1

Evaluare

privindimplementarea

Programuluideinteresnaționalreglementatde

Legea248/2015

privindstimulareaparticipăriiînînvățământulpreșcolar

acopiilordinfamiliidefavorizate

25octombrie2018

Autori:OanaGaneaAlinaSeghedi

WolfgangStuppert

Aceastăpublicaţieesteparteaproiectului“MonitorizareaLegii248/2015(fostulprogrampilotFiecareCopilînGrădiniță”),realizatcusprijinulfinanciaralFonduluipentruInovareCivică,

programdezvoltatdeFundaţiapentruDezvoltareaSocietăţiiCivileinparteneriatcuRomanian-AmericanFoundation,sprijinitdeEnelRomânia,RaiffeisenBankșiUrsusBreweries.

2

CUPRINS

1. Sumarexecutiv 3

2. Scopulstudiului 5

2.1. Contextulimplementăriilegii 6

2.2. Cumfuncționeazălegea 7

2.3. Cestudiemșidece 8

2.4. Teoriaschimbării 8

3. Metodologie 10

4. Prezentareacazurilor 14

5. Rezultate 15

5.1. Pregătireainstituțională 15

5.2. Mediulsocial 19

5.3. Implicareapărinților 20

5.4. Căicătresucces 22

6. Recomandărișiconcluzii 25

7. Anexe 29

Anexa1–Ghidurideinterviu 29

Anexa2–Descrierilecondițiilor 34

Anexa3–Tabelededatepentrucazuri 38

Anexa4–InstrumentdemonitorizareaaplicăriiLegii248/2015 41

3

1. SUMAREXECUTIVLEGEA248/2015

Investițiile în educația timpurie sunt recunoscute pe plan internațional drept cele mai eficiente pentrustimularea dezvoltării creierului uman și reducerea abandonului școlar. România a adoptat mai multemăsurilegislativedestimulareaparticipăriicopiilorînsistemuldeeducațiedelavârstemici.În2010,afostintrodusăclasapregătitoare,carefăceaobligatorieînscierealașcoalădelavârstade6ani.În2015,afostadoptată Legea 248 privind stimularea participării în învățământul preșcolar a copiilor din familiidefavorizate. Iar în 2018, a fost modificată Legea Educației nr. 1/2011, în așa fel încât grupa mare degrădinițăsădevinăobligatoriepânăîn2020,grupamijlociepânăîn2023,iargrupamicăpânăîn2030.

Legea248/2015privindstimulareaparticipăriiînînvățământulpreșcolaracopiilordinfamiliidefavorizateaintratînvigoareînfebruarie2016.Stimulentul,careconstăîntichetesocialepentrugrădinițăînvaloarede50deleipelună,afostintrodusîncadrulunuiprogramdeinteresnaționalreglementatdelege,șiafostinspiratdeprogramulpilotFiecareCopilînGrădinițăalAsociațieiOvidiuRo.

Numărulestimatdecopiicarearputeabeneficiadeaceastă legevariază între111.396 (2016)și107.190(2017).Înmedieînsă,delegeaubeneficiatîntre70.000decopii(2016-2017)șisub46.500decopii(2017-2018) – respectiv între 62% și 43% dintre copiii estimați ca fiind potențiali beneficiari. Dintre aceștia, înmedieîntre65%și71%auavutoprezențăbunălagrădiniță.

ACEASTĂEVALUARE

Studiu nostru își propune să aruncemai multă lumină privindmotivele pentru care mulți copii încă nubeneficiazăde legea248/2015și să formuleze recomandăriprivindmodalitățide îmbunătățireaaplicăriilegii,înașafelîncâteasăajutecâtmaimulțicopiisăracisămeargăregulatlagrădiniță(șiapoilașcoală).

Casăputemspunecă legeaaresuccesamconsideratcăestenecesarca (1)majoritateacopiilorcare seîncadreazăînpraguldevenitsăbeneficiezedeea(părințiisăînscriecopiiilagrădinițășisăsolicitetichetelesociale) și (2) majoritatea copiilor înscriși să aibă prezență regulată (conform normelor metodologice).Cercetareaafostconceputăînașafelîncâtsăgăsimexplicațiipentruambeleaspecte.

Premisanoastră a fost că identificarea condițiilor caredeterminăaplicarea cu succes a legii ne va indicamodalitățidesprijinpentrulocalitățileundeprogramulesteimplementatslab,pentrucaeficacitatealegiisă crească. Teoria schimbării de la care am pornit este că sunt trei condiții care pot influența o bunăimplementareaprogramului:(1)obunăpregătireainstituțiilorsăatragăcopiiisăracilagrădiniță,(2)unmediusocialfavorabilprogramuluiși(3)oimplicarebunăapărinților.Fiecaredintreacestecondițiiestecompusădinmaimulteaspectedecareamținutcont,pentrualeputeaevaluaînmodoptim.

Studiulacuprins16studiidecaz,selectateînfuncțiedesuccesulprogramului(ratămaredecopiiînscrișiînprogramșiratămaredeprezențălagrădiniță),degraduldeurbanizareallocalitățiișideniveluldesărăcie,unde am realizat interviuri cu peste 90 de asistenți sociali sau angajați ai primăriilor cu responsabilitățiprivindimplementarealegii,profesorisaudirectoridegrădiniță/școalășipărințieligibili.

METODOLOGIA

Dateleobținutele-amprelucratprinAnalizaCalitativăComparativă,ometodădeanalizădedatebazatăpeteoriamulțimilor,carene-aajutatsăaflămcaresuntcondițiilenecesareșisuficientepentrusucces.Astfel,amaflatcătoateceletreicondițiianalizatesuntsuficienteîmpreunăpentrusuccesulprogramului–cualtecuvinte, întotdeauna când există o pregătire instituțională ridicată, un mediu social incluziv și părințiimplicați,programulesteimplementatcusucces.

În același timp, analiza ne-a arătat cădintre acești trei factori, implicarea părinților este importantă înmodspecial.Prinaceastaamevaluatmăsuraîncarepărințiiînțelegprogramul(auauzitdelegeșiștiucumsăaplice)șirelațialorcuprofesorii,asistențiisocialisaumediatorii.Niciolocalitatedineșantionulnostrunua implementat programul cu succes fără ca părinții copiilor să fie implicați, conform acestei definiții.Cutoateacestea,sepoateargumentacăobunăimplicareapărințilorsăraciestemaidegrabăunprodusaluneipregătiri instituționale ridicate șialunulmediu social favorabil,decâtun factorexplicativ în sine.

4

Pânălaurmă,părințiidingrupulțintă,îngeneralcuunnivelscăzutdeeducație,nudecidsăfiesaunubineinformațiprivindlegeasausăstabileascăorelațiedeîncrederecuautoritățile.Dimpotrivă,singuralorsursădeinformarecuprivirelalegesuntreprezentanțiiprimărieișișcolii.Dedicațiaacestoraesteceacaredecidedacăeimergînsprefamiliilecareaunevoie,saunu.

Prin urmare, ne-am întrebat următorul lucru: putem explica succesul programului doar prin pregătireainstituționalășimediulsocial?Putemsăpunemdegetulpeaceleaspectealeacestorconcepte largi,caresuntîntr-adevărcheiaaplicăriieficacealegii?

Într-unprimpas, am identificat celemai promițătoare aspectepentrupregătirea instituțională șimediulsocial. Înpasuldoi, le-amcombinat într-oanalizăcomunăcasă identificămcăialternativepentrusucces.Astfel,amaflatcădintreaspecteledepregătireinstituțională,ceamaiimportantăestecombinațiadintreoforțădemuncăsuficientălanivelulprimărieișiocolaborarebunăîntreprimărieșigrădiniță. Înceeacepriveștemediul social favorabil, combinația dintremotivația personalului grădiniței să aplice legea și ocomunitatecaretolereazăincluziuneaareieșitcafiindceamaiimportantă.Îngeneral,analizaaarătatcăatunci când vrem să promovăm aplicarea cu succes a legii, este mult mai important să luăm înconsideraremediul social decât pregătirea instituțională. Pentru analiza finală, amunit aceste aspecte.Condițiilor demai sus (suficientă forță demuncă în primării, colaborare bună între primării și grădinițe,personalulgrădinițelormotivatsăimplementezeprogramulșiocomunitatecaretolereazăincluziunea),le-amadăugatmotivațiaangajațilorprimărieisăaplicelegea.

CEAMAFLAT

Aureieșitpatrucăiparalelecătreimplementareacusuccesaprogamului–careînsănearatăcănuexistăun răspuns ușor la întrebarea cum se poate ajunge la o implementare de succes a programului.Pentrufiecarecale,ocomunitatecaretolerează incluziuneacopiilordefavorizațiesteocomponentănecesară.Deasemenea,îmbunătățireacolaborăriidintreinstituțiișicreștereamotivațieipersonaluluiprimărieisaual grădiniței joacăun rol în fiecare cale spre succes. În același timp, creșterea toleranței, îmbunătățireacolaborăriisaucreștereamotivațieisunt,însă,cunoscutecafiindproceseextremdedificile.

Primacalene indică faptul căpatrudintrecele șapte localități în careprogramulaavut succesau reușitpentrucăforțademuncădinprimărieafostsuficientă,personalulprimărieiafostmotivatsăaplicelegeași comunitatea a tolerat incluziunea copiilor defavorizați în grădinițe. Pentru această cale, motivareapersonaluluigrădinițeinujoacăunrolînaplicareacusuccesalegii.

Adouacalearatăcădouădinceleșaptelocalitățiîncareprogramulafostimplementatcusuccesaureușitprintr-o combinație dintre o bună colaborare interinstituțională, un personal al primăriei dedicat și ocomunitatetolerantă,înciudafaptuluicăpersonalulgrădinițeinuafostmotivatsăaplicelegea.

A treia și a patra cale, în schimb, arată cămotivarea personalului grădinței este necesară atunci cândcolaborarea dintre instituțiile locale este deficitară. În plus față de dedicația profesorilor, ambele căiimpun și cerințe privind personalul primăriei. Pentru una dintre căi, personalul primăriei trebuie să fiesuficient.Pentrucealaltă,eltrebuiesăfiededicat.Pentruambelecăi,enevoiedeocomunitatetolerantă.

Prinurmare,dinanalizanoastăreiesdouătipuridecazuridesucces.Înprimulrând,celeîncareprimăriaparesăfiemotorulaplicăriicusuccesalegii–aicipersonalulprimărieiestededicatmisiuniiprogramuluiși, prin menținerea unei colaborări bune cu grădinițele, este capabil să înscrie în program numeresemnificativedecopiicarefrecventeazăgrădinițaregulat.Acesttipdecazuriestemultmaifrecvent.

Înaldoilearând,suntcazurileîncarepersonalulgrădinițeiestemotorulimplementăriiprogramului,prindedicația lor fațădemisiuneaacestuia. Ei reușesc să asigure aplicarea cu succes a legii chiardacă auocolaboraredeficientăcuprimăria.Totuși,înacestecazurienecesarcaprimăriasăaibăfiesuficientăforțădemuncă,fieangajațidedicațimisiuniiprogramului.

Analiza finală ne arată că suntmaimulte căi prin care legea poate fi aplicată cu succes, însă în toateacestea este necesar să existe (1) o comunitate tolerantă și (2) cel puțin o instituție publică, idealprimăria,darposibilșișcoala,caresăîșiasumeroluldemotoralimplementăriilegii.

5

RECOMANDĂRI

Recomandărilereieșiteînurmaacestuistudiuindicăpatrumaridirecțiideacțiunepentruoimplementaremaibunăalegii,înașafelîncâteasăajungălacâtmaimulțicopiidefavorizațișisăîiajutesăaibăoprezențăregulatălagrădiniță:

2. SCOPULSTUDIULUI2.1.ContextulimplementăriiLegii248/2015

Legea248/2015privindstimulareaparticipăriiînînvățământulpreșcolaracopiilordinfamiliidefavorizate,printichetesocialepentrugrădiniță,aintratînvigoareînfebruarie2016,cufondurialocatedelabugetuldestat.Stimulentuleducaționalintrodusdelegeseacordăîncadrulunuiprogramdeinteresnațional,carereprezintăointervențieintegratădeprevenireaabandonuluișcolarînrândurilecopiilordefavorizațișiseaplică în baza normelor metodologice1 dezvoltate împreună de Ministerul Muncii și Justiției Sociale șiMinisterul Educației Naționale. La firul ierbii, ea este pusă în practică de personalul autorităților publicelocaleșialgrădinițelor.

Legea are la bazăprogramulpilotFiecareCopil înGrădiniță alAsociațieiOvidiuRo, implementat timpdecinciani (2010-2015) în45de localitățidin11 județe.ProgramulFiecareCopil înGrădinițădemonstrase,inclusivprintr-oevaluaredeimpact2,căesteointervențieeficacedeprevenireaabandonuluișcolar,prinasigurareafrecvențeiregulatelagrădinițăacopiilorsăraciși, întimp,princreștereaprezenței lorșcolare.

1HotărâreaGuvernuluinr.15/2016pentruaprobareaNormelormetodologicedeaplicareaprevederiorlegiinr.248/2015privindstimularea participării în învățământul preșcolar a copiilor provenind din comunități defavorizate și a procedurii de acordare atichetelorsocialepentrugrădinițășiHotărâreaGuvernuluinr.626/2016pentrumodificareașicompletareaNormelormetodologicedeaplicareaprevederiorlegii248/2015privindstimulareaparticipăriiînînvățământulpreșcolaracopiilorproveninddincomunitățidefavorizateșiaproceduriideacordareatichetelorsocialepentrugrădiniță,aprobateprinHotărâreaGuvernului15/2016.2Evaluareade ImpactaProgramuluideTicheteCondiționateFiecareCopil înGrădiniță,GabrielKreindler&WolfgangStuppert,Dec. 2015 (rezumat: http://www.ovid.ro/studiu-de-impact/, studiul întreg (în limba engleză): http://www.ovid.ro/wp-content/uploads/2016/04/OvR-FCG-Impact-Evaluation.pdf)

1. Omaibunăinformareatuturorcuprivirelalege(părinți,personaldingrădinițeșiprimării).2. Revizuirealegiișisimplificareanormelormetodologice,cuprivirelaeligibilitate,întocmirea

dosaruluișiaproceduriloradministrative.a) Modificareanormelorpentruaconsideraeligibilidinoficiu,pentrulege,copiiidevârstă

preșcolarăînscrișilagrădiniță,dinfamiliilebeneficiaredevenitminimgarantatșidealocațiepentrususținereafamiliei,careseîncadreazăînpraguldevenit(cuacordareaposibilitățiisăseretragă,dacănudorescstimulentul);

b) Adăugarea în normele de implementare a unor responsabilități clare pentru asistențiisociali și profesori cu privire la informarea și consilierea părinților, identificarea șiînscrierealagrădinițăacopiilorsăracișisprijinpentrupărințiînîntocmireacererii.

c) Analizăcuprivirelaoportunitateamodificăriilegiiprincreștereapraguluidevenitpentrucopiiieligibili șiavalorii stimulentului(ambeleaurămaslafelca în2015,deșiși salariulminim, și inflațiaaucrescut.Analizăaoportunității includerii tuturorcopiilordin familiilebeneficiaredeASF(prag:530lei/lună/membrudefamilie)caeligibilipentrulege.

3. Monitorizareșievaluarelanivelnațional,princontinuareastudiilorșicreareaunuimecanismanualdeanaliză.

4. Implicareaautoritățillorșiinstituțiilorjudețeneînprocesuldemonitorizareșimentoratpentruangajațiiprimăriilorșigrădinițelor.

6

Prinurmare,unelementimportantalprogramului3(tichetulsocialdegrădiniță,condiționatdeprezență,învaloarede50deleipecopilpelună)afostpreluatdeautoritățilepublice,subformaLegii248/2015.

PentrucaLegea248/2015săîșiatingăscopuldeacreșteprezențacopiilorsăracilagrădiniță,enecesarcaea(1)săajungălatoțicopiiisăraciestimațicaeligibilidinpunctuldevederealveniturilorși(2)săaibăunmecanismdemonitorizarecaresăasigurecheltuireacorectășieficientăabanilorpublici.

Numărulestimatdecopiicarearputeabeneficiadeaceastălege,dinpunctuldevederealvenitului,variazăîntre111.396(2016)și107.190(2017),conformestimărilorMinisteruluiMunciiși JustițieiSociale,bazatepe datele privind sărăcia colectate în baza de date SAFIR (și ulterior conform estimărilor primăriilor). Înmedie însă, conform bazei de date SIIIR a Ministerului Educației Naționale, de lege au beneficiat între70.000decopii (2016-2017)și sub46.500decopii (2017-2018)– respectiv între62%și43%dintrecopiiiestimațicafiindpotențialibeneficiari.Dintreaceștia,înmedieîntre65%și71%auavutoprezențăbunălagrădiniță.

Acestedatenearatăcălegeaîncănureușeștesăajungălatoțicopiiipecareartrebuisăîiajute.Deșiratade prezență la grădință e promițătoare, ea indică totuși faptul că între 35% și 29% dintre copiii eligibilipentru lege au frecventat grădinița prea rar pentru a beneficia de stimulent. De asemenea, din analizaindividualăadatelorreiesecăexistăunnumăr importantde localitățiunderatadefrecvențăestefoarteslabă,daraceastăvariațieesteascunsădemedie.Cutoateacestea,problemamaimarepareaficealegatăde înscrierea pentru lege (sub jumătate dintre copiii estimați ca având nevoie de ea beneficiază cuadevărat).

Aceststudiuîșipropunesăaruncemaimultăluminăprivindmotivelepentrucaresuntîncămulțicopiicarenubeneficiazăde stimulentul reglementatprin legea248/2015și să formuleze recomandări cuprivire lamodalitățide îmbunătățireaaplicării legii, înașa fel încâteasă îșiatingăscopulșisăajutecâtmaimulțicopiisăracisămeargăregulatlagrădiniță(șiapoilașcoală).

3ProgramulpilotFiecareCopilînGrădinițăaveatreicomponente:(1)sprijinmaterialpentrueliminareaunorbariereimportanteîncaleaaccesuluilagrădinițăalcopiilorsăraci(tichetesocialede50deleipecopilpelună,condiționatedeprezență,rechizitepentrutoțicopiii,învaloarede65deleipecopilpean–folositeîngrădiniță,șiîmbrăcăminteșiîncălțăminteînvaloarede100-150deleipe copil pe an, acordate de autoritățile publice locale în cadrul parteneriatului în proiect), (2) sprijin pentru echipele locale(primărie,grădiniță)șiimplicareaautoritățilorpubliceși(3)formarepentruprofesori.

Evoluțieînscrieriînprogramulnaționalșiprezențălagrădiniță

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

2016/2017

2017/2018

Sept Oct Nov Dec Jan Feb Mar Apr Mai Jun

2016/2017Eligibili 2016/2017Tichete 2017/2018Eligibili 2017/2018Tichete

2016/2017Rataeligibili 2017/2018Rataeligibili 2016/2017RataHchete 2017/2018RataHchete

7

2.2.Cumfuncționeazălegea?

Copiiidevineligibilipentrulegedacă(1)familiilelorauvenitlunardemaximum284lei/membrudefamilie,(2)suntînscrișilagrădinițăși(3)părințiiînscriucopiiiînprogram–respectivfacocererelaprimăriepentruabeneficiade lege („își facdosar”).Copiiieligibiliprimesc tichetesociale în fiecare lună încare respectăcondițiiledeprezențădinnormelemetodologice–respectiveipot lipsicândsuntbolnavi,cucondițiacapărinții să lemotivezeabsențelecu scutiremedicalăde lamedic, șipotavea trei învoiripe lunădinaltemotive, dar tot cu justificare de la părinți. În total însă, aceste absențe nu pot depăși 50% din zilele degrădinițădinlunarespectivăiarcopiiinupotprimitichetedacăauchiarșiosingurăabsențănemotivată.Premisa legii este că această condiționalitate responsabilizează părinții și obișnuiește copiii și cu rutinaprezenței zilnice (care le va folosi în viitor și la școală) și întărește legătura dintre părinți și profesori.Asumpțiadinspateleacestuimecanismestecăprezențaregulatălagrădinițăajutăcopiiisăraci,înspecialpeceicupărințicuunnivelscăzutdeeducație,sărecuperezemultdindecalajuleducaționalpecareîlaufațădeceilalțicopiiși,prinurmare,săseobișnuiascămaiușorcușcoalașisănuoabandoneze.

Din punctul de vedere al eligibilității dosarului, secalifică pentru lege toți copiii care provin din familiibeneficiaredevenitminimgarantat(VMG),dacăpărințiisolicită acest lucru la primărie. Pentru copiii din familiicuvenitlunarsub284deleipemembrudefamilie,darcarenuauVMG,asistențiisocialidinprimărietrebuiesăfacă o anchetă socială, tot la solicitarea părinților, iarpărinții trebuie să dovedească venitul (prin adeverințăde la ANAF obținută de ei sau direct de primărie).Conformmetodologiei,odatăînscrișilagrădiniță,școliletrebuie să documenteze prezența copiilor în SIIIR și săgenereze din această bază de date rapoarte lunaretrimise primăriilor, pe baza cărora asistenții socialidistribuie tichetele sociale de grădiniță. Fondurile suntvirate primăriilor, din bugetul de stat, prin intermediulMinisteruluideFinanțe.

Deînscrierealagrădinițășisolicitareastimulentuluisuntresponsabili părinții. Normele metodologice prevădresponsabilitățipentruprimăriișiscoli,darnumaidupăcepărințiiaufăcutaceștipași.Cualtecuvinte,normelenu impun autorităților și instituțiilor publice să facădemersuri pentru ca toți copiii care ar avea nevoie delege să și beneficieze de ea (cum ar fi campanii deidentificare și înscriere la grădiniță a copiilor săraci,consiliere repetată a părinților cu privire la importanțagrădiniței etc.). Există un set de bune practici pus ladispoziție de Asociația OvidiuRo, care ajută asistențiisociali,directoriide școli și profesorii care îșidoresc săcrească efectele legii, dar acestea sunt doarrecomandări,nuobligațiilegalepentruangajațiipublici.

În ceea ce privește instruirea autorităților și instituțiilor publice cu privire la această lege, AsociațiaOvidiuRoarealizatînprimiidoiani(2016-2017)caravanedeinformareîntoatejudețele,înparteneriatcuInspectoratele Școlare Județene (ISJ) și cu Prefecturile. De asemenea, a pus la dispoziție site-ulwww.ficarecopilingradinita.roșiunhotlinepentruconsultanță.NicilaniveldeISJ/MinisterulEducației,niciîncadrulMinisteruluiMunciinuexistăînsăunmecanismdemonitorizareșievaluareaimplementăriilegii,șiniciresurseumanesaufinanciarealocateînacestscop.

Monitorizareamoduluiîncareseaplicălegeașioanalizăstructuratăamotivelorpentrucareeanuajungelamulți copii săraci și a posibilelor soluții sunt însă esențiale pentru ca autoritățile publice să poată lua

Glosardetermeni

Lege=Legea248/2015

Program=ProgramuldeinteresnaționalîncadrulcăruiaseacordăstimulentuleducaționalreglementatprinLegea248/2015(tichetelesocialepentrugrădiniță).

Programpilot=ProgramulFiecareCopilînGrădiniță,implementatdeAsociațiaOvidiuRoînperioada2010-2015,careastatlabazadezvoltăriiLegii248/2015.

Copiipotențialeligibili=copiiicareîndeplinesccondițiiledeeligibilitateimpusedelege(copiide3-6anidinfamiliicuvenitlunardemax.284deleipemembrudefamilie).Cualtecuvinte,copiiis-arcalificasăbeneficiezedelege.

Copiieligibili=copiiînscrișiînprogram(îndeplinesccondițiiledeeligibilitateimpusedelegeșiauundosardeînscriereînprogram,aprobatdeprimărie).Cualtecuvinte,copiiicarebeneficiazăefectivdelegeșisunteligibilipentruaprimistimulentul(tichetelesocialepentrugrădiniță).

8

măsuride îmbunătățire, încunoștințădecauză (simplificariadministrative, revizuiridenorme,măsuridesuport etc). Prin urmare, acest studiu evalueazămodul în care această lege este aplicată și formuleazărecomandarideîmbunătățireaacestuia.

2.3.Cestudiemșidece

În realizareaacestui studiu,ampornitde la faptul că știmcă ratadeaplicarea legiieste scăzută (dateleoficialearatăcădoarpentru43%dintrecopiiipotențialeligibili,părințiiauîntocmitdosarulpentrulegeînanulșcolar2017-2018șipentru62%înanul2016-2017).Știm,deasemenea,căratamediedeprezențăavariatîntre65%și71%înceidoianidecândesteactivălegea.Nuputemspunedacăacestindicatoraratăocreșterefațădesituațiadedinaintedeaparițialegii,datfiindfaptulcăinstrumentulprincaresemăsoarăaceastă rată de prezență nu exista înainte de lege. Putem însă afirma că rata de prezență ar trebui săcrească, pentru a putea spune că legea își atinge obiectivul (acela de a stimula frecvența regulată lagrădinițăamajoritățiicopiilordefavorizați).

Scopulnostruestesăînțelegemcaresuntfactoriidecaredepindebunaimplementarealegii,capunctdepornirepentruformulareaunorrecomandărideîmbunătățireaacesteia.Casăputemspunecălegeaaresucces, ar fi necesar ca (1)majoritatea copiilor potențial eligibili să beneficieze de ea (părinții să aplicepentrustimulent)și(2)majoritateacopiilorînscrișilagrădinițășieligibilisăaibăprezențăregulată(conformnormelormetodologice).Studiulesteconceputastfelîncâtsăaflămrăspunsuripentruambeleaspecte.

Din prisma copiilor săraci estimați a fi eligibili, dar care nu beneficiază de lege, pot exista mai multescenarii:(a)suntînscrișilagrădiniță,darpărințiilornuștiu/nuvorsăaplicepentrulege;(b)nusuntînscrișila grădiniță, deși părinții știu de lege, dar aumaimultemotivepentru carenu înscriu copiii; (c) nu suntînscriși la grădiniță și părinții lor nu știu despre lege (sau au prea puține informații despre ea, sauincorecte), (d) sunt înscriși în program, dar părinții nu reușesc să asigure prezența regulată a copiilor lagrădiniță.Fiecaredintreacestescenariipoateaveaînspateomultitudinedefactoricarețindecapacitateasistemuluideeducațiesaudeasistențăsocială,deobstacolelepecarepărințiisăracileîntâmpinăcândvorsă își dea copiii la grădiniță, de atitudinea angajaților publici și a comunității față de copiii săraci saudegraduldeinformareapărințilorsaudeimportanțapecareoacordăpărințiieducațieitimpurii.Studiuldefațăanalizeazăacesteaspecte,înîncercareadeaaduceluminăcuprivirelamodalitățileprincarearputeafiîmbunătățitmodulîncareseaplicălegea.

Prezențacopiilorlagrădinițăesteunindicatormaigreudemăsuratdecâtînscrierileînprogram(deoarecedatele depind de corectitudinea profesorilor în notarea prezenței și de rigurozitatea monitorizăriimodalitățiidenotare, în timpcenumărulcopiilor înscrișipentru legeesteun indicatorobiectivșicumaimulte surse de verificare). Astfel, în general am putut să identificăm mai bine punctele slabe aleprogramului în relație cu înscrierile, decât cu prezența. De aici rezultă că de obicei, dacă avem un cazevaluatcafiinddeinsucces,estemaidegrabăinsuccesînrelațiecuînscrierile,nucuprezența.Acestlucruesteindicatșidefaptulcă,încazurilestudiate,oratăridicatădeînscrierenuafostatinsălafeldedescaoratăridicatădeprezență.

2.4.Teoriaschimbării

Studiul nostru se concentrează asupra condițiilor pentru implementarea cu succes a legii 248/2015 înlocalitățiledinRomânia.CafoștimanageriresponsabilideimplementareaprogramuluipilotFiecareCopilînGrădiniță, care a stat la baza acestei legi, și ca evaluatori externi ai impactului acestuia asupra copiilorcărora li s-a adresat, membrii echipei noastre de cecetare au o înțelegere intimă a mecanismelorprogramului pilot și, acum, a mecanismelor legii. Pentru a consolida informațiile deținute și pentru asistematizarezultatelecercetării,amdezvoltatoteorieaschimbăriipentruprogramuldeinteresnaționalreglementatprinlege(pentruolecturăușoară,îlvomnumiîncontinuare“program”).

Teoria schimbării de la care am pornit acest studiu este că sunt trei aspecte care influențeazăîmbunătățirea implementării programului. Încercarea de a explica în ce condiții legea este aplicată cusuccesnevaoferirăspunsuricuprivirelamodulîncarelocalitățileundeprogramulesteimplementatslabpotfisprijiniteînașafelîncâteficacitatealegiisăcrească.

9

Cum arată succesul? În opinia noastră, acesta presupune ca majoritatea copiilor care sunt eligibili dinpunctul de vedere al venitului să fie înscriși în program (părinții lor să fi depus dosar la primărie ca săbeneficiezedelege),șicamajoritateaacestorcopiisămeargăregulatlagrădiniță.AcestlucruesteilustratînparteadreaptăaFigura1.Dacă într-o localitatepecareostudiemaflămcănuexistă„oratămaredeînscriere” sau ”o ratămare de prezență”, atunci, în înțelegerea noastră, implementarea programului înaceastă localitatenupoatefinumitădesucces. Întermeniconcreți,succesulnuesteatinsnicidacăsuntînscrișimulțidintrecopiiieligibili,darmajoritatealornufrecventeazăgrădinița,nicidacăsuntînscrișipuținicopii,careinmodgeneralauoprezențăregulată.

Figura1–TeoriaSchimbăriipentruimplementareaLegii248/2015

Susținem că trei aspecte legate de contextul în care se aplică legea au un rol crucial în obținerea uneiimplementărieficaceaprogramului:obunăpregătirea instituțiilorsăatragăcopiii săraci lagrădiniță,unmediu social favorabil programului și o implicare bună a părinților. Ne așteptăm ca dacă oricare dintreaceste trei condiții nu este îndeplinită, programul să fie implementat slab. Fiecare dintre aceste condițiipentruoimplementaredesuccesestecompusădinmaimulteelementedecarevatrebuisăținemcont,pentrualeputeaevaluaînmodoptim.

Credem, spre exemplu, că pentru a putea spune că instituțiile publice sunt „foarte pregătite” săimplementezeprogramul,maimulteaspectelegatederolullorcuprivirelaacestatrebuiesăfieevaluatecafiindîngeneralfavorabile.Înprimulrând,majoritateacopiilortrebuiesăpoatăajungeușorlagrădiniță.În înțelegereanoastră, această situație există atunci când grădinița este situată în apropiereamajoritățiicopiilor eligibili sau când acești copii au la dispoziție transport gratuit către grădiniță. În al doilea rând,grădinița trebuie săaibă suficiente resursepentruaputeaprimi toți copiii care se înscriu.Acest lucru sereferălaspațiu,personalșimaterialeeducaționaledisponibileîngrădiniță.Înaltreilearând,administrațiapublicălocalătrebuiesăaibăoforțădemuncăsuficientăpentruaîșiîndepliniresponsabilitățilecuprivirelalege.Înalpatrulearând,instituțiiletrebuiesăaibăoînțelegereadecvatăaprogramuluișiametodologieide aplicare a acestuia. În mod repetat, am întâlnit localități în care ignorarea unor prevederi alelegii/normelor a condus la neînțelegeri care au exclus un număr semnificativ de familii de la obținereastimulentului.Înalcincilearând,înopinianoastră,condiționalitățileprogramuluitrebuiesăfierespectatepentrucamecanismeledesprijinoferiteprinlegesăfuncționeze.Înmodspecial,acestlucruînseamnăcăprezența copiilor trebuie notată corect. În ultimul rând, susținem că o bună colaborare între primărie șigrădiniță este esențială în pregătirea instituțiilor locale pentru implementarea programului. Doar dacă omarepartedintreacesteaspectesuntevaluatepozitivîntr-olocalitate,putemspunecămediulinstituționaldinaceastălocalitateeste„foartepregătit”pentruimplementareaprogramului.

10

Personalulgrădiniței,angajațiidinprimărieșicomunitatealocalăsuntfactoricheiepentruimplementareaprogramului. De aceea credem că pentru că a evalua înmod adecvatmediul social în care el se aplică,trebuie să luăm în considerare atitudinile și motivațiile tuturor acestor factori. În experiența noastră,profesoriidingrădinițășiangajațiidinprimăriepotsabotaprogramul(întrecutprogramulpilot) înmultefeluri, deseori subtile. Acestea pot include neglijarea unor activități importante, cum ar fi campaniile deînscriere la grădiniță, sau un comportament față de copiii dezavantajați și familiile lor care să îi facă pepărințisănuînscriecopiiilagrădinițăsausănuîiaducăregulat.

Înacelași timp,dacăprintreacești factori cheieexistă susținătoriactivi ai legii, angajamentulpersonalalacestorapoateaveaoinfluențăpozitivămajoră.Prinurmare,considerămmotivația/dedicațiapersonaluluidin grădiniță și din administrația locală drept factori importanți de succes. În plus, credem că atitudinilepărințilorcuosituațieeconomicășisocialămaibunăfațădefamiliilesărace/marginalizatesuntunfactorimportantpentruoimplementareeficaceaprogramului.Dacăaceștiaauuncomportamentdiscriminatoriuîn interacțiunile zilnice, ei descurajează părinții săraci să își aducă copiii la grădiniță. Dacă își înscriu saumută copiii la alte grădinițe, spreexemplu, într-unoraș apropiat, pentruaevita contactul copiilor lor cucolegii lormaisăraci,eidemotiveazăînmodseriosprofesoriisăfacăeforturisăatragăcopiiidefavorizați.Prin urmare, este important ca în comunitate să fie cel puțin tolerată incluziunea în grădiniță a copiilormarginalizațisocio-economic.Pentruaputeaspunecămediulsocialestefavorabilprogramului,celpuțindouădintreceletreicategoriidefactoricheiedintr-olocalitatetrebuiesăfieevaluatecafiindfactoricaresprijinăimplementareaprogramuluiprincredințeleșiacțiunilelor.

În final, credem că o bună implicare a părinților este necesară pentru implementarea cu succes aprogramului.Douăaspecte sunt importanteaici:măsura în carepărinții înțeleg și apreciazăprogramul șirelația lor cu grădinița. Primul se referă atât la înțelegerea lor factuală a legii, cât și la atitudinea lor cuprivire la educația preșcolară. Spre exemplu, neînțelegerile sau informarea greșită cu privire lacondiționalitatea programului pot determina părinții să considere puțin importantă participarea lor. Aldoileaaspectevalueazăcalitatearelațiilordintreprofesoriidegrădinițășifamiliiledefavorizate.Doardacăacestea sunt caracterizate de respect reciproc, ele nu reprezintă un factor care influențează negativimplementarea programului. Per total, vom vorbi de o bună implicare a părinților doar dacă ambeleaspectesuntprezenteîntr-olocalitatedată.

3. METODOLOGIEPașiișicalendarulacestuistudiuseregăsescmaijos.

3.1.Documentareinițială

Primulpasa fostdefinirea succesului,dinpunctuldevedereal implementării legii, și stabilirea factorilorcontextuali care am considerat că pot influența acest succes. Ambele au stat la baza dezvoltăriiinstrumentelorde cercetare și au fost stabilite înurmaanalizei datelor existente cuprivire laprogramulpilotpremergătorlegii(evaluareadeimpactaprogramuluiFiecareCopilînGrădiniță,dinaugust2015)șiadatelor demonitorizare a legii pentru perioada 2016-2017, prin discuții cu specialiști din domeniu și înurmaexperiențeianterioareacercetătorilorînimplementareasauevaluareaprogramuluipilot.

Activitatea/Luna Aprilie Mai Iunie Iulie August1. Documentareinițială 2. Analizădedatelanivelnațional 3. Selecțiacazurilor 4. Realizareainterviurilor 5. Conferințeledecazpentrurafinareacazurilorși

calibrareaindicatorilor

6. Analizacalitativacomparativa(QCA)

11

Amdefinit succesul ca fiindprezentatunci când (1)majoritateacopiilor care sunteligibilidinpunctuldevederealvenituluisuntînscrișiînprogramși(2)majoritateaacestorcopiimergregulatlagrădiniță.Factoriicontextualicareamconsideratcăpotinfluențaimplementareaprogramuluiaufost(1)graduldesărăcieînrândulcopiilorși(2)graduldeurbanizareallocalității.

3.2.Analizădedatelanivelnațional

Pentruaputeaselectacele16cazuriincluseînstudiu,înfuncțiedesuccesulimplementăriiprogramului,amobținut și analizat informații extrase din două surse naționale: baza de date Safir a Agenției NaționalepentruPlățișiInspecțieSocială(ANPIS),șibazadedateSIIIRaMinisteruluiEducației.

Înceeacepriveștegraduldesărăcie,dinSafirștimcâțicopiide3-5anierauînRomâniaînseptembrie2017(extrasdindateleprivindalocațiadestat)și,dintreaceștia,câțilocuiauînfamiliibeneficiaredevenitminimgarantat. Prin lege, toți copiii de vârstă preșcolară care au VMG sunt eligibili din punctul de vedere alvenitului,darbeneficiazădelegedoarînmomentulîncarepărințiisolicităacestlucruprindepunereaunuidosarlaprimărie.Nuexistăînsădatepentrucâțicopiitrăiescînfamiliicareseîncadreazăcavenitpentrulege(ausub284deleipelunăpemembrudefamilie)darnuauVMG–șiaceșticopiisunteligibilipentrulege,dacăaplicăpentruîntocmireadosarului,doarcăîncazullorasistențiisocialitrebuiesăfacăoanchetăsocialăși săverificevenitulpărinților.Prinurmare, înanalizăam luatca reperpentrugradulde înscrieredoarnumărul(maimic)alcopiilorbeneficiarideVMG,nupecel(maimare)altuturorcopiilordegrădinițădinfamiliicuvenitlunarsub284delei/membrudefamiliedinlocalitate.

În ceeacepriveșteparticiparea lagrădiniță,dinSIIIR știmnumărul total al copiilor înscriși la grădiniță înanul școlar 2017-2018. Dintre ei, știm câți au fost eligibili pentru tichete sociale (au depus cerere și auprimitaprobarecăseîncadreazăcavenit)și, înmedie,câțiauavutprezențăregulată(șiauprimittichetesociale).Nuștimcâțialțicopiibeneficiazădelege,darnusuntraportați înSIIIR(atâtpeparcursulacestuistudiu, cât și în experiența anterioară a cercetătorilor, am întâlnit grădinițe în care prezența copiilor sețineapehârtieșieracomunicatăcătreprimăriiînExcelpentruacordareatichetelorsociale,fărăcadatelesăfieintroduseînSIIIR).Amconsideratînsăcă,lanivelnațional,dateledinSIIIRsuntunindicatorrelevant,cumențiuneacă în localitățileundedateleprivind legeaaparcu0, trebuiesăverificămdacăacolonuseutilizeazăSIIIR.

3.3. SelecțiacazurilorÎnselecțiacelor16cazuri,amfolositurmătoareledefiniții:

Rata de înscriere în program = numărul maxim de copii de 3-5 ani înscriși în program în perioadaseptembrie–noiembrie2017raportatlanumărulcopiilorde3-5anidinfamiliicuVMGdinlocalitate.

Ratadeprezențălagrădiniță=număruldecopiicareauprimittichetesocialeraportatlanumărulcopiilorînscrișiînprogram.

Pentru toate aceste calcule am folosit date din septembrie și noiembrie 2017 (acestea fiind cele mairecentedatedisponibilelamomentulstudiilornoastreînteren).

Pentru a calcula eficacitatea implementării legii, am înmulțit rata de înscriere cu rata de prezență.Dacărezultatulafostmaimarede0.9,amconsideratcăimplementarealegiiestedesucces.

Pentru localitățile unde rata înscrierii în program a fostmaimare de 100%, am identificat următoareleposibileexplicații:(1)suntînscrișilagrădinițăcopiidinafaralocalității(înspecialînorașe),(2)suntînscrișilagrădințăcopiiînafaraintervaluluidevârstăde3-5ani(copiicareauîmplinit6aniîntimpulanuluișcolarsaucopiiînscrișilagrădinițăla2ani),(3)copiiînscriși,darcarenuvindinfamiliibeneficiaredeVMG.

Înplusfațădefactoriipecaretocmaii-amdiscutat,graduldeurbanizareallocalitățiișiniveluldesărăcieaureieșitdintr-unstudiuanteriorprivindprogramulpilotFiecareCopilînGrădinițăcafiindfactoriimportanțipentru explicarea implementării cu succes a programului. Niciunul dintre acești factori nu poate fiinfluențat ușor depersoanele/instituțiile implicate.A explicamai departe cum interacționează acești doifactori cu implementarea programului este de interes scăzut pentru cei interesați de această lege, atâta

12

timpcâteinusuntfactoricarepotfiinfluențațideceicareaplicălegea.Multmaimulteinformațiiutilepotfi generatedacă identificăm factori adiționali carepot fimodelați de persoanele implicate în program șicareinfluențeazăeficacitatealegiiînlocalitățileruraleșiurbane,săraceșimaipuținsărace.Dinacestmotivamtratataceștidoifactoridreptcondițiicontextualeșiamselectatcazurilenoastreînașafelîncâtelesăacoperetoatecombinațiile logiceposibilealecelordouăcondițiiși implementareaeficaceaprogramului.Ne-am propus să selectăm un total de 16 cazuri care să acopere fiecare combinație logică de două ori.Tabelul1demaijosexemplificăaceastălogicăaselecțieicazurilor.TabelulAdinAnexa3oferăopriviredeansamblureferitoareladistribuireacelortreicaracteristicialecazurilorînlocalitățilepecarele-amstudiatînfinal.Existăosingurădeviație:afostselectatuncazcareesteurban,nurural,cuoratămareasărăcieiînrândurilecopiilorînlocdeunamică,șicuinsuccesînlocdesuccesînimplementarealegii.

Tabelul1–Logicaselecțieicazurilor

Graddeurbanizare Sărăciaînrândulcopiilor Implementarealegii NumărulcazurilorUrban Ridicată Succes 2Rural Ridicată Succes 2Urban Joasă Succes 2Rural Joasă Succes 2Urban Ridicată Insucces 2Rural Ridicată Insucces 2Urban Joasă Insucces 2Rural Joasă Insucces 2

Deoarecelamomentulselecțieicazurilor,încănuvizitaserămlocalitățileincluseînstudiu,ambazataceastăclasificarepedatelepublicepecarele-amavutladispoziție.Algoritmuldeselecțieainclustoatelocalitățiledin România. Ca urban am definit toate localitățile care sunt ele însele orașe saumunicipii și comunelesituatelamaipuținde20dekmdeunorașcuactivitateeconomicăsemnificativălanivellocal.Graduldesărăcie în rândul copiilor l-am estimat prin raportarea numărului de copii de 3-5 ani din localitate, caretrăiescînfamiliibeneficiaredeVMG,lanumărultotalalcopiilordeaceastăvârstădinlocalitate(știindcăacestaesteunnumărminimșicăesteposibilsămaifieșialțicopiipotențialeligibili).

Dacăprocentulcopiilorsăracirezultateramaimarede35%,amconsideratcăgraduldesărăcieînrândulcopiilorestemare.

3.4. RealizareainterviurilorÎncele16localitățiselectate,amrealizatinterviuriînprofunzime,pebazaunuighiddeinterviu(Anexa1).Înfiecare localitate, la interviuriauparticipatcelpuținunasistentsocialsauunreprezentantalprimărieiimplicatînimplementarealegii,unprofesordinînvățământulpreșcolarsauundirectordegrădiniță/școală,șidoipărinți (unpărintealunuicopil careabeneficiatde lege, șiunulalunuicopil carenuabeneficiat,acolo unde existau ambele tipologii). În total, am intervievat peste 90 de persoane (în majoritatealocalitățilorauparticipatmaimulțipărinți,profesorișipersonaldesprijindinprimăriesaugrădinițe).

Echipeledecercetareausintetizatrăspunsurileîncâteunstudiudecazpentrufiecarelocalitate,structuratîn funcție de caracteristicile acesteia pentru fiecare dintre cele trei condiții principale: (1) pregătireainstituțională,(2)mediulsocial,(3)implicareapărinților.

3.5. ConferințeledecazpentrurafinareaevaluăriicomunitățilorPe parcursul unui atelier intern de două zile, echipele de interviu și-au prezentat cazurile și au analizatcondițiile identificate si strategiile aplicate de comunitățile intervievate pentru rezultate pozitive saunegative.Cercetătoriiaudiscutatcriteriiledeierarhizareastrategiilor;rezultateleaufostconfruntatesiarezultat o privire de ansamblu comparativă asupra tuturor cazurilor. Procesul a ajutat la consolidareacunoștintelor obtinute în urma studiilor de caz, a asigurat o măsurare corectă și unitară a condițiiloranalizatepentrutoatecazurileșiacontribuit la rafinarearezultatelorși realizareaconexiuniidintreeleșistrategiileaplicate.

13

3.6. AnalizaQCAAnalizaCalitativăComparativă(QualitativeComparativeAnalysis-QCA)esteometodădeanalizădedatebazatăpeteoriamulțimilor,careidentificăacelecondițiicaresuntnecesareșisuficientepentruobținerearezultatelor (Schneider/Wagemann 2012). În cercetarea de față, rezultatul care este studiat esteimplementarea cu succes a programului. Condițiile care ne așteptăm să ofere o explicație coerentă aprezențeirezultatului (înacestcaz,asuccesului)suntaspectelecarețindepregătirea instituțiilor,mediulsocialșiimplicareapărinților.

BazapentruQCAoreprezintăstudiiledecazdetaliate.Pentrustudiulnostru, fiecare localitatereprezintăuncaz.Acestestudiidecazconstauînevaluăripentrufiecarecondițiepredefinităpentrusuccesșifiecarerezultat studiat.Unproces deminimizare logică identifică combinațiile de condiții dintre toate condițiilepredefinite care sunt prezente în același timp cu rezultatele. Aceste combinații sunt numite „căi cătrerezultat” (Schneider/Wagemann 2012, 330). În studiul de față, ele reprezintă răspunsuri alternative laîntrebarea„deceînunelelocalitățilegeaafostimplementatăcusucces,întimpceînaltelenuafost?”.

Condițiinecesare

Ocondițienecesarătrebuiesăfieprezentăpentrucaunrezultatsăfieobținut.Acestlucruînseamnăcădefiecaredatăcândrezultatulrespectivesteprezent,condițianecesarătrebuiesăfieșieaprezentă. Înacelașitimp,numaiprezențacondițieinecesarenueste,celpuținînunelecazuri,suficientăpentrucarezultatulstudiatsăapară.Acestlucru înseamnă că pe lângă o condiție necesară trebuie luate în considerare și alte condiții de succes, pentru aputeaoferioexplicațiecomprehensivăpentruprezențaunuirezultat.Deexemplu,obunăimplicareapărințilorarfi o condiție necesară pentru succesul implementării programului, dacă întotdeauna când am găsi căimplementareaestedesuccesîntr-olocalitate,părințiisuntimplicați.

Condițiisuficiente

Condițiilesuficientesuntsuficientesingurepentrucaunrezultatsăseproducă.Aceastaînseamnăcăîntotdeaunacândocondițiesuficientăesteprezentă,șirezultatulesteprezent.Cutoateacestea,rezultatulpoatefiprezentșicândcondițiasuficientănuesteprezentă. Înacestecazuri,altecondiții saucombinațiidecondiții suntsuficientepentruca rezultatul respectivsăseproducă.Deexemplu,obună implicareapărințilorar fiocondițiesuficientăpentru implementareacu succesa legiidacă întotdeaunacândamgăsi că într-o localitatepărinții sunt implicați,implementarea programului ar fi de succes. A se nota că această afirmație nu exclude posibilitatea ca în unelelocalitățiundeimplementareaprogramuluiestedesucces,implicareapărințilorafostevaluatăcafiindslabă.Aici,altecondițiiarexplicaimplementareacusuccesaprogramului.

În mod tipic, minimizarea logică duce la un număr de căi către rezultat. Aceste combinații de condițiireprezintăoexplicațiealternativăpentrurezultatulstudiat.Unsingurcazpoatepoateatingerezultatulpemaimultedintreacestecăi.

Căiparalelecătrerezultat

În mod tipic, QCA conduce la identificarea mai multor combinații de condiții care sunt suficiente pentru carezultatul studiat să fie atins. Prezența rezultatului într-un caz dat poate, deci, să fie explicată des prin câtevacombinații de condiții. Aceste explicații paralele pentru un rezultat dorit – fiecare o combinație de condițiisuficientăpentruprezențarezultatului–sevornumi„căicătrerezultat”.

Pentru a putea identifica condițiile pentru implementarea cu succes a legii, am dezvoltat o teorie aschimbăriicareasumarizatcunoștințelenoastreanterioarecuprivirelafactoriicaresuntimportanțipentruimplementarea eficace a legii. În capitolul 2.4, această teorie a schimbării a fost discutată în detaliu. Eaconține șase aspecte cu privire la pregătirea instituțiilor, trei aspecte legate de mediul social și douăaspecte referitoare la implicarea părinților, plus două aspecte cu privire la implementarea cu succesprogramului. Aceste aspecte reprezintă condițiile și componentele rezultatelor pe care le-am măsurat

14

direct. „Nivelul ridicat de pregătire a instituțiilor”, „mediul social favorabil” și „implicarea părinților”, și„implementareacusuccesaprogramului”,suntcompusedinacesteaspecte.

Pentru fiecare aspect, au fost definite reguli care au permis echipei de cercetare să îl evalueze pentrufiecare localitate, conformacelorași criterii.Pentruaevalua fiecare localitatecuprivire la fiecareaspect,echipa a analizat interviurile cu reprezentanți ai grădinițelor, primăriilor și comunității locale (părinți).Pentrufiecarelocalitate,amanalizatîncemăsurăfiecareaspectafostprezent.Încemăsurăseajungeușorlagrădiniță?Câtdemultreprezintăunsuccesimplementareaprogramuluiînlocalitatearespectivă?Pentrufiecareaspect,echipaaalesunadinpatrunotefolositepentruevaluareafiecăreilocalități:0.00(condițiaecomplet absentă), 0.33 (condiția e mai degrabă absentă), 0.66 (condiția e mai degrabă prezentă), 1(condiția e prezentă în totalitate). Definițiile detaliate pentru fiecare dintre aceste note, pentru fiecareaspect,suntdocumentateînAnexa4.

4. PREZENTAREACAZURILOR

Înfinal,amanalizatmodulîncareseimplementeazăprogramulîn16localitățidin6județe:2dinArgeș,4dinConstanța,2dinDâmbovița,2dinIalomița,5dinMureșșiunaSibiu(vezihartademaijos).

Structuracazurilor(selectatedupălogicadescrisălacapitolul3.3)afosturmătoarea:i. pentru cazurile de succes: 4 comune îndepărtate de un oraș relevant, dintre care 2 cu un grad

scăzut și2 cuungrad ridicatdesărăcie (unadintreacesteaa fosteliminatădin studiudincauzarăspunsurilorincomplete),și4comunedinapropiereaunuiorașrelevant,dintrecare2cuungradscăzutși2cuungradridicatdesărăcie;

ii. pentrucazuriledeinsucces:3comuneîndepărtatedeunorașrelevant,dintrecareunacuungradscăzut și 2 cu un grad ridicat de sărăcie, 2 orașe cu un grad scăzut de sărăcie și 3 comune dinapropiereaunuiorașrelevant,cuungradridicatdesărăcie.

Dintrelocalitățileconsideratesărace,douăcomuneaucomunitățifoartemarișifoartesărace,cuîntre120și145decopiidefavorizațidegrădiniță.Cavariație, înunadintreacestecomunitățitoțicopiiisăracierauînscrișilagrădinițășiînprogramșifrecventau,întimpceîncealaltăsub20%dintrecopiierauînscriși.Treicomune au între 75 și 90 de copii foarte săraci, dintre care foarte puțini înscriși (sub 20%), iar alte treicomuneauungradde sărăciemediu și puțini copii (35) – într-unaerau înscriși 60%dintre copii, însă în

=rural

=urbansaucomunăapropiatădeunoraș

Distribuțiastudiilordecaz

15

celelaltedouă,înscrierileeraude100%.Întoatelocalitățileincluseînstudiuexistăcelpuțin10-20defamiliisărace,chiarșiînceleconsiderateaaveaunniveldesărăciemic.

În general, am găsit localități cu puține grădinițe (celmult una pe sat în comune sau una pe cartier, înorașe).Înmediulrural,10grădinițeauunasaudouăgrupeși3grădinițeaucâte3grupe.Unasingură,cufoartemulțicopii,avea13grupe.Altfel,unnumărmaredegrupe(înspecialcuprogramprelungit,lacareaurareoriaccescopiiieligibilipentrulege),amîntâlnitdoarînceledouăorașe–12-16grupe.

În majoritatea localităților grădinițele sunt accesibile (la mai puțin de 20 km de mers pe jos, sau cumicrobuzșcolarpusladispoziție).Întreilocalitățiînsăopartedintrepărințiisăraci(deobicei10-15familii)trebuiesătreacăanumiteobstacoleîndrumspregrădiniță–într-unsat,undrumdecâtevasutedemetricunoroifoarteadânc,extremdedificildeparcursînperioadelecuploaie;înaltul,undrumdepeste1km,înpantă,pecarenupoateurcamicrobuzulșcolarpentrucăesteozonăprăbușită;înaltul,casăscurtezedrumulaltfellung,opartedintrepărințiitrecoapă,cucopiiiînspate(iarnaocolescapașitrecpodul,darpetrecfoartemulttimppedrum).

În ceea ceprivește serviciile publicede asistență socialădinprimării, în 8 localități acestea auun singurangajat, în5 localitățiau2și în3 localități (dintrecare2orașe)au4.Majoritateasuntreferenți/lucrătorisociali,fărăstudiisuperioaredeasistențăsocială.Într-unsingurjudețamgăsitmaimultecomuneunde,pelângăreferentulsocial,maiveneaodatăpesăptămânăcâteunasistentsocialprofesionist,de lao firmădintr-un oraș apropiat. Ca personal în plus, în 12 dintre cele 16 comunități există cel puțin un asistentmedicalcomunitar/mediatorsanitar/mediatorșcoalr/expertromi.

Canivelmediudeeducațieînrândurilepărințilorsăraci,într-ocomunitateacestaestedezeroclase,înoptcomunități,depatruclase,șiînșaptecomunitățideoptclase.

În patru comunități, autoritățile publice au remarcat o scădere importantă a numărul persoanelorbeneficiare de venit minim garantat, în urma creșterii oportunităților de muncă (angajări la o firmă decabluri,lucrulaautostradă)sauaplecăriimasiveînstrăinătate.

Înpatrulocalitățicopiiivorbescacasăromanisauturceșteșivinlagrădinițăfărăsăștielimbaromână,iargrădinițeleșișcolileaucelmultunprofesorcarevorbeștelimbacopiilor.Întreilocalitățiexistăorganizațiineguvernamentale sau ale bisericilor, care ajută o parte dintre părinți să își ducă copiii la grădiniță și lașcoală(masăcaldă,rechizite,transport).

5. REZULTATECĂICĂTREAPLICAREACUSUCCESAPROGRAMULUI

Ca acest program să aibă succes, am pornit de la ipoteza că trebuie să fie îndeplinite mai multecriterii/condiții(carelarândullorsuntconstituitedinmaimultesubcriterii),șianume:instituțiilepublicesăfiepregătitesăatragăcopiiisăracilagrădiniță,săexisteunmediusocialincluziv,favorabilacestuiprogramșipărințiisăfieimplicați.5.1.PregătireainstituționalăPentruaputeaspune, înevaluareanoastră,că instituțiilesuntpregătitesă implementezeacestprogram,amstabilit o seriede condiții pe care le-amconsideratnecesare: (1.1.) grădinița să fie accesibilă tuturorcopiilor și (1.2.) să aibă suficiente resurse; (1.3.) personalul primăriei care se ocupă de program să fiesuficientși(1.4.)săexisteobunăcolaborareîntreinstituții(primărie–grădiniță);(1.5.)toțiactoriiimplicațisă înțeleagă programul și modul în care se aplică normele legii, iar (1.6.) notarea prezenței copiilor lagrădiniță să se facă conformnormelormetodologice.Am considerat cănu toate condițiile trebuie să fieprezenteînaceeașimăsură,altfelspus,pentrucaprogramulsăfieunsucces,prezențaunoradintreacestecondițiiestemaiimportantădecâtaaltora.

16

Oprimăcondițiepecareamevaluat-oa fostmăsura încaregrădinițele suntaccesibilepentru toți copiii(1.1.).Maiexactdrumulparcurspejosdeaceștiasănudepășească20deminutesau,dacădistanțaestemaimare,săexistetransportcomungratuitpentruei.

Ceamconsideratcăînseamnăcagrădinițasăaibăsuficienteresurse(1.2.)?Înprimulrând,amevaluatdacăspațiulestesuficientpentrutoțicopiiidevârstăpreșcolarășidacăpersonalulestesuficientpentruaputeaacoperinevoiletuturorcopiilor.Unaltaspectdesprecareamspuscăpoateinfluențaprezențacopiilorîngrădiniță și pe care l-am inclus îndefinirea acestei condiții –dacă grădinița are suficiente resurse–estedacă părinții sunt obligați să contribuie la cumpărarea rechizitelor necesare activităților. Educațiapreșcolarănufacepartedinînvățământulobligatoriu,iargrădinițelenudispundeunbugetpropriuși,dupăcumareieșitdincercetareadefață,decelemaimulteorieducatoarelesebazeazăpecontribuțiapărințilorpentruacumpăracelemaimultedintreobiectelenecesaredesfășurăriiactivităților,inclusivcelecețindeigienă (săpun, prosop, hârtie igienică, papuci). Această contribuție poate fi o problemă în plus pentrupărințiiceimaisăraci.

Altecondițiipecarele-amconsideratimportantepentrucaprogramulsăfieimplementatcusuccesaufostcaprimăriilesăaibăsuficientpersonalcaresăpoatăsăîșiîndeplineascăatribuțiilelegatedeacestprogramși care să fie și pro-activ atunci când situația o cere (1.3.); personalul primăriei să aibă o foarte bunăcolaborarecucelalgrădiniței(1.4.);săexisteoînțelegerebunăaprogramului,aceeacepresupunelegeașiascopurilorei,aroluluifiecăruia,atâtdinparteaangajațilorprimărieicâtșidinparteaeducatoarelor–caocomponentă importantă a gradului de pregătire a instituțiilor (1.5.); obligativitatea notării zilnice aprezențeicopiilorlagrădiniță,așacumesteprevăzutădelege,săfierespectată(1.6.).

Rezultatelestudiuluinostruaratăcă,încelemaimultedintrecomunitățilecuprinseîncercetareinstituțiilesunt pregătite să implementeze programul. În 87% (14 din 16) dintre comunități, această condiție esteprezentăsauaproapeprezentă,șinumaiîn13%dintrecomunitățiestemaidegrabăabsentă,acesteafiindcomunitățiîncareratadeînscriereînprogramestemaimică,lafelșifrecvențacopiilorînscriși.

Condiția prezentă cel mai des în comunitățile cercetate este accesibilitatea grădiniței. În 81% dintrecomunități (13 din 16) această condiție este îndeplinită sau aproape îndeplinită. Alte două condiții suntprezenteînaproapeaceeașimăsurăîntreisferturidintrecomunitățileanalizate:grădinițasăaibăresurselenecesare(săaibăspațiusuficient,săaibăpersonalsuficientșicontribuțiapărințilorsănufieprohibitivășisăfieopțională)iarnotareaprezențeilaoresăsefacăcorect.Condiții îndepliniteînpuținpestejumătatedinlocalitățileanalizatesuntlegatedeexistențaunorresurseumanesuficienteimplicateînimplementareaprogramului, lanivelulprimăriei,existențauneicolaborăribune inter-instituționaleșio înțelegerebunăaprogramuluidecătreactoriiimplicațiînproces.Levomdetaliaperând.

Absentă,0% Maidegrabăabsentă,13%

Maidegrabăprezentă,

69%

Prezentă,19%

Condiție:Insctuțiilesuntpregăctepentruprogram

N=16comunități

17

Îngeneral,înaproapetoatecomunitățileesteușorsaurelativușordeajunslagrădiniță,darexistășicazuriîn care copiii suntnevoiți să treacăpesteundeal sau să traversezeo zonăplinădenoroaie ca săpoatăajungelagrădiniță.

”N-amdat-o(n.n.pefiica)șicăedeparte.Facemaproximativojuma'deorăpânăacoloacumapesezonul ăsta. Da' când plouă... când plouă, doamnă, e un dezastru de să ferească Dumnezău. Emicrobuz, dar aici nu vine. Când plouă se stropește, și trebuie spălat, și șoferul nu intră aici.”(Părinte)

Lafel,încelemaimultelocalitățidincercetare,grădinițeleauspațiusuficientpentrutoțicopiii,darexistășicomunitățiîncare,dacătoțicopiiiarfiînscrișilagrădiniță,aceastaardevenineîncăpătoare.Existășiuncazîncarea fostnevoiesăse improvizezeunspațiudeasupradispensaruluipentrua facefață înscrierilorși,chiarșiașa,copiiisuntacceptaținumaiîncepândcuvârstadepatruani.Problemaspațiuluiesteimportantăpentruprogram,spațiulfiindabsolutnecesarpentrucaacestprogramaltichetelorsocialesăfuncționeze.Înschimb,dinpunctdevederealpersonalului,grădinițelesuntîntr-osituațiebună,oproblemăderezolvatarfimaidegrabătitularizareaposturilordecâtnumăruleducatoarelor.

Oproblemăpecareoaumajoritateagrădinițelorestecontribuțiapecaretrebuiesăoaibăpărințiipentrucumpărarea rechizitelor. Aceasta nu este obligatorie, de obicei părinții cumpără în limita puterilor lor.Existășicazuriîncareaceștiasesimtobligațisăplăteascăsumapropusădeeducatoarelaînceputulanului,iar unii dintre eimotivează în acest fel neînscrierea copiilor la grădiniță. Din cercetare a reieșit și că, îngeneral,educatoarelealegsăsuporteșidinsalariulloropartedintrecheltuielilenecesarecopiilor.Existășisituații unde educatoarele cer anual aproximativ 200 lei pentru rechizite și jocuri pe care copilul să lefoloseascăîngrădiniță.Înacestcazpunctual,părințiiaualessănuplăteascădecâtopartedinsumă.

„-Educatoareavăcererechizitelagrădiniță?-Păinecerecândîidămprimadatăpecopii.Necerecarecevrea.Orinedăolistă-nmânăsălecumpărămce-inecesar,oridămbanii.-Șireușițisăleluați?-Păide-aian-ampreareușits-oducem,doamnă,păide-aian-ampreareușit.Căaltfelpe-aiamicăputeams-odauîncâtva.4aniafăcutacum.Peăstălaltl-amdat,darpeeanu,căn-ammaiputut.(Părinte)

„Suntem nevoiți să cerem rechizite de la părinți. Învățământul preșcolar este gratuit și nu esteobligatoriu.Șicumdesfășoriactivitateaînînvățământulpreșcolargratuit?Doarprinpovești,poeziișicesetransmiteoral.Dacăvreisăfacimaimult,trebuiesăairechizite.Osticlădeacuarelăcostă

0%

0%

25%

6%

19%

13%

19%

25%

19%

38%

25%

13%

25%

56%

0%

44%

56%

50%

56%

19%

56%

13%

0%

25%

0% 10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Grădinițaesteaccesibilătuturor

Grădinițaesteechipatăcorespunzător

Administrațialocalăaresuficienteresurseumanepentruasusțineprogramul

Existăocolaborarebunăinter-insstuțională

Existăoîntelegereadecvatăaprogramului

Prezențalaoresefacecorect

InsctuțiilesuntpregăctepentruprogramPrezențasauabsențacondițiilorîncomunitățilecercetate

Absentă Maidegrabăabsentă Maidegrabăprezentă Prezentă

N=16comunități

18

27 lei.Dacă iei10culori, s-audusaproape300 lei.Asteasuntnumaiacuarelele.Dar îți trebuieșimultealtele.Creioanecolorate,creioanecugumă,hârtii,copiixeroxetc.(...)Fiecarepărintedăcâtpoate, iar restul e suportat de noi. Dacă vrei să faci ceva frumos cu copiii, să faci o activitateinteresantă,scoțidelatinedinbuzunar.”(Educatoare)

Dinanalizelenoastre,aceastăcontribuțienuesteprintrecondițiileimportantecareafecteazăneînscriereacopiilor lagrădiniță,sumelecerute încelemaimultecazurisuntrelativmici,darsuntoproblemăînplusatâtpentrupărințiisărăci,câtșipentrueducatoare.

Oaltăcomponentăimportantăagraduluidepregătireainstituțiilorînatragereacopiilorsăracilagrădinițăamconsideratcăestecapersonalulprimărieicareseocupădecazuriledeasistențăsocialăsăfiesuficientdemarepentruafacefațăvolumuluidemuncă.Conformdatelordinteren,dincele16comunitățistudiate,șapteauproblemelegatedepersonal.Sunt localitățiundenuexistăasistentsocialșioaltăpersoanădinprimărieestedesemnatăsărezolvecazuriledeasistențăsocialăsauasistentulsocialestesingurșinufacefațănumăruluidepersoanedecaretrebuiesăseocupe.Studiulnostruaratătotușicălipsapersonaluluinuconduceautomatlaoslabăaplicarealegii.Suntcomunitățiunderolulasistentuluisocialafostpreluatdealte persoane competente din primărie, care reușesc să își îndeplinească cu succes atribuțiile privindaceastălege.

Amconsideratcăpentrucalegeasăseapliceșisăfieeficientă,esteimportantcatoțiceicareauunrolînaplicarea ei să înțeleagă activitățile fiecăruia și să colaboreze între ei. În puțin peste jumătate dincomunitățile analizate acest lucru se întâmplă, dar chiar și în aceste cazuri colaborarea ar putea fiîmbunătățită. Pe de altă parte, există o comună unde educatoarea nu cunoaște nici măcar numeleasistenților sociali saucomuneundeasistenții socialinuviziteazăaproapeniciodatăgrădinițele. Impresiageneralăestecăceiimplicaținuîșiîndeplinescroluriledecontrolasupraactivitățiicelorlalți,pedeopartepentrucătrăiescîncomunitățimici,undeîngeneraloameniisecunoscîntreeișiintervinșialttipderelații(suntrudesauprietenidincopilărie),pedealtăparteexistășiopercepțiepotrivitcăreiafiecaretrebuiesăîși facătreabașinuestenevoiedecontrolextern.Dinanalizelenoastre,colaborareadintre instituțiiesteimportantă pentru reușita programului. Această condiție a fost prezentă înmaimult de jumătate dintrelocalitățilestudiate,celemaimultedintreacesteafiindșicazuridesucces.

Altedouăcondițiipecarele-amconsideratimportantepentrusuccesulacestuiprogramaufostcalegeasăfieînțeleasăcorectdecătretoțiceiimplicațiînaplicareaei,iarprezențelelaoresăsepunăzilnicșicorect.Încazulpersonaluluigrădiniței, îno treimedintrecomunități, legeanuestecunoscutăsaueste înțeleasăgreșit de către educatori. Există asistenți sociali sau educatori care nu știu câte învoiri și câte absențe(motivatemedical) le sunt permise copiilor implicați, conform legii, iar de aici derivă două scenarii: uniicopiinuprimesctichetelelunar,așacumarmerita,saueducatoriinufaclisteledeprezențăcorect,tocmaipentrucaaceșticopiisăbeneficiezedetichete,indiferentdeprezențalorlagrădiniță.Amîntâlnitșiuncazîncareformularuldeprezențăeracompletatăodatăpelună,desecretarulșcolii,careîinotaprezențipetoțicopiii,indiferentdeprezențalorrealăîngrădiniță.Înacestesituații,scopulprogramului–dea-ifacepepărințisă înțeleagăcăeimportantsăîșiaducăcopiii lagrădinițăzilnicșisă lecreezeaceastăobișnuință-este ratat. Totuși, evaluarea noastră a arătat că înmare, prezența este notată corect sau relativ corect.Această condițieesteprezentă în75%dintre localitățile studiate,atât în localitățiundeprogramula fostimplementatcusucces,câtșiînlocalitățiundeprogramulnuafostimplementatcusuccces.

Deasemenea,un sfert din asistenții sociali intervievați nu aplică corect condițiile de intrare a copiilor înprogram sau de primire a tichetelor (pragul maxim de bani pe membru de familie, număr de învoiri șiabsențe)sauadaugăaltecondițiicarenuaparînlege:existențauneisuprafețedepământînproprietateafamilieiduceaînmaimultecazurilaneincludereaunorcopiiînprogram,chiardacăvenitulpemembrudefamilieeramaimicdecâtpraguladmisde lege,obligativitateaca la înscriereacopilului șă fieprezentatecărțiledeidentitate înoriginalpentruambiipărinți(condițiegreudeîndeplinit încomunitățile încarecelpuțin un părinte este plecat în străinătate), obligativitatea părinților de a aduce bonuri cu care sădovedeascăcheltuireatichetelordinprogramnumaipentruanumiteproduse.Niciaspectînsănuareieșitcafiindocondițienecesarăpentrureușitaprogramului.Înșasedintreceleșaptecazuridesuccesanalizate,această condiție este prezentă, dar există și un caz în care asistentul social nu a înțeleg legea și totușiprogramulafostaplicatcusucces,profesoriifiindacolomotorulprogramului.Lafel,existăcomunitățiunde

19

asistentul social și-a îndeplinit atribuțiile și totuși programul a fost un insucces, alte condiții find maiimportantepentrureușitaprogramului.

5.2.MediulsocialAdoua condiție care ampresupus că ar fi importată pentru succesul Legii nr. 248/ 2015este camediulsocialsăfieincluziv,respectivcaoameniidincomunitatesăsprijineacestprogram.Caaceastăcondițiesăfie îndeplinită, am considerat că este nevoie ca o serie de sub-condiții să fie prezente, și anume: (2.1)personalul grădinițelor să fie dedicat programului, (2.2) personalul administrației locale să fie dedicatprogramuluiși(2.3)comunitateasătolerezeincluziuneacopiilordezavantajați.

Condițiacamediulsocialsăsprijineprogramulnuafosttotalîndeplinităînniciocomunitateanalizată,darafostprezentăîntr-oproporțiedestuldemareînmaimultdejumătatedinele.

Vomanalizaperândcomponenteleacesteicondiții.

Conformanalizeinoastre,ceamai importantăcondițiecaretrebuie îndeplinităpentrucamediulsocialsăajutecopiiisăracisăfrecventezegrădinițaestetoleranțacomunitățiiînprivințaincluziuniiacestora(2.3).Încelemaimultedintre localitățilevizitate,acest lucru se întâmplă și toatecomunitățileundeprogramulafostimplementatcusuccesaumanifestattoleranțăfațădecopiiidezavantajați.Înmultedintrelocalitățilecercetate, părințiimai înstăriți oferă haine copiilor săraci sau suportă o sumămaimare de bani pentrudotareagrădinițelorcurechizite.Putemafirmacătoleranțacomunitățiifațădecopiiisăraciestenecesarăpentru ca programul să aibă succes. În toate localitățile unde programul a fost implementat cu succes,aceastăcondiție–comunitateasăfietolerantă–afostprezentă.Aceastăcondițieestenecesară,darnușisuficientă.Înmarepartedinlocalitățileanalizate,undeprogramulnuafostaplicatcusucces,mediulsocialeratolerant.

Totuși, există două comunități unde toleranța față de copiii săraci estemică. Părinții care au o situațiematerialămaibunămanifestănemulțumireatuncicândcopiiilorsuntînaceeașigrupăcucopiiimaisăracișipreferăsăîimutelagrădinițeledinorașeleapropiate.Înacestelocalitățisuntpărințisăracicăroraleesteteamădefelulîncarevorfiprivițicopiiilordacăvorfiînscrișilagrădiniță.

”Nu, măi, doamnă (n.n. educatoarea), nu mai stați pe capul meu ca nu am cu ce [să îl dau lagrădiniță] (...) Cume lumea în ziuadeazi,mămicile ce zic: ia uite-o și pe aia cumaduce copilul,parcămăjignește,nupemine,pecopilulmeu.”(Mamă)

Absentă,0%

Maidegrabăabsentă,44%

Maidegrabăprezentă,

56%

MediusocialcaresprijinăprogramulN=16comunități

20

Altedouă componente la carene-amuitat au fost gradulde implicare înprogram,atât al educatoarelor(2.1.), cât și al personalului administrației locale (2.2.). Prin implicare am înțelesmotivația acestorade aimplementaprogramul,respectivdedicațialorpersonalăînaatragecâtmaimulțicopiisăracilagrădiniță.

Datele ne arată că înmaimult de jumătate dintre comunități, implicarea educatoarelor în program eraminimă sau lipsea. Educatoarele nu cunoșteau condițiile de acordare a tichetelor, nu știau câți copii cutichetesocialeauîngrupăsaunucontribuiauînniciunfellarecrutareacopiilor.

Pe de altă parte, există comunități unde educatoarele înțeleg importanța aducerii copiilor la grădiniță,inclusivacelorsăracișifaceforturisăîiatragă.Educatoarelefacactivitățiextracurriculare(atelieredevară,ziuaporțilordeschise,grădinițădevară),facședințedeconsilierecupărinții(comportamentfațădecopil,sănătateșialimentație),mergîncomunitatepentrurecrutareacopiilor.

”Înainte de acest program, mai ales cei săraci, nu veneau. Ne trezeam cu ei la școală la clasapregătitoareșinuștiauceesteaiaoplastilină.Iarprogramuli-aaduspetoțilagrădiniță.”(directordeșcoală)

La fel, îndoarpuținpeste jumătatedintre localitățile vizitate asistenții sociali suntdedicați programului.Aceștia încearcă să le ușureze munca părinților, cer adeverințe direct de la trezorerie/ANAF pentru capărințiisănumaicheltuiascăbanipentrudrum,merglarecrutărișiasistăpărințiipetotparcursulînscrieriiînprogram.

Darnupestetotasistențiisuntinteresațideaceastălege,uniidintreeinuîșicunoscbinecomunitățileșinuștiu ce familii s-ar putea califica pentru acest program. De aceea nu îi informează pe părinții despreexistențaeișinufacrecrutări.Înplus,opartedintreasistențiceractepecare,conformlegii,nuartrebuisăleceară,iaracestlucruîngreuneazăîntregprocesul.Dindatelenoastre,aceastăcondițienuesteneapăratnecesară pentru succesul programului, dar este o condiție importantă. În 6 dintre cele 9 cazuri undeprogramulnuafostimplementatcusucces,implicareaasistențilorsocialialipsit.

5.3.ImplicareapărințilorOaltă condiție la care ne-amuitat (și care s-a dovedit a fi ceamai importantă condiție pentru succesulprogramului) este colaborareabună între reprezentanții grădinițelor și administrației locale și părinți. Caaceastăcondițiesăfieîndeplinită,trebuieca(3.1)părințiisăînțeleagăimportanțaacestuiprogramși(3.2)părințiisăaibăorelațiedeîncrederecureprezentanțiiinstituțiilor.Dincele16comunitățianalizate,îndoarmaipuțindejumătateaceastăcondițieesteprezentă.

6%

6%

6%

50%

38%

6%

19%

44%

81%

25%

13%

6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%

Personalulgrădinițelorestededicatprogramului

Personalulprimărieiestededicatprogramului

Comunitateatolereazăincluziuneacopiilordezavantajați

MediulsocialsprijinăprogramulPrezențasauabsențacondițiilorîncomunitate

Absentă Maidegrabăabsentă Maidegrabăprezentă Prezentă

N=16comunități

21

Dinanalizanoastră,reiesecăînțelegereadecătrepărințiaLegiinr.248/2015,adrepturilorșiobligațiilorcelerevin,esteocondițieesențialăpentrureușitaprogramului,prezentănumaiîncomunitățileconsideratede succes pentru implementarea legii. Altfel spus, această condiție este necesară și suficientă pentrusuccesulprogramuluitichetelorsociale.

În comunitățile în care părinții au înțeles importanța grădiniței în educația copiilor lor și reprezentanțiiadministrațieilocalei-auinformatcorectasupralegii,ratadeînscriereacopiilorînprogramafostmareșicopiii au frecventat regulat grădinița, chiar și în locurile unde grădinița era mai greu accesibilă. Părințiianunță educatoarele ori de câte ori copiii lor lipsesc de la grădiniță, aduc scutiri medicale și semneazăcereriledeînvoire.

”Eul-amduspecopilulăstalagrădiniță,casăînvețecarte,sănufiecamine,cămieîmiestefoartegreufărăcarte.L-amînscrislagrădinițăînmomentulîncareafostsănătos,nupentrutichete.(...)Cumsănufiumulțumitădegrădiniță?Aînceputșielsăcoloreze,săspunăanumitecuvinte.Suntfoartemulțumită.”(Mamă)

”O sun pe educatoare cândnu duc copilul, că își face griji și sună ea dupănoi.Dacă vede că nuvenimozi,două,cevas-aîntâmplatșisună.”(Mamă)

O altă condiție pe care am considerat-o importantă a fost ca părinții să aibă încredere în administrațialocală, în special în educatoare. Comportamentul educatoarelor față de copii, faptul ca acestea nu facdiferențeîntrecopiiimaiînstărițișiceisăraci,facecapărințiisăsesimtămailiniștiți îna-i lăsapecopii lagrădiniță.

Absentă,13%

Maidegrabăabsentă,44%

Maidegrabăprezentă,25%

Prezentă,19%

Condiție:Existăocolaborarebunăcupărinții

0%

13%

56%

13%

25%

31%

19%

44%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%

Părințiiauoînțelegereadecvatăaprogramului

Părințiiauorelațiebunăcureprezentanțiiinsstuțiilorimplicateînprogram

Condiție:Colaborareadintreinsctuțiișipărințiestefuncțională

Absentă Maidegrabăabsentă Maidegrabăprezentă Prezentă

N=16comunități

N=16comunități

22

”Copiiloraînceputsaleplacăsăvinălagrădiniță.Einuconștientizeazăcăvinpentrutichet,părințiiștiu.Copiiivinpentrucăleplace.”(Directordeșcoală)

”Odoamnăfoartebună.Foartebună.Sepoartăfrumoscutoțicopii.Fetițameazicea lamomentdat ca vrea sa o [pe educatoare] acasă. Eu nu am avut niciodată nicio problemă la grădiniță șinimeninuaavut.”(Mamă)

Încomunitățile încarenus-apututimplementalegeabine,majoritateapărințilornucunoșteaucondițiileprogramului,nuștiaucâteabsențepotsăaibăcopiiișiuniidintreeinuștiaudesprescutirilemedicale.Uniipărinți auziseră că actele costă mult și de aceea renunțaseră să își mai înscrie copiii, iar alți părinți nuconsideraugrădinița importantășipreferausă își înscriecopiiidirect înclasapregătitoare.Pentruobunăinformare a părinților cu privire la lege, implicarea educatorilor și administrației locale este esențială,aceștianeavândaltăsursăde informare.Vorbimdepărințisăraci,cuniveldeșcolarizareredus,cărora leesteteamăsămeargălaprimăriisăîșicearădrepturiledefricăsănulefiesuspendateajutoarelesociale.Rezultatele noastre arată că în mai mult de jumătate din comunitățile analizate, părinții nu erau bineinformațicuprivirelaaceastălegeșidoarîn19%dincazuri(3comunități)eraufoartebineinformați.

5.4.Căicătresucces.RezultateleanalizeiQCA

Laînceputulacestuistudiune-ampropussăexplicămsuccesulimplementăriiprogramuluiuitându-nelatreimaricondiții:pregătireainstituțiilor,mediulsocialșiimplicareapărinților.

Pentrucăamalescazurileînfuncțiedesuccesullorînimplementareaprogramului,distribuțiacazurilordesuccesdineșantionulnostrununespunenimicînceeacepriveșteratamediedesuccesaprogramuluilanivelulîntregiițări.Nepermiteînsăsătragemconcluziicuprivirelacondițiilecaredeterminăsuccesul.

Cazurile de succes au fost selectate în bazadatelor oficiale cuprivire la înscriere și prezență. În timp cestudiul anterior cuprivire laprogramulpilotFiecareCopil înGrădiniță a arătat căuneorinuputemaveaîncrederetotalăîndateleoficiale,nicicuprivirelanumărulcopiilorînscriși,nicilaprezențalorlagrădiniță,cercetarea în teren în cadrul acestui studiu a confirmat clasificarea inițială a cazurilor. Acest lucru s-aîntâmplat șipentrucăamselectat cazuriextreme–care indicau,dindateleoficiale, fieunsucces foartemare,fieuninsuccesfoartemareînimplementareaprogramului.

Numimimplementarea„desucces”doardacășiratadeînscriereșiratadeprezențăsuntridicate.Printrecazurile care nu sunt de succes, am gasit doar o situație în care nu exista o ratămare de prezență. Înschimb,înoptcazurideinsuccesnuexistaoratămaredeînscrieri.Acestlucruînseamnăcăprogramulparecă nu este implementat cu succes în mare parte din cauza înscrierii scăzute a copiilor (și nu din cauzaprezențeilagrădiniță).Acestlucruesteînliniecuașteptărilenoastreinițialeșicudateleoficialecuprivirelaimplementareaprogramului,dupăcumamexplicat înprimaparteaacestuistudiu.Nuam întâlnitniciuncazdeinsuccesîncareniciînscrierile,niciprezențasănufieridicate.

Implementareaprogramului Ratadeînscriere Ratadeprezență NumărulcazurilorSucces ridicată ridicată 7Insucces ridicată joasă 1

joasă ridicată 8joasă joasă 0

Amînceputcercetareanoastrăbazatăpeteoriamulțimilorcuoanalizăcalitativăcomparativăcareatestatlegăturadintrescorurileagregatepentrupregătireaintuțională,mediulsocialșiimplicareapărinților,pedeoparte,și implementareacusuccesaprogramului,pedealtăparte.Analizane-aarătatcătoateceletreicondiții sunt suficiente împreună pentru succesul programului. Aceasta înseamnă că întotdeauna cândexistă o pregătire instituțională ridicată, un mediu social incluziv și părinți implicați, programul esteimplementatcusucces.

Înacelașitimp,analizane-aarătatcădintreaceștitreifactori,implicareapărințiloresteimportantăînmodspecial.Prinimplicareapărințiloramevaluatdouăcondiții:înțelegereaprogramului(condițiilordeaplicarea legii) de către părinți și relația dintre părinți și profesori sau alți angajați publici (asistenți sociali,

23

mediatori).Niciunadintrelocalitățiledineșantionulnostrucareauaplicatlegeacusuccesnuaufăcutacestlucrufărăsăfistabilitorelațiebunădecooperarecupărințiicopiilorcareaubeneficiatdelege.

Cutoateacestea,sepoateargumentacăobunăimplicareapărințilorestemaidegrabăunprodusaluneipregătiri instituționaleridicateșialunulmediusocial favorabil,decâtun factorexplicativ însine.Până laurmă,părințiidingrupulțintănudecidsăfiesaunubine informațicuprivire la legesausăstabileascăorelațiedeîncrederecuautoritățilelocale.Dimpotrivă,singurasursădeinformarecuprivirelalegecareestela dispoziția părinților defavorizați socio-economic (în general cu un nivel scăzut de educație) suntreprezentanții instituțiilor locale, cum ar fi asistentul social, și dedicația acestor reprezentanți față demisiuneaprogramuluiesteceacaredecidedacăeimergînsprefamiliilecareaunevoie,saunu.

Prin urmare, ne-am întrebat următorul lucru: putem explica succesul programului doar prin pregătireainstituționalășimediulsocial?Putemsăpunemdegetulpeaceleaspectealeacestorconcepte largi,caresuntîntr-adevărcheiaaplicăriieficacealegii?

Într-unprimpas,amidentificatcelemaipromițătoareaspecteatâtpentrupregătireainstituțională,câtșipentrumediul social. Înpasuldoi, le-amcombinat într-o singurăanaliză ca să identificămcăi alternativepentruimplementareaeficacealegii.

În urma analizei, am aflat că pentru pregătirea instituțională, celmai important aspect este combinațiadintreoforțădemuncăsuficientălanivelulprimărieișiocolaborarebunăîntreinstituțiilelocale(primărie-grădiniță).Dintrelocalitățileîncareambelecondițiiaufostîndeplinite,67%auaplicatlegeacusucces.

În ceea ce priveștemediul social favorabil, combinația dintremotivația personalului grădiniței să aplicelegeașiocomunitatecaretolereazăincluziuneaareieșitcafiindceamaiimportantă.Dintrelocalitățileîncareambelecondițiiaufostîndeplinite,83%auaplicatcusucceslegea.

Îngeneral,analizamăsuriiîncaresuccesulesteexplicat,înmodindividual,defiecareaspectcarecompunepregătireainstituționalășimediulsocialaarătatcăputemdiferențiamultmaibineîntrecazuriledesuccesșiinsuccesdacăneuitămlamediulsocial.Prinurmare,cândvremsăpromovămaplicareacusuccesalegii,estemultmaiimportantsăluămînconsideraremediulsocial.

Rezultateleanalizeifinale, încareamunitacesteaspecte,suntilustrateîndiagramacăilorspresuccesdemai jos. Celor două condiții pe care le-am identificat mai sus (suficientă forță de muncă la nivelulprimăriilor, colaborare bună între instituțiile locale, personalul grădinițelor motivat să implementezeprogramul și o comunitate care tolerează incluziunea), le-am adăugat motivația angajaților primăriei săimplementezeprogramul.Aceastăultimăcondițiereprezintăurmătorulcelmaiimportantaspectindividualcareexplicăaplicareaeficacealegii,dintretoateaspectelelegatedemediulinstituționalșisocial.Textuldemaijosajutălacitireadiagramei.

CumseciteștediagramaDiagramaaratătoatecăilecareduclarezultatulstudiat.Acestecăireprezintămoduriparaleleîncarelocalitățiledineșantionulnostruauajunslaimplementareacusuccesaprogramului.Căilesuntnumerotateșifiecareestedescrisăîntr-unrândseparat.Celedouăcoloanedinparteadreaptăadiagramei,cuunfundalgri,informeazăcuprivirelasuccesulaplicăriilegiișilanumărullocalitățilorcareauobținutsuccesulurmândcalearespectivă.Semnul+dinprimadintreceledouăcoloaneverziindicăfaptulcăafostanalizatăprezențasuccesului.Coloanele cu fundal portocaliu și verde dinmijlocul diagramei reprezintă condițiile care au fost incluse în analiză.Coloaneleportocaliiconținaspectelegatedepregătireainstituțională,coloaneleverziconținaspectelegatedemediulsocial.Unplusîncoloanauneicondițiiînseamnăcărespectivacondițietrebuiesăfieprezentăpentrucaaceacalesăducălasucces.Unminusînseamnăcărespectivacaleducelasucceschiardacăaceacondițienuesteprezentă.Dacăîntr-unrândnuesteniciunplus,niciunminus în coloanacareaparținedeocondiție, înseamnăcă respectivacondițieesteirelevantăpentruaceacalecătresucces.De exemplu, primul rând din diagramă indică faptul că patru din cele șapte localități din eșantionul nostru în careprogramula fost implementatcusucces(57%dintrecazuri)auajuns laacestrezultatpentrucăforțademuncădinprimăriea fost suficientă,aexistatobunăcolaborare între instituțiile locale,personalulprimărieia fostmotivat săimplementezeprogramul,iarcomunitateaatoleratincluziuneaîngrădinițeacopiilordefavorizați.

24

Diagramaaratăpatrucăiparalelecătreimplementareacusuccesaprogamului.Acestecăisuntaranjateînfuncțiedeprocentulcazurilordesuccescareparsăfiurmatpașiidescrișidecalearespectivă.Oanumitălocalitatepoatesăfiurmatpașiinecesaripentrumaimultecăicătresucces.Amputeaspunecăasemenealocalitățiaufăcut„maimult”decâtera,conformanalizeinoastre,strictnecesarpentrucaprogramulsăfieimplementatcusucces. Încazulacesteianalizecalitativecomparate,unsingurcazaurmatdouăcăisprerezultat.Deaceeasumaprocentelordinultimacoloanăeste114%(14%reprezintăuncazdinșapte).

Înprimul rând, celepatru căi arată cănuexistăun răspunsușor la întrebarea cumsepoateajunge laoimplementaredesuccesaprogramului.Dacăamfigăsitcăicareindicaudoarnecesitateacreșteriiforțeidemuncădingrădinițăsauprimărie,amfipututrecomandamărireabugetelorsauformareapersonalului.Înschimb, pentru fiecare cale, o comunitate care tolerează incluziunea copiilor defavorizați este ocomponentă necesară. De asemenea, îmbunătățirea colaborării dintre instituții și creșterea motivațieipersonalului primăriei saual grădiniței joacăun rol în fiecare cale spre succes. În același timp, creștereatoleranței,îmbunătățireacolaborăriisaucreștereamotivațieisuntcunoscutecaproceseextremdedificile.

Caleanr.1indicăfaptulcăpatrudintreceleșaptelocalitățiîncareprogramulafostimplementatcusucces(57% dintre cazuri) au ajuns la acest rezultat pentru că forța de muncă din primărie a fost suficientă,personalulprimărieiafostmotivatsăaplicelegeașicomunitateaatoleratincluziuneacopiilordefavorizațiîn grădinițe. Pentru această cale,motivarea personalului grădiniței nu joacă un rol în implementarea cusuccesalegii.

Caleanr.2indicăfaptulcădouădinceleșaptelocalitățiîncareprogramulafostimplementatcusuccesauajuns larezultatprintr-ocombinațiedintreobunăcolaborare interinstituțională,unpersonalalprimărieidedicatșiocomunitatetolerantă,înciudafaptuluicăpersonalulgrădinițeinuafostmotivatsăaplicelegea.

Căile 3 și 4, în schimb, arată cămotivarea personalului grădinței este necesară atunci când colaborareadintre instituțiile locale este deficitară. În plus față de dedicația profesorilor, ambele căi impun cerințeprivindpersonalulprimăriei,deasemenea.Pentrucalea3,personaluldinprimărietrebuiesăfiesuficient.Pentrucalea4,personalulprimăriei trebuie să fiededicatprogramului.Dinnou,pentruambelecăi,estenevoiedeocomunitatetolerantă.

Cale

Pregătire instituțională Mediu socialImplementa

re cu succes a

programului

Cazuri acoperitePrimărie:

Forță de muncă

Colaborare Primărie: Personal motivat

Grădiniță: Personal motivat

Comunitate tolerantă

1

57%

2

29%

3

14%

4

14%

Dacăneuitămlacelepatrucăiîmpreună,reiesdouătipuridecazuridesucces.Înprimulrândsuntceleîncare primăria pare să fiemotorul aplicării cu succes a legii (căile 1 și 2). Aici, personalul primăriei estededicat misiunii programului și – prin menținerea unei colaborări bune cu grădinițele – este capabil săînscrie în programnumere semnificativede copii care frecventează grădinița regulat.Acest tip de cazuriestemultmaifrecvent.

25

Înaldoilearând,suntcazurile încarepersonalulgrădinițeiestemotorul implementăriiprogramului,prindedicația lor față demisiunea acestuia. Ei reușesc să asigure aplicarea cu succes a legii chiar dacă au ocolaboraredeficientăcuprimăria.Totuși,înacestecazurienecesarcaprimăriasăaibăfiesuficientăforțădemuncă,fieangajațidedicațimisiuniiprogramului.

6. RECOMANDĂRIȘICONCLUZIIDin analiza finală, reiese că suntmaimulte căi prin care legea poate fi aplicată cu succes, însă în toateacesteaestenecesarsăexiste(1)ocomunitatetolerantăși(2)celpuținoinstituțiepublică,idealprimăria,darposibilșișcoala,caresăîșiasumeroluldemotoralimplementăriilegii.

6.1.Recomandăripentrucreștereaimplicăriipărinților:

1. Campanienaționalădeinformareapărințilorcuprivirelalegeșilaimportanțaeducațieipreșcolare– mesaj de utilitate publică, transmis de Ministerul Educației Naționale și Ministerul Muncii șiJustiției Sociale pentru a asigura informarea părinților și în localitățile în care aceștia nu suntinformațipeplanlocal4.

2. Revizuirealegiișisimplificareametodologieidesolicitareastimulentului:a. Modificarea normelor pentru a considera eligibili din oficiu, pentru lege, copiii de vârstă

preșcolară înscriși lagrădiniță,din familiilebeneficiaredevenitminimgarantat (VMG)șidealocațiepentrususținerea familiei (ASF), carese încadrează înpraguldevenit (cuacordareaposibilitățiisăseretragă,dacănudorescstimulentul).Datfiindfaptulcăaceșticopiisuntoricumeligibili ca venit, conform legii, eliminarea cererii părinților ar asigura din start un numărmaimaredecopii înscriși înprogram(dintrecei înscrișideja îngrădiniță,daraicărorpărinținuauștiutdesprelege),areliminasituațiileîncareaceștipărințiinusolicităstimulentulpentrucănuștiusăîntocmeascădosarulșiarsimplificamuncaasistențilorsociali.Îndiscuțiilepremergătoarepublicării acestui raport, reprezentanții Ministerului Muncii și Justiției Sociale au formulatrecomandăriînaceeașidirecție.

b. Generalizarea folosirii de către primării a serviciului PatrimVen (furnizat de ANAF) și pentruobținerea adeverinței de venit pentru părinții care nu au VMG, dar doresc să aplice pentrudiferite beneficii sociale, inclusiv tichete sociale pentru grădiniță. Acest lucru ar reducesemnificativ costurile pentru părinții care trebuie sămeargă în orașe (uneori greu accesibile)pentruaobțineadeverințadevenitdelaANAF,șiarsimplificadepunereacereriipentrulege.

4OvidiuRoapromovatinițiallegeaprinintermediulacestuispotTV:https://www.youtube.com/watch?time_continue=1&v=yiKDiwXhCpAșiaexplicatnecesitateașimoduldefuncționareaprogramuluipilotînacestfel:https://www.youtube.com/watch?time_continue=12&v=Wk5utG2Ftpk.Acestemodelearputeafireluateșiextinsedeministerelerelevante,pentruaajungeladiferitecategoriidepărințișilaangajațiipubliciimplicațiînimplementarealegii.

Osintezăarecomandărilor:

1. Monitorizareșievaluarelanivelnațional,princontinuareastudiilorșicreareaunuimecanismanualdeanaliză;

2. Implicareaautoritățillorșiinstituțiilorjudețeneînprocesuldemonitorizareșimentoratpentruangajațiiprimăriilorșigrădinițelor;

3. Simplificareașirevizuireanormelormetodologice,cuprivirelaeligibilitate,întocmireadosaruluișiaproceduriloradministrative;

4. Omaibunăinformareatuturor(angajațipublici,părinți)cuprivirelalege.

26

3. Adăugarea înnormelede implementareaunor responsabilități clarepentruasistenții sociali șiprofesorii din învățământul preșcolar, cu privire la măsuri active de informare și consiliere apărinților, identificarea și înscrierea la grădiniță a copiilor săraci și sprijin pentru părinți înîntocmireadosaruluidesolicitareastimulentului.Acest lucruarreducesituațiile încarecopiiinubeneficiazădetichetesocialepentrucăpărințiinuauștiutdelegesaunuauînțelesproceduriledecerereastimulentului5.

4. Analizăcuprivirelaoportunitateamodificării legiiprincreștereapraguluidevenitpentrucopiiieligibilișiavaloriistimulentului.Ambeleaurămaslafelcaînmomentulelaborăriilegii(2015),înciudafaptuluicăvenitulminimacrescutsemnificativdeatunci,iarinflațiaacrescut,deasemenea.Din interviurile realizate în cadrul acestui studiu a reieșit că în mai multe localități numărulbenef