raportul european privind dezvoltarea 2009 - ec. · pdf filelumea devine din ce în ce...

Raportul European privind Dezvoltarea 2009

2

Criza din 2008-09 a provocat cea mai gravă scădere a activităţii economice globale din 1929 şi până în prezent. Criza economică şi financiară a afectat în mod negativ bugetele ţărilor membre ale UE şi ale altor ţări dezvoltate, ducând la apariţia unor deficite bugetare imense, a şomajului şi a altor probleme sociale. În plus, efectele crizei s-au dovedit a fi devastatoare în special pentru ţările instabile, majoritatea cărora se găsesc în Africa Subsahariană şi despre care se credea, iniţial, că sunt protejate de nivelul scăzut al integrării financiare internaţionale. Deşi Africa Subsahariană se confruntă cu o situaţie socio-economică deosebit de gravă, care necesită reînnoirea angajamentelor faţă de această zonă, preocupările UE cu privire la problemele sociale interne pot duce la o diminuare a interesului şi a fondurilor rezervate politicilor UE de ajutor pentru dezvoltare. Însă UE trebuie să menţină şi eventual să-şi întărească angajamentul cu privire la Africa Subsahariană, evitând politicile de ajutor ineficiente. Se impune o reevaluare a politicii pentru dezvoltare concepute de UE cu privire la ţările instabile din Africa Subsahariană. Acesta este scopul Raportului European privind Dezvoltarea (ERD 2009).

Raportul European privind Dezvoltarea pentru anul 2009 analizează costurile şi caracteristicile instabilităţii (secţiunea 1), capacitatea ţărilor instabile de a face faţă şocurilor negative, precum criza financiară din 2008–09 (secţiunea 2), şi relaţiile actuale ale UE cu ţările instabile, precum şi posibilitatea ca politica UE pentru dezvoltare să ajute părţile interesate de la nivel naţional să sporească rezilienţa (secţiunea 3). Motivul pentru care Africa Subsahariană se află în centrul atenţiei este faptul că această regiune pare să fi rămas cu mult în urmă în ceea ce priveşte consolidarea statalităţii; toate disputele teoretice privind definirea şi măsurarea instabilităţii sunt puse în umbră de o certitudine stilizată – ţările din Africa Subsahariană au constituit întotdeauna partea majoritară a grupului statelor instabile (caseta 0.1) 1.

Caseta 0.1: Care ţări din Africa Subsahariană sunt instabile?

Există mai multe clasificări şi categorisiri ale instabilităţii statale:

Tabelul 0.1: Ţări din Africa Subsahariană aflate în situaţii de instabilitate

Angola Guineea Ecuatorială Nigeria Burundi Eritreea Rwanda Camerun Etiopia São Tomé şi Príncipe Republica Centrafricană Gambia Sierra Leone Ciad Guineea Somalia Comore Guineea-Bissau Sudan Republica Democrată Congo Kenya Togo Republica Congo Liberia Uganda Coasta de Fildeş Mauritania Zimbabwe Djibouti Niger

Lista a fost alcătuită de OCDE (2009), dar nu a fost aprobată în mod oficial de către OCDE. Ea este rezultatul unei compilări între ultimele două cvintile ale politicii naţionale a Băncii Mondiale şi ale Evaluării instituţionale pentru anul 2007, între Indexul Brookings al Slăbiciunii Statale în Lumea în Curs de Dezvoltare pentru anul 2008 şi indicatorii naţionali ai politicilor externe pentru anul 2007, eliberaţi de Universitatea Carleton. Raportul European privind Dezvoltarea pentru anul 2009 foloseşte această listă în scopuri operaţionale, însă nu o aprobă în mod oficial, întrucât noi considerăm că definiţia însăşi este dinamică (consultaţi capitolul 1).

Costurile umane şi economice ale instabilităţii fac necesară conceperea unor modele orientative pentru dezvoltare, a unor strategii şi acţiuni care să contribuie la

1 De exemplu, 29 din cele 49 de ţări pe care OCDE le-a identificat ca fiind instabile (2009) sunt

situate în Africa Subsahariană.


3

consolidarea rezilienţei societăţilor—adică, să contribuie la sporirea abilităţii unui sistem socio-economic de a se adapta la şocuri şi la condiţii fluctuante şi de a face faţă acestora fără a compromite capacităţile oamenilor. Într-o lume în care şocurile globale devin din ce în ce mai violente şi afectează din ce în ce mai mulţi oameni, rezilienţa unui sistem socio-economic este esenţială pentru dezvoltarea unei ţări. Şi ea ar trebui să fie un obiectiv central al strategiilor naţionale pentru dezvoltare şi, astfel, al asistenţei pentru dezvoltare.

Ţările instabile din Africa Subsahariană împărtăşesc numeroase caracteristici—toate se confruntă cu grave probleme structurale şi cu instituţii disfuncţionale—în acelaşi timp, însă, diferă în multe privinţe (caseta 0.2). Pentru aceste ţări, situaţiile de urgenţă nu mai sunt o excepţie, ci o regulă. Încercând să amortizeze şocurile, adesea ele nu dispun de un plan pe termen lung pentru alegerile pe care le fac, iar nevoile imediate primează în faţa obiectivelor îndepărtate. UE le poate ajuta să depăşească pragul instabilităţii şi să se îndrepte către rezilienţă şi creştere durabilă. În acest scop, UE are nevoie de o abordare flexibilă şi pe termen lung pentru angajamentele sale, precum şi de noi forme de ajutoare guvernamentale, care să-i sporească eficienţa. Ar trebui să formuleze angajamente politice şi bugetare credibile şi pe termen lung, care să nu încalce principiul suveranităţii naţionale. Aceste angajamente le-ar permite ţărilor instabile să ia în considerare evoluţia pe termen lung a politicilor pe care le adoptă.

Trecerea de la stabilirea priorităţilor la recomandări specifice şi la indicaţii pentru intervenţii necesită o cunoaştere temeinică a zonei, care să furnizeze explicaţii pentru incredibila eterogenitate culturală, istorică, economică şi politică a ţărilor instabile din Africa Subsahariană. Formularea unor recomandări detaliate pentru politicile adoptate depinde esenţialmente de asocierea dintre expertiza politică şi cunoaşterea contextului local2.

Avantaje comparative ale UE: dezvoltarea capitalului uman şi social şi sprijinirea dezvoltării instituţionale

Asistenţa pentru dezvoltare acordată de UE şi de statele membre prezintă un potenţial semnificativ. În cazul celor mai multe ţări instabile din Africa Subsahariană, Europa este principalul donator, partener comercial şi principala sursă de investiţii străine şi o destinaţie preferată de emigranţi. În plus, UE este un important bloc politic, diplomatic şi economic. Cu toate acestea, Europa nu poate ignora faptul că, adeseori, instabilitatea îşi are rădăcinile în procesele de colonizare şi de decolonizare, ale căror efecte au fost uneori amplificate de practicile iresponsabile ale companiilor străine şi de traficul ilegal şi criminal înspre şi dinspre Europa.

UE ar trebui să îşi reînnoiască angajamentele faţă de ţările instabile, să respecte proprietatea naţională, să nu se oprească la simpla construcţie instituţională, să îşi exploateze pe deplin avantajul comparativ şi să îşi concentreze eforturile asupra dezvoltării capitalului uman şi social şi a sprijinirii dezvoltării instituţionale la nivel local şi regional.

Spre deosebire de majoritatea agenţiilor de întrajutorare3, UE propune o serie de politici potenţiale a căror sferă de acţiune se extinde cu mult în afara asistenţei financiare şi include comerţul, agricultura, pescuitul, securitatea, migraţia, schimbările

2 GTZ (2008) examinează studiile efectuate pe şase ţări şi evidenţiază diversităţile geografice şi

diferitele orientări de la nivel guvernamental şi privind dezvoltarea: „abordarea «nu face rău», sensibilitatea la context şi cunoaşterea aprofundată a ţării rămân indispensabile oricărei strategii de dezvoltare” (p. 12).

3 Agenţiile de întrajutorare şi instituţiile internaţionale dispun de o sferă de acţiune mult mai limitată, fiind adeseori obligate să se restrângă la măsuri de remediere pe termen scurt şi, din cauza îndatoririlor instituţionale, să-şi concentreze atenţia asupra unei singure probleme specifice. În această privinţă, a se vedea lucrarea de referinţă a lui Paul Collier (2009a) din Volumul 1B.


4

climatice, mediul, dimensiunea socială a globalizării, ocuparea forţei de muncă, cercetarea şi dezvoltarea, societatea informaţională, energia şi guvernarea4. În plus, istoria UE este una a dezvoltării instituţionale în cadrul unor societăţi variate, caracterizate de instituţii cu fundamente, tradiţii şi istorii diferite. Astfel, de-a lungul propriei istorii de extindere, Uniunea Europeană a trebuit să facă faţă problemelor cauzate de tranziţia de la dictatură militară la democraţie (de exemplu, Grecia, Portugalia şi Spania în anii 1970), precum şi integrării ţărilor care au trecut doar recent la o abordare de piaţă. Aceste experienţe furnizează o cunoaştere foarte utilă pentru abordarea instabilităţii.

Cu toate acestea, potenţialul de acţiune al Europei nu ar trebui supraevaluat. Lumea devine din ce în ce mai multipolară, celor mai vechi actori alăturându-li-se centre politice şi economice aflate în plină dezvoltare. Configuraţia SUA-China-UE a devenit un pivot în cadrul sistemului internaţional. Pe lângă principalele organizaţii internaţionale, alte state şi-au luat, la rândul lor, angajamente cu privire la ţările instabile, printre acestea numărându-se Statele Unite, ţări din Asia de Est şi din zona Golfului Arab. Mai cu seamă China a construit infrastructuri, a făcut investiţii în terenuri şi a sporit puterea blândă în majoritatea ţărilor instabile.

Mai mult, iniţiativele UE de abordare a instabilităţii statale, cum ar fi asistenţa sa pentru construcţia statală şi a păcii, ar putea fi percepute drept intruzive şi lipsite de neutralitate politică de către ţările partenere. Este posibil ca acestea să afecteze, în mod neintenţionat, dinamica şi procesele care sunt, prin însăşi natura lor, interne. În plus, rezistenţa internă şi constrângerile din cadrul UE pot slăbi angajamentul acesteia cu privire la politicile pentru dezvoltare. Iar populaţia îmbătrânită, uriaşa datorie acumulată pe timpul crizei şi extinderea UE pot reduce stimulentele de direcţionare a resurselor publice către cooperarea internaţională pentru dezvoltare.

Caseta 0.2: Trăsături comune ale ţărilor instabile—şi diferenţe substanţiale

Ţările instabile nu au capacitatea de a mobiliza resursele interne şi de a încasa venituri fiscale substanţiale din taxare. Excluzând subvenţiile, veniturile guvernamentale ale ţărilor instabile din Africa subsahariană nu depăşesc decât rareori 20% din PIB. Taxele variază între 6 şi 13% din PIB, astfel încât procentul alocat bunurilor şi serviciilor publice este extrem de redus.

Dezvoltare umană scăzută. Investiţiile publice scăzute în dezvoltarea umană se reflectă în funcţionarea deficitară a sistemelor educaţionale şi sanitare. De fapt, cu toate că numeroase ţări instabile şi-au redus cheltuielile militare, această scădere nu a fost compensată de o creştere a nivelului calitativ al sistemelor educaţionale şi sanitare.

Densitate scăzută a populaţiei. Majoritatea ţărilor instabile sunt caracterizate, în medie, de o densitate foarte scăzută a populaţiei: 15 din 29 de ţări au mai puţin de 40 de locuitori pe kilometru pătrat, în vreme ce densitatea populaţiei în ţările stabile este de aproximativ 84. Populaţia este tânără şi se află în continuă creştere (în contrast evident cu piramida populaţiei pentru UE). În plus, majoritatea populaţiei din aceste ţări locuieşte în zonele rurale.

Figura 0.1 din casetă: Piramida populaţiei din ţările instabile ale Africii Subsahariene

4 Consultaţi Raportul UE privind coerenţa politicilor pentru dezvoltare pentru anul 2009, care

identifică 12 domenii relevante din punct de vedere al politicilor.


5

0-4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

90-94

100+

Femei

Bărbaţi


6

Figura 0.2: Piramida populaţiei din Uniunea Europeană

0-4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

90-94

100+

Female

Male

Sursă: Baza de date internaţională a Biroului de Evidenţă a Persoanelor din S.U.A.

Infrastructură deficitară, slabă şi solidă. Ţările instabile au numai 8 metri de drum asfaltat pe kilometru pătrat, cele stabile au 18 metri. Costurile transporturilor în ţările instabile (mai cu seamă ale celor necesare comerţului inter-african) sunt cu mai mult de două ori mai mari decât acelea practicate în Asia de Sud-Est. Mutarea unui container de la o fabrică din Republica Centrafricană la cel mai apropiat port durează aproximativ 116 zile. Din Copenhaga, aceeaşi deplasare durează cinci zile. Cel mai direct zbor între Ciad şi Niger este prin Franţa – peste 4 000 de km; există un singur zbor pe săptămână din Bangui, în Republica Centrafricană, către Europa; în ciuda unei creşteri recente semnificative, numărul de linii de telefonie mobilă la mia de locuitori este la jumătatea celui din ţările stabile.

Exporturi concentrate. Indexul diversificării exporturilor nu depăşeşte jumătatea celui din ţările stabile, dând la iveală o concentrare extrem de ridicată. Cu puţine excepţii, ţările instabile exportă mai ales produse primare: în 2006, în medie, produsele primare au reprezentat mai bine de 80% din exporturi, 30% din acest procent fiind alcătuit din combustibili, iar ţări precum Angola, Ciad, Republica Democrată Congo şi Republica Guineea Ecuatorială au depăşit procentul de 90%.

O expunere ridicată la riscul izbucnirii unor conflicte armate. Dintre locuitorii ţărilor descrise în Bottom Billion, acestea fiind exemplele reprezentative ale listei ţărilor instabile, 73% trec sau au trecut recent printr-un război civil. În plus, şansele ca aceste ţări să devină scene ale unor războaie civile la un interval de cinci ani sunt extrem de mari—una la şase5.

Dar…

Creştere divergentă. Ţările instabile au înregistrat o creştere de aproximativ 4% pe an între 2000 şi 2008. Dar ţările instabile bogate în resurse au înregistrat o creştere de 6,3%, atingând pragurile de 10% în 2002 şi de 8,5% în 2004. Ţările instabile lipsite de resurse au înregistrat o creştere de 2,3%.

Venituri. În 2008, venitul mediu real pe cap de locuitor în ţările fragile din Africa Subsahariană era de $600, variind între $100 pentru Republica Democrată Congo şi $4 500 pentru Republica Guineea Ecuatorială.

Speranţa de viaţă. În São Tomé şi Príncipe, oamenii au, la naştere, o speranţă de viaţă mai mare de 65 de ani, aliniindu-se la media ţărilor în curs de dezvoltare—însă locuitorii din Sierra Leone şi Zimbabwe au o speranţă de viaţă care nu depăşeşte cu mult vârsta de 40 de ani

Investiţiile străine directe se îndreaptă numai către ţările bogate în resurse. În perioada cuprinsă între 2000 şi 2007, mai mult de 70% din totalul investiţiilor străine directe destinate ţărilor instabile din Africa Subsahariană s-a îndreptat către numai cinci ţări: Angola, Ciad, Guineea Ecuatorială, Nigeria şi Sudan, toate acestea fiind ţări înzestrate cu resurse naturale abundente.

5 Collier 2007.


7

Rezervele străine—insuficiente sau adecvate. Unele ţări instabile au rezerve străine extrem de scăzute (mai puţin de 90 de zile de acoperire a importului). În aprilie 2009, Etiopia, Guineea şi Zimbabwe aveau rezerve pentru doar o lună de importuri, în vreme ce ţările exportatoare de petrol aveau rezerve pentru o jumătate de an.

Datoria externă. Ţările exportatoare de petrol au o datorie externă ce se încadrează în limite rezonabile, iar indicii datoriei sunt, în mare parte, ţinuţi sub control. De exemplu, începând cu anul 2000, raportul dintre datoriile către venitul naţional brut şi totalul datoriilor pentru exportul de bunuri şi servicii s-au îmbunătăţit considerabil în Angola şi Sudan. Ţările fragile şi sărace în resurse, precum Guineea-Bissau şi Liberia, încă poartă povara unor datorii uriaşe, ceea ce le slăbeşte şansele dezvoltării viitoare.

1 Găsirea, de către UE, a unor soluţii mai bune la problema instabilităţii

O analiză a felului în care UE abordează, în momentul de faţă, condiţiile de instabilitate (capitolul 8) relevă necesitatea progresului în anumite direcţii.

Prima şi cea mai generală direcţie în care s-ar putea realiza îmbunătăţiri este de a reduce acea lacună privind implementarea care introduce o distanţare între cadrul politicilor teoretice şi modelul intervenţiilor specifice, condiţionate de nevoile existente la faţa locului. Aceasta constituie o provocare fundamentală, întrucât efectul unei politici rezidă în implementarea acesteia. În plus, o astfel de implementare trebuie să fie personalizată în mod adecvat, deoarece politicile cu „măsură universală” nu se potrivesc nevoilor ţărilor instabile.

În continuare, particularizând, progresul este necesar:

• Pentru a dobândi o cunoaştere solidă a contextului local—pentru a concepe intervenţii specifice, bazate pe această cunoaştere6.

• Pentru a investiga felul în care trebuie adaptat principiul proprietăţii atunci când raportarea se face la ţări ale căror instituţii sunt incompetente sau ilegitime, ceea ce ridică problema deosebit de dificilă a finanţării bugetare—o situaţie care predomină în majoritatea ţărilor instabile. Adeseori, legitimitatea guvernamentală este de scurtă durată chiar şi în ţările care dispun de instituţii democratice, lucru care, în lipsa unei monitorizări atente, face extrem de anevoioasă implementarea politicilor pe termen lung, finanţate de la bugetul de stat.

• Pentru a evita situaţia în care politicile UE ar avea un rezultat opus celui scontat şi diverse politici ar produce efecte indirecte şi adverse asupra ţărilor instabile. Dimensiunii orizontale a coerenţei politicilor trebuie să i se alăture o căutare mai eficientă a unei coerenţe verticale, care să asigure o coordonare mai bună în cadrul Comunităţii Europene şi între Comunitatea Europeană şi statele membre ale UE, acestea din urmă fiind adeseori reticente să renunţe la rolul de protagoniste. Această coordonare va permite UE să acţioneze unitar, sporind responsabilitatea politicilor UE şi făcându-le mai uşor de înţeles pentru ţările receptoare.

• Pentru a sensibiliza politicile comerciale ale UE cu privire la nevoile specifice ale ţărilor instabile din Africa Subsahariană şi pentru a garanta că acordurile bilaterale nu dăunează procesului integrării regionale sau multilaterale. Deşi

6 În situaţii post-conflictuale, „contextul este supus unor schimbări extrem de rapide şi

numeroase provocări trebuie abordate simultan. Aici, este necesar un amestec flexibil” (GTZ, 2008, p. 22).


8

regulile Organizaţiei Mondiale a Comerţului lasă un oarecare loc de manevră excepţiilor privind ţările în curs de dezvoltare şi, mai ales, celor privind ţările mai puţin dezvoltate, ele nu conţin prevederi specifice pentru ţările sau situaţiile instabile. În acest domeniu, progresul realizat ar putea fi substanţial.

• Pentru a face trecerea de la intervenţiile de reacţie la intervenţiile preventive—astfel încât ţările aflate în situaţii de instabilitate să nu alunece şi mai jos pe spirala care erodează progresiv capacitatea şi legitimitatea instituţiilor statale. O asemenea schimbare ar putea necesita apropierea de o abordare regională a instabilităţii, întrucât efectele ostilităţii ţărilor vecine ar putea periclita construcţia statală şi coeziunea socială7.

• Pentru o mai bună înţelegere a felului în care relaţia dintre securitate şi dezvoltare poate fi manevrată corespunzător. Pacea şi securitatea se numără printre obiectivele de bază ale parteneriatului strategic dintre UE şi Uniunea Africană. În ciuda multor experienţe de natură pozitivă, au existat şi situaţii în care acţiunile de securitate au stat în calea politicilor pentru dezvoltare implementate.

Reducerea lacunei presupune reevaluarea priorităţilor, concentrarea eforturilor asupra câtorva ţeluri bine definite şi stabilite de comun acord, simplificarea procedurilor şi, în situaţii în care instituţiilor statului le lipseşte capacitatea de a acţiona sau dorinţa de a-şi îndeplini datoriile, găsirea unei organizaţii sau a unui partener care să poată implementa politicile8. Aceasta este o problemă care ţine nu doar de implementarea politicilor, ci şi de construirea încrederii între receptori şi donatori, precum şi de lecţiile învăţate din experienţele implicate de aceste politici.

Deşi progresul realizat este vizibil, iar documentele de politici ale UE asigură, în acest moment, o îndrumare politică mai cuprinzătoare, punerea în practică a angajamentelor nu este deloc uşoară. Instrumentele şi procedurile financiare poate au devenit mai simple şi mai flexibile, dar receptorii continuă să le perceapă ca fiind prea complexe, stânjenitoare, de lungă durată şi neprietenoase.

Caseta 0.3: Cum a afectat criza din 2008-09 statele instabile din regiunea Africii Subsahariene

Iniţial, nefiind bine integrate în economia globală, ţările fragile au fost scutite de efectele directe ale crizei financiare; ele au fost totuşi afectate de recesiunea globală care a urmat şi de prăbuşirea comerţului.

Criza economică şi financiară a survenit într-o perioadă marcată de preţuri crescute şi volatile ale alimentelor şi petrolului. Atingerea unor praguri superioare critice la jumătatea anului 2008 a avut drept rezultat punerea sub presiune a acelor ţări instabile din Africa Subsahariană care importau alimente şi petrol, ducând la epuizarea rezervelor străine ale acestora şi creând dificultatea achitării importurilor şi susţinerii creşterii. Ciclurile economice avânt-recesiune au contribuit la volatilitatea rezultatelor, descurajând investiţiile în capacitatea productivă pe termen lung.

Majoritatea ţărilor instabile din Africa Subsahariană au suferit, aproape simultan, şocuri petroliere, alimentare şi financiare. Estimările recente au situat creşterea reală a PIB-ului pentru anul 2009 în jurul a 1,5%, în scădere faţă de 5,5%, procent estimat în octombrie 2008. Conform acestor cifre, 2009 ar fi, după un deceniu, primul an în care majoritatea ţărilor instabile din Africa Subsahariană au înregistrat o creştere negativă a PIB-ului real pe cap de locuitor, punând în pericol progresul către Obiectivele Milenare ale Dezvoltării şi subminând stabilitatea politică. O creştere mai lentă nu ameninţă întotdeauna să inverseze

7 Multe experienţe istorice de lucru cu instabilitatea au demonstrat nevoia unei abordări

regionale, situaţia din Balcani fiind una dintre acestea. 8 Consultaţi Collier (2009b), caseta 9.5 în capitolul 9 şi GTZ (2008) pentru lecţii învăţate la faţa

locului.


9

sensul dezvoltării umane, însă poate pune obstacole în calea acesteia, mai ales prin reducerea bugetului alocat educaţiei şi sănătăţii, ceea ce poate avea consecinţe grave pe termen lung.

Ţările instabile din Africa Subsahariană au sisteme bancare mici şi pieţe de acţiuni neînsemnate sau inexistente. Ca urmare a dezvoltării financiare scăzute din regiune şi a legăturilor limitate pe care ţările instabile le au cu sistemul financiar global, principalele canaluri de transmisie a crizei se află în sectoarele reale ale economiei. Expunerea lor la criză se realizează, în principal, prin intermediul comerţului: reducerea câştigurilor din exporturi este însoţită de un efect de comerţ advers, acesta fiind consolidat ca urmare a dependenţei excesive de exportul produselor de bază a ţărilor instabile din Africa Subsahariană şi a polarizării exporturilor acestor ţări. Comerţul s-a prăbuşit în 2009, iar ţările din Africa Subsahariană sunt afectate de acest eveniment mai mult decât alte ţări, ca urmare a reducerii bugetului pentru comerţ (cele mai puţin de încredere sunt, probabil, cele mai afectate de aceste reduceri) şi a compoziţiei paletei de export. De asemenea, ţările instabile sunt expuse şi ca urmare a scăderii afluxului de ISD, cauzate de atitudinea „să aşteptăm şi să vedem”, care îi caracterizează pe investitori în situaţii de incertitudine, a scăderii (posibile) a afluxurilor de ajutoare străine şi a scăderii remitenţelor migranţilor. Remitenţele inter-africane sunt deosebit de relevante, pentru că migranţii din ţările instabile nu-şi pot permite costurile migrării către ţări cu venituri ridicate şi să se mute în apropiere. Însă principalele pieţe de destinaţie pentru migranţii din ţările instabile, Africa de Sud şi Nigeria, sunt singurele ţări din Africa Subsahariană care au fost direct afectate de criză.

Ţările instabile sunt puternic afectate, dar impactul este extrem de eterogen de la o ţară la alta; rezultatul nu este o creştere a vulnerabilităţii ţărilor instabile, ci scăderea capacităţii acestora de a-şi reveni de pe urma şocurilor.

Figura 0.1: Rezilienţa ţărilor instabile din Africa Subsahariană

StabileInstabile, fara informatii

Rezilienta ridicata

Rezilienta medieRezilienta scazuta


10

Figura 0.2: Vulnerabilitatea ţărilor instabile din Africa Subsahariană

StabileInstabile, fara informatii

Vulnerabilitate scazuta

Vulnerabilitate medieVulnerabilitate ridicata

2 Stabilirea priorităţilor UE trebuie să îşi stabilească propriile sfere de intervenţie prioritare: luarea în considerare a experienţelor trecute, învăţarea din greşeli şi adaptarea la contexte aflate într-o permanentă schimbare, laolaltă cu respectarea suveranităţii naţionale. Analizele cuprinse în ERD 2009 sugerează că la baza angajamentelor pe termen lung ale UE faţă de statele instabile din Africa Subsahariană ar trebui să se afle cinci priorităţi, al căror scop să fie creşterea rezilienţei:

1. Sprijinirea construcţiei statale şi a coeziunii sociale. Obiectivul fundamental al angajamentelor străine în ţările instabile este contribuţia la procesul endogen al construcţiei statale9. UE a susţinut această prioritate de bază în Consensul European privind Dezvoltarea10, astfel încât angajamentul său în ţările instabile din Africa Subsahariană trebuie să se concentreze asupra acestui obiectiv pe termen lung. Complexitatea unui asemenea angajament se datorează faptului că nu poate exista o viziune externă (europeană) asupra acestor procese. Procesul de construcţie statală a ţărilor instabile din Africa nu se va asemăna cu procesul construcţiei statale din Europa secolului al XIX-lea. În mod similar, coeziunea socială nu poate fi aceeaşi în rândurile etnicităţilor şi al religiilor ale căror diferende datează de sute de ani. Cunoaşterea contextului local joacă un rol crucial în cazul angajamentelor externe faţă de ţările instabile—necesară pentru a-i identifica pe actorii care pot promova schimbarea, alegând posibile căi diferite pentru a facilita ieşirea acestor ţări din situaţia de instabilitate. În vreme ce „actorii schimbării” trebuie susţinuţi, mai ales prin încurajarea participării femeilor la procesul construcţiei statale, este la fel de important ca posibilii „jucători

9 Consultaţi OCDE-CAD 2007. 10 Consultaţi Parlamentul, Consiliul, Comisia Europeană 2006


11

potrivnici” să fie subminaţi şi ca liderii să fie sprijiniţi în eforturile lor de a întocmi un nou contract social între stat şi cetăţeni, precum şi între diverse facţiuni sau etnicităţi. Dacă anumite grupări suferă de pe urma discriminării sau nu sunt reprezentate politic, probabilitatea izbucnirii conflictelor este mult mai mare şi ieşirea din situaţia de instabilitate este mult mai dificilă.

2. Depăşirea pragului dintre nevoile imediate şi rezilienţa pe termen lung. Pentru a îndrepta atenţia ţărilor instabile de la rezolvarea nevoilor urgente şi imediate la necesitatea stabilirii unor obiective pe termen lung, UE ar putea institui un mecanism de asigurare, care să protejeze ţările instabile împotriva veniturilor volatile provenite din exporturi. Având venituri (mai) stabile, ţările instabile şi-ar putea consolida potenţialele avantaje comparative pe termen lung.

3. Sporirea capitalului uman şi social. Investiţia în educaţia cetăţenilor din ţările instabile, încercarea de a îngusta prăpastia dintre generaţii şi construirea capitalului social sunt cele mai bune metode de a susţine creşterea şi dezvoltarea şi de a spori rezilienţa. Ţările instabile şi cele afectate de conflicte suferă în urma întreruperilor procesului de educaţie, acestea conducând la scăderea ratei de înscriere la şcoală şi la creşterea ratei analfabetismului în rândurile adulţilor. Fonduri adecvate trebuie să fie alocate nu doar educaţiei de bază, ci şi educaţiei universitare, abordând problema inegalităţii între sexe şi stimulând cunoaşterea locală şi inovaţia. În ce priveşte ţările instabile aflate în situaţii post-conflictuale, focalizarea intervenţiilor asupra tinerilor ar putea avea o însemnătate crucială în privinţa reducerii atracţiei unor activităţi ilegale, precum traficul sau contrabanda.

4. Sprijinirea unei mai bune guvernări regionale, incluzând procesele de integrare regională. Acordurile comerciale regionale le permit ţărilor africane să obţină economii de scară substanţiale de pe urma contactului cu pieţele regionale mai mari—să sporească competitivitatea internă, să crească profiturile din investiţii şi, prin urmare, să atragă ISD, care, la rândul lor, vor asigura transferul de tehnologie şi creşterea. De asemenea, le-ar putea permite acestor economii să strângă resurse pentru furnizarea în comun a unei serii de proiecte de infrastructură, exploatând economiile de scară şi internalizând efectele regionale interstatale ale unor astfel de investiţii. În plus, le-ar permite ţărilor africane mici să negocieze mai eficient cu privire la politicile economice cu alte blocuri comerciale sau cu parteneri privaţi mari. Din punct de vedere instituţional, acordurile regionale pot furniza, de asemenea, mecanisme de angajament privind stabilirea politicilor şi a reformelor. Ele pot fi deosebit de relevante în cazul statelor cu o slabă capacitate internă de angajament. În acest sens, acordurile de integrare regională pot fi folosite ca unelte de construcţie a instituţiilor. Pătrunderea într-un bloc comercial cu „reguli de club” puternice poate ajuta la ancorarea reformelor democratice şi poate construi credibilitatea în ţările membre.

5. Promovarea securităţii şi a dezvoltării în regiune. Acţiunea în domeniile securităţii şi dezvoltării necesită o strategie complexă. Pentru a realiza trecerea de la neutralitatea şi închistarea culturilor politice ale Europei la implicarea în guvernarea globală, este nevoie de un efort pe termen lung. Prin urmare, conectarea responsabilităţilor globale ale UE şi a bunăstării naţionale a cetăţenilor europeni este crucială. Întemeietorii politicilor UE ar trebui să realizeze faptul că acţiunile UE în orice domeniu—indiferent că este vorba de agricultură şi pescuit sau de comerţ sau de cercetare şi dezvoltare—pot avea efecte asupra securităţii, tot la fel cum iniţiativele din domeniul securităţii pot afecta dezvoltarea şi comerţul. UE ar trebui să renunţe la abordarea sa liniară, bazată pe ingineria socială şi axată pe instrumentele aflate la îndemână şi să se concentreze asupra unei abordări strategice şi mai flexibile, care ar recunoaşte caracterul controversat şi politic al multor obiective şi politici ale donatorilor. Recurgerea tot mai frecventă la instrumente civile şi militare de gestionare a crizei este o ocazie nu numai pentru a încuraja planificarea comună (militară, civilă şi pentru ajutor/dezvoltare), ci şi pentru a gândi mai strategic. De asemenea, este o oportunitate de a-i recompensa pe acei membri ai personalului UE care şi-au asumat riscuri, ceea ce


12

se poate dovedi extrem de important în situaţii instabile. Ignorarea acestor probleme presante cu privire la securitate poate avea efecte contraproductive: dacă, în locul implementării unui şablon preexistent, nevoile de securitate ale populaţiei ar fi luate în serios, rezultatele obţinute ar fi extrem de favorabile, reprezentând un prim pas către obţinerea unei adevărate proprietăţi locale, ceea ce ar include investigarea modalităţilor de eradicare a violenţei bazate pe diferenţa de sex.

Pe scurt, inacţiunea i-ar costa foarte scump atât pe donatori, cât şi pe receptori. În cazul ţărilor instabile, aceasta s-ar reflecta în slaba dezvoltare umană şi în lipsa de securitate inerentă lacunelor persistente în dezvoltare: preţul pe care acestea l-ar plăti ar fi nedobândirea rezilienţei. În cazul Europei—apropiată, din punct de vedere geografic, de Africa şi de problemele acesteia: demografie explozivă, trafic ilegal, contrabandă, piraterie, violenţă bazată pe diferenţa de sex şi ameninţări ce ţin de mediu—surplusurile negative pot fi considerabile. Prin urmare, acţiunile UE trebuie reevaluate. UE nu-şi poate permite să irosească fonduri sau să fie ineficientă. Pentru a crea o politică pentru dezvoltare eficientă şi care să aibă impact, este esenţial ca UE:

• Să acţioneze unitar—şi să îşi definească politicile unitar. Discuţiile între membri UE şi cu Comunitatea Europeană pot fi deschise şi însufleţite, dar, odată ce o politică a fost stabilită şi adoptată de comun acord, UE ar trebui să o respecte.

• Să se dedice politicilor pe termen lung şi să evite modificările obiectivelor acestor politici sau schimbările din cadrul domeniilor de interes esenţial, pentru că problemele specifice ale ţărilor aflate în situaţii de instabilitate sunt, în principal, structurale şi persistente, iar un aspect universal al instabilităţii este inabilitatea de a urmări obiectivele pe termen lung.

• Să numească „delegaţia potrivită” pentru implementarea politicilor. Delegarea este crucială, pentru că se întâmplă adeseori ca donatorii şi receptorii să nu fie cei mai în măsură să implementeze şi să monitorizeze programele, dată fiind nevoia de abordare a complexităţilor locale. În aceste situaţii, o soluţie ar putea fi separarea diverselor funcţii ale guvernului: formularea politicilor ar trebui să fie separată de activităţile de alocare a fondurilor şi de monitorizare, aceasta din urmă fiind încredinţată agenţiilor independente.

• Să înţeleagă că, în ţările din Africa Subsahariană, construcţia statală şi coeziunea socială sunt procese de durată şi evolutive, care îmbracă forme noi, diversificate şi imprevizibile la nivel naţional şi regional. Astfel de procese necesită o atenţie constantă şi, în zona respectivă, sprijinul instituţional adecvat.

Luarea în considerare a tuturor acestor elemente poate evidenţia, de asemenea, nevoia aprofundării cunoaşterii noastre în multe domenii. Unul dintre acestea este rolul inegalităţilor persistente în situaţiile instabile; un altul este nevoia, în cazul construirii rezilienţei, a unor plase de siguranţă sociale şi a organizaţiilor sociale.

raportul european privind dezvoltarea 2009 - ec. · pdf filelumea devine din ce în ce...

Documents