servicii si utilitati publice

21
Tema 1 FINAL VOCABULARUL SPECIFIC SERVICIILOR ŞI UTILITĂŢILOR PUBLICE 1.1.Categoriile bun, produs, serviciu 1.2. Continuum produs-serviciu 1.3. Bunuri publice 1.4. Servicii publice 1.4.1. Criza noţiunii de serviciu public 1.5 Utilitate şi utilităţi publice 1.6. Statul şi serviciile publice 1.6.1. Sectorul public 1.7.Modele şi evoluţii ale serviciilor publice Tema 2. Tipologia şi piaţa serviciilor publice Tema 3. Organizarea şi gestiunea serviciilor publice Tema 4. Resursele serviciilor publice Tema 5. Calitologie specifică serviciilor şi utilităţilor publice Tema 6. Armonizare europeană şi aspecte manageriale în serviciile publice …………………. BIBLIOGRAFIE Alexandru, Ion; Matei, Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, ISBN 973-590-394-6 ***, Constituţia României ***, Legea (215/2001, mod. prin L 286/2006) administraţiei publice locale ***, LEGEA nr.51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice Parlagi, Anton coord.,Costea, Margareta; Plumb, Ioan, Managementul administraţiei publice locale. Serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1994, ISBN 973-590-125-0 Plumb, Ion coord., Raţiu-Suciu, Ioan, Androniceanu, Armenia, Parlagi, Anton; Enache, Ionel; Managementul serviciilor publice, Editura ASE, Bucureşti, 2000, ISBN 973-8127-01-7 Plumb, Ion; Androniceanu, Armenia, Management public, Editura ASE, Bucureşti, 2003, Profiroiu, Alina, Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, Bucureşti, 2001, ISBN 973-590-590-6Stănciulescu Gabriela, Managementul utilităţilor publice, Bucureşti 1

Upload: elenaiony

Post on 21-Jun-2015

1.255 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: Servicii Si Utilitati Publice

Tema 1 FINALVOCABULARUL SPECIFIC SERVICIILOR ŞI UTILITĂŢILOR PUBLICE1.1.Categoriile bun, produs, serviciu1.2. Continuum produs-serviciu1.3. Bunuri publice1.4. Servicii publice

1.4.1. Criza noţiunii de serviciu public1.5 Utilitate şi utilităţi publice1.6. Statul şi serviciile publice

1.6.1. Sectorul public1.7.Modele şi evoluţii ale serviciilor publice

Tema 2. Tipologia şi piaţa serviciilor publiceTema 3. Organizarea şi gestiunea serviciilor publiceTema 4. Resursele serviciilor publiceTema 5. Calitologie specifică serviciilor şi utilităţilor publiceTema 6. Armonizare europeană şi aspecte manageriale în serviciile publice………………….BIBLIOGRAFIEAlexandru, Ion; Matei, Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, ISBN 973-

590-394-6***, Constituţia României

***, Legea (215/2001, mod. prin L 286/2006) administraţiei publice locale ***, LEGEA nr.51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publiceParlagi, Anton coord.,Costea, Margareta; Plumb, Ioan, Managementul administraţiei publice

locale. Serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1994, ISBN 973-590-125-0Plumb, Ion coord., Raţiu-Suciu, Ioan, Androniceanu, Armenia, Parlagi, Anton; Enache, Ionel;

Managementul serviciilor publice, Editura ASE, Bucureşti, 2000, ISBN 973-8127-01-7Plumb, Ion; Androniceanu, Armenia, Management public, Editura ASE, Bucureşti, 2003,Profiroiu, Alina, Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, Bucureşti, 2001, ISBN 973-

590-590-6Stănciulescu Gabriela, Managementul utilităţilor publice, BucureştiSamuelson, Paul; Nordhaus, William; Economie politică, Teora, Bucureşti, 2000, ISBN 973-601-

431-2Schileru, Ion, Concepte de bază în studiul mărfurilor, în Fundamentele ştiinţei mărfurilor,

Editura ASE, Bucureşti, 2008Stănciulescu, Gabriela, Managementul utilităţilor publice, Editura Uranus, Bucureşti, 2002Suciu, Marta-Cristina; Economie/Economics, partea a doua, Editura ASE, Bucureşti, 2004, ISBN

973-594-065-5, 973-594-446-4

………………………….

Materia primei teme conţine elemente de vocabular specific domeniului serviciilor publice. Parcurgerea acestei teme asigură familiarizarea cu un domeniu de mare interes economic şi social, mereu actual pentru societatea umană. Elementele temei sunt prelevate din literatura de specialitate, cu grija selectării acelor elemente care să asigure o corectă înţelegere a

1

Page 2: Servicii Si Utilitati Publice

particularităţilor domeniului. In particular, s-a considerat că materia prezentată trebuie abordată de pe poziţia specialistului care îşi exercită profesiunea de comerciant nu numai în domeniul bunurilor materiale, ci şi a bunurilor cu componentă materială mai puţin reprezentativă.

...........................

1.1.Categoriile bun, produs, serviciuExpresia bun are numeroase semnificaţii între care şi unele care interesează din punct de

vedere economic: „...ceea ce este util sau necesar societăţii sau individului pentru a-i asigura existenţa, bunăstarea“, sau varianta „obiect sau valoare care are importanţă în circulaţia economică“.

Produsul constituie o componentă ambientală, rezultat al unei activităţi umane (fie şi numai parţial), care interesează o nevoie, şi care încorporează un complex de elemente specifice, interdependente, ordonate şi alcătuite într-un tot unitar“.

Într-un înţeles cotidian, serviciul înseamnă calitatea unei prestaţii, elemente adăugate unei acţiuni, menite să adauge satisfacţie clientului. Alte accepţiuni ale noţiunii de serviciu: slujbă, post, muncă prestată în folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu economic sau administrativ, ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.

În sens economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai restrâns,delimitat de noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare). În acest sens serviciile pot fi definite ca "activităţi utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale".

Serviciile au constituit obiect de studiu de relativ recent, în a doua jumătate a secolului XX, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie un fenomen major al zilelor noastre.

Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor spectaculoasă este evidenţiată de ponderea populaţiei ocupate în servicii în economiile ţărilor dezvoltate : 50-80%.

Văzute ca "utilităţi", serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materiale (automobil, televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele soarelui). Privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori materiali, serviciile sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea deveni "efective" este nevoie de intervenţia omului. Ca atare, abordarea serviciilor ca o categorie economică presupune restrângerea la acele activităţi care presupun anumite relaţii sociale de producţie. Indiferent de criteriile cu care se operează, definirea serviciilor presupune delimitarea de celelalte categorii economice, îndeosebi de categoria bunuri.

Expresia bunuri si servicii are o sferă largă de cuprindere - de la serviciile oferite de administraţia de stat cum sunt producerea şi aplicarea legilor, apărarea naţională etc. până la producerea unor bunuri fizice cum sunt: alimente, îmbrăcăminte, bunuri casnice, minereuri etc.

În practică este foarte dificil să se facă distincţia între bunuri şi servicii, întrucât achiziţionarea unui bun include şi elemente de serviciu (toate mărfurile nealimentare sunt achiziţionate pentru serviciile lor!), după cum achiziţionarea unui serviciu, presupune, frecvent, prezenţa unor bunuri tangibile. De exemplu, autoturismul este considerat un bun, deşi el este cumpărat pentru serviciul pe care-1 oferă (transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile financiare. Totodată, un număr tot mai mare de servicii îmbracă o formă materială (serviciile editoriale, informatice, înmagazinate pe benzi magnetice, discuri, pelicule etc.)

Dezvoltarea largă a serviciilor a generat o industrie a serviciilor (service industries), care este structurată pe criteriile ocupaţii şi organizaţii pretatoare de servicii. Din lista acestor services

2

Page 3: Servicii Si Utilitati Publice

industrie fac parte, într-o ordine alfabetică: agrementul (distracţii, loisir, sport), alimentaţie publică, asistenţa financiară, asistenţa socială, coafură, consultanţa, curăţătoriile, educaţia (acces la informaţii, biblioteci, meditaţii, predare de cunoştinţe, evaluare), grădinăritul, intervenţiile calificate(electricieni, instalatori etc.), îngrijirea copiilor, pompele funebre, procesarea de date, reparaţiile, rezolvarea disputelor (arbitraj, avocatură, mediere, negociere), sănătatea, securitatea, spălătoriile şi curăţătoriile, traducerile, transportul.

1.2. Continuum produs-serviciuDevine tot mai evidentă relaţia complexă bun – serviciu. Dihotomia bunuri fizice -

servicii conţine nenumărate situaţii de bunuri care ocupă o anumită poziţie pe o scală ce se intinde de la ipostaza serviciului pur la cea a produsului pur. Un restaurant, de exemplu, oferă simultan preparate culinare (bunuri fizice) dar şi ambianţă etc.

Wikipedia conţine un ilustrativ exemplu de continuum serviciu pur – produs pur (pure commodity good), astfel: Teaching (pure service) > House Cleaning > Reparaţii instalaţii (Plumbing repair) > Restaurant > Confecţii la comandă (Made to measure clothing) > Autoturism nou > Radio > Băuturi răcoritoare (Soft drinks) > Sare (pure commodity good).

1.3. Bunuri publiceDiversele bunuri din economie aparţin mai multor categorii, care se structuează în funcţie

de criteriile exclusivitate şi rivalitate, astfel:

Diviziunea clasică a bunurilor în economie

Excluderea de la consum (exclusivitate)

DA NU

Competiţia în consum (rivalitate)

DABunuri private: alimente,îmbrăcăminte, mobilier etc.

Bunuri comune sau cu proprietate comună: mediu natural, peştele oceanic

NUBunuri de club (club good): şcoli private, cinematografe, cluburi

Bunuri publice: securitatea naţională (armată, poliţie)

Exclusivitatea este situaţia când o persoană poate fi împiedicată să folosească un bun, acest drept aparţinând altcuiva (persoane / grup);

Rivalitatea este situaţia când o persoană utilizează un bun, iar acest fapt determină diminuarea posibilităţii de folosire a bunului de către altcineva.

Bunurile publice pure, sunt alocate în afara relaţiilor de piaţă datorită următoarelor două caracteristici fundamentale pe care le deţin:

A) Non-exclusivitate: imposibilitatea ori dificultatea de a exclude indivizii de la folosirea acestor bunuri. De exemplu, nimeni nu poate fi exclus de la beneficiile pe care le oferă iluminatul străzilor, apărarea ţării în cazul unor conflicte armate, interesul şi plăcerea de a vizita parcurile publice, de a merge pe stradă fie în calitate de pieton fie în calitate de automobilist. Toate acestea ţin de domeniul public. Orice tentativă de a exclude pe unii dintre cetăţeni (de exemplu, pe cei ce nu-şi plătesc impozitele) de a folosi aceste domenii, devine ori imposibilă, ori prea costisitoare.

B) Non-rivalitate: lipsa de rivalitate dintre utilizatori în ce priveşte consumul acestor bunuri. Această caracteristică se explică în felul următor: dacă la mulţimea care se bucură de utilizarea bunurilor publice se va mai ataşa un individ sau un grup, acest fapt nu va costa nimic în plus. Se spune că în acest caz costul marginal al consumului adiţional de astfel de bunuri este

3

Page 4: Servicii Si Utilitati Publice

egal cu zero. De exemplu, dacă la mulţimea existentă se mai adaugă un individ sau un grup care să se bucure de apărare, de iluminatul public, de protecţia poliţiei, de apa râurilor etc, folosirea suplimentară a acestor bunuri nu urcă costurile şi, ca atare, aceasta nu costa nimic în plus. Neexistând nici proprietate privată asupra acestor bunuri şi nici costuri suplimentare pentru utilizarea lor, nu există nici rivalitate între utilizatorii sau beneficiarii acestor bunuri.

Exemple comune de bunuri publice: apărarea, drepturile de proprietate, spectacolele municipale (de exemplu, focuri de artificii - public fireworks), iluminatul stradal, purificare aer şi apă, căi pietonale, parcuri etc.

Statutul unui bun public se poate schimba în timp. Progresul tehnologic poate scoate din actualitate bunuri publice tradiţionale, sau, dimpotrivă, poate crea noi bunuri publice.

Sunt bunuri publice /G, p.354/ acelea care conferă beneficii indivizibile pentru întreaga comunitate, indiferent dacă membrii societăţii se decid sau nu să achiziţioneze aceste bunuri.

Bunurile private /G, p.422/ sunt bunurile care nu generează costuri sau beneficii externe. Furnizarea eficientă a bunurilor publice impune adesea intervenţia statului, în timp ce bunurile private pot fi eficient alocate prin intermediul pieţei.. Aceasta face ca producţia şi consumul de bunuri private să fie libere, în timp ce în domeniul bunurilor publice se impune intervenţia unui arbitru – statul.

La contingenţa bunuri publice – bunuri private apar externalităţile: pierderi/cheltuieli ale cuiva generate de activităţile profitabile ale altcuiva; cel mai cunoscut caz de externalităţi este cel al poluării, care presupune cheltuieli uriaşe, suportate deopotrivă de stat, ca şi de diversele entităţi (instituţii, agenţi economici, colectivităţi, indivizi) prinse în acest proces global. Dată fiind amploarea fenomenului şi importanţa sa crucială, controlul poluării este atributul statului.

1.4. Servicii publice

Un serviciu public (SP) reprezintă entităţi organizate de stat / o colectivitate locală, înfiinţate de autoritatea competentă cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept administrativ / civil în procesul de executare a legii. Denumiri de servicii publice: secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii, spitale, şcoli, regii autonome, societăţi comerciale.

Serviciile publice reprezintă activităţi care, din motive de interes general, sunt considerate de către stat ca neputând fi reglementate şi satisfăcute doar de legea pieţei sau care nu sunt susceptibile de a fi atribuite iniţiativei private /C., 79/.

Se disting două dimensiuni ale SP:–dimensiunea socială, care are legătură cu drepturile fundamentale ale persoanei, SP fiind purtătorul unor valori şi insemne comune pentru membrii grupului social respectiv;–dimensiunea economică, mai veche decât cea socială şi justificată de patru aspecte:

1.existenţa monopolurilor naturale (unele servicii, cum sunt căile ferate, canalizarea, electricitatea) au fost dintotdeauna „monopoluri naturale“ în care e mai convenabil să ai o singură reţea, şi nu concurenţă, principiu care a determinat conferirea dreptului de activitate unei singure întreprinderi;2.insuficienţa pieţei în asigurarea investiţiilor necesare,3.insuficienţa gestiunii private a SP;4.voinţa statului de a coordona şi dirija dezvoltarea economică; este o referinţă des evocată în domeniu experienţa Japoniei, care, după războiul al doilea mondial, a procedat la selectarea câtorva domenii neenergofage şi dependente de puţine materii prime, pe care le-au dezvoltat

4

Page 5: Servicii Si Utilitati Publice

sistematic, le-a susţinut financiar şi cu consultanţă occidentală, dar care le-a adus succese economice deosebite.

Serviciul public reprezintă un ansamblu de activităţi, grupate după natura lor, în patru domenii:1.nucleul dur al SP care vizează menţinerea ordinii publice, protecţia persoanelor şi a bunurilor, securitatea frontierelor. Cuprinde 5 activităţi tradiţionale: poliţie, justiţie, armată, afaceri externe, finanţe (colectare impozite şi gestionare buget).2.condiţiile pentru buna desăşurare a activităţilor economice şi sociale:pregătire material normativ (legi etc.), edicatarea normelor în texte de aplicare, aplicarea şi controlul legislaţiei3.activităţi care exced posibilităţile de realizare ale pieţei:- protecţie socială- pregătirea şi formarea pe trmen lung: şcoala, universitatea, cercetarea4. producţia de bunuri şi servicii care nu satisfac condiţiile de rentabilitate / nu sunt atractive pentru sfera privată-producţia şi distribuirea energiei şi gazului-poşta şi telecomunicaţiile-unele activităţi financiare (exemplu, gestionarea monedei naţionale)

În concluzie, noţiunea de serviciu public este utilizată pentru a desemna o activitate de interes general, prestată de un organism, adică de o persoană juridică, autorizată de o autoritate a administraţiei publice.

În legătură cu definirea noţiunii de serviciu public sunt două accepţiuni /D, p.46/:l. prima vizează conţinutul serviciului („elementul material“), ca tip de activitate de interes general pe care administraţia înţelege să şi-o asume.2. a doua vizează subiectul serviciului („elementul organic“), respectiv organismul prin intermediul căruia se realizează.

În literatura occidentală s-au conturat în timp mai multe definiţii al căror conţinut a fost preluat în legislaţia comunitară.

a.o definiţie clasică, formulată la începutul secolului XX, conform căreia serviciul public este acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică ; deci, noţiunea de serviciu public este definită pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general, asumată de o persoană publică şi supusă dreptului administrativ. b.serviciul public este "activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi" (definiţia lui Duguit) ;

c.în perioada interbelică apare, în definiţia serviciului public, şi „persoana privată“ ca posibil prestator de servicii publice. Definiţia a apărut ca o necesitate impusă de dezvoltarea economică spectaculoasă a societăţii care solicita servicii publice variate, flexibile şi operative. Până în anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului şi instituţiilor sale care riu mai puteau face faţă cerinţelor sociale, astfel încât s-a văzut nevoit să încredinţeze unele servicii publice către persoane private, făcând loc ideii prestării unui serviciu public prin firme private. Definiţia nu preciza în ce condiţii activitatea unei persoane private poate fi considerată serviciu public.

d. dilema este lămurită în 1964, când Laubodere arată că „serviciul public este activitatea de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul administraţiei“. (AJDA; 1964; p. 91). Această nouă viziune presupune existenţa a trei condiţii :

Prima condiţie este „interesul general“: atunci când analizăm însă activitatea unei persoane private este foarte greu să delimităm până unde merge interesul general şi de unde

5

Page 6: Servicii Si Utilitati Publice

începe interesul particular. Cea mai bună distincţie este aceea dintre activităţile necesare şi activităţile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul celor administraţi şi nu obţinerea de profit.

A doua condiţie se referă la mijloacele puterii publice, care sunt privilegii acordate persoanei private care serveşte interesul general şi ca atare se bucură de autoritate în raport cu terţii (şi nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activităţi, fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.

A treia condiţie se referă la controlul administraţiei asupra activităţii de prestări servicii publice. Această condiţie derivă din faptul că o persoană privată poate presta un serviciu public/D, p.47/ numai printr-o delegare dată de o persoană publică. Delegarea se poate face fie printr-un contract, fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Raţiunea delegării este să circumscrie limitele în interiorul cărora poate acţiona cel împuternicit.

e.definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor '80 ca urmare a evoluţiei democraţiei, recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să se bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesară întrucât o serie de servicii publice de interes social, cum ar fi cele de sănătate, cultură, învăţământ etc. se realizează de către persoane private, dar fără prerogativele puterii publice. Ideea democratismului şi descentralizării a impus în practică sistemul preluării gestiunii serviciilor publice din mâna statului şi predării lor către persoane private, în condiţiile mai sus amintite. În aceste condiţii s-a consacrat sintagma "servicii private de interes general" care nu corespunde însă pe deplin celor trei condiţii stabilite în practica administraţiei publice, nici chiar în ţările dezvoltate. Cel puţin sub aspectul controlului, serviciile publice actuale sunt subordonate administraţiei mai mult ca oricând.

În concluzie, astăzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea in considerare a trei elemente.a) Conţinutul serviciului (elementul material): serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general. De aceea, serviciul public nu mai este privit, în primul rând, ca un organism public, ci, în special, ca o activitate care răspunde unui obiectiv de interes general. Trebuie menţionat că orice activitate de interes general reprezintă şi un serviciu public.b) Elementul voliţional, adică intenţia puterilor publice: nu va exista un serviciu public decât dacă puterea publică (autoritatea naţională sau locală) şi-a manifestat intenţia de a-şi asuma o activitate de interes general. Nu există, deci, servicii publice "prin natura lor".Noţiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noţiune subiectivă şi evolutivă. Evoluţia are loc în sensul lărgirii sferei de cuprindere. Astfel, odată cu dezvoltarea nevoilor în domeniul petrecerii timpului liber, activităţi cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski într-o staţiune montană sau organizarea de competiţii de către federaţiile sportive au căpătat eticheta de servicii publice.Există anumite dificultăţi în identificarea intenţiei exacte a guvernanţilor, mai ales atunci când ei încredinţează anumite activităţi de interes general unor persoane private, în mod expres ca fiind servicii publice. Este necesară, atunci, prezenţa a trei indicii /D, p.48/ pentru a putea identifica serviciul public:

- activitatea trebuie să răspundă unei misiuni de interes general;- organismul privat respectiv trebuie să dispună de veritabile prerogative de putere

publică ;- organismul privat respectiv trebuie să fie supus unui control din partea puterilor publice.În majoritatea cazurilor, voinţa puterilor publice este uşor de identificat: persoana publică

respectivă îşi asumă în mod direct activitatea de interes general în cauză. Dacă activitatea de interes general este asigurată de către o persoană privată, trebuie să se ţină seama în mod special

6

Page 7: Servicii Si Utilitati Publice

de controlul administraţiei (de către puterea publică). Orice serviciu public depinde, deci, în mod direct sau indirect, de voinţa unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.c) Elementul formal : regulile aplicabile în mod normal activităţilor de servicii publiceprovin din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză, respectiv regimul de drept administrativ, specific situaţiilor în care serviciul public este asigurat în mod direct de către o persoană publică. Realizarea acestei misiuni este însoţită întotdeauna de prerogative sau de constrângeri caracteristice (proprii) dreptului public.

Dacă serviciul este asigurat de către o persoană privată, referirea la regimul de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public.

Aşa cum s-a arătat mai sus, pentru existenţa serviciului public, trebuie să existe un control din partea puterilor publice şi o concesionare a prerogativelor puterii publice către persoana privată.

1.4.1.Criza noţiunii de serviciu publicCum s-a arătat mai sus, la începutul secolului XX, noţiunea de serviciu public este definită

pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general (elementul material), asumată de o persoană publică (elementul organic) şi supusă dreptului administrativ (elementul formal).

În timp, sub presiunea diferiţilor factori, s-a produs disocierea celor trei elemente şi, în primul rând, a elementelor organic şi material: dacă activităţile persoanelor publice sunt prezumate ca fiind activităţi de servicii publice, se admite că pot asigura (şi) activităţi private, cum ar fi gestiunea domeniului privat. În acest fel, de la începutul secolului XX, servicii publice importante (distribuirea apei, căile ferate, transporturile urbane) fac obiectul unei concesionări în favoarea unor persoane private, care asigură gestiunea acestora. Într-un anumit sens, elementul organic subzistă, dar într-o manieră atenuată, prin controlul exercitat de către persoana publică care concesionează, care rămâne prezentă şi acţionează prin intermediul persoanei private interpuse (persoana privată este legată prin contractul de concesiune de persoana publică)./D, p.49

Disocierea reală între elementele material şi organic intervine odată cu dezvoltarea gestionării serviciilor publice de către persoane private, în afara oricărei concesionări. Acest fenomen a fost admis odată cu apariţia primelor Case de Asigurări Sociale private şi arată că serviciul public nu mai implică neapărat intervenţia unei persoane publice care să-şi asume realizarea sau măcar responsabilitatea realizării serviciului public - ipostază tot mai frecventă astăzi.

În ceea ce priveşte disocierea între elementul material şi elementul formal (regimul de drept public), ea a apărut încă de la începutul secolului XX şi cunoaşte o continuă amplificare. Ne referim în primul rând la ideea „gestiunii private“ în cadrul serviciilor publice, adică la posibilitatea de a supune anumite acte dreptului privat (altfel spus, administraţia poate încheia contracte în condiţiile dreptului privat, chiar dacă ea acţionează în interesul serviciului public).

Consacrarea serviciilor publice subordonate dreptului privat, aşa numitele servicii publice industriale şi comerciale (servicii publice cu gestiune privată) a dat fenomenului de disociere o amploare deosebită. Dacă o persoană publică poate exploata un serviciu public în aceleaşi condiţii ca şi o persoană privată, o întreagă serie de servicii publice este supusă dreptului privat. Situaţia a fost din ce în e mai evidentă şi din ce în ce mai frecventă, pe măsură ce s-a accentuat intervenţionismul economic statal după primul război mondial (altfel spus, ca urmare a intensificării asumării de către persoane publice a serviciilor cu obiect economic, ca de exemplu

7

Page 8: Servicii Si Utilitati Publice

activităţilor de transport). S-a ajuns chiar la situaţia că dreptul privat nu mai priveşte doar anumite aspecte ale gestiunii, ci serviciul public considerat în ansamblul său./D, p.50/.

Înfiinţarea Comunităţii Europene a avut ca model piaţa şi, ca principiu, primatul pieţei. „Logica construcţiei europene este de ordin economic, pe când filosofia serviciilor publice este de ordin etic. Prima se referă la mijloace, a doua la scopuri“ (F. Mallol). În acest context a fost definită categoria „serviciu universal“ ca „un serviciu de bază oferit tuturor, ansamblului comunităţii, în condiţiile unor tarife abordabile şi cu un nivel de calitate standard“ (RaportulComisiei Europene, 1992). Un exemplu: telefonul pentru „familii modeste”, în Franţa, la care abonamentul este foarte ieftin, dar costul apelurilor este mai mare decât la abonamentul comun, fiind un telefon „pasiv“, la care se pot primi apeluri. Această formulă, cu servicii de bază, a evoluat ulterior spre formula „serviciu de calitate [bună] la preţ abordabil pentru toţi“ /C., p.17/.

Abordând critic problema, se reţine că nici criteriul interes general nu mai este clar definit.

1.5 Utilitate şi utilităţi publiceTrebuie remarcată aici posibilitatea de confuzie generată de formele identice ale

categoriilor utilitate din teoria economică, din merceologie şi din domeniul serviciilor publice.Totalitatea funcţiilor unui produs dau valoare de întrebuinţare bunului respectiv (sau

utilitate, conform teoriei macroeconomice contemporane). În merceologie, valoarea de întrebuinţare exprimă sinteza tuturor funcţiilor (utilă, decorativă, de personalizare, simbolică etc) pe care le are un bun.

În ştiinţa mărfurilor, se face distincţie între funcţia utilă sau utilitatea propriuzisă (utilitatea în sens restrâns) şi valoarea de întrebuinţare, respectiv utilitatea în sens larg, care reprezintă sinteza proprietăţilor (caracteristicilor) dezirabile ale unui bun.

Referitor la servicii, în general, se apreciază tot mai frecvent nevoia de a considera serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs, ci o anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.

În domeniul serviciilor publice, termenul utilitate semnifică un serviciu public, deseori cele două noţiuni fiind folosite alternativ, pentru aceeaşi categorie de bun, îndeosebi în ţările cu limbi originare din latină.

Totuşi, pentru mai multă rigoare, utilităţile definesc acea categorie de servicii care au adesea o componentă materială evidentă şi care, prin natura lor, presupun o infrastructură specifică. Cele mai importante utilităţi sunt: energia electrică, energia termică, gazul natural, administrarea deşeurilor menajere / urbane, alimentarea cu apă, canalizarea, telecomunicaţiile etc.

1.6. Statul şi serviciile publiceÎn literatura de specialitate a câştigat tot mai mult ideea constituirii serviciilor într-un

sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de terţiar. Putem considera că serviciile reprezintă o activitate cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

Exprimarea unitară a tuturor serviciilor, caracterizate, după cum se ştie, prin eterogenitate şi complexitate, şi-a găsit reflectarea în acceptarea teoriei clasificării sectoriale a ramurilor, având drept punct de pornire stabilirea sferei de cuprindere a serviciilor.

Întemeietorul clasificării sectoriale a economiei este considerat Jean Fourastie (J. Fourastie, Le grand espoir du XX-eme siecle, Gallimard, Paris 1963, p44). Conform teoriei lui Fourastie, economia se împarte în trei sectoare cu comportament economic diferit : primar

8

Page 9: Servicii Si Utilitati Publice

(grupează în principal activităţile legate direct de transformarea mediul natural: agricultura, pescuitul, activităţile forestiere şi după unele accepţiuni, industria extractivă) ; secundar (cuprinde activităţile industriale prelucrătoare); terţiar (include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar şi secundar: transporturile telecomunicaţiile, comerţul, turismul, finanţele, învăţământul, administraţia de stat, cultura, ocrotirea sănătăţii, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc.), fiind format, în principal, din servicii - administraţie, bănci, comerţ, asigurări etc.

Expansiunea, diversificarea şi ritmurile diferenţiate de evoluţie a serviciilor au fâcut ca, în ultima vreme, să se utilizeze tot mai frecvent noţiunea de cuaternar pentru a desemna zona modernă a activităţilor economice din sectorul terţiar: cercetare, învăţământ, informatică, sănătate, cultură, educaţie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit în literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii faţă de om, fiind un simbol al erei post-industriale.

Factorii politici, ca expresie a suprastructurii statale, cad de acord asupra scopurilor politicilor esenţiale şi fac compromisurile corespunzătoare între obiectivele aflate în conflict: eficienţă /echitate /libertate individuală. Rezultatul acestor demersuri se cocretizează în metodele de acţiune. Metodele reprezintă un set de tehnici disponibile de acţiune care concură la atingerea scopurilor politice şi se referă, de exemplu, fie la intervenţii guvernamentale indirecte, fie la intervenţii directe în relaţiile de piaţă prin reglementări, redistribuiri ale veniturilor, la folosirea unor pârghii financiare, la aprovizionarea şi la producţia publică de bunuri şi servicii, la restrângerea proprietăţii publice prin privatizare etc.

Punerea în practică a metodelor menţionate înseamnă, în ultimă instanţă, exprimarea uneia din cele două opţiuni posibile:

♦extinderea sectorului public sau♦extinderea sectorului privat în cadrul sistemelor economice mixte unde are loc împletirea

celor două tipuri de sectoare care îşi modifică ponderea.În caracterizarea celor două tipuri de sectoare, prin tradiţie, teoria economică a adoptat

următoarele ipoteze globale:a) sectorul privat (sistemul de alocare al pieţei concurenţiale) asigură eficienţa economica maximă;b) sectorul public (sistemul de alocare prin intermediul statului) asigură echitatea şi egalitatea socială.

Sectorul public, în raport cu cel privat, s-a extins în fază incipientă în toate economiile naţionale. Pentru definirea acestuia şi pentru caracterizarea gradului său de extindere unii autori folosesc ca indicator ponderea cheltuielilor publice (bugetare) în produsul naţional brut (PNB) - iar alţi autori, mai ales cei din ţările ex-socialiste, folosesc ca indicator reprezentativ ponderea producţiei sectorului proprietăţii publice în PNB. Următoarele considerente relevă starea sectorului public:

a) Abordarea financiarăÎn majoritatea studiilor referitoare la sectorul public predomină abordarea financiară

(fiscalitatea, cheltuielile bugetare şi rezultatele obţinuţe de sectorul public), neglijându-se rolul sectorului public în cadrul economiei reale.

b) Varietatea conotaţiilor (înţelesurilor).Primul şi cel mai răspândit înţeles este cel tradiţional – de administraţie publică -

circumscris ariei de activitate guvernamentală, prin care se realizează alocarea fondurilor bugetare, prin acţiunile autorităţii publice de mobilizare şi de repartizare administrativă a acestor fonduri la diferite niveluri guvernamentale – central şi local.

Al doilea înţeles este cel legat de interpretarea sectorului public ca autoritate, accentul

9

Page 10: Servicii Si Utilitati Publice

căzând pe legislaţie şi pe puterea guvernamentală (latura punică şi stimulativă) mai mult decât pe buget şi alocarea resurselor.

Cea de-a treia conotaţie este legată de criteriul deciziei publice sau de politicile publice.

Cea de-a patra conotaţie a sectorului este legată de criteriul proprietăţii de stat asupra avuţiei (assets)

Al cincilea criteriu se dă sectorului public este cel analog sistemelor de producţie. Aici este vorba de două categorii de probleme fundamentale: pe de o parte, de dimensiunea cererii şi ofertei de bunuri şi servicii publice stabilită după criterii şi mecanisme specifice sectorului bugetar, iar pe de altă parte, de mecanismele de acţionare a sectorului public asupra mijloacelor de producţie, sistemul de responsabilitate, modul de înfăptuire a interesului individual şi public. c) Dimensiunea şi structura sectorului

De exemplu, o organizaţie se consideră publică“ atunci când, în numele politicii, un anumit grup politic de supraveghere are dreptul de a dispune sau are responsabilitatea asupra rezultatelor financiare obţinute. Prin contrast, o organizaţie se consideră privată atunci când, fie indivizii cum sunt proprietarii sau acţionarii (în cazul firmelor) fie organizaţiile (în cazul organizaţiilor nonprofit) dispun de rezultatele financiare obţinute în virtutea/dreptului de proprietate.

La rândul său, sectorul public se compune din două categorii mari de organizaţii de stat - instituţii şi întreprinderi - cu surse specifice de venituri.

A) Instituţii de stat, reprezentând ministere, agenţii, birouri, organizaţii etc. care îşi dobândesc veniturile de la bugetul de stat sau de la bugetele locale.

Acestea cuprind:1) instituţiile de stat în sens administrativ, sistemul judiciar, educaţia, apărarea etc;2) fondurile guvernamentale; unele dintre acestea au un statut legal independent şi sunt administrate separat de trezorerie;3) asigurările sociale.

B) Întreprinderi care formează aşa numitul sector public productiv. Ele cuprind întreprinderile proprietate de stat care îşi dobândesc veniturile din vânzarea pe piaţă a producţiei şi din subvenţiile de la bugetul de stat atunci când ele nu-şi pot procura veniturile necesare pentru a face faţă volumului necesar de cheltuieli. Acestea cuprind la rândul lor:

1) întreprinderile de stat aflate în mod direct sub autoritatea uvernamentală. Din această categorie fac parte aşa numitele regii autonome - căile ferate, serviciile poştale, telecomunicaţiile etc. 2) societăţile comerciale mixte cu capital de stat şi privat reprezintă societăţi cu

personalitate juridică separate de cele precedente. Adeseori ele se află în concurenţă cu firmele private şi, ca urmare, sistemul lor de organizare necesită o independenţă mai mare şi libertate în management, iar acţiunile lor sunt cotate la bursă;

3) băncile şi societăţile de asigurări de stat.

Există multe dezbateri referitoare la superioritatea unui sistem sau a altuia (privat / public) în privinţa eficienţei şi eficacităţii SP.

1.7.Modele şi evoluţii ale serviciilor publiceÎn ultima perioadă şi îndeosebi începând cu anii '80, modelele de organizare clasică,

inclusiv în ceea ce priveşte reţelele de servicii publice sunt puse în discuţie în condiţiile

10

Page 11: Servicii Si Utilitati Publice

internaţionalizării economiei şi pieţelor, intensificării presiunilor şi afirmării mai cu pregnanţă a neoliberalismului care solicită o simplificare a reglementărilor şi o reducere a implicării statului.

Putem aminti ca o tendinţă relativ recentă şi luarea în considerare a constrângerilor mediului sau cadrului natural şi a altor influenţe ce ţin de Cadrul mediului înconjurător, economic, social etc.

Încă de la începuturile sale, organizarea reţelelor avea în vedere două elemente considerate nedisociabile: monopolul natural şi serviciul public sau de interes general.

Noţiunea de monopol natural se bazează pe ideea că un anumit număr de factori tehnici conducând la ideea economiei de scară, par să demonstreze că firma unică ar fi mai eficace decât existenţa mai multor firme mărunte aflate în concurenţă.

Noţiunea de interes public apare atunci când unele activităţi au o importanţă strategică, funcţionarea lor fiind de natură să afecteze interesul general.

Reţele publice au fost organizate în diverse forme, diferite de la ţară la ţară, dintre care exemplificăm trei modele principale:

1. modelul american este bazat în principal pe întreprinderi private, supuse la o serie de limitări şi la puternice constrângeri impuse de reglementări.

2. modelul german în cadrul căruia se îmbină prestaţiile unor întreprinderi municipale cu cele ale unor firme private, de regulă foarte puţin constrânse de caracteristicile tehnice ale serviciilor.

3. modelul francez al monopolurilor publice integrate vertical.Indiferent de natura lor, modelele adoptate de diferite ţări urmăresc asigurarea unei

eficacităţi economice şi a politicii economice în domeniu.În scopul creşterii eficacităţii diverselor servicii au fost repuse în discuţie modelele

tradiţionale de organizare, practica economică orientându-se pe trei direcţii principale:1. creşterea funcţionării şi funcţionalităţii concurenţei peste tot unde acest lucru este posibil;2. reaşezarea structurilor organizatorice verticale;3. introducerea de noi forme de reglementare.

Atunci când statul nu reuşeşte să rezolve problemele respective ale întreprinderilor publice (este vorba îndeosebi de cazul unor ţări cu economii slabe, aflate în imposibilitatea asigurării resurselor în cauză) apelează la singura soluţie: finanţările sau investiţiile private. Privatizarea nu se poate însă realiza cu mare uşurinţă, intervenind o serie de probleme, limitări şi obstacole, fiind necesare proceduri legale şi reglementative complexe.

Astfel, modalităţile de privatizare sunt adesea dificil de pus în practică, fiind necesară evaluarea activelor, organizarea ofertelor, negocieri (adesea mai lungi decât se poate aprecia la prima vedere).

Unele modalităţi implică şi redactarea a numeroase contracte şi necesită existenţa unui cadru juridic şi fiscal foarte clar, care, de cele mai multe ori, îndeosebi în ţările pornite pe calea tranziţiei spre economia de piaţă, dar şi în alte ţări în curs de dezvoltare, nu este încă pusă la punct.

O modalitate, premergătoare unor eventuale privatizări ulterioare, este şi realizarea unor proiecte de investiţii şi producţie-prestaţii în comun cu anumite firme private.

Activităţile care ies, cel puţin parţial, din domeniul monopolului natural, pot începe să funcţioneze ca pieţe contestabile (cel puţin pentru amontele sau avalul unor concentrări verticale). Notiunea de serviciuÎn ultimul deceniu, în economia ţărilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul element

11

Page 12: Servicii Si Utilitati Publice

dinamizator al competiţiei economice. S-a observat, de altfel, că şi produsele sunt cumpărate pentruserviciile pe care le oferă.Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor spectaculoasă din ultimultimp au intensificat preocupările pentru cunoaşterea acestui sector de activitate.Serviciile au constituit obiect de studiu de “sine stătător” relativ recent, în a doua jumătate aacestui secol, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie un fenomen major alzilelor noastre. Există o cerere puternică de servicii corelată cu evoluţia societăţii în general şi curidicarea nivelului de trai în special. Serviciul reprezintă un procent important în activitateaeconomică: 70% în SUA, 65% în Franţa, 56% în Germania, 57% în Japonia. În SUA, aproximativ75% din populaţia activă lucrează în servicii.Institutul McKinsey arată că în SUA serviciile reprezintă 40% din economia de piaţă şi 20%din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% în export.Preocupările specialiştilor de a depăşi relativa rămânere în urmă a teoriei faţă de practică,s-au concentrat, cum era şi firesc, asupra definirii noţiunii de serviciu, acţiune extrem de delicată,având în vedere eterogenitatea activităţilor de acest gen, ca şi numeroasele accepţiuni ale expresieiîn viaţa cotidiană.Din multitudinea de accepţiuni ale noţiunii de serviciu reţinem: slujbă, post, muncă prestatăîn folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu economic sau administrativ,ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.În sens strict economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai restrâns, delimitatde noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare).În acest sens serviciile pot fi definite ca “activităţi utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale”.1Chiar şi aşa, sfera de cuprindere rămâne destul de largă.Văzute ca “utilităţi”, serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materializate (automobil,televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele soarelui).Evident serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori materiali,sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea devenii “efective” este nevoiede intervenţia omului. Ca atare abordarea serviciilor ca o categorie economică presupune restrângerea

12

Page 13: Servicii Si Utilitati Publice

la acele activităţi care presupun anumite relaţii sociale de producţie.Şi în acest cadru, oarecum mai limitat, există o paletă largă de interpretări ale noţiunii, înfuncţie de profunzimea cercetărilor şi scopul în care au fost elaborate.Indiferent de criteriile cu care se operează, definirea serviciilor trebuie căutată în sferaactivităţilor care le-au generat, ceea ce presupune găsirea acelor elemente de identificare a lor şirespectiv de delimitare de celelalte activităţi economice.Punctul de pornire în definirea categoriei economice de serviciu îl constituie delimitarea(separarea) acestuia de bunurile materiale.Majoritatea definiţiilor întâlnite în literatura de specialitate pun accent pe faptul că serviciilesunt “activităţi al căror rezultat este nematerial şi nestocabil”, nu se concretizează în produse cuexistenţă de sine stătătoare.În tabelul 2.1. sunt prezentate unele elemente care fac diferenţa între bunuri şi servicii.

13