romania competition law policy 2014 ro

Analiza politicii i legii concurenei n Romnia

2014

ORGANIZAIA PENTRU COOPERARE I DEZVOLTARE ECONOMIC

OECD reprezint un forum unic n cadrul cruia guvernele a 34 state democratice colaboreaz n vederea rezolvrii provocrilor economice, sociale i de mediu ridicate de globalizare. OECD se regsete, de asemenea, n prima linie a demersului de nelegere i sprijinire a guvernelor pentru ca acestea s poat rspund noile dezvoltri i temeri, cum ar fi guvernarea corporatist, economia informaiei i provocrile ridicate de mbtrnirea populaiei mbtrnit. Organizaia ofer un cadru n care guvernele pot compara experienele de politic, pot cuta rspunsuri la problemele comune, pot identifica bunele practici i pot coopera pentru coordonarea politicilor interne i internaionale.

rile membre OECD sunt: Australia, Austria, Belgia, Canada, Chile, Cehia, Danemarca, Estonia, Finlanda, Frana, Germania, Grecia, Ungaria, Islanda, Irlanda, Israel, Italia, Japonia, Coreea, Luxembourg, Mexic, Olanda, Noua Zeeland, Norvegia, Polonia, Portugalia, Slovacia, Slovenia, Spania, Suedia, Elveia, Turcia, Regatul Unit i Statele Unite. Comisia Comunitilor Europene particip la activitatea OECD.

Publicaiile OECD disemineaz pe scar larg rezultatele statisticilor Organizaiei i ale cercetrii cu privire la aspecte economice, sociale i de mediu, precum i conveniile, ghidurile i standardele agreate de ctre membrii si.

Aceast lucrare este publicat sub responsabilitatea Secretariatului General al OECD. Opiniile prezentate i argumentele utilizate n acest raport nu reflect poziiile oficiale ale rilor membre OECD.

Acest document i orice hart incluse n acest document nu aduc atingere statutului sau suveranitii vreunui teritoriu, delimitrii frontierelor international i granielor i numelui oricrui teritoriu , ora sau regiune.

OECD are dou limbi oficiale: engleza i franceza. Versiunile n limba englez i francez ale acestui raport sunt singurele versiuni oficiale.

OECD 2014 Putei copia, descrca sau tipri coninutul OECD pentru utilizare proprie i putei include pasaje din publicaiile OECD, bazelor de date i produciile multimedia n documentele, prezentrile, blogurile, paginile i materialele dvs. de predare, cu condiia menionrii OECD ca surs i detonator al drepturilor de autor. Toate solicitrile pentru utilizare comercial i drepturi de traducere vor fi transmise la [email protected]. Solicitrile pentru drepturi de fotocopiere a acestui material vor fi transmise direct la Copyright Clearance Centre (CCC) la [email protected] sau la Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC) [email protected].

3

ANALIZA POLITICII I LEGII CONCURENEI N ROMNIA OECD 2014

CUVNT NAINTE

Acest raport a stat la baza unei analize tip peer review de dou ore i jumtate n cadrul Forumului Global de Concuren OECD din 27.02.2014. El evalueaz evoluia i aplicarea legii concurenei i a politicii de concuren n Romnia, de la nfiinarea n 2004 a Consiliului Concurenei din Romnia (CCR) concentrndu-se pe activitile din ultimii trei ani (2010-13). Concluzia raportului este c Romnia are un regim de concuren bine aliniat standardelor i practicilor recunoscute la nivel internaional, iar CCR este o agenie bine privit care aplic aceast legislaie. Multe dintre schimbrile recente reprezint eforturi ambiioase din partea CCR de a mbunti eficacitatea regimului de aplicare a legii i abilitatea sa de a face ca pieele s funcioneze mai bine. Raportul remarc, de asemenea, faptul c recuperarea terenului pierdut pe numeroase fronturi atrage dificulti; n numeroase cazuri reformele sunt n desfurare i au adus nc rezultate.

Recomandrile din raport se concentreaz pe :

aplicarea legislaiei anticartel acolo unde o mai bun coordonare cu procurorii reiese ca prioritate,

pe concentrrile economice i necesitatea de a ine cont de modificarea pragurilor de notificare i,

o evaluare a remediilor comportamentale.

Raportul prezint cteva recomandri pentru caracteristicile instituionale ale CCR pentru ca acesta s i uureze misiunea i pentru a stabili relaii constructive cu autoritile de reglementare sectoriale. Analiza i recomandrile din raport sunt timpurii deoarece implementarea efectiv a policii naionale de concuren reprezint un element important al Romniei de a se integra n pieele occidentale.

Acest raport a fost realizat la cererea Guvernului Romniei. Evaluatorii au fost dl. German Bacca Medina, Columbia; dna Elisabeth Flry-Hrard, Frana; dna Skaidrite Abrama, Letonia i dna Anita Vegter, Olanda). Acest raport a fost redactat de Andreas Reindl, consultant al OECD.

5


CUPRINS

1. Fundamente ............................................................................................... 9

1.1 Contextul economic i politic........................................................... 9 1.2 Obiectivele de politic: scop i abordare........................................ 13 1.3 Excluderi i exceptri ..................................................................... 15

2. Probleme de fond: coninutul legii concurenei ...................................... 15

2.1 Reguli generale cu privire la acordurile restrictive ........................ 16 2.2 Acordurile pe orizontal ................................................................. 18 2.3 Acordurile pe vertical ................................................................... 29 2.4 Dominana-monopolizarea ............................................................. 31 2.5 Concentrrile economice ................................................................ 37 2.6 Concurena neloial ........................................................................ 43 2.7 Protecia consumatorului ................................................................ 45

3. Actori publici care restricioneaz concurena ........................................ 46

3.1 Aciuni anti-concureniale ale autoritilor publice ........................ 47 3.2 Evaluarea impactului asupra concurenei, advocacy-ul de concuren i studiile de politic ........................... 48 3.3 Ajutorul de stat ............................................................................... 52

4. Aspecte instituionale: structura i practicile de aplicare a legii ............. 54

4.1 Instituiile de politic de concuren .............................................. 54 4.2 Procesele i puterile de aplicare a legii .......................................... 60 4.3 Statistici, prioritizare i analiz ex post a aplicrii legii ................. 65 4.4 Analiza judiciar ............................................................................ 69 4.5 Alte moduri de aplicare a legii concurenei ................................... 71 4.6 Aspecte internaionale .................................................................... 72 4.7 Sectoarele ....................................................................................... 74

6


5. Concluzii i opiuni de politic ................................................................ 87

5.1 Puncte forte i slabe ale regimului de concuren n Romnia ...... 87 5.2 Capacitatea de schimbare ............................................................... 94 5.3 Opiuni ce trebuie analizate privind politicile ................................ 95

Note ............................................................................................................... 100

Bibliografie .................................................................................................... 109

7


REZUMAT

Romnia are un regim de concuren relativ tnr. Dup adoptarea primei legi moderne a concurenei n 1996, dezvoltarea unui regim de concuren eficace a fost, pentru o o perioad de timp, n ntrziere fa de alte economii de tranziie din Europa Central i de Est. Astzi, ca rezultat al eforturilor mai recente i al reformelor ambiioase, regimul de concuren pare aliniat la standardele i practicile recunoscute la nivel internaional.

Concurena din Romnia a cunoscut multe beneficii n urma europenizrii i a internaionalizrii. Legea concurenei din Romnia este puternic ancorat n standardele europene de aplicare a legii: cadrul de analiz de fond, reglementrile secundare i practicile de punere n aplicare a legii sunt n mare parte n conformitate cu modelul european de aplicare a legii. Rmn cteva vestigii ale unei perioade de tranziie anterioare, o astfel de prevedere permind Guvernului s impun controale asupra preului n anumite circumstane; ns acestea nu au nici o influen asupra practicii de aplicare a legii curente. Totodat, recomandrile OCDE relevante sunt bine reflectate n regimul de concuren: cartelurile grave i trucarea licitaiilor au devenit o prioritate pentru Consiliul Concurenei din Romnia (CCR). CCR este implicat activ n eforturile naionale de combatere a fraudei n achiziii i are o direcie specializat cu sarcina de a depista cartelurile de trucare a licitaiilor i de a promova practici de achiziii mai bune. Urmrirea penal este posibil, n special n cazul cartelurilor, dei rmne utilizat insuficient. Analiza concentrrilor economice urmeaz standardele elaborate pentru regimurile de analiz a concentrrilor economice, iar abordarea profesionist i pragmatic a CCR n cazurile de concentrare economic este recunoscut de prile interesate. CCR joac un rol activ la evaluarea impactului cadrului legislativ asupra concurenei i a fost un militant de succes pentru modificrile aduse legilor i reglementrilor care limiteaz concurena.

Procesul de aplicare este n general transparent, cu o puternic separare a funciilor de investigare de procesul decizional n cadrul autoritii. CCR s-a ndreptat ctre o abordare mai proactiv de aplicare i a redus considerabil numrul de investigaii pe baza sesizrilor. Se petrece mai puin timp pe cazurile verticale i se folosesc mai multe resurse pentru investigarea cartelurilor i a abuzurilor de poziie dominant. CCR este foarte apreciat n Romnia pentru profesionalismul i expertiza sale.

Multe din schimbrile recente reprezint eforturi ambiioase ale CCR de a ncorpora sfaturile contribuitorilor internaionali i de a se adapta la standardele internaionale, la practicile de aplicare a legii, precum i soluii instituionale, cu scopul de a mbunti eficiena regimului de aplicare i abilitatea lui de a face ca pieele s

8


funcioneze mai bine. ns n timp ce CCR a artat o mare deschidere fa de adoptarea standardelor i a conceptelor promovate la nivel internaional, implementarea acestora ntr-un mod consistent i continuu prezint provocri. Multe proiecte de reform sunt recente i mai multe nu au fost nc finalizate; va fi necesar o atenie continu pentru a asigura realizarea acestora.

Aplicarea legislaiei anti-cartel nu a devenit nc o ameninare credibil aa cum ar trebui: amenzile n cazurile privind cartelurile rmn relativ sczute; programul de clemen, dei n concordan cu modelele europene i internaionale, nc nu funcioneaz. Eforturile de prioritizare nu au condus nc la o schimbare semnificativ ctre tipurile de cazuri pe care CCR vrea s le urmreasc i au redus semnificativ durata medie a investigaiilor antitrust. Responsabilitatea recent asumat de aplicare a unor pri din legea concurenei neloiale din Romnia poate crea conflicte politice i amenin cu nlturarea unor resurse din domeniul concurenei. Liberalizarea complet a pieelor de energie i eliminarea controlului de pre va crea provocri complexe care solicit atenia CCR i o cooperare solid cu autoritatea de reglementare din acest sector pentru a se asigura c consumatorii beneficiaz de pe urma concurenei n timp ce condiiile pentru investiii se vor mbunti.

Preedinii succesivi ai CCR, dei fiecare i-a ndeplinit perfect ndatoririle, au avut prioriti diferite pentru autoritate, subminnd continuitatea n dezvoltarea CCR. CCR are suficient personal n comparaie cu multe alte autoriti de concuren, dar o mare parte din angajai lucreaz n mici echipe n birourile regionale din toate cele 41 de judee, unde au o contribuie mai puin eficient la misiunea CCR. Situaia economic general dificil amenin cu tierea stimulentelor financiare pentru personalul CCR, dificulti crescnde de a-i pstra oficialii cei mai talentai i acordarea unei mai mari importane eforturilor consistente i sistematice de a pstra i de a dezvolta capitalul uman al CCR.

Acest raport a fost elaborat pentru a oferi sprijin Consiliul Concurenei n misiunea peer review din Romnia din februarie 2014. El se bazeaz pe rspunsurile Romniei la chestionarul Secretariatului, constatrile Secretariatului n urma misiunilor de constatare a faptelor, i pe cercetri suplimentare. Primele pri ale raportului descriu fundamentele politice, legea de fond i experiena de aplicare a legii n cazuri private i publice de limitare a concurenei, tratarea problemelor de concuren n procesele de reglementare i legislative, structurile instituionale i regimurile de reglementare la nivel sectorial. Partea final rezum aceste constatri.

Principalele teme relevante pentru aceast evaluare au fost: (1) situaia actual a politicii n domeniul concurenei i punerea n aplicare a acesteia, (2) magnitudinea i direcia de schimbare n politica de concurena n ultimii 5-10

9


ani i (3) o comparaie a standardelor i practicilor actuale cu recomandrile OCDE, cu o relevan deosebit pentru legislaia i politica de concuren. n aceast evaluare, raportul descrie caracteristicile formale ale regimului de concuren romnesc, precum instrumentele politicii n domeniul concurenei i cele de aplicare a legii care au fost implementate i conformitatea lor cu standardele internaionale, regulile procedurale, aranjamentele i infrastructura instituionale. Totodat, Raportul examineaz felul n care acestea sunt aplicate, inclusiv punerea n aplicare a cadrului procedural n munca de zi cu zi a autoritii de concuren, impactul politicilor de prioritizare privind selectarea i rezultatele cazurilor i dovezile c eforturile autoritii de concuren au condus la rezultate de pia mai bune i la beneficii pentru consumatori. Ambele dimensiuni ofer o perspectiv important care ajut la o mai bun nelegere a regimului de concuren romnesc, a realizrilor acestuia, precum i a provocrilor continue cu care se acesta confrunt.

1. Fundamente

1.1 Contextul economic i politic

Romnia este stat membru al UE situat la intersecia dintre Europa Central i de Sud-est. Se nvecineaz cu Bulgaria, Serbia, Ungaria, Ucraina i Republica Moldova. Totodat, are ieire la Marea Neagr. Populaia Romniei este de aproximativ 21 de milioane, care o face s fie al 7-lea cel mai mare stat membru al UE. n 2012, PIB-ul din Romnia a fost de aproximativ 267 de miliarde de euro conform Indexului Puterii de Cumprare (PPS). PIB-ul pe cap de locuitor conform PPS a fost de aproximativ 12.600 de euro i a atins aproximativ 50% din media UE-27.1

Regimul autoritar al lui Ceauescu a urmat un curs oarecum independent n cadrul blocului sovietic. A meninut legturi diplomatice i economice puternice cu rile occidentale, n comparaie cu alte ri din Europa de Est. Influena organizaiilor internaionale ncepuse deja s creasc n anii 1980, n mare parte ca urmare a crizei financiare. ns regimul comunist nu doar a eliminat complet orice libertate politic, dar a i slbit puternic economia Romniei, n urma msurilor de austeritate, mai ales n ultimii ani de existen ai regimului.

Recuperarea i tranziia la o economie de pia funcional, dup cderea comunismului, au durat mai mult dect n alte state din Europa Central i de Est (CEEC). Reforma economic, inclusiv privatizarea sectorului de stat, a demarat mai trziu dect n celelalte state europene i a progresat ncet, cu ezitri. Mediul de privatizare, bazndu-se n parte pe privatizarea n mas, nu a

10


fost favorabil pentru investiiile strine directe, i nu a existat nici o strategie eficient pentru atragerea investiiilor strine. FDI au rmas foarte sczute pn n jurul anului 200, mult sub nivelurile FDI din celelalte CEEC.

Evoluiile post-comuniste mai lente au afectat i aspiraiile europene ale Romniei. Romnia a semnat un acord de asociere cu Uniunea European nc din 1992. ns negocierile oficiale de aderare nu au demarat dect la nceputul anilor 200, ntruct ritmul lent al schimbrilor politice i economice a fcut ca Romnia s fie mult mai puin pregtit s adere la UE dect alte CEEC. Romnia a devenit ntr-un final membru UE n 2007.

Romnia a suferit o perioad de reform economic, o cretere economic rapid, i o cretere a investiiilor strine directe ntre 2000 i 2008, ctignd denumirea de Tigrul Europei de Est. Creterea anual a ajuns la aproximativ 8%, iar Romnia a reuit s-i reduc decalajul economic fa de statele membre europene aflate n aceeai situaie. ns explozia economic nu s-a bazat pe un model durabil, deoarece s-a sprijinit pe bani ieftini pentru a finana cheltuielile de consum, iar creterile salariale au depit creterea productivitii. Creterea economic nu a fost nsoit de reformele structurale i fiscale necesare. Economia a fost puternic afectat de criza financiar. n 2009, Romnia a fost nevoit s solicite ajutor financiar internaional i a semnat un pachet de asisten de urgen n valoare de 29 miliarde de dolari cu FMI, UE i ali creditori internaionali. nrutirea situaiei pieelor financiare internaionale, precum i o serie de msuri de austeritate drastice implementate pentru a ndeplini obligaiile Romniei n cadrul acordului de ajutor au contribuit la o micorare a PIB-ului n urmtorii doi ani. n martie 2011, Romnia i FMI/UE/Banca Mondial au semnat un acord stand-by, n valoare de 5,6 miliarde de dolari. Condiiile care au venit cu acordurile s-au axat pe promovarea disciplinei fiscale, ncurajarea progresului din domeniul reformelor structurale i consolidarea stabilitii sectorului financiar.

Astzi, economia a revenit la o cretere anual mai moderat de 1-2%, care ar trebui s se stabilizeze la aproximativ 2% n viitorul apropiat.

Implicarea Guvernului n economia global nu este foarte mare. Cheltuielile guvernamentale reprezint 35,5% din totalul produciei interne. Ajutorul de stat ca procent din PIB a fost redus n mod constant n ultimii zece ani. n 2011, ajutorul de stat pentru situaie de non-criz a crescut cu aproximativ 0,4 % din totalul PIB-ului, cu mult mai puin dect media UE.2

11


ns proprietatea de stat continu s ridice semne de ntrebare, deoarece amenin s frneze creterea concurenei. Un studiu recent al Bncii Mondiale a artat c societile deinute de stat rmn active n 14 din 20 de sectoare economice cheie, i a sugerat c proprietatea de stat i slaba supraveghere de reglementare ar putea crea probleme deosebite pentru performana competitiv a anumitor sectoare.3 Totui, problema de fa pare s fie mai nuanat. n cteva sectoare, companiile de stat rmn active, dar aciunile lor sunt de obicei destul de mici. De exemplu, ntreprinderile de stat continu s opereze n sectorul bancar i n cel de telecomunicaii, dar aciunile lor sunt mici, iar concuren din aceste sectoare pare s fie robust. O preocupare mai mare privind proprietatea de stat i lipsa de concuren pare s fie justificat n anumite sectoare, precum sectorul energetic, unde o mare parte din producia de energie rmne sub controlul statului, iar perspectiva unui rol mai mare al sectorului privat rmne incert, sectorul transporturilor i sectorul serviciilor potale.

n general, competitivitatea redus a economiei romneti rmne un motiv de ngrijorare. n cea mai recent ediie a Raportului privind Competitivitatea Global, Romnia se afl pe locul 76, n urma majoritii CEEC, ct i n spatele altor state membre ale UE.

Evoluiile economice i politice au afectat politica i legea concurenei. n ultimii ani, contribuitorii internaionali au identificat eforturi rennoite pentru consolidarea concurenei i a mediului de reglementare ca pilon cheie pentru performana competitiv i economic. Acetia au insistat asupra reformelor pro-concuren i au oferit suport pentru o analiz aprofundat a mediului instituional. Consiliul Concurenei din Romnia (CCR) a fost, de asemenea, supus unui examen critic din partea Bncii Naionale.4 Raportul Bncii Naionale a identificat mai multe iniiative strategice pentru consolidarea performanei CCR, care au dus la mai multe proiecte de reform, aflate n curs de desfurare. n timp ce aceste evoluii au consolidat poziia CCR, msurile de austeritate au forat Guvernul s reduc salariile n sectorul public, lucru care a afectat semnificativ nivelurile de salarizare ale CCR.

Corupia reprezint o preocupare major pentru Guvernul romn i organizaiile internaionale, afectnd att administraia ct i sistemul judiciar. ara are unul dintre cele mai mici scoruri dintre statele membre UE la Indicele de percepie a corupiei.5 De cnd a aderat la Uniunea European, ara rmne supus unei operaiuni de cooperare i verificare care se concentreaz pe lupta mpotriva corupiei i pe reformarea sistemului judiciar.6 Au fost instituite

12


reforme pentru a combate corupia ntr-un mod mai eficient, inclusiv prin crearea Direciei Naionale Anticorupie, o agenie care se ocup cu investigarea i urmrirea penal a infraciunilor legate de corupie. Mai multe alte autoriti respectate s-au implicat n eforturile de combatere a corupiei i a fraudei, inclusiv CCR, pe parte de carteluri din achiziii.

Prin tradiie, Romnia a avut legturi strnse cu sistemul guvernamental i administrativ francez. Constituia se bazeaz pe a 5-a Constituie a Republicii Franceze, iar sistemul judiciar este influenat de modelul francez. Structura instituional iniial a regimului de concuren cu dou autoriti de concuren, n vigoare pn n anul 2004, a urmat i ea modelul francez existent. Dar se pare ca influena sistemului administrativ francez devine mai slab, n timp ce legturi mai puternice cu instituiile UE i cu organizaiile contibuitoare au o influen n cretere.

Dezvoltarea legii de baz a concurenei

Dup cderea regimului comunist, Romnia a adoptat prima lege a concurenei n anul 1996. Legea acoperea att aspecte instituionale i procesul de aplicare, ct i legislaia antitrust i legislaia cu privire la concentrrile economice de baz. nc de la nceput, legea concurenei a urmat n mare parte modelul european. n acelai timp, sistemul de aplicare a legii s-a bazat pe aplicarea legii n domeniul administrativ. Sanciunile penale pentru persoane fizice erau posibile n cazurile de acorduri restrictive, precum i n cazurile de abuz de poziie dominant, dar nu au fost niciodat relevante n practic. Analiza concentrrilor economice fcea deja parte din legea de concuren iniial. Nu existau excluderi semnificative pentru niciun sector al economiei.

Legea a fost modificat n mod substanial ncepnd din 1996. Mai multe schimbri au fost influenate de eforturile de aliniere a legislaiei romne de concuren la legislaia european n domeniul concurenei i la alte standarde internaionale. Au fost aduse schimbri majore sistemului instituional i normelor de fond n 2003/2004 i n 2010. n 2004, Consiliul Concurenei a fuzionat cu Oficiul Concurenei, care fcuse parte din Ministerul de Finane, crendu-se CCR ca autoritate de concuren unic, independent.

Unele dintre modificrile din 2010 au fost direct legate de necesitatea de a asigura o mai mare convergen cu legislaia de concuren a UE. De exemplu, s-a renunat la sistemul de notificare pentru acordurile restrictive, acesta fiind nlocuit de modelul de auto-evaluare al UE. Modificrile din 2010 au preluat

13


totodat exceptrile pe categorii n legislaia concurenei din Romnia. A fost introdus posibilitatea dispoziiilor prin care acuzailor care accept acuzaiile CCR le pot fi acceptate reduceri substaniale ale amenzilor. Sfera de aplicare a sanciunilor penale a devenit i ea mai concentrat: sanciunile penale au fost limitate la acordurile restrictive frauduloase i nu se mai aplic cazurilor de abuz de poziie dominant; cartelurile din achiziiile publice au fost eliminate din sfera prevederilor de aplicare a Legii Concurenei i sunt supuse unui set special de sanciuni penale din Codul Penal aplicat la frauda de achiziii publice.7 Astfel, sanciunile penale n temeiul Legii Concurenei se limiteaz strict la cartelurile grave din afara contextului de achiziii.

Mai multe modificri vor intra n vigoare n 2014 . Acestea vor extinde exigenele deinerii unei autorizaii judiciare pentru efectuarea de inspecii inopinate. Modificrile aduse Codului Penal ar trebui s conduc la un mecanism de coordonare mai eficient ntre sanciunile penale i programul de clemen al CCR, ncurajnd astfel, sperm, cererile de clemen. Noile sanciuni penale pentru carteluri din achiziiile publice vor intra de asemenea n vigoare. Pn n prezent, nu exist alte modificri majore planificate.

1.2 Obiectivele de politic: scop i abordare

Pieele libere i concurena sunt protejate de Constituia Romniei. Conform articolului 135, Statul trebuie s protejeze concurena loial i un mediu n care pot fi utilizai factorii de producie.

Articolul 1 din Legea Concurenei face referire la protecia consumatorilor ca obiectivul principal de aplicare a legii concurenei. Aceasta implic faptul c protejarea concurenei i a unui mediu concurenial normal ar trebui s serveasc n fond interesele consumatorilor. Din punctul de vedere al CCR, interesele consumatorilor sunt indicatorul unui standard al bunstrii consumatorilor n aplicarea legii concurenei. Acesta a explicat c eficiena i pstrarea unei structuri industriale competitive sunt considerate deosebit de importante n cazul n care o evaluare direct a efectelor asupra bunstrii consumatorilor este dificil.

Articolul 4 alineatul (1) din Legea Concurenei confirm, n linie cu acest obiectiv de politici, faptul c preurile ar trebui stabilite n mod liber, n conformitate cu condiiile de cerere i ofert. ns articolul 4 (3) autorizeaz Guvernul s intervin pe pia i s impun controlul preurilor, pentru de a combate preurile "excesive" n situaii de criz, atunci cnd exist un dezechilibru major ntre cerere i ofert, sau n cazul n care o pia este evident

14


disfuncional. Astfel de msuri pot fi impuse maxim ase luni i pot fi rennoite succesiv pe perioade de cte trei luni. Ele trebuie ntotdeauna aprobate de ctre Consiliul Concurenei.8 Prevederea cuprins n articolul 4 (3) , care a fost neschimbat de la prima adoptare a Actului Concurenei n 1996, ar putea fi vzut ca o limitare a angajamentului de piee libere i concureniale, deoarece ar putea permite Guvernului s continue ntr-un mod mai populist obiectivele "proteciei consumatorilor", n temeiul Legii concurenei. Totodat, poate c acesta a fost preul care a trebuit pltit pentru o aplicare independent a legislaiei de concuren, care-i urmrete propriile sale obiective acceptabile din punct de vedere politic. Indiferent de justificare, singurul moment n care prevederea a fost aplicat dateaz din 1997, cnd Guvernul a impus un plafon al preului la uleiul de floarea soarelui timp de dou luni. Prevederea nu a mai produs efect din acel moment.

Aplicarea legii n cazuri nu a fost ntotdeauna strict legat de bunstarea consumatorilor. n unele cazuri, CCR a incriminat un comportament care nu avea efecte nocive evidente asupra bunstrii consumatorilor, i care s-ar putea, de fapt, s fi avut efecte pozitive. De exemplu, CCR a incriminat n trecut interzicerea exporturilor pe care companiile farmaceutice le-au impus distribuitorilor locali. n acest caz, este posibil ca intervenia CCR s fi subminat interesele consumatorilor interni, deoarece este posibil s fi dus la o reducere a livrrilor pe piaa intern.

Protejarea IMM-urilor sau preocuprile structurale similare nu joac niciun rol major n politica din domeniul concurenei sau de aplicare a legii. Articolul 8 CL include o regul de minimis pentru anumite acorduri n cazul n care prile dein cote de pia mici. Aceste reguli din Articolul 8 urmeaz n mod substanial Nota Comisiei Europene cu privire la ajutorul de minimis.9 Ele ar putea fi vzute ca o ilustrare a politicii de protecie a firmelor mai mici, dar numai n ipoteza n care cotele de pia sczute reprezint un bun indicator pentru dimensiunea firmelor mici. O explicaie mai plauzibil pentru regula de minimis este faptul c aceasta reprezint o exprimare oficial a unei abordri bazate pe efectele acordurilor. n mod similar, interdicia prevzut la articolul 8 (1)(f) din Legea Concurenei mpotriva abuzurilor de dependen economic ar putea fi considerat o prevedere care ajut n primul rnd firmele mai mici mpotriva "exploatrii" de ctre firmele mai mari. Dar efectele sale practice par limitate.

15


CCR recunoate c punerea n aplicare a legii concurenei ar trebui s mbunteasc n cele din urm performana economic. Activitile timpurii ale CCR au avut o legtur direct cu tranziia la economia de pia. n perioada de tranziie, CCR a cutat s se asigure c entitile private nou formate nu blocheaz pieele i nu exploateaz consumatorii. Mai recent, CCR i-a ndreptat atenia ctre examinarea sectoarelor eseniale, care pot mbunti competitivitatea din Romnia, legnd astfel legislaia i politicile din domeniul concurenei de obiectivul de mbuntire a performanei competitive.

1.3 Excluderi i exceptri

Nu exist sectoare ale economiei romneti care s fie excluse sau exceptate de la aplicarea legii concurenei. Legea concurenei oferea scutiri pe pieele forei de munc i relaiile de munc, precum i pe pieele monetare i pieele de valori mobiliare, n msura n care acestea erau supuse unui regim special de reglementare. Dar aceste scutiri au fost eliminate. Avnd n vedere importana conceptelor legii concurenei UE n legea concurenei din Romnia, nu este exclus ca anumite acorduri sindicale care urmresc mbuntirea ocuprii forei de munc sau condiiile de munc s continue s fie exceptate de la legea concurenei n conformitate cu exceptrile recunoscute juridic n legislaia european.10 ns existena unei astfel de exceptri nu a fost testat n Romnia.

Reglementrile sectoriale existente completeaz legea concurenei i ar putea fi relevante n evaluare legislaiei din domeniul concurenei, ns nu o nlocuiesc pe aceasta. Ca n orice alt stat membru al UE, exceptrile sectoriale de la legea concurenei ar trebui s aib n orice caz o semnificaie foarte redus, avnd n vedere c legislaia de concuren din UE va continua s se aplice comportamentelor i acordurilor din aceste sectoare, cu condiia ca aceste s afecteze comerul intracomunitar.

2. Probleme de fond: coninutul legii concurenei

Prevederile Legii Concurenei cu privire la acordurile restrictive, comportamentul individual al ntreprinderilor i controlul concentrrilor economice urmeaz n mare msur normele din legislaia de concuren a UE i regulamentele de punere n aplicare, cu cteva excepii. Pentru c Romnia este membr a Uniunii Europene, articolele 101 i 102 din TFUE sunt aplicabile i n cazul aciunilor n faa autoritii de concuren i a instanelor de judecat. Totodat, legea concurenei reglementeaz la articolul 9 circumstanele n care CCR poate interveni mpotriva actelor instituiilor publice care limiteaz, previn

16


sau denatureaz concurena. Aceasta confer CCR dreptul de a emite avize cu privire la modul n care actele publice, inclusiv legile propuse, afecteaz concurena. Alte seciuni ale Legii concurenei se ocup de problemele instituionale i de sanciuni.

Articolul 60 din LC prevede posibilitatea sanciunilor penale aplicate persoanelor fizice, n special n cazurile de carteluri grave. Se vor aplica prevederile speciale privind sanciunile penale din Codul penal, n locul articolului 60 n cazurile de trucare a licitaiilor dup intrarea n vigoare a noului Cod Penal n 2014. Cazuri penale trebuie s fie instrumentate de ctre un procuror, iar n anumite cazuri de ctre unitile de specialitate din cadrul procuraturii. Procedurilor de investigaie i de aplicare a legii n aceste cazuri sunt reglementate de Codul penal i de Codul de procedur penal. n vigoare de la 1 februarie 2014, Codul penal include, de asemenea, i o prevedere care va face posibil extinderea beneficiilor unei cereri de clemen de succes (imunitate) n faa CCR la imunitate penal.11

2.1 Reguli generale cu privire la acordurile restrictive

2.1.1 Principii de fond

Prevederile din Legea concurenei urmeaz modelul articolului 101 din TFUE. Ca i articolul 101 TFUE, articolul 5 (1) interzice firmelor s ncheie acorduri care limiteaz concurena i ofer o list neexhaustiv cu restriciile care pot fi considerate ilegale conform legii. Lista se abate de la articolul 101 (1) n dou privine: Articolul 5 (1) (f) menioneaz n mod explicit trucarea licitaiilor ca practic interzis, iar articolul 5 (1) (g) interzice practicile care elimin ali concureni de pe pia sau limiteaz libertatea acestora de a fi concureniali, precum i boicotarea n grup. Aceast din urm prevedere ar putea avea un cmp de aplicare destul de mare. Luat ad litteram, ar acoperi acordurile proconcureniale, eficiente, care fac ca competitorilor s le fie mai greu s concureze. Prevederea nu pare a fi influenat practica de aplicare a CCR. ns aplicarea sa ar trebui monitorizat cu atenie dac i cnd litigiile private se extind, fiindc exist o probabilitate mai mare de a abuza de prevedere n favoarea concurenilor mai puin eficieni.

Articolul 5 (2) identific condiiile n care un acord care intr sub incidena articolului 5 (1) va fi totui legal. Prevederea este identic cu articolul 101 (3) din TFUE, punnd astfel preocuprile legate de eficien n centrul analizei acordurilor considerate a limita concurena. Nu exist criterii alternative pentru scutirea acordurilor restrictive, sau de alt tip, politici de non-concuren n care

17


efectele nocive ale unui acord pot fi echilibrate. Articolul 5 (3) face ca regulamentele Comisiei Europene de exceptare pe categorii s se aplice contractelor care fac obiectul Legii concurenei, inclusiv cele care nu afecteaz comerul intracomunitar. Prile trebuie s dovedeasc faptul c acordul lor ndeplinete criteriile de exceptare prevzute la articolul 5 alineatul (2) sau c pot beneficia de o scutire conform unei exceptri pe categorii.

Articolul 49 declar c acordurile care ncalc articolul 5 sau prevederea privind abuzul de poziie dominant prevzut la articolul 6 (sau echivalentele acestora din legislaia UE) sunt nule i, prin urmare, imposibil de aplicat.

Articolul 8 introduce prevederile notificrii de minimis a Comisiei Europene din Legea concurenei, exceptnd astfel anumite acorduri de la aplicarea articolului 5 alineatul (1), n cazul n care prile au cote de pia foarte mici. Ca i n Notificarea de minimis, pragurile cotei de pia sunt de 10% pentru acordurile orizontale i de 15% pentru acordurile verticale. Excepia de minimis de la articolul 8 nu se aplic n cazul acordurilor care includ restricii considerate "grave", cum ar fi stabilirea preurilor, mprirea clienilor, i o serie de restricii verticale de tip intra-marc, cum ar fi impunerea preurilor de vnzare.

Ca urmare a transpunerii directe a normelor europene n legislaia de concuren romneasc, Legea concurenei trateaz cu asprime i cteva restricii teritoriale din acordurile verticale. Ele nu sunt eligibile pentru exceptare n conformitate cu regula de minimis din articolul 8, precum i cu exceptarea pe categorii n temeiul articolului 5 (3). Aceast abordare la nivel european are o explicaie legat de integrarea pieei. Rmne neclar ce obiective de politici ar trebui s urmeze aceleai reguli n Legea Concurenei din Romnia, unde integrarea pieei interne romneti nu reprezint un obiectiv special de politici care are prioritate fa de posibilele justificri ale restriciilor teritoriale. Singura justificare plauzibil pentru normele din Legea concurenei din Romnia este faptul c utilizarea prevederilor identice cu cele din legislaia UE vor evita ntrebrile jurisdicionale dificile. n cazul n care acordurile au fost supuse unor norme analitice diferite, n funcie de faptul dac acestea afecteaz schimburile comerciale dintre statele membre ale UE fiind astfel obiectul legislaiei de concuren a UE, ar putea aprea conflicte de competen, care ar putea distrage atenia de la evaluarea de fond.

18


2.1.2 Procesul de aplicare

La momentul adoptrii legii concurenei n 1996, prile trebuiau s-i exprime acordul pentru a obine o derogare de la CCR n conformitate cu articolul 5 (2). O decizie oficial de exceptare era necesar pentru a se asigura c acordurile erau executorii. Sistemul a fost abolit n 2010 i a fost nlocuit de modelul de auto-evaluare al UE. Acesta nu a generat aproape nici un beneficiu i doar a impus costuri prilor care notificau i pentru CCR. Cu precdere, n primii ani, procesul a generat un numr substanial de notificri, n special cereri de confirmare a faptului c acordurile beneficiaz de exceptare pe categorii. De exemplu, n 2001, CCR a analizat 163 de notificri legate de exceptarea pe categorii, care au reprezentat 45% din toate deciziile antitrust i de concentrare economic adoptate n acel an. Notificrile referitoare la o cerere oficial pentru o exceptare individual au fost ntotdeauna rare. Mai ales n ultimii ani de existen, sistemul de notificare a condus la un numr mic de acorduri notificate n fiecare an, ceea ce sugereaz c piaa s-a adaptat deja la abordarea de auto-evaluare, n vigoare n legislaia concurenei a UE din 2004 , acceptnd riscurile pe care le presupune aceast abordare n cadrul sistemului de notificare/exceptare nc n vigoare n Romnia.

2.2 Acordurile pe orizontal

2.2.1 Principii

Cea mai mare parte a deciziilor de punere n aplicare n conformitate cu articolul 5 din LC care implic acordurile pe orizontal se refer la carteluri grave i acorduri similare care afecteaz concurena de pre. Pe de alt parte, acordurile potenial pro-concureniale pe orizontal au fost mult mai puin frecvente.

2.2.2 Carteluri grave i trucarea licitaiilor

Aplicarea legii cartelului are loc n cadrul general elaborat de comunitile europene i internaionale de aplicare a legii, inclusiv a recomandrilor OCDE privind cartelurile grave i combatere a trucrii licitaiilor n achiziii publice12. Normele juridice si metoda de aplicare stabilesc fr echivoc c aceste carteluri grave ncalc legea concurenei i menioneaz n mod special trucarea licitaiilor ca fiind o practic incompatibil cu Articolul 5; CCR are mari puteri investigative, inclusiv inspeciile inopinate, iar programul su de clemen se bazeaz pe modelul de clemen ECN; nclcrile pot conduce la amenzi administrative de pn la 10% din veniturile nregistrate n cursul anului fiscal

19


precedent, precum i la sanciuni penale individuale; iar CCR pstreaz legtura cu comunitatea de afaceri i cu autoritile care desfoar proceduri de achiziie publice pentru a promova o mai mare contientizare a legii.

Combaterea cartelurilor i a trucrii licitaiilor au devenit o prioritate a CCR. Au existat decizii ocazionale anterioare mpotriva cartelurilor. De exemplu, n 2003, CCR a aplicat amenzi substaniale societilor de asigurare auto pentru fixarea unui tarif pentru asigurarea auto internaional13; n 2004 a detectat un cartel printre emitenii de tichete de mas 14; iar n 2005 o amend a fost aplicat unui cartel local n rndul agenilor imobiliari pentru fixarea comisioanelor.15

ns, n ultimii ani, lupta mpotriva cartelurilor a devenit mai focalizat, n urma deciziei CCR n 2008 de a acorda prioritate aplicrii legii anti-cartel. De atunci, au existat o serie de decizii mpotriva cartelurilor, privind cartelurile att la nivel naional ct i local, iar numrul investigaiilor n desfurare a crescut. n 2009, dou decizii de cartel se refereau la un cartel de coal de oferi n Bucureti i la cartelul pine n dou judee din Romnia. n dou decizii din 2010 i 2011se incrimineaz companii de taxi care creaser carteluri locale. Cele mai mari amenzi ntr-un caz de cartel pn n prezent au fost aplicate n 2011 dup ce CCR a stabilit c cei 6 mari furnizori de benzin s-au cartelizat n 2008 i s-au pus de acord cu privire la sistarea furnizrii unui anumit tip de benzin.

20


Cartel pe piaa carburanilor: Retragere coordonat a benzinei Eco Premium

Dup ce s-a constatat c fiecare mare furnizor de carburani din Romnia, OMV Petrom, OMV Petrom Marketing, Lukoil, Rompetrol, MOL, i ENI au retras benzina Eco Premium din oferta de produse n cursul anului 2008, CCR a deschis o investigaie ex officio.

Benzina Eco Premium rspundea unei cereri specifice, fiind folosit ca un nlocuitor pentru benzina cu plumb, care a fost interzis din 2005. Era folosit n special de autoturisme ne-echipate cu un convertor catalitic. n 2005, toi furnizorii au introdus benzina Eco Premium promovnd-o n rndul consumatorilor ca nlocuitor pentru benzina cu plumb anterioar. Ponderea benzinei Eco Premium a atins ntre 18%-28% din vnzrile totale de benzin pn n 2007-2008.

CCR a descoperit c prile au discutat piaa benzinei Eco Premium pentru a elimina mpreun produsul de pe pia. n timpul discuiilor cu privire la acest subiect, prile au ntocmit un acord preliminar pentru a nceta vnzarea de Eco Premium. Textul proiectului de acord asigura chiar i anumite msuri coercitive (penaliti, amenzi) care sancioneaz abaterile poteniale ale furnizorilor care nu se conformau. Chiar dac CCR nu a gsit dovezi ale unui acord final scris, prile au implementat planul lor comun i, ncepnd cu 1 aprilie 2008, au eliminat treptat benzina Eco Premium din gama de produse oferite clienilor.

CCR a stabilit c au existat dovezi suficiente c prile au decis mpreun s opreasc vnzarea benzinei Eco Premium. n afara documentarului i a probelor aduse, a constatat c fiecare furnizor individual nu ar fi eliminat Eco Premium din gama sa de produse dac ar fi existat riscul ca ceilali furnizori s continue s ofere Eco Premium. Acordul lor a eliminat astfel de riscuri i a fcut posibil o retragere comun a produsului.

CCR a respins argumentul prilor conform cruia se aflau sub o obligaie legal de a elimina Eco Premium. De fapt, a existat o obligaie de a reduce coninutul de sulf din toate tipurile de benzin vndute n Romnia din ianuarie 2009. Dar obligaia a afectat n mod egal toate tipurile de combustibil i nu a putut explica de ce prile au decis eliminarea unui singur tip de combustibil.

CCR a aplicat o amend total de 892 milioane RON (aproximativ 200 milioane EUR) celor 6 companii.

21


Prioritizarea aplicrii legii anti-carteluri are totodat o component instituional. CCR a urmat sfatul Bncii Mondiale i a stabilit o Unitate de Carteluri separat, care se ocup cu investigarea tuturor cartelurilor grave, i o Direcie separat pentru achiziii i cazuri de trucare a licitaiilor. Cele dou grupuri sunt deservite de 18 oficiali.

Schimbul de informaii dintre concureni poate conduce n principiu la gsirea unui acord de cartel ilegal , dei atunci cnd informaia nu este transmis direct ntre concureni, trebuie s existe dovezi suficiente care s susin concluzia c un comportament paralel nu poate fi explicat prin luarea de decizii independente din punct de vedere raional. n 2005, CCR a adoptat o decizie de nclcare a legii ntr-un caz de schimb de informaii cu privire la industria cimentului, dar n final a pierdut cazul n faa Curii Supreme. CCR a ncercat s stabileasc faptul c transmiterea creterii de pre, a costurilor individuale, a ratelor de productivitate i a datelor legate de profit pentru fiecare juctor important prin reviste comerciale, alturi de dovezi ale ntlnirilor regulate, constituie o baz suficient pentru identificarea unui acord ilegal de stabilire a preurilor.16 n urma recursului unui participant, Curtea Suprem a respins hotrrea. A considerat c n conformitate cu standardele exigente ale pastei de lemn 17 CCR nu a reuit s dovedeasc un comportament al acuzailor care s poat s fie explicat doar prin existena unor nelegeri secrete ilegale.

ntr-un caz mai recent referitor la automobile i la serviciile de reparaii, CCR a descoperit c schimbul de informaii sistematice cu privire la preurile viitoare i la strategiile de marketing, dovezi ale ntlnirilor regulate, precum i un document care indic aderarea la o strategie comun de stabilire a preurilor, reprezint dovezi suficiente care indicau un acord de tip cartel.18

2.2.3 Investigaii i sanciuni

CCR ancheteaz cartelurile grave ca delicte administrative. Are puteri de investigare variate, inclusiv dreptul de a efectua inspecii inopinate la birouri i locuine private. Inspeciile inopinate sunt instrumente de investigare folosite frecvent. Utilizarea lor nu se limiteaz la cazurile cartelurilor grave. n ultimii ani, CCR a inspectat cu regularitate peste 100 de locaii pe an. Respectnd legea n vigoare, inspeciile inopinate la birouri pot fi autorizate de Preedintele CCR. Autorizaia judiciar este necesar doar n cazul inspeciilor inopinate care au loc la proprieti private. O nou lege, care va intra n vigoare n februarie 2014, va introduce autorizaia judiciar obligatorie pentru toate inspeciile inopinate, solicitnd astfel ca CCR s prezinte dovezi suficiente judectoriei pentru a justifica emiterea unui mandat de percheziie. O implicare mai mare a instanei

22


ar trebui s creasc credibilitatea sistemului pentru aplicarea legilor. Rmne de vzut dac acest lucru va limita eficacitatea puterilor de control ale CCR.

Totodat,CCR are dreptul de a inspecta i de a confisca documente i

dovezi electronice, i de a solicita declaraii din partea reprezentanilor i a angajailor cu privire la documentele gsite in cadrul unei inspecii. Cu toate acestea, CCR nu poate impune declaraii verbale. Pentru interviuri cu persoane fizice, CCR trebuie s se bazeze pe o colaborare voluntar.

CCR a adoptat primul program de clemen n 2004. Programul a fost

modificat n 2009, atunci cnd CCR a adoptat noi Instruciuni privind condiiile i criteriile de aplicare a politicii de clemen.19 Instruciunile din 2009 reflect schimbrile din programul de clemen al Comisiei Europene din 2006 i sunt perfect aliniate cu modelul programului de clemen ECN. Cele mai importante schimbri n 2009 au presupus introducerea unui sistem de marcare pentru cererile de imunitate i adaptri care s permit cereri de imunitate sumare n cazurile care ar putea intra sub jurisdicia mai multor Autoriti Naionale de Concuren i/sau a Comisiei Europene.20

Cu toate acestea, programul de clemen nu a nregistrat un succes deosebit pn n prezent. Sesizrile informale i semnalele din partea altor agenii guvernamentale au fost principalele surse de informare care au declanat investigaiile cartelurilor. Cu toate c CCR a indentificat mai multe cazuri de carteluri, percepia c exist un risc semnificativ de a fi prins si de a primi amenzi substaniale pentru participarea la carteluri grave nu este suficient de rspndit pentru a declana cereri de clemen. CCR se ateapt ca pe msur ce mai multe amenzi substaniale sunt impuse i susinute de instane, cererile de clemen s creasc. Dar acest lucru nu s-a ntmplat pn n prezent.

Conform articolului 51, nclcarea legii prin cartel este considerat nclcare grav, iar amenzile pot atinge 10% din totalul veniturilor globale din anul precedent. CCR a adoptat linii directoare de amenzi pentru delicte substaniale, care urmresc ndeaproape metodologia Comisiei Europene cu privire la orientrilor privind amenzile.21 Au existat diferene mari ntre nivelurile amenzilor impuse n decizii din cazuri de cartel recente. Amenzile totale pentru carteluri au variat de la cteva mii de euro n legtur cu un cartel local de taxi, la aproximativ 200 de milioane euro ntr-un cartel ce implica firme multinaionale de pe piaa carburanilor. Cu excepia cartelului ce implica companiile multinaionale din domeniul benzinei, amenzile au fost relativ modeste n comparaie cu evoluiile din alte state membre UE. Amenzile

23


reprezint de obicei 4-6 % din veniturile anuale relevante ale firmei acuzate. Astfel, amenzile mici reflect n mare msur dimensiunea redus a firmelor prinse n carteluri. ns n acelai timp este clar c CCR nu i folosete pe deplin puterile de aplicare a amenzilor n conformitate cu statutul avut.

Pe parcursul ultimilor cinci ani, numrul deciziilor cartelurilor i nivelurile amenzilor s-au dezvoltat in modul urmtor:

Tabelul 1. Amenzile n cazurile cartelurilor grave 2008-2012

An Numrul de cazuri soldate cu amenzi Suma (RON) Suma aproximativ n

EUR (la cursul valutar din 2013)

2008 2 5 691 219.00 1.3 milioane 2009 2 7 823 450.00 1.8 milioane 2010 6 15 237 743.50 3.4 milioane 2011 3 892 714 625.00 200.5 milioane 2012 3 29 068 659.20 6.5 milioane

Din 2010, articolul 52 (2) din LC prevede un tip de procedur de conciliere: admiterea vinoviei unui acuzat, dup primirea raportului de investigaie, poate fi considerat un factor atenuant, iar amenzile pot fi reduse cu 10 pn la 30%. Procedura de conciliere a fost aplicat n mai multe cazuri din 2010. Dou dintre aceste cazuri aveau legtur cu cartelurile, restul aveau legtur cu acordurile pe orizontal i o nclcare a procedurilor de notificare a unei concentrri economice. Se pare c prospectul de a obine o amend redus atunci cnd se contest o decizie CCR este nc mai atractiv pentru muli acuzai, dect soluionarea unui caz. Limita superioar de 30% este relativ ridicat. O flexibilitate ridicat pentru negocierea unei concilieri poate fi folositoare, ns dac concilierile devin mai populare, CCR va trebui s fie atent ca reducerile substaniale pentru concilieri s nu submineze stimulentele de a solicita clemen. Ghidurile de aplicare a amenzilor CCR ncearc s elimine aceast preocupare limitnd reducerea maxim a amenzii la 20% n situaia n care un participant la un cartel ar fi putut s solicite clemen, ns nu a reuit s o fac i n cazul n care o parte negociatoare a fost implicat ntr-un cartel i un alt participant al cartelului a primit imunitate la amenzi.22

24


2.2.4 Trucarea licitaiilor

Trucarea licitaiilor a fcut pentru muli ani obiectul unei atenii deosebite n regimul concurenei din Romnia, urmnd o tendin mai larg din Romnia de concentrare asupra fraudei i a crimei organizate legate de ofertele din cadrul procedurilor de achiziii publice i de utilizarea resurselor publice.23 Legea menioneaz n mod special trucarea licitaiilor ca o nclcare a articolului 5 din Legea Concurenei. Pe lng amenzile administrative, persoanelor fizice le pot fi aplicate sanciuni penale. ncepnd cu 2014, atunci cnd noul Cod Penal va intra in vigoare, sanciunile vor putea include nchisoarea de la unu la cinci ani.

Din 2010, CCR are o Direcie dedicat trucrilor licitaiilor, separat de Unitatea Cartelurilor. Principalele sale atribuii sunt investigarea presupuselor carteluri n cazul achiziiilor, cooperarea cu alte instituii guvernamentale pentru investigarea activitilor ilegale de achiziii publice, si creterea contientizrii n rndul autoritilor care deruleaz proceduri de achiziii cu privire la riscurile trucrilor licitaiilor i la msurile pentru reducerea acestor riscuri. De la crearea sa, Direcia a investigat 12 carteluri suspecte pe parte de achiziii.

Instruciunile Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare Economic pentru lupta mpotriva trucrii licitaiilor n achiziiile publice24 sunt folosite cu regularitate n prezentri pentru autoritile care desfoar proceduri de achiziie, pentru informarea cu privire la semnele de activitate ale cartelurilor n timpul procesului de achiziie i educarea autoritilor cu privire la msurile care pot fi luate n vederea reducerii apariiei de carteluri de trucare a licitaiilor. Activitile de contientizare ale Direciei i cooperarea cu alte organisme ale Guvernului implicate n monitorizarea activitilor de achiziie s-au soldat cu cteva informaii utile privind posibilele carteluri n domeniul achiziiilor: unul dintre aceste cazuri s-a finalizat cu o decizie de nclcare a legii,25 un caz este pe rol, iar dou cazuri au fost nchise din cauza lipsei probelor.

CCR a pledat cu succes pentru introducerea unui Certificat de participare la licitaie cu ofert independent ca i condiie obligatorie pentru participarea la achiziiile publice. Certificatul a devenit obligatoriu n 2010, ca urmare a unei decizii luate de Autoritatea Naional pentru Reglementarea si Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP). Proiectul de lege este momentan n faz de revizuire pentru a putea oferi posibilitatea de descalificare a firmelor care au fost gsite vinovate pentru participarea la un cartel n achiziii, de la viitoarele achiziii publice. Adoptarea sa va depinde, printre altele, de soluionarea preocuprilor cu privire la caracterul constitutiv al unei astfel de sanciuni.

25


CCR deine un instrument suplimentar interesant pentru a combate procedurile de achiziii anticoncureniale. Articolul 9 din Legea Concurenei ofer CCR dreptul de emite decizii mpotriva actelor autoritilor publice care limiteaz, previn sau distorsioneaz concurena. CCR s-a folosit de autoritatea acordat de Articolul 9 pentru a depista nclcri ale legii concurenei, atunci cnd instituiile publice nu au reuit s organizeze proceduri de achiziii, n cazurile n care procedurile solicitate sau organizate legal sub condiii restrictive nejustificate au exclus posibili ofertani.26

2.2.5 Rspundere penal

Persoanele fizice implicate n activitile cartelurilor sunt pasibile de sanciuni penale, inclusiv nchisoare de pn la trei ani. Atunci cnd modificrile la Codul Penal vor intra n vigoare n 2014, rspunderea penal va fi limitat la administratori i managementul companiei, dar perioada maxim de nchisoare va fi extins la cinci ani. Prevederea privind sanciunile penale din Articolul 60 nu se limiteaz la carteluri. Dei cazurile de abuz de poziie dominant au fost eliminate din sfera sa, ea nc se mai aplic acordurilor restrictive n general. ns accentul pus pe nclcarea legii cu intenie frauduloas i organizarea premeditat a unei nclcri a articolului 5 sugereaz c principalele zone de aplicare ale prevederii sunt cartelurile grave. De fapt, alte tipuri de acorduri restrictive nu au fost niciodat judecate ca infraciuni.

Diferite organisme din cadrul Procuraturii sunt responsabile pentru urmrire penal n cazuri in care CCR impune Legea Concurenei din punct de vedere administrativ. Trucarea licitaiilor va cuprinde n mod frecvent tipurile de activiti de crim organizat care vor fi urmrite penal de ctre Direcia de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism (DIICOT), un birou independent din cadrul Procuraturii de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Direcia Naional Anticorupie a Procuraturii ar putea fi implicat n cazuri de achiziie n afara competenelor DIICOT. Ministerul Finanelor a nfiinat o Direcie Antifraud separat, condus de un procuror. Acesta ar fi trebuit s devin funcional la sfritul anului 2013. Urmrirea penal a cartelurilor grave normale conform articolului 60 revine altor organisme din cadrul Procuraturii.

A fost dificil pentru CCR s stabileasc n mod sistematic cooperri benefice cu toate prile relevante ale Procuraturii, i se pare c exist o tendin de a lucra cu acele pri care sunt considerate cele mai eficace i mai deschise spre cooperare. Cooperarea dintre CCR i DIICOT, considerat una dintre cele mai dinamice i efective uniti din Procuratur, a fost deosebit de bun. De

26


exemplu, informaiile cu privire la posibilele cartelizri, oferite de DIICOT, au condus la investigarea trucrilor de licitaii ale cartelurilor asociate cu explorarea de gaze naturale i servicii asociate explorrii gazului natural. Dup un an de la primirea informaiei de la DIICOT, CCR a reuit s finalizeze investigaia i s aplice amenzi cuprinse ntrea 500.000 i 2,5 milioane de euro pentru un total de patru companii prin dou decizii.27 Cele dou instituii coopereaz n prezent la investigaii paralele asupra comportamentului n pieele de cereale care ar putea include att activitatea cartelurilor ct i frauda economic.

Din 2011, CCR i Procuratura au, de asemenea, un protocol de cooperare pentru facilitarea schimbului de informaii si coordonarea aciunilor unde investigaiile penale i administrative se desfoar n paralel.28 Este totui clar c actuala cooperare cu DIICOT este mult mai dezvoltat, poate pentru c are reputaia de a fi cea mai eficient i pentru c pare s caute permanent o cooperare cu CCR. Cooperarea actual cu alte organe de investigaie este mult mai puin dezvoltat. Acest lucru poate limita oportunitile CCR de a obine mai multe informaii cu privire la posibila activitate a cartelurilor, ct i capacitatea sa de a ncuraja urmririle judiciare conform articolului 60 din Legea Concurenei.

Un alt motiv pentru coordonarea mai eficient a procedurilor administrative i penale este eficacitatea programului de clemen al CCR. n prezent, posibila rspundere a persoanei fizice n cadrul procedurilor penale i lipsa unei coordonri cu acordarea imunitii n cadrul procedurilor administrative pot contribui la lipsa cererilor de clemen. Unii membri din sectorul privat au sugerat de fapt c aceste preocupri ar fi putut s descurajeze solicitrile de clemen. n conformitate cu legea actual, o solicitare de imunitate reuit nu asigur n nici un fel faptul c persoanele asociate cu solicitantul de clemen vor primi i ele imunitate fa de urmrirea penal.

Reformele din Codul Penal ar trebui s aib ca rezultat o coordonare mai bun ntre aplicarea legilor administrativ i penal. Atunci cnd noua lege penal va intra n vigoare n februarie 2014, o cerere de imunitate reuit n cadrul programului de clemen ar putea conduce i la imunitate n faa sanciunilor penale. Cu toate acestea, se pare c imunitatea penal pentru persoane fizice nu va fi acordat n mod automat n urma acordrii imunitii firmei n procesul administrativ. Nesigurana c o cerere de clemen ar putea expune persoanele fizice la o urmrire penal ar putea continua s submineze interesul de a solicita clemen.

27


CCR lucreaz n prezent cu DIICOT pentru a dezvolta un protocol pentru aplicarea noilor prevederi ale codului penal. Experiena altor ri sugereaz c interesul de solicitare a clemenei va fi maximizat n situaia n care protocolul va garanta imunitatea fa de urmrirea penal. Cu ct DIICOT este cel la latitudinea cruia cade decizia, cu att crete nesigurana pentru cei care au solicitat clemen. Mai mult, DIICOT este responsabil doar pentru anumite forme de carteluri. Din moment ce celelalte carteluri fac obiectul acuzrii de ali procurori, eforturile de a asigura o mai bun coordonare ntre cererea de clemen i imunitatea penal ar trebui extins la alte organisme din cadrul Procuraturii.

Procedurile administrative mpotriva corporaiilor i investigaiile penale mpotriva persoanelor fizice pot avea loc n paralel. Nu exist bariere legale mpotriva schimbului de informaii dintre CCR i procuror. Cu toate acestea, dovezile obinute de un procuror prin puteri de aplicare a legii penale, care depesc puterile de investigare CCR, nu pot fi utilizate ca dovezi n deciziile CCR.

Dei o mare parte a cadrului pentru acuzare pare a fi implementat, pn n momentul de fa nici o condamnare penal nu a fost obinut ntr-un caz de cartel. Exist rapoarte conform crora cel puin un caz penal mpotriva persoanelor fizice care au legtur cu un cartel de achiziie este nc nerezolvat.

2.2.6 Contactul cu comunitatea de afaceri

Creterea gradului de contientizare n comunitatea de afaceri privind interzicerea cartelurilor i sanciunile care pot fi aplicate participanilor la carteluri rmne o prioritate pentru CCR. Publicaiile, articolele de pres i prezentrile din cadrul conferinelor au fost utilizate pentru a face publice eforturile CCR de a detecta cartelurile. Toate deciziile sunt publicate. Programele de clemen i de conformare au fcut i ele parte din prezentrile de la conferinele de afaceri. n paralel, CCR a ncercat sa creasc gradul de contientizare asupra riscului cartelurilor de achiziie n cadrul instituiilor publice, innd discursuri i meninnd o strns colaborare cu acestea. Un ghid privind activitile de trucare a licitaiilor se bazeaz n mod direct pe recomandarea OCDE privind Combaterea Trucrilor de Licitaii n Achiziiile Public, liniile directoare nsoitoare n descrierea semnelor de posibil trucare a licitaiilor i msuri care pot preveni trucarea licitaiilor.

Membrii baroului privat si reprezentanii asociaiilor comerciale confirm c CCR progreseaz n creterea gradului de contientizare, mai ales n rndul

28


companiile mari, n special acelea care sunt filiale ale companiilor internaionale. n ce msur a reuit CCR s creasc gradul de contientizare asupra riscului cartelurilor din achiziii n cadrul comunitii de afaceri mai largi, rmne neclar i dificil de testat.

2.2.7 Concluzii

Exist elementele eseniale ale unui program anti-cartel de succes, precum i ale unui program de combatere a trucrii licitaiilor. Resursele dedicate luptei anti-cartel, procesul de aplicare a legii, precum i cadrul de sanciuni par a fi adecvate. CCR consider ambele domenii drept o prioritate i a alocat resurse pentru ambele.

Totui, nu s-a nregistrat nc un progres major n programul anti-cartel al CCR. Cererile de clemen sunt rare; numrul de cazuri noi deschise n fiecare an nu este copleitor. Nu a existat nc o condamnare penal, iar amenzile administrative rmn destul de sczute n cele mai multe cazuri.

Modificarea strii de fapt rmne o provocare. Att timp ct riscul de a fi prins i ameninarea cu sanciuni credibile rmn sczute, stimulentele pentru a utiliza programul de clemen vor fi limitate. Mult va depinde de pstrarea focusului actual i a unui efort consistent. Continuarea cooperrii strnse din prezent cu autoritile care desfoar proceduri de achiziii publice, i convingerea acestora asupra beneficiilor unui proces de licitare competitiv ar trebui s creasc i mai mult capacitatea de a detecta semne de trucare a licitaiilor. Eforturi consistente pentru creterea nivelului amenzilor, explicarea n mod clar a nivelului amenzii n deciziile luate, i justificarea acestora n mod riguros n faa instanelor ar trebui s determine n cele din urm instanele s fie mai dispuse s susin cuantumul amenzilor din decizii. Eforturile de monitorizare i evaluare a pieii ale CCR ar putea genera unele piste, dei, realist vorbind, ansele de detectare a unui cartel mare, sofisticat i clandestin n acest fel par destul de limitate. O condamnare penal unic, combinat cu o regul transparent care coordoneaz programele de clemen i de imunitate penal, ar putea schimba regulile jocului. O cooperare strns i mai sistematic cu procurorii ar putea susine generarea de cazuri penale.

2.2.8 Alte acorduri pe orizontal

CCR a deschis, de asemenea, un numr de cazuri mpotriva asociaiilor comerciale i al asociaiilor profesionale, care s-au dovedit a fi implicate n acorduri anticoncureniale, chiar dac nu sub form de carteluri ilegale. Un caz

29


mai vechi a implicat listele tarifare publicate de asociaia tehnicienilor dentari. Mai recent, CCR a nchis cazuri mpotriva asociaiei profesionale a contabililor privind stabilirea taxelor n cadrul profesiei,29 furnizorilor de servicii de reparaii auto,30 i mpotriva Uniunii Naionale a Executorilor Judectoreti pentru convenirea asupra unui program comun pentru cheltuielile de execuie i a unei scheme de restricionare a accesului la profesie.31

Pn n prezent, CCR are o experien limitat privind acordurile pe orizontal, care necesit o examinare mai detaliat a posibilelor efecte restrictive n conformitate cu Articolul 5(1) i potenialele beneficii n conformitate cu Articolul 5(2), precum i o echilibrare atent ntre posibilele efecte restrictive i eficiene plauzibile. Prin urmare, nu s-a stabilit nici o practic privind standardele de evaluare a eficienei. n prezent, CCR revizuiete un acord de partajare de reea dintre cei mai mari furnizori de telecomunicaii, dar nu a decis nc dac exist motive de intervenie privind concurena.

Trecerea la un sistem de auto-evaluare i regula statutar de minimis de la Articolul 8, care exclude acordurile pe orizontal care nu includ stabilirea preurilor sau alte restricii severe din Articolul 5, n cazul n care cota de pia a prilor nu depete 10% , face mai puin probabil situaia ca multe acorduri pe orizontal din afara zonei cartelurilor grave i asociaiile profesionale s ajung la CCR.

2.3 Acordurile pe vertical

CCR aplic aceeai abordare pentru acordurile pe vertical ca i instituiile similare din Europa. Pe de o parte, accentul pe standardele de bunstare a consumatorilor i sistemul de exceptare pe categorii, care sunt aplicabile i n Romnia elimin multe situaii n care acordurile pe vertical sunt interzise, considerate fiind acorduri anticoncureniale. n plus, Articolul 8, exclude acordurile pe vertical care nu includ restricii severe prevzute de Articolul 5 n cazul n care cota de pia a nici unei pri nu depete 15%. Abordarea n cazul acestor dou instrumente i cota de pia pe care o implic sunt n concordan cu o analiz a bunstrii consumatorilor / puterii de pia. Toate acestea sugereaz c este puin probabil ca majoritatea acordurilor pe vertical s creeze orice prejudiciu de concuren n absena puterii de pia.

Pe de alt parte, CCR a urmrit n mod regulat i perseverent anumite restricii pe vertical, mai ales restricii intra-marc, pe care le consider restricii severe. Amenzile n cazul acestor decizii pot depi amenzile aplicate n cazurile privind carteluri grave. n 2008 i 2011, amenzile aplicate n cazurile

30


care implic restricii pe vertical s-au ridicat la aproximativ 83 milioane lei i 79 milioane lei (aproximativ 20 milioane euro la cursul de schimb actual).

Mai multe cazuri CCR au implicat meninerea preului de revnzare. ntr-un caz mai vechi, Wrigley a fost acuzat de stabilirea preurilor de vnzare cu amnuntul la dulciuri si guma de mestecat. A fost aplicat o amend de 20 milioane lei (aproximativ 5 milioane euro la cursul de schimb actual).32 Exemple mai recente implic meninerea preului de revnzare pentru fructe proaspete vndute n anumite lanuri comerciale care au condus la amenzi totale de aproximativ 6 milioane euro,33 i o soluionare parial dup ce o meninere a preului de revnzare a fost detectat n piaa distribuiei de mbrcminte, care a dus la amenzi totale de aproximativ 1,26 milioane lei (aproximativ 300 000 euro).34

De remarcat n mod deosebit sunt cazurile paralele formulate mpotriva furnizorilor de produse farmaceutice privind impunerea interdiciilor la export pentru distribuitorii din Romnia. n 2011, CCR a constatat c interdiciile de export erau restricii "severe" i a impus (limitat) sanciuni asupra firmelor implicate. Aceste cazuri sunt interesante, deoarece intervenia CCR, dei conform cu principiile UE privind legea concurenei, poate fi cu greu justificat prin bunstarea consumatorilor. ntr-o anumit msur, restriciile la export pot s fi condus la un beneficiu pentru consumatorii romni. Acest punct de vedere pare s fie mprtit azi de cel puin o parte a CCR. Cazurile au implicat prima aplicare a noii proceduri de "soluionare", iar unii acuzai au beneficiat de o reducere cu 20% a amenzilor, dup ce au recunoscut comportamentul ilegal.35 Acest lucru sugereaz faptul c acuzaii au acceptat interpretarea strict a legii din partea CCR i nu au considerat c merit s conteste fondul cauzei n instan.

Mai multe resurse dedicate sunt alocate n prezent pentru investigarea cazurilor pe orizontal, indicnd n mod clar o schimbare a prioritilor. Rmn de vzut efectele acestei schimbri n dorina CCR de a investiga cazurile care implic restricii intra-marc pe vertical. Au existat cazuri recente care au implicat restricii de pre pe vertical, care s-au ncheiat cu decizii de angajamente; acest lucru ar putea sugera c CCR nu mai consider acest tip de restricie pe vertical ca fiind att de grav nct s fie necesare amenzi.36 Iar o decizie mai recent de respingere a unei sesizri mpotriva restriciilor de export sugereaz c CCR ar fi devenit mai reticent la intervenii mpotriva restriciilor de export pentru produsele farmaceutice.37

31


Cazurile cu trimitere la Articolul 5, axate pe efecte de excludere ale restriciilor pe vertical, au fost rare. Unul dintre cazurile care implic interdicii la export pentru produsele farmaceutice reprezint un exemplu de un astfel de caz. CCR a constatat c o prevedere de ne-concuren impus de productor asupra distribuitorilor din Romnia ar putea avea efecte anticoncureniale. Rezumatul deciziei nu exprim foarte clar ct de riguroas a fost analiza efectelor de blocare a pieei n acest caz, i, dac restricia n izolare ar fi dus la o intervenie din partea CCR.

O caracteristic destul de singular a regimului de concuren romnesc este extinderea programului de clemen la restriciile pe vertical considerate nclcri "foarte severe". n concordan cu jurisprudena i, mai general, cu abordarea european prevalent, restricionarea libertii achizitorului de a-i stabili preul de vnzare i/sau teritoriul sau a clienilor ctre care poate vinde sunt clasificate ca fiind nclcri "foarte severe". Prin urmare, acestea sunt acoperite de programul de clemen. Pn n prezent, programul de clemen nu a generat nici o cerere care implic restricii pe vertical

Exist o serie de motive conceptuale care pun la ndoial aceast politic: n special extinderea programelor de clemen la restriciile pe vertical amestec acorduri care sunt n mod clar n detrimentul bunstrii consumatorilor cu cele care au un caracter mult mai ambiguu, efecte specifice de caz i care vor fi de multe ori cel puin benigne din punct de vedere concurenial. Aceasta poate submina mesajul clar c CCR consider cartelurile grave o categorie unic de nclcri care justific utilizarea de instrumente de urmrire penal speciale. n cele din urm, acest lucru ar putea submina dorina firmelor de a folosi programul de clemen n cazul cartelurilor grave. n al doilea rnd, programele de clemen sunt concepute pentru a dezvlui comportamentul ilegal, i, prin urmare, nu sunt chiar adecvate pentru restriciile explicite pe vertical. CCR pare a avea unele probleme proprii. Ghidul de Clemena prevede c CCR va evalua eficacitatea includerii acestei din urm categorii a acordurilor pe vertical i practicilor concertate n politica de clemen.

2.4 Dominana-monopolizarea

2.4.1 Principii

Prevederea privind comportamentul singular al unei firme din Articolul 6 din Legea Concurenei se bazeaz pe aceleai principii ca i Articolul 102 din TFUE. Se interzice abuzul de poziie dominant deinut de una sau mai multe

32


companii. Articolul 6 prevede, de asemenea, o list neexhaustiv de exemple de comportament ilegal. CCR consider c aplicarea legii conform Articolului 6 trebuie s se bazeze pe o analiz a efectelor, punnd astfel preocuprile legate de bunstarea consumatorilor i analiza eficienei n centrul cazurilor de abuz de poziie dominant.

Articolul 6 are cteva caracteristici care sunt diferite de Articolul 102. n primul rnd, din 2010 Articolul 6(3) stabilete o prezumie de poziie dominant n cazul n care cota de pia a unei firme sau cota cumulat a mai multor firme depete 40%. Articolul 6 (3) este o prevedere interesant n mai multe privine. n primul rnd, dei acesta nu este cu siguran unic n comparaie cu alte jurisdicii, a fost introdus ntr-un moment cnd exista o acceptare tot mai mare a faptului c cotele de pia (n special la nivelul relativ sczut de 40%) nu reprezint neaprat un indicator util pentru o putere de pia substanial. Curtea de Apel Bucureti a criticat de asemenea CCR n cel puin un caz pentru faptul c s-a bazat n mod nejustificat pe cotele de pia pentru a determina poziia dominant, dei abordarea CCR a fost n cele din urm confirmat la apel.38 Avnd n vedere introducerea sa recent, este prea devreme pentru a spune dac Articolul 6(3) va avea un efect special asupra practicii de aplicare a legii a CCR. n mod deosebit, nu este clar dac acesta va facilita, de fapt, pentru CCR, stabilirea poziiei dominante, fr dovezi solide c firma investigat are o putere de pia durabil, substanial.

O a doua caracteristic interesant a Articolului 6(3) este introducerea prezumiei de poziie dominant comun, la un nivel de cot de pia de 40%. n funcie de exprimarea din Articolul 6(3), mai multe companii sunt considerate a deine o poziie dominant n cazul n care cota lor de pia combinat depete 40 %. Luat ad litteram, ar exista o prezumie de poziie dominant comun, n fiecare pia relevant. Chiar dac toi juctorii au cote minore, va exista ntotdeauna un grup (potenial mare) de participani pe pia cu o cot combinat de peste 40%. Evident c acesta nu poate fi sensul noii prevederi. Lsnd la o parte ntrebarea dac acest concept de poziie dominant colectiv este de fapt unul util, ar exista probabil modaliti mai bune de a stabili o prezumie legal de poziia dominant comun, de exemplu prin solicitarea ca aciunile combinate a doi sau trei participani la pia s depeasc un anumit prag. Poziia dominant colectiv nu a jucat nici un rol semnificativ n legea concurenei din Romnia, i, prin urmare, este prea devreme pentru a ne pronuna dac acest aspect al noii prevederi din Articolul 6(3) va avea un impact semnificativ.

33


Articolul 6 include, de asemenea, dou prevederi unice n lista ilustrativ privind comportamentul abuziv. Articolul 6(f) interzice abuzul de stare de dependen, inclusiv rezilierea unui contract doar pentru motivul c firma dependent refuz s se conformeze unor condiii comerciale nejustificate. Spre deosebire de alte jurisdicii, interdicia se aplic doar firmelor care sunt gsite n situaia de a avea o poziie dominant. Prin urmare, dependena economic nu este o alternativ la, sau o extindere a conceptului de poziie dominant.

n interpretarea CCR, "exploatarea de dependen", poate consta, n special, ntr-o conduit menionat n alt parte n Articolul 6, cum ar fi preuri inechitabile, care creeaz dependen, sau discriminri n rndul clienilor. n aceast perspectiv, prevederea pare s adauge puin la interdicia general mpotriva abuzului de poziie dominant. Aceast interpretare pare a fi confirmat de decizia mpotriva Potei Romne. Pota Romn este frecvent citat drept caz care se bazeaz pe conceptul de dependen economic. Cu toate acestea, n acest caz, serviciul potal ar fi folosit politici de tarifare discriminatorii pentru a bloca rivalii de servicii de sortare a corespondenei. Prin urmare, analiza dependenei economice nu adaug nimic la o analiz "convenional" a unui abuz de poziie dominant concentrndu-se pe efectele de blocare a pieei.39 De fapt, decizia sugereaz c CCR a folosit conceptul de dependen economic pentru a stabili sau susine constatarea c Pota Romn a fost o firm dominant, nu pentru a sprijini constatarea unui comportament ilegal.

Mai pe larg, conceptul de "condiii comerciale nejustificate" este incorect explicat i ar putea fi folosit pentru a introduce concepte n Articolul 6, cazuri care sunt n contradicie cu preocuprile legate de bunstarea consumatorului i de eficien. Atta timp ct CCR este, n esen, singura instituie din Romnia care deschide cazuri n baza Articolului 6, acest risc pare s fie foarte mic. Dar n situaia n care litigiul privat devine o alternativ mult mai comun la aplicarea public a legii, prevederea ar putea oferi concurenilor nemulumii posibilitatea de a contesta comportamentul dominant al firmelor pe motive care contravin obiectivelor de politici ale regimului de concuren din Romnia.

n concordan cu alte legi europene, n domeniul concurenei, Articolul 6 interzice de asemenea abuzurile de exploatare, sub forma preurilor excesive i clauzelor contractuale abuzive. Articolul 6(e) menioneaz n mod specific practicarea unor preuri "excesive" drept un comportament potenial ilegal , n plus fa de formularea mai general de interzicere a "vnzrilor i preurilor de achiziie neloiale". Articolul 6 vizeaz o form suplimentar de exploatare n

34


prin faptul c interzice vnzrile la export la un pre mai mic dect costul de producie, n timp ce diferena este acoperit prin preuri crescute pe piaa intern. Se pare c interdicia mpotriva vnzrilor la pre de ruinare la export nu a fost pus n aplicare n practic, i, este dificil s ne imaginm cum CCR ar putea deschide un caz bazndu-se pe mijloacele probatorii necesare.40

Preocuprile legate de preurile excesive au jucat de asemenea un rol central n cazul CCR privind Pota Romn, n plus fa de preocuprile legate de practicile discriminatorii privind reducerile de pre. Partea cazului privind preurile excesive a avut mai multe caracteristici interesante, deoarece la momentul acela doar pota comercial (vrac), era supus unei obligaii de serviciu universal i reglementrii preurilor. Pota privat direct, care a fost activitatea relevant n cadrul anchetei, era o activitate nereglementat. Preocuprile CCR s-au axat asupra preurilor excesive n sectorul nereglementat al potei private, dar n cele din urm a acceptat argumentul Potei Romne c structurile sale de cost n cele dou segmente erau n esen aceleai i c preurile sale pentru pota privat nu au fost mai mari (i, uneori, puteau fi mai mici) dect preurile reglementate pentru pota comercial. Astfel, CCR a acceptat reglementarea preurilor ntr-un segment ca o aprare justificat mpotriva cererilor de stabilire a preurilor excesive din cellalt segment.

Articolul 6 nu a generat o cantitate mare de cazuri. n special, au existat cteva cazuri privind preuri excesive/clauze abuzive. Un exemplu de caz concentrndu-se pe utilizarea clauzelor abuzive de ctre o firm dominant a fost decizia CCR mpotriva operatorului de cablu TV UPC, dei acesta are mai mult tenta unui caz de nclcare a termenilor contractuali dect un caz clar de concuren. CCR stabilit c clauzele contractuale din contractele standard UPC cu abonaii de cablu TV stipulau c preurile ar crete doar n cazul n care costurile UPC ar fi crescut. Acesta a constatat c anumite majorri tarifare nu au fost bazate pe costuri, i, c anumite tarife au crescut, n timp ce cheltuielile au sczut. CCR a considerat acest comportament drept o nclcare a Articolului 6, deoarece a impus preuri neloiale asupra consumatorilor.41

Cele mai multe cazuri deschise de CCR n conformitate cu Articolul 6 s-au concentrat pe strategii de excludere ale firmelor dominante n sectoarele reglementate. ntr-o decizie cu privire la piaa feroviar de marf, CCR a constatat c CFR Marf, furnizorul de stat de servicii de transport feroviar de marf, a refuzat anumite servicii auxiliare, cum ar fi serviciile de depozitare, adpostire i alimentare cu combustibil ctre concurenii si n proprietate privat. CCR a constatat c CFR Marf a continuat s dein o poziie

35


dominant pe aceste piee de servicii auxiliare, i, c prin perceperea unor taxe mult mai mari ctre rivalii si n proprietate privat, i-a forat s creasc costurile de transport n contractele cu clienii lor.42

O preocupare similar cu privire la o practic discriminatorie care a blocat rivalii a condus la o decizie privind nclcarea dreptului comunitar n cazul Pota Romn. n acest caz, CCR s-a concentrat asupra ntrebrii dac Pota Romn folosit practici de reducere de preuri pentru corespondena pre-sortat pentru a duna rivalilor la propriile servicii de pregtire a corespondenei. n esen, aceasta a fcut clienilor reduceri pentru corespondena pre-sortat n cazul n care acetia erau expeditorii corespondenei i nu (sau ntr-o msur mult mai mic) intermediarilor care sortau corespondena pentru expeditori. Cazul a ridicat probleme interesante privind interfaa dintre reglementri i legislaia de concuren, deoarece Pota Romn a susinut c practicile sale au fost n concordan cu cadrul de reglementare aplicabil. CCR a luat mai nti n considerare acest fapt, dar, n cele din urm, a respins argumentele. CCR a concluzionat c strategia de stabilire a preurilor a Potei Romne nu a fost obligatoriu n conformitate cu prevederile aplicabile i c interpretarea Potei Romne asupra regulamentului aplicabil a fost inconsecvent i prea s urmreasc doar scopul de legitimare a comportamentului su anticoncurenial. Cazul s-a ncheiat cu o amend de aproximativ 103 milioane lei (aproximativ 25 milioane euro la cursul de schimb actual).

Singurul cellalt caz major de abuz de poziie dominant al CCR s-a concentrat pe accesul la reea i refuzul de a rezolva anumite probleme. Cazul s-a concentrat pe refuzul subsidiarelor ale Vodafone i Orange, ambii furnizori mari de servicii de telecomunicaii din Romnia, de a prelua apelurile din reeaua de interconectare Netmaster, un furnizor rival de servicii de telecomunicaii. CCR a stabilit c fiecare dintre acuzai a avut o poziie dominant n ceea ce privete preluarea apelurilor n reeaua sa. Prin refuzul de a prelua apelurile din reeaua Netmaster fr o justificare obiectiv, Vodafone i Orange au nclcat datoria lor de a asigura accesul la facilitile pe care le controlau i au subminat capacitatea Netmaster de a concura n calitate de furnizor de servicii de telecomunicaii. n plus, pentru o anumit perioad de timp, s-a dovedit c au preluat apeluri la tarife ce depeau tarifele maxime stabilite prin reglementri.

CCR a stabilit de asemenea c i prin preuri s-a nclcat obligaia acuzailor de a percepe tarife nediscriminatorii. Ca i n cazul Pota Romn, s-a lucrat n strns colaborare cu autoritatea de reglementare din sector n timpul

36


anchetei. Cazul s-a ncheiat n 2010 cu deciziile privind nclcarea dreptului comunitar n care CCR a aplicat amenzi de 147,9 milioane lei (34,8 milioane euro) i 120,3 milioane lei (28,3 milioane euro), pentru Orange, respectiv Vodafone. Ambele pri au fcut apel separat, iar n cazul Vodafone Curtea de Apel a meninut hotrrea CCR, pe cnd n cazul Orange ea a anulat decizia CCR. Ambele cazuri sunt n prezent pe rol la Curtea Suprem.43

CCR public de asemenea n mod regulat decizii n cazurile n care nu a gsit o nclcare a Articolului 6. Acest lucru poate fi o practic important deoarece crete transparena i faciliteaz firmelor distincia ntre un comportament care ar putea ridica probleme n temeiul Articolului 6 i un comportament care este probabil legal.

n cele cteva cazuri de abuz de poziie dominant n care s-a luat o hotrre pn n prezent, CCR a folosit n primul rnd amenzi substaniale, n plus fa de solicitarea de sistare a comportamentul incriminat. Acesta nu a folosit msuri corective, specifice de conduit sau dezinvestiri pentru a preveni nclcri viitoare. Amenzile penale, care pn n anul 2010, n teorie, ar fi putut fi impuse pentru nclcri ale Articolului 6 nu au fost impuse. Ca i n cazul altor jurisdicii, amenzile n cazuri de comportament singular al unei firme au depit amenzile tipice n cazurile de cartel, fapt care ar putea ridica probleme cu privire la prioritizarea i concentrarea corect pe comportamentul mai duntor. Dar amenzile mari pot fi explicate prin dimensiunea mai mare a firmelor care au fost acuzate n cazurile de comportament singular, n comparaie cu majoritatea acuzailor n cazurile de cartel. n ceea ce privete procentul veniturilor, amenzile n cazurile de comportament singular par a fi la acelai nivel, sau puin mai jos, dect amenzilor n cazurile de cartel.

2.4.2 Concluzii

CCR are un istoric de cazuri relativ limitat cu privire la situaiile de abuz de poziie dominant. Dar nu este clar dac ar fi necesare schimbri i dac acestea ar duce la rezultate mai bune pe pia. Cazurile de dominan sunt dificil de constatat. Mai ales n afara sectoarelor reglementate cu furnizorii dominani tradiionali unde s-ar putea, n cele din urm, s nu fie att de multe cazuri n care comportamentul firmelor dominante s fie anticoncurenial n mod att de clar nct acesta s poat fi contestat cu succes. n concordan cu aceast interpretare, Raportul Bncii Mondiale a observat c, pentru perioada pn n 2010, n cazurile de comportament singular al unei firme, a fost de dou ori mai probabil ca CCR s ncheie investigaiile preliminare fr a deschide o investigaie oficial dect n alte cazuri antitrust.44 CCR poate s aib

37


instrumente mai eficiente pentru a preveni situaiile n care firmele dominante s se angajeze ntr-un comportament anticoncurenial, inclusiv prin strnsa colaborare cu autoritile de reglementare de sector i susinerea unor cadre clare de reglementare i soluii de reglementare care s limiteze cazurile firmelor dominante integrate pe vertical.

2.5 Concentrrile economice

2.5.1 Norme de fond

Analiza concentrrilor economice nu a constituit un domeniu foarte dezbtut pentru aplicarea legii concurenei n Romnia. Analiza concentrrilor economice exista deja din timpul perioadei de privatizare, dar nu au existat concentrri economice deosebit de controversate sau sensibile n care juctori noi, n curs de dezvoltare, s ncerce s-i consolideze poziia pe pia. Un exemplu de o concentrare economic n legtur cu privatizarea, care a fost revizuit de ctre CCR, este achiziia OMV a companiei petroliere deinute anterior de stat, Petrom. OMV era acionar minoritar la concurentul Petrom, iar CCR a autorizat fuziunea care fcea obiectul cesiunii acestui acionariat minoritar.45 n majoritatea sectoarelor, economia continu s prezinte caracteristici destul de dinamice, cu rate sczute de concentrare i rate ridicate de intrare i de eec. Prin urmare, multe concentrri economice notificate implic juctori relativ mici i nu conduc la preocupri legate de consolidarea ilegal a puterii de pia.

Modificrile din 2010 au importat varianta UE a testului SLC, impedimentul substanial pentru testarea eficien a concurenei efectiv, n analiza romneasc a concentrrilor economice Noul limbaj statutar din Articolul 12 din Legea Concurenei necesit evaluarea faptului dac o tranzacie ar "ridica obstacole semnificative n calea concurenei efective pe piaa romneasc sau pe o parte substanial a acesteia, n special ca urmare a crerii sau consolidrii unei poziii dominante". n practic, CCR pare s se concentreze pe faptul dac o concentrare economic notificat ar duce probabil la creteri de pre. n punerea n aplicare a acestei abordri, CCR a utilizat teste de presiune ale preurilor i presiune a preurilor brute n cretere, n unele concentrri economice recente, bazndu-se pe sprijinul grupului economic ef noi creat. Astfel, CCR pare s urmeze tendinele dominante n analiza concentrrilor economice ale UE i, a multor altor regimuri de concuren.

Cele cteva cazuri pe care CCR a trebuit s le examineze mai n detaliu demonstreaz c CCR utilizeaz metodele aplicate n mod obinuit pentru

38


definirea pieei i identificarea barierelor la intrare. Acolo unde sunt disponibile, CCR se bazeaz pe precedentele europene de definire a pieelor relevante. Pieele vor fi definite n fiecare caz, n special n lumina preferinelor consumatorilor, inclusiv dorina lor de a cltori pentru a obine aceleai produse de la furnizori alternativi. De exemplu , ntr-o concentrare economic recent cu privire la produse si servicii de dializ, CCR a definit piaa geografic n funcie de bazinul de centre de dializ relevante. Concentrndu-se pe dorina clienilor de a cltori n centre alternative, CCR a stabilit c fiecare bazin avea o raz de aproximativ 50 km.46 ntr-o concentrare economic recent n ceea ce privete farmaciile, bazinul pentru fiecare farmacie n cauz a fost definit m

romania competition law policy 2014 ro

Documents