0

Curriculum Vitae

Nume : Guțu Gheorghe

Anul naşterii : 1980

Licenţiat în drept din anul 2004

Loc de muncă: lector universitar, Universitatea de Stat din Moldova, catedra Științe

Administrative

Membru al Institutului de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu” din 2013

Titlul tezei:

ADMINISTRAREA GENERALĂ A DOMENIULUI COLECTIVITĂȚILOR

LOCALE

Titlurile rapoartelor științifice:

Nr.1 CURENTE ȘI ȘCOLI DE GÂNDIRE PRIVIND DOMENIUL ȘI DOMENIALITATEA – octombrie 2013

Nr.2 TEORIE ȘI PRACTICĂ PRIVIND GESTIUNEA DOMENIALĂ – februarie 2014

Nr.3 DIMENSIUNI COMPARATISTE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ DOMENIALĂ – iunie

2014

1

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

RAPORT ŞTIINŢIFIC NR. III

DIMENSIUNI COMPARATISTE PRIVIND ADMINISTRAREA

GENERALĂ DOMENIALĂ

Conducător ştiinţific:

Prof. Univ. Dr. Emil Bălan

Drd. Gheorghe Guțu

București, 2014

2

CUPRINS:

INTRODUCERE .......................................................................................................................p.3

CAPITOLUL I: REPERE TEORETICE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ

DOMENIALĂ ………………………………………………………………………………....p.4

1.1 Conceptul și însușirile administrării generale domeniale ………………......p.4

1.2 Titularii administrării generale domeniale ………..…….………..…..……p.9

CAPITOLUL II: PARTICULARITĂȚI REFERITOARE LA EVIDENȚA ȘI

INVENTARIEREA BUNURILOR PUBLICE …………………….………………….......p.18

2.1 Conținutul material al evidenței și inventarierii bunurilor publice ……..p.18

2.2 Izvoarele evidenței și inventarierii bunurilor publice ……….……………p.21

2.3 Conținutul instituțional al evidenței și inventarierii bunurilor publice …p.26

CAPITOLUL III: PROCEDEE PRIVIND PROTECȚIA PROPRIETĂȚII PUBLICE .p.32

3.1 Mijloace de apărare a proprietății publice ……………………..………….p.32

3.2 Proceduri de ocrotire a proprietății publice ………………...………..……p.36

CAPITOLUL IV: MODURI DE VALORIFICARE A PROPRIETĂȚII PUBLICE ….p.40

4.1 Forme de valorificare a proprietății publice ……………………………….p.40

4.2 Proceduri de gestiune a proprietății publice ……………………………….p.47

CONCLUZII ............................................................................................................................p.51

REFERINȚE BIBLIOGRAFICE ..........................................................................................p.52

3

INTRODUCERE

Dreptul de proprietate formează obiectul a unui important număr de studii, monografii şi

tratate, atât în literatura juridică – fiindu-i consacrat un întreg semestru în programa facultăţilor

de drept din atât din Republica Moldova cât și din România (fiind studiat aproape în covârşitoare

majoritate la disciplina numită drept civil) pe de-o parte, dar şi în alte ramuri ale ştiinţelor

umaniste, cum ar fi, spre exemplificare: psihologia, sociologia, etnografia, economia, ştiinţele

politice, etc.

De asemenea administraţia publică reprezintă în orice moment, sub orice regim politic un

obiect important de studiu, deoarece statul şi naţiunea trăieşte şi este reprezentată şi prin ea, iar

necesitatea cunoaşterii acestui instrument de realizare a intereselor publice (naţional şi regional)

apare nu numai în cadrul ştiinţei dreptului, ci şi în cadrul altor ştiinţe, numeroase studii tratând

aspecte ce ţin de o mai bună performanţă a actului administrativ (considerat în această paranteză

sub noţiunea sa politică), în diferite sfere ale cunoaşterii.

Cu toate că cele două mari noţiuni sunt tratate în fiecare an în noi forme, relaţia dintre

cele două nu este analizată totuşi de specialişti, pentru că în majoritate punctele de intersecţie

sunt cercetate doar din perspectiva marii familii de drept căreia i se consacră autorul studiului în

cauză. Astfel, acesta va analiza majoritar doar dintr-o singură perspectivă relaţia în cauză,

nereuşind întotdeauna acel grad de detaşare necesar unui rezultat de calitate.

Noi, însă, ne-am propus prin prezentul studiu, o abordare comparatistă privind

administrarea generală domenială, apelând atât la doctrina administrativistă cât și la doctrina

civilă, pe de o parte, iar pe de altă parte, ne-am referit la legislația Republicii Moldova,

României, Franței, pe alocuri și respectiv a Federației Ruse.

Totodată, ne-am propus și unele criterii după care am încercat să construim acest raport

științific, criterii care ni se par de importanță și care ne vor ajuta la o închegare convingătoare a

ceea ce presupune administrarea generală domenială: evidența și inventarierea, modalități de

gestiune și valorificare precum și reguli de ocrotire și protecție a proprietății publice.

4

CAPITOLUL I:

REPERE TEORETICE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ DOMENIALĂ

1.1 Conceptul și însușirile administrării generale domeniale

Autoadministrarea locală joacă un rol deosebit în viața colectivităților locale și se

realizează de către autoritățile administrației publice locale proprii pentru fiecare unitate

administrativ-teritorială.

Autoritățile administrației publice locale, care guvernează la nivel local, în Republica

Moldova, sunt definite expres de lege, ca autorități reprezentative și deliberative ale unităților

administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau doi. Acestea sunt alese de populație în vederea

soluționării problemelor de interes local sau, după caz, a coordonării activității consiliilor locale

la realizarea sarcinilor publice de interes raional. În acest sens, în temeiul art. 112 alin.(2) din

Constituția R.M., consiliile locale și primarii activează, în condițiile legii, ca autorități

administrative autonome și rezolvă treburile publice din sate și orașe. De asemenea, potrivit art.

113 alin.(1) din Constituția R.M., consiliul raional coordonează activitatea consiliilor sătești și

orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.

O etapă deosebit de importantă pentru dezvoltarea de mai departe a unor raporturi

patrimoniale eficiente și în conformitate cu principiile constituționale ale autonomiei locale între

autoritățile locale și alte subiecte de drept, a constituit ratificarea în 1998 de către Parlamentul

Republicii Moldova a Cartei Europene privind Exercițiul Autonom al Puterii Locale, și reforma

ulterioară a întregului sistem de administrație publică locală în conformitate cu cerințele și

practicile internaționale, consfințită prin adoptarea Legii privind administrația publică locală și

Legea privind reorganizarea administrativ-teritorială din 1998, prin care s-au creat premise

juridice și organizatorice reale pentru edificarea unei administrații publice locale moderne și

efective în conformitate cu principiile autonomiei locale menționate de Constituție și Cartă. Ne

cătând la faptul că sistemul administrativ, instituit prin reglementările juridice valoroase ale

anului 1998 și-a demonstrat așteptările în ceea ce privește crearea unui sistem efectiv și modern

al administrației publice locale, începând o dezvoltare economico-socială a colectivităților

locale, venirea la putere în 2001 a Partidului Comunist, a dus la stoparea reformelor începute

prin adoptarea de noi reforme, formularea unor noi acte normative, inclusiv și pe domeniul

administrației publice locale cât și reorganizării administrativ-teritoriale, readucând legislația

respectivă la incertitudine și confuzii.

O simplă analiză generală a evoluției sistemului de administrație publică din Republica

Moldova în ultimii ani, permite a constata că anume acest domeniu al mecanismului de stat a

5

suferit până în prezent cele mai multe schimbări. Drept exemplu elocvent în acest sens, poate

servi faptul adoptării în Republica Moldova în ultimii 20 ani tocmai a cinci acte normative

privind administrația publică locală și trei privind schimbarea divizării administrativ-teritoriale,

fără să existe o continuitate și posibilitate ca sistemele de administrare și divizare administrativ-

teritorială nou create să fie duse până la bun sfârșit, demonstrându-și astfel viabilitatea.

Chiar dacă anul 2009 a reprezentat anul de cotitură în schimbarea clasei politice și

respectiv a direcției politice, economice și sociale a Republicii Moldova, până la moment, cadrul

normativ ce reglementează raporturile patrimoniale, inclusiv ale colectivităților locale, a rămas

intact, poate doar cu excepția faptului că Parlamentul de la Chișinău a adoptat în prima lectură

proiectul de Lege privind proprietatea unităților administrativ-teritoriale, care se pare că, nu

reprezintă o prioritate pentru legiuitorul organic din R.M.

Prin prisma celor relatate, facem specificarea că legislația existentă în domeniul

competenței APL de administrare a proprietății publice locale, este destul de impunătoare. Cu

toate acestea, așa cum spuneam mai devreme, mai există incertitudini și confuzii legale între

actele normative care întregesc statutul juridic al acestor entități colective, incertitudini care ar

putea dispărea, de ce nu, odată cu unificarea acestor reglementări, de exemplu prin adoptarea

unui Cod al proprietății publice, așa cum a procedat Franța prin adoptarea în 2006 a unui Code

General de la Propriete des Personnes Publiques sau cum se discută tot mai des în legătură cu

necesitatea ca și în România să se adopte un Cod al Domenialității Publice.

Administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului administrativ, în general, și

domeniului public, în particular, reprezintă o modalitate de exercitare directă de către stat sau de

către unitățile administrativ-teritoriale a dreptului de proprietate, în general, și a dreptului de

proprietate publică, în special.1

Prin administrarea proprietății publice a colectivității locale înțelegem, domeniul de

activitate specific titularului dreptului de proprietate publică, care cuprinde totalitatea proceselor

de evidență, supraveghere, valorificare, conservare și apărare a unor categorii de bunuri publice,

caracterizate prin inalienabilitate, imprescriptibilitate și insesizabilitate, în baza regulilor

eficienței, legalității și transparenței, în vederea păstrării și valorificării acestora în beneficiul

întregii colectivități locale.

Scopurile și principiile de bază ale administrării bunurilor domeniului public al

colectivității locale. Analizând totalitatea reglementărilor legale privind proprietatea publică a

colectivităților locale și coroborând prevederile Legii nr. 436/2006, Legii nr. 435/2006 cu

prevederile Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice2, Legii privind

1 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.90

2 Legea nr. 121 din 04.05.2007, Monitorul Oficial al RM, nr. 90-93 din 29.06.2007

6

proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale3, Legii privind terenurile proprietate

publică și delimitarea lor4, administrarea proprietății publice locale se efectuiază în baza

principiilor: eficienței, legalității și transparenței, în scopul:

determinării componenței și valorii bunurilor domeniului public local;

ținerii evidenței bunurilor domeniului public local;

supravegherii proprietății publice locale;

valorificării, prin mijloacele prevăzute de lege, a bunurilor proprietății publice,

adică circulația administrativă a acestora;

apărării drepturilor și intereselor legitime ale colectivității locale în domeniul

proprietății publice locale.

Atributele dreptului de proprietate publică sunt exercitate atât direct, cât și în mod indirect,

cel mai adesea, și de stat, și de colectivitățile locale organizate juridic prin constituirea unor

drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică, așa-numita exercitare prin altul a

dreptului de proprietate publică. Persoanele juridice sau fizice care dobândesc bunuri proprietate

publică în administrare, concesiune, folosință sau cu titlu de închiriere, exercită, pe temeiul

dreptului constituit lor, o parte din atributele dreptului de proprietate publică. Aceste persoane

exercită atributele de mai sus atât în puterea legii, cât și în puterea transmisă de către proprietarul

care a constituit dreptul real sau de creanță, și nicidecum în putere proprie. Așadar, se poate

afirma că, prin intermediul lor, statul or colectivitățile locale exercită în concret, dar în mod

indirect, prerogativele dreptului de proprietate publică.5

Însușirile administrării proprietății publice a colectivităților locale. Odată fiind definit

conceptul de administrare precum și principiile care le guvernează, ne vom opri în cele ce

urmează asupra însușirilor (particularităților) administrării proprietății publice a

colectivităților locale. Întâi de toate, facem specificarea că acestea, le vom deduce din definiție,

în accepțiunea noastră, acestea fiind:

înregistrarea dreptului de proprietate publică;

evidența proprietății publice;

inventarierea proprietății publice;

3 Legea nr. 523-XIV din 16.07.1999, Monitorul Oficial al RM, nr.124-125/611 din 11.11.1999 4 Legea nr. 91-XVI din 05.04.2007, Monitorul Oficial al RM, nr. 70-73/316 din 25.05.2007 5 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.91

7

protecția proprietății publice;

conservarea proprietății publice;

valorificarea proprietății publice;

apărarea proprietății publice.

Valorificarea și conservarea proprietății publice. Valorificarea bunurilor proprietate

publică, reieșind din doctrină și jurisprudență, se poate realiza prin: utilizarea domeniului public

de către serviciile publice și utilizarea domeniului public de către particulari, adică de către

public.

Totodată, subliniem și faptul că în activitatea de valorificare ca și componentă a

administrării proprietății publice, colectivitățile locale acționează în calitate de autorități publice,

adică de subiecte de drept administrativ, și nu de drept civil. Aceasta presupune exercitarea

atributelor cuprinse în sfera de competență pe care legea le-o conferă, și nu exercitarea unor

drepturi și obligații de natură civilă.

Administrarea generală a bunurilor domeniului public conform legislației României,

reprezintă o modalitate de exercitare directă, nemijlocită, de către județ, oraș sau comună a

dreptului de proprietate publică. Subiectul de drept prin care o colectivitatea locală își exprimă

voința juridică în acest sens, în limitele stabilite prin lege, este consiliul județean, orășenesc sau

comunal, după caz. Referitor la Republica Moldova, colectivitatea locală își exprimă voința

juridică prin intermediul consiliului raional, orășenesc sau sătesc, după caz.

În activitatea de administrare generală a bunurilor domeniului public, aceste subiecte de

drept acționează exclusiv în calitate de persoane de drept public adică de persoane

administrative. De aceea, drepturile și obligațiile care alcătuiesc conținutul activității de

administrare generală a bunurilor domeniului public reprezintă doar atribuții din sfera

competenței lor administrative, și nu drepturi subiective civile6.

Cât privește conservarea, aceasta poate fi percepută drept o misiune fundamentală pentru

transmiterea patrimoniului public, cu toate componentele acestuia, generațiilor viitoare. Altfel

spus, fiecare colectivitate locală are obligația de ași păstra (conserva) bunurile publice și de a le

valorifica în beneficiul întregii colectivități.

Concluzionând, existența domeniului public și a domeniului privat, a domeniului

administrativ în general, capătă sens doar în momentul și în măsura în care bunurile domeniale

sunt puse în valoare, prin utilizarea și exploatarea acestora în scopul satisfacerii intereselor

generale ale comunității, în cazul nostru, a colectivităților locale în condițiile bunei administrări.

6 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.90

8

Comitetul Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prin Recomandarea

CM/Rec (2007), a definit buna administrare ca fiind o componentă a bunei guvernări,

subliniind că buna administrație nu se reduce la modalitățile juridice de manifestare, ea fiind

impusă și prin calitatea organizării și gestiunii structurilor și resurselor, în condiții de eficiență,

eficacitate și adaptare la nevoile societății, fiind necesar să se asigure apărarea și ocrotirea

proprietății publice și a intereselor publice, să fie respectate exigențele bugetare și să fie exclusă

orice formă de corupție.

De aceea, utilizarea bunurilor domeniale în condiții de eficiență și legalitate trebuie să

constituie o obligație a titularilor dreptului de proprietate asupra acestora, dar și o preocupare a

destinatarilor activității administrative, precum și a teoreticienilor interesați de modalitățile de

manifestare a fenomenului administrativ.

Întrucât ne-am propus ca acest studiu să i-a un aspect comparatist, în cele ce urmează vom

face o scurtă trecere în revistă, a reglementărilor legale privind proprietatea publică din

Federația Rusă.

În conformitate cu art. 130 din Constituția Federației Ruse, proprietatea municipală nu

reprezintă o varietate a proprietății de stat. Acesta este o formă de sine stătătoare a proprietății.

Cu toate astea, datorită caracterului ei public, structura acesteia în multe privințe este

asemănătoare proprietății de stat. Subiectele dreptului de proprietate municipală sunt

așezămintele orășenești și sătești precum și alte unități municipale.

În numele Federației Ruse, subiectelor ei și a unităților municipale, dreptul de proprietate

se realizează de către organele puterii de stat și de organele administrației locale în limita

competențelor lor, cât și de persoanele specificate la art. 125 din Codul Civil (reguli de

participare a FR, a subiectelor FR, unităților municipale, în relațiile reglementate de legislația

civilă). Astfel, în conformitate cu Regulamentul privind Agenția federală de gestiune a

proprietății federative, Rosimuscestvo (Росимущество), în parte, realizează competențele de

proprietar în raporturile cu patrimoniul instituțiilor federative de stat, cu acțiunile (dividendele)

societăților pe acțiuni și alte bunuri, precum și competențele de proprietar privind transmiterea

patrimoniului federativ persoanelor fizice și juridice, privatizarea patrimoniului federației etc.

Primul act normativ, care face distincție între formele dreptului de proprietate, este Legea

RSSFR din 24 decembrie 1990 cu privire la proprietate. Potrivit acestei legi, bunurile se pot afla

în proprietate privată, în proprietate de stat, în proprietate municipală precum și în proprietatea

asociațiilor obștești. Legea respectivă, a funcționat până în anul 1995, când la 01 ianuarie 1995 a

intrat în vigoare Codul Civil al Federației Ruse.

9

Astfel, proprietatea publică, actualmente își găsește reflectare în Codul Civil, acesteia

dedicându-i-se un număr impunător de articole, precum și de legislația secundară (hotărâri de

Guvern, acte ale autorităților administrației publice centrale și locale).

În acest sens, conform art. 212 Codul Civil al FR, în Federația Rusă se recunoaște

proprietatea privată, proprietatea de stat, proprietatea municipală precum și alte forme de

proprietate. Bunurile se pot afla în proprietatea persoanelor fizice, persoanelor juridice, precum

și în proprietatea Federației Ruse, subiectelor Federației Ruse și unităților municipale.

Conform art. 214 Cod Civil al FR, proprietate de stat reprezintă bunurile, aparținând cu

drept de proprietate Federației Ruse (proprietate a federației (federală)), precum și bunurile

aparținând cu drept de proprietate subiectelor Federației Ruse – republicilor, regiunilor, orașelor

de importanță federală, regiunilor autonome (proprietate a subiectelor Federației Ruse).

Totodată, conform al.3 al art. 214 CC FR, în numele Federației Ruse și a subiectelor

Federației Ruse, dreptul de proprietate se exercită de către organele și persoanele specificate la

art. 125 Cod Civil al FR.

1.2 Titularii administrării generale domeniale

Colectivitățile locale, în accepțiunea Cartei Europene a autonomiei locale, reprezintă unul

din principalele fundamente ale oricărui regim democratic. Înțeleasă astfel, democrația

presupune existența de colectivități locale dotate cu organe decizionale constituite democratic și

beneficiind de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le exercita și

mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. Anume colectivităților locale le este

consfințit dreptul și capacitatea efectivă de a rezolva și de a gira în cadrul legii, sub propria lor

răspundere și în favoarea populației lor, o parte importantă a treburilor publice.7 La acest capitol,

este necesară o explicație, de vreme ce atât în legislație cât și în doctrina de specialitate sunt

utilizate sub diferite aspecte termenii: unitate administrativ-teritorială, circumscripție

administrativă, colectivitate teritorială și colectivitate locală.

Întro definiție specifică dreptului constituțional, se menționează că delimitarea teritoriului

statului în unități administrativ-teritoriale este efectuată în scopul realizării unitare a puterii de

stat, distribuirii în teritoriu a organelor de stat, limitele unităților administrative devenind limitele

competenței teritoriale ale acestor organe de stat.8

7 Cornea, Sergiu, „Condiţii juridice definitorii ale noţiunii de colectivitate locală”. Administraţia publică în

perspectiva integrării europene, Caietul Ştiinţific nr.1, 2006, p.322 8 Muraru, Ioan (1993), Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Bucureşti: Lumina Lex, p.32

10

Dintro viziune specifică dreptului administrativ, Jean Rivero sublinia că o administrare

efectivă, presupune o delimitare a teritoriului, care ar permite satisfacerea necesităților de interes

general pretutindeni pe unde se manifestă.9 Dacă această delimitare este privită din punctul de

vedere al centralismului administrației de stat sau din punctul de vedere al administrației locale

descentralizate, sistemul delimitării teritoriului are o dublă natură: delimitarea lui în unități

administrativ-teritoriale ierarhizate pentru exercitarea administrației de stat; constituirea

colectivității naționale din colectivități locale dotate cu personalitate morală, însărcinate să gireze

propriile lor afaceri fără amestecul organelor de stat. Astfel, dacă am accepta noțiunea de unitate

administrativ-teritorială ca un simplu cadru de exercitare a administrației de stat, ar însemna să

privăm colectivitatea locală de o activitate administrativă proprie, să negăm drepturile acestei

colectivități ca centru de interese, ca loc de acțiune administrativă care se exercită în nume

propriu. Prin urmare, unitatea administrativ-teritorială poate fi definită, din punct de vedere

geografic, ca spațiu, porțiune din teritoriul național, loc în care este așezată cu traiul o fracțiune

din popor sau altfel spus, o colectivitate locală din cadrul colectivității naționale.

Din punct de vedere juridic, prin noțiunea de unitate administrativ-teritorială înțelegem

spațiul în care este exercitată uniform puterea de stat. În aceste limite teritoriale, colectivitatea

girează de sine stătător, sub propria responsabilitate și în cadrul legii, treburile publice de interes

local. Este ușor de observat că, între noțiunea de colectivitate locală ca entitate istorică, legată de

un loc anume și cea de colectivitate teritorială, legată de un teritoriu specific, creată pentru

gestionarea anumitor servicii publice, nu există deosebiri esențiale, întrucât ambele întrunesc

aceleași elemente constitutive și anume: teritoriu, organe reprezentative, independență

administrativă față de organele de stat și bineînțeles personalitate morală.10

Noțiunile de colectivitate locală și colectivitate teritorială, sunt utilizate uneori în mod

distinct, iar alteori fără a se face nicio diferență între ele și noțiunea de comunitate teritorială.11

Pentru unii autori, noțiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea înglobând atât

colectivitățile teritoriale cât și instituțiile publice de la nivel local. Dar cei mai mulți autori sunt

de acord să utilizeze cele două noțiuni în mod analog, considerându-le interschimbabile și

sinonime.

În doctrină s-a mai reținut și noțiunea de colectivitate teritorială locală, care este preferată

de unii doctrinari în detrimentul celorlalte noțiuni citate supra. Astfel, colectivitatea teritorială se

referă și la stat, adică este vorba despre colectivitatea teritorială națională, iar cea de-a doua

9 Popa, Victor, Munteanu, Igor, Mocanu, Victor (1998), De la centralism spre descentralizare, Chişinău: Ed. Cartier

administrativ, p.43 10

Ibidem, p.44 11

Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale, Bucureşti: Ed. Lumina Lex, p.16

11

omite să evidențieze criteriul teritorial, considerat esențial pentru definirea acestora.12

Unii autori

francezi, definesc colectivitățile teritoriale ca fiind acele grupuri umane legate printro viață

comună și aflate pe un același teritoriu sau ansamblu format din toate grupele umane definite

prin atașamentul lor la un anumit teritoriu pe când, un alt autor le consideră chiar veritabile

contraputeri. Alții, caracterizează colectivitățile locale printro vocație administrativă limitată

pentru fiecare dintre acestea la o parte din teritoriul național.13

În general, majoritatea autorilor studiați de noi la elaborarea respectivului studiu, sunt de

acord că, din punct de vedere al naturii juridice, colectivitățile locale se caracterizează printro

natură dublă: de colectivitate descentralizată și de circumscripție teritorială a statului iar alții,

de unități administrativ-teritoriale, create pentru gestionarea anumitor servicii ale statului și de

colectivități locale, reprezentate prin autorități administrative proprii. În acest sens, întâlnim în

doctrină că, o comună reprezintă o circumscripție administrativă ce constituie o colectivitate

locală, o colectivitate publică cu personalitate juridică, pentru că legea îi permite să fie titulară de

drepturi și obligații și are instituite organe abilitate să acționeze în numele său. Se poate deci

afirma că termenul de colectivitate locală desemnează în mod obligatoriu un lucru identic: o

colectivitate sau comunitate, un grup sau grupuri de oameni.

Totuși conceptul de colectivitate locală, nu ar fi deplin numai prin desemnarea sa ca un

grup uman, precizat prin atașamentul său la un anumit teritoriu, ci se impune și studierea relației

acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi despre o colectivitate locală

numai în raport cu colectivitatea sau comunitatea națională. De aceea și calificarea unei

colectivități ca locală, va presupune existența colectivității naționale și integrarea colectivității

locale respective la aceasta.14

Menționam mai sus că potrivit definiției autonomiei locale, titularii dreptului și capacității

de a rezolva o parte importantă din treburile publice sunt colectivitățile locale, deși legiuitorul,

atât constituant cât și organic, atribuie calitatea de persoană juridică unităților administrativ-

teritoriale. Ar fi fost logic dacă personalitatea juridică, atât cea de drept public cât și cea de drept

privat, să li se atribuie colectivităților locale stabilite în unitățile administrativ-teritoriale. În

această ordine de idei ne alăturăm concepției profesorului Popescu C.L., care consideră că

noțiunea de unitate administrativ-teritorială are două sensuri: de circumscripție administrativ-

teritorială și de colectivitate teritorială locală, care se utilizează în funcție de natura regimului

administrativ al statului. Într-un sens, unitatea administrativ-teritorială semnifică circumscripția

administrativă a teritoriului de stat, adică sfera de competență teritorială a organelor

12

Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti: Ed. All Beck, p.33 13

Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale, Bucureşti: Ed. Lumina Lex, p.17 14

Ibidem, p.18

12

deconcentrate ale statului. În alt sens, reprezintă colectivitățile locale, adică cetățenii, populația

care trăiește pe o anumită porțiune a teritoriului de stat, existând o organizare juridică

administrativă și interese publice locale proprii și distincte. În această accepțiune, colectivitățile

locale definesc regimul de descentralizare administrativă sau de autonomie locală.15

Nu ne

rămâne decât să credem că legiuitorul a atribuit calitatea de persoană juridică unităților teritorial-

administrative, în sensul de colectivitate locală, fără a folosi în mod expres noțiunea în textul

legii.

Concluzionând la acest subiect, vom reține că noțiunea de colectivitate locală este cea mai

relevantă și mai acceptabilă, deoarece se referă la un anumit gen de colectivitate, caracterizată de

faptul că are anumite interese locale proprii, deosebite de interesele și problemele altor

colectivități. Iar termenul de teritorialitate, chiar dacă nu se conține în titulatura noțiunii, nu

înseamnă că populația colectivității locale nu este stabilită pe un teritoriu determinat al statului.

Credem că nu este atât de important să scoatem în evidență caracteristica teritorială a

colectivității locale, mai important este pentru definirea noțiunii, accentuarea caracterului local,

ceea ce înseamnă o distincție clară între colectivitatea națională cu interesul național de cea

locală, care poate avea, în afară de interesul general și anumite interese particulare, adică locale.

Altfel spus, considerăm că sintagma colectivitate locală este tocmai adecvată pentru a determina

titularul proprietății publice la nivel local.

Ca orice persoană juridică statul deține un patrimoniu propriu pe care îl utilizează conform

destinației acestuia. Astfel se impune existența unor autorități cu competențe stabilite de lege

care ar exercita și ar decide asupra posesiei, folosinței și dispoziției acestor bunuri, adică s-ar afla

în rolul de administrator al patrimoniului public, dat fiind faptul ca proprietarul acestor bunuri

este națiunea/colectivitatea. Astfel, organizarea sistemului de autorități care gestionează acest

domeniu trebuie realizat într-un mod adaptat la necesitățile și provocările actuale. Sistemul

autorităților competente în domeniul administrării proprietății administrative, de la obținerea

independenței Republicii Moldova și până la etapa actuală s-a aflat în continuă evoluție și

reorganizare, cunoscând o variabilitate de statuturi și atribuții.

Astfel, în acest paragraf ne propunem să parcurgem cadrul instituțional al proprietății

administrative din Republica Moldova pentru a ne crea o opinie și a înțelege particularitățile

actualelor structuri de administrare a patrimoniului public bazându-ne pe studiul comparativ a

diferitor etape și de a remarca aspectele pozitive și negative ale unor experiențe care își au

repercusiunea și în prezent.

Astfel, după destrămarea Uniunii Sovietice, Republica Moldova s-a pomenit în situația

independenței și suveranității sale și în ceea ce privește proprietatea, trebuind să determine

15

Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti: Ed. All Beck, p.33

13

oportunitățile create și modul lor de realizare. Astfel, prima autoritate cu competențe în ceea ce

privește administrarea proprietății publice a fost creat în 1991 și se numea Fondul Proprietății de

Stat. Adoptarea Legii cu privire la proprietate Nr. 627 din 04.07.1991 care reglementa, inclusiv

și instituția proprietății publice, ceea ce însemna crearea unui cadru instituțional care să

gestioneze domeniul respectiv. Legea în cauză, la art. 6, alin.(1) prevede că ” Departamentul

Privatizării, care este organul abilitat cu efectuarea privatizării, denumit în continuare organul

abilitat, realizează politica statului în domeniul privatizării şi exercită, în perioada de privatizare,

în numele Guvernului, funcţiile de proprietar al patrimoniului ce aparţine statului, în modul

stabilit şi în limitele competenţelor atribuite”. 16

Departamentul era organizat pe lângă

Ministerului Economiei și Reformelor. Astfel, analizând Regulamentele Ministerului Economiei

al Republicii Moldova, adoptate prin Hotărârea Guvernului Nr.272 din 22.04.1992 și Hotărârea

Guvernului Nr.8 din 12.01.1993, constatăm că acesta nu deținea atribuții directe și expres

reglementate de actele normative în domeniul administrării proprietății publice, aceste atribuții

fiind exercitate de Departamentul Privatizării și Administrării Proprietății de Stat într-un mod

autonom.

Guvernarea în exercițiu, datorită amploarei cu care se desfășura procesul de privatizare a

decis crearea unei autorități centrale de specialitate care să-l administreze, aceasta producându-se

prin fuzionarea Fondului Proprietății de Stat și Departamentului pentru privatizarea și

administrarea proprietății de stat în anul 1994. Astfel, conform Regulamentului Ministerului

Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului Nr.718 din

23.09.1994, Ministerul își exercita atribuțiile în două domenii: cel al privatizării și cel al

administrării proprietății de stat, exercitând funcțiile de proprietar al patrimoniului statului și este

responsabil de organizarea desfăşurării procesului de privatizare şi de gestionare eficientă a

patrimoniului de stat, asigurând respectarea drepturilor şi intereselor patrimoniale legale ale

statului, persoanelor juridice şi fizice. Ministerul își realiza atribuțiile pentru organizarea

executării și executarea Programului de Stat de Privatizare în Republica Moldova pentru anii

1993-1994, primul fiind adoptat prin Hotărârea Parlamentului nr. 1333-XII din 12 martie 1993,

iar al doilea deja a ”îmbrăcat” forma Legii Nr.390 din 15.03.1995 cu privire la Programul de Stat

de Privatizare pentru anii 1995-1996, stabilind modalităţile de privatizare şi obiectele supuse

privatizării, mijloacele de procurare a patrimoniului de stat, înlesnirile acordate participanţilor

la privatizare, particularităţile privatizării în unele ramuri ale economiei. Apoi a urmat

Legea Nr. 1217 din 25.06.1997 cu privire la Programul de Privatizare pentru anii 1997-1998,

care era executat de către Departamentul Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, care

16

Legea cu privire la privatizare Nr.627 din 04.07.1991// Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.135-

136 din 09.12.1999

14

urma să asigure finalizarea, în principiu, prioritar contra mijloace băneşti, a

privatizării patrimoniului public, în restructurarea întreprinderilor privatizare, în redresarea

economiei şi îmbunătăţirea condiţiilor de trai ale populaţiei, în

modificarea rolului statului corespunzător cerinţelor economiei de piaţă, în reducerea

cheltuielilor statului de gestionare a economiei şi în încetarea treptată a subvenţionării

întreprinderilor nerentabile. Acțiunea Legii Nr.1217 din 25.06.1997 a fost prelungită pâna la

31.12.2006.

Astfel, procesul de administrare a patrimoniului public în perioada 1993-2006, s-a

desfășurat prin intermediul Programelor de Stat de Privatizare care erau aprobate de către

Parlament. Datorită proporțiilor pe care le aveau activitățile de privatizare, a fost aleasă drept

metodă de organizare care ar disciplina procesul, adoptarea unor programe structurate pe etape,

fiecare reprezentând o continuitate a celei precedente cu includerea particularităților etapelor

respective.

În anul 2002, se produce o nouă reorganizare a Departamentului Privatizării și

Administrării Proprietății de Stat în Departamentul Privatizării, care ulterior în anul 2005, din

nou se reorganizează în 2005 în Agenția Privatizare, iar în 2007 toate drepturile și obligațiile

Agenției Privatizare sunt succedate de către actuala Agenției a Proprietății Publice.

Analizând aspectul evolutiv al cadrului instituțional al proprietății publice ținem să

remarcăm unele particularități în ceea ce privește organizarea și statutul acestora.

Astfel, în perioada anilor 1991-2013, autoritatea centrală de specialitate responsabilă de

gestionarea patrimoniului public a fost una dintre cele mai flexibile în ceea ce privește

reorganizarea. Existența acesteia s-a perindat între 3 forme de organizare: departament, agenție și

minister. În cazurile în care aceasta exista cu statut de Departament sau Agenție, întotdeauna era

prezentă formularea ”pe lângă Ministerul Economiei”, însă toate regulamentele Ministerului

Economiei până la Regulamentul Ministerului Economiei și Comerțului aprobat prin Hotărârea

Guvernului Nr.908 din 25.08.2005, nu reglementau atribuții directe ale ministerului în domeniul

administrării patrimoniului de stat, ceea ce ne face să credem că până în anul 2005, autoritățile

centrale de specialitate cu competențe în gestionarea proprietății publice dețineau un grad de

autonomie față de Ministerul Economiei, cu toate că erau create ca structuri aferente acestuia.

Începând cu anul 2005, observăm că Ministerul Economiei preia responsabilitatea directă în ceea

ce privește domeniul gestionării, privatizării şi evidenţei patrimoniului public, precum şi

activităţii post-privatizaţionale, Agenția Privatizării, ulterior Agenția Proprietății Publice fiind

organizată, deja ”în subordinea Ministerului Economiei și a Comerțului”, deciziile fiind

coordonate cu Ministerul.

15

De asemenea, ținem să menționăm o particularitate importantă în ceea ce privește

competențele, astfel de la obținerea independenței și până în anul 2007 activitatea s-a realizat în

baza Programelor de Stat de Privatizare adoptate de către Parlament, care reglementau obiectele

și subiecții privatizării (lista obiectelor de stat supuse privatizării), modalitățile privatizării,

particularitățile privatizării în unele ramuri, etc., iar odată cu adoptarea Legii Nr.121 din

04.05.2007 privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, modalitatea de gestiune a

patrimoniului public se modifică, Guvernul fiind autoritatea care deține calitatea de proprietar al

patrimoniului public, el aprobând listele bunurilor proprietate publică supuse privatizării, fiind

responsabil de organizarea activității în acest domeniu.

Aceasta s-a realizat în situația în care procesul de privatizare a scăzut în intensitate, iar

prioritar pentru Guvern a devenit obiectivul administrării proprietății rămase în proprietatea

statului, fie datorită dezinteresul sectorului privat pentru acele categorii de bunuri, fie datorită

mențirerii de către stat a dreptului de proprietate publică în sectoarele strategice (de exemplu

bunurile complexului termo-energetic). Activitatea de privatizare, de asemenea, constituie în

continuare un domeniul de activitate a Guvernului, Ministerului Economiei și respectiv a

Agenției Proprietății Publice în contextul obținerii veniturilor la bugetul de stat și eliberării

statului de necesitatea susținerii întreprinderilor de stat nerentabile.

Referitor la variația modului de organizare, agenție versus departament ținem să

menționăm că nu este o problemă de fond, aceste modificări realizându-se în temeiul unor

viziuni ale guvernelor, domeniul competențelor sau cel al statutului autorității publice

competente în administrarea patrimoniului public nefiind esențial modificat odată cu aplicarea

acestor schimbări, în acest sens putem invoca și tendința guvernanților de a prezenta realizarea

unei reforme prin operarea unor modificări structurale nefundamentale sau prin schimbarea

denumirilor autorităților publice.

De asemenea, ținem să urmărim evoluția conceptului de ”privatizare” utilizat în denumirile

autorităților administrației publice centrale, care în viziunea actuală nu mai este utilizat, optându-

se pentru conceptul ”deetatizării” proprietății publice. Astfel, conf. art.1 al Legii cu privire la

privatizare Nr.627 din 04.07.1991, ”privatizarea este un proces de transmitere a bunurilor ce

constituie domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, denumite în

continuare bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, în proprietate privată, prin

modalităţile prevăzute de prezenta lege”.17

Iar conform Legii cu privire la administrarea și

deetatizarea proprietății publice Nr. 121-XVI din 04.05.2007, ”deetatizarea proprietății publice

reprezintă activitatea care include transmiterea patrimoniului public în proprietate privată în

17

Legea cu privire la privatizare Nr.627 din 04.07.1991// Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.135-

136 din 09.12.1999

16

condițiile prezentei legi (privatizare), precum și transmiterea în concesiune, administrare

fiduciară, transmiterea întreprinderilor de stat în proprietatea unităților administrativ-teritoriale,

alte activități orientate spre diminuarea participării statului la administrarea proprietății”.18

Astfel, putem constata că în prezent se optează pentru un concept mai larg, decât cel al

”privatizării”, deetatizarea implicând mai multe metode de gestiune a proprietății publice pe

lângă transmiterea bunurilor în proprietate privată, cum ar fi concesiunea, contractul de

parteneriat public-privat, locațiunea, arenda, administrarea fiduciară, etc.

De asemenea în contextul cadrului instituțional al administrării proprietății publice pot fi

menționate practic toate autoritățile administrației publice centrale și autoritățile publice locale

de nivelul I și nivelul II. Autoritățile publice centrale de specialitate gestionează proprietatea

publică care ține nemijlocit de domeniul de activitate gestionat, a instituțiilor create de către

acestea și autorităților aflate în subordonare, autoritatea centrală de specialiate competentă în

domeniul administrării proprietății publice, în prezent Agenția Proprietății Publice, având un rol

centralizator și coordonator al procesului de administrare. Orice intenție de înstrăinare

(privatizare), includere a bunurilor în listele pentru a fi supuse privatizării sau de dare în

concesiune, fie alte modalități de utilizare, întreprinse de către ministere în privința patrimoniului

aflat în administrare este coordonat cu Agenția Proprietății Publice.

În ceea ce privește competențele autorităților administrației publice locale în administrarea

proprietății publice, în contextul descentralizării administrative și a autonomiei locale

gestionează conform interesului public al comunității patrimoniul acesteia. Astfel, conf. art.14,

alin.(2) lit.b) al Legii privind Administrația Publică Locală Nr.436 din 28.12.2006, consiliul

realizează următoarele competențe în ceea ce privește patrimoniul local: ”administrează bunurile

domeniului public și ale celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului)”, lit.c) ”decide

darea în administrare, concesionarea, darea în arendă ori locațiune a bunurilor domeniul public al

satului (comunei), orașului (municipiului), după caz, precum și a serviciilor publice de interes

local., în condițiile legii”, lit.d) ”decide vânzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă

ori în locațiune a bunurilor domeniului privat al satului (comunei), orașului (municipiului), după

caz, în condițiile legii”, lit.e) ”decide atribuirea și propune schimbarea destinației terenurilor

proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), după caz, în condițiile legii”.19

Astfel administrația publică locală se bucură de autonomie patrimonială în virtutea căreia

își gestionează patrimoniul de care dispune fără vreo imixtiune din partea autorităților publice

centrale.

18

Legea cu privire la administrarea și deetatizarea proprietății publice Nr.121 din 04.05.2007// Monitorul

Oficial al Republicii Moldova Nr.90-93 din 29.06.2007 19

Legea privind administrația publică locală Nr.436 din 28.12.2006//Monitorul Oficial Nr.32-35 din 09.03.2007

17

Cercetând instituția proprietății administrative prin prisma sistemului autorităților

administrației publice ce dețin competențe de administrare a acesteia putem concluziona că

acesta reprezintă unul dintre domeniile care a fost supus unui număr mare de schimbări

instituționale datorită schimbării necesităților și a actualității unor probleme, dar și datorită unor

interese care sunt determinate de caracterul și beneficiile economice ale proprietății publice.

Astfel, la etapa în care a demarat procesul de privatizare s-a optat pentru crearea Ministerului

Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, iar în situația diminuării acestor activități,

consider logică și oportună crearea unei structuri în subordinea Ministerului Economiei cu

scopul realizării atribuțiilor acestuia pe segmentul respectiv. Procesul evolutiv a autorităților

competente în administrarea proprietății publice a avut la bază soluționarea problemelor

interdependente cu dezvoltarea economică și generală a societății, de trecere la sistemul

economiei de piață, aplicării principiului liberei concurențe.

18

CAPITOLUL II:

PARTICULARITĂȚI REFERITOARE LA EVIDENȚA ȘI INVETARIEREA

BUNURILOR PUBLICE

Una dintre obligațiile statului și a unităților administrativ-teritoriale este aceea ce ține de

evidența bunurilor care alcătuiesc domeniul public al acestora, context în care aceste autorități

au obligația de a efectua inventarul acestor bunuri și de a face înregistrarea bunurilor respective.

Dar simpla evidență a bunurilor din domeniul public prin inventarierea acestora, nu

reprezintă o simplă operațiune formală ci, după cum rezultă din dispozițiile legale, această

operațiune reprezintă prima fază care trebuie realizată pentru dobândirea dreptului de proprietate

publică asupra acestor bunuri. Rezultă așadar că simpla operațiune de inventariere a acestor

bunuri și înscrierea lor în evidența financiar-contabilă nu conduce automat la dobândirea

dreptului de proprietate publică asupra acestor bunuri.

2.1 Conținutul material al evidenței și inventarierii bunurilor publice

Pentru o bună gestionare a proprietăţii publice este necesară identificarea clară ale acesteia,

cu descrierea detaliată şi includerea lor într-un Inventar al Proprietăţii Publice complet. Odată

ce toate bunurile aflate în proprietate sau utilizate de către autoritățile publice locale vor fi

supuse inventarierii, administrația publică locală va putea determina care active publice sunt de

importanţă critică pentru satisfacerea necesităţilor sociale şi economice ale comunităţii locale. Pe

parcursul inventarierii va fi evaluată, de asemenea, starea proprietăţii publice. Prin intermediul

paşilor menţionaţi, APL va putea decide care bunuri trebuie păstrate şi întreţinute ulterior, şi care

bunuri pot fi date în locaţiune sau vândute pentru a obţine profit.

Inventarierea proprietăţii publice reprezintă fundamentul sistemului de gestionare a

proprietăţii publice. Odată finisată, inventarierea proprietăţii va fi transformată într-un Registru

al proprietăţii publice, care urmează a fi actualizat în fiecare an.

O problemă semnificativă comună, întâmpinată de toate autorităţile publice locale din

Moldova este lipsa titlurilor de proprietate publică pentru majoritatea activelor fixe pe termen

lung. Acest lucru este valabil pentru toate tipurile de active publice, însă prevalează în special

lipsa titlurilor de proprietate pentru terenuri, infrastructura socială, parcuri publice şi a

facilităţilor de recreere. Datele iniţiale au arătat că peste 70% din terenurile aflate în proprietatea

autorităților publice locale nu au acte legale, pe suport de hârtie, de confirmare a înregistrării, de

asemenea nu există informație ce s-ar referi la suprafaţa exactă, hotarul, valoarea, înlesnirile,

facilităţile, îmbunătăţirile unui anumit teren.

19

Analizând problemele existente cu privire la reflectarea corectă a proprietăţii/activelor

publice în bilanțul contabil al administrațiilor publice locale constatăm faptul că majoritatea

APL, care planifică implementarea Sistemului de Gestionare a Activelor Publice,20

nu au

înregistrate în bilanțul contabil o mare parte din proprietăţile/activele publice, inclusiv terenurile

pe care sunt amplasate clădirile administrative/sediile centrale ale APL.

Pentru a elabora un registru legitim al tuturor activelor publice, administraţia publică locală

trebuie să obţină de la Oficiul Central Cadastral documentele pe suport de hârtie care să

identifice fiecare proprietate publică. La moment, Oficiul Cadastral încasează o taxă pentru

fiecare document eliberat, care variază minim între 60 şi 80 lei.

Recomandare: În scopul arhivării şi evidenţei Proprietăţilor Publice, APL trebuie să

întreprindă acţiuni concrete, planificate pe etape pentru a obţine toată informaţia necesară cu

referire la activele publice în conformitate cu actele normative şi legale în vigoare.

La moment, APL nu deţin un registru sistematic al proprietăţii publice, atât pe suport de

hârtie, cât şi în format electronic. Astfel, fără un registru sistematic al proprietăţii publice este

imposibil de a urmări, monitoriza, justifica, controla activele publice şi respectiv adopta decizii

corecte privind gestionarea acestora. Lipsa informaţiei sistematizate şi integrate privind starea,

suficienţa, corespunderea, importanţa, cheltuielile operaţionale, întreţinerea şi sustenabilitatea

proprietăţii publice reprezintă un obstacol pentru o analiză profesionistă a eficienţei utilizării

acestora la prestarea serviciilor publice şi respectiv pentru procesul de implicare a cetățenilor în

administrarea locală. De asemenea, afectează negativ transparenţa procesului de adoptare a

deciziilor şi ignoră evaluarea pe termen lung a costurilor şi beneficiilor la nivel local.

O oportunitate remarcabilă pentru îmbunătăţirea şi optimizarea sistemului de gestionare a

proprietăţii/activelor publice este portofoliul de active al întreprinderilor municipale.

Proprietăţile/activele publice utilizate şi gestionate de către întreprinderile municipale nu sunt

înregistrate şi inventariate de către APL şi în cele mai dese cazuri nici nu sunt reflectate în

bilanțul contabil al APL. Întreprinderile municipale reprezintă entităţi comerciale şi respectiv

aplică metode de calcul a deprecierii proprietăţii/activelor publice în conformitate cu legislaţia în

vigoare privind reglementarea activităţii comerciale şi economice, altele decât cele aplicate de

autorităţile publice locale. Însă activele publice sunt 100% patrimoniul APL şi respectiv se află

în administrarea autorităţii executive locale, Consiliului Local şi în cele din urmă, a cetăţenilor

din localitatea respectivă. Sistemul profesional de gestionare a proprietăţii/activelor publice

20

Planul de gestionare a Patrimoniului Public la nivel local, document realizat cu suportul Agenţiei Statelor

Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) în cadrul Proiectului de Susţinere a Autorităţilor Locale din

Moldova (LGSP)

20

trebuie să cuprindă întreg portofoliul de proprietăţi/active publice, şi în special, proprietăţile

implicate în prestarea serviciilor publice.

Recomandare: Toate activele întreprinderilor municipale prestatoare de servicii trebuie

să fie supuse inventarierii, re-evaluate şi incluse în Registrul Patrimoniului Public al autorității

publice locale.

Inventarierea patrimoniului public şi perfectarea Registrului Patrimoniului Public va

asigura informaţia necesară şi datele pentru o analiză cost-beneficiu eficientă, în scopul sprijinirii

autorităţii executive şi deliberative a APL în procesul de adoptare a deciziilor privind gestionarea

proprietăţii/activelor publice.

Importanţa inventarieri proprietăţii publice este determinată de necesitatea de identificare a

acestora din cadrul portofoliului de proprietăţi, care sunt utilizate pentru exercitarea funcţiilor de

bază a APL sau ca proprietate în surplus. Inventarierea inițială poate fi consumatoare de resurse,

însă ulterior costurile vor fi compensate în mod semnificativ de administrarea eficientă a

activelor publice şi va contribui la îmbunătățirea structurii de cheltuieli și venituri asociate

proprietăţilor publice. Standardizarea documentelor de inventariere va contribui la reducerea

costurilor de inventariere. Aceste instrucţiuni oferă un proces standardizat procesului de

inventariere descris în Registrul Proprietăţii Publice.

În scopul gestionării eficiente a proprietăţii publice, acestea ar trebui clar identificate şi

incluse într-un Inventar Integrat al Proprietăţii/Activelor Publice. Odată ce toate activele aflate în

proprietate sau utilizate de către autoritatea publică locală, vor fi supuse inventarierii, autoritatea

executivă va putea determina care active sunt de importanţă majoră pentru necesităţile sociale şi

economice ale comunităţii locale. La acea etapă, va fi evaluată starea curentă a

proprietăţii/activelor publice. Astfel, Primăria poate decide care active trebuie păstrate şi

întreţinute în continuare, la ce costuri şi care active publice pot fi date în locaţiune sau vândute

pentru a obţine venit, cu condiţia respectării prevederilor cadrului legal.

Autorităţile publice locale trebuie să fie bine informate cu privire la activele aflate în

proprietatea lor sau de care acestea sunt responsabile, astfel încât activele publice să poată fi

utilizate pentru a asigura cea mai bună calitate şi cantitate a serviciilor publice şi pentru a putea

adopta cele mai optime decizii financiare şi economice. O Primărie nu poate gestiona în mod

eficient un bun pentru care nu dispune de informaţii complete şi nici nu poate avea o viziune

clară despre modul cum bunurile (activele) publice trebuie să funcţioneze împreună pentru a

asigura dezvoltarea eficientă a unei comunităţi.

APL dispun de active care pot fi utilizate pe larg în interesul comunităţii locale la costuri

eficiente, la fel, ar putea exista şi active publice în surplus pe care Primăria le-ar putea da în

locaţiune sau vinde. Deţinerea unui inventar organizat al tuturor activelor publice va permite

21

Primăriei să obţină rapid o imagine privind patrimoniul public, de care aceasta dispune şi/sau

este utilizat de APL; inclusiv care din aceste bunuri sunt necesare pentru a presta servicii de

calitate cetăţenilor.

Pentru a concentra informaţia detaliată cu privire la fiecare activ public, fie aflat în

proprietate sau în întrebuinţare, autoritatea publică locală trebuie să elaboreze un sistem de

evidenţă pe suport de hârtie și în formă electronică. Dacă datele din registrul pe suport de hârtie

şi electronic nu corespund, datele din registrul pe suport de hârtie se consideră autentice.

Sistemul de evidenţă pe suport de hârtie este destul de simplu de organizat şi trebuie să asigure

un Registru strict al proprietăţii publice inclusiv fișa de inventar pentru fiecare bun/activ.

Sistemul electronic de evidenţă poate fi format dintr-un registru de lucru organizat cu ajutorul

MS Excel sau bazei de date în MS Access, numit Registrul Proprietăţii/Activelor Publice.

2.2 Izvoarele evidenței și inventarierii bunurilor publice

Prezența unui cadru juridic adecvat, care ar reglementa suficient de clar formele de

gestionare a proprietății unităților administrativ-teritoriale și relațiile cu alte subiecte de drept, va

permite utilizarea efectivă și autonomă a resurselor locale. În special, această legislație trebuie să

permită o delimitare clară între proprietatea statului şi a unităților administrativ-teritoriale; între

bunurile domeniului public și domeniului privat; între regimurile de drept public și de drept

privat, aplicabile diferitor categorii de bunuri. Autoritățile publice locale trebuie să posede

dreptul real și efectiv de a ataca în mod direct în instanța de judecată competentă, orice act ce

contravine intereselor patrimoniale ale colectivității locale.

Legea fundamentală a unui stat este Constituția. Prevederile acestui act legislativ sunt

superioare tuturor celorlalte acte normative. Respectiv, prevederile constituționale privind

autonomia locală în special, au avut și au o importanță deosebită în stabilirea și apărarea

drepturilor și intereselor colectivităților locale, inclusiv celor patrimoniale. În prezent,

Constituția constituie o barieră serioasă pentru abuzurile venite din partea celor ce au dorit și

doresc în continuare să micșoreze sau chiar să lichideze autonomia locală în R. Moldova.

Constituția prevede un șir de garanții ale autonomiei locale, printre care se regăsește art.

109, care prevede principiile de bază ale autonomiei locale (descentralizării, eligibilității

autorităților administrației publice locale) și că autonomia privește atât organizarea, cât și

gestiunea colectivităților pe care le reprezintă. La art. 112, se comunică că consiliile locale și

primarii activează, în condițiile legii, că autoritățile administrative autonome își rezolvă treburile

publice locale din sate și orașe. În cadrul art. 113, se prevede că raporturile dintre autoritățile

22

publice locale au la bază principiile autonomiei, legalității și colaborării. Din punct de vedere

patrimonial, aceasta înseamnă că în privința tuturor problemelor legate de gestionarea

patrimoniului UAT, autoritățile locale posedă o competență decizională exclusivă și deplină, iar

rolul autorităților centrale (raionale) se rezumă la supravegherea legalității actelor emise de

autoritățile locale, în conformitate cu procedurile stabilite de lege. Iar art. 127, stipulează că

proprietatea este ocrotită de stat și că proprietatea publică aparține statului si unităților

administrativ-teritoriale. Prin urmare, UAT de rând cu statul, sunt titulare a dreptului de

proprietate publică, beneficiind în mod deplin de toate atributele proprietarului.

În 2002 s-a adoptat un nou Cod Civil. Acesta conține câteva prevederi absolut noi și

fundamentale pentru practica juridică din Republica Moldova în privința reglementării

raporturilor patrimoniale ale statului şi unităților administrativ-teritoriale.

Așadar la art.179 este reglementat statutul juridic al întreprinderii de stat şi întreprinderii

municipale; la al.1) al art. 194 se conțin prevederi referitoare la răspunderea civilă a Republicii

Moldova și a UAT în sensul răspunderii lor cu toate bunurile ce le aparțin cu drept de

proprietate privată și că Republica Moldova nu poartă obligațiile unităților administrativ-

teritoriale, iar acestea nu poartă răspundere pentru obligațiile Republica Moldova. Astfel s-a

recunoscut că:

• statul și unitățile administrativ teritoriale sunt titulare a dreptului de proprietate privată;

• răspunderea unităților administrativ-teritoriale pentru obligațiile asumate are caracter

independent;

• unitățile administrativ-teritoriale au dreptul de a participa de sine stătător la raporturile

juridice patrimoniale și că există necesitatea posedării de către acestea a unui anumit patrimoniu.

La articolul 296 (al.1) din Codul Civil, stabilește că bunurile ce aparțin statului sau

unităților administrativ-teritoriale fac parte din domeniul privat dacă, prin lege sau în modul

stabilit de lege, nu sunt trecute în domeniul public. La alineatul 2 se stabilesc câteva criterii de

atribuire a bunurilor la domeniul public. Așadar, din domeniul public al statului sau UAT, fac

parte bunurile determinate prin lege sau care prin natura lor sunt de uz sau de interes public

(afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate, care satisface nevoile colectivității

fără a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinației

menționate). La alineatul 3 se enumeră bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății

publice acestea fiind: bogățiile de orice natură a subsolului; spațiul aerian; apele și pădurile

folosite în interes public; resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental; căile

de comunicație; alte bunuri stabilite prin lege.

Alineatul 4 al articolului 296, vorbește despre regimul juridic de drept public aplicabil

bunurilor din domeniul public, ele fiind inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, precum și

23

despre dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, acesta ne stingându-se prin neuz și nu poate

fi dobândit de terți prin uzucapiune.

Noua lege privind administrația publică locală (nr. 436/2006), conține un șir de prevederi

importante la capitolul reglementarea raporturilor patrimoniale, acestea asemănându-se cu

prevederile Legii cu privire la administrația publică locală din 2003, (în special, art. 74-77 ale

legii APL 2006 și art. 81-84 ale legii APL 2003). La art. 3 se stipulează că AP în unitățile

administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale și că autoritățile

locale beneficiază de autonomie financiară și au dreptul la inițiativă în tot ce privește

administrarea treburilor publice locale. Articolul 4 relevând că unitatea administrativ-teritorială

este persoană juridică de drept public și dispune de patrimoniu în condițiile legii.

În articolul 74, găsim noțiunea de patrimoniu al UAT, ulterior menționându-se că acesta se

constituie din bunurile care aparțin domeniului public și privat al acestora. Această lege mai

prevede că bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și

insesizabile și că bunurile care aparțin unităților administrativ-teritoriale fac parte din

domeniul lor privat dacă, prin lege sau în modul stabilit de lege, nu sunt transferate în domeniul

public de interes local.

Art. 76 prevede categoriile de bunuri ce fac parte din domeniul privat al unităților

administrativ-teritoriale acestea fiind bunurile care aparțin domeniului public al acestora. De

asemenea, din domeniul privat pot face parte și bunurile dobândite de unitățile

administrativ-teritoriale în condițiile legii.

Criteriile de plasare a bunurilor în domeniul public local sunt prevăzute la art.75: bunurile

determinate de lege, precum și bunurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public

local. La alineatul 4 al aceluiași articol se prevede posibilitatea consiliului local de a decide,

potrivit legii, transferarea bunurilor din domeniul privat al unităților administrativ teritoriale în

domeniul public de interes local al acesteia, precum și invers.

În cadrul articolului 77 se reflectă aspecte de o importanță majoră pentru regimul juridic al

proprietății unităților administrativ-teritoriale așa ca: inventarierea și modalitatea de administrare

a bunurilor proprietate municipală. În mod special, se prevede: inventarierea anuală a bunurilor

proprietate a unităților administrativ teritoriale și raportarea asupra situației lor consiliilor

respective; competența consiliilor locale de a decide ca bunurile care aparțin domeniului public

de interes local să fie date în administrarea întreprinderilor municipale și instituțiilor publice,

să fie concesionate, închiriate sau arendate; că înstrăinarea, concesionarea, arenda și locațiunea,

cu excepția locațiunii imobilelor de locuit, se fac prin licitație publică, organizată în condițiile

legii; înstrăinarea bunurilor care aparțin domeniului privat al satelor (comunelor) și orașelor

(municipiilor), raioanelor, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor

24

dintr-un domeniu în altul, renunțarea la drepturi sau recunoașterea de drepturi și obligații se fac

prin decizia consiliului local, în temeiul rezultatelor expertizei.

Prin urmare, înstrăinării sunt supuse bunurile domeniului privat al UAT și nicidecum cele

ale domeniului public.

Un alt act legislativ și primul prin care s-a încercat într-o măsură mai mare a aborda

problema proprietății unităților administrativ-teritoriale prin prisma autonomiei locale, este

Legea cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale. Aceasta

conține un șir de prevederi juridice ce asigură protecția competențelor autorităților publice locale

contra implicării abuzive din partea organelor centrale de stat. De asemenea se vorbește despre:

- modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate de către UAT;

- procedura de transmitere a bunurilor de la un subiect al proprietății publice la altul;

- posibilitatea atacării în judecată a refuzurilor neîntemeiate de a transmite un bun în

proprietatea unităților administrativ-teritoriale;

- obligativitatea inventarierii;

- delimitarea și evidența proprietății UAT.

Inițial, această lege a fost planificată a fi actul normativ principal de reglementare a

raporturilor patrimoniale ale unităților administrativ-teritoriale. Dar cât de straniu nu ar părea pe

parcursul a 11 ani de la adoptarea ei, se demonstrează că o mulțime de prevederi rămân totuși

inaplicabile și chiar învechite deja. Aceasta, în mod normal a dus în practică la o aplicare redusă

și selectivă a acestei legi.

Printre prevederile de bază ale acestei legi care și-au păstrat actualitatea pentru

identificarea unui sistem modern și efectiv de raporturi patrimoniale ale unităților administrativ-

teritoriale se enumeră: art. 1, care stabilește că proprietatea publică a UAT este una dintre

formele proprietății publice; că proprietatea publică a UAT se constituie din patrimoniul ce

aparține UAT respective: satului, comunei, orașului, municipiului, județului, unității teritorial

autonome Găgăuzia și că patrimoniul UAT este format din bunurile domeniului public și privat.

Când facem referire la articolele 3 și 4, menționăm obiectele care pot fi în proprietatea

unităților administrativ-teritoriale și subiectele proprietății unităților administrativ-teritoriale; la

articolul 8, se prevede că transmiterea bunurilor în proprietatea unităților administrativ-

teritoriale și transmiterea din proprietatea unităților administrativ-teritoriale în proprietatea

statului, se face numai cu acordul exprimat al consiliului local.

Această lege, la articolele 13 și 14, prevede termene și responsabilități concrete de luare

în evidență, inventariere și delimitare a proprietății unităților administrativ-teritoriale. În prezent,

Republica Moldova întâmpină așa probleme ca: lipsa evidenței sistematice și corecte a

proprietății UAT; nerealizarea delimitării adecvate a proprietății unităților administrative de

25

proprietatea statului, în conformitate cu legea; inaplicabilitatea normelor privind dreptul

autorităților publice locale de a solicita transmiterea în proprietatea publica a UAT respective a

bunurilor imobile, care sunt situate pe teritoriul ei și folosite în interesul colectivității locale

respective, iar în caz de refuz de a transmite un bun dintr-o formă de proprietate publică – de a

ataca acest refuz în instanța de judecată.

În anul 2007, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea cu privire la terenurile

proprietate publică și delimitarea lor. După cum ştim, vânzarea și darea în arenda a

terenurilor, reprezintă una din sursele principale ale bugetului local, respectiv, delimitarea și

stabilirea terenurilor proprietate a unităților administrativ-teritoriale este foarte importantă pentru

crearea și dezvoltarea unor resurse materiale stabile și suficiente pentru satisfacerea necesităților

generale ale colectivității locale. În șirul prevederilor de bază ale acestei legi, se includ: Art. 1,

care stipulează că proprietatea publică asupra terenurilor poate fi:

• de interes național – proprietatea aparține statului;

• de interes local – proprietatea aparține unităților administrativ-teritoriale.

În cadrul art. 3 se prevede modul de delimitarea a terenurilor proprietate publică prin

identificare și formare a terenurilor proprietate publică a unităților administrativ teritoriale; în

articolele 4-8 stabilesc anumite criterii de delimitare a terenurilor proprietatea statului de

terenurile proprietatea unităților administrativ teritoriale; articolul 6 prevede că terenurile din

proprietatea publică a statului pot fi transmise în proprietatea publică a unităţii administrativ-

teritoriale prin hotărâre de Guvern, cu acordul autorităţi administraţiei publice locale, iar trecerea

terenurilor din proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale în proprietatea statului se

face, la propunerea Guvernului, prin decizie, după caz, a consiliului local. Totodată trecerea

terenurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul

lor public se face prin hotărâre de Guvern sau, după caz, prin decizie a consiliului local, iar

trecerea terenurilor din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre de Guvern sau,

după caz, prin decizie a consiliului local. Terenurile de uz public pot fi trecute în domeniul privat

doar dacă nu mai sunt destinate uzului public.

Constatăm că, spre diferență de legea privind terenurile proprietate publică delimitarea lor,

această lege, este adaptată la noul concept de proprietate a UAT, reflectată de Codul Civil și

Legea privind administrația publică locală. În special, se face diferențiere între terenurile

domeniului public și domeniului privat ale proprietății statului și unităților administrativ-

teritoriale. În așa mod fiind evitate confuziile privind regimurile juridice aplicabile diferitor

categorii de terenuri.

Analizând prevederile Constituției R. Moldova (art. 109 și 127 al. 3), prevederile Codului

Civil (art. 194 și 296) și prevederile Legii privind administrația publică locală (art.74-77), se

26

poate constata că autorităților locale trebuie să le aparțină competența în tot ceea ce privește

posesia, folosința și dispoziția patrimoniului public local. Însă acestea, nu au abilitat alte organe

centrale cu efectuarea privatizării patrimoniului ce revine unității administrativ-teritoriale

respective.

2.3 Conținutul instituțional al evidenței și inventarierii bunurilor publice

Proprietatea administrativă reprezintă o categorie foarte importantă din punct de vedere

economic și datorită acestui fapt poate fi obiectul unor abuzuri și delapidări, ceea ce este

inadmisibil în situația în care esența acesteia este utilizarea în interesul general, cauză pentru care

există necesitatea unui management eficient din partea unor autorități publice care ar asigura

accesul cetățenilor la utilizarea acestora, ar apăra interesele statului, respectiv a cetățenilor, în

procesul de exploatare a acestor bunuri și ar contribui la o posibilă sporire a patrimoniului

statului. Analiza statutului Agenției Proprietății Publice ne va permite să înțelegem dacă

această autoritate este necesară, dacă este necesară în modul în care își are organizarea la etapa

actuală, dacă atribuțiile acordate prin lege sunt suficiente, dacă modul de activitate corespunde

cu satisfacerea scopului propus prin înființarea prezentei autorități, trasarea unor perspective cu

privire la evoluția ulterioară a acestei verigi din cadrul sistemului autorităților administrației

publice, precum și alte aspecte ce vizează locul și rolul acesteia.

Conform art.12 alin.(1) al Legii cu privire la Guvern Nr.64 din 31.05.1990 ”Guvernul

exercită, din însărcinarea Parlamentului, funcţiile de proprietar al patrimoniului statului,

creează condiţiile necesare pentru dezvoltarea tuturor tipurilor de proprietate”21

, având la

dispoziție organe centrale de specialitate. În ceea ce privește gestionarea patrimoniul statului este

vorba despre Ministerul Economiei care pentru realizarea misiunilor sale îmbină în organigramă

direcții, iar conform Hotărârii Guvernului Nr.690 din 13.11.2009 pentru aprobarea

Regulamentului privind organizarea și funcționarea Ministerului Economiei, structurii și

efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, Ministerul exercită atribuții specifice prin

intermediul instituțiilor aflate în subordine și coordonare. De asemenea, conform art.14 alin.(3)

din Legea Nr.98 din 04.05.2012 privind administrația publică centrală de specialitate, ”agenția

este o structură organizațională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se

constituie pentru exercitarea funcțiilor de gestionare a anumitor subdomenii sau sfere din

domeniile de activitate a ministerului”.22

Prin urmare, Agenția Proprietății Publice reprezintă un

21

Legea cu privire la Guvern Nr.64 din 31.05.1990//Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.131-133 din

26.09.2009 22

Legea privind administrația publică centrală de specialitate Nr.98 din 04.05.2012//Monitorul Oficial al

Republicii Moldova Nr.160-164 din 03.08.2012

27

organ central de specialitate al administrației publice și își desfășoară activitatea în subordinea

Ministerului Economiei, ceea ce îi determină statutul, comparativ, de exemplu cu Agenția Relații

Funciare și Cadastru, care se află în subordinea directă a Guvernului, directorii agențiilor

subordonate ministerelor fiind numiți și destituiți prin ordinul miniștrilor respectivi care îi

patronează, nefiind membri ai guvernului spre deosebire de directorii generali ai agențiilor create

pe lângă Guvern, care sunt numiți și destituiți prin ordinul prim-ministrului Republicii Moldova,

aceștia din urmă fiind membri ai Guvernului. De asemenea, o particularitate a statutului

agențiilor create în subordinea ministerelor, și respectiv a Agenției Proprietății Publice este

stabilitatea față de factorul politic, în cazul demiterii Guvernului, conducătorii acestor instituții

rămân în funcții, ceea ce în opinia noastră este binevenit în ceea ce privește administrarea

proprietății publice, deoarece este păstrată continuitatea și este garantat cel puțin un minim de

organizare.

În scopul realizării politicii statului în domeniul încredințat, Agenția Proprietății Publice

dispune de o anumită structură organizatorică, care este prezentată în anexa Nr.1, fiind adoptată

prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivului-

limită și Regulamentului Agenției Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și

Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007. Astfel, Agenția Proprietății Publice este condusă de un

director, care are un vicedirector și nouă direcții în subordine. Conform Regulamentului

Agenției, atribuțiile acesteia sunt clasificate pe domenii, fiecare subdiviziune a Agenției fiind

responsabilă de exercitarea lor.

Astfel, Direcția administrarea proprietății publice exercită drepturile ce decurg din

calitatea de acționar în numele statului, desfășoară împreună cu Ministerul Economiei, activități

ce țin de recunoașterea dreptului de proprietate asupra patrimoniului Republicii Moldova pe

teritoriul altor state și invers, permite darea în locațiune a bunurilor, comercializarea activelor

neutilizate în procesul tehnologic sau casarea lor în întreprinderile din gestiune, exercită funcțiile

de deținător al acțiunilor în societățile comerciale cu capital integral sau parțial de stat, precum și

alte atribuții.

Direcția evidența patrimoniului public și analiză financiară este responsabilă de ținerea

evidenței proprietății publice, fiind deținătorul Registrului patrimoniului public. De asemenea,

aceasta asigură evaluarea patrimoniului public, în scopul determinării cotei statului, în cazul

fondării societăților comerciale, precum și în cazul calculării prețului patrimoniului public supus

privatizării; întocmește, de comun acord cu Ministerul Economiei și Comerțului, proiectul listei

bunurilor proprietate publică nepasibile de privatizare și a celor propuse spre concesiune și

administrare fiduciară, precum și alte atribuții.

28

Direcția privatizare gestionează procesul de privatizare a proprietății statului, întocmind

împreună cu Ministerul Economiei proiectul listei bunurilor proprietate publică de stat supuse

privatizării, pentru prezentare Guvernului; încheie contracte de vânzare-cumpărare în cazul

privatizării bunurilor proprietate publică, precum și a terenurilor proprietate publică; stabilește,

de comun acord cu Ministerul Economiei și Comerțului, modalitatea de expunere la vânzare a

patrimoniului supus privatizării, precum și alte activități legate de domeniul privatizării

proprietății publice.

Direcția postprivatizare din cadrul Agenției Proprietății Publice ține evidența și exercită

controlul îndeplinirii clauzelor contractuale asumate de cumpărători prin contractele de vânzare-

cumpărare a patrimoniului public, organizează procedura de pregătire a procesului de convertire

în acțiuni a datoriilor societăților pe acțiuni față de stat, acordă asistență metodologică

întreprinderilor privatizate, etc.

Direcția juridică este responsabilă de apărarea intereselor statului conform domeniilor

sale de activitate, înaintând, în interesul statului acțiuni în instanțele de judecată, privind

rezilierea contractelor și contestarea acțiunilor nelegitime din domeniile de activitate. Activitatea

Direcției respective se bazează pe participarea la soluționarea în instanțele de judecată a litigiilor

ce țin de apărarea drepturilor patrimoniale ale statului.

Direcția parteneriat public privat coordonează iniţierea şi realizarea parteneriatelor

publice-private la nivel naţional; identifică potenţialele parteneriate publice-private în baza

informaţiilor transmise de partenerii publici şi facilitează contactele între aceştia şi potenţialii

parteneri privați; identifică obiectivele proiectelor de parteneriat public-privat de interes naţional

şi elaborează cerinţe generale privind selectarea partenerului privat, condiţiile parteneriatului

public-privat, înaintîndu-le spre aprobare; elaborează şi propune spre aprobare lista bunurilor

proprietate a statului şi lista lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse pentru

parteneriatul public-privat.

De asemenea, Agenția Proprietății Publice mai include în organigramă subdiviziunile

comune tuturor autorităților publice, cum sunt Direcția contabilitate și finanțe și Direcția

administrativă și secretariat.

În ceea ce privește raporturile Agenției Proprietății Publice cu alte organe din sistemul

administrației publice putem menționa că aceasta participă la diverse categorii de relații: de

subordonare, de cooperare și mai puțin relații conducere și control în raport cu alte autorități

publice. Relațiile de subordonare care vizează Agenția Proprietății Publice se referă la statutul ei

de autoritate creată în subordinea Ministerului Economiei, ceea ce ce poate fi dedus și din

Regulamentul Agenției Proprietății Publice, unde în cazul exercitării celor mai importante

atribuții se menționează sintagma ”de comun acord cu Ministerul Economiei”. Astfel, de

29

exemplu, în chestiunile ce țin de fondarea și/sau lichidarea întreprinderilor de stat și a societăților

comerciale cu cota de participare a statului, asigurarea transmiterii proprietății publice rămase în

gestiunea economică a întreprinderilor integral sau parțial privatizate, participarea la

administrarea întreprinderilor de stat, societăților comerciale cu capital de stat ori cu capital de

stat și privat, și alte activități, Agenția necesită concordarea acțiunilor sale cu autoritatea

ierarhică- Ministerul Economiei.

În ceea ce privește relațiile de colaborare a Agenției Proprietății Publice, acestea sunt mai

diverse, la pct.5 al Regulamentului Agenției Proprietății Publice se menționează că ”în domeniile

sale de activitate, Agenția colaborează cu organele centrale de specialitate ale administrației

publice și autoritățile administrației publice locale, precum și cu organismele internaționale”.23

Astfel, mecanismul administrării și evidenței patrimoniului public în Republica Moldova se

realizează prin intermediul autorităților administrației publice centrale de specialitate sau locale

la balanța cărora se află bunurile publice, în acest caz având loc o cooperare între Agenția

Proprietății Publice, ministerele de resort și organele administrației publice locale. De exemplu,

pct.8 lit. j) din Regulamentul Agenției prevede că ”agenția prezintă anual Guvernului raportul

generalizator privind administrarea proprietății publice în baza rapoartelor anuale înaintate de

către organele centrale de specialitate ale administrației publice”24

sau pct.9 lit.h) al aceluiași

regulament: ”întocmește la propunerea organelor centrale de specialitate și autorităților

administrației publice locale, proiectele de liste ale bunurilor proprietate publică propuse pentru

concesiune ori spre administrare fiduciară, precum și a proiectului listei bunurilor pasibile de

restructurare sau de lichidare, pentru prezentare Guvernului”25

, situații de colaborare a Agenției

Proprietății Publice, atribuția stipulată la lit.h) având și unele elemente de control din partea

Agenției.

Referitor la relațiile de conducere la care participă Agenția Proprietății Publice în raport cu

alte autorități publice, aceasta nu are autorități subordonate, însă exercită atribuții de conducere

în privința întreprinderilor de stat în privința cărora are calitatea de fondator.

Activitatea Agenției Proprietății Publice este finanțată din contul mijloacelor bugetului de

stat, prin intermediul Ministerului Economiei, conform bugetului de stat având drept scop

acoperirirea cheltuielilor curente ale instituției. Făcând o comparație a dinamicii surselor

23

Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea structurii și efectivului-limită și Regulamentului Agenției

Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007//Monitorul

Oficial al Republicii Moldova Nr.146-148 din 14.09.2007 24

Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea structurii și efectivului-limită și Regulamentului Agenției

Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007//Monitorul

Oficial al Republicii Moldova Nr.146-148 din 14.09.2007 25

Ibidem

30

financiare alocate Agenției din bugetul de stat începând cu anul 2009, (vezi anexa Nr.2), până în

anul 2012 putem constata o tendință de creștere a acestor mijloace, care este fundamentată pe

creșterea salariilor funcționarilor.

Domeniul gestionat de Agenția Proprietății Publice face obiect al Programului de activitate

al Guvernului Republicii Moldova ”Integrarea europeană: Libertate, Democrație, Bunăstare”

2011-2014, obiectivele de guvernare acceptate în domeniul administrării și deetatizării

proprietății publice fiind: continuarea procesului de privatizare a patrimoniului de stat din

domeniile liberalizate, în baza licitațiilor deschise, anunțate și transparente; implementarea

metodelor progresiste de deetatizare și administrare a proprietății publice; dezvoltarea și

valorificarea mecanismului parteneriatului public-privat drept instrument de deetatizare.

Astfel, conform Raportului privind implementarea Programului de activitate a Guvernului

”Integrarea Europeană: Libertate, Democrație, Bunăstare”2011-2014, în perioada 14 ianuarie

2011-14 ianuarie 2012, în ceea ce privește continuarea procesului de privatizare a patrimoniului

de stat bugetul de stat a fost suplinit cu 308,5 mln lei punându-se ca obiectiv ca până la sfârșitul

anului 2014 această cifră să crească până la 1,5 miliarde lei. Nu putem să ne expunem cu privire

la cât de reală este obținerea acestor din moment ce există multe întreprinderi cu capital de stat

majoritar, fie cele în care statul deține acțiuni care nu sunt competitive și pe care statul nu poate

să le deetatizeze, deoarece în situația în care se află nu prezintă interes pentru investitori,

Guvernul, respectiv Agenția Proprietății Publice au gândit punerea în aplicare a mecanismului

”public-privat”, care ar privi o colaborare dintre ambele sectoare, sectorul privat având calitatea

de investitor. În ceea ce privește dezvoltarea parteneriatelor publice-private, conform raportului

menționat anterior, situația este la o etapă inițială, Direcția Parteneriat Public-Privat din cadrul

Agenției Proprietății Publice a fost creată abia în anul 2009, prognozându-se către anul 2014

existența a 10 parteneriate funcționale, existând un Registru de evidență a acestora. În acest sens,

Agenția Proprietății Publice, la etapa actuală lucrează la crearea cadrului normativ, asigurarea

condițiilor și acordarea asistenței în ceea ce privește inițierea proiectelor de parteneriat public-

privat.

De asemenea, în contextul obiectivului de continuare a procesului de privatizare a

patrimoniului de stat în domeniile liberalizate, Agenția, în perioada 14 ianuarie 2011-14 ianuarie

2012 a organizat 5 runde de licitații ”cu strigare” la Bursa de Valori, 5 concursuri investiționale,

5 concursuri comerciale, 5 licitații ”cu strigare” și 5 licitații ”cu reducere”.

Astfel, putem constata că prin activitatea sa, Agenția Proprietății Publice, contribuie la

realizarea programului de guvernare în domeniul administrării și deetatizării proprietății publice,

activitatea acesteia putând fi calificată drept satisfăcătoare.

31

Ținem să menționăm problemele și factorii ce influențează negativ asupra eficienței

activității Agenției Proprietăți Publice, cum ar fi: volumul de lucru care depășește nivelul

rezonabil, ponderea mare a sarcinilor urgente, complexitatea sporită a activităților Agenției,

sporirea numărului petițiilor, însărcinărilor și solicitărilor cu termen de realizare neadecvat

complexității acestora, accesul redus la informația relevantă de la alte instituții, necesară pentru

implementarea calitativă a politicilor, nivelul redus de remunerare caracteristic sectorului bugetar

etc.

32

CAPITOLUL III:

PROCEDEE PRIVIND PROTECȚIA PROPRIETĂȚII PUBLICE

3.1 Mijloace de apărare a proprietății publice

Chiar dacă există garanții ale dreptului de proprietate publică în diverse ramuri ale

dreptului, cele mai multiple sunt garanțiile reglementate de dreptul civil. Din punct de vedere al

dreptului civil, mijloacele de apărare a dreptului de proprietate au fost definite ca fiind totalitatea

acțiunilor în justiție prin care titularul dreptului solicită instanței de judecată să pronunțe

hotărâri în scopul de a înlătura orice atingere sau încălcare a dreptului său,26

fie ca acțiuni prin

care proprietarul tinde să înlăture atingerile aduse dreptului său și să ajungă la restabilirea

lui.27

Doctrina a clasificat mijloacele de apărare a dreptului de proprietate în două categorii:

mijloace juridice nespecifice de apărare a dreptului de proprietate;

mijloace juridice specifice de apărare a dreptului de proprietate.

Mijloacele juridice nespecifice, denumite și indirecte, sunt acele mijloace care au ca

obiectiv principal, apărarea unui drept de creanță, care ia naștere și se realizează pe temeiul

dreptului de proprietate. Apărând un drept de creanță, care se întemeiază pe dreptul de

proprietate, în final se ajunge la apărarea dreptului de proprietate. Intră în această categorie:

acțiunile născute din contracte, în legătură cu executarea lor, cu răspunderea pentru neexecutare,

acțiuni în repararea prejudiciilor cauzate prin fapte ilicite, acțiuni rezultate din îmbogățirea fără

justă cauză precum și acțiunile în anularea sau nulitatea actelor juridice.

Mijloacele juridice specifice, denumite și directe, sunt acele mijloace care au ca obiectiv

principal, apărarea dreptului de proprietate sau a altui drept real. Acțiunile reale, ca mijloace

directe de apărare a dreptului de proprietate, au fost clasificate la rândul lor, în două categorii:

acțiuni petitorii și acțiuni posesorii.28

Acțiunile petitorii, sunt acele acțiuni prin exercitarea cărora se tinde la apărarea dreptului

de proprietate sau a altui drept real și numai titularul dreptului real înălcat sau contestat, poate fi

reclamant într-o acțiune petitorie. Intră în această categorie de acțiuni – acțiunea în grănițuire,

acțiunea în prestație tabulară, acțiunea negatorie, acțiunea confesorie și acțiunea în revendicare.

26

L.Pop, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Ed.Lumina Lex, București, 1996, p.282 27

C.Bîrsan, Drept civil.Drepturi reale principale, Ed.All Beck, București, 2001, p.199 28

E.Marin, Apărarea dreptului de proprietate și al dezmembrămintelor sale în proiectul Codului Civil,

http://drept.ucv.ro/RSJ/Articole/2006/RSJ2/0208MarinEugenia.pdf

33

Acțiunile posesorii sunt acele acțiuni prin exercitarea cărora se tinde la apărarea sau

redobândirea unui fapt material, acel al posesiei, fără a se pune în discuție dreptul de proprietate

al posesorului.29

Datorită acestor definiții, rezultă și diferențele dintre aceste două categorii de acțiuni. Dacă

acțiunile posesorii tind la apărarea unei stări de fapt – posesia, fără a se pune în discuție dreptul

de proprietate, acțiunile petitorii, sunt cele care apără dreptul de proprietate. Diferențe există și

sub aspect probatoriu, pentru că în cazul acțiunilor posesorii, proba este ușor de făcut întrucât

posesia este o stare de fapt, în schimb, acțiunile petitorii, pentru a fi probate, trebuie dovedit

dreptul real.

Acțiunea în revendicare, este prevăzută atât de legislația civilă a României cât și poate fi

dedusă din legislația civilă a Republicii Moldova. Or, dispoziție expresă în acest sens, ne este art.

865 alin. (3) și art. 563 din Codul Civil român, care stabilește că dispozițiile referitoare la

acțiunea în revendicare ca și acțiune de apărare a dreptului de proprietate privată, se aplică

corespunzător și apărării dreptului de proprietate publică. Codul Civil al Republicii Moldova, nu

conține dispoziții exprese nici chiar norme de trimitere privind apărarea dreptului de proprietate

publică, ca și în cazul legislației civile române. Totuși, rezultând din faptul că potrivit art. 296,

bunurile pot aparține domeniului public or domeniului privat, acestea formând proprietatea

acestor entități, acțiunea în revendicare reprezintă un mecanism de apărare și pentru proprietatea

publică.

În acest sens, acțiunea în revendicare poate fi formulată de titularul dreptului de proprietate

publică. Cât privește România, în cazul colectivității locale, reprezentarea este asigurată de către

consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București sau de către consiliile locale, așa

cum este prevăzut în art. 12 alin. (5) Legea nr. 213/1998. Prin prisma legislației Republicii

Moldova, în cazul colectivității locale, reprezentarea va fi asigurată de către consiliile raionale,

Consiliul General al Municipiului Chișinău, Adunarea Populară a Unității Teritorial Autonome

Găgăuzia sau de către consiliile locale, așa cum este prevăzut la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 523-

XIV/1999.

Acțiunea în revendicarea bunurilor proprietate publică este imprescriptibilă extinctiv,

indiferent dacă bunul este mobil sau imobil, iar în acest sens, nu există excepții. Mai mult ca atât,

acțiunea în revendicare nu poate fi paralizată de invocarea uzucapiunii, în cazul bunurilor

imobile, sau de invocare a posesiei de bună-credință, în cazul bunurilor mobile.

Acțiunea negatorie reprezintă acea acțiune reală prin care reclamantul contestă că pârâtul

ar avea un drept de superficie, un drept de uzufruct, un drept de uz, un drept de abitație sau un

drept de servitute asupra unui bun aflat în proprietatea sa. O atare acțiune poate fi intentată

29

I.Săbău-Pop, Drept civil.Drepturi reale, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2001, p.379-380

34

numai de către titularul dreptului de proprietate al bunului cu privire la care se exercită dreptul

real principal contestat. Dat fiind obiectul ei, respectiv apărarea dreptului de proprietate, inclusiv

proprietate publică, sub aspectul prescriptibilității sau imprescriptibilității, acțiunea negatorie se

bucură de același regim juridic ca și acțiunea în revendicare.30

Din sensul art. 376 din Codul Civil al Republicii Moldova, rezultă că acțiunea negatorie va

putea fi înaintată numai atunci când între proprietarul bunului și persoana terță, nu există un

raport obligațional.

Ca și regulă, în cazul acțiunii negatorii, calitatea de reclamant o are doar proprietarul

bunului, în cazul nostru, autoritatea publică locală. Însă, cadrul legal stabilește dreptul de a

înainta acțiunea negatorie și persoanelor care deși nu sunt proprietari, dețin cu drept de posesie

bunurile în baza legii sau a unui contract, iar calitatea de pârâți o au persoanele care împiedică

exercitarea folosinței și dispoziției bunurilor proprietarului.

Pentru ca acțiunea negatorie să fie admisă, este suficient faptul săvârșirii acțiunilor ce

împiedică exercitarea folosinței și dispoziției bunurilor. Mai mult ca atât, aceste acțiuni trebuie să

fie ilegale. Obiectul revendicărilor constă în înlăturarea piedicilor aduse proprietarului ca rezultat

al săvârșirii acțiunilor ilegale din partea unui terț.

Dreptul de preempțiune. La ora actuală, întâlnim diferite specii ale dreptului de

preempţiune în cele mai variate domenii precum cultură, privatizare, societăţi comerciale, artă,

proprietate intelectuală, expropriere, urbanism ş.a., însă relevant pentru studiul nostru, îl

constituie domeniile în care autorităţile administraţiei publice, îşi realizează, prerogativele de

cumpărător, al unor categorii de bunuri, prin intermediul dreptului de preempţiune, în felul

acesta asigurând o protecție a unor categorii de bunuri împotriva oricăror forme de abuzuri.

Ţinem să menţionăm faptul că atât statul cât şi unităţile administrativ-teritoriale îşi pot

realiza dreptul de preempţiune atât în calitatea lor de entităţi publice cât şi în calitate de

participanţi la raporturile reglementate de legislaţia civilă. Referitor la această din urmă calitate,

vom menţiona că Republica Moldova şi unităţile administrativ-teritoriale participă la raporturile

reglementate de legislaţia civilă pe principiul egalităţii participanţilor la aceste raporturi –

persoane fizice şi persoane juridice (art.192 Cod Civil). Altfel spus, viaţa juridică impune

situaţii, în care statul şi unităţile administrative-teritoriale, pentru a-şi asigura buna funcţionare

trebuie să intre în relaţii cu persoanele private. În aceste din urmă relaţii aceste entităţi publice,

însă, nu-şi rezervă o poziţie privilegiată.

Se ştie că un element indispensabil al autonomiei îl reprezintă dreptul şi capacitatea reală a

colectivităţilor statale şi locale de a poseda, de a folosi şi de a dispune în condiţiile legii de

anumite resurse, inclusiv patrimoniale, ce au ca scop satisfacerea interesului public. Indiferent de

30

http://legeaz.net/dictionar-juridic/actiune-negatorie

35

modalitatea de realizare a dreptului de preempţiune de către persoanele juridice de drept public,

finalitatea acestui procedeu juridico-administrativ, va fi aceeaşi, adică urmărirea interesului

public general. Mai mult decât, conform art.193 Cod Civil, atât autorităţile administraţiei publice

centrale cât şi locale, pot să dobândească şi să exercite drepturi (...) patrimoniale, din acestea

făcând parte şi dreptul de preempţiune.

În calitatea lor de entităţi publice, statul şi unităţile administrativ-teritoriale, îşi realizează

dreptul de preempţiune în următoarele cazuri: în caz de cumpărare a materiei prime minerale

(art.42 Codul Subsolului al R.M.), în caz de vânzare-cumpărare a terenurilor cu patrimoniu

arheologic (art.9 Legea privind protejarea patrimoniului arheologic) precum şi în cazul vânzării-

cumpărării monumentelor (art.9 Legea privind ocrotirea monumentelor). În ultimele două cazuri,

dreptul de preempţiune se realizează cu notificarea prealabilă obligatorie a Ministerului Culturii

al Republicii Moldova or după caz, a consiliilor locale. Mai există încă o categorie de bunuri, în

raport cu care statul îşi poate realiza dreptul de preempţiune. Este vorba de bunurile culturale

mobile, care pot face obiectul unor vânzări publice numai în condiţiile exercitării dreptului de

preempţiune de către statul RM, la fel prin intermediul Ministerului Culturii. Însă, prevederea

respectivă se atribuie decât proiectului Legii privind protejarea patrimoniului cultural naţional

mobil.

Observăm aşadar că, protejarea proprietății, în special patrimoniului cultural, indiferent în

proprietatea cărui subiect se află, trebuie şi constituie, preocuparea oricărui stat, deoarece

bunurile culturale, indiferent de forma sub care se prezintă, fie mobile (tablouri, manuscrise, cărţi

rare, fotografii, instrumente muzicale, opere de artă plastică, obiecte de cult, unelte de muncă

ş.a.), fie imobile (situri arheologice, cetăţile, cimitirile, clădirile de valoare istorică ş.a.), prin

valoarea lor deosebită, asigură păstrarea identităţii unei naţiuni. Mai mult ca atât, chiar şi în

preambulul acestor acte normative se specifică că aceste categorii de bunuri (atât patrimoniul

arheologic cât şi monumentele) reprezintă elementul esenţial care defineşte vechimea şi

originalitatea culturii, a istoriei şi a tradiţiilor fiecărui popor, stat sau a unui spaţiu cultural în

raport cu alte popoare, state sau spaţii etnoculturale. Fiecare popor are obligaţia de a-şi păstra

bunurile culturale şi de a le valorifica în beneficiul întregii umanităţi.

36

3.2 Proceduri de ocrotire a proprietății publice

Fiind una din componentele indispensabile ale societății, proprietatea și-a găsit expresie în

numeroase acte normative, naționale și internaționale. Dintre cele naționale, locul cel mai

important îl ocupă Constituția Republicii Moldova, care, cu referire la proprietatea publică,

statuiază că aceasta reprezintă una din formele proprietății (art.9 alin.1 – proprietatea este publică

și privată) și că, din punct de vedere al titularului dreptului, proprietatea publică aparține statului

și unităților administrativ-teritoriale (art.127 alin.3). Trebuie de subliniat că, calitatea de subiect

al dreptului de proprietate publică îi este recunoscută colectivității locale (unității administrativ-

teritoriale) nu în cadrul proprietății statului ci alături de stat, care de asemenea este titular al

dreptului de proprietate publică, aceasta însemnând că autoritățile locale, ca reprezentante ale

unităților administrativ-teritoriale, posedă, folosesc și dispun de proprietatea colectivității locale

în mod independent și conform legislației în vigoare, fără ca alte subiecte de drept să atenteze la

competența și bunurile proprietate a colectivităților respective. Or, conform Legii privind

administrația publică locală, unitatea administrativ-teritorială (...) dispune de un patrimoniu

distinct de cel al statului și al altor unități administrativ-teritoriale.

Ca și realitate economico-socială, proprietatea, a constituit premisa nașterii dreptului de

proprietate, devenind un astfel de drept îndată ce a intrat în atenția autorității statale și a făcut

obiectul reglementărilor edictate de acesta. Anterior acestei reglementări, proprietatea era mai

puternică în sensul în care exercitarea sa de către stăpân nu cunoștea alte limitări decât cele

consimțite prin respectarea tradițiilor comunității căreia aceasta aparținea. Reglementarea

proprietății și transformarea sa în drept de proprietate, a adus cu sine și o serie de limitări, statul

arogându-și poziția de exponent al interesului general al societății și edictând reguli precise

pentru exercitarea sa. În același timp, proprietatea a fost întărită prin garantarea dreptului de

proprietate și posibilitatea apărării sale față de eventualele încălcări ale acestuia de către terți, dar

și prin extinderea câmpului său aplicativ asupra a noi domenii individuale.31

Astfel, conform

art.127 alin.1 și alin.2 din Constituția Republicii Moldova, statul ocrotește proprietatea și

garantează realizarea dreptului de proprietate. Coroborând această prevedere cu conținutul art.9

din Constituție, menționăm că, proprietatea, atât publică cât și cea privată, este ocrotită și

garantată de către stat.

Făcând o paralelă cu Constituția României, observăm că atât constituantul român cât și cel

moldav, din punct de vedere al protecției constituționale a proprietății, au cuprins două principale

aspecte: garantarea și ocrotirea proprietății, deci și a proprietății publice.

31

Constituția Republicii Moldova, Comentariu, editura Arc, Chișinău, 2012, p.472

37

Facem și specificarea că ocrotirea și garantarea dreptului de proprietate publică au la bază

dispozițiile articolelor 9 și 127 din Constituția Republicii Moldova, dispoziții constituționale

reflectate în reglementările cuprinse în legile adoptate în materie de proprietate publică, în

deciziile Curții Constituționale de verificare a constituționalității legilor precum și în hotărârile

instanțelor de judecată pronunțate în procesul de aplicare a legilor pentru restabilirea dreptului de

proprietate.

Așadar, regimul constituțional al ocrotirii și garantării proprietății, presupune, pe de o

parte, o atitudine generală de ocrotire din partea statului față de orice formă de proprietate, deci

și față de proprietatea publică, indiferent de titular, iar pe de altă parte, o garantare a dreptului de

proprietate, ale cărei conținut și limite, se stabilesc prin lege.32

Ne mai reținem încă asupra prevederilor constituționale și anume, referitor la art.72 din

Constituție care reglementează categoriile de legi. Astfel, conform legiuitorului constituant,

parlamentul adoptă trei categorii de legi: constituționale, organice și ordinare. Deosebirea dintre

aceste categorii de legi, se face prioritar după următoarele criterii: conținut, formă de adoptare și

modificare și forța juridică. Întrucât regimul juridic general al proprietății se reglementează prin

lege organică, considerăm că aceasta nu reprezintă altceva decât o formă de ocrotire a

proprietății, or, fiind legi de aplicare sau de prelungire a textului constituțional, legile organice

alcătuiesc legislația constituțională secundară, fiind astfel infraconstituționale și supralegislative.

Întrucât menirea unei legi organice constă în a detalia prevederile și principiile

constituționale, în materie de proprietate publică de-a lungul anilor de independență, au fost

adoptate un șir de acte normative care au ca și obiect de reglementare, proprietatea publică a

colectivităților locale. În acest sens menționăm: Legea cu privire la proprietatea publică a

unităților administrativ-teritoriale, Legea privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor,

Legea privind administrarea și deetatizarea proprietății publice. Pe lângă aceste acte normative,

mai există și altele care, deși nu reglementează expres instituția proprietății publice, totuși, conțin

careva prevederi aplicabile și proprietății publice a colectivităților locale. Vorbim aici de: Legea

cu privire la cadastrul bunurilor imobile, Legea privind descentralizarea administrativă, Legea

privind administrația publică locala, ș.a.

Legea nr.523-XIV/1999, conține un capitol dedicat garanțiilor și apărării proprietății

publice a unităților administrativ-teritoriale. Astfel, conform art. 10, în Republica Moldova,

dreptul de proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale, este recunoscut și apărat de

lege. Totodată, statul garantează condiții juridice pentru exercitarea dreptului de proprietate

publică a unităților administrativ-teritoriale egale condițiilor juridice de exercitare a dreptului la

32

V.Vedinaș, Al.Ciobanu, Reguli de protecție domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex,

București, 2001, p.69

38

orice altă formă de proprietate. Nimeni nu are dreptul să retragă în mod forțat patrimoniul

proprietarului public, cu excepția cazurilor prevăzute de legislația în vigoare, precum și să ceară

comasarea bunurilor acestuia cu bunurile altui proprietar.

Proprietatea publică este ocrotită prin conferirea prin norme de drept public a unui regim

juridic de excepție, caracterizat prin inalienabilitate, imprescriptibilitate și insesizabilitate,

rezultat al scoaterii acestor bunuri în afara circuitului comun. Încălcarea acestui regim juridic

specific, constituit prin norme juridice imperative, deschide calea acțiunii în constatarea nulității

absolute a actelor respective.33

În acest sens, art.11 alin.2 al Legii nr.523-XIV/1999 cât și art.2

alin.2 al Legii nr.91-XVI/2007 statuiază: actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor

alin.1, conform căruia proprietatea publică este impresciptibilă, sunt lovite de nulitate absolută.

Sunt astfel lovite de nulitate absolută acele acte juridice prin care s-ar înstrăina bunuri

proprietate publică sau s-ar constitui garanții reale asupra acestora, actele de urmărire silită a

unor asemenea bunuri, precum cele de constituire a unor servituți convenționale, dacă acestea

sunt incompatibile cu uzul sau interesul public căruia sunt destinate bunurile respective.34

O altă reglementare legislativă privind ocrotirea proprietății publice a colectivităților

locale, o aflăm la art.3 al Legii nr.91-XVI/2007, conform căreia delimitarea terenurilor

proprietate publică în terenuri proprietate publică a statului și terenuri proprietate publică a

unităților administrativ-teritoriale, inclusiv a terenurilor ce țin de domeniul public sau cel privat,

are drept scop protecția și folosirea eficientă a terenurilor proprietate publică a unităților

administrativ-teritoriale în interesul deținătorilor de terenuri și al unităților administrativ-

teritoriale.

La fel, constituie o garanție de apărare a proprietății publice și înregistrarea de stat a

acesteia, la oficiile cadastrale teritoriale. În acest sens, conform art. 1 al Legii nr.1543/1998,

domeniul de aplicare al acesteia își manifestă efectele asupra modului de creare și de ținere a

cadastrului bunurilor imobile, prin care se asigură recunoașterea publică a dreptului de

proprietate și a altor drepturi patrimoniale asupra bunurilor imobile, ocrotirea de către stat a

acestor drepturi, susținerea sistemului de impozitare și a pieței imobiliare. Or, înregistrarea de

stat a dreptului de proprietate (deci și al proprietății publice), se face în scopul:

1. asigurării controlului de stat asupra contractelor și altor acte juridice cu terenurile,

transmiterii drepturilor de la o persoană la alta în procesul circuitului juridic al

terenurilor;

2. constituirii unui cadru juridic adecvat de apărare a drepturilor persoanelor fizice și

juridice asupra terenurilor;

33

E.Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Ed.C.H.Beck, București, 2007, p.125 34

ibidem

39

3. asigurarea transparenței informației despre terenuri și drepturile asupra lor, precum

și liberul acces al persoanelor fizice și juridice la datele cadastrului bunurilor

imobile despre toate drepturile înregistrate asupra terenurilor și altor bunuri

imobile.

40

CAPITOLUL IV:

MODURI DE VALORIFICARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

4.1 Forme de valorificare a proprietății publice

Valorificarea bunurilor proprietate publică, reieșind din doctrină și jurisprudență, se poate

realiza prin: utilizarea domeniului public de către serviciile publice și utilizarea domeniului

public de către particulari, adică de către public.

Totodată, subliniem și faptul că în activitatea de valorificare ca și componentă a

administrării proprietății publice, colectivitățile locale acționează în calitate de autorități publice,

adică de subiecte de drept administrativ, și nu de drept civil. Aceasta presupune exercitarea

atributelor cuprinse în sfera de competență pe care legea le-o conferă, și nu exercitarea unor

drepturi și obligații de natură civilă.

Administrarea generală a bunurilor domeniului public conform legislației României,

reprezintă o modalitate de exercitare directă, nemijlocită, de către județ, oraș sau comună a

dreptului de proprietate publică. Subiectul de drept prin care o colectivitatea locală își exprimă

voința juridică în acest sens, în limitele stabilite prin lege, este consiliul județean, orășenesc sau

comunal, după caz. Referitor la Republica Moldova, colectivitatea locală își exprimă voința

juridică prin intermediul consiliului raional, orășenesc sau sătesc, după caz.

În activitatea de administrare generală a bunurilor domeniului public, aceste subiecte de

drept acționează exclusiv în calitate de persoane de drept public adică de persoane

administrative. De aceea, drepturile și obligațiile care alcătuiesc conținutul activității de

administrare generală a bunurilor domeniului public reprezintă doar atribuții din sfera

competenței lor administrative și nu drepturi subiective civile35

.

Cât privește conservarea, aceasta poate fi percepută drept o misiune fundamentală pentru

transmiterea patrimoniului public, cu toate componentele acestuia, generațiilor viitoare. Altfel

spus, fiecare colectivitate locală are obligația de ași păstra (conserva) bunurile publice și de a le

valorifica în beneficiul întregii colectivități.

În pofida unui regim de protecție aparent rigid, întemeiat pe inalienabilitate, domeniul

public, așa cum spuneam mai devreme, poate fi folosit inclusiv de către particulari, prin diferite

modalități juridice.

Puterea care este conferită administrației, în interes general, nu înseamnă împiedicarea

oricărei ocupări particulare a domeniului public, întrucât există modalități de ocupare și de

utilizare a acestui domeniu, care nu aduc prejudicii cuiva, ci, dimpotrivă, ușurează viața socială.

35

E. Bălan, op.cit., p.31-33

41

Particularii care folosesc domeniul public, sunt obligați să se conformeze dispozițiilor

legale și regulamentare, să nu-i împiedice pe ceilalți să se folosească de domeniu ca și ei,

neavând dreptul să-l deterioreze.

Așadar, conform legislației Franței, dependințele domeniului public, pot fi utilizate:

fie de către serviciile publice;

fie de către cei administrați.

Cât privește utilizarea de către cei administrați, adică de către particulari, persoane fizice

și/sau juridice, folosirea domeniului public al colectivității teritoriale. Dă naștere următoarelor

clasificări:

a) o primă clasificare distinge uzajul comun, exercitat de către public, colectiv și

anonim și utilizările privative sau ocupaționale, care presupun rezervarea exclusivă a unei părți

din domeniu unui singur beneficiar, identificat individual;

b) o a doua clasificare distinge uzajul normal, conform cu destinația proprie a

dependinței domeniale și care, într-o anumită formă, realizează material afectarea și utilizări

neconforme cu destinația domeniului, dar care nu compromit destinația acestuia.

Este unanim admis că aceste două clasificări se combină în funcție de destinația proprie a

fiecărei dependințe domeniale; anumite dependințe domeniale sunt destinate a fi utilizate

colectiv, iar altele sunt destinate ocupației private. Pentru primele, uzajul comun este normal, iar

pentru celelalte, uzajul normal este ocuparea privativă.

Drepturile administraților și puterile administrației în privința utilizărilor domeniului

public, sunt determinate de afectarea dependințelor domeniale respective.

Administratul are drept de utilizare a domeniului conform cu destinația sa și administrația

are obligația de a respecta această afectare; ea trebuie să concilieze exercițiul puterilor sale cu

respectul posibilității fiecărui utilizator de a folosi dependințele domeniului public conform cu

afectarea acestora.

Rezultă că folosința normală este un drept și, în această privință, administrația nu are decât

competențe ce decurg din dreptul său de proprietate.

Dacă apare normal ca folosința comună să fie liberă, este unanim acceptat că ocuparea

privată, care îi conferă beneficiarului un avantaj particular, să fie supusă autorizării prealabile și

plății unei redevențe. Evoluțiile în materia ideilor privind domeniul public își relevă consecințele

și asupra utilizărilor acestuia.

Inițial, administrația era considerată ca neavând asupra domeniului decât puteri

polițienești, variabile în funcție de folosință. Această concepție legată de un drept de pază al

administrației și de ideea domeniului public ca bun în afara comerțului, este astăzi depășită.

42

Astăzi, domeniul public, este privit ca o valoare economică, o bogăție colectivă pe care

autoritățile administrative trebuie să o gestioneze, în sensul afectării în modul cel mai rațional și

mai bun economic.

Cu privire la natura competențelor exercitate de către administrație asupra domeniului,

constatăm că nu se mai poate vorbi de competențe exclusive de poliție.

S-a recurs astfel la noi formulări ca aceea de putere de gestionare, care să realizeze o mai

bună utilizare a domeniului public, având în vedere și interese financiare.

O categorie însemnată de dependințe domeniale sunt afectate serviciilor publice. Această

parte a domeniului public este folosită direct de către administrație, și nu de către particulari.

În ipoteza în care, colectivitatea proprietară, în cazul nostru colectivitatea teritorială,

încredințează dependințe domeniale unor stabilimente publice, în vederea asigurării unor servicii

publice, asistăm la partajul de competențe; serviciul public afectat este beneficiar al folosinței

bunului domenial, iar colectivitatea teritorială are numai dreptul de control. Ea v-a relua de drept

folosința bunului atunci când acesta nu este în raport cu afectarea.

Anumite servicii publice au ca obiect furnizarea celor care le folosesc de prestații ce sunt

special realizate pe domeniul public. Particularii utilizează domeniul public în acest caz, dar nu

au acces la acesta decât prin intermediul serviciului public și în măsura în care le-a fost permis să

se folosească de el. Această utilizare, apare diferită de utilizarea directă pe care publicul o poate

face pe domeniul afectat tuturor.

Din punct de vedere al situației juridice, trebuie să distingem între particularii care

utilizează domeniul public colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate

drepturi particulare, individuale.

Pentru unii, aceste două categorii de utilizatori sunt în aceeași situație juridică, situație

similară utilizatorului unui serviciu public și care se supune puterii legale de a folosi un bun

public conform cu destinația sa.

Acest punct de vedere este susținut și de către Maurice Hauriou și școala sa, care consideră

că trebuie să distingem situația publicului care utilizează anonim domeniul, de utilizările care

implică o ocupare privată sau individualizată asupra unei porțiuni a domeniului.

Cea de-a doua situație, este constituită de drepturi reale, nu civile, dar drepturi reale proprii

dreptului administrativ. Potrivit acestei opinii, toate ocupările private: permisiuni, concesionări

ș.a., reprezintă drepturi reale administrative pentru beneficiarii lor.

După această teză, dreptul real administrativ se distinge net de dreptul real civil prin

precaritatea sa, adică prin non-opozabilitatea sa față de administrația proprietară, care poate

oricând să pună capăt or să dezafecteze domeniul public, atunci când interesul general o impune.

43

Dreptul real administrativ este însă opozabil terților în condiții similare celorlalte drepturi

reale, putând fi protejat prin acțiuni posesorii.36

Reținem așadar că, legislația și doctrina franceză, recunosc următoarele modalități de

utilizare a domeniului public: fie de către cei administrați fie de către serviciile publice. Cât

privește utilizările de către cei administrați, se distinge între particulari ce utilizează domeniul

public colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate drepturi particulare sau

individuale. Referitor la utilizările prin intermediul serviciilor publice, colectivitățile teritoriale

dispun doar de dreptul de control asupra serviciului public. Mai mult ca atât, colectivitatea

teritorială este singura competentă să acorde permisiuni de ocupare temporară.

Cât privește România și Republica Moldova, modalitățile de utilizare a domeniului public,

reieșind din doctrină și jurisprudență, sunt următoarele:

utilizarea domeniului public de către serviciile publice;

utilizarea domeniului public de către particulari, adică de către public.

Observăm așadar că, din punct de vedere al rolului asumat de către titularul domenial,

modalitățile de utilizare respective, sunt identice cu cele prevăzute de doctrina și jurisprudența

franceză.

Studiind criteriile de încadrare a unui bun în domeniul public, am reținut printre acestea și

interesul public, care determină afectarea bunurilor folosinței publice prin intermediul unui

serviciu public, aceasta excluzând utilizarea acestora, în mod direct, de către public. De regulă,

utilizarea domeniului afectat unui serviciu public se întemeiază pe un act juridic, care stabilește

tocmai acest lucru: că un anumit bun proprietate publică este afectat unui anumit serviciu public.

Uneori, excluderea particularilor are caracter expres, alteori se recunoaște particularilor

posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea și în limitele impuse de

către instituția publică care administrează aceste bunuri. În general, accesul particularilor la

bunurile domeniului public afectate unui serviciu public, se face prin utilizarea serviciului public

respectiv.

Astfel, doctrina a considerat necesară o clasificare în baza anumitor criterii a modalităților

de utilizare a bunurilor domeniului public și de exercitare a prerogativelor dreptului de

proprietate publică. Dintre acestea, vom reține următoarele:

a) după rolul asumat de către titularul domenial, se distinge între:

- exercitare directă, nemijlocită de către titular a prerogativelor dreptului de proprietate

publică;

- exercitarea prin altul a dreptului de proprietate publică.

36

E. Bălan, op.cit., p.33-35

44

În acest ultim caz, suntem în prezența constituirii de permisiuni domeniale or a dării în

administrare, concesionare, dare în folosință gratuită, închiriere etc., în care atribute ale dreptului

de proprietate publică sunt încredințate prin acte juridice spre exercitare unor subiecte de drept

public sau de drept privat, fără a dezmembra dreptul de proprietate publică.

b) după persoana utilizatorului:

- utilizări domeniale permise oricui; este vorba de utilizări directe și colective,

esențialmente temporare și neindividualizate;

- utilizări domeniale care presupun o anumită calificare a utilizatorului; subiecte de drept

public, entități de utilitate publică și particulari.37

Referitor la utilizările comune, ținem să facem specificarea că, conform doctrinei, acestea

îmbracă în principiu două forme. Prima, cea mai des întâlnită de altfel, constă în dreptul tuturor

de a circula sau a staționa (parcuri, străzi, muzee etc.). cealaltă formă, mai rară, constă în dreptul

utilizatorilor de a-și apropia anumite fructe sau producte ale dependințelor domeniale: apă,

ierburi, pietriș etc.38

Cât privește principiile care guvernează această categorie de utilizări, tradițional se

vorbește despre trei asemenea reguli și anume: libertatea, gratuitatea și egalitatea utilizatorilor.

Libertatea utilizării, rezultă din faptul că dependințele domeniale afectate uzului public

presupun, în mod evident, faptul că acesta este liber. Explicația constă în aceea că, în general,

aceste tipuri de utilizări, corespund libertăților publice. În consecință, atâta timp cât dependința

domenială în cauză nu își schimbă afectațiunea, administrația nu își poate exercita puterile de

poliție pentru a împiedica această utilizare.

Totuși, această libertate nu este absolută, doctrina și jurisprudența stabilind câteva limite

ale acesteia, și anume:

- libertatea nu există decât în măsura în care utilizarea este conformă cu

afectațiunea dependinței domeniale, în caz contrar, utilizarea va fi fie ilicită,

fie supusă unei autorizări speciale;

- utilizările se exercită de regula, în cadrul unei reglementări specifice, care

determină astfel, limitele acestora;

- uneori, administrația rezervă uzul anumitor dependințe domeniale pentru utilizări

profesionale, cele mai cunoscute situații fiind acelea ale unor parcări sau

locuri de oprire publice, destinate însă, taxiurilor sau mijloacelor de transport

37

E. Bălan, op.cit., p.93-94 38

O. Podaru, op.cit., p.104

45

în comun; evident că, și aceste utilizări scapă într-o largă măsură principiului

libertății39

.

Referitor la principiul gratuității utilizării domeniului public, astăzi, se admite că acesta

este un principiu ce suportă diferite situații, gratuitatea devenind decât excepția iar principiul

devenind caracterul oneros al utilizărilor.

Fiind o aplicație particulară a principiului general al egalității în fața legii și a autorităților

publice, nici principiul egalității utilizatorilor domeniului public, nu este unul absolut. Aceasta

întrucât sunt permise unele diferențe de tratament, cu condiția ca ele să se întemeieze pe situații

de fapt diferite cum ar fi: utilizări profesionale ale dependințelor domeniului public, permisiuni

de a folosi anumite dependințe domeniale numai de către anumite persoane, aplicarea de taxe de

autostradă diferite pentru persoane diferite în funcție de categoria autovehiculelor ș.a.

Chiar dacă domeniul public al colectivității locale se află în afara comerțului, el constituie

o bogăție căreia colectivitatea locală poate și trebuie să-i asigure o cât mai bună utilizare. Deși

contestate de-a lungul timpului, utilizările privative s-au impus în practica administrativă ca fiind

ceva nu numai normal dar în același timp și util domeniului și punerii sale în vigoare.

Prin noțiunea de utilizare privativă se înțelege ocuparea unei dependințe domeniale de

către o anumită persoană care, în schimbul unei redevențe, o folosește în mod exclusiv.

Din definiția respectivă, vom deduce următoarele caractere ale utilizărilor privative:

caracterul precar al ocupației domeniale, care presupune că ocupantul pierde

dreptul său asupra domeniului public, chiar mai înainte de împlinirea termenului

pentru care a obținut autorizația, prin retragerea discreționară a ei de către

administrație, dacă acest lucru este în interes public;

caracterul oneros, ce rezultă din faptul că punerea în valoare a bunurilor domeniale

reprezintă o importantă funcție patrimonială a domeniului public, care presupune

excluderea majorității administraților la dependința domenială respectivă și

atribuirea prin act or contract administrativ, unor administratori privilegiați, contra

unei sume de bani, numită redevență;

caracterul compatibil cu afectațiunea domeniului. Doctrina franceză clasifică

utilizările privative în două categorii: anormale și normale. În primul caz,

dependința domenială are o altă afectațiune decât utilizarea privativă în cauză

(amplasarea unui ghișeu pe trotuar). În cel de-al doilea caz, dependința domenială

este afectată chiar utilizărilor privative (concesiunile funerare)40

.

39

Ibidem, p.104-105 40

O. Podaru, p. 108

46

Analizând prevederile Legii nr.213/1998, observăm că modalitățile de utilizarea a

bunurilor proprietate publică a colectivității locale, sunt închirierea și concesionarea bunurilor

proprietate publică, care se realizează prin licitație publică în condițiile legii. Odată cu

modificările survenite prin Legea nr.71/2011, a fost abrogată norma care se referea la încă o

modalitatea de utilizarea a bunurilor domeniului public și anume folosința gratuită a acestora,

adică comodatul bunurilor proprietate publică, iar dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor

proprietate publică găsindu-și reglementare în Codul Civil. Cu toate acestea, Codul Civil,

restrânge sfera beneficiarilor acestui drept, la instituțiile de utilitate publică și nu la o arie extinsă

de beneficiari, așa cum era prevăzut la art.17 din Legea nr.213/1998. Cât privește regimul juridic

al fructelor produse de bunurile proprietate publică obiecte al dreptului de folosință gratuită,

Codul Civil dispune că acestea nu se cuvin titularului acestui drept, cu excepția situației în care

prin actul de constituire nu s-a dispus altfel. Distincția față de situația fructelor reglementată în

materia dreptului de concesiune are ca fundament faptul că scopul concesiunii este acela de a da

un bun proprietate publică unui privat pentru a-l exploata și pentru a plăti o redevență, pe când

rațiunea dreptului de folosință gratuită este aceea de a înlesni în mod direct desfășurarea unei

activități fără profit, de utilitate publică.

Din punct de vedere al legislației Republicii Moldova, vom constata că modalitățile de

utilizare a bunurilor proprietate publică a colectivității locale sunt: concesiunea, arenda,

locațiunea, comodatul și darea în administrare. Astfel, conform art. 77 al Legii nr. 436-XVI/2006

privind administrația publică locală, bunurile domeniului public al unităților administrativ-

teritoriale, pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și instituțiilor publice,

concesionate, arendate or date în locațiune, în temeiul deciziei consiliului local sau raional, în

condițiile legii. Și Legea nr. 523-XIV/1999 privind proprietatea publică a unităților

administrativ-teritoriale, la art. 11 statuează că, proprietatea publică a unităților administrativ-

teritoriale poate fi dată în administrare sau închiriată în condițiile legii. O normă asemănătoare

găsim și în Legea nr. 91-XVI/2007 privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor.

Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. a) terenurile din domeniului public nu pot fi înstrăinate, ci pot

fi date numai în administrare, în concesiune, în arendă sau în locațiune în condițiile legii. Același

act normativ, la art. 2 alin. (8) prevede că unitatea administrativ-teritorială poate atribui terenuri

în folosință persoanelor juridice cu scop nelucrativ care desfășoară activitate de binefacere sau de

utilitate publică, în conformitate cu legislația. Deși nu este prevăzut expres, considerăm că este

vorba despre folosința gratuită a bunurilor proprietate publică a colectivității locale, astfel

situându-ne în prezența comodatului, ca și modalitate de utilizare a bunurilor proprietate publică.

Concluzionând, existența domeniului public și a domeniului privat, a domeniului

administrativ în general, capătă sens doar în momentul și în măsura în care bunurile domeniale

47

sunt puse în valoare, prin utilizarea și exploatarea acestora în scopul satisfacerii intereselor

generale ale comunității, în cazul nostru, a colectivităților locale în condițiile bunei administrări.

4.2 Proceduri de gestiune a bunurilor proprietății publice

Dreptul de administrare a bunurilor domeniului public al colectivităților locale,

reprezintă o componentă a administrării generale a domeniului administrativ al colectivității

locale. Coraportul dintre aceste două instituții juridico-administrative fiind cel de parte-întreg.

Totodată vom face și specificarea că, din punct de vedere al naturii juridice, dreptul de

administrare a bunurilor domeniului public este un fenomen juridic complex, care cuprinde în

conținutul său atât elemente de drept administrativ cât și elemente de drept civil.

Astfel, prin drept de administrare a bunurilor domeniului public înțelegem acel drept real,

de natură administrativă, prin intermediul căruia bunuri domeniale sunt încredințate pe o

perioadă nedeterminată de către un titular al puterii publice unei instituții administrative sau regii

autonome spre posesie, folosință și parțial, dispoziție.

Legislația Republicii Moldova, din punct de vedere al posibilității constituirii dreptului de

administrare, statuează și reglementează doar prin legislație organică, spre deosebire de

România, de exemplu, care statuează și prin reglementări de ordin constituțional.

Bunurile domeniului public pot fi gestionate de autorităţile administraţiei publice centrale

şi locale, de instituţiile publice, de întreprinderile de stat/municipale şi, în cazurile prevăzute

expres de lege, de societăţile comerciale.

În acest context, conform art. 77, alin.2 al Legii nr. 436/2006, bunurile domeniului public

al unității administrativ-teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și

instituțiilor publice (...), în condițiile legii; conform art. 2 al Legii nr. 91-XVI/2007, terenurile

din domeniul public (...) nu pot fi înstrăinate, ci pot fi date numai în administrare (...), în

condițiile legii.

Așa cum rezultă din textele legale menționate anterior, dreptul de administrare a bunurilor

proprietate publică a colectivității locale, se poate constitui exclusiv în favoarea întreprinderilor

municipale și a instituțiilor publice.

Statutul juridic al întreprinderii municipale este reglementat de Regulamentul-model

privind întreprinderile municipale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 387 din 06.06.1994.

Astfel, conform punctului 1 din Regulamentul-model, întreprinderea municipală este un

agent economic cu personalitate juridică, constituit în exclusivitate pe baza proprietății

municipale, care prin utilizarea ei judicioasă, produce anumite tipuri de mărfuri (producție),

48

execută lucrările și prestează serviciile, necesare pentru satisfacerea cerințelor fondatorului și

pentru realizarea intereselor sociale și economice ale colectivului de muncă.

Deși conceptele de întreprindere municipală și întreprindere de stat sunt unele învechite

deja atât ca și conținut dar și ca formulare, acestea necesită a fi armonizate, or în contextul unor

strategii de guvernare, de dezvoltare, de modernizare a administrației publice aprobate de

Guvernul de la Chișinău, entitățile respective nu-și găsesc reflectare nici pentru acțiuni de viitor.

Referitor la instituțiile publice, acestea sunt subiecte de drept public care sunt înființate

prin Constituție, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităților locale,

constituite pe baza și pentru executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale și financiare, cu

personalitate juridică și competență, necesare pentru a acționa în vederea organizării și executării

efective a legii.

Cât privește darea în folosință a bunurilor proprietate a statului or a unității administrativ-

teritoriale, proiectul Legii privind proprietatea unităților administrativ-teritoriale, reglementează

folosința acestora, ca formă de gestiune a proprietății, atât contra plată (oneroasă) cât și gratuită.

Referitor la transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă

contra plată, bunurile proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi transmise persoanelor

fizice şi juridice de drept privat şi public în posesie şi folosinţă contra plată prin încheierea

contractelor de locaţiune sau arendă, după caz şi în condiţiile legislaţiei civile şi a Legii privind

administraţia publică locală. Autorităţile publice locale pot transmite în locaţiune sau arendă

orice bunuri ale domeniului public şi/sau privat local, cu excepţia bunurilor care prin prevederi

legale exprese nu pot fi transmise în posesie şi folosinţă persoanelor drept privat. Contractele de

locaţiune şi arendă se pot încheia, după caz, cu orice persoana fizică sau juridică, inclusiv cu cele

străine, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Transmiterea bunurilor

proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în locaţiune şi/sau arendă se aprobă, după caz,

prin hotărâre a consiliului local, raional sau al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.

Contractele de locaţiune şi arendă al bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale

vor cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului şi

destinaţiei acestuia. Transmiterea bunurilor în locaţiune şi arendă se face prin licitaţie publică, în

condiţiile legii şi cu excepţiile prevăzute expres de lege. În calitate de excepţie, transmiterea

bunurilor proprietate a unităţilor publice în locaţiune şi arendă se poate efectua prin alte forme

(inclusiv, negocieri directe) în următoarele cazuri:

a) obţinerea de către persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii a dreptului preferenţial

de a încheia contractul de locaţiune sau arendă;

b) alte cazuri, prevăzute de lege sau când în interes public local, anumite bunuri urmează a

fi transmise în folosinţă persoanelor fizice şi juridice determinate, fapt care exclude necesitatea

49

organizării licitaţiei. Interesul şi utilitate publică locală în acest caz se demonstrează în baza unor

studii şi avize, care sunt prezentate autorităţilor publice locale deliberative înaintea adoptării

deciziei privind transmiterea bunurilor respective în folosinţă.

Sumele încasate din transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale

în concesiune, locaţiune şi arendă se fac venit la bugetele locale respective. În cazul în care

contractele de locaţiune şi/sau arendă se încheie de către titularul dreptului de administrare,

acesta are dreptul sa încaseze din chirie o cotă-parte între 20–50%, stabilită, prin decizia

autorităţii publice locale deliberative care a aprobat contractele respective.

Conform articolului 38 al proiectului Legii privind proprietatea unităților administrativ-

teritoriale, transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă cu

titlu gratuit se realizează, din punct de vedere procedural, astfel. Autorităţile publice locale

deliberative, în numele unităţilor administrativ-teritoriale respective, pot transmite bunuri ale

domeniului public şi privat local, în folosinţă gratuită, pe termen determinat, serviciilor publice

sau persoanelor fizice şi juridice în scopul desfăşurării activităţilor de binefacere sau de utilitate

publică. Transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă cu

titlu gratuit se realizează prin decizia autorităţilor publice locale deliberative şi se perfectează

printr-un contract de comodat, semnat de către autoritatea publică locală executivă. Contractul de

comodat va prevedea în mod special: destinaţia, termenul, modalitatea de folosire, răspunderea şi

alte condiţii speciale prevăzute de lege şi/sau decizia autorităţii publice locale deliberative.

În temeiul Hotărârii Guvernului nr.845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile

teritoriale ale Cancelariei de Stat, precum și în baza Regulamentului privind organizarea și

funcționarea consiliilor raionale, municipale și a UTA Găgăuzia pentru examinarea

circumstanțelor adoptării actelor administrative ale autorităților administrațiilor publice locale,

considerate ilegale, aprobat prin Ordinul Ministrului de Stat nr.146-A din 28 aprilie 2010,

Comisia raională Criuleni, a adoptat Hotărârea nr. 4 din 18.12.2013 prin care recomandă

autorităților administrației publice locale din raionul Criuleni, să întreprindă măsuri de rigoare în

vederea neadmiterii pe viitor a ilegalităților în procesul de adoptare a actelor administrative,

depistate în urma efectuării controlului de legalitate, și anume:

consiliile locale vor evita înstrăinarea sau atribuirea în arendă a terenurilor,

proprietate a administrației publice locale, fără confirmarea drepturilor înregistrate

în modul corespunzător în cadastrul bunurilor imobile, precum și fără a fi însoțite

de planurile geometrice respective;

consiliile locale vor evita încălcarea procedurii de organizare și desfășurare a

licitațiilor publice, și anume completarea corectă a proceselor verbale privind

rezultatele licitației, prin evitarea vinderii la preț inițial de expunere a terenurilor,

50

fără a adăuga la prețul final de vânzare a pasului licitării, pas prestabilit sau minim

de 10%, precum este prevăzut de regulamentul aprobat de Guvern, în cazul

înregistrării la licitație a unui singur participant;

consiliile locale vor evita transmiterea cu titlu gratuit și contrar procedurii legale a

bunurilor imobile, care fac parte din patrimoniul public local;

consiliile locale vor evita expunerea la licitație în scopul înstrăinării, a bunurilor

imobile ce țin de domeniul public al unităților administrativ-teritoriale.

51

CONCLUZII

În baza studiului efectuat, concluzionăm:

1) Fără asigurarea fundamentului material şi financiar al autonomiei locale în baza

unor concepte teoretico/practice clare şi un cadru legislativ explicit, dezvoltat şi bine corelat

principiile autonomiei locale poartă un caracter formal şi declarativ.

2) Raporturile patrimoniale ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale în cadrul

teoriei şi practicii juridice din Republica Moldova s-au aflat în afara obiectului de studiu şi

cercetare al dreptului public, fiind considerate ca prerogativă doar a dreptului privat; ceea ce a

condus la importante probleme de ordin conceptual şi la adoptarea unui cadru legal confuz,

contradictoriu şi practic inaplicabil din domeniul raporturilor patrimoniale al subiectelor de drept

public din Republica Moldova.

3) Actualmente în Republica Moldova se constată o confundare a proprietăţii de stat

cu proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, ceea ce conduce la limitarea rolului şi

competenţei APL în cadrul raporturilor patrimoniale, amestecul autorităţilor publice de alte

nivele în competenţa APL şi la adoptarea de către autorităţile centrale a diferitor acte abuzive,

prin care se încalcă drepturile şi interesele patrimoniale ale comunităţilor locale.

4) Competenţa autorităţilor locale în domeniul administrării patrimoniului UAT

este incertă, confuză şi contradictorie, lipsind o delimitare clară a competenţei decizionale între

diferite nivele ale administraţiei publice după criteriul apartenenţei bunurilor;

5) Autorităţile publice locale sunt limitate în dreptul de a decide în privinţa diferitor

forme de administrare a patrimoniului municipal: înstrăinării (privatizării), concesionării,

exproprierii, atribuirii şi schimbării destinaţiei diferitor categorii de bunuri proprietate a

unităţilor administrativ-teritoriale;

6) În Republica Moldova atât la nivel naţional, cât şi la nivel local, actualmente, nu

există şi nu se face delimitare a bunurilor domeniului public de bunurile domeniului privat ale

proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale şi regimurilor juridice aplicabile bunurilor

respective;

7) În practica şi teoria juridică din Republica Moldova se constată o lipsă totală a

unui concept clar asupra dreptului de administrare şi naturii lui juridice.

8) Actualmente lipseşte o lege - un act normativ complex şi unitar, care ar

reglementa regimul juridic al proprietăţii statului şi unităţilor administrativ-teritoriale în

conformitate cu spiritul şi prevederile Cartei Europene, Codului Civil şi Legii administraţiei

publice locale.

52

BIBLIOGRAFIE

1. Bălan, Emil, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007,

2. Cornea, Sergiu, „Condiţii juridice definitorii ale noţiunii de colectivitate locală”,

Administraţia publică în perspectiva integrării europene, Caietul Ştiinţific nr.1, 2006,

3. Muraru, Ioan (1993), Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Bucureşti: Lumina

Lex,

4. Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale,

Bucureşti: Ed. Lumina Lex,

5. Popa, Victor, Munteanu, Igor, Mocanu, Victor (1998), De la centralism spre

descentralizare, Chişinău: Ed. Cartier administrativ,

6. Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti:

Ed. All Beck,

7. Vedinaș, Virginia, Ciobanu, Alexandru-Sorin, Reguli de protecție domenială

aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex, București, 2001.