scanare carte d

8/8/2019 Scanare carte d

1/108

NOIUNI INTRODUCTIVE

N STUDIUL DREPTULUIFINANCIAR

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar

pariia primelor elemente de finane i ndeosebi afinanelor contemporane, constituie rezultatul unui proces

istoric complex i ndelungat, care a cuprins ntreaga viaeconomico-social. Finanele au aprut pe o anumit treapt dedezvoltare a societii, au evoluat de la o ornduire social-economicla alta, coninutul, funciile i rolul lor fiind determinate de modul deproducie respectiv.

A

Finanele au aprut atunci cnd, ca urmare a accenturiidiviziunii sociale a muncii, a dezvoltrii pn la un anumit nivel arelaiilor marf-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a aprutproprietatea privat, societatea s-a scindat n clase sociale. Ca produsal contradiciilor dintre aceste clase a aprut statul.

Apariia organelor statului (organele puterii de stat:administraia de stat, justiia, armata permanent), adic instituireaforei publice, a fcut necesar procurarea de mijloace materiale ibneti pentru ntreinerea acestor organe.

10 11


2/108

De aici rezult, c pentru a ntreine aceast for public eranevoie de contribuia cetenilor prin impozite. Naterea idezvoltarea proprietii private au atras dup sine extindereaproduciei de mrfuri i a schimbului, ceea ce a dus la apariia banilorale cror funcii au fost ndeplinite iniial de anumite mrfuri ( vite,blnuri, scoici etc), iar odat cu descoperirea metalelor au aprutbanii metalici.

Din acest punct de vedere, putem conchide c finanele auaprut n perioada descompunerii comunei primitive, concomitentcu naterea societii sclavagiste, ulterior evolund n feudalism,extinzndu-se mai pregnant n perioada capitalist. n aceast ordinede idei putem afirma, c finanele au caracter istoric, ele au aprutindependent de voina i contiina oamenilor.1

n literatura francez de specialitate s-a afirmat, c finanelesunt operaiuni financiare" privind cheltuielile publice, c "existcheltuieli publice care trebuie acoperite". i pentru aceasta "trebuiestabilit cine s suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe i altecontribuii instituite n scopul constituirii fondurilor bneti necesareacoperirii cheltuielilor publice.2

Cu un coninut de idei apropiat, n literatura financiarromneasc s-a afirmat c statul i celelalte organizaii publice sunti subiecte economice" i, n aceast calitate, ele desfoar oeconomie financiar", ca activitate de procurare i ntrebuinare demijloace bneti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective".3

ntr-adevr, statul, organele de stat sunt entiti nu doar deautoritate public, ci i economice, n sensul c ntreinerea i

funcionarea lor pretind un consum de valori materiale sau bneti,n acest scop sunt necesare operaiuni financiare" sau aciuni de

' Bstrieanu Gh., Negrea Gh., Ptrcoiu L., Finane i Credit n industrie,construcii i transporturi, Bucureti, 1972, p.4-8.2. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2' Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, vol.I.Cartea Romneasc, Cluj, 1925,

p.51; Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, ediia a 2-a, Editura Cercetri[uridice, Bucureti, 1942, p.9.

12 -------

economie financiar" , deci, n general, acte i operaiuni deconstituire i de ntrebuinare a fondurilor bneti necesaredesfurrii activitii statului i a celorlalte colectiviti publice."

Argumentul istoric se evideniaz i n originea expresiilor"finane" sau "financiar", ce deriv din expresiile latine fiare, finis,

financia pecuniara, care nseamn a ncheia o tranzacie patrimonialprin plata unei sume de bani.5Deci, avnd n vedere originea comuna expresiilor menionate putem presupune sinonimia acestora. n acest

sens, unii autori menioneaz, c obiectul de reglementare a finanelor

publice se constituie din norme juridice financiare.6

Ali doctrinari susin ideea, c obiectul circumscris de

componentele structurale ale finanelor publice poate s fie ntitulat:drept financiar, drept financiar public, dreptul finanelor publice.Dintre aceste intitulri, cea de drept financiareste mai rspndit nultimele decenii, fiind mai simpl i subnelegndu-se ca interespublic7.

Un argument n plus al intitulrii obiectului de studiu dreptfinanciar" l avem n Constituia Republicii Moldova din anul 1994,statund conceptul de sistem financiar", cu referire general laformarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare

ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor

publice"1'.

Conform acestei staturi constituionale, sistemul nostrufinanciar este un complex de acte i operaiuni efectuate de instituiipublice n sfera financiar sau cu atribuii financiare de control, privind formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului,unitilor administrativ-teritoriale i altor entiti de interes public.Caracterizarea complexului instituional de activitate financiar-public privete actele, operaiunile i autoritile financiare n relaialor sistemic, determinat de imperativul financiar al constituirii i

* Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureti1994, p.12.5 Jeze G.,Op. Cit.,p. 2

*Condor I.,Drept fiscal i financiar, Editura" Tribuna Economic",Bucureti 1996, p. 60.7 Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureti 1998, p.8.8 Conform art.130 alin. 1 din Constituia Republicii Moldova.

13


3/108

ntrebuinrii fondurilor bneti, elementar necesare existenei iactivitii organelor, autoritilor, instituiilor i altor entiti publice.

1.2. Necesiti private, necesiti publice

^ n societatea omeneasc, pe parcursul dezvoltrii sale, au apruto serie de necesiti. Acestea sunt, pe de o parte, satisfcute prin JLefortul individual al fiecruia, pe de alt parte, prin activitateapublic, adic printr-o cooperare a efortului mai multora, sau atuturora. Cnd instinctul de conservare a stimulat omul s seasocieze pentru aprarea n comun contra adversarului vecin, atuncia aprut i prima form de organizare cu caracter public, primar,rudimentar, prin subordonarea la o conducere comun.

La aceast prim nevoie - de aprare n comun a teritoriului -s-au adugat i altele, a cror satisfacere a cerut un apel la efortulcomun. Instinctul de conservare i experiena proprie uman au creati continu s creeze loturi, de asemenea necesiti, pe care le d nseama colectivitii, investite cu putere de a comanda aciuneapublic pentru satisfacerea acestor nevoi.

Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, dinprerogativele iniiativei individuale, au lsat n seama societii politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibil cuputerile limitate ale individului izolat.

Deci, n dreptul financiar aceste necesiti sunt:a) private;

b) publice;Nevoi private, sunt cele satisfcute de fiecare membru al uneicomuniti umane, cu maximum de eficien (avantaje) i minimum

de sacrificii.

Deci, nevoile private sunt strns legate de activitateaeconomic care este desfurat de individ, pentru satisfacereacerinelor lui, fr concursul unei instituii publice.

Nevoile publice cer aportul ntregii colectiviti sau a unei pri,

pentru satisfacerea lor n condiii optime.

n situaia nevoilor publice care implic o activitate financiar,se presupune existena unor nevoi generale, comune i permanente;nu poate fi desfurat dect prin structuri publice i cu concursulfiecruia i al tuturora.

Deci, cauza primar care a determinat omenirea a se constituin asociaii rmne aceeai: nevoile individuale, particulare saugenerale i nu nevoile speciale ale unei personaliti abstracte. Numaimijlocul de satisfacere capt o form nou i mai perfect.

Este de reinut, c indivizii asociindu-se", dup cum afirmFrederiko Flora, nu creeaz un drept nou, opus dreptului individual,ci creeaz o for mai mare de realizare.

Fora individual are limite dincolo de care rmne

neputincioas. Pentru a fi completat are nevoie de concursul

colectivitii.

Asociaia politic are rolul de a regla, de a dirija, n mod

imperativ aciunea public, a crei manifestare izolat ar face

imposibil viaa sau perfecionarea ei. Statul este instituia investit cu

aceast comand de a dirija satisfacerea unor nevoi comune,

indivizibile i permanente"9.

Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuiesatisfcute prin activitatea financiar a statului. Din acest punct de

vedere, activitatea statului se compune din acte i operaiunifinanciare privite n ansamblul lor. Ea const n constituirea,

repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i aleinstituiilor de stat, crora li se adaug activitatea de control

financiar.

' Lzeanu M, Curs de legislaie financiar, Edit. M. Bdeanu", Bucureti 1942, p. 8-11.

14 15


4/108

1.3. Obiectul dreptului financiar

ctele i operaiunile financiar-publice se realizeaz practic pebaza reglementrilor lor prin norme juridice referitoare l a

impozite i modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i lamodul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc.

AOrict de evident este necesitatea fondurilor bneti pentru

ntreinerea i funcionarea organelor de stat, pentru mplinireanecesitilor publice de sntate, nvmnt etc. - determinat deaceast necesitate i pentru satisfacerea ei, statul trebuie s instituieun cadru normativ n sfera financiar. Necesitatea reglementrii

juridice financiare se afl n raport de cauzalitate cu necesitateafondurilor bneti ale statului i altor colectiviti publice.Referitor la obiectul reglementrii juridice financiare, acesta

este circumscris de componentele structurale ale finanelor publice,respectnd delimitarea acestora fa de finanele private. Deci, ocondiie esenial a actelor i operaiunilor financiare este ca acesteas se aplice ntr-un regim de drept public", avnd n vedere c, nstatele contemporane, alturat finanelor publice", exist i finane private". Realitatea economico-financiar din aceste statedemonstreaz, c imperativul financiar" - necesitatea fondurilor bneti - privete deopotriv viaa privat i viaa public", cuaprecierea c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice suntcu totul diferite de cele ale finanelor private".10

n contextul celor menionate, componentele structurale ceconstituie obiectul dreptului financiar au aprut i au evoluat cuasemnri i deosebiri fireti de la un stat la altul, precum i n cursul

timpului, condiionat de evoluia necesitilor financiare i aposibilitilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltareaeconomiilor naionale cu influenele conjuncturale inevitabile.

Din antichitate i pn n prezent, n structura dreptuluifinanciar s-au pstrat dou componente: cheltuielile publice iveniturile publice.

Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecteasemntoare n statele antice, n cele din evul mediu i din perioadacontemporan n virtutea asemnrii trebuinelor bneti dentreinere a autoritilor publice, forelor armate, de dezvoltare ainstituiilor i serviciilor publice etc.

Cheltuielile publice, n structura dreptului financiar i-au pstratnsemntatea n ansamblul actelor i operaiunilor financiare, ns subaspect procedural, stabilirea felului i proporiei cheltuielilor statului a

ajuns subordonat procedurii aprobrii de ctre Parlament a fiecruibuget anual de stat. Aceasta a fost influenat i de tendina de creterepermanent a cheltuielilor publice n fiecare din aceste state.

Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu celemai multe diferenieri att de la un stat la altul, ct i n cursultimpului11, pstrnd constant procedeele tradiionale ale impozitelori taxelor, completate n funcie de necesiti.

Veniturile publice sunt componenta structural a dreptuluifinanciar cu cea mai bogat i divers evoluie, determinat att desporirea resurselor financiare ale statului, ct i de necesitatea de amodifica i perfeciona procedeele impozitelor i taxelor nconcordan cu evoluia accelerat a activitilor economice,industriale, comerciale, de lucrri i servicii etc, ale cror rezultatebneti sau venituri reprezint obiecte impozabile sau taxabile. Deci,stabilirea i realizarea unui anumit cuantum bnesc de veniturireprezint condiia fundamental a efecturii unui cuantum bnesc

corespunztor de cheltuieli publice.Un alt element structural al obiectului de reglementarefinanciar l constituie bugetul de stat, fiind procedeu i act decoordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, n vederea

10 Trotabas L., Finances publiques, Lib. Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 i 15-16.

16 ---------------

11A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM", Chiinu 2001,

p.9-14.

------------ 17


5/108

promovrii i meninerii unui anumit echilibru cantitativ bnescntre acestea.

Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelareacheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiarcentral cu nsemntate politic fundamental. Aceast nsemntateeste demonstrat de faptul, c fiecare buget anual al statului esteadoptat numai de Parlament i, n consecin, bugetul statului esteprincipalul mijloc de orientare i conducere parlamentar a activitiifinanciare a statului. Importana bugetului de stat trebuie privit prinprisma cuprinsului su de cheltuieli i de venituri publice, deci ca actde autorizare a anumitor cheltuieli ale statului avnd rol determinant

n modul de nfptuire practic a administraiei publice, a protecieisociale a cetenilor, susinerii aciunilor culturale, de nvmnt etc.

Urmtorul element al dreptului financiar l constituieindividualizarea financiar a unitilor administrativ-teritoriale, ncontextul dezvoltrii administraiei interne a statelor, al adoptriimpririlor adniinistrativ-teritoriale i al investirii autoritilorlocale cu atribuii de conducere, ordine public etc. Aceste finane auevoluat mai mult sau mai puin distinct de cele centrale de stat, cu ostructur de cheltuieli i venituri coordonate prin bugetele locale aleunitilor administrativ-teritoriale: districte, judee, raioane, landuri,orae, comune, sate etc.

Finanele unitilor administrativ4eritoriale s-au manifestat nstructura dreptului financiar contemporan, n contextul afirmrii totmai hotrte a autoritilor publice locale, a! perfecionriiadministraiei publice locale, n acest context, diversificareaserviciilor publice conduse de autoritile locale i sporireacheltuielilor bugetelor satelor, oraelor, raioanelor, a determinatrecunoaterea dreptului acestor autoriti de a stabili i ncasaimpozite i taxe locale, completate cu alte venituri i eventual cumprumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltareasistemului financiar al unitilor administrativ-teritoriale ca ocomponent a dreptului financiar al statelor contemporane.

mprumuturile de stat interne i externe s-au dezvoltat ca ocomponent structural a dreptului financiar contemporan cui .iriiculariti diferite de ale creditului particular, fiind determinatede cele mai multe ori de necesitatea completrii veniturilor publiceordinare, precum i uneori de cea a constituirii unor resurseinvestiionale subordonate interesului public.

Finanele organizaiilor internaionale au fost recunoscute nmprejurarea contemporan a nfiinri i sau consti tuir i iorganismelor internaionale, cuprinznd actele i operaiunile delormare i ntrebuinare fondurilor bneti necesare acestororganizaii, care se disting de structura financiar intern a statelor

contemporane. ntre finanele publice interne ale statelor i finaneleorganizaiilor internaionale este mai evident relaia contribuiilor bneti ale statelor membre ale organizaiilor internaionale,contribuii care n acelai timp sunt venituri ale respectivelororganizaii i cheltuieli publice ale respectivelor state.

Analiznd actuala structur a dreptului financiar, adesea, unii

(Wtori-juriti, au tendina de a mbria conceptul economic exprimat

m literatura economic de specialitate1' privind componentele

fundamentale ale acestei ramuri de drept. n acest sens, literatura

cconomico-jinanciar expune urmtoarele componente structurale ale

sistemului financiar: finanele ntreprinderilor de stat, bugetul

administraiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor

nciale de stat, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil

realizate prin societi cu capital de stat, creditul acordat de bncile cu

capital de stat i mprumuturile contractate de stat.

Referitor la acest sistem financiar este adevrat i remarcabil c

fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupeaz

acte i operaiuni financiare de constituire i ntrebuinare a unor

fonduri bneti ale statului, unitilor adniinistrativ-teritoriale,

Vikrcl !., Bercea F., Bistriceanu (ih ., Stolojan T., Angelache M., Uodnar M,Mnteanu T., Finane publice, Ixl Didactic i Pedagogica", R.A., Bucureti 1992, p.

18 19


6/108

ntreprinderilor, bncilor, societilor de asigurare etc. De asemenea

ntre aceste componente exist relaii bneti i deci ele alctuiesc un

sistem financiar. Dac privim astfel problema, atunci putem afirma:

tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.

ns, din punct de vedere juridic pe noi ne intereseaz nu

obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit n

cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul

normelor n vigoare la un moment dat. n fiecare stat este privit - nteoria general a dreptului - ca sistem al dreptului" n structura

cruia normele de conduit instituite de ctre stat sunt grupate n

instituii juridice i ramuri de drept"'

3

.n aceast ordine de idei, anumite instituii - odat cu trecerea

de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de pia- auun regim juridic n tranziie spre cel de drept privat datorit

organizrii societilor de asigurare, bncilor i ntreprinderilor

comerciale ca societi comerciale, ca uniti independente, avnd

patrimoniu propriu i fiind obligate s desfoare o activitate

profitabil n condiiile economice actuale.

n concluzie, menionm c dreptul financiar cuprinde

ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar

contemporan, care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea

i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte

colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public.

1.4. Normele dreptului financiar1.4.1.

StructuraJogico-juridica normelor financiare

ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme juridice - regul de conduit instituit de stat, a croraplicare este asigurat prin contiina juridic, iar la

nevoie prin fora de constrngere a statului14.N

Normele dreptului f inanciar au un caracter general ,impersonal i deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridiceprivesc un numr nedeterminat de subiecte de drept i se aplicrepetat n timp, ori de cte ori sunt ntrunite condiiile vizate de ele.

Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normeledreptului financiar cuprind i ele cele trei elemente specificenormelor juridice: ipoteza, dispoziia isanciunea.

Ipoteza dreptului financiar prevede condiiile sau mprejurrilen care urmeaz s se aplice dispoziiile cuprinse n aceste normejuridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar i procesulbugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede n mod ipotetic, c princheltuielile publice se urmrete mplinirea necesitilor generalepentru nvmnt, sntate, protecie social etc.

Dispoziia normelor dreptului financiar prevede conduitasubiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligndu-i sacioneze ntr-un anumit fel, permindu-le comiterea unor acte sauoperaiuni de natur financiar. Deci, dispoziiile cuprinse nnormele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive i permisive.

Dispoziiile onerative sunt cele mai multe dintre normeledreptului financiar. Prin dispoziii onerative se reglementeazobligaiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conformdestinaiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, deexemplu: n art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i

13 Bobo Gh.,Teoria general a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9.

20 ------------

" Bobo Gh., Op. Cit., p.132-133.15 M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.

21


7/108

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca ntermen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale,Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor icheltuielilor bugetului de stat conform clasificaiei bugetare16.

n acelai timp, unele norme ale dreptului financiar cuprinddispoziii prohibitive. De exemplu, n art. 32, alin. 4 din Legea privindsistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996,prevede: c nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli frautorizaia semnat de Ministrul Finanelor sau de persoanaautorizat de Ministerul Finanelor".

Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziii

permisive. De exemplu, n art. 41 din Legea privind sistemul bugetari procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: c"autoritile publice pot nainta Ministerului Finanelor cereri pentrualocaii adiionale n decursul anului bugetar".

Sanciunile cuprinse n normele dreptului financiar suntreglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaiei nvigoare, a fondurilor bneti ale statului i a altor colectiviti publice.

Pentru simplificarea i raionalizarea textului actelor normative,de cele mai multe ori, ipoteza i dispoziiile sunt contopite n textelenormative, iar sanciunile sunt specificate n codurile: penal, cu privirela contraveniile administrative, fiscal, al muncii.

1.4.2. Aplicarea in timp i spaiu a normelor financiare

Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criteriide aplicare n timp i spaiu, astfel, ca necesitile i interesele statuluis fie protejate i realizate.

Aplicarea n timp a normelor financiare este justificat deanualitatea exerciiului financiar i a bugetului public naional, fiind

16 A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasifkaia bugetar, nr. 969-XI1I din24.07.1996

22

un act de autorizare anual a ntregului proces financiar al statuluicare cuprinde: sursele anuale de venituri i destinaia anual acheltuielilor bugetului public naional.

Potrivit acestor necesiti, reglementarea juridic financiarcuprinde urmtoarele norme:

a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminat de

timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat i procedura elaborrii, adoptrii, executrii i ncheieriituturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele icelelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse n actenormative referitoare la fiecare, sau la unele dintre acestevenituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea destat n domeniul veniturilor bugetare i executarea silit aimpozitelor, taxelor i celorlalte venituri neachitate de bunvoie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificulde finanare a activitii instituiilor publice etc; b) norme

juridice speciale de adoptare a fiecrui buget anual de stat,

bugetului asigurrilor sociale de stat etc. emise de organul destat crora li s-a rezervat aceast competen. Obinuit acesteforme sunt cuprinse n legile de adoptare a fiecrui bugetanual care se aplic limitat n fiecare dintre anii calendaristici.

Aplicarea n spaiu a normelor financiare, ca i cele fiscale17,sunt guvernate de principiul teritorialitii. n general, principiulteritorialitii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturoractelor i operaiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldovaprivete realizarea surselor anuale de venituri i destinaia anual acheltuielilor bugetului public naional18.

17 Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Dreptfiscal, Ed. MUSEUM", Chiinu 2001, p. 23.18 n conformitate cu art. 131 din Constituia Republicii Moldova: Bugetul publicnaional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugeteleraioanelor, oraelor i satelor". Pe lng componentele menionate, Bugetul publicnaional mai conine i fonduri extrabugetare".

------------23


8/108


9/108

1.6. Actele i operaiunile financiare

n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar sesvresc acte i operaiuni de natur specific financiar, nregimul de drept public determinat de interesele i necesitilebneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice.

n general, actele i operaiunile n domeniul financiar se emiti se svresc n condiiile prevzute de cadrul normativ n vigoarede specialitate financiar.

Cu acest cuprins normativ, actele i operaiunile din domeniulfinanciar se deosebesc de actele i operaiunile din sfera financiar-privat, aceste ultime acte i operaiuni fiind denumite n mod curent"bneti" sau patrimoniale-bneti" i avnd un regim juridic de

drept privat24.Actele i operaiunile financiare se identific prin aceea, c

sunt emise i svrite n scopul general al formrii i ntrebuinriifondurilor bneti necesare statului, organelor de stat i instituiilorpublice. Astfel, exist acte i operaiuni de ntocmire i executare abugetului de stat, bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i bugetului asigurrilor sociale de stat - inclusiv de realizare aveniturilor i efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte ioperaiuni de mprumut public, de formare i ntrebuinare afondurilor bneti ale instituiilor publice. Acestora li se altur actelei operaiunile de control financiar, care se exercit asupra actelor ioperaiunilor de venituri i cheltuieli bugetare, de credit public etc, iacest fapt determin cuprinsul complex al categoriei actelor ioperaiunilor de specialitate din domeniul financiar.

Actele i operaiunile financiare se disting ntre ele, ndeosebi,din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.

A) Actele financiare fiind acte juridice sunt manifestri devoin fcute n scopul de a produce anumite efecte juridice, a cror

realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, ncondiiile prevzute de normele juridice n vigoare"25.

Conform acestei definiii, pentru actele financiare esterelevant c sunt efectuate n scopul de a produce efecte juridicespecifice exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor prevzutede dreptul financiar, n vederea formrii i ntrebuinrii fondurilorbneti ale statului i altor colectiviti sau instituii publice.

Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiaresunt svrite, n primul rnd, de ctre organele de stat investite cuatribuii executive privind elaborarea i execuia bugetelor ce intr ncompunerea bugetului public naional. n acest sens, cele mai multeacte financiare sunt svrite de ctre organele MinisteruluiFinanelor i de organele financiare din unitile administrativ-

teritoriale, Casei Naionale de Asigurri Sociale i de Caseleteritoriale. n acelai timp, o nsemnat parte a actelor financiare suntsvrite de conductorii celorlalte ministere i ale altor organecentrale i de stat, ai instituiilor publice, fiind efectuate n scopulrealizrii de venituri bugetare i, preponderent, pentru finanareaactivitii curente a acestor ministere, organe i instituii publice.

Actele juridice financiare svrite de ctre toate acestesubiecte de drept sunt manifestri de voin cu caracter unilateral,deoarece interesul de formare i ntrebuinare a fondurilor bnetinecesare organelor de stat i celorlalte colectiviti publice trebuieurmrit i ndeplinit n mod autoritar, prin manifestri de voinunilaterale, fiind exclus emiterea lor consensual sau n cadrul unornegocieri, de exemplu - ntre organe finanatoare i instituiifinanate26.

Potrivit definiiei actelor financiare ca acte juridice, realizareaefectelor juridice ale acestor acte este garantat prin fora de

constrngere a statului, care se manifest n cazurile de exercitareneconform a drepturilor i de nendeplinire conform a obligaiilor

21 Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ) , p. 26.

26 ------------

5 Drganu T., Actele de drept administrativ, Ed. tiinific", Bucureti 1959, p. 8.6 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.

27


10/108

prevzute prin normele dreptului financiar. n cazuri de acest felconstrngerea statal se exercit diferit n funcie de periculozitateasocial i de consecinele faptelor i omisiunilor prin care suntnclcate aceste norme, fiind aplicabile i sanciuni de drept penal-de exemplu, n ipoteza utilizrii contrar destinaiei a mijloacelor dinmprumuturile interne sau externe garantate de stat27.

Din punctul de vedere al condiiilor generale, actele juridicefinanciare trebuie emise de ctre organele competente i n limitelecompetenei legale, cu un coninut conform dispoziiilor legale: nvigoare, n termenele, formele i procedurile prevzute de acestedispoziii. n ipotezele nerespectrii acestor condiii, actele juridice

financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendat dectre organele crora le sunt acordate atribuii de control a legalitiiacestor acte.

Datorit condiiilor de emitere i executare, actele financiare seaseamn cu actele de drept administrativ i ntrunesc, n general,particularitile acestor acte juridice28.

La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiarese difereniaz n acte normative i individuale, acte cu aplicabilitateteritorial general i local. De asemenea, exist acte financiare cuaplicabilitate limitat la un exerciiu bugetar i cu o aplicabilitatenedeterminat de timp.

B) Operaiunile financiare includ - exemplificativ - calcululveniturilor i cheltuielilor organelor de stat i instituiilor publice,plata i ncasarea veniturilor publice, de ntocmire a nscrisurilorprivind cheltuielile bugetare etc.

Operaiunile financiare, la fel ca actele financiare, suntsvrite de ctre funcionarii de specialitate financiar-contabil dinorganele de stat i alte colectiviti publice. Pe lng aceasta, datoritfaptului c normele dreptului financiar prevd obligaia agenilor

economici de a calcula i declara veniturile impozabile, operaiunilede acest fel sunt svrite de personalul financiar-contabil al acestoruniti economice29.

Operaiunile financiare se deosebesc de actele financiare prinfaptul c nu produc prin ele nsele efecte juridice" i n consecinsunt denumite operaiuni material-tehnice"30. nsemntatea acestoroperaiuni se apreciaz ca atare prin prisma rolului i rezultatului lormaterial-tehnic" care n domeniul financiar poate fi denumittehnic-financiar".

nsemntatea operaiunilor financiare se mai apreciaz i nraport cu pregtirea, emiterea i executarea actelor juridice

financiare. De exemplu, n cadrul efecturii cheltuielilor bugetare,documentul de plat semnat de conductorul unei instituii publiceeste urmat de ntocmirea documentelor justificative ca operaiuni deexecutare a respectivului act juridic financiar.

Prin varietatea lor, operaiunile financiare sunt reglementate ise svresc potrivit necesitilor practice tehnico-financiare aleconstituirii i ntrebuinrii fondurilor bneti de utilitate public.

1.7. Raporturile juridice financiare

a fel ca n alte domenii de activitate supuse reglementriijuridice, n sfera financiar, raporturile juridice se stabilesc

ntre anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice despecialitate, n procesul realizrii practice a respectiveireglementri juridice i deci, apar ca o realizare a unor normejuridice31.

L

n ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sferafinanciar se recunosc prin finalitatea de natur public. Deci,

2 7 A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002).2" Iovna L, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed.Didactic i Pedagogic", Bucureti 1977, p.231 i urm.

28 ------------

29 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x

Drganu T.,Op. Cit., p.77. 1|

BoboGh.,Op. Cit.,p. 142.

29


11/108

elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiecteleparticipante, coninutul i obiectul lor.

Subiectele participante n raporturile juridice financiareprezint organele administrrii financiare de stat i control financiarca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alteorgane de stat, instituii publice etc, crora le revin drepturi iobligaii prevzute de dreptul financiar.

Primul subiect participant n aceste raporturi juridice este unorgan al administrrii financiare i de control financiar investit cuatribuii de stat privind formarea i ntrebuinarea conform afondurilor bneti ale statului, organelor de stat, instituiilor i altor

colectiviti publice. Astfel ca prime subiecte participante n acesteraporturi juridice apar de cele mai multe ori organele MinisteruluiFinanelor, Casei Naionale de Asigurri Sociale i alte organe decontrol financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanelorparticip ca prime subiecte n raporturile juridice de finanare acelorlalte ministere i altor organe centrale de stat. Organelefinanciare ale unitilor administrativ-teritoriale particip ca primesubiecte n raporturile juridice de finanare a organelor de stat iinstituiilor publice locale etc.

Al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poatefi orice alt organ de stat dect cele administrativ-financiare de stat ide control financiar, ca i instituiile publice crora le suntreglementate att drepturile de a fi finanate din bugetul de stat saudin bugetele locale, ct i obligaiile de ntrebuinare conform afondurilor bneti primite n cadrul acestei finanri. De asemenea, aldoilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice

persoan fizic sau juridic are obligaii de a declara veniturile saubunurile impozabile, de a plti impozitele legal stabilite.

n cadrul raporturilor juridice din sfera financiar subiecteleparticipante au o poziie juridic diferit, chiar i n ipoteza n careambele subiecte participante sunt organe de stat.

Organele administrative financiare de stat, participnd naceste raporturi la exercitarea atribuiilor autoritare cu care sunt

nzestrate, au o poziie juridic specific: de reprezentant alintereselor financiare de stat sau publice.

Poziia autoritar de reprezentant al intereselor financiare de

stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic

de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n

aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebete deregimul dreptului privat al raporturilor bneti dintre ceteni, ncadrul crora subiectele participante au o poziie juridic egal inainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu n asemenearaporturi conform intereselor lor patrimoniale32.

Coninutulraporturilor juridice din dreptul financiar este unici distinct de al celorlalte raporturi juridice datorit specificului saunaturii financiare a drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor participante. n acest sens, este evident c drepturile i obligaiileprivind finanarea din bugetul de stat i bugetele locale, cele privindindividualizarea, plata i ncasarea veniturilor publice, cele privindemisiunea i circulaia titlurilor de valoare ale mprumuturilorinterne de stat etc, sunt din domeniul financiar. i, n consecinconinutul raporturilor juridice de finanare bugetar, de impunere,de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridiceadministrative, bneti civile sau comerciale etc.

Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc ntemeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta seidentific potrivit concepiei din teoria general a dreptului caresusine c obiectul raportului juridic este aciunea, bunul material sauvalorile vizate de drepturile i obligaiile subiectelor participante.Conform acestei concepii, obiectul celor mai multe dintre raporturile juridice din dreptul financiar le reprezint fondurile bneti sausumele de bani ce se stabilesc i acord n raporturile juridice definanare bugetar, ce se individualizeaz i ncaseaz veniturilepublice, ce se realizeaz prin procedeele creditului public etc.

32 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

30 31


12/108

1.8. Relaiile dreptului financiarcu alte ramuri de drept

onsiderarea dreptului financiar, ca ramur a dreptului estesus inut de faptul, c are un obiec t propriu dereglementare, fiind considerat ramur distinct a dreptului

datorit nsemntii pe care o are n susinerea bneasc a activitiistatale sau de interes public. n condiiile divizrii ramurilordreptului n public i privat, dreptul financiar este o ramur adreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului

public i n relaia de apropiere i interferen cu ele, dreptulfinanciar este instituit n scopul satisfacerii unor necesiti i interesegenerale sau publice. n scopul mplinirii necesitilor de constituirei ntrebuinare a fondurilor bneti destinate ntreinerii i activitiiorganelor de stat, instituiilor i serviciilor publice, reglementarea

juridic a procedeelor i mijloacelor financiare este instituit n regim juridic de drept public de natur financiar. Prin regim juridicnelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaiisociale, activiti publice etc, supuse reglementrii juridice, precumi conceptele privind instituirea i variantele reglementrii acestor

relaii sau activiti.

C

n cadrul dreptului public din statele contemporane, loculdreptului financiar este apreciat n parte diferit. n literatura francezde specialitate exist opinia c reglementarea financiar este a patraramur a dreptului public, alturat dreptului constituional,dreptului administrativ i dreptului internaional public"33. Privitdintr-un alt punct de vedere, putem afirma, c dreptul financiar este

parte component a ramurilor dreptului intern.Relaia dreptului financiar cu dreptul constituional este

determinabil prin prisma importanei dreptului constituional noricare dintre sistemele de drept din statele contemporane i, derivat,datorit staturii constituionale a unor concepte fundamentale

53 Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. Sirey", Paris 1989, p. 1.

32 ------------

pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituional din statulnostru statueaz conceptul bugetului public naional, competenaParlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca i obligaiacetenilor de a contribui prin impozite i prin taxe la acoperireacheltuielilor publice34 . Aceste staturi constituionale aunsemntatea orientrii generale concepionale a cuprinsului

normelor dreptului financiar privind bugetul de stat i procedurabugetar, bugetul asigurrilor sociale de stat i procedura bugetuluiasigurrilor sociale de stat etc, exprimnd relaia dintre dreptulconstituional i dreptul financiar.

Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se afl ntr-orelaie de interferen complex, datorit faptului c dreptuladministrativ, cuprinznd normele referitoare la organizarea ifuncionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde i norme

privind conducerea, organizarea i funcionarea organelor financiarede stat care fac parte din administraia de stat i constituieadministraia finanelor publice. n concordan cu aceasta,reglementarea juridic bugetului de stat i bugetelor locale, aveniturilor i cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca i acontrolului financiar este instituit cu specificul de reglementareadministrativ-financiar, n regim de drept public extins asupra

actelor juridice, operaiunilor tehnic-financiare i raporturilor juridice din domeniul financiar. n cadrul acestei interferenecomplexe, de remarcat, c aplicarea unor dispoziii din dreptulfinanciar se completeaz cu anumite dispoziii generale i specialedin dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contraveniilordin domeniul financiar, se completeaz cu dispoziii generale ispeciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii isancionrii contravenienilor. De asemenea n cadrul acesteiinterferene complexe, finanele locale i bugetele unitiloradministrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziii att aleLegii privind finanele publice locale ct i ale Legii privind

33

31 Conform art. 58, 130, 131 i 132 din Constituia Republicii Moldova.


13/108

administraia public local, dispoziii ce se completeaz reciproc,

mai ales, n ceea ce privete procedura ntocmirii i aprobrii

bugetelor locale.Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legtur strns datorit

importanei sistemului fiscal asupra formrii veniturilor bugetareanuale de stat i locale. Natura de drept public al legislaiei fiscale seapreciaz ns nu autonom, ci n corespundere cu reglementareacheltuielilor publice ale bugetului de stat i local, a mprumuturilor destat, precum i n corespundere cu natura de drept public a acestorcompartimente structurale ale dreptului financiar.

Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional publiceste evideniat, mai ales, de existena multor convenii interstataledeterminate de necesiti i interese financiare cum sunt, spreexemplu: conveniile de mprumuturi externe. Sub aspecte generale,aceste convenii dovedesc existena unor raporturi financiare ntrestate, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri adreptului financiar internaional.

Asemntor i alturat dreptului financiar internaional, ncondiiile dezvoltrii dreptului comunitar ca ansamblu de normeconvenionale interstatale privind nfiinarea i activitateacomunitilor europene, s-a afirmat existena dreptului financiarcomunitar, cuprinznd conceptele i normele referitoare la bugeteleanuale ale Comunitilor europene, politica fiscal comunitar icontrolul financiar comunitar35.

TEORIA GENERALA ABUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget i gsete originea n vechea limb francez ianume n expresia bouge i bougetteprin care se nelege o

pung din piele sau o pung cu bani. Termenul a fost preluat nAnglia odat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit ntoat lumea cu semnificaia financiar36.

T

n Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finane) aveaobiceiul s prezinte Camerei Comunelor un proiect n care seprevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.Proiectul se gsea ntr-o map din piele pe care cancelarul tezauruluio deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea:deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,

hrtia sau programul din map, reprezenta n mod simbolic: pungatezaurului i tezaurul Coroanei Marii Britanii.

Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, existtotui expresii oficiale diferite. n Spania, de pild, terminologia oficialeste presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia

35 A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. Precis Dalloz", Paris

1972, p. 13-350.

34 --------------

" aguna D. D., Drept financiar i fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prin", Bucureti 1997, p. 4.

35


14/108

bilancio sau progetto de bilancio; n Germania, iniial s-a folositexpresia sttasshausaltsptan, ns recent, limbajul oficial i de specialitateutilizeaz termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.

n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dardin punct de vedere conceptual s-au evideniat dou caracterizrifundamentale.

Susintorii primei concepii sunt de prerea, c bugetulstatului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmeaz a seefectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad

determinat, fiind aprobat de Parlament37.

A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar

susine c bugetul statului este un act de stabilire i autorizare aveniturilor i cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitateacontemporan a acestei concepii este confirmat de faptul celementele ei eseniale au fost preluate i pentru caracterizareaoficial a bugetului Comunitii Europene, fiind precizat, c bugetuleste: actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare an,cheltuielile i veniturile comunitii"39. Aceast caracterizare legaleste valoroas i din punct de vedere teoretic, ntruct n ea se precizeaz att necesitatea tehnico-financiar, ct i importanaautorizatoare a bugetului. n aceast ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativ privindcondiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i

cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii i destinaiile

acestora pe o perioad dat (de obicei un an ).

2.2. Funciile bugetului de stat

~ nsemntatea bugetului de stat n viaa economic, social ipolitic din fiecare stat contemporan a promovat evidenierea .X.urmtoarelor funcii bugetare40.

A) bugetul are funcie juridic,pentru c anual se adopt printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetar anual*2),dispoziiile cuprinse n aceast lege fiind imperative cu privire lacuantumul minim al veniturilor i maximum de cheltuieli.

Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizeaz sub douaspecte:

- este legislativ;- este previzional.

n doctrina i legislaia francez s-a statornicit ideea c este periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinelealegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor. nacest sens se menioneaz: Parlamentul a fost inventat de popoare

pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora".

Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde s prevad viitorul, dar din cauza dificultilor suntnecesare adaptri. Previziunea bugetar trebuie s reflecte obiectivele,planurile de dezvoltare economic i social.

B) bugetul are o funcie politic; indiferent de semnificaia luijuridic, bugetul a cptat n practica parlamentar o imens valoarepolitic. Acest lucru se produce ntruct bugetul reflect ntregul program politic al guvernului, votarea lui de ctre Parlament

3 7 Wagner A., Trite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; aguna D. D., Dreptfinanciar i fiscal, voi II, Ed. Deteapt-te Romne" SRL, Bucureti, 1992, p.7;Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986,

p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3.38 A se vedea Leroy Beaulieu P., Trite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2;Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p.17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droitfinancier et fiscal europeen, Ed. Dalloz", Paris 1972, p, 23.* Cartou L, Op. cit., p. 23.

36 -----------

40 Armeanic A., Conceptul, funciile i reglementarea juridic a bugetului de stat,Revista Naional de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.11 A se vedea art. 130 alin. 1 i art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova. 42

Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din24.05.1996, noiunea dat are urmtorul coninut: lege anual prin careParlamentul adopt bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri i destinaiacheltuielilor pentru un an bugetar".

------------37


15/108

presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale.43

Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit oincontestabil presiune asupra liniei de conduit a guvernului.

Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit

asupra regimului politic i care poate determina natura regimului

politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influenapolitica regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilorbugetare, n corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora icategoriei de contribuabili.

Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai naturaregimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea

bugetar au o strns legtur. Dup ce bugetul a fost adoptat deParlament, acesta trebuie s fie executat de Guvern ca putereexecutiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare aParlamentului, prin exclusivitatea constituional44 atribuit n sferabugetar organului reprezentativ. Totui, cu timpul, Parlamentului is-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificri ale bugetuluistatului, doar cu acceptarea acestora de ctre Guvern, care atrag dupsine: majorarea sau reducerea venituri lor bugetare saumprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilorbugetare45. Pe lng aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul

t}Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt urmtoarele:

a) implementarea strategiilor i obiectivelor economice, sociale i de altnatur ale Guvernului;

b) formarea fondurilor bneti necesare pentru finanarea aciunilorGuvernului;

c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru meninerea u nei situaiimacroeconomice stabile a statului;d) asigurarea administrrii efective, calitative i responsabile a finanelor

aflate la dispoziia Guvernului;e) expunerea n mod explicit a strategiilor i obiectivelor Guvernului, care

vor fi realizate de buget.14 Conform art. 66 lit. h) din Constituia Republicii Moldova.15 A se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea prevederilor art.131 alin. (4 ) din Constituia Republicii Moldova.

38 ------------

executrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind

veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat irevine Guvernului". n aceeai ordine de idei, art. 43 din legeamenionat reglementeaz, c la sfritul fiecrui an bugetarMinisterul Finanelor ntocmete un raport", structura acestuia fiindstabilit de acesta", prezentnd acest raport Guvernului", iarGuvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raportanualdespre executarea bugetului de stat".

Deci bugetul contemporan, dup afirmaia literaturii franceze

de specialitate, a restaurat i consolidat executivul care a devenit oputere adevrat. Pe de alt parte, efectele sale se extind i asuprastabilitii regimului. Situaia actual se exprim prin urmtorulsilogism: Guvernul determin i conduce politica naiunii". n acest

sens, bugetul exprim opera Guvernului"46.

Influena asupra stabilitii regimului politic, se explic prinfaptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru n caz de criz politic.Ex.: revoluia francez de la 1879 din ameninare de bancrut. Din1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a pltidatoriile rzboiului. Acest deficit 1-a constrns pe Regele Franei sconvoace statele generale; regele a afirmat: fericite deficit, ai devenit

patrimoniu al naiunii"*7.

Influena asupra politicii regimului se explic prin faptul cbugetul constituie un act fundamental al politicii economice i socialeale guvernului, apreciind dup dublul aspect cheltuielile i ncasrile.Aceasta din urm contribuie la precizarea conceptului unui model

economic i social.C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune

determinarea sub form bneasc a necesarului de cheltuit n

6MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25."Ibidem.

39


16/108

domeniul public i evaluarea ct mai corect a surselor care pot fi denatur fiscal n marea lor majoritate, i nefiscal.

D) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc desatisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statal,emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agenteconomic la fel ca ceilali subieci ai sferei antreprenoriale. El

consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o

prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act

de administrare", un deviz de administrare".

2.3. Sistemul bugetar n statele contemporane

O n condiiile n care bugetul de stat este procedeul financiar celmai important de autorizare i corelare a veniturilor i JLcheltuieli lor s tatului , din punct de vedere al organizri ibugetare, sunt evideniate anumite particulariti i deosebiri mai alesn statele federative fa de cele cu structur unitar. n aceste statesunt evidente principalele variante practice de organizare bugetar in acelai timp, n unele dintre state s-au conceput i sau pus naplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelorcontemporane de organizare bugetar48.

n statele unitare naionale cum sunt Frana, Italia, Suedia etc,organizarea bugetar era la nceput simpl, deoarece, cuprindeanumai bugetul de stat i bugetele locale.

Bugetul de stat din statele unitare naionale este denumit i buget ordinar sau general, a avut i are ca venituri principaleimpozitele i taxele completate, n caz de insuficien, cumprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celormai importante trebuine de nvmnt i sntate public,ntreinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanejudectoreti, armat etc.

48 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47.

40 --------------

Bugetele locale sau ale unitilor administrativ-teritoriale din

statele unitare naionale sunt o component a organizrii bugetare,avnd o importan primordial pentru autonomia funcional aorganelor de conducere ale altor uniti, autonomii n cadrul statelorunitare. Prin aceste bugete locale sunt finanate att ntreinereaautoritilor publice locale, ct i instituii i aciuni de nvmntpublic, culturale i sanitare, modernizarea i dezvoltarea urbanisticetc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente49.

Pe lng bugetul de stat i bugetele locale, structura bugetardin statele unitare naionale contemporane a fost dezvoltatcuprinznd bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduribneti speciale i alte fonduri bneti alturate bugetului de stat. Deexemplu, n Frana, pe lng bugetul general al statului, structurabugetar cuprinde bugete anex pentru pot i telecomunicaii,serviciul explozivilor, navigaia aerian etc, ca i conturi speciale pentru dezvoltarea aduciunilor de ap, pentru fondul forestiernaional, pentru fondul naional al crii etc.50.

n Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar iprocesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantoriginal de organizare bugetar care se aplic practic prin bugetul

public naional. Noiuneapublic delimiteaz aceste bugete de bugeteleproprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente financiareutilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura economico-

19 In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilorlegale, cu titlu definitiv i n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale,

bugetul central ai unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetuluimunicipal Bli i bugetului municipal Chiinu sau de la bugetele raionale, bugetulcentral al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipalBli i bugetul municipal Chiinu la bugetele locale pentru nivelarea posibilitilorfinanciare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul asigurrii exercitrii unoranumite funcii publice, finanrii domeniilor de activitate, ce sunt n competenaautoritilor publice locale, sau n alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263-168.

41


17/108

financiar51 i practica agenilor economici. Expresia naionalnseamn, c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de naturpublic a statului.

Bugetul public naional este alctuit din bugetul de stat,bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile deasigurare obligatorie de asisten medical52. Cu acest cuprins bugetulpublic naional este o variant original de organizare bugetar53 prinfaptul, c pe lng bugetul de stat i bugetele locale, cuprinde ibugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i fondurile deasigurare obligatorie de asisten medical, fiind din punct de vedere

organizatoric autonome fa de bugetul statului, avnd naturjuridic financiar n regim de drept public.Pe lng bugetul de stat, organizarea bugetar din Republica

Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare54, fiindprezentate i adoptate de ctre Parlament55. De exemplu, prin Legeafondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199656i HotrreaParlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobareaRegulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fonduluirutier57, s-a constituit un fond extrabugetar avnd drept scopreparaia i ntreinerea infrastructurii rutiere din ara noastr.

51 Antoniu N., Adochiei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanelentreprinderilor , Ed. ASE", Bucureti, 1993, p. 269 i urm.52 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIIIdin 24.05.1996.55

In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurrilor socialede stat este parte component a bugetului federal american, neexistnd dihotomia bugetar ntre bugetul statului i bugetul asigurrilor sociale de stat (A se vedeaArmeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE USM, Chiinu 2003,pp. 30-31).51 Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.55 Conform art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.5 6 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.57 M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.

42 -------------

n statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Uniteale Americii, Federaia Rus i altele, organizarea bugetar esteinfluenat de structura federativ cuprinznd: statele, landurile,cantoanele, provinciile componente etc. n consecin, organizareabugetar federativ este mai complex i cuprinde bugetele federale,bugetele statelor, landurilor etc. componente i bugetele locale aleunitilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurileetc. componente.

Sub aspecte generale, organizarea bugetar federativ esteasemntoare n toate aceste state, cuprinznd bugete federale alestatelor membre i locale. ns cuprinsul de cheltuieli i venituri, relaiile

dintre bugetele federale ale statelor membre i celor locale, proceduraelaborrii i aprobrii bugetelor anuale sunt reglementate diferit,conform conceptelor proprii formate i evoluate n fiecare stat federativ.

n Germania, organizarea bugetar federat iv estereglementat printr-un act normativ denumit Constituiefinanciar" n cuprinsul creia problema principal este cea arepartiiei juste" a fondurilor bneti ntre bugetul federal ibugetele landurilor membre ale statului federal german 58. n scopulrepartiiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate n funcie decompetena material a organelor administrative federale, alelandurilor i locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal suntfinanate integral afacerile externe, cile ferate i fluviale federale, pota, aprarea rii inclusiv protecia frontierelor, autoritile iinstanele federale.

n comun, din bugetul federal i din bugetele landurilor suntfinanate extinderea, funcionarea i activitatea tiinific a

inst i tu i i lor superioare de nvmnt, ca i ameliorareainfrastructurii economice regionale.

Moster A., La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", nEtudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et deiurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 i urm.

43


18/108

Tot n comun, din bugetele landurilor i din bugetele localesunt finanate instituiile de nvmnt, sntate i protecie social,unitile de gospodrie comunal, alte instituii i uniti organizate,care funcioneaz pe lng autoritile publice ale landurilor,oreneti i comunale59.

n ceea ce privete veniturile, produsul bnesc al celor maiimportante impozite este repartizat ntre bugetul federal i bugetelelandurilor, cu preponderen pentru bugetul federal, avnd n vederec din acesta se suport aproape jumtate din cheltuielile publice, iarcel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor i celmult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale i ale

monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaie i aleprelevrilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pevenit i capital, ca i al impozitelor pe circulaia capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe cldiri i activitiprofesionale, ca i impozitele locale pe consumaie sunt venituri ale bugetelor locale60. Datorit acestei repartiii a fiscalitii n folosulbugetului federal, centrul federal efectueaz unele redistribuiri a unorvenituri i cheltuieli, n mod vertical", ntre bugetul federal i bugetele landurilor aflate n situaie deficitar. n acelai timp,datorit faptului c unele landuri au o capacitate fiscal superioar",pentru acestea s-a instituit obligaia de a plti o contribuie destinatrepartizrii financiare juste" din care se acord subvenii bnetilandurilor care au venituri proprii insuficiente, realizndu-se astfel oredistribuire a fondurilor bneti ntre bugetele landurilor n modorizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord aloc o parte din resursele financiare landurilor mai slab

dezvoltate, cum sunt: Saxonia, levig-Goltein etc62. Asemenea

" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49.611 A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE

USM", Chiinu 2003, p. 45-52. 61 A sevedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.w A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 i Armeanic A. Sistemul fiscaln Germania, Revista Naional de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.

44 -------------

mecanism de redistribuire a fondurilor bneti n mod orizontal"este reglementat i n Republica Moldova, fiind acumulate sursefinanciare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulateunitilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate63.

n Statele Unite ale Americii, organizarea bugetar cuprindebugetul federal, bugetele statelor membre i bugetele locale. ntreaceste bugete veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate prinlegi de autorizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare" n funcie decompetenele statale" ale organelor federale, ale organelor deconducere din statele membre i ale organelor locale denumite

colectiviti subordonate"64. Bugetului federal american i revin cheltuieli pentru aprarea

naional, pentru ntreinerea organelor puterii publice, pentrusntate i altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele peveniturile persoanelor fizice i ale corporaiilor, accize asupra unorbunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetarfederal i revin aproximativ 70% din toate veniturile i cheltuielilestatului federal american65.

Din bugetele statelor membre, sunt finanate districtelecolare", drumurile rutiere i cheltuielile cu caracter social; pe cndveniturile acestor state nu sunt riguros identice i cuprind mai alestaxele percepute pentru carburani, tutun, buturi alcoolice,automobile, ca i o tax funciar, care, n tot mai multe state, estecedat pentru administrarea fiscal a colectivitilor locale66.

Conform art.lO din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)

Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique,'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et deIurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 i urm.6 5 Armeanic A., Op. cit., p. 28 ; Armeanic A. Sistemul fiscal n S.U.A., Revista

Naional de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.66 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.

------------ 45


19/108

anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiiii de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale74.

Avnd n vedere c, n mod practic, dup sfritul anului bugetar se ncaseaz venituri bugetare restante i se efectueazcheltuieli angajate n ultima parte a anului bugetar, n unele stateacestea se nscriu n conturile bugetului expirat, pe cnd n alte stategestiunea bugetar" se ncadreaz exact ntre datele de nceput i desfrit ale exerciiului bugetar75.

n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i

procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetar,

urmtoarele dispoziii:"La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelornchide toate conturile deschise n decursul anului bugetar curent,pentru a ntocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat" 76.

Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cuanul calendaristic este raional deoarece cazurile de venituribugetare restante ca i de cheltuielile angajate n ultima parte a anuluicalendaristic care se ncaseaz i respectiv efectueaz la nceputulanului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu bugetar la altul,afectnd puin executarea bugetelor anuale de stat.

3.2.2. Unitatea bugetar este un principiu care pretindeelaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu

apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul su - procedeulpluralitii de bugete.

Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se

consider consacrat prin nsi legile referitoare la contabilitatea ori lafinanele publice, ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia

buget" de stat sau bugetul" statului, conducnd la concluzia c estevorba de un singur buget i nu de mai multe bugete 77.

La fel ca i principiul anualitii, literatura financiarcontemporan apreciaz c principiul unitii bugetare se sprijin pedou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punctde vedere financiar, unitatea bugetar permite s se prezinte stareareal a situaiei financiare a rii, ceea ce, din punct de vedere politic,este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca Parlamentul s aib o vedere deansamblu asupra cheltuielilor statului.78

ntr-adevr, elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiufinanciar a unui singur buget de stat ofer posibilitatea de a secunoate exact veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acesteai deci echilibrul ori deficitul situaiei financiare a statului. Deasemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduceorientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales princomparaia evoluiei veniturilor i cheltuielilor de la un buget anualla altul. Datorit acestor avantaje, principiul unitii bugetare a fostapreciat ca o regul ideal" i ca o condiie de sinceritatefinanciar"79.

Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foartemulte state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat is-a preferat procedeul pluralitii bugetare.

Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetulstatului ca buget ordinar, sau general, sau central, i admindu-se,alturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare 80,

speciale, autonome81

etc.

71 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.75 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56.76 Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.

847- XIII din 24.05.2996.

48 -------------

7 7 A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125.7 8 Duverger M., Finances publiques, Ed. P. U. F.", Paris 1978, p. 314.7 9 Leon G., Op. cit., p. 373.10r

art.47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIIIdin 24.05.2996." c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.

49


20/108

Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaii excepionale, fiind alturate bugetului ordinar alstatului i adoptate tot de Parlament odat cu acesta. Practicareaacestor bugete a nceput odat cu apariia cheltuielilor extraordinarepentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzatede calamiti naturale, alte calamiti deosebite.

Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la unstat la altul. Cea mai ndelungat i divers practic n acest fel estecunoscut n Frana, ncepnd cu perioada lui Napoleon Bonaparte,condus personal de acesta, denumit domeniul extraordinar",acumulat din "produsele victoriei i cuceririlor" - impozite i alte

contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate - i utilizat n modprioritar pentru soldele ofierilor i soldailor82. n Anglia, bugeteleextraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin legispeciale i s-au creat pentru lucrri de comunicaii publice.

Bugetele anexe au fost i sunt practicate mai frecvent dect bugeteleextraordinare, deoarece corespund unor trebuine conjuncturale frecventemai ales de sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economicesau de activitate, exploatrii unor servicii publice etc.

Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care sepot crea bugete anexe este reglementat i ea diferit de la un stat laaltul, cu sau fr limitri ale obiectului de finanare. Ceea ce rmnecomun acestor bugete este adoptarea lor n fiecare an de ctreParlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea deadoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelatecu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri,

fie prin subvenii pentru cheltuieli83

.n Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite fondurispeciale"84. Acestea se adopt de Parlament"85, ca anex la bugetul de

*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377." Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,

Moteanu T., Op. cit., p. 345.MA se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.*5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.

50

stat"86 sau de organele reprezentative i deliberative ale unitiloradministrativ-teritoriale"87, ca anex la bugetul local. Un fondextrabugetar de acest fel este fondul rutier", reglementat prin Legeafondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199688i HotrreaParlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptareaRegulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier.89

Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la principiul unitii bugetare, pentru colectiviti de interes public,crora prin lege li s-a acordat autonomie i care au personalitatejuridic. Aceast autonomie, din punct de vedere financiar, nseamndreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul propriu de

conducere a colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin legeautonomia cu dreptul de a avea buget propriu.

Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult nFrana i Romnia, pentru aa-numitele regii autonome organizate nramurile strategice de interes naional - industria de armament,energetica, exploatarea minelor i gazelor naturale, pota,transporturile feroviare etc.90.

3.2.3. Universalitatea bugetului de stateste un principiu deaplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent,alteori mbinat cu principiul unitii bugetului de stat.

Acest principiu are n vedere, ca bugetul s cuprind toateveniturile i toate cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar.

Elaborarea bugetului anual de stat conform principiuluiuniversalitii prezint att avantaje, ct i dificulti.

86 Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.2996.

Conform art. 37 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. mM.O. nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit.,(ed. din 1998 ), p. 62-63.

------------51


21/108

Avantajul principal al universalitii bugetului statului este deordin politic. n mprejurarea n care bugetul de stat prezentatParlamentului spre dezbatere i adoptare este alctuit din totalitateaveniturilor i totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet albugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii regimului. Acestavantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de stat,fapt datorit cruia, principiile universalitii i unitii bugetului de statsunt privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea caaspect complementar al unitii bugetului de stat"91.

Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitiieste atras de proporiile mari ale bugetului brut care elaborat

conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toatecheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica ievidena contabil bugetar.

Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiuluiuniversalitii bugetare au promovat, alturat procedeului bugetuluibrut, procedeul bugetului net.

n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i toatecheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat dincompensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, n cazul n careveniturile sunt mai mari dect cheltuielile, se nscrie n partea devenituri a bugetului statului, iar n ipoteza contrar, deficitul rezultatatunci cnd cheltuielile sunt mai mari dect veniturile, se nscrie npartea de cheltuieli a bugetului de stat.

Procedeul bugetului net a fost ns i criticat nc din primele etape ale aplicrii lui, deoarece permite camuflareacuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unorcheltuieli bugetare de stat92.

Avnd n vedere avantajele i dificultile constatate npractic, s-a recurs la procedeul bugetului mixt n care pentruanumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de aciuni,

" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129.'2 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.

52 -------------

instituii etc, n bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile itoate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituii etc. se nscriunumai soldurile nete93.

3.2.4. Principiul echilibrrii bugetului de stateste consideratprincipiu clasic"94 al doctrinei financiare.

Echilibrul bugetului de stat este conceput i enunat caechivalen cantitativ a tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilindun excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli i avnd astfelaprecierea public de dovad a unei bune politici financiare astatului"95.

Deci, n trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinadeclarrii bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele potaccentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni monetarepentru acoperirea acestor deficite.

Concepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent, mai

ales datorit modificrii raportului dintre economia liberal-capitalist

i finanele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere

economic. Astfel, n unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au

crescut i se repet de la un exerciiu financiar la altul, cu toate c

produsul social brut sporete de la un an la altul96.

n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor dinstatele contemporane industrializate, care, datorit disponibilitilorde capitaluri, ofer statului posibilitatea de a obine constantmprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrinafinanciar a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunnd la practica

" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94

Muzellec R., Op. cit., p. 248.Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizeaz sistemul financiar al

unui stat prin concepia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezumprincipiul su de gestiune prin urmtoarele: 20 lire sterline intrri, 19 liresterline cheltuieli: fericire perfect; 19 lire sterline intrri, 20 lire sterlinecheltuieli: catastrof si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

------------ 53


22/108

tradiional a echilibrrii n fiecare an a veniturilor i cheltuielilorbugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenarea dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre stat a uneinsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern i extern.

Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs dedezvoltare, echilibrul bugetar a rmas un principiu legiferat. Astfel,Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar consacr acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor,Guvernului i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp alcolectrii veniturilor i efecturii cheltuielilor".97 n acest sens, LegeaRepublicii Moldova privind finanele publice locale98 prevede expres,c autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale sunt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentrumeninerea echilibrului bugetar"99. Prin echilibrul bugetar senelege egalitatea dintre veniturile i cheltuielile bugetului"100.

n condiiile unor concepii diferite privind echilibrul bugetari mai ales a posibilitilor diferite de la un stat la altul de a promovaacest echilibru, doctrina financiar susine aciuni diverse. ntreacestea se remarc constituirea, n etapele prospere ale cicluluieconomic, a unor fonduri bneti de rezerv, ori de egalizare care sfie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite netapele de declin economic. Aciunile de acest fel sunt condiionatede alternativa etapelor de declin i de prosperitate ale cicluluieconomic, ca i de hotrrile parlamentare de a spori impozitele itaxele n etapele de prosperitate economic n vederea constituiriifondurilor bneti de rezerv, ori de egalizare cu care s fie acoperitedeficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest

97 A se vedea art. 6 alin. (1), lit. b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996.98 Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).91 Conform art. 12 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003)."*' Conform art. 1 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).

54 --------------

fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care dein resursenaturale n baza crora instituie fonduri de stabilizare, fonduripentru generaiile viitoare etc, ce constituie o garanie financiarpentru dificultile economice ale generaiilor viitoare.

3.2.5. Principiul publicitii bugetului de stat, are n vederepublicarea acestuia ntr-o surs oficial de informare n mas pentrua fi adus la cunotina opiniei publice, fiind un act de administrare aunui regim politic i a orientrilor de natur financiar preferate deacesta. Astfel, legile" se public n Monitorul Oficial al RepubliciiMoldova"101. Bugetul de stat fiind o lege n sine, implic procedura

obligatorie de publicare n Monitorul Oficial. n acest caz, dac legeabugetar anual nu va fi publicat n Monitorul Oficial, ea nu va intran vigoare, adic nu va produce efecte juridice.

Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituieo necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Situaiafinanciar a statului, mersul executrii bugetului de stat, evoluia puterii de cumprare a monedei naionale, alturat de dinamicaproduciei industriale i de cretere economic, influeneaz asuprapoziiei de care se bucur un stat pe piaa internaional de capital.

n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, aprevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale uneiperioade (de obicei un an) i de a da acestor previziuni maximum depublicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suportsarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice,constituie o obligaie primordial a organelor statului102.

Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii,echilibrului bugetar i publicitii, n teoria financiar au fostexprimate i alte principii, cum sunt specializarea bugetarpromovat prin precizarea provenienei tuturor veniturilor bugetare

Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare aactelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L,Op. cit. p. 84.

------------ 55


23/108

i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare103,precum i principiul non-afeciunii care - aa cum este prevzut nRegulamentul financiar al Comunitii Europene - pretinde caveniturile bugetare s fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare i nuunor cheltuieli particulare104.

2.5. Natura juridic a bugetului de stat

in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost

caracterizat diferit n literatura de specialitate. Cele maicomentate teorii de acest fel sunt cele care susin fie c bugetulstatului este act-condiiune de natur administrativ, fie c acestbuget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i actadministrativ, sau este un act de planificare financiar.

Da) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur

administrativ - a fost exprimat i susinut acordndprioritate determinat faptului c prin bugetele anuale secondiioneaz att veniturile, ct i cheltuielile statului, subaspecte parial diferite, ns comune actelor administrativede acest fel105.

n ceea ce privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelorse stabilete cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, seprevede cuantumul fiecruia dintre principalele categorii de venituri bugetare. De asemenea, se specific impozitele, taxele i celelaltevenituri bugetare de stat programate a se realiza anual n

conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normativereferitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.

Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare a veniturilorbugetare, prin bugetele anuale se condiioneaz realizarea anumitorvenituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestuiefect specific administrativ se formuleaz concluzia c bugetulveniturilor este un act-condiiune".

Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul alstatului este condiia obinerii din trezoreria public a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lng faptul c prin acestbuget se stabilete i se aprob cuantumul bnesc al fiecreia dintrecheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se considerrelevant obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publicenecesare anuale cum sunt cele de salarii i alte pli ntr-un cuantumbnesc prestabilit, ce se efectueaz pe baza dispoziiilor din legileorganice, dar pentru unele cheltuieli se las agenilor administrativiaprecierea utilitii lor i decizia de efectuare n cuantumulcondiionat de legile organice. n temeiul acestui argument seapreciaz c i bugetul cheltuielilor este un act-condiiune".

b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statuluipornetede la ideea c legea este orice decizie emanat de puterealegislativ", iar n mprejurarea n care bugetul statului este odecizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zis"106.

Avnd n vedere c n statele constituionale se susineexistena unei distincii ntre legea formal i cea material, ndezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru caracterul de lege al

unui act este mai important elementul formal dect cel material.Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare legetrebuie s aib un cuprins material care se gsete i n actul deaprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zis.

ntr-o variant a acestei teorii se apreciaz c "bugetul statuluieste o lege numai n sens formal i nu n sens material", pentru c el>.este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative"107.

"" A se vedea aguna D.D., Op. cit., p. 38 i 44.m

A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27.1115 leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV-

eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26.

56 --------------

8 Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154.7 Trotabas L, Op. cit. p. 100.

57


24/108

c) Teoria potrivit creia bugetul statului are naturjuridic att de lege, ct i de act administrativ pornetede la deosebirea dintre legea formal i legea material iajunge la concluzia c bugetul este lege n prile luicreatoare de dispoziii generale i act administrativ nprile lui creatoare de acte individuale i concrete"108.

Dintre cele dou preri componente ale bugetului statului, cade altfel ale oricrui buget, partea de venituri este consideratcreatoare de dispoziii generale n toate statele n care se aplicprincipiul anualitii impozitelor i taxelor. n acest sens aprobareaanual a prii de venituri a bugetului statului este o adevrat lege

material, deoarece determin, n fiecare an, prin dispoziie general,perceperea impozitelor i taxelor ca i cnd ar fi reglementate din acelmoment. i este cert c actele prin care se creeaz obligaiuni de plata impozitelor i taxelor sunt acte legislative materiale". Spredeosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetuluistatului este considerat creatoare de acte individuale i concrete denatur administrativ, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de ctreParlament, se produce n sfera de aplicare a legilor preexistente,referitoare la deschiderea de alocaii bugetare i alte procedee decheltuieli bugetare. Din moment cnd acest vot nu aduce nici omodificare a un or norme juridice preexi stente acesta rmneconform unor reguli generale - un act individual de naturadministrativ"109.

Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs laopiniile exprimate n Dreptul administrativ, pentru c instituia bugetar poate fi raportat i comparat cel mai bine cu actul

administrativ. Am plecat de la aceast premis pentru a ne explicanatura juridic de act" a bugetului pe care l-au considerat ca ataremuli teoreticieni. Majoritatea definiiilor date susin c bugetul esteun act" fr a se preciza natura actului i faptului c am fi n

prezena unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de altparte, se pune problema dac bugetul este un act juridic i n acestcaz dac ntrunete condiiile de existen i valabilitate a actuluijuridic n general i a actului administrativ n special. Pentru a fi actjuridic n general, trebuiesc ntrunite condiiile de fond i de form nsensul c bugetul ar trebui s exprime o manifestare de voin cuscopul de a produce efecte juridice (naterea, modificarea saustingerea de drepturi i obligaii).

Pentru a fi act administrativ ar trebui s corespund cuurmtoarele caracteristici: sunt acte administrative juridiceunilaterale, emise n cadrul activitii administrative de autoriti

publice n calitatea lor de subiect special, investite cu atribuii derealizare a puterii de stat.

Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate, suntobligatorii i se pun direct n executare110.

Analiznd definiia actului administrativ i comparndu-1 cuactul bugetar, ajungem la concluzia c:

n primul rnd, bugetul de stat, dup elaborarea de ctreGuvern, este predat spre adoptare Parlamentului, nsituaia actului administrativ se poate elabora i de alteorgane ale administraiei statului.

- n al doilea rnd, acest program l face numai Guvernul, ntimp ce actul administrativ se poate elabora i de alteorgane ale administraiei statului.n al treilea rnd, programul Guvernului nu se bucur deprezumia de legalitate, n timp ce actul administrativ sebucur de prezumia de legalitate.n al patrulea rnd, un act administrativ se pune direct nexecutare dup ce a fost elaborat, pe cnd bugetul de stat seexecut de la o anumit dat i anume de la 1 ianuarie aanului viitor.

!"" Duguit L., Trite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.IW Ibidem. " Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.

58 59


25/108

Prin urmare, fa de cele prezentate mai sus, putem ajunge laconcluzia c bugetul de stat nu este un act juridic de naturadministrativ. El nu poate fi plasat nici n categoria altor actejuridice, ntruct din modalitatea n care se ntocmete, se elaboreaz,se execut i se controleaz executarea, putem ajunge mai curnd laconcluzia c este expresia unei activiti ce are n vedere programareaveniturilor i cheltuielilor bugetare raportate la o anumit perioadde timp. n cadrul acestei activiti de programare, se iau n vedere oserie ntreag de principii de natur economico-fnanciare i chiaracte normative care reglementeaz sistemul impozitelor i a taxelor.

Prin urmare, la baza bugetului stau operaiuni specifice de

sistematizare i sintetizare a unor date concrete furnizate de diverisubieci ce elaboreaz proiectele proprii bugetare, care prinintermediul Ministerului de Finane i al Guvernului, conduc laobinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat i