica de coordonare națională a politicilor de integrare europeană este diferită, însă în mare parte presupune existența minim a 12 factori comuni și anume: (1) Prioritatea politică națională; (2) existența unui model funcțional de coordonare a afacerilor europene; (3) coordonarea și lucrul în comun între instituțiile naționale competente, fiind ghidate de un scop comun; (4) relevanța europenizării cu reforma sistemului public; (5) asigurarea unui schimb operativ de informații în cadrul administrației publice pe verticală și pe orizontală; (6) existența unui sistem cuprinzător de planificare, coordonare și monitorizare a procesului; (7) asigurarea unei politici de comunicare și informare a societății; (8) prezența activă a societății civile în supravegherea procesului de realizare a politicilor; (9) asigurarea unei sinergii în activitatea executivă și legislativă a statului; (10) corelarea procesului de integrare europeană cu planificarea bugetară și coordonarea asistenței externe; (11) crearea unei platforme de interacționare între administrația publică centrală și cea locală; și nu în ultimul rând (12) capacitatea de a unifica abordările teoretice cu realitățile practice.

Page 21: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

21

Astfel, având în vedere practica țărilor din Europa Centrală și de Sud-est am putea conchide că în mare parte există cel puțin trei modele de coordonare la nivel național a politicii de integrare europeană: (1) coordonarea asigurată de Ministerul de Externe (ex. Croația, Muntenegru); (2) coordonarea de către un Minister pentru Integrare Europeană (România, și la o prima etapă Croația) și (3) coordonarea de către un Oficiu pentru integrare europeană pe lângă Prim-ministru sau în cadrul Cancelariei de Stat (ex. Letonia, Lituania, Polonia, Slovenia), conduse de regulă de Viceprim-ministru, Secretar de stat sau Ministru de stat. Totodată, analizând literatura de specialitate în mare parte pot fi distinse abordări diferite de grupare a tipologiei mecanismelor de coordonare. În primul rând, putem diferenția mecanisme de coordonare având în vedere etapa la care se află țările aflate în procesul de integrare europeană în sens larg și anume țări (1) care au perspectivă europeană, (2) care se află la etapă de preaderare sau sunt în proces de negociere a aderării la UE, și (3) acele țări care deja sunt state membre ale UE. Experiența arată, ca la diferite etape ale procesului de integrare europeană, abordările de la o țara la alta au fost diferite. În unele țări, spre exemplu Croația, autoritatea de coordonare la diferite etape a fost la Ministerul de Externe, Minister de integrare Europeană, ca în faza de preaderare să devină Minister al Afacerilor Externe și Integrării Europene, iar după aderare să fie reorganizat în Minister pentru Afaceri Externe și Afaceri Europene. În alte țări cum ar fi Polonia sau Lituania, coordonarea în faza de preaderare a fost asigurată de o entitate separată pe lângă oficiul Prim-Ministrului sau la nivelul Aparatului Guvernului, iar după aderare funcția de coordonare a afacerilor europene a trecut la Ministerul de Externe. În cazul României în faza de preaderare a existat un Minister de Integrare Europeană. După aderarea la UE spre exemplu în cazul României Ministerul de integrare europeană a fost desființat și transformat în Departament pentru Afaceri Europene pe lângă Prim-Ministru condus de un Secretar de Stat, ulterior a fost creat un Minister pentru afaceri europene. La moment în România coordonarea afacerilor europene este împărțită de un Minister al fondurilor europene și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Dacă să ne referim la sistemul coordonare a afacerilor europene la nivel național în statele membre ale UE, așa după cum arată Studiul realizat de Institutul European din România în anul 201221, pot fi distinse două tipuri de mecanisme de coordonare: (1) care este legată de Ministerul de Externe22 și (2) care nu este legată de Ministerul de

21 Studii de Strategii și Politici 2012, Studiul 2. Coordonarea afacerilor europene la nivel național. http://www.ier.ro/sites/default/files/pdf/spos_2_2012.pdf 22 18 state membre ale UE: Belgia, Bulgaria, Cipru, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Portugalia, Olanda, Austria, Slovacia, Spania, adițional începând cu anul 2013 Croația.

Page 22: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

22

externe, dar de alte instituții în cadrul Aparatului Guvernului sau pe lângă Prim-ministru23. Pe de altă parte, unii autori cum ar fi spre exemplu Kassim H. (2003),24 clasifică sistemele de coordonare prin prisma a două dimensiuni (axe). Prima dimensiune vizează pe de o parte nivelul de centralizare a sistemului de coordonare. Respectiv există sisteme cu un grad mai mare de centralizare a autorității specializate care este plasată la nivelul central al guvernului cu responsabilități de coordonare generală. În aceste sisteme, acolo unde apar conflicte de competență sau implementare intre diferite ministere sau departamente, instituția coordonatoare vine să impună reconcilierea. Un alt aspect al sistemelor centralizate ține de ambiția de a asigura o singură voce. Pe de altă parte, la cealaltă extremă sunt sistemele care se manifestă printr-un grad diferit de descentralizare. Acestea implică lipsa unei autorități centrale cu autoritate specială de coordonare la nivel ierarhic superior. Astfel, concluzia lui Kassim este că pentru a stabili un sistem de coordonare centralizat, este decisiv de a asigura un grad sporit de putere și autoritate a instituției centrale de coordonare în raport cu alte ministere de ramură. Cea de-a două dimensiune ia în considerație ambiția țării în procesul de integrare europeană. Astfel, analizând statele membre ale UE spre exemplu, există sisteme cuprinzătoare care încearcă să se pună de acord relativ rapid cu privire la toate pozițiile țări în raport cu Uniunea Europeană. În acest tip de sisteme, de regulă în procesul de luare a deciziilor sunt implicați diferiți actori neguvernamentali cum ar fi societatea civilă, asociațiile profesionale sau asociațiile de afaceri. De cealaltă parte a axei se află sistemele cu o abordare selectivă. În context, Gartner, Horner și Obholzer (2011)25 au mers mai departe, bazându-se pe tipologia lui Kassim și au transpus sistemele de coordonare a afacerilor europene ale

23 10 state membre ale UE: Estonia, Franța, Malta, Finlanda, Slovenia, Suedia, Germania, Cehia, Regatul Unit al Marii Britanii, Danemarca. 24 Kassim, H. (2003). ´Meeting the Demands of EU Membership: The Europeanization of National Administrative Systems´, in K. Featherstone and C. M. Radaelli (eds), The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press.

Sursa: National Coordination of EU Policy, Gartner, Honer, Obholzer (2011)

Page 23: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

23

statelor membre ale UE între cele două dimensiuni (axe) ale lui Kassim și au identificat astfel 4 categorii de sisteme de coordonare: (1) cuprinzătoare centralizate (ex. Polonia, Lituania, Letonia), (2) selective centralizate (Malta), (3) cuprinzătoare descentralizate (ex. Slovenia, Ungaria, Cehia) și (4) selective descentralizate (Estonia, Bulgaria). III. Propuneri de revizuire a cadrului instituțional din

sistemul public al Republicii Moldova în domeniul integrării europene

Luând în considerație cele menționate mai sus, în continuare vom prezenta un set de propuneri care din punctul nostru de vedere ar putea să contribuie la eficientizarea procesului de implementare a acordului de asociere RM-UE și în general a procesului de europenizare a Republicii Moldova. Analizând experiența europeană cu privire la mecanismele de coordonare la nivel național a procesului de integrare europeană, în cazul Republicii Moldova ar putea fi luate în considerație cel puțin trei propuneri pentru consolidarea mecanismului instituțional la nivel guvernamental pentru administrarea procesului de integrare europeană și anume: (4) Consolidarea cadrului instituțional existent unde Ministerul Afacerilor Externe și

Integrării Europene va continuă să aibă rolul de coordonare generală, condus de Ministru, Viceprim-ministru;

(5) Crearea unui Oficiu pentru integrare europeană în Guvernul RM condus de un Secretar de Stat, iar activitatea acestuia să fie coordonată la nivel politic de un Viceprim-ministru sau chiar de un Prim-viceprim-ministru pentru integrare europeană în cadrul Cabinetului de Miniștri;

(6) Crearea unui Minister pentru integrare europeană, condus de un Ministru, Viceprim-ministru pentru integrare europeană.

Dacă să transpunem axele lui Kassim, despre care am menționat în secțiunea precedentă am putea constata că cadrul instituțional existent din Republica Moldova la această etapă se plasează între categoria sistemelor cuprinzătoare centralizate și cuprinzătoare descentralizate, având în vedere în special că MAEIE asigură coordonarea generală a implementării Acordului de Asociere RM-UE, iar Ministerul Economiei asigură coordonarea generală a aspectelor care țin de crearea Zonei de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător. Din punctul nostru de vedere, luând în

25 National Coordination of EU Policy, Gartner, Honer, Obholzer (2011), http://www.jcer.net/index.php/jcer/article/viewFile/275/261

Page 24: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

24

considerație practicile anterioare din perioada anilor 2004-2015, sistemul cuprinzător și centralizat ar fi probabil cel mai indicat pentru țara noastră. Iată de ce considerăm că cea mai bună abordare pentru Republica Moldova, având în vedere etapa la care ne aflăm în relația cu Uniunea Europeană, dar și volumul angajamentelor prevăzute de Acordul de Asociere RM-UE pe care trebuie să le implementam ar fi examinarea celei de-a doua opțiuni menționate mai sus, adică instituirea unei autorități guvernamentale noi, care să fie plasată la nivelul Guvernului, și anume crearea unui Oficiu de integrare Europeană și subordonat unui Prim-Viceprim-ministru responsabil de integrare europeană. Ultimul în acest context va asigura coordonarea procesului de integrare europeană la nivel național, precum și dimensiunea relației cu instituțiile Uniunii Europene. Argumentul principal în acest sens, totodată, rezidă în faptul că integrarea europeană și nemijlocit implementarea Acordului de Asociere RM-UE este și va rămâne obiectivul primordial al Republicii Moldova pentru următorii ani. Mai multe detalii despre rolul și locul Oficiului pentru integrare Europeană vor fi comunicate mai jos. Un alt aspect, ține de necesitatea consolidării rolului Parlamentului Republicii Moldova și respectiv a cadrului de interacționare între Guvernul și Parlamentul RM pentru a fortifica eforturile de implementare a Acordului de Asociere la nivel național, dar și în general pentru a asigura o sinergie pe dimensiunea executivă și legislativă în realizarea obiectivelor procesului de integrare europeană a Republicii Moldova. În context, propunem: (1) Crearea unei Comisii parlamentare pentru integrare europeană în Parlamentul RM

care (i) va monitoriza procesul de armonizare a legislației naționale cu cea a UE (AA/DCFTA); (ii) va aviza proiectele de lege în vederea corespunderii acestora cu angajamentele stabilite de AA/DCFTA și (iii) va coopera cu alte Comisii similare din Parlamentele statelor membre ale UE, statele candidate şi ţările asociate în procesul de armonizare a legislației UE.

(2) Crearea în cadrul secretariatului Parlamentului a unei unități speciale responsabile de expertiza juridică a conformității proiectelor de legi cu acquis-ul comunitar; și/sau de consolidat comisiile parlamentare prin majorarea / desemnarea unui funcționar să verifice amendamentele propuse de către deputați în vederea corespunderii acestora “filosofiei” proiectului de act normativ și Directivelor UE;

(3) Elaborarea şi semnarea unui Acord de lucru între Guvernul RM şi Parlamentul RM cu privire la procesul de implementare a Acordului de Asociere, care să prevadă procesul de cooperare între Parlament şi Guvern în procesul de coordonare, motorizare şi implementare a Acordului de Asociere.

Totodată, se consideră oportună consolidarea și extinderea Comisiei Guvernamentale pentru Integrare Europeană, prin reorganizarea acesteia într-o Comisie Națională pentru Integrare Europeană. În acest context, se propune de extins

Page 25: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

25

numărul membrilor Comisiei prin atragerea reprezentanților Parlamentului RM (în special membrii Comisiei parlamentare pentru integrare europeană), reprezentanți ai Platformei Societății Civile care trebuie creată în conformitate cu Acordul de Asociere (reprezentând organizațiile neguvernamentale, organizațiile sindicale, asociațiile oamenilor de afaceri), precum și alți actori vizați. Ședințele Comisiei urmează a avea loc cu regularitate, însă un mai rar de o dată pe lună, a fi publice și transmise on-line. Secretariatul acestei Comisii urmează a fi asigurat de noul Oficiul pentru Integrare Europeană. Această Comisie ar urma să ofere o platformă națională de monitorizare și mobilizare a procesului de implementare a Acordului de Asociere și în general în realizarea obiectivelor de integrare europeană a Republicii Moldova. De asemenea, ar fi necesară revizuirea procesului care ține de armonizarea legislației naționale la acquis-ul comunitar. În context propunem reorganizarea Centrului de Armonizare a Legislației în sensul regândirii rolului și locului acestei autorități în mecanismul de coordonare generală. O opțiune sugerată de noi ar fi transferarea acestei autorități ca parte a Oficiului pentru Integrare Europeană. Mai mult, se impune o ajustare a procesului de planificare a activităților de armonizare a legislației naționale la acquis-ul comunitar, având în vedere că la moment există cel puțin trei documente de planificare și anume PNAIAA (Guvern), Programul legislativ al Parlamentului și Planul Anual de Armonizare a legislației (Guvern), care urmează a fi coordonate între ele pentru a asigura o sinergie a procesului de planificare a armonizării legislative la Acquis-ul UE, în corespundere cu prevederile Acordului de Asociere. În context, Oficiul pentru Integrare Europeană ar urmă să fie condus de un Secretar de Stat și subordonat unui Prim-viceprim-ministru pentru integrare europeană, iar activitatea acestuia să fie bazată cel puțin pe următoarele direcții cheie: (1) planificarea, coordonarea și monitorizarea implementării Acordului de Asociere RM-UE; (2) dialog politic și reforme; (3) coordonarea procesului de armonizare a legislației naționale, (4) asigurarea Secretariatului Comisiei Naționale pentru integrare Europeană; (5) coordonarea implementării Acordului de Asociere la nivel local cu implicarea administrației publice locale; (6) informarea cetățenilor și comunicarea cu actorii interesați din societatea civilă. Oficiul de Integrare Europeană ar urma sa atragă în componența sa în special experți cu cunoștințe și experiență relevantă procesului de integrare europeană, experți în planificare și coordonare a politicilor, specialiști cu expertiză generală în domenii sectoriale cu relevanță procesului de integrare europeană, specialiști în comunicare. Un regulament detaliat privind modul de organizare și funcționare al Oficiului inclusiv statele de personal urmează a fi elaborat și aprobat de Guvern. De asemenea, ca parte a procesului de ajustare a mecanismului de coordonare trebuie luate în considerate în special următoarele aspecte:

Page 26: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

26

1. Elaborarea unui Regulament cu privire la mecanismul de coordonare inter-ministerială şi intra-ministerială în scopul implementării AA. Regulamentul va stabili sarcinile instituțiilor coordonatoare, mecanismul de monitorizare, implementare şi evaluare, precum și modul de lucru în cadrul Grupurilor de lucru inter-ministeriale, care vor fi corespondente cu Comitetele, Sub-comitetele şi Grupurile sectoriale RM-UE în conformitate cu AA.

2. Desemnarea în fiecare autoritate a administrației publice centrale a unui Vice-ministru pentru integrare europeană sau atribuirea acestei responsabilități Secretarului de stat, care va asigura coordonarea intra-instituțională a implementării AA. Acelaşi oficial urmează a fi responsabil pentru comunicarea tematică cu Parlamentul RM.

3. Formalizarea statutului de „Consilieri de integrare europeană” pentru funcționarii publici/experții responsabili de coordonarea implementării AA/DCFTA la nivel instituțional.

4. Instituirea unei practici consolidate de includere pe agenda fiecărei Ședințe de Guvern a unei părți dedicate exclusiv adoptării actelor normative și deciziilor care vizează implementarea Acordului de Asociere RM-UE.

Pentru a vizualiza propunerile menționate mai sus, vom prezenta mai jos organigrama noului cadru instituțional cu privire la coordonarea implementării Acordului de Asociere și în general a procesului de integrare europeană a Republicii Moldova care este sugerat în prezentul studiu pentru a fi examinat.

Opțiunea propusă

Page 27: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

27

Înainte de concluzii, în contextul celor menționat mai sus este important de subliniat că la baza unei decizii finale cu privire la mecanismul instituțional de coordonare a domeniului de integrare europeană trebuie să stea o analiză funcțională a capacităților existente în cadrul instituțiilor implicate în procesul de integrare europeană. Procesul de revizuire instituțională trebuie să facă parte dintr-o strategie pe termen mediu și lung de reformă a administrației publice centrale. Un exemplu în acest sens este că pe lângă identificarea și consolidarea capacităților instituției coordonatoare este important să se ia în calcul funcționalitatea și modul de interacțiune cu alte autorități publice. Mai mult, în viziunea noastră, este eminamente necesar ca activitățile de consolidare a unui mecanism durabil de coordonare și respectiv de implementare a Acordului de Asociere RM-UE să fie realizat în paralel cu consolidarea capacităților personalului implicat în proces. În acest fel, vor fi asigurate condițiile necesare ca prevederile AA să fie realizate la timp și calitativ. Este evident faptul că punerea în aplicare a propunerilor enunțate în prezentul studiu, vor implica ajustarea cadrului legal național. În final, având în vedere că revizuirea mecanismului național de coordonare va necesita un efort organizațional și financiar suplimentar pentru consolidarea capacităților instituționale Republica Moldova va avea nevoie de sprijin financiar din partea Uniunii Europene, dar și a altor parteneri de dezvoltare. În acest context, autoritățile RM ar urma să examineze necesitatea creării unui Fond special pentru Integrare Europeană. Acest obiectiv este realizabil având în vedere că pentru următorii ani suportul direct bugetar din partea UE este prioritizat inclusiv pe reforma administrației publice. Problema de moment în acest sens totuși este sistarea asistenței directe bugetare a UE pentru Republica Moldova pe parcursul anului 2015. Respectiv, autoritățile trebuie să depună efort concertat pentru reluarea asistenței UE. Suplimentar, Guvernul RM ar putea beneficia de asistența suplimentară prin intermediul Misiunii UE pentru consiliere de nivel înalt, dar și valorificând Programul UE pentru Dezvoltare Instituțională a Capacităților. Totodată, obiectivul pe termen scurt al Guvernului trebuie să fie consolidarea capacităților de expertiză a funcționarilor în instituțiile coordonatoare indiferent care ar fi ele sau cum s-ar numi, precum și a experților din celelalte autorități publice centrale responsabile de elaborarea şi promovarea politicilor sectoriale. Adițional, în paralel cu procesul de consolidare a capacităților funcționarilor publici, este important să fie dedicată o atenție specială implementării unei politici eficiente de motivare financiare și non-financiară pentru a asigura retenția experților din instituțiile publice.

Page 28: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

28

Concluzii

Scopul de bază al prezentului studiu a constat în examinarea cadrului instituțional existent în Republica Moldova și identificarea felului în care acesta răspunde misiunii sale de impulsionare a procesului de integrare Europeană. Pentru a clarifica aceste aspecte de bază, în cadrul acestei cercetări a fost analizată evoluția în timp a procesului de integrare europeană, cadrul instituțional național ce coordonează acest proces, precum și experiența internațională în materie de mecanism de coordonare și implementare a angajamentelor față de UE. Reieșind din analiza efectuată au fost formulate următoarele constatări principale:

a) Mecanismul de coordonare a implementării angajamentelor RM față de UE a fost în permanență în vizorul autorităților. De-a lungul timpului, coordonatorul național a fost schimbat de mai multe ori, schimbările respective însă fiind făcute între Ministerul Afacerilor Externe și Cancelaria de Stat. Cu toate acestea, se creează impresia că modificările respective au fost operate mai mult datorită preferințelor politice ale factorilor decizionali, sau unor circumstanțe de moment, decât având la bază analiza și argumentarea necesară pentru a desemna drept coordonator o instituție capabilă să realizeze eficient această misiune.

b) Experiența bogată în ceea ce privește negocierea acordurilor internaționale a Ministerului afacerilor externe (în prezent MAEIE) a jucat un rol destul de important în procesul de desemnare a coordonatorului șef al procesului de negociere a prevederilor Acordului de Asociere, drept coordonator șef fiind numit ministrul afacerilor externe și integrării europene. După finalizarea negocierilor, neexistând o claritate referitor la autoritatea care ar fi mai oportun să preia acest mandat, s-a mers în continuare pe același mecanism. Cu toate acestea, experiența bogată și activitatea destul de eficientă în multe cazuri prestată de către MAEIE în procesul de negocieri, s-a dovedit a fi insuficientă pentru a asigura o bună coordonare a implementării angajamentelor asumate și la nivel național.

c) Deși oficial, în prezent MAEIE deține rolul de coordonator cu competența generală, procesul de coordonare de facto este într-o mare măsură dispersat între câteva autorități publice precum: Ministerul Economiei pe partea ce ține de zona de liber schimb aprofundat și cuprinzător și Ministerul Justiției prin intermediul Centrului de armonizare a legislației (CAL) pe partea ce ține de racordarea legislației la prevederile legislației comunitare. Dispersarea de facto a acestei responsabilități duce pe de o parte la cheltuieli ineficiente pentru dublarea procedurilor de coordonare, dar mai ales tergiversarea procesului de implementare pe anumite componente din considerentul că spre exemplu, statutul CAL este inferior statului altor autorități publice implicate în proces.

Page 29: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

29

d) Implicarea legislativului în procesul de coordonare și monitorizare a implementării AA este minoră deși rolul acestuia în proces este unul foarte important. În contextul în care în relațiile interparlamentare ar putea apărea anumite deficiențe sau contradicții, Parlamentul prin exercitarea funcției sale de control parlamentar ar putea contribui la examinarea și soluționarea divergențelor apărute. În același timp, nu există o comisie parlamentară pentru integrare europeană care ar urma să țină sub control și monitorizare permanentă atît procesul de armonizare a legislației, cît și nivelul de realizare de către Guvern a obiectivelor stabilite. Analiza experienței internaționale ne demonstrează că o astfel de comisie în cadrul Parlamentului ar putea contribui la realizarea mai eficientă a activităților planificate în special prin asigurarea unei comunicări permanente între legislativ și executiv pe problemele ce țin de avansarea în implementarea angajamentelor cu UE. Astfel, odată remis Parlamentului un proiect de lege, acesta ar putea fi mai rapid examinat și trecut prin procedură legislativă contribuind astfel la micșorarea perioadei de examinare pînă la aprobarea proiectului respectiv nu și în detrimentul calității acestuia.

e) Analiza efectuată în special în baza experienței internaționale ne sugerează diferite opțiuni pentru un mecanism eficient de coordonare a implementării prevederilor AA, însă practica generală este că funcția de coordonator este asigurată de către o instituție guvernamentală. În calitate de variabile însă, figurează atât poziționarea coordonatorului în ierarhia sistemului administrației publice, cît și statutul acestuia. Cu toate acestea, așa precum este situația și în cazul Republicii Moldova, statutul coordonatorului național în majoritatea cazurilor este la nivelul unui viceprim-ministru pe domeniul integrării europene;

f) În acest context, după cum am arătat în partea finală a prezentului studiu aplicând teoria axelor lui Kassim, am constatat că mecanismul instituțional de coordonare existent din Republica Moldova la această etapă se plasează între categoria sistemelor cuprinzătoare centralizate și cuprinzătoare descentralizate. Din punctul nostru de vedere, analizând practicile anterioare sistemul cuprinzător și centralizat ar fi probabil cele mai indicat pentru țara noastră. Iată de ce am propus examinarea opțiunii de a institui un Oficiu de integrare Europeană, care să fie subordonat unui Prim-Viceprim-ministru responsabil de integrare europeană.

g) O altă concluzie este aceea că implementarea eficientă a angajamentelor Republicii Moldova este îngreunată și de dispersarea eforturilor de implementare în: pe intern și pe extern. Astfel, în loc să fie elaborat un singur plan de acțiuni care să reflecte activitățile ce urmează a fi realizate de către Guvern în următoarea perioadă, în prezent planificarea este realizată pe două direcții separate și având la bază două documente separate: pe intern Planul de acțiuni al Guvernului având la bază programul de guvernare, iar pe extern

Page 30: Studiu Mecanism de Coordonare IE 18.12.2015 Final

30

Planul de acțiuni de implementare a acordului de asociere în baza AA. Acest fapt pune în dificultate activitatea autorităților publice și conduce la tergiversarea realizării angajamentelor asumate.

Indiferent dacă autoritățile RM vor prelua sau nu propunerile noastre de principiu, pentru a reuși consolidarea mecanismului național de coordonare în contextul integrării europene a RM, este absolut necesar să se ia în considerație cel puțin două condiții: (1) revizuirea mecanismului trebuie să fie bazată pe o analiză instituțională și funcțională a capacităților existente în cadrul instituțiilor implicate în procesul de integrare europeană și (2) crearea unui Fond pentru Integrare Europeană care va sprijini în primul rând capacitățile administrației publice în realizarea obiectivelor de integrare europeană și implicit implementarea prevederilor Acordului de Asociere RM-UE.