REFORMA MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE SUCCESE, EŞECURI ŞI PERSPECTIVE.

Iunie 2011

Prezentul document a fost elaborat în cadrul Programului comun al Consiliului Europei şi Uniunii Europene privind susţinerea democraţiei în Republica Moldova.

Afirmaţiile şi concluziile din acest document aparţin autorilor şi nu neapărat reflectă poziţia sau opiniile finanţatorului.

0Iunie 2011

Cuprins Cuprins 1

I. Necesitatea reformei. 2

II. Retrospectiva reformelor MAI. 3

III. Condiţiile succesului reformei. 8

IV. Motivele falimentării proceselor de reformă 9

V. Concepţia de reformare a Ministerului Afacerilor Interne. Succese şi confuzii. 10

VI. Concluzii generale privind provocările reformei. 13

ANEXE 15

Obiective cu referire la reforma MAI din Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2009-2013. 15

Obiective cu referire la reforma MAI din Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2011-2014 16

Concepţia de reformare a Ministerului Afacerilor Interne şi a structurilor subordonate şi desconcentrate ale acestuia 17

1Iunie 2011

Din 1990 şi pînă la momentul actual Poliţia Republicii Moldova activează în baza Legii cu privire la poliţie Nr.416-XII din 18.12.1990. În conformitate cu art.1 al acestei legi Poliţia Republicii Moldova este „un organ armat de drept al autorităţilor publice, aflat în componenţa Ministerului Afacerilor Interne, chemat să apere, pe baza respectării stricte a legilor, viaţa, sănătatea şi libertăţile cetăţenilor, interesele societăţii şi ale statului de atentate criminale şi de alte atacuri nelegitime.” [Legea Nr.416-XII din 18.12.90 ]. Această lege este o calchiere a vechii legi cu privire la miliţie, cu mici modificări aplicate odată cu afirmarea independenţii şi suveranităţii Republicii Moldova (Legea este în proporţie de ~90% identică cu legea cu privire la miliţie aprobată de „Sovietul Suprem al RMN”), în care beneficiarul primar al serviciilor poliţiei este statul.

I. Necesitatea reformei.

Către finele anului 2009 reforma Ministerului Afacerilor Interne s-a impus ca o necesitate categorică şi necondiţionată. La acel moment această reformă rămăsese cu mult în urma reformelor în alte domenii ale administraţiei publice centrale şi fusese afectată de lipsa unui concept şi unei agende strategice, dar şi, în cea mai mare măsură, de lipsa voinţei politice.

Iniţiativele şi acţiunile anterioare de reformă a poliţiei avuseră în mare parte un caracter fragmentat, incoerent, lipsit de continuitate şi susţinere. Aceste iniţiative nu au reuşit să abordeze deficienţele sistemice ale MAI/poliţiei şi nu au îmbunătăţit nivelul de eficacitate şi profesionalism, nu au contribuit la îmbunătăţirea calităţii prestării serviciilor la adresa societăţii şi democratizarea activităţii poliţieneşti.

Ca rezultat, calitatea activităţii poliţieneşti în Republica Moldova rămăsese la un nivel foarte jos în comparaţie cu normele şi standardele europene şi cele internaţionale. Printre cele mai grave probleme ale activităţii poliţieneşti şi experţii internaţionali şi cei naţionali menţionau următoarele:

- Modelul de activitate poliţienească era unul pe control şi impunere a legii care provoca teama şi lipsa de încredere/respect din partea societăţii şi nu era orientat spre prestarea unui serviciu de calitate.

- Sistemul de management era unul foarte centralizat/ierarhizat, cu o structură militarizată care oferea puţin spaţiu pentru iniţiativă sau reforme.

- Menirea, sensul şi sarcinile activităţii poliţieneşti nu aveau o percepţie univocă nici în cadrul instituţiei poliţieneşti, nici în cadrul societăţii, fapt care determina caracterul vag/ambiguu al obiectivelor de activitate şi criteriilor de evaluare a activităţii.

- Evaluarea succesului activităţii poliţiei era de cele mai dese ori măsurată prin indicatori statistici cantitativi (numărul de infracţiuni comise/descoperite) care deseori erau manipulaţi pentru a asigura o imagine favorabilă falsă şi nu contribuia la eradicarea torturii şi practicilor ilegale.

- La nivel internaţional se crease o opinie întemeiată privind nivelul înalt de corupţie, de implicare în activităţi criminale şi încălcare a drepturilor omului de către organele de poliţie din Republica Moldova.

- Activitatea ministerului afacerilor interne şi activitatea poliţienească aveau imaginea unei activităţi în cea mai mare măsură politizate, supuse unui control politic direct

2Iunie 2011

(pînă în 2009 exclusiv din partea Preşedintelui statului) care a avut o implicare directă în activitatea MAI.

- Moralul din cadrul serviciului poliţienesc era la un nivel foarte scăzut. Acest fapt se reflecta inclusiv şi prin nivelul înalt al fluctuaţiei de personal (circa 10% anual).

- Resursele poliţiei nu erau utilizate în mod eficient, iar controlul utilizării acestora era în exclusivitate intern.

- Poliţia avea o imagine proastă în opinia publică (sondajele de opinie publică din cei zece ani precedenţi plasau permanent poliţia la cel mai jos nivel de încredere comparativ cu alte instituţii publice).

II. Retrospectiva reformelor MAI.

În pofida performanţelor proaste şi necesităţii evidente reforma ministerului afacerilor interne a fost un subiect neglijat sau omis intenţionat din documentele politice de guvernare pînă în anul 2005. Primul document strategic de nivel naţional în care a fost abordată necesitatea reformelor MAI a fost Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană (2005). Acest document a iniţiat introducerea standardelor şi principiilor europene în sectorul de Justiţie şi Afaceri Interne în general însă nu a menţionat în mod expres reforma poliţiei ca subiect aparte. Procesul de implementare a Planului de acţiuni RM-UE a scos în evidenţă necesitatea unei abordări strategice a reformei poliţiei şi a unui angajament politic ferm.

Următorul document de ordin strategic în care a fost abordată necesitatea reformei ministerului afacerilor interne a fost Strategia de reformă a administraţiei publice centrale (Strategia RAPC) din 30.12.2005.1 Strategia a identificat cele mai importante probleme care explicau calitatea joasă a serviciilor prestate de autorităţile publice centrale, printre care atribuirea arbitrară a funcţiilor; dublarea unor funcţii în cadrul autorităţilor APC; exercitarea unor funcţii improprii; ponderea excesivă a acţiunilor ad-hoc; cumularea funcţiilor de elaborare a politicilor cu funcţii de realizare a acestora; lipsa coordonării activităţilor între serviciile publice desconcentrate, etc.

Obiectivul principal al reformei APC lansate în 2006 fusese modernizarea substanţială a instituţiilor publice centrale. În scopul realizării acestui obiectiv reforma APC a început cu o analiză funcţională amplă a instituţiilor publice în cadrul căreia au fost elaborate un şir de recomandări strategice care urmăreau modificarea rolurilor şi responsabilităţilor instituţiilor guvernamentale, eliminarea dublărilor de funcţii şi adaptarea acestora la obiectivele politice de ordin strategic, restructurarea resurselor umane şi consolidarea capacităţilor instituţionale. În urma acestei analize funcţionale au fost înaintate şi recomandări care vizau Ministerului Afacerilor Interne. Cele mai importante dintre aceste recomandări propuneau:

- Transferarea funcţiilor de elaborare a politicilor de la instituţiile subordonate către Ministerul Afacerilor Interne;

- Privatizarea tuturor activităţilor antreprenoriale;

- Lichidarea Departamentului Trupelor de Carabinieri;

- Crearea Comisariatului Naţional de Poliţie şi Comisariatelor Zonale de Poliţie;

1 Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, adoptată prin HG nr.1402 din 30.12.2005.

3Iunie 2011

- Crearea fondului de motivare a poliţiei;

- Transferarea funcţiilor de asigurare a executării deciziilor judiciare de la Direcţia Generală Poliţie Ordine Publică către Departamentul de executare a deciziilor judiciare;

- Lichidarea funcţiei de prevenire, descoperire şi curmare a infracţiunilor economice a celor din domeniul informaticii şi a infracţiunilor de corupţie şi protecţionism îndeplinită de către Departamentul Serviciilor Operative;

- Transferarea Serviciului Grăniceri în subordinea Ministerului Afacerilor Interne;

- Lichidarea funcţiei de supraveghere a respectării normelor sanitaro-igienice şi antiepidemice îndeplinită de către Direcţia Medicală;

- Lichidarea funcţiei de autorizare a candidaţilor pentru angajare în cadrul organelor afacerilor interne exercitată de Direcţia Medicală;

- Transferarea instituţiilor medico-sanitare ale Direcţiei Medicale în sub-ordinea Ministerului Sănătăţii şi Protecţiei Sociale;

- Fuzionarea Î.S. Cartuş, Î.S. Dinamo MA, Î.S. Pulbere;

- Transferul funcţiei de efectuare a expertizelor judiciare şi criminalistice a direcţiei tehnico-criminalistice a Ministerului Afacerilor Interne către Centrul Naţional de Expertize Judiciare.

Din punct de vedere a termenilor şi obiectivelor stabilite de Strategia RAPC reforma administraţiei publice centrale a fost implementată numai parţial, iar nivelul de implementare a recomandărilor analizei funcţionale a fost destul de jos. Astfel, la nivel de administraţie publică centrală numai 24% din recomandările analizei funcţionale au fost realizate în mod deplin sau parţial. Totodată, nici una dintre recomandările analizei funcţionale care se refereau la Ministerul Afacerilor Interne nu a fost implementată.

Motivele eşecurilor din cadrul reformei administraţiei publice centrale au fost multiple, inclusiv nivelul de participare a instituţiilor la analiza funcţională şi calitatea recomandărilor, lipsa de consecutivitate şi ruptura în logica în acţiunile de reformă, implementarea selectivă şi arbitrară a acţiunilor cu implicarea politicului şi ignorarea oricăror argumente tehnice, etc. Totuşi, ignorarea oricăror recomandări şi lipsa oricăror acţiuni de reformare din cadrul MAI a fost în cea mai mare parte determinată de aflarea de facto (dar nu de jure) a acestui minister în subordinea directă a Preşedintelui Republicii Moldova şi lipsa oricărei voinţe politice de a iniţia reforme care ar fi afectat unul dintre cele mai importante instrumente a puterii.

Strategia Naţională de Dezvoltare pentru anii 2008-2011 (SND), ca instrument de integrare a cadrului de planificare strategică şi corelare a politicilor cu procesul de planificare bugetară, a oferit un nou cadru general favorabil pentru lansarea reformei poliţiei.2 Obiectivul fundamental al acestei Strategii a fost „crearea condiţiilor pentru îmbunătăţirea calităţii vieţii populaţiei prin consolidarea fundamentului pentru o creştere economică robustă, durabilă şi incluzivă”3. Strategia viza apropierea Republicii Moldova de standardele europene şi în acest scop direcţiile prioritare de dezvoltare stabilite în Strategie urmăreau ajustarea politicilor naţionale relevante la cele europene.

Strategia Naţională de Dezvoltare a determinat ca prioritate naţională pe termen mediu „Consolidarea statului democratic bazat pe supremaţia legii şi respectarea drepturilor omului” care avea scopul de „consolidare a mecanismelor de funcţionare a

2 Strategia Naţională de Dezvoltare pentru anii 2008-2011. Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007. Monitorul Oficial nr.18-20/57 din 29.01.2008 3 Idem.

4Iunie 2011

instituţiilor democratice şi practicilor de implementare a cadrului legislativ şi normativ în scopul protecţiei eficiente şi echitabile a drepturilor omului.”

În cadrul SND a fost stabilită ca acţiune distinctă „Modernizarea poliţiei în scopul eficientizării, democratizării şi sporirii responsabilităţii faţă de comunitate”. Implementarea acestei acţiuni preconiza:

- „consolidarea capacităţilor MAI de implementare a reformei poliţiei;

- evaluarea activităţii poliţieneşti şi determinarea modalităţilor optimale de democratizare, sporire a eficienţei şi responsabilităţii faţă de comunitate;

- dezvoltarea unei strategii privind activitatea poliţienească comunitară pentru perioada 2008-2011, care va viza eficienţa şi modul de activitate a poliţiei, rolul comunităţii şi capacitatea acesteia de a participa la activitatea poliţienească comunitară, structura, transparenţa şi responsabilitatea poliţiei, relaţiile dintre poliţie şi public, precum şi raporturile dintre poliţie şi alte componente ale sistemului de justiţie;

- implementarea şi monitorizarea strategiei în anii 2008-2011, inclusiv testarea acesteia în cadrul unui proiect-pilot în anul 2008;

- eficientizarea procesului de formare şi dezvoltare profesională a cadrelor pentru sistemul organelor afacerilor interne, în special a serviciilor de ordine publică;

- prevenirea criminalităţii în rîndul minorilor prin aplicarea unui complex de măsuri şi programe speciale pentru minori şi familiile acestora, care locuiesc într-un mediu cu risc infracţional sporit, ceea ce generează consumul de droguri ori promovarea unei culturi infracţionale.”4

În urma evaluării modului de interacţiune a poliţiei cu populaţia, efectuată de experţi internaţionali şi experţi naţionali în toamna anului 2007, au fost formulate următoarele concluzii / recomandări:

- Poliţia trebuie să devină mai accesibilă şi mai dispusă spre colaborare.

- Poliţia trebuie să îmbunătăţească metodele de lucru cu populaţia.

- Poliţia trebuie să îmbunătăţească receptivitatea la problemele comunităţii.

- Poliţia trebuie să îmbunătăţească asistenţa acordată locuitorilor orăşelelor raionale, victimelor şi grupurilor vulnerabile.

- Poliţia trebuie să îmbunătăţească parteneriatele cu populaţia şi ridice radical nivelul de responsabilitate a poliţiei.

- Poliţia trebuie să creeze şi consolideze parteneriate strategice cu alte organe de stat.

- Poliţia trebuie să îmbunătăţească comunicarea cu publicul.

În scopul reorganizării modalităţii de administrare a activităţii poliţieneşti de bază experţii internaţionali şi cei naţionali au fost formulate următoarele recomandări:

- De a schimba priorităţile activităţii de bază şi re-aloca resursele.

- De a efectua restructurarea organizaţională.

- De a modifica practicile de management.

- De a schimba indicii de performanţă ale colaboratorilor poliţiei şi regulile de înregistrare a infracţiunilor (responsabilitatea internă).

- De a crea un spirit moral înalt de serviciu.

- Combaterea corupţiei.

4 Idem.

5Iunie 2011

- De a asigura comunicarea şi coordonarea internă a reformei.

Strategia activităţii poliţieneşti comunitare urma să constituie documentul principal care ar fi determinat principiile, obiectivele şi sarcinile activităţii poliţieneşti în contextul modernizării şi reformei poliţiei, implementării normelor, principiilor şi standardelor europene privind activitatea poliţienească, realizării strategiilor şi programelor naţionale de dezvoltare. Strategia urma să stabilească acţiunile şi măsurile prioritare care urmau a fi efectuate de către Ministerul Afacerilor Interne cu forţe proprii şi în comun cu alte organe ale administraţiei publice, care aveau atribuţii, responsabilităţi sau capacităţi de acţiune în domeniul asigurării ordinii publice şi prevenirii criminalităţii.

Obiectivul fundamental al Strategiei activităţii poliţieneşti comunitare fusese să asigure realizarea misiunii MAI „de a garanta fiecărui cetăţean un mediu sigur, bazat pe parteneriat între poliţie şi societate, management modern şi standarde înalte de performanţă”5. Scopul prioritar al acestei strategii a fost aprofundarea relaţiilor dintre poliţie şi comunitate, identificarea măsurilor pentru asigurarea democratizării poliţiei, optimizării procesului decizional, îmbunătăţirii managementului resurselor umane şi al finanţelor publice.

Necesitatea acestei Strategii fusese determinată de necesitatea modificării modului de abordare a problemelor de prevenire şi combatere a criminalităţii, de asigurare a ordinii şi securităţii publice şi a politicilor din acest domeniu; de imposibilitatea prevenirii şi combaterii eficiente a criminalităţii şi asigurării ordinii publice prin eforturile singulare ale MAI, fără susţinerea şi implicarea altor autorităţi, instituţii şi societăţii în întregime; de necesitatea îmbunătăţirii substanţiale a autorităţii şi imaginii poliţiei în societate. Strategia urma să fie testată prin implementarea unui program-pilot şi extinsă la nivel naţional după evaluarea rezultatelor programului şi definirea celor mai bune practici.

În pofida unor eforturi interne cu implicarea nivelului mediu de conducere a ministerului afacerilor interne şi susţinerea din partea experţilor naţionali şi internaţionali, Strategia activităţii poliţieneşti comunitare nu a fost acceptată de conducerea MAI, iar acţiunile de conceptualizare a unor planuri de dezvoltare strategică, la solicitarea Guvernului Republicii Moldova, au fost redirecţionate la elaborarea Planului de dezvoltare instituţională.

Planul de dezvoltare instituţională a Ministerului Afacerilor Interne pentru anii 2009-2011 (elaborat în 2008) este primul document oficial elaborat în Republica Moldova care se referă în mod expres la poliţie şi activitatea poliţienească. Acest document indica la un şir de probleme instituţionale care determinau căderea continuă a imaginii şi autorităţii serviciului poliţienesc şi soluţionarea cărora treptat se transforma într-un imperativ politic:

• Structura organizaţională a MAI nu corespundea funcţiilor şi exista dublarea funcţiilor şi responsabilităţilor în cadrul MAI şi în cadrul sectorului „Justiţie şi Afaceri Interne”;

• Existau funcţii de elaborare a politicilor comasate cu cele de implementare;• MAI utiliza practici de management depăşite, iar sistemul de evaluare a

performanţelor era denaturat şi oferea statistică falsă;• MAI dispunea de capacităţi insuficiente de planificare, gestionare şi management,

iar planificarea bugetară nu era conectată cu procesul de elaborare a politicilor;

Desigur, existau şi alte probleme majore care, din considerente politice, nu au fost incluse în lista de deficienţe şi probleme instituţionale ale MAI incluse în planul de dezvoltare instituţională, cum ar fi:

5 Misiunea activităţii poliţieneşti. Planul de Dezvoltare Instituţională a MAI. Aprobat prin hotărârea Colegiului MAI, 25 iulie 2008.

6Iunie 2011

• Activitatea poliţienească era ruptă de la interesele societăţii şi existau situaţii de conflict de interese cu autorităţile publice locale;

• MAI avea o imagine şi încredere joasă, fiind totodată afectat de corupţie internă şi externă;

• MAI era în mare măsură politizat iar poliţia era folosită ca instrument în lupta politică.

Pe lângă faptul că acest document de planificare strategică a fost un document al ministerului, elaborat cu forţe proprii, şi nu un document impus din exterior, cea mai importantă realizare a Planului de Dezvoltare Instituţională a fost faptul că acest document recunoştea în mod oficial majoritatea problemelor grave de ordin instituţional şi determina o cale coerentă pentru soluţionarea acestora. În primul rînd, PDI stabilea o nouă misiune a MAI, care era substanţial diferită ca abordare de cea formulată în Legea cu privire la Poliţie din 1990. În conformitate cu PDI ministerul afacerilor interne urma să fie capabil „de a garanta fiecărui cetăţean un mediu sigur, bazat pe parteneriat între poliţie şi societate, management modern şi standarde înalte de performanţă.”6

În continuare, PDI stabilea trei obiective strategice de dezvoltare instituţională: 1. Alinierea Ministerului Afacerilor Interne la principiile şi standardele europene de

funcţionare, inclusiv prin modernizare, democratizare, demilitarizare şi optimizare; 2. Dezvoltarea şi monitorizarea politicilor bazate pe un parteneriat durabil, transparent

si pro-activ în vederea îmbunătăţirii prestării serviciilor; 3. Implementarea unui nou sistem poliţienesc, care va îngloba un management

modern, responsabil şi orientat la necesităţile comunităţii.

După aprobarea Planului de Dezvoltare Instituţională de către Colegiul MAI la 28 iulie 2008, Ministerul Afacerilor Interne nu a iniţiat procesul de implementare a PDI invocînd iniţial lipsa capacităţilor interne şi resurselor pentru elaborarea unor planuri detaliate de acţiuni corelate cu programele de finanţare, iar ulterior invocând campania de alegeri parlamentare care a fost lansată în Republica Moldova în ianuarie 2009.

6 Aprobată în cadrul şedinţei Comisiei de coordonare a reformei MAI din 20 ianuarie 2008

7Iunie 2011

III. Condiţiile succesului reformei.

Orice proces de reformă organizaţională urmează să răspundă iniţial la un set de întrebări cheie:

• Care este scopul proceselor de schimbare şi care sunt rezultatele aşteptate?• Cum aceste rezultate pot fi obţinute şi care este costul de implementare?• Ce schimbări urmează să fie operate în sistemul de organizare?• Care sunt limitele de efecte adverse care pot fi acceptate şi administrate?• Care sunt mecanismele de răspuns la reacţiile la schimbări?

Factori cheie pentru succesul reformei - Calitatea elaborării şi caracteristicile planului strategic - Sprijin din partea beneficiarilor / actorilor - O strategie corectă de implementare - Un management adecvat - Sprijin politic intern

Pentru asigurarea succesului reformelor într-o instituţie de o asemenea complexitate cum este Ministerul Afacerilor Interne este important de a ţine cont de mai mulţi factori, cei mai importanţi dintre care ar fi divergenţele dintre obiectivele, interesele, agenda şi capacităţile beneficiarilor şi promotorilor principali ale acestor reforme – politicul, instituţia şi cetăţeanul.

Politicul. Interesul major al politicului este puterea, care pe de o parte este asigurată prin controlul asupra instituţiilor administraţiei publice, şi în acest caz, Ministerul Afacerilor Interne este una dintre cele mai importante instituţii, iar pe de altă parte, de percepţia şi aşteptările publicului larg, care aşteaptă de la politic îndeplinirea promisiunilor pentru care a votat în campania electorală. În funcţie de fazele electorale politicul doreşte implementarea unor reforme, despre care a promis în perioada electorală sau pornind de la alte considerente politice interne, sau va sprijini stabilitatea instituţiei şi se va opune oricăror reforme.

Ca orice structură birocratică, Instituţia care este obiectul reformei, va opune o rezistenţă acestor procese prin tendinţa sa spre stabilitate – o situaţie care favorizează claritatea în reguli, standarde, viziuni, perspective, etc. Pe de altă parte, personalul instituţiei, de regulă doreşte nu reforme, care tradiţional sunt însoţite de perioade dificile de activitate, dar o modernizare „lină şi domoală” care să aibă ca efect o organizare mai eficientă, salarii (beneficii, statut social, etc.) mai mari şi înzestrare adecvate sarcinilor, provocărilor şi eforturilor depuse.

Publicul larg şi fiecare cetăţean în parte aşteaptă în primul rînd ca serviciile oferite de o instituţie publică să fie calitative, costurile acestor servicii să fie acceptabile, iar eventualele reforme să aducă creşterea calităţii şi diminuarea costurilor. Aşteptările sunt cu mult mai mari şi mai multiple în cazul unor instituţii serviciile cărora sunt solicitate în permanenţă, în domenii largi sau calitatea cărora a devenit deja un subiect de îngrijorare deosebită a comunităţii în general.

Elementele imperative ale reformei. Din punct de vedere academic reforma instituţională ca proces este o influenţă sistemică şi deliberată asupra variabilelor umane şi organizaţionale cu modificări complexe, în vederea obţinerii rezultatelor scontate. Această abordare presupune că procesul de reformă instituţională este unul cuprinzător, premeditat, planificat, vizează în primul rînd oamenii (deprinderile, mentalitatea, raporturile şi cultură organizaţională, normele) şi procesele organizaţionale (strategii, procese, structuri, mod de luare a deciziilor, motivaţii).

8Iunie 2011

IV. Motivele falimentării proceselor de reformă

Experienţa reformelor recente din administraţia publică nu este prea încurajatoare şi din acest motiv în procesul de reformă a unei asemenea instituţii importante şi complexe cum este Ministerul Afacerilor Interne este important de a lua în consideraţie principalele motive care conduc la falimentarea proceselor de reformă:

Bazate pe evaluări incomplete, subiective sau eronate. Evaluările incomplete, subiective sau eronate conduc la definirea unor obiective greşite şi stabilirea unor acţiuni care nu vor fi în măsură să soluţioneze problemele identificate.

Prea complexe, prea ambiţioase în raport cu resursele disponibile (oameni, timp, bani). Mai multe dintre reformele iniţiate în APC au fost mult prea ambiţioase şi cuprinzătoare în raport cu capacităţile instituţionale de a le gestiona şi asigura succesul proceselor de implementare. Din acest punct de vedere întrebarea cheie este dacă ministerul dispune de capacităţi pe măsura complexităţii reformelor preconizate?

Lipsa unei coaliţii pe măsura obiectivelor, sau pe cît de substanţial şi consecvent este sprijinul politic pentru implementarea reformelor dorite, în ce măsură acest sprijin poate fi asigurat pe întreaga durată a procesului de reforme?

Lipsa unei viziuni clare şi înţelegerii acesteia. Cu cît declaraţiile politice şi obiectivele iniţiale sunt mai generale şi lipsite de indicatori concreţi, cu atît elaborarea unei strategii sau program coerent de acţiuni devine mai dificilă iar viziunile asupra rezultatelor reformei mai confuze. Cu atât mai mult, multitudinea de reforme din alte domenii care au falimentat în final nu oferă un mediu prea favorabil pentru ca reformele să fie sprijinite din interior.

Deficienţe de comunicare a viziunii. În procesul de iniţiere şi implementare a reformei comunicarea cu beneficiarii şi actorii implicaţi este un element foarte important. Implicarea şi susţinerea acestora acordată de la bun început procesului de reforme este o precondiţie pentru asigurarea succesului general.

Lipsa unei corelări dintre rezultate pe termen scurt şi rezultate pe termen lung. Politicul deseori este tentat de a demonstra rezultate rapide şi nu întotdeauna doreşte să ţină cont de faptul că acţiunile cu impact politic sau mediatic în mare parte nu pot fi corelate cu agenda şi evenimente politice

9Iunie 2011

V. Concepţia de reformare a Ministerului Afacerilor Interne. Succese şi confuzii.7

1. Concepţia reformei stabileşte şapte principii fundamentale care formează o bază coerentă pentru un proces complex de reformă instituţională:

- transparenţa, parteneriatul şi orientarea socială;

- armonizarea cadrului juridic la rigorile şi standardele internaţionale

- prioritatea intereselor persoanei şi societăţii în ansamblu asupra celor de partid (neutralitatea politică) şi de nomenclatură

- asigurarea protecţiei eficiente a drepturilor de muncă şi sociale ale angajaţilor MAI

- principiul unităţii în acţiuni şi administrării riscului

- principiul specialităţii

- principiul descentralizării

Aceste principii în mare parte corespund principiilor de reformare a poliţiei din practica europeană şi obiectivelor politice urmărite în Planul de Guvernare.

2. Concepţia indică la următoarele probleme care urmează a fi soluţionate:

- Legislaţia este depăşită moral şi contravine principiilor democratice;

- Politizarea excesivă şi antrenarea angajaţilor în activităţi contrare atribuţiilor funcţionale;

- Îngrădirea pe larg a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, prin abuzuri, maltratări, corupţie, etc.;

- Tăinuirea în masă a delictelor şi falsificarea evidenţelor statistice din cauza criteriilor greşite de evaluare;

- Utilizarea metodelor de contact cu populaţia învechite, preponderent represive;

- Managementul ineficient şi netransparent al resurselor umane, lipsa sistemului de motivare şi protecţie socială necesară, nerespectarea condiţiilor de muncă pentru angajaţi, nivelul jos al salarizării şi dotarea slabă a serviciilor specializate;

- Sistemul extrem de centralizat de luare a deciziilor în cadrul MAI, existenţa mai multor structuri cu competenţe similare, subordonări duble şi chiar triple ale serviciilor, comunicarea deficientă pe interior şi pe exterior;

- Divizarea formală a poliţiei de stat şi poliţiei municipale, ne fiind respectate prevederile legale existente;

- Ineficienţa trupelor de carabinieri în formula lor actuală.

Comentarii: În concepţie este admisă greşeala de stabilire a legăturii „cauză-efect”. De fapt, din punct de vedere metodologic ar fi mai corect de indicat că problema principală în activitatea poliţiei este calitatea joasă a serviciilor prestate în diferite domenii, cum sunt asigurarea ordinii publice, combaterea criminalităţii, asigurarea securităţii traficului rutier, etc, iar la baza acestor probleme s-ar afla legislaţia depăşită, instruirea inadecvată, calitatea sistemului de management, comportamentul inadecvat al poliţiştilor, sistemul

7Concepţia de reformare a Ministerului Afacerilor Interne şi a structurilor subordonate şi

desconcentrate ale acestuia (HG. Nr. 1109 din 06.12.2010)

10Iunie 2011

eronat de valori profesionale, sistemul deficitar de evaluare, etc. În acelaşi mod, problema principală a ministerului ar fi calitatea joasă a politicilor elaborate, coordonarea insuficientă intra şi interdepartamentală, etc., iar motivele – regulile şi practicile de management, structura organizaţională, nivelul de instruire, etc.

3. În scopul soluţionării problemelor susmenţionate, concepţia determină următoarele zece obiective:

1. Perfecţionarea cadrului legal al activităţii poliţiei şi carabinierilor prin elaborarea Legii cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, Legii cu privire la carabinieri, altor acte legislative relevante în domeniu şi aducerea actelor normative subordonate legii în corespundere cu acestea;

2. Crearea structurilor de dirijare (de politici) şi de executare, asigurînd delimitarea strictă a funcţiilor subdiviziunilor MAI, potrivit specializării lor, cu identificarea şi stabilirea clară a competenţelor acestora: Departamentul poliţie, Departamentul trupelor de carabinieri, Departamentul de urmărire penală, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale;

3. Implementarea principiilor activităţii poliţieneşti comunitare prin consacrarea legislativă şi delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi ale poliţiei locale şi implementarea principiilor de colaborare instituţională;

4. Realizarea procesului de „demilitarizare” a poliţiei şi delimitarea statutului de poliţist de cel al altor categorii de funcţionari care asigură activitatea poliţiei;

5. Reformarea trupelor de carabinieri prin preluarea integrală de la poliţie a funcţiilor de menţinere şi restabilire a ordinii publice, precum prin şi trecerea la serviciul militar exclusiv prin contract;

6. Reformarea sistemului de pregătire şi promovare a personalului MAI prin crearea unui ciclu continuu de instruire profesională;

7. Revigorarea sistemului de evaluare a activităţii poliţiei şi altor subdiviziuni ale MAI pornind de la criteriile ce se vor referi la receptivitatea şi percepţia poliţiei faţă de necesităţile concrete ale comunităţii, participarea societăţii civile la identificarea şi soluţionarea problemelor ce ţin de securitatea comunităţii, nivelul de încredere şi respect faţă de poliţie etc.;

8. Sporirea rolului MAI şi al Serviciului Grăniceri în procesul de consolidare a cooperării organelor de drept în domeniul managementului integrat al frontierei de stat, inclusiv prin optimizarea activităţii Serviciului Grăniceri, prin atribuirea împuternicirilor depline de combatere a criminalităţii transfrontaliere;

9. Cesiunea funcţiilor poliţiei judecătoreşti către Ministerul Justiţiei;

10. Consolidarea capacităţii MAI în procesul de instruire a conducătorilor auto, inclusiv prin procedurile de monitorizare a instituţiilor care realizează această pregătire în vederea asigurării, în mod eficient şi continuu, a funcţiei de securitate a traficului rutier.

Comentarii: Din punct de vedere metodologic ar fi mai corect de indicat obiectivele reformei ca acel „produs final” care urmează a fi obţinut în cadrul reformei (o calitate anume de asigurare a ordinii publice, o relaţie anume dintre public şi poliţie, o relaţie anume dintre politic şi poliţie, o calitate anume de organizare internă, o structură organizaţională definită, un comportament si set de valori, etc. care urmează a fi obţinute). Astfel, „Perfecţionarea cadrului legal al activităţii poliţiei şi carabinierilor prin elaborarea

11Iunie 2011

Legii cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului” este, de fapt, nu un obiectiv, dar o acţiune concretă pentru realizarea unui obiectiv specific. Aceiaşi observaţie este valabilă şi în raport cu obiectivul 6 care stabileşte că obiectivul reformei este „reformarea sistemului de pregătire şi promovare a personalului MAI prin crearea unui ciclu continuu de instruire profesională”.

Erori şi confuzii. În formularea obiectivelor există şi erori principiale de conţinut. De exemplu:

- Conform practicilor OSCE „implementarea principiilor activităţii poliţieneşti comunitare” (ob.3) este legată mai mult de instruirea şi conduita poliţiştilor, de interacţiunea acestora cu populaţia, etc., iar „delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi ale poliţiei locale” este într-o măsură mai mare legată de procesul de descentralizare, decât de activitatea poliţienească comunitară.

- Conform practicilor internaţionale „demilitarizarea” este într-o măsură mai mare înţeleasa ca o modificare a regulilor interne din cadrul organizaţiei de la supremaţia ordinului la supremaţia legii, de la ierarhia şi subordonarea militară de tipul „comandant-subordonat” la ierarhia şi subordonarea de tip civil „şef-subaltern”. Astfel, concepţia se referă de fapt la demilitarizarea parţială a serviciului poliţienesc şi demilitarizarea completă a ministerului.

- În lista problemelor Concepţia constată că Trupele de carabinieri sunt ineficiente, însă nu menţionează ineficienţa îndeplinirii funcţiei de menţinere a ordinii publice de către poliţia de ordine publică. Totodată soluţia problemei este văzută prin preluarea de către trupele de carabinieri a misiunii de menţinere a ordinii publice şi profesionalizare a acestora, iar logica alegerii acestei opţiuni nu este explicată.

12Iunie 2011

VI. Concluzii generale privind provocările reformei.

- Concepţia reformei elaborată de MAI este un document complex şi multilateral, care, în caz dacă va fi implementat, ar putea conduce la modificări substanţiale în funcţionarea serviciului poliţienesc.

- La mai mult de un an de zile de la declararea obiectivului politic de reformare a MAI şi poliţiei Concepţia şi Planul de acţiuni sunt la moment unicele rezultate obţinute, pe timp ce atât pe plan naţional, cât şi pe plan internaţional s-a format un nivel ridicat de aşteptări la acest subiect. În acest sens urgentarea acţiunilor de reformă devine un imperativ.

- Imperativul reformei Ministerului Afacerilor Interne şi experienţa în mare parte negativă a reformelor recente din administraţia publică centrală impune o atenţie deosebită şi o abordare profesionistă a procesului de reformare. În condiţiile cînd capacităţile interne atît ale MAI, cît şi cele ale administraţiei publice centrale în general sunt destul de limitate, există un nivel ridicat de risc ca conceptualizarea şi iniţierea procesului de reformă să fie afectată, iar rezultatele pe termen mediu şi lung să fie diferite de cele aşteptate. În acest context, este necesară luarea în consideraţie a experienţelor proceselor de reformă anterioare, cît şi a respectarea cu stricteţe a metodologiilor de iniţiere, elaborare şi implementare a reformelor organizaţionale.

- Concepţia nu indică la conectarea/corelarea reformei cu alte procese mai largi cum ar fi reforma administraţiei publice centrale, reforma sectorului de securitate, reforma sectorului de justiţie şi afaceri interne, fapt care conţine riscul blocării procesului de implementare a unora dintre acţiuni (ex. delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi poliţiei locale ca parte a procesului de descentralizare; profesionalizarea trupelor de carabinieri ca parte a reformei din sectorul de securitate naţională şi apărare) şi să limiteze efectele scontate ale reformei, sau să inducă consecinţe nefaste în alte domenii decât cel în care activează poliţia.

- Există două tipuri de strategii în implementarea reformelor poliţieneşti: cea bazată pe impunerea unor reguli noi de organizare şi cea bazată pe modificarea valorilor, eticii şi comportamentului organizaţiei şi membrilor săi. Reforma actuală nu urmează nici unul dintre aceste modele şi nici scenariile recente implementate în alte state cum ar fi Georgia, Statele baltice sau cele din Europa Centrală şi de Sud-Est. În acest context, experienţele acumulate de statele respective şi organizaţiile internaţionale cu experienţă în domeniul reformei poliţieneşti ar putea fi inaplicabile, iar lecţiile învăţate – irelevante.

- Concepţia şi Planul de acţiuni elaborate de MAI pun un accent deosebit pe modificarea legislaţiei, deşi rezumarea doar la reglementările normative, fără anumite acţiuni ce ţin de modificarea comportamentului colaboratorilor poliţiei şi acţiuni care ar favoriza modificarea atitudinii cetăţenilor, conţine riscul că rezultatul scontat să nu fie atins.

- Fiind elaborată de minister, Concepţia conţine o viziune proprie (internă) a ministerului privind problemele serviciului poliţienesc şi căile de soluţionare ale acestora. Totodată, auto-evaluarea şi auto-reformarea sunt acţiuni care în mare măsură sunt expuse riscului unor atitudini subiective şi influenţei intereselor departamentale înguste. Astfel, Concepţia reformei MAI conţine riscul erorilor în procesul de evaluare a problemelor, determinare a obiectivelor şi acţiunilor şi ca rezultat a riscului ne-îndeplinirii obiectivelor scontate. O diminuare a acestor riscuri ar fi posibilă prin delegarea responsabilităţilor finale de elaborare a conceptului de reformă, de coordonare interdepartamentală a

13Iunie 2011

acţiunilor, de gestionare, monitorizare şi evaluare periodică a procesului de reformă la un nivel superior ministerului. Din experienţa activităţii diferitor comisii guvernamentale sau interministeriale se constată că capacitatea acestora de a gestiona asemenea procese complexe cum este reforma MAI şi poliţiei este limitată.

- Concepţia prevede acţiuni care necesită un dialog intensiv şi o coordonare detaliată cu alte ministere (MTIC, MAp, MJ, MF, etc) pe probleme de comun interes în unele dintre care poziţiile ministerelor sunt puţin compatibile sau divergente. Şi în această situaţie existenţa unui „arbitru extern”, care ar evalua necesitatea şi fezabilitatea unor decizii de compromis sau luarea unor decizii în favoarea unei sau altei opţiuni, ar fi în beneficiul reformei.

- Calitatea concepţiilor şi planurilor de acţiuni ar putea beneficia de o fundamentare mai concretă în caz dacă ar fi efectuată o analiză funcţională (analiza funcţiilor) detaliată a ministerului, subdiviziunilor subordonate, dar şi a instituţiilor din sector (ministerul justiţiei, procuratura generală, centrul de combatere a crimelor economice şi corupţie, serviciul grăniceri, etc).

- Planul de acţiuni condiţionează implementarea reformei cu intrarea în vigoare a unui număr impunător de acte legislative, iar însăşi lansarea reformei de adoptarea unei noi legi cu privire la poliţie şi a unei noi legi cu privire la serviciul de carabinieri. În acest sens Comisia Securitate Naţională, Apărare şi Ordine Publică va avea responsabilitatea de a evalua calitatea unui număr impunător de proiecte de legi complexe şi a consecinţelor implementării acestora. Constatarea unor nereguli în proiectele de acte legislative prezentate spre examinare sau constatarea unei calităţi insuficiente a acestora nu poate fi exclusă din consideraţie, fapt care va conduce la frânarea reformei şi depăşirea termenilor preconizaţi.

- Planul de acţiuni nu prevede costuri suplimentare pentru implementarea acţiunilor de reformă, fapt care nu insuflă credibilitate evaluării financiare a acţiunilor şi impactului reformei. Este mai probabil că lipsa unei analize a costurilor reformei de fapt se datorează lipsei unor capacităţi interne şi metodologii respective. Totodată, perspectivele de implementare a reformei ar putea fi mai clare în caz dacă ar fi susţinute de o analiză financiară detaliată.

14Iunie 2011

ANEXEAnexa 1.

Obiective cu referire la reforma MAI din Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2009-2013.

....Supremaţia legiiGuvernul va asigura respectarea principiului separării şi independenţei puterilor legislativă, executivă şi judecătorească; aplicarea uniformă şi corectă a legilor şi egalităţii tuturor în faţa legii. Guvernul realizează că justiţia independentă reprezintă elementul-cheie al statului de drept şi al unei guvernări democratice şi este instrumentul care trebuie să asigure suportul necesar pentru celelalte reforme. Doar un sistem de drept bine organizat poate asigura atragerea investiţiilor, lupta cu corupţia, combaterea criminalităţii şi protecţia drepturilor omului. Din aceste motive, Guvernul va acorda un rol deosebit edificării statului de drept, implicit prin promovarea unor reforme de ordin structural şi procedural în justiţie.

....Edificarea statului de drepta. Protecţia drepturilor omului

Obiective de guvernare:1. Dezvoltarea cadrului legal şi instituţional în domeniul drepturilor omului.2. Redresarea situaţiei în domeniile drepturilor omului considerate problematice pentruRepublica Moldova (eradicarea torturii şi altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante; libertatea individuală şi securitatea persoanei; accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil; dreptul la libera exprimare şi accesul la informaţie etc.).3. Consolidarea mecanismelor de protecţie a drepturilor omului.

Acţiuni prioritare:• Reformarea instituţiilor de forţă ale statului în vederea eliminării premiselor şi practicilor de tortură, maltratare, a măsurilor de reprimare nejustificate, arbitrare şi neproporţionale;• Modernizarea mecanismului de investigare a cazurilor de tortură şi maltratare;• Transferarea instituţiilor de detenţie provizorie din jurisdicţia Ministerului Afacerilor Interne în cea a Ministerului Justiţiei;• Reformarea cadrului de instruire continuă a cadrelor pentru instituţiile de forţă ale statului;• Reformarea mecanismului de înregistrare şi reînregistrare a organizaţiilor necomerciale în vederea asigurării respectării libertăţii de asociere;• Includerea studierii drepturilor fundamentale ale omului în programele de studii din învăţămîntul preuniversitar şi universitar;• Stabilirea unui sistem electronic integrat de evidenţă a plîngerilor din partea cetăţenilor;• Perfecţionarea cadrului normativ şi instituţional privind cultele religioase, pentru a preveni discriminarea pe criterii confesionale.• Reformarea Ministerului Afacerilor Interne prin descentralizarea structurii acestuia;

15Iunie 2011

Anexa 2.

Obiective cu referire la reforma MAI din Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2011-2014

…

Reformarea Ministerului Afacerilor Interne:

- Demilitarizarea Ministerului Afacerilor Interne;

- Perfecţionarea cadrului legal al activităţii poliţiei şi carabinierilor (elaborarea unui cadru normativ modern pe segmentul asigurării ordinii publice şi combaterii criminalităţii);

- Delimitarea competenţelor structurilor subordonate Ministerului Afacerilor Interne (poliţie, carabinieri, urmărire penală) şi implementarea principiilor de îmbunătăţire a cadrului instituţional, organizatoric şi funcţional;

- Descentralizarea parţială a serviciilor poliţieneşti la nivelul autorităţilor publice locale de nivelul al doilea, apropierea poliţiei prin servicii de calitate pentru cetăţeni; consolidarea funcţiilor de prestare a serviciilor de menţinere a ordinii publice în cadrul Regimentului de patrulă şi santinelă „Scut” şi asigurarea ordinii publice prin descentralizarea şi consolidarea serviciilor în cadrul autorităţilor publice locale de nivelul al doilea;

- Reformarea sistemului de pregătire şi promovare a personalului Ministerului Afacerilor Interne;

- Implementarea principiilor activităţii poliţieneşti comunitare prin delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi ale poliţiei locale şi implementarea principiilor de colaborare instituţională;

- Reformarea trupelor de carabinieri prin preluarea integrală de la poliţie a funcţiilor de menţinere şi restabilire a ordinii publice şi trecerea graduală la serviciul prin contract;

- Sporirea calităţii managementului în situaţii excepţionale prin crearea şi elaborarea mecanismelor de interacţiune a tuturor autorităţilor responsabile de gestionarea situaţiilor excepţionale;

- Asigurarea controlului securizat al fluxurilor migraţionale, traficului de mărfuri, combaterea traficului de persoane, droguri şi armament etc. pe segmentul transnistrean;

- Modernizarea mecanismelor de investigare a cazurilor de încălcare a drepturilor şi intereselor persoanelor fizice şi juridice;

- Crearea unui nou sistem de evaluare a activităţii poliţiei şi a altor subdiviziuni ale Ministerului Afacerilor Interne, cu participarea societăţii civile şi a comunităţilor, pentru sporirea receptivităţii poliţiei faţă de problemele comunităţii;

- Cesiunea funcţiilor poliţiei judecătoreşti către Ministerul Justiţiei;

- Intensificarea parteneriatului cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, organizaţiile obşteşti, nonguvernamentale şi societatea civilă;

- Dezvoltarea statisticilor dezagregate şi accesibile în domeniul activităţii agenţiilor poliţieneşti, care vor fi publicate şi accesibile publicului.

16Iunie 2011

Anexa 3.

Concepţia de reformare a Ministerului Afacerilor Interne şi a structurilor subordonate şi desconcentrate ale acestuia

Anexă la Hotărîrea Guvernului nr.1109

din 6 decembrie 2010

Capitolul I. Definirea problemei şi descrierea situaţiei

1. Aspiraţiile de integrare europeană, rigorile statului de drept şi principiile democratice la care Republica Moldova se aliniază generează necesitatea iniţierii unui amplu proces de reformare a Ministerului Afacerilor Interne (în continuare – MAI), în vederea apropierii acestuia de comunitate. În timp ce exigenţele populaţiei faţă de calitatea serviciilor publice cresc, structurile MAI, în formula lor actuală, nu întotdeauna sînt în stare să ofere rezultate de calitatea corespunzătoare.

Analiza aprofundată a situaţiei a permis să se constate următoarele:

    a) legislaţia care reglementează activitatea poliţiei şi a carabinierilor este depăşită moral şi nu mai corespunde cerinţelor timpului. Situaţia este caracteristică în special Legii cu privire la poliţie, care conţine reglementări improprii acesteia, precum şi prevederi ce formează obiectul altor legi. Legea cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, în forma actuală, nu corespunde rigorilor şi obiectivelor care stau în faţa acestei structuri. Din aceste considerente se impune necesitatea elaborării şi adoptării, în regim de urgenţă, a unor acte legislative care să reglementeze, pe bază de principii moderne şi democratice, activitatea structurilor de menţinere a ordinii publice şi de luptă cu criminalitatea.

    b) metodele de relaţionare cu populaţia ale poliţiei, carabinierilor şi altor subdiviziuni ale MAI sînt, de asemenea, învechite, generînd necesitatea atît a revizuirii formelor de colaborare cu societatea civilă, cît şi a modificării criteriilor de evaluare a activităţii subdiviziunilor MAI.

    c) iniţial, MAI reprezenta o structură cu un aparat poliţienesc (de fapt, un minister de poliţie) cu structuri dispersate, fără un centru unic de administrare şi dirijare, cu dublări de funcţii, care – în consecinţă – generau conflicte de competenţă. În acest sens, se cere operarea unei reformări conceptuale, instituţionale şi funcţionale, astfel încît poliţia să reprezinte o structură separată, cu competenţe speciale, distincte de cele ale organelor de urmărire penală, ale carabinierilor şi ale Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţilor Excepţionale. Reforma iniţiată urmează să asigure delimitarea structurilor de elaborare a documentelor de politici (aparatul central al MAI) de cele de implementare a acestora.

    d) instrumentele existente de prevenire a politizării structurilor poliţieneşti sînt ineficiente, fapt ce impune elaborarea şi implementarea unor metode ce ar garanta în mod efectiv prevenirea oricăror imixtiuni în activitatea instituţiilor MAI.

    e) actualul statut al Serviciului Grăniceri nu permite examinarea la faţa locului, multilateral şi sub toate aspectele, a cazurilor de încălcare a legislaţiei, de comitere a infracţiunilor sau contravenţiilor, deoarece acest serviciu, conform prevederilor legislaţiei în vigoare, nu este subiect de urmărire penală, iar competenţele stabilite de lege nu oferă posibilitatea asigurării depline a ordinii publice şi combaterii eficiente a fenomenelor criminale cu caracter transfrontalier. Cadrul funcţional al MAI cuprinde sarcina de a interveni direct în activitatea de prevenire şi combatere a fenomenului infracţional, precum şi sarcina de menţinere a ordinii publice pe întreg teritoriul Republicii Moldova, inclusiv pe segmentul de frontieră. Totodată, MAI nu dispune de structuri funcţionale specializate, care să intervină în permanenţă în contracararea faptelor ilegale, acest lucru fiind posibil doar ocazional, la solicitarea Serviciului Grăniceri. ...Situaţia creată poate fi soluţionată prin învestirea Serviciului Grăniceri cu funcţii de asigurare a ordinii publice şi de urmărire penală şi interconexiunea bazelor de date cu cele ale MAI. În final, acest fapt va asigura integrarea Serviciului Grăniceri în sistemul organelor de asigurare a ordinii publice şi de luptă cu criminalitatea, precum şi implementarea unui management integrat al frontierei de stat.

    f) pentru executarea sarcinii de asigurare a securităţii circulaţiei rutiere, MAI îşi exercită competenţele pe segmentul de funcţii care presupune influenţa cu caracter administrativ-contravenţional. Instituţia trebuie să-şi consolideze prezenţa şi influenţa pe unul dintre cele mai importante segmente în realizarea acestei sarcini – şcolarizarea şi pregătirea candidatului care doreşte să obţină dreptul de a conduce unităţile de transport. Contribuţia MAI la instruirea viitorilor conducători auto poate fi determinantă în ceea ce priveşte influenţarea pozitivă a securităţii traficului rutier.

    g) implicarea trupelor de carabinieri, în formula funcţională existentă la momentul actual, în menţinerea ordinii publice este ineficientă din cauza faptului că personalul acestei structuri de ordine este format, prioritar, din militari (carabinieri) care satisfac serviciul militar în termen, iar calificarea acestora este  insuficientă şi

17Iunie 2011

poate atinge un nivel minim suficient doar în timp de un an, termen la care aceştia urmează a fi trecuţi în rezervă. Situaţia dată impune crearea unor trupe de carabinieri bazate pe principiul de profesionalism, prin îndeplinirea serviciului militar în bază de contract.

    h) pînă în momentul de faţă nu este finalizat procesul de excludere din componenţa MAI a subdiviziunilor cu funcţii de asigurare a bunei funcţionări a justiţiei. Aceasta impune necesitatea cesiunii funcţiilor poliţiei judecătoreşti cu atribuţii improprii activităţii pur poliţieneşti în subordinea Ministerului Justiţiei.

    2. Situaţia creată cere identificarea unui mecanism eficient de conlucrare între poliţie şi administraţia publică în vederea consolidării parteneriatului cu societatea civilă, precum şi asigurării unui serviciu poliţienesc transparent, accesibil şi responsabil pe întreg teritoriul ţării. Realizarea acestui obiectiv de importanţă majoră poate avea loc, pentru MAI, prin lichidarea stereotipului unei instituţii militarizate şi de represiune, care, în prezent, nu corespunde cerinţelor europene şi nu contribuie la îmbunătăţirea semnificativă a serviciilor prestate societăţii. Totodată, în procesul realizării acestui obiectiv, urmează a fi menţinut specificul tradiţional pozitiv de activitate, evitîndu-se, astfel, dublările şi conflictele de competenţă. Obiectivul-cheie al reformei MAI se încadrează în tendinţa de modernizare a sistemului afacerilor interne, avînd drept scop sporirea receptivităţii acestuia la necesităţile comunităţii....

Capitolul II. Principiile de bază şi cadrul juridic relevant pentru soluţionarea problemei

    4. Concepţia de reformare a MAI (în continuare – Concepţie), avînd ca fundament cerinţele unui şir de documente de politici naţionale, are drept obiectiv consacrarea principiilor de îmbunătăţire radicală a cadrului instituţional, organizaţional şi funcţional al MAI, trasînd, totodată, căile principale de realizare a acestora.     Realizarea reformei MAI va avea la bază următoarele principii:     a) transparenţa, parteneriatul şi orientarea socială – care presupune desfăşurarea tuturor activităţilor de către MAI şi structurile funcţionale ale acestuia într-un mod transparent, fiind discutate în mod public, cu luarea în considerare a necesităţilor de interes public şi aspiraţiilor cetăţenilor, ca urmare a implementării reformei MAI;    b) armonizarea cadrului juridic la rigorile şi standardele internaţionale – prin elaborarea actelor legislative ce ar reglementa activitatea structurilor funcţionale ale MAI (Legea cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, Legea cu privire la carabinieri etc.);    c) prioritatea intereselor persoanei şi societăţii în ansamblu asupra celor de partid (neutralitatea politică) şi de nomenclatură – prin excluderea totală a posibilităţii de politizare sau de implicare în acţiuni politice a structurilor funcţionale ale MAI, precum şi prin aplicarea unui sistem de evaluare a priorităţilor de activitate;    d) asigurarea protecţiei eficiente a drepturilor de muncă şi sociale ale angajaţilor MAI – prin consacrarea legislativă şi asigurarea instituţională, funcţională şi organizaţională a drepturilor specifice acestor categorii de angajaţi;    e) principiul unităţii în acţiuni şi administrării riscului – ce presupune implementarea, prin prisma reformei instituţionale a MAI, a sistemului de coordonare eficientă a acţiunilor tuturor structurilor de stat de menţinere şi restabilire a ordinii publice, de combatere a criminalităţii şi sporire a responsabilităţii acestora pentru eficienţa activităţii;    f) principiul specialităţii – prin delimitarea clară, ca structuri separate, a poliţiei, carabinierilor, organelor de urmărire penală şi Serviciului Protecţiei Civilă şi Situaţiilor Excepţionale, potrivit specificului activităţii lor, precum şi a competenţelor acestora;    g) principiul descentralizării – ce are drept obiectiv crearea condiţiilor reale de antrenare a comunităţilor şi autorităţilor locale în activitatea de menţinere a ordinii publice, prin implementarea poliţiei comunitare şi a principiilor de colaborare instituţională.

......

Capitolul III. Obiectivele Concepţiei

6. Obiectivele Concepţiei reformei MAI sînt următoarele:

    a) perfecţionarea cadrului legal al activităţii poliţiei şi carabinierilor prin elaborarea Legii cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, Legii cu privire la carabinieri, altor acte legislative relevante în domeniu şi aducerea   actelor normative subordonate legii în corespundere cu acestea;

    b) crearea structurilor de dirijare (de politici) şi de executare, asigurînd delimitarea strictă a funcţiilor subdiviziunilor MAI, potrivit specializării lor, cu identificarea şi stabilirea clară a competenţelor acestora: Departamentul poliţie, Departamentul trupelor de carabinieri, Departamentul de urmărire penală, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale;

    c) implementarea principiilor activităţii poliţieneşti comunitare prin consacrarea legislativă şi delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi ale poliţiei locale şi implementarea principiilor de colaborare instituţională;

18Iunie 2011

    d) realizarea procesului de „demilitarizare” a poliţiei şi delimitarea statutului de poliţist de cel al altor categorii de funcţionari care asigură activitatea poliţiei;

    e) reformarea trupelor de carabinieri prin preluarea integrală de la poliţie a funcţiilor de menţinere şi restabilire a ordinii publice, precum prin şi trecerea la serviciul militar exclusiv prin contract;

    f) reformarea sistemului de pregătire şi promovare a personalului MAI prin crearea unui ciclu continuu de instruire profesională;    g) revigorarea sistemului de evaluare a activităţii poliţiei şi altor subdiviziuni ale MAI pornind de la criteriile ce se vor referi la receptivitatea şi percepţia poliţiei faţă de necesităţile concrete ale comunităţii, participarea societăţii civile la identificarea şi soluţionarea problemelor ce ţin de securitatea comunităţii, nivelul de încredere şi respect faţă de poliţie etc.;

    h) sporirea rolului MAI şi al Serviciului Grăniceri în procesul de consolidare a cooperării organelor de drept în domeniul managementului integrat al frontierei de  stat, inclusiv prin optimizarea activităţii Serviciului Grăniceri, prin atribuirea împuternicirilor depline de combatere a criminalităţii transfrontaliere;

i) cesiunea funcţiilor poliţiei judecătoreşti către Ministerul  Justiţiei;

    j) consolidarea capacităţii MAI în procesul de instruire a conducătorilor auto, inclusiv prin procedurile de monitorizare a instituţiilor care realizează această pregătire în vederea asigurării, în mod eficient şi continuu, a funcţiei de securitate a traficului rutier.

Obiectivul I. Perfecţionarea cadrului normativ

7. Cadrul normativ ce reglementează activitatea poliţiei şi a carabinierilor a fost elaborat şi adoptat încă la începutul anilor 90 ai secolului trecut. Pe parcursul perioadei care s-a scurs de atunci au fost adoptate Constituţia Republicii Moldova, Codul penal, Codul de procedură penală, precum şi alte acte legislative care, implicit, reglementează anumite categorii de raporturi ce privesc activitatea autorităţilor ce au în sarcină lupta cu criminalitatea şi menţinerea ordinii publice (Legea privind statutul ofiţerului de urmărire penală, Legea privind statutul ofiţerului de informaţie şi securitate etc.).... Legea cu privire la poliţie şi Legea cu privire la trupele de carabinieri sînt învechite din punct de vedere moral şi, în mare parte, inaplicabile, impunîndu-se necesitatea elaborării unor noi legi cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului şi cu privire la carabinieri, care să reflecte aspiraţiile democratice şi moderne ale structurilor de menţinere a ordinii publice şi de combatere a criminalităţii.

8. Proiectul legii cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului urmează să definească clar natura juridică a activităţii poliţieneşti, delimitînd-o de alte genuri de activitate, cum ar fi cea de urmărire penală, gestionare a situaţiilor de criză sau de altă natură, iar prin prisma acesteia, să separe statutul poliţistului de statutul altor angajaţi ai poliţiei. Acesta urmează să consacre principiile de activitate a poliţiei, statutul ei de organizaţie şi structură nemilitarizată, precum şi alte reglementări în acest sens.

9. Proiectul legii cu privire la carabinieri urmează să reglementeze preluarea de la poliţie a funcţiei de menţinere şi restabilire a ordinii publice şi de pază a obiectivelor de importanţă majoră. În proiectul legii vizate urmează a fi reglementat principiul îndeplinirii serviciului militar în trupele de carabinieri pe bază de contract, astfel încît activitatea de menţinere şi restabilire a ordinii publice să fie realizată de un personal profesionist, cu experienţă în activitate.

Obiectivul II. Delimitarea strictă a atribuţiilor şi competenţelor subdiviziunilor subordonate ale MAI, potrivit specializării

10. Situaţia constatată la finele anului 2009 cu referinţă la structura organizaţională a MAI denotă faptul că aparatul MAI reprezinta o formaţiune poliţienească, avînd în subordine atît structuri poliţieneşti, cît şi structuri improprii acestui specific de activitate (Trupele de Carabinieri şi Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale).

11. Avînd în vedere faptul că MAI reprezintă o autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate, în subordinea căreia intră formaţiuni poliţieneşti şi nepoliţieneşti, urmează a fi delimitat strict, din punct de vedere structural şi funcţional, efectivul poliţienesc, care se va afla sub conducerea unică şi nemijlocită a Departamentului poliţie.

12. În acelaşi sens, se impune necesitatea asigurării unei independenţe structurale şi funcţionale a organului de urmărire penală, prin reorganizarea lui într-un departament independent de cel al poliţiei, şi anume Departamentul urmărire penală.

13. În urma reorganizării structurale, MAI va dispune de un mecanism eficient de asigurare a implementării documentelor de politici elaborate de aparatul central şi, totodată, va exercita organizarea şi coordonarea activităţii tuturor subdiviziunilor sale în domeniile de activitate – poliţie, urmărire penală, carabinieri, protecţie

19Iunie 2011

civilă. La nivel local vor fi create comisariate raionale ale afacerilor interne, care vor cuprinde structuri desconcentrate ale poliţiei, carabinierilor, Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, precum şi altor servicii din cadrul organelor afacerilor interne. Comisariatul raional al afacerilor interne va fi condus de un comisar, care va fi reprezentantul MAI în raion, asigurînd managementul tuturor subdiviziunilor desconcentrate ale MAI în teritoriu.

14. Reforma organizaţională a MAI, avînd ca efect crearea Departamentului poliţie, Departamentului urmărire penală, Departamentului trupelor de carabinieri, Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, va permite delimitarea clară a atribuţiilor ce urmează a fi exercitate de fiecare dintre aceste subdiviziuni, asigurînd, totodată, independenţa uneia faţă de alta şi coordonarea efectivă a activităţilor de combatere a criminalităţii şi de menţinere a ordinii publice.

Obiectivul III. Implementarea principiilor activităţii poliţieneşti comunitare prin delimitarea competenţelor poliţiei de stat şi ale poliţiei locale

15. În ultimii ani se constată o ruptură a legăturii dintre activitatea poliţiei şi interesele locale ale entităţilor teritoriale ce se autoadministrează. Aceasta se datorează faptului că, în majoritatea cazurilor, conceptul de divizare a poliţiei în poliţie de stat şi cea municipală nu şi-a atins scopul preconizat, de cele mai multe ori activitatea poliţiei limitîndu-se la protejarea intereselor de ordin general-statal. În acest sens, orientarea atenţiei şi a eforturilor poliţiei spre interesele comunitare reprezintă un obiectiv primordial pentru etapa actuală de reformare a MAI.    16. Activitatea poliţienească comunitară, definită ca „activitate poliţienească în parteneriat” şi „activitate poliţienească bazată pe comunitate”, este un concept şi un model de modernizare instituţională, care are drept obiectiv sporirea receptivităţii poliţiei faţă de necesităţile comunităţii. Acest model de activitate poliţienească încurajează o participare sporită a publicului la identificarea şi soluţionarea problemelor de securitate ale comunităţii prin intermediul activităţii în parteneriat. Activitatea poliţienească comunitară este o completare majoră, de ordin strategic, a practicilor poliţieneşti tradiţionale în ţările din spaţiul european. ............    17. Un element esenţial în edificarea principiilor de poliţie comunitară este implementarea reglementărilor ce ar asigura delimitarea poliţiei de stat de cea locală. În acest sens, poliţia de stat va cuprinde structuri care vor avea în sarcină activităţi de interes public general-statal, iar poliţia locală va avea drept obiectiv de activitate asigurarea realizării intereselor de nivel local. De asemenea, poliţia locală va fi diriguită în activitatea sa de autorităţile administraţiei publice locale, iar controlul legalităţii actelor realizate de către acestea va aparţine MAI, precum şi altor organe, potrivit legislaţiei. Astfel, fără a modifica sistemul de finanţare a poliţiei în cadrul MAI (de stat – de la bugetul de stat şi locală – de la bugetul local), prin implementarea acestui sistem se va realiza o strictă delimitare a competenţelor poliţieneşti, evitîndu-se dublarea în funcţii şi atribuţii.

MAI va trebui să-şi revizuiască, în acest sens, managementul de organizare şi funcţionare a activităţii sale, urmînd să întreprindă o serie de acţiuni, precum:

a) delegarea responsabilităţilor şi descentralizarea procesului de luare a deciziilor şi de management al resurselor de la nivelul de conducere către colaboratorii de poliţie aflaţi în contact direct cu populaţia;

b) optimizarea responsabilităţilor, astfel încît pînă şi entităţile locale şi colaboratorii de nivel inferior să dispună de libertate în luarea deciziilor, iar persoanele ce deţin funcţii de conducere să-şi asume un rol de coordonare, dirijare şi suport al colaboratorilor aflaţi în contact direct cu populaţia;

c) modificarea procesului de comunicare din cadrul organului de poliţie de la un model de comunicare cu caracter predominant „de sus - în jos” către o comunicare cu un caracter mai pronunţat „de jos - în sus” sau „de la egal la egal”;

d) evaluarea performanţelor care trebuie să fie concentrată pe abilităţile colaboratorilor de poliţie de a aborda, în mod eficient, problemele reale ale comunităţii şi de a implica societatea civilă în acest efort. 

18. Conceptul activităţii poliţieneşti comunitare urmează a fi implementat în cîteva etape. Prima etapă presupune elaborarea bazei legale a diferenţierii poliţiei de stat de cea locală, odată cu determinarea competenţelor. Aceasta va fi posibil prin elaborarea şi adoptarea unei legi cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, precum şi prin operarea modificărilor şi completărilor corespunzătoare în Codul contravenţional, Codul de procedură penală, Legea privind administraţia publică locală, alte acte legislative şi normative subordonate legii. Etapa a doua va presupune reorganizarea poliţiei în ansamblu (a Departamentului poliţie şi a subdiviziunilor desconcentrate ale poliţiei în teritoriu – comisariatele) în aşa fel încît să fie delimitate clar structurile poliţieneşti care acţionează în interesul general al statului şi cele care acţionează în interes local. În acest sens, în proiectul legii cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului urmează a fi identificate principiile de delimitare a competenţelor între poliţia de stat şi cea locală, acestea fiind privite ca entităţi diferite şi nesubordonate una alteia. Concomitent, se va ţine cont de faptul că poliţia locală va fi încadrată în activitate potrivit competenţei jurisdicţionale şi teritoriale, iar poliţia de stat – doar potrivit competenţei jurisdicţionale. Astfel, poliţia de stat se va deosebi de poliţia locală, în ceea ce ţine de competenţe, doar după competenţa jurisdicţională. Specializarea structurilor poliţieneşti va reieşi din categoria interesului protejat şi a teritoriului deservit. Corespunzător, în comisariatele raionale ale afacerilor interne vor exista structuri ale poliţiei locale şi structuri ale poliţiei de stat. Comisarul va fi reprezentantul statului care va conduce activitatea atît a poliţiei de

20Iunie 2011

stat, cît şi a celei locale, însă atît structurile poliţieneşti locale, cît şi cele de stat vor avea conducători desemnaţi sau aleşi, după caz.

Obiectivul IV. Realizarea procesului de „demilitarizare” a poliţiei

19. Practicile internaţionale au demonstrat că eficienţa în realizarea scopurilor principale ale structurilor poliţieneşti – asigurarea respectării şi protejării drepturilor omului – poate fi atinsă prin formarea unei structuri nemilitarizate a poliţiei. Principiul de bază în activitatea acesteia reprezintă obligativitatea respectării necondiţionate a drepturilor omului.

20. Avînd în vedere faptul că una dintre condiţiile de asigurare a legalităţii în activitatea poliţienească este desfăşurarea procesului de demilitarizare a poliţiei şi constatînd că, de fapt şi de drept, acest proces este deja în curs de realizare, urmează a fi întreprinse unele măsuri pentru eficientizarea şi accelerarea acestuia.

21. Necesitatea finalizării procesului de demilitarizare a poliţiei rezultă dintr-o serie de reglementări implementate deja în practica activităţii poliţieneşti. Astfel, potrivit Concepţiei reformei militare, aprobate prin Hotărîrea Parlamentului nr.1315-XV din 26 iulie 2002, Forţele Armate sînt compuse din Armata Naţională, Trupele de Grăniceri şi Trupele de Carabinieri. Drept urmare, poliţia nu face parte din structurile militare, iar poliţiştii nu au statut de militari, la fel ca şi colaboratorii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Serviciului de Protecţie şi Pază de Stat, Departamentului instituţiilor penitenciare, Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale. Această prevedere este conţinută şi în alte acte legislative. Astfel, statutul militarilor în termen şi al celor angajaţi prin contract cade sub incidenţa Legii nr.1245-XV din 18 iulie 2002 cu privire la pregătirea cetăţenilor pentru apărarea Patriei şi Legii nr.162-XVI din 22 iulie 2005 cu privire la statutul militarilor care reglementează, printre altele, şi acordarea gradelor militare. Statutul juridic al poliţiştilor este stabilit prin Legea nr.416-XII din 18 decembrie 1990 cu privire la poliţie, precum şi prin alte acte normative, iar acordarea gradelor speciale este reglementată de Hotărîrea Parlamentului nr.637-XII din 10 iulie 1991 „Cu privire la gradele speciale pentru efectivul de trupă şi corpul de comandă al organelor afacerilor interne”. O altă diferenţă ce se desprinde din cadrul legal este faptul că, potrivit articolului 9 din Regulamentul disciplinei militare, aprobat prin Legea nr.52-XVI din 2 martie 2007, militarul execută necondiţionat, întocmai şi în termen ordinul (dispoziţia) comandantului (şefului). În acelaşi timp, potrivit articolului 31 din Legea nr.416-XII din 18 decembrie 1990 cu privire la poliţie, „la primirea unui ordin sau a unor indicaţii ale şefului şi ale persoanelor oficiale ce vin în contradicţie cu legea, colaboratorul poliţiei este dator să se călăuzească de lege”. Potrivit Regulamentului disciplinei militare menţionat mai sus, în privinţa militarului, ca sancţiune disciplinară, poate fi aplicat, pe lîngă alte sancţiuni disciplinare, şi arestul. În cadrul poliţiei această sancţiune nu poate fi aplicată. Potrivit Codului de procedură penală, judecarea cauzelor penale privind infracţiunile săvîrşite de militari este dată în competenţa judecătoriilor militare, iar a cauzelor privind infracţiunile săvîrşite de poliţişti – a judecătoriilor de drept comun. De asemenea, conform Legii cu privire la poliţie, colaboratorii poliţiei au dreptul să se asocieze în sindicate, pentru apărarea drepturilor şi intereselor lor, acest drept nefiind acordat militarilor.

22. Astfel, pentru garantarea scopului general al reformei MAI, se impune necesitatea stabilirii obiectivului de demilitarizare a poliţiei, prin acţiuni ce urmează să se axeze pe restructurarea subdiviziunilor MAI, în aşa fel încît statutul de poliţist să fie acordat doar categoriilor de angajaţi ce exercită funcţii poliţieneşti. Procesul de demilitarizare a poliţiei va fi realizat şi prin implementarea unui sistem care să asigure diferenţierea funcţiilor şi atribuţiilor de poliţist de celelalte categorii de funcţii. În acest sens, atestarea şi acordarea gradelor speciale de poliţist se vor efectua doar pentru categoriile de funcţionari care exercită activităţi poliţieneşti. Alte categorii de funcţii care, chiar dacă asigură activitatea poliţienească, dar nu cad sub incidenţa statutului de poliţist, nu pot fi considerate drept funcţii poliţieneşti. .....24. Unul dintre obiectivele procesului de demilitarizare este delimitarea strictă în cadrul statelor de personal a funcţiilor care se bucură de statutul de poliţist, cu facilităţile, dar şi obligaţiile şi rigorile ce reies din acesta. Identificarea cadrului de funcţii poliţieneşti în cadrul MAI şi, în special, în cadrul Departamentului poliţie se va solda cu reducerea numărului de poliţişti, ceea ce va permite finanţarea şi salarizarea adecvată a acestora.

Obiectivul V.  Reformarea trupelor de carabinieri

..... 26. Scopul reformei trupelor de carabinieri (trupelor interne) este operaţionalizarea structurii de forţe la nivelul cerinţelor impuse de necesitatea asigurării unei capacităţi suficiente pentru a contracara riscurile la adresa securităţii şi ordinii publice, pentru a realiza sarcinile principale ale trupelor de carabinieri – menţinerea ordinii de drept, apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, restabilirea ordinii publice, paza obiectivelor de importanţă majoră, precum şi, în caz de asediu sau de război, contracararea tentativelor de destabilizare a ordinii publice. .. reformarea trupelor de carabinieri nu va avea ca rezultat afectarea capacităţii de apărare a statului. Carabinieirii urmează să exercite funcţiile stabilite în cadrul sistemului naţional de apărare.

   27. Reforma instituţională a trupelor de carabinieri va cuprinde următoarele măsuri:Modificarea principiilor şi criteriilor de selectare a persoanelor care urmează să-şi îndeplinească serviciul în trupele de carabinieri. Această etapă va presupune aprobarea la nivel de Guvern a criteriilor de selectare a tinerilor ce urmează să îndeplinească serviciul militar în termen în cadrul trupelor de carabinieri. Aceştia vor

21Iunie 2011

trebui să corespundă unor exigente ce privesc aspectul fizic şi capacităţile intelectuale (înălţimea de cel puţin 175 cm; studii cel puţin de nivel liceal etc.); Trecerea trupelor de carabinieri la serviciul pe bază de contract prin angajarea treptată a cîte 25% din efectiv pe bază de contract anual şi micşorarea proporţională a contingentului de recruţi în termen. .....Revigorarea competenţelor trupelor de carabinieri în ceea ce priveşte locul şi rolul acestora în menţinerea ordinii publice şi combaterea criminalităţii.

    28. Aceste măsuri trebuie să fie precedate de elaborarea şi adoptarea Legii cu privire la carabinieri, prin care se va modifica statutul carabinierilor, rolul şi locul lor în structura organelor de menţinere a ordinii publice, reglementînd competenţa exclusivă a carabinierilor de a menţine şi a interveni la restabilirea ordinii publice, cu preluarea în totalitate a funcţiei în cauză de la poliţie....

    29. Ca urmare a reformelor preconizate, trupele de carabinieri vor deveni o structură capabilă să facă faţă cu succes activităţilor de menţinere a ordinii publice, de pază a obiectivelor de importanţă majoră şi în situaţii de urgenţă. Reformarea trupelor de carabinieri va avea şi sarcina de a exclude din competenţele poliţiei unele funcţii exercitate la moment, cum ar fi cea de pază a obiectivelor, permiţînd o specializare mai clară a poliţiei în profilaxia şi combaterea criminalităţii. Trupele de carabinieri urmează să deţină un rol activ în domeniul menţinerii ordinii publice şi chiar al constatării contravenţiilor.

...    31. La baza reformei stă ideea creării unor trupe regulate, bine pregătite şi dotate, cu un înalt nivel de profesionalism, precum şi a unei rezerve de cadre bine consolidate.

    32. În vederea realizării acestor sarcini, se va pune accent pe acţiuni orientate în următoarele direcţii:    a) perfecţionarea sistemului de încorporare şi instruire prin aplicarea unui concept unic de completare a trupelor de carabinieri cu efectiv în termen; elaborarea şi implementarea noului principiu de instruire a efectivului militar, bazat pe pregătirea iniţială a efectivului încorporat în trupele de carabinieri;    b) crearea condiţiilor ce ar spori motivaţia pentru serviciul pe contract a categoriilor de soldaţi, sergenţi şi subofiţeri prin majorarea soldei, asigurarea medicală şi facilităţi la efectuarea studiilor în instituţiile de învăţămînt superior de stat;     c) realizarea unui sistem unic, care să cuprindă toate elementele de logistică în aceeaşi structură; implementarea unui sistem informatic de logistică compatibil cu cel al Armatei Naţionale.

    33. Ca urmare a procesului de reformare, trupele de carabinieri vor reprezenta o structură militarizată cu personal bine pregătit, capabil să asigure menţinerea ordinii publice şi paza obiectivelor de importanţă majoră, iar la necesitate – să intervină prompt în situaţii de criză pentru restabilirea ordinii publice.

Obiectivul VI. Stabilirea criteriilor de evaluare a activităţii poliţiei şi altor structuri funcţionale ale MAI....    36. Elaborarea unui nou sistem de evaluare, care să ofere o imagine clară a nivelului şi evoluţiei criminalităţii în ţară, va garanta excluderea unui şir de abateri şi exerciţii eronate de obţinere a indicilor de activitate, iar cel mai important lucru care urmează a fi obţinut în urma acestei revigorări va fi asigurarea unui comportament decent al poliţiştilor faţă de cetăţeni, eradicarea fenomenului de tăinuire a cazurilor de comitere a infracţiunilor şi contravenţiilor, precum şi de aplicare a torturii şi altor tratamente inumane de către poliţie, în scopul obţinerii mărturiilor (recomandare insistent promovată şi de către Comitetul ONU împotriva torturii).

    37. ....Drept criteriu prioritar de apreciere va fi opinia publică şi gradul de încredere al populaţiei.

....    39. Metodele de apreciere pe baza indicatorilor de performanţă le vor constitui sondajele de opinii, desfăşurate la nivelul MAI şi al organizaţiilor neguvernamentale, analiza informaţională a rezultatelor activităţii organelor afacerilor interne, reieşind din datele statistice, concluziile inspecţiilor şi atestării personalului.

Obiectivul VII.  Sporirea rolului MAI şi Serviciului Grăniceri în procesul de consolidare a cooperării organelor de drept de domeniul managementului integrat al frontierei de  stat

    40. Actualmente MAI nu dispune de structuri specializate care să asigure menţinerea ordinii publice şi combaterea criminalităţii la frontieră. Totodată, statutul Serviciului Grăniceri nu presupune competenţa de examinare a cazurilor de comitere a infracţiunilor, deoarece acesta, conform prevederilor legislaţiei în vigoare, nu este subiect de exercitare a urmăririi penale. ..

    41. Identificarea şi stabilirea competenţelor în domeniul combaterii criminalităţii la frontiera de stat, inclusiv a migraţiei ilegale pe întreg teritoriul ţării, şi asigurarea efectivă a procesului de readmisie impun consolidarea acţiunilor Ministerul Afacerilor Interne, Serviciului Grăniceri, cu concursul Ministerului Tehnologiilor Informaţionale şi Comunicaţiilor, în vederea creării mecanismului de reacţionare coordonată şi de interconexiune a bazelor de date ale ambelor structuri, cu scopul schimbului de informaţii în regim real de timp în ambele sensuri, pe diferite dimensiuni (persoane, mijloace de transport, vize).

    42. ..... implementarea unui management integrat al frontierei de stat, prin reformarea structurilor abilitate cu competenţe în domeniul supravegherii şi controlului frontierei de stat, va reuşi doar odată cu integrarea

22Iunie 2011

Serviciului Grăniceri în sistemul organelor de drept la nivel naţional, în particular în combaterea criminalităţii transfrontaliere, ceea ce va permite consolidarea acestei subdiviziuni într-un serviciu competent, cu atribuţii largi şi argumentate juridic, în sensul alinierii sistemului de asigurare a securităţii la standardele europene.

...... Una dintre soluţiile optime pentru această problemă este învestirea Serviciului Grăniceri cu competenţe de urmărire penală, fapt care să-i permită implicarea în activitatea de prevenire şi combatere a criminalităţii la frontiera de stat, precum şi transformarea acestuia în organ de ocrotire a normelor de drept.

Obiectivul VIII. Cesiunea funcţiilor poliţiei judecătoreşti către Ministerului  Justiţiei

.....    46. Pentru executarea prevederilor Legii nr. 514-VIII din 17 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, MAI urmează să cesioneze Ministerului Justiţiei funcţiile şi structurile poliţiei judecătoreşti.

    47. Concomitent, pentru asigurarea activităţii poliţieneşti, MAI va executa atribuţiile de căutare a debitorilor de stat, debitorilor de pensie alimentară, persoanelor care au întrerupt relaţiile de rudenie, persoanelor condamnate la închisoare, persoanelor condamnate la pedepse nonprivative de libertate şi a persoanelor eliberate înainte de termen din instituţiile penitenciare.

Obiectivul IX.  Consolidarea capacităţii MAI în procesul de instruire a conducătorilor auto

....   49. Funcţia de asigurare a securităţii rutiere, pe care o are MAI, presupune implementarea unui sistem al siguranţei rutiere care să asigure continuitatea procesului de formare a conducătorului auto, începînd cu cultivarea unui comportament corect la trafic în cadrul instituţiilor preşcolare şi preuniversitare, urmată de studierea în cadrul instituţiilor de profil cu susţinerea examenului de absolvire a acestora şi finalizînd cu prevenirea şi sancţionarea abaterilor comise de conducătorii auto în traficul rutier.

...    51. Pentru consolidarea capacităţii instituţionale şi sporirea fiabilităţii conducătorilor de autovehicule, este necesar ca MAI să sporească influenţa asupra pregătirii şi instruirii şoferilor, care sînt factorii de bază ai securităţii circulaţiei rutiere. Această activitate urmează să fie realizată prin prisma contribuţiei organului responsabil de securitatea circulaţiei rutiere al MAI.

    52. Realizarea acestei sarcini implică atît creşterea rolului MAI în sistemul de pregătire, instruire şi examinare a conducătorilor auto, cît şi implicarea activă şi directă în formarea programei de studii, autorizarea şcolilor, prezenţa în comisiile de examinare.

Obiectivul X. Reformarea sistemului de pregătire şi promovare a cadrelor în cadrul MAI

    53. Sistemul de instruire a personalului MAI (poliţişti, carabinieri, ofiţeri de urmărire penală şi alţi angajaţi) va fi modernizat, pentru a oferi mai mult decît deprinderi şi aptitudini tehnice tradiţionale şi criterii privind activitatea profesională. Acesta va include un set mai vast de abilităţi şi priceperi, cum ar fi: comunicarea, crearea şi promovarea încrederii, medierea conflictelor, dezvoltarea unei abordări creative în abordarea problemelor comunităţii, gestionarea acţiunilor de soluţionare a problemelor şi colectare a informaţiilor, transformarea împuternicirilor acordate în acţiuni adecvate, comunicarea îngrijorărilor comunităţii către conducerea ierarhic superioară şi alţi factori interesaţi.    54. Formarea acestor deprinderi şi abilităţi urmează a fi realizată în cadrul instruirii la Academia „Ştefan cel Mare” a MAI, la facultăţile de drept, în cadrul formării profesionale continue şi în alte structuri funcţionale.    55. Modernizarea instruirii poliţiştilor, carabinierilor, ofiţerilor de urmărire penală şi a altor angajaţi se va baza pe următoarele principii:a) în funcţiile de ofiţer vor fi angajaţi doar persoane cu studii superioare în drept;b) înainte de angajare, candidatul la funcţiile poliţieneşti ce ţin de lucrul operativ sau de menţinerea ordinii publice, inclusiv  la funcţiile similare din cadrul trupelor de carabinieri, cu excepţia absolvenţilor Academiei „Ştefan cel Mare” a MAI, vor urma un curs de instruire pentru o perioadă determinată, unde vor trece pregătirea specială;c) promovarea la funcţii de conducere de orice nivel va fi precedată de urmarea unui curs de instruire după un program special, pe un termen de cel puţin o lună. Acest program va include studierea legislaţiei muncii, principiilor şi regulilor de management în organele afacerilor interne, a ordinelor şi instrucţiunilor MAI etc.; ..........

Capitolul IV. Evaluarea impactului economico-social

57. Realizarea obiectivelor preconizate presupune atingerea unor succese la capitolul calitate în menţinerea şi restabilirea ordinii publice, combaterea criminalităţii şi asigurarea exercitării altor funcţii ce ţin de activitatea MAI.    58. Implementarea principiilor şi realizarea obiectivelor enumerate vor avea ca rezultat:  

23Iunie 2011

a) asigurarea transparenţei în activitatea MAI şi a subdiviziunilor sale, consultarea necesităţilor de interes public şi a propunerilor societăţii civile, MAI  devenind o structură mai flexibilă, orientîndu-şi activitatea potrivit interesului concret al societăţii;

b) fundamentarea activităţii structurilor funcţionale ale MAI pe legi noi, cu orientare europeană, axate pe activităţi reale şi profesionalizarea personalului, în scopul evitării posibilităţii de politizare...

c) realizarea efectivă a principiului descentralizării şi profesionalismului în activitatea poliţiei şi a carabinierilor prin delimitarea structurilor funcţionale ale MAI (departamentele) potrivit specializării. ..

d) realizarea procesului de „demilitarizare” a poliţiei şi delimitarea atribuţiilor poliţieneşti de cele ale altor categorii de funcţionari ce asigură activitatea poliţiei, ceea ce va permite identificarea unui număr-limită (mult mai mic decît cel considerat la moment) de funcţionari care realizează activităţi poliţieneşti......

    e) reformarea trupelor de carabinieri prin învestirea acestora cu funcţii de menţinere şi restabilire a ordinii publice, precum şi prin trecerea acestora la serviciul militar pe bază de contract, ceea ce va oferi posibilitatea de a crea un efectiv de profesionişti în menţinerea şi restabilirea ordinii publice. ....     f) revigorarea sistemului de evaluare a activităţii poliţiei şi a altor structuri funcţionale ale MAI, care va avea ca efect excluderea fenomenelor negative legate de aplicarea torturii şi tratamentelor degradante, de refuzul înregistrării infracţiunilor şi a altor fenomene negative datorate sistemului vechi de evaluare, asigurîndu-se în schimb receptivitatea în activitatea poliţiei, carabinierilor şi a altor servicii ale MAI;

    g) sporirea rolului MAI şi Serviciului Grăniceri în procesul de consolidare a cooperării organelor de drept în domeniul managementului integrat al frontierei de stat, inclusiv prin optimizarea activităţii Serviciului Grăniceri, cu atribuirea capacităţilor depline de combatere a criminalităţii transfrontaliere, ceea ce se va solda cu acoperirea vidului funcţional în combaterea criminalităţii şi menţinerii ordinii publice pe segmentul de frontieră, precum şi cu crearea unui sistem integrat de gestionare a problemelor migraţiei şi azilului...;

    h) consolidarea capacităţii MAI în procesul de instruire a conducătorilor auto, inclusiv prin procedurile de autorizare a instituţiilor care realizează această pregătire, în vederea asigurării, în mod eficient şi continuu, a funcţiei de securitate a traficului rutier, prin implicarea activă şi directă în formarea programei de studii, autorizarea şcolilor, prezenţa în comisiile de examinare.

    59. Avînd în vedere faptul că asigurarea financiară a organelor afacerilor interne ale Republicii Moldova se efectuează din contul bugetului de stat, bugetului local şi din mijloace speciale (art.41 din Legea cu privire la poliţie nr.416-XII din 18 decembrie 1990), iar posibilitatea finanţării lor este limitată, ar fi oportună şi rezonabilă implicarea donatorilor şi consultanţilor externi în realizarea procesului de reformare a organelor afacerilor interne, în proiecte de promovare a procesului de reformare, pentru facilitarea realizării priorităţilor propuse.

    60. Transmiterea funcţiilor poliţiei judecătoreşti de la MAI către Ministerul Justiţiei presupune transmiterea numărului de efectiv existent, cu baza materială şi mijloacele financiare de întreţinere ce le revin acestora prin redistribuire Ministerului Justiţiei.

CAPITOLUL V  Lista actelor legislative şi normative de relevanţă ce

urmează a fi elaborate, abrogate sau modificate în contextul implementării Concepţiei

    61. Pentru implementarea cu succes a prezentei Concepţii, MAI va elabora şi va prezenta spre aprobare proiecte de acte legislative şi normative privind modificarea, completarea sau, după caz, abrogarea unor acte legislative şi normative în vigoare, după cum urmează:

a) Legea nr. 416-XII din 18 decembrie 1990 cu privire la poliţie;b) Legea nr. 806-XII din 12 decembrie 1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne;c) Legea nr. 162-XVI din 13 iulie 2007 cu privire la Serviciul Grăniceri;d) Legea nr.131-XVI din 6 iulie 2007 privind siguranţa traficului rutier;e) Legea nr. 1245-XV din 18 iulie 2002 cu privire la pregătirea cetăţenilor pentru apărarea Patriei;f) Hotărîrea Parlamentului nr. 637-XII din 10 iulie 1991 „Cu privire la gradele speciale pentru efectivul de trupă şi corpul de comandă al organelor afacerilor interne”;g) Hotărîrea Guvernului nr. 334 din 8 iulie 1991 „Despre aprobarea Regulamentului cu privire la serviciul în organele afacerilor interne”;h) Hotărîrea Guvernului nr. 2 din 4 ianuarie 1996 „Cu privire la aprobarea Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne”;i) Hotărîrea Guvernului nr. 596 din 20 iunie 2000 „Cu privire la uniforma şi normele de echipare a colaboratorilor poliţiei ale Ministerului Afacerilor Interne”;

24Iunie 2011

j) Hotărîrea Guvernului nr. 735 din 16 iunie 2003 „Cu privire la structura şi efectivul-limită ale serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor, departamentelor şi altor autorităţi administrative centrale”;k) Hotărîrea Guvernului nr. 746 din 12 iunie 2002 „Cu privire la Concepţia pregătirii cadrelor de jurişti pentru sistemul organelor afacerilor interne”;l) Hotărîrea Guvernului nr. 1169 din 22 octombrie 2004 „Cu privire la aprobarea Concepţiei Sistemului informaţional geografic al Departamentului Situaţii Excepţionale”;m) Hotărîrea Guvernului nr. 40 din 12 ianuarie 2007 „Privind crearea Sistemului informaţional integrat   automatizat  în  domeniul  migraţiei”;n) Hotărîrea Guvernului nr. 768 din 27 iunie 2008 „Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni pentru consolidarea managementului migraţiei şi al sistemului de azil din Republica Moldova pe anii 2008-2009”;o) Hotărîrea Guvernului nr. 1452 din 24 decembrie 2007 „Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la permisul de conducere, organizarea şi desfăşurarea examenului pentru obţinerea permisului de conducere şi condiţiile de admitere la traficul rutier”;p) Hotărîrea Guvernului nr. 633 din 6 iunie 2007 „Cu privire la aprobarea Concepţiei Sistemului informaţional automatizat “Registrul informaţiei criminalistice şi criminologice”;q) Hotărîrea Guvernului nr. 834 din 7 iulie 2008 „Cu privire la Sistemul informaţional integrat al Serviciului Grăniceri”.

25Iunie 2011