raport de evaluare a cadrului legal cu privire la ...totodată, art. alin.() al legii nr. ì/ î ì...

RAPORT DE EVALUARE

a cadrului legal cu privire la întreprinderile de stat/ municipale şi societăţile comerciale cu capital de stat

2

Cuprins: REZUMAT EXECUTIV ............................................................................................................................... 3

RECOMANDĂRI GENERALIZATE ............................................................................................................. 5

I. CADRUL LEGAL CU PRIVIRE LA ÎNTREPRINDERILE DE STAT ŞI SOCIETĂŢILE COMERCIALE CU CAPITAL

DE STAT .................................................................................................................................................. 6

1.1. Lista actelor legislative şi normative în domeniu........................................................................ 6

1.2. Analiza detaliată a factorilor de risc şi a riscurilor de corupţie .................................................. 8

II. CADRUL LEGAL CU PRIVIRE LA ÎNTREPRINDERILE MUNICIPALE ...................................................... 63

2.1. Lista actelor legislative şi normative în domeniu...................................................................... 63

2.2. Analiza detaliată a factorilor de risc şi a riscurilor de corupţie ................................................ 64

3

REZUMAT EXECUTIV

Cadrul juridic cu privire la întreprinderile de stat/municipale şi societăţile comerciale cu capital

public, în vigoare la momentul efectuării expertizei anticorupţie, conţine reglementări depăşite (pe alocuri având la bază dispoziţii legale abrogate, inclusiv sub aspectul înregistrării, reorganizării şi lichidării), cu potenţial coruptibil major, atât la etapa de constituire, desfăşurare a activităţii, cât şi la încetarea activităţii acestor entităţi.

Astfel, fondarea ÎS/ÎM/SC cu capital public este reglementată într-un mod deficitar, fără a condiţiona înfiinţarea acestora în baza unor analize/fundamentări economice, bugetare, sociale şi juridice care ar determina oportunitatea, eficienţa şi indispensabilitatea creării entităţilor date şi investiţiei statului în acest sens. Acest lucru se consideră necesar întru evitarea constituirii unor structuri nefuncţionale, activitatea cărora ar putea genera riscuri majore, precum delapidarea patrimoniului public încredinţat în administrare.

Totodată, legislaţia expertizată reglementează evaziv şi discreţionar modalitatea de numire/eliberare în/din funcţie a conducătorilor, preşedintelui şi membrilor organelor de conducere şi control al ÎS/ÎM/SC cu capital public, precum şi a reprezentanţilor statului în SC cu capital public, ignorând legiferarea unui mecanism obiectiv privind condiţiile, criteriile de eligibilitate, incompatibilităţile şi procedurile de alegere/numire, încetare a împuternicirilor. Se constată că procedura de concurs este prevăzută în noua Lege nr.246 din 23.11.2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, însă doar pentru administratorul ÎS/ÎM. În conjunctura dată există riscul numirii unor persoane pe criterii de interes, determinând situaţii de conflict de interese şi influenţare necorespunzătoare, favoritism.

În acelaşi context, dispoziţiile privind salarizarea persoanelor sus-menţionate reglementează un mecanism inechitabil, exagerat şi netransparent de remunerare coroborat cu lipsa reglementărilor privind corelaţia remunerării cu stabilirea şi evaluarea unor indicatori ai activităţii organelor de conducere şi control, ceea ce poate cauza abuzuri de serviciu, depăşirea atribuţiilor de serviciu prin distribuirea discreţionară şi neuniformă a mijloacelor financiare destinate salarizării.

Cu referire la activitatea economică a ÎS/ÎM/SC cu capital public, legislaţia analizată stabileşte, într-un mod dispozitiv şi nu obligatoriu, condiţiile de determinare, calculare, repartizare a profitului net, de virare a dividendelor către fondator şi de acoperire a pierderilor anilor precedenţi, ceea ce poate condiţiona utilizarea neconformă sau chiar delapidarea patrimoniului public.

Deşi Legea nr.246/2017 clarifică statutul bunurilor domeniului public date în administrarea întreprinderii, se constată o legiferare defectuoasă a modului de posesie, folosinţă şi dispoziţie a bunurilor ÎS/ÎM/SC cu capital public, precizându-se doar că procedura în cauză se stabileşte de legislaţie.

De asemenea, prevederile evaluate acordă, exclusiv întreprinderilor de stat, atribuţii excesive, improprii şi contrare statutului acestora, cum ar fi efectuarea expertizei pentru determinarea pierderii temporare sau stabile a capacităţii de muncă, producerea şi comercializarea tehnicii militare speciale şi de luptă, a substanţelor explozive, precum şi producerea oricăror feluri de arme, etc., contrar altor prevederi legale speciale.

Se consideră oportun de menţionat reglementarea insuficientă, limitativă şi ambiguă a procedurilor de raportare a activităţii, supraveghere, monitoring financiar şi control intern/extern, îndeosebi al activităţii SC cu capital public, care, implicit, determină un nivel limitat de răspundere

4

a factorilor de decizie pentru obligaţiile sale, precum şi de transparenţă a activităţii acestora.

Subsidiar la numeroasele norme de trimitere şi de blanchetă, în dispoziţiile prenotate au fost identificate lacune de drept, capabile să genereze riscuri de corupţie evidenţiate prin trimiteri la acte legislative/normative imposibil de identificat.

Una din consecinţele grave ale lacunelor de drept constatate reprezintă şi lipsa reglementărilor unor aspecte însemnate privind întreprinderile municipale, adică acestea nu figurează în calitate de subiecţi a unor acte legislative/normative relevante (de exemplu prevederile legale cu privire la salarizarea conducătorilor, membrilor consiliului de administraţie; Hotărârea Guvernului nr.1053 din 11.11.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale; Hotărârea Guvernului nr.110 din 23.02.2011 cu privire la unele aspecte ce ţin de repartizarea profitului net anual al societăţilor pe acţiuni cu cotă de participare a statului şi al întreprinderilor de stat).

De menţionat că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.246/2017, unele prevederi generează conflicte de norme cu alte acte legislative care, în consecinţă, urmează a fi racordate la prima. Cu titlu de exemplu serveşte norma din noua lege care interzice fondarea de societăţi comerciale de către ÎS/ÎM, totuşi, Legea nr.1134-XIII din 02.04.1997 privind societăţile pe acţiuni acordă acest drept ÎS/ÎM.

Prin urmare, se consideră necesară revizuirea legislaţiei cu privire la ÎS/ÎM/SC cu capital public prin prisma aspectelor şi factorilor de risc identificaţi şi analizaţi în raportul de evaluare asupra dispoziţiilor menţionate.

5

RECOMANDĂRI GENERALIZATE

- Revizuirea cadrului legal cu privire la ÎS/ÎM/SC cu capital public sub aspectul ajustării şi corelării cu prevederile legale în vigoare, inclusiv Legea nr.246 din 23.11.2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală.

- Elaborarea reglementărilor privind condiţionarea înfiinţării ÎS/ÎM/SC cu capital public prin justificarea oportunităţii creării acestora în baza unor fundamentări economice, bugetare, sociale şi juridice.

- Instituirea şi legiferarea unui mecanism obiectiv de desemnare a administratorului (cu referire la ÎM) şi răspunderea acestuia, a preşedintelui şi membrilor organelor de conducere şi control al ÎS/ÎM/SC cu capital public, precum şi a reprezentanţilor statului în SC cu capital public, inclusiv cu asigurarea reglementării acestui mecanism (de exemplu concurs) prin act normativ al Guvernului.

- Instituirea unui mecanism eficace, transparent şi echitabil de stabilire a salariului conducătorilor, preşedintelui şi membrilor organelor de conducere şi control al ÎS/ÎM/SC cu capital public, precum şi a reprezentanţilor statului în SC cu capital public, asigurând proporţionalitatea rezonabilă a venitului total lunar al conducătorului în coraport cu ceilalţi angajaţi; precizarea expresă şi exhaustivă a componentelor cuantumului total al venitului conducătorilor (premii, ajutor material, etc.) corelat cu rezultatele şi performanţele obţinute.

- Legiferarea imperativă a obligaţiei ÎS/ÎM/SC cu capital public de a calcula, distribui şi plăti dividendele corespunzătoare şi de acoperire prioritară a pierderilor anilor precedenţi.

- Instituirea obligaţiei societăţii pe acţiuni cu capital de stat de a prezenta autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale fondatoare rapoartele privind activitatea economico-financiară a societăţii, inclusiv în societăţile în care cota statului reprezintă mai puţin de 50%.

- Integrarea ÎM în calitate de subiecţi a actelor legislative/normative care reglementează domeniul ÎS/SC cu capital public.

- Stabilirea clară a răspunderii şi sancţiunilor în cazul încălcării prevederilor şi obligaţiilor legale, nu doar pentru administratori, dar şi răspunderea juridică a membrilor organelor colegiale de decizie.

6

I. CADRUL LEGAL CU PRIVIRE LA ÎNTREPRINDERILE DE STAT ŞI SOCIETĂŢILE COMERCIALE CU CAPITAL DE STAT

1.1. Lista actelor legislative şi normative în domeniu

1. Codul Civil (Titlul II, Capitolul II; art.179)

2. Legea nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate

3. Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală

4. Legea nr.845-XII din 03.01.1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi

5. Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

- Hotărârea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 cu privire la Registrul patrimoniului public

- Hotărârea Guvernului nr.901 din 31.12.2015 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de transmitere a bunurilor proprietate publică

- Hotărârea Guvernului nr.480 din 28.03.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de determinare şi comercializare a activelor neutilizate ale întreprinderilor

- Hotărârea Guvernului nr.414 din 21.06.2013 pentru aprobarea Regulamentului privind atragerea investiţiilor în societăţile comerciale cu capital public sau public-privat

- Hotărârea Guvernului nr.875 din 21.10.2014 pentru aprobarea Regulamentului privind monitoringul financiar al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public

- Hotărârea Guvernului nr.453 din 02.06.2010 cu privire la modul de stabilire a preţului iniţial de vînzare a acţiunilor proprietate publică supuse privatizării

- Hotărârea Guvernului nr.145 din 13.02.2008 cu privire la aprobarea Regulamentului privind vînzarea acţiunilor proprietate publică pe piaţa reglementată

- Hotărârea Guvernului nr.136 din 10.02.2009 cu privire la aprobarea Regulamentului privind licitaţiile cu strigare şi cu reducere

- Hotărârea Guvernului nr.919 din 30.07.2008 cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursurilor comerciale şi investiţionale de privatizare a proprietăţii publice

- Hotărârea Guvernului nr.463 din 27.07.2015 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la consolidarea pachetelor de acţiuni ale statului

- Hotărârea Guvernului nr.482 din 29.03.2008 pentru aprobarea Regulamentului privind achitarea (compensarea) unor datorii certe ale statului faţă de participanţii la privatizare din contul valorilor mobiliare ale statului în societăţile pe acţiuni supuse privatizării

- Hotărârea Guvernului nr.468 din 25.03.2008 cu privire la privatizarea încăperilor nelocuibile date în locaţiune

- Hotărârea Guvernului nr.1428 din 16.12.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la vînzarea-cumpărarea şi locaţiunea/arenda terenurilor aferente

- Hotărârea Guvernului nr.932 din 14.08.2007 cu privire la privatizarea terenurilor proprietate publică a statului

7

- Hotărârea Guvernului nr.483 din 29.03.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de dare în locaţiune a activelor neutilizate

- Hotărârea Guvernului nr.945 din 20.08.2007 cu privire la măsurile de realizare a Legii nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

6. Hotărârea Guvernului nr.770 din 20.10.94 pentru aprobarea unor acte normative vizînd funcţionarea Legii cu privire la întreprinderea de stat

7. Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002

8. Hotărârea Guvernului nr.743 din 11.06.2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară

9. Legea nr.1134-XIII din 02.04.1997 privind societăţile pe acţiuni

10. Hotărârea Guvernului nr.1053 din 11.11.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale

11. Legea nr.146-XIII din 16.06.1994 cu privire la întreprinderea de stat (în vigoare la momentul evaluării)

8

1.2. Analiza detaliată a factorilor de risc şi a riscurilor de corupţie

Legea nr.845-XII din 03.01.1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi

1. Clauza de adoptare

Obiecții: Legea evaluată nu conţine o clauză de adoptare, sub aspectul precizării categoriei actului legislativ adoptat, ceea ce nu corespunde cerinţelor tehnicii legislative.

În conformitate cu prevederile art.7 alin.(2) şi art.27 alin.(1) din Legea nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, „În clauza de adoptare a legii se menţionează categoria acesteia”, „Clauza de adoptare stabileşte temeiul legal de adoptare a actului legislativ şi categoria lui”.

Totodată, art.6 alin.(3) al Legii nr.780/2001 stabileşte că „[…] În caz de divergenţă între o normă a actului legislativ general şi o normă a actului legislativ special cu aceeaşi forţă juridică, se aplică norma actului legislativ special”, iar alin.(7) al aceluiaşi articol stipulează că „În cazul în care între două acte legislative cu aceeaşi forţă juridică apare un conflict de norme ce promovează soluţii diferite asupra aceluiaşi obiect al reglementării, se aplică prevederile actului posterior.”

Astfel, în circumstanţa în care, clauza de adoptare a actului legislativ nu conţine referinţa la categoria actului, se creează oportunitatea încadrării favorabile abuzive a prevederilor legii în funcţie de interese, pe de o parte, dar şi confuzii la aplicarea şi interpretarea eronată neintenţionată a acestora, pe de altă parte, ceea ce poate determina riscuri de corupere, favoritism, încurajarea situaţiilor de conflict de interese şi influenţare necorespunzătoare.

Recomandări: Precizarea categoriei actului legislativ în clauza de adoptare.

Factori de risc:

• Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

• Lacună de drept

Riscuri de corupție:

• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de - corupere activă/corupere pasivă - conflict de interese şi/sau favoritism - influenţare necorespunzătoare

2. Conţinutul Legii nr.845/1992

Obiecții: Legea nr.845/1992 abundă de norme de trimitere (inclusiv la acte legislative abrogate), precum şi de blanchetă defectuoase, neajustate la prevederile legale în vigoare, având un caracter depăşit, cu un potenţial major de coruptibilitate.

Astfel, cu titlu de exemplu servesc următoarele dispoziţii din Legea nr.845/1992:

art.2 alin.(1) „Antreprenor poate fi: orice cetăţean al Republicii Moldova care nu este îngrădit în drepturi, în modul stabilit de prezenta Lege şi de alte acte legislative; orice cetăţean străin sau apatrid, în conformitate cu legislaţia în vigoare; […]”

art.3 alin.(2) „Întreprinderea constituie un agent economic cu firmă (titulatură) proprie înfiinţată de antreprenor în modul stabilit de legislaţie.”

art.4 alin.(2) „Titularul patrimoniului şi orice terţ nu au dreptul să se amestece în activitatea

9

managerului-şef de întreprindere în decursul termenului de valabilitate a contractului, cu excepţia cazurilor prevăzute de condiţiile contractului sau de legislaţia în vigoare.”

art.6 „Întreprinderea, în conformitate cu legislaţia în vigoare, are dreptul: […]”

art.8 alin.(1) şi (2) „1.Statul creează tuturor întreprinderilor condiţii juridice şi economice egale de gospodărire, garantează respectarea drepturilor şi intereselor lor legitime, contribuie la dezvoltarea concurenţei libere, conştiincioase între aceştia, le asigură posibilităţi egale de a folosi resurse tehnico-materiale, naturale, de muncă, financiare şi informative neadmiţînd monopolizarea pieţelor acestor resurse, şi reglementează activitatea de antreprenoriat în baza legislaţiei în vigoare. 2.Guvernul, autorităţile administraţiei publice, precum şi autorităţile administraţiei publice locale pot da dispoziţii întreprinderilor numai în limitele competenţei lor, stabilite de legislaţie.”

art.10 alin.(1) şi (2) „1.Întreprinderea este în drept să practice orice genuri de activitate, cu excepţia celor interzise de lege. 2. Întreprinderea are dreptul să practice anumite genuri de activitate, determinate de legislaţie, numai după ce a obţinut licenţa pentru genul respectiv de activitate. […] Lista genurilor de activitate menţionate şi modul de eliberare a licenţelor se stabilesc de legislaţie.”

art.12 alin.(2) şi (4) „2.Întreprinderea, în conformitate cu legislaţia, pune la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice informaţia necesară pentru stabilirea impozitelor şi funcţionarea sistemului republican de acumulare şi prelucrare a informaţiei. 4. Organele de control, organele fiscale, organele de ocrotire a naturii, organele antimonopoliste şi alte autorităţi ale administraţiei publice cărora li se atribuie controlul asupra activităţii întreprinderii efectuează acest control în limitele competenţei lor şi în modul stabilit de legislaţie.”

art.13 alin.(4) „Oricare din întreprinderile indicate la punctul 1 din prezentul articol (în dependenţă de numărul de lucrători şi de alte criterii), în conformitate cu legislaţia, poate fi considerată microîntreprindere sau întreprindere mică.”

art.22 alin.(6) „Înregistrarea şi reînregistrarea uniunilor, condiţiile de activitate, precum şi reorganizarea sau lichidarea acestora se efectuează în conformitate cu prezenta Lege, legislaţia antimonopol şi alte acte normative.”

art.23 alin.(1), (2) şi (3) „1.Întreprinderea poate fi constituită: […]În urma divizării forţate a întreprinderii în funcţiune, în conformitate cu legislaţia antimonopol. 2.Modul de constituire a întreprinderii se stabileşte: […]pentru întreprinderile cu o altă formă organizatorico-juridică a activităţii de antreprenoriat – prin prezenta Lege şi prin alte acte legislative. 3. […] Documentele de constituire trebuie să conţină următoarele informaţii: firmă, sediul, data constituirii, genurile de activitate, răspunderea antreprenorului pentru obligaţiile întreprinderii, condiţiile de reorganizare şi lichidare a întreprinderii, firmele (numele de familie) şi sediul (domiciliul) fondatorilor, iar în cazurile prevăzute de legislaţie, şi ale asociaţilor, precum şi alte condiţii de fondare şi activitate a întreprinderii prevăzute de legislaţia în vigoare.”

art.26 alin.(1) „Întreprinderea a cărei firmă a fost înregistrată în modul stabilit de prezenta Lege are dreptul de a o utiliza în conformitate cu legislaţia.”

art.27 alin.(1) „Întreprinzătorul este obligat să înregistreze întreprinderea, filialele şi reprezentanţele (denumite în continuare întreprinderi), înfiinţate de către acesta pe teritoriul Republicii Moldova, pînă la începerea activităţii lor economice, în conformitate cu Legea nr.1265-XIV din 5 octombrie 2000 cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.”

art.28 alin.(1) „Pentru înregistrare, întreprinderea prezintă actele specificate la articolul 11 din

10

Legea cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.”

art.29 „Înregistrarea modificărilor operate în documentele de constituire se efectuează în conformitate cu articolul 18 din Legea cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.”

art.32 alin.(3) „În cazurile stabilite de lege, reorganizarea întreprinderii prin divizare sau separare se efectuează prin hotărîre a autorităţilor administraţiei publice autorizate sau prin hotărîre a instanţei de judecată. În cazurile prevăzute de lege, reorganizarea întreprinderii prin fuziune, asociere sau transformare se efectuează numai cu acordul autorităţilor administraţiei publice autorizate.”

art.34 alin.(2) „[…] Întreprinderea poate fi lichidată şi în alte temeiuri stabilite de lege.”

art.35 alin.(1) „[…] În caz de faliment, întreprinderea se lichidează prin hotărîre a instanţei de judecată în conformitate cu Legea cu privire la faliment.”

art.37 „Antreprenorii şi persoanele cu funcţii de răspundere din întreprinderi, persoanele cu funcţii de răspundere din autorităţile administraţiei publice, din autorităţile administraţiei publice locale sînt sancţionate pe cale juridică pentru încălcarea prezentei Legi sau a altor legi ce reglementează antreprenorului, înfiinţarea de întreprinderi sau activitatea acestora, în modul prevăzut de prezenta Lege şi de alte acte legislative.”

Prevederile menţionate supra înglobează o succesiune de factori de risc cu capacitate sporită de a condiţiona riscuri de corupţie.

În acest context, se constată că sintagmele „în modul stabilit de alte acte legislative”, „în conformitate cu legislaţia în vigoare”, „alte temeiuri stabilite de lege”, etc. fac referire, într-o manieră imprecisă, ambiguă şi interpretabilă la alte acte legislative, fără a preciza la care acte se face trimitere, situaţie care poate crea condiţii favorabile pentru a opta, în mod arbitrar, care act se va aplica.

Totodată, din alt punct de vedere, aceste norme pot face trimiteri la prevederi inexistente sau dificil de identificat, îndeosebi, în cazul dispoziţiilor care conţin trimiteri defectuoase la reglementarea activităţii de antreprenoriat (art.8 alin.(1)), or, anume Legea nr.845/1992 reprezintă actul legislativ specializat în domeniul dat.

Mai mult, pericolul riscurilor de corupţie se amplifică prin normele care admit şi chiar indică, într-un mod neclar, reglementarea condiţiilor de constituire, activitate, reorganizare a întreprinderilor „în conformitate cu legislaţia”. Având în vedere că Legea nr.845/1992 reglementează activitatea de antreprenoriat, se consideră oportun ca aceasta să conţină dispoziţii generale în sensul dat, sau, în eventualitatea diversificării tipurilor de întreprinderi, să facă trimiteri la prevederi ale legislaţiei speciale concrete.

Un aspect nu mai puţin important sunt trimiterile la legi abrogate şi termeni depăşiţi (Legea nr.1265-XIV din 5 octombrie 2000 cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor, abrogată prin Legea nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali; Legea cu privire la faliment, în vigoare fiind Legea insolvabilităţii nr.149 din 29.06.2012, precum şi „legislaţia antimonopol”, termen desuet şi ambiguu, domeniul fiind reglementat de Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012).

Se remarcă faptul că, chiar dacă Legea nr.845/1992 a suferit modificări recent (inclusiv în anul 2017), prevederile acesteia rămân a fi viciate de multipli factori de risc capabili să determine riscuri esenţiale de corupţie.

11

Recomandări: Precizarea, în toate cazurile, a actelor legislative la care se face trimitere.

Substituirea prevederilor legale abrogate şi neactuale cu norme şi dispoziţii în vigoare.

Factori de risc:

• Norme de trimitere defectuoase

• Norme de blanchetă defectuoase


• Norme irealizabile


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de - abuz de serviciu - depășire a atribuțiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - influențare necorespunzătoare

3. Art.2 alin.(1)

Articolul 2. Antreprenorii

1. Antreprenor poate fi: […]

Statul şi autorităţile administraţiei publice locale sînt antreprenori speciali. Atribuţiile de antreprenor la întreprinderile de stat (municipale) le execută managerul-şef de întreprindere pe baza contractului încheiat cu acesta.

Obiecții: Sintagma „managerul-şef de întreprindere” se prezintă a fi necorespunzătoare şi incompatibilă cu prevederile legale în vigoare cu privire la întreprinderea de stat.

Astfel, Legea nr.234-XVI din 20.07.2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr.146-XIII din 16 iunie 1994 cu privire la întreprinderea de stat a adus unele modificări în acest sens, substituind cuvântul „manager” al întreprinderii cu cuvântul „administrator” al întreprinderii.

Prin urmare, atât Legea nr.146/1994, cât şi Legea salarizării 847-XV din 14.02.2002 operează cu noţiunea de „administrator al întreprinderii”, iar utilizarea unui alt termen, care se presupune a avea acelaşi sens, creează confuzii la aplicarea şi interpretarea corectă a art.2 al Legii nr.845/1992.

Recomandări: Substituirea sintagmei „managerul-şef”cu sintagma „administratorul”.

Factori de risc:




• Generale

4. Art.6

Articolul 6 Drepturile întreprinderii Întreprinderea, în conformitate cu legislaţia în vigoare, are dreptul: […] să participe cu patrimoniul său la activitatea altor agenţi economici; […] să stabilească preţurile şi tarifele la producţia fabricată (lucrările şi serviciile prestate); […] să stabilească, în mod independent, formele, cuantumul retribuirii muncii şi alte tipuri de venituri ale persoanelor angajate;

12

Obiecții: Norma prin care se stabileşte dreptul întreprinderii de a participa cu patrimoniul său la activitatea altor agenţi economici acordă o competenţă discreţionară întreprinderilor de stat şi municipale de a dispune, la propria voinţă, de patrimoniul acestora, fără a condiţiona şi reglementa modalitatea de participare la activitatea altor agenţi economici, or, potrivit art.13 alin.(1) din Legea nr.845/1992, pe lângă alte entităţi cu capital privat, în calitate de subiect al legii precizate, se regăseşte şi întreprinderea de stat şi municipală.

Astfel, art.1 alin.(1) şi (2) al Legii nr.146/1994 stabileşte că „Întreprinderea de stat este o întreprindere al cărei capital social aparţine în întregime statului. Întreprinderea de stat este agent economic independent cu drepturi de persoană juridică, care, pe baza proprietăţii de stat transmise ei în gestiune, desfăşoară activitate de întreprinzător.”

În acest context, ţinând cont de specificul constituirii patrimoniului întreprinderilor de stat şi municipale (capitalul social aparţinând statului), ar fi oportun ca reglementarea dispunerii şi gestionării acestui patrimoniu să fie, de asemenea, specifică şi condiţionată (îndeosebi sub aspectul participării cu patrimoniul său la activitatea agenţilor economici privaţi).

În caz contrar, în lipsa unei astfel de precizări, se generează riscul utilizării neconforme a patrimoniului întreprinderilor de stat/municipale, inclusiv în scop personal, cu încălcarea regimului conflictului de interese (în situaţia în care administratorul întreprinderii sau un alt factor de decizie are un interes personal faţă de un anumit agent economic) şi/sau prin abuz de serviciu.

Totodată, dreptul de a stabili, în mod arbitrar, preţurile şi tarifele la producţia fabricată, cu referire la întreprinderile de stat/municipale, contravine prevederilor art.12 din Legea nr.146-XIII din 16.06.94 cu privire la întreprinderea de stat, care stipulează că: „Întreprinderea comercializează producţia sa, lucrările, serviciile, precum şi deşeurile de producţie la preţurile şi tarifele stabilite pe baza cererii şi ofertei, iar în cazurile prevăzute de actele normative – la preţuri şi tarife reglementate de stat.”

În sensul dat, determinarea unilaterală a tarifelor de către întreprinderea de stat/municipală, mai ales în cazul în care aceasta se impune a fi reglementată de stat, constituie premiza instituirii unor atribuţii excesive şi improprii, depăşind, astfel, cadrul atribuţiilor legale ale acesteia.

În aceeaşi ordine de idei, dreptul de a stabili, în mod independent, formele, cuantumul retribuirii muncii şi alte tipuri de venituri ale persoanelor angajate de către întreprinderea de stat/municipală atestă a derogare esenţială de la dispoziţiile legale în vigoare privind salarizarea conducătorilor, membrilor organelor de conducere, precum şi angajaţilor întreprinderilor de stat/municipale (Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002, Hotărârea Guvernului nr.743 din 11.06.2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară), care stabilesc condiţiile şi modul de salarizare a persoanelor precizate.

Concurenţa normelor de drept:

Art.6 al Legii nr.845/1992

Întreprinderea, în conformitate cu legislaţia în vigoare, are dreptul: […]

să stabilească preţurile şi tarifele la producţia fabricată (lucrările şi serviciile prestate); […]

Art.12 al Legii nr.146/1994 Întreprinderea comercializează producţia sa, lucrările, serviciile, precum şi deşeurile de producţie la preţurile şi tarifele stabilite pe baza cererii şi ofertei, iar în cazurile prevăzute de actele normative – la preţuri şi tarife reglementate de stat.

Recomandări:

13

Restricţionarea/condiţionarea dreptului întreprinderilor de stat/municipale de a participa cu patrimoniul său la activitatea altor agenţi economici, precum şi de a stabili, fără excepţii, preţuri şi tarife la producţia fabricată (lucrările şi serviciile prestate).

Factori de risc:

• Promovarea intereselor contrar interesului public

• Atribuţii care admit derogări și interpretări abuzive

• Atribuții extensive de reglementare

• Concurența normelor de drept


• Legalizarea actelor de: - corupere activă/pasivă - luare/dare de mită - trafic de influenţă - conflict de interese și/sau favoritism - abuz de serviciu - influențare necorespunzătoare - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului

5. Art.10 alin.(2)

Articolul 10 Reglementarea activităţii de antreprenoriat

2. […] Licenţa va fi eliberată în termen de 15 de zile de la data depunerii cererii de către întreprindere.

În cazul refuzului de a elibera licenţă trebuie să se dea un răspuns argumentat. Refuzul de a elibera licenţă nu poate fi motivat prin inutilitatea practicării genului respectiv de activitate.

Obiecții: Deşi Legea nr.80 din 05.05.2017 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a instituit amendamente inclusiv asupra art.10 din Legea nr.845/1992, dispoziţia privind termenul de eliberare a licenţei rămâne a fi incompatibilă cu legea specială în acest sens, circumstanţă generatoare de riscuri însemnate de corupţie, respectiv, poate încuraja factorul de decizie din cadrul autorităţii investite cu dreptul de a elibera licenţa de a recurge la corupere pasivă sub aspectul alegerii termenului convenabil pentru o asemenea decizie.

În acest context, art.11 alin.(1) şi (3) din Legea nr.451-XV din 30.07.2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător, stabileşte că „(1) Autoritatea de licenţiere, în baza declaraţiei pentru eliberarea/prelungirea licenţei şi documentelor anexate, adoptă decizia privind eliberarea/prelungirea licenţei sau privind respingerea declaraţiei în cel mult 5 zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia. (3) Informaţia despre adoptarea deciziei privind eliberarea/prelungirea licenţei se comunică solicitantului cel tîrziu în ziua lucrătoare imediat următoare adoptării deciziei.”

Totodată, potrivit art.14 alin.(1) al aceleiaşi legi „Licenţa se perfectează în termen de 3 zile lucrătoare, începînd cu ziua primirii documentului care confirmă achitarea taxei pentru eliberarea licenţei. […]”

Concluzionând, termenul cumulativ de eliberare a licenţei poate varia de la 9 zile lucrătoare până la un alt termen, în funcţie de achitarea taxei pentru eliberarea licenţei de către solicitant.

În aceeaşi ordine de idei, reglementarea refuzului eliberării licenţei din art.10 alin.(2) se prezintă a fi necorespunzătoare dispoziţiilor art.11 alin.(4) şi (5) din Legea nr.451/2001, care menţionează că: „(4) Temei pentru respingerea declaraţiei pentru eliberarea/prelungirea licenţei este depistarea de către autoritatea de licenţiere a datelor neveridice în documentele prezentate de către solicitantul de licenţă. (5) În caz de respingere a declaraţiei pentru eliberarea/prelungirea licenţei, solicitantul poate depune o nouă declaraţie după înlăturarea cauzelor care au servit drept temei pentru respingerea declaraţiei precedente.”

14


Legea nr.845/1992

Art.10 alin.(2)

Licenţa va fi eliberată în termen de 15 de zile de la data depunerii cererii de către întreprindere.

Legea nr.451/2001

Art.11 alin.(1) şi (3)

(1) Autoritatea de licenţiere, în baza declaraţiei pentru eliberarea/prelungirea licenţei şi documentelor anexate, adoptă decizia privind eliberarea/prelungirea licenţei sau privind respingerea declaraţiei în cel mult 5 zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia.

(3) Informaţia despre adoptarea deciziei privind eliberarea/prelungirea licenţei se comunică solicitantului cel tîrziu în ziua lucrătoare imediat următoare adoptării deciziei.

Art.14 alin.(1)

(1) Licenţa se perfectează în termen de 3 zile lucrătoare, începînd cu ziua primirii documentului care confirmă achitarea taxei pentru eliberarea licenţei.

Recomandări: Ajustarea prevederilor art.10 din Legea nr.845/1992 cu referire la modalitatea şi termenul de eliberare a licenţelor de activitate la Legea nr.451/2001.

Factori de risc:



• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere pasivă - abuz de serviciu

- influențare necorespunzătoare

6. Art.10 alin.(3)


3. Exclusiv întreprinderilor de stat li se permite: […]

Obiecții: Norma prenotată înglobează o serie de competenţe acordate „exclusiv întreprinderilor de stat”, însă, la o analiză interpretativă detaliată, derivă două concepte, ambele având un sens ambiguu şi caracter coruptibil defectuos.

O primă teză ar fi atribuirea, prin art.10 alin.(3), întreprinderilor de stat unor competenţe improprii şi incompatibile cu o succesiune de acte legislative şi normative care legiferează activitatea altor instituţii/entităţi publice.

Exemplificând, se remarcă următoarele atribuţii necorespunzătoare:

„supravegherea şi tratamentul bolnavilor care suferă de narcomanie, boli contagioase periculoase şi deosebit de periculoase, inclusiv de boli dermatovenerice infecţioase, precum şi de boli psihice în forme agresive şi eliberarea avizelor corespunzătoare” – domeniul în cauză fiind reglementat de Legea nr.713-XV din 06.12.2001 privind controlul şi prevenirea consumului abuziv de alcool, consumului ilicit de droguri şi de alte substanţe psihotrope şi Hotărârea Guvernului nr.1433 din 07.11.2002 cu privire la aprobarea Regulamentului instituţiei narcologice a Ministerului Sănătăţii şi Regulamentului Centrului de dezintoxicare medicală din cadrul instituţiilor medicale (spital judeţean, municipal) subordonate Ministerului Sănătăţii,

15

atribuie aceste activităţi în sfera de activitate a instituţiilor narcologice ale Ministerului Sănătăţii, Centrului de dezintoxicare medicală, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr.552-XV din 18.10.2001 privind evaluarea şi acreditarea în sănătate.

„efectuarea expertizei pentru determinarea pierderii temporare sau stabile a capacităţii de muncă, precum şi a examenelor şi controalelor medicale periodice şi preventive decretate ale cetăţenilor” – potrivit pct.2 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional pentru Determinarea Dizabilităţii şi Capacităţii de Muncă, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.65 din 23.01.2013, „Consiliul este instituţie de stat, subordonată Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, abilitată cu funcţii plenipotenţiare în domeniul determinării dizabilităţii şi capacităţii de muncă”.

„producerea şi comercializarea tehnicii militare speciale şi de luptă, a substanţelor explozive (cu excepţia prafului de puşcă), precum şi producerea oricăror feluri de arme” - potrivit Hotărîrii Guvernului nr.813 din 30.06.2016, Regulamentul cu privire la modul de determinare şi comercializare a activelor neutilizate ale întreprinderilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.480 din 28.03.2008 a fost completat cu pct.3¹ care stabilește că „Se interzice subiecţilor indicaţi la pct.2 din prezentul Regulament (n.a.: inclusiv întreprinderile de stat şi municipale, autorităţile/instituţiile bugetare şi autorităţile/instituţiile publice la autogestiune, societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public) comercializarea tehnicii militare, armamentului şi altor mijloace tehnice militare. Comercializarea tehnicii militare, armamentului şi altor mijloace tehnice militare se efectuează doar în modul stabilit de Parlament”. Astfel, întreprinderea de stat în calitate de persoană juridică de drept privat nu este subiect al Hotărîrii Parlamentului nr.283-XIV din 17.02.1999 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de comercializare a tehnicii militare, armamentului şi altor mijloace tehnice militare de care dispun Forţele Armate ale Republicii Moldova, respectiv, aceasta a fost privată de dreptul de a comercializa tehnică militară, armament, etc.

„imprimarea bancnotelor şi baterea monedelor metalice, imprimarea valorilor mobiliare de stat” – competenţă deţinută de Banca Naţională a Moldovei în temeiul art.60 din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei: „Banca Naţională organizează imprimarea bancnotelor şi baterea monedelor metalice şi ia măsuri pentru păstrarea în siguranţă a celor neemise în circulaţie, de retragere şi distrugere a bancnotelor şi monedelor metalice retrase din circulaţie”. Totodată, art.1 alin.(3) din Legea nr.548/1995 precizează că „Banca Naţională nu este supusă înregistrării în Registrul de stat al întreprinderilor şi în Registrul de stat al organizaţiilor”.

„efectuarea activităţii particulare de pază la obiectivele de depozitare şi păstrare a armelor, muniţiilor, materialelor explozibile ce aparţin autorităţilor publice, la obiectivele de depozitare şi păstrare a substanţelor toxice, radioactive şi periculoase, precum şi a substanţelor narcotice, psihotrope şi a precursorilor (cu excepţia instituţiilor medicale şi a farmaciilor private); efectuarea activităţii particulare de pază la Banca Naţională a Moldovei” – norma care acordă competenţa dată întreprinderilor de stat este incompatibilă cu art.23 alin.(10) al Legii nr.283-XV din 04.07.2003 privind activitatea particulară de detectiv şi de pază, care stabileşte că „Activitatea particulară de pază nu poate fi practicată la obiectivele de depozitare şi păstrare a armelor, muniţiilor, materialelor explozibile ce aparţin autorităţilor publice, la obiectivele de depozitare şi păstrare a substanţelor toxice, radioactive şi periculoase, a substanţelor narcotice, psihotrope şi a precursorilor (cu excepţia instituţiilor medicale şi a farmaciilor private), precum şi la Banca Naţională a Moldovei”.

O altă formă a interpretării art.10 alin.(3) din Legea nr.845/1992 ar prezuma utilizarea sintagmei „întreprinderilor de stat” în sensul sistemului instituţional al administraţiei publice

16

abilitate cu exercitarea prerogativelor de putere publică, adică autorităţi/entităţi publice.

Totuşi, această abordare se consideră a fi una eronată, or, potrivit prevederilor Legii nr.146/1994 „Întreprinderea de stat este o întreprindere al cărei capital social aparţine în întregime statului. Întreprinderea de stat este agent economic independent cu drepturi de persoană juridică, care, pe baza proprietăţii de stat transmise ei în gestiune, desfăşoară activitate de întreprinzător. […] Întreprinderea are firma (denumirea) sa cu indicaţia "Întreprindere de stat" sau iniţialele "Î.S." […]”.

În această ordine de idei, se constată că art.10 alin.(3), în oricare din interpretări, comportă potenţial coruptibil evidenţiat, care, la o aplicare generală poate determina şi chiar legaliza, în fiecare caz în parte, riscuri majore de corupţie cu posibilitatea de materializare în corupere, trafic de influenţă, depășire a atribuțiilor de serviciu, influențare necorespunzătoare, riscuri care vor fi dificil de constatat şi investigat.

Recomandări: Revizuirea art.10 alin.(3) din Legea nr.845/1992 cu excluderea dublării atribuţiilor, conflictelor de norme identificate şi precizarea atribuţiilor întreprinderilor de stat, în limita competenţelor şi specificului activităţii.

Factori de risc:


• Atribuții excesive, improprii sau contrare statutului entității/persoanei private

• Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

• Atribuții paralele


• Generale

• Legalizarea actelor de: - corupere activă/pasivă - dare/luare de mită - trafic de influenţă - depăşire a atribuţiilor de serviciu - influenţare necorespunzătoare

7. Art.10 alin.(4) şi (5)


4. Pentru desfăşurarea activităţii fără licenţă sau a activităţilor interzise pe teritoriul Republicii Moldova, precum şi a celor permise în mod exclusiv întreprinderilor de stat, organele fiscale, Agenţia Servicii Publice sau alt organ abilitat cu atribuţia de eliberare a licenţei aplică amendă în mărimea venitului brut din realizarea obţinută în urma activităţilor menţionate. 5. Faţă de întreprinderi şi organizaţii, indiferent de tipul lor de proprietate şi forma de organizare juridică, care efectuează decontări în numerar în sumă ce depăşeşte cumulativ 100 de mii de lei lunar, în baza obligaţiilor lor financiare, încălcînd modul stabilit de decontare prin virament, precum şi care efectuează decontări în numerar şi prin virament prin intermediari, indiferent de suma decontării efectuate, organele Serviciului Fiscal de Stat aplică sancţiuni pecuniare în proporţie de 10 la sută din sumele plătite, iar sumele amenzilor se fac venit la bugetul de stat. […]

Obiecții: Normele art.10 alin.(4) şi (5) se prezintă a fi incompatibile cu prevederile legale în vigoare atât sub aspectul autorităţilor competente de a examina încălcarea, cât şi a sancţiunilor aplicate în cazurile menţionate supra.

În sensul dat, art.263 Cod Contravenţional specifică sancţiunile pentru desfăşurarea ilegală a activităţii de întreprinzător, pertinent fiind alin.(4), care stipulează că „Desfăşurarea unei activităţi de întreprinzător fără autorizaţie, licenţă sau certificat, eliberate de autoritatea competentă în temeiul legii, se sancţionează cu amendă de la 60 la 180 de unităţi

17

convenţionale”.

Cu referire la autoritatea abilitată de a examina contravenţia sus-numită, Codul Contravenţional specifică, în art.400 alin.(1), organele de poliţie, iar în art.402 alin.(1) - organele de control financiar şi fiscal ale Ministerului Finanţelor.

Totodată, privind art.10 alin.(5) din Legea nr.845/1992 se constată un conflict de norme cu prevederile art.293 Cod Contravenţional, care stabileşte că „Încălcarea regulilor de efectuare a plăţilor în numerar prevăzute de Banca Naţională a Moldovei sau efectuarea ilegală a plăţilor în numerar şi prin virament prin intermediari se sancţionează cu amendă de la 30 la 60 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 90 la 120 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere, cu amendă de la 240 la 300 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice cu sau fără privarea de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an”.

Conjunctura analizată este susceptibilă de a crea premise pentru alegerea subiectivă și abuzivă a normei „convenabile” care se va aplica într-o situație concretă, precum şi de a genera o discreție prea largă a organului de constatare și sancționare de a decide asupra atragerii la un tip de răspundere juridică sau altul, iar subiectul care a săvîrșit încălcarea este tentat să recurgă la mijloace corupte pentru a influența această decizie.

Recomandări: Adaptarea dispoziţiilor art.10 alin.(4) şi (5) la prevederile Codului Contravenţional sub aspectul autorităţilor competente de a examina încălcarea, cât şi a sancţiunilor aplicate.

Factori de risc:

• Concurenţa normelor de drept


• Confundarea/dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeași încălcare

Riscuri de corupție: • Încurajarea sau facilitarea actelor de:

- corupere activă/ pasivă - corupere - abuz de serviciu - depăşire a atribuţiilor de serviciu - conflict de interese şi/sau favoritism - trafic de influenţă

8. Art.23 alin.(1)

Articolul 23 Condiţiile generale de constituire

1. Întreprinderea poate fi constituită: […]

În urma divizării forţate a întreprinderii în funcţiune, în conformitate cu legislaţia antimonopol.

Obiecții: Sintagma „divizării forţate” care expune modalitatea de constituire a întreprinderii (inclusiv de stat şi municipale) menţionată în art.23 alin.(1) este una defectuoasă şi necorespunzătoare dispoziţiilor legale în vigoare.

În conformitate cu art.69 alin.(1) şi (4) Cod Civil „(1) Persoana juridică se reorganizează prin fuziune (contopire şi absorbţie), dezmembrare (divizare şi separare) sau transformare. (4) Dacă prin fuziune sau dezmembrare se înfiinţează o nouă persoană juridică, aceasta se constituie în condiţiile prevăzute de lege pentru forma persoanei juridice respective”.

Totodată, art.981 alin.(1) şi (4) din Legea nr.1134-XIII din 02.04.1997 privind societăţile pe acţiuni, stipulează că „(1) Societatea poate fi supusă dizolvării forţate la hotărîrea instanţei de judecată, în baza cererii acţionarilor sau a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare […] (4) La data pronunţării hotărîrii instanţei de judecată privind iniţierea dizolvării forţate a societăţii, Comisia Naţională a Pieţei Financiare va radia valorile ei mobiliare din Registrul de stat al valorilor

18

mobiliare”.

Prin urmare, sintagma „divizării forţate” are un sens ambiguu care poate crea dificultăţi la aplicare, ţinând cont de faptul că legea nu conţine o astfel de modalitate de constituire a întreprinderilor. Astfel, legea operează cu noţiunea de divizare (în urma căreia poate avea loc constituirea unei persoane juridice noi) sau cu noţiunea de „dizolvare forţată” (pentru societăţile pe acţiuni), însă nu reglementează procedura menţionată la art.23 alin.(1).

Mai mult, în ceea ce priveşte trimiterea la „legislaţia antimonopol”, s-a constatat a fi o normă de trimitere defectuoasă şi eronată, situaţie analizată la obiecţia nr.1 a expertizei asupra Legii nr.845/1992.

Recomandări: Precizarea modalităţii de constituire a întreprinderilor, în limitele prevederilor legislaţiei în vigoare.

Factori de risc:


• Introducerea termenilor noi care nu au o definiție în legislație


• Generale

9. Art.24, 25 şi 26

Articolul 24 Firma şi utilizarea ei

1. Antreprenorul şi întreprinderea constituită de acesta îşi desfăşoară activitatea sub o anumită firmă (denumire). […]

Articolul 25 Restricţiile privind folosirea unor firme

1. Întreprinderea nu poate să folosească firma care: […]

Articolul 26 Dreptul la firmă

1. Întreprinderea a cărei firmă a fost înregistrată în modul stabilit de prezenta Lege are dreptul de a o utiliza în conformitate cu legislaţia. […] 3. Întreprinderea care utilizează în activitatea sa o firmă ce nu corespunde celei înmatriculate în Registrul de stat al întreprinderilor este sancţionată, conform hotărîrii instanţei judecătoreşti competente, cu o amendă de la 10 la 100 unităţi convenţionale, care se varsă la bugetul de stat. Unitatea convenţională de amendă este egală cu 20 de lei.

Obiecții: Normele art.24, 25 şi 26 stabilesc întreprinderii, în calitate de atribut definitoriu, firma (denumirea) acesteia. Totuşi, în conţinutul acestor dispoziţii se menţionează cu prioritate sintagma „firma întreprinderii”, ceea ce nu corespunde dispoziţiilor art.66 Cod Civil şi art.9 al Legii nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, care nu utilizează conceptul de „firmă”, ci legiferează noţiunea de „denumire a persoanei juridice”.

În aceeaşi ordine de idei, se constată că, atât în articolele examinate, cât şi în cuprinsul întregii Legi nr.845/1992, se indică „Registrul de stat al întreprinderilor”, deşi Legea nr.220/2007 succede şi defineşte sintagmele „Registrul de stat al persoanelor juridice şi Registrul de stat al întreprinzătorilor individuali”, respectiv, derivând o neadaptare a prevederilor art.24, 25 şi 26 la Legea nr.220/2007, acestea fiind expuse conform vechii Legi nr.1265-XIV din 05.10.2000 cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor, în care se regăseşte conceptul „Registrul de stat al întreprinderilor şi Registrul de stat al organizaţiilor”.

19

Un factor cu potenţial coruptibil important este neajustarea cuantumului unităţii convenţionale la normele Codului Contravenţional, care stabileşte în art.34 alin.(1), începând cu 16 martie 2017, că aceasta constituie 50 lei.


Legea nr.845/1992

Art.26 alin.(3)

[…] Unitatea convenţională de amendă este egală cu 20 de lei.

Codul Contravenţional

Art.34 alin.(1)

[…] O unitate convenţională este egală cu 50 de lei.

Recomandări: Substituirea, în art.24, 25 şi 26, noţiunii „firma întreprinderii” cu sintagma „denumirea întreprinderii”.

Substituirea sintagmei „20 de lei” cu cuvintele „50 de lei” în art.26 alin.(3).

Adaptarea conţinutului art.24, 25 şi 26 la prevederile Legii nr.220/2007, sub aspectul reglementării denumirii întreprinderilor.

Factori de risc:





• Generale

10. Capitolul V, VI

Capitolul V Înregistrarea şi reînregistrarea întreprinderilor

Capitolul VI Reorganizarea şi lichidarea întreprinderii

20

Obiecții: Capitolele V şi VI ale Legii nr.845/1992 reglementează principiile, procedura înregistrării întreprinderilor, înregistrarea modificărilor operate în documentele de constituire, suspendarea/reluarea activităţii, reorganizarea şi procedura de lichidare a întreprinderii.

Totuşi, dispoziţiile acestor capitole abundă de norme nevalabile, desuete şi de trimitere defectuoase la prevederi legale abrogate, ceea ce le conferă un caracter deficient şi coruptibil extrem de pronunţat.

Se precizează că fiecare articol din capitolele prenotate conţine cel puţin un factor de risc care ar putea determina, la aplicare, riscuri de corupţie, abuzuri, depăşiri ale atribuţiilor de serviciu, influenţare necorespunzătoare, trafic de influenţă, etc.

Astfel, prin art.27 alin.(1) „Întreprinzătorul este obligat să înregistreze întreprinderea, filialele şi reprezentanţele […], înfiinţate de către acesta pe teritoriul Republicii Moldova, pînă la începerea activităţii lor economice, în conformitate cu Legea nr.1265-XIV din 5 octombrie 2000 cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.”; art.28 alin.(1) „Pentru înregistrare, întreprinderea prezintă actele specificate la articolul 11 din Legea cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.”; art.29 „Înregistrarea modificărilor operate în documentele de constituire se efectuează în conformitate cu articolul 18 din Legea cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor.” se face trimitere la o lege abrogată, respectiv, în vigoare fiind Legea nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali.

Alarmant este faptul că asupra art.27 alin.(2), art.30, dar şi tot textul Legii nr.845/1992 au fost efectuate modificări recente prin Legea nr.80 din 05.05.2017, însă, acestea s-au limitat doar la substituirea sintagmei „Camera Înregistrării de Stat” cu cuvintele „Agenţia Servicii Publice”, fără a înainta amendamente în sensul adaptării prevederilor Legii nr.845/1992 atât la Legea nr.220/2007, cât şi la alte acte legislative care vizează reglementările primei.

Rămâne a fi iraţional stabilirea obligaţiei, în art.27 alin.(1) şi art.28 alin.(1), de a înregistra întreprinderea în conformitate cu Legea nr.1265/2000 (care nu este în vigoare) pe de o parte, iar la alin.(2) al art.27, înregistrării acesteia la structurile teritoriale ale Agenţiei Servicii Publice, pe de altă parte.

În acelaşi context, se constată că proiectul la Legea nr.80/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a fost examinat şi adoptat în şedinţa Parlamentului din 05 mai 2017 fără a fi supus expertizei anticorupţie, condiţie obligatorie instituită conform art.22 alin.(3) al Legii nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, fapt ce denotă o posibilă promovare de interese necorespunzătoare interesului public general. Cu toate acestea, Centrul Naţional Anticorupţie a remis Parlamentului, la data de 12 mai 2017, raportul de expertiză anticorupţie asupra proiectului menţionat.

Cu referire la art.28 al Legii nr.845/1992, care reglementează procedura înregistrării întreprinderilor, se identifică un conflict de norme între alin.(2) şi (3) cu alte acte legislative.

În acest context, art.28 alin.(2) precizează că „[…] La reînregistrarea întreprinderii în legătură cu reorganizarea ei, cu excepţia societăţilor pe acţiuni, taxa de timbru stabilită se încasează numai din diferenţa dintre cuantumul capitalului social al întreprinderii (întreprinderilor) nou-înfiinţate şi cuantumul capitalului social al întreprinderii (întreprinderilor) reorganizate. La majorarea capitalului social în urma reevaluării bunurilor întreprinderii în temeiul deciziei Guvernului, taxa de timbru nu se achită”.

Prevederea în cauză utilizează termenul „taxa de timbru”, noţiune neconsacrată în legislație şi neutilizată de Legea nr.220/2007 în calitate de taxă pentru înregistrarea întreprinderii în

21

legătură cu reorganizarea ei.

Potrivit art.4 alin.(4) şi (5) al Legii nr.220/2007 „(4) În cazul serviciilor prestate prin intermediul ghişeului unic, precum şi altor servicii prevăzute la art.35, acestea se vor efectua din contul taxei pentru înregistrarea de stat, fără perceperea unor plăţi suplimentare de la solicitantul înregistrării. (5) Prevederile alin.(4) se aplică la înregistrarea de stat a persoanelor juridice, filialelor şi reprezentanţelor acestora, şi a întreprinzătorilor individuali, inclusiv la înregistrarea modificărilor în actele de constituire şi în datele înscrise în Registrul de stat, precum şi în cazul reorganizării efectuate prin intermediul ghişeului unic”. Totodată, anexa la legea menţionată stabileşte taxe doar pentru înregistrarea întreprinderii, nu şi pentru „reînregistrare”, rezultând că o altă taxă „de timbru” nu există.

Un alt conflict de norme identificat în art.28 alin.(3) constă în termenul în care informaţia privind înregistrarea întreprinderii va fi expediată autorităţilor competente.

Astfel, art.28 alin.(3) din Legea nr.845/1992 stabileşte că „Agenţia Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data înregistrării întreprinderii, va expedia autorităţii administraţiei publice locale respective, organului fiscal, organului de statistică, Serviciului de Stat de Arhivă şi organului de asigurare socială cîte o copie de pe hotărîrea de înregistrare a întreprinderii, iar în cazul înregistrării întreprinderii în al cărei capital social statul deţine o cotă-parte - şi organului central de specialitate respectiv”.

Însă, conform art.37 alin.(11) din Legea nr.220/2007 „Organul înregistrării de stat prezintă, pe suport de hîrtie sau în formă electronică, Casei Naţionale de Asigurări Sociale, Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, Biroului Naţional de Statistică şi Inspectoratului Fiscal Principal de Stat informaţia din Registrul de stat privind înregistrarea, reorganizarea sau lichidarea persoanei juridice sau a întreprinzătorului individual, precum şi privind modificările din actele de constituire ale acestora, în termen de 3 zile lucrătoare de la data înregistrării”.

Cu referire la art.30, 32, 33, 34, 35, 36 din Capitolul V şi VI al Legii nr.845/1992, care legiferează suspendarea/reluarea activităţii, reorganizarea, lichidarea întreprinderii, se constată că acestea conţin reglementări cu caracter caduc şi nevalabile, conform actelor legislative abrogate: Legea nr.1265/2000 şi Legea cu privire la faliment, ceea ce le califică a fi necorespunzătoare relațiilor și realităților sociale curente.


Legea nr.845/1992

Art.28 alin.(2)

[…]La reînregistrarea întreprinderii în legătură cu reorganizarea ei, cu excepţia societăţilor pe acţiuni, taxa de timbru stabilită se încasează numai din diferenţa dintre cuantumul capitalului social al întreprinderii (întreprinderilor) nou-înfiinţate şi cuantumul capitalului social al întreprinderii (întreprinderilor) reorganizate. La majorarea capitalului social în urma reevaluării bunurilor întreprinderii în temeiul deciziei Guvernului, taxa de timbru nu se achită.

Legea nr.220/2007

Art.4 alin.(4) şi (5)

(4) În cazul serviciilor prestate prin intermediul ghişeului unic, precum şi altor servicii prevăzute la art.35, acestea se vor efectua din contul taxei pentru înregistrarea de stat, fără perceperea unor plăţi suplimentare de la solicitantul înregistrării.

(5) Prevederile alin.(4) se aplică la înregistrarea de stat a persoanelor juridice, filialelor şi reprezentanţelor acestora, şi a întreprinzătorilor individuali, inclusiv la înregistrarea modificărilor în actele de constituire şi în datele înscrise în Registrul de stat, precum şi în cazul reorganizării efectuate prin intermediul ghişeului unic.

22

Art.28 alin.(3)

Agenţia Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data înregistrării întreprinderii, va expedia autorităţii administraţiei publice locale respective, organului fiscal, organului de statistică, Serviciului de Stat de Arhivă şi organului de asigurare socială cîte o copie de pe hotărîrea de înregistrare a întreprinderii, iar în cazul înregistrării întreprinderii în al cărei capital social statul deţine o cotă-parte - şi organului central de specialitate respectiv.

Art.37 alin.(11)

Organul înregistrării de stat prezintă, pe suport de hîrtie sau în formă electronică, Casei Naţionale de Asigurări Sociale, Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, Biroului Naţional de Statistică şi Inspectoratului Fiscal Principal de Stat informaţia din Registrul de stat privind înregistrarea, reorganizarea sau lichidarea persoanei juridice sau a întreprinzătorului individual, precum şi privind modificările din actele de constituire ale acestora, în termen de 3 zile lucrătoare de la data înregistrării.

Recomandări: Ajustarea prevederilor Capitolului V şi VI la prevederile legislaţiei în vigoare, respectiv, conform Legii nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, Legii insolvabilităţii nr.149 din 29.06.2012.

Factori de risc:






• Generale

• Legalizarea actelor de: - corupere activă/pasivă - depăşirea atribuţiilor de serviciu - trafic de influenţă - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice


Obiecții: Legea nr.121/2007 legiferează raporturile ce ţin de administrarea şi deetatizarea (privatizarea) proprietăţii publice, inclusiv competenţa Guvernului în acest sens şi atribuţiile organului abilitat cu administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice - Agenţiei Proprietăţii Publice (în continuare – APP).

Deşi aparent, legea reglementează detaliat întregul proces de transmitere a patrimoniului public în proprietate privată (privatizare), transmiterea în concesiune, administrare fiduciară, transmiterea întreprinderilor de stat în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, totuşi, normele de trimitere şi blanchetă defectuoase conţinute de aceasta îi conferă un caracter vicios şi interpretabil, capabil să extindă, în mod arbitrar, sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice cu atribuţii în domeniu şi, pe cale de consecinţă, să genereze riscuri considerabile de corupţie.

Cu prioritate, se atrage atenţia asupra legalizării unor posibile competenţe discreţionare ale Guvernului, APP, autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, atribuite prin sintagma „alte atribuţii stabilite/prevăzute prin lege”, după cum urmează:

art.6 alin.(1) lit.g) „În domeniul administrării proprietăţii publice, de competenţa Guvernului sînt: […] alte atribuţii stabilite prin lege”.

art.6 alin.(2) lit.e) „În domeniul privatizării proprietăţii publice, de competenţa Guvernului sînt: […] alte atribuţii stabilite prin lege”.

art.7 alin.(3) lit.a), i) „În domeniul administrării proprietăţii publice, de competenţa organului

23

abilitat (n.a. APP) sînt: a) coordonarea activităţii legate de delimitarea bunurilor domeniului public şi bunurilor domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu legislaţia; […] i) alte atribuţii stabilite de prezenta lege sau de regulamentul său”.

art.7 alin.(4) lit. i) „În domeniul privatizării, de competenţa organului abilitat sînt: […] alte atribuţii stabilite de prezenta lege şi de regulamentul său”.

art.8 alin.(1) lit.k) „În domeniul administrării bunurilor proprietate publică, de competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale sînt: […] alte atribuţii stabilite de legislaţie”.

art.8 alin.(2) lit.d) „În domeniul privatizării, de competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale sînt: […] alte atribuţii prevăzute de legislaţie”.

art.9 alin.(2) lit.n) „În domeniul administrării proprietăţii publice, de competenţa autorităţii administraţiei publice locale sînt: […] alte atribuţii stabilite de prezenta lege şi de legislaţia privind administraţia publică locală”.

art.9 alin.(3) lit.e) „În domeniul privatizării, de competenţa autorităţii administraţiei publice locale sînt: […] alte atribuţii stabilite de prezenta lege şi de legislaţia privind administraţia publică locală”.

art.12 lit.j) „Administrarea proprietăţii publice include: […] desfăşurarea altor activităţi în domeniu prevăzute de legislaţie”.

art.55 alin.(1) „Contractul de vînzare-cumpărare se încheie în forma prevăzută de legislaţie, în baza rezultatelor licitaţiei, ale concursului sau ale privatizării prin altă modalitate stabilită de prezenta lege”.

art.60 alin.(1) lit.f) „Activităţile postprivatizare se desfăşoară în următoarele direcţii principale: […] întreprinderea unor alte acţiuni în domeniu prevăzute de lege”.

art.61 lit.d) „Susţinerea de către stat şi de către unităţile administrativ-teritoriale a întreprinderilor în perioada postprivatizare se efectuează prin: […] alte metode prevăzute de lege”.

art.66 lit.e) „Temeiuri pentru anularea contractului de vînzare-cumpărare sînt: […] alte temeiuri prevăzute de legislaţie”.

Totodată, Legea nr.121/2007 face trimitere la o serie de proceduri care urmează a fi reglementate prin acte normative ale Guvernului, care, însă nu în totalitate au putut fi identificate, unele mecanisme rămânând a fi nereglementate şi creând, astfel, un „vid legislativ” favorabil entităților/persoanelor responsabile de executarea legii respective pentru a prevala de această deficiență pentru a comite abuzuri.

În acest context, rămân fără acoperire normativă modalităţile de: inventariere a bunurilor proprietate publică şi asigurarea delimitării acestora atît după apartenenţă (de stat/locală), cît şi pe domenii (public/privat) (art.101 alin.(1) şi art.11 alin.(3)); darea în administrare fiduciară prin concurs public a întreprinderilor de stat/municipale şi valorile mobiliare (cotele de participare) în societăţile comerciale cu capital public sau public-privat (art.16 alin.(1), (2)); restructurare şi reorganizare a întreprinderilor supuse privatizării în cadrul administrării speciale (art.31 alin.(3), (4)); întreţinerea în bază de contract a bunurilor care nu au fost incluse în componenţa patrimoniului supus privatizării, dar care sînt legate, prin construcţie şi/sau prin locul amplasării lor, de bunurile imobile supuse privatizării (art.36 alin.(3)); privatizare fără anunţul preţului iniţial şi privatizare cu titlu gratuit (art.43 alin.(4)); determinare a cotei-părţi valorice a participantului la privatizare în bunurile atribuite în natură (art.48 alin.(1)).

24

Recomandări: Stabilirea exhaustivă a competenţelor şi atribuţiilor Guvernului, APP, autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice.

Elaborarea şi aprobarea actelor normative lipsă care vor reglementa procedurile la care face trimitere Legea nr.121/2007.

Factori de risc:



• Atribuţii extensive de reglementare




• Generale

• Legalizarea actelor de: - corupere activă/pasivă

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşire a atribuţiilor de serviciu - trafic de influență - conflict de interese și/sau favoritism - influențare necorespunzătoare - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului

2. Art.3 alin.(2) lit.c)

Articolul 3 Scopurile şi principiile de bază ale administrării şi deetatizării proprietăţii publice

(2) Administrarea proprietăţii publice se efectuează în conformitate cu principiile eficienţei, legalităţii şi transparenţei şi include în particular:

c) sporirea atractivităţii întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital public prin administrare corporativă, alegere pe bază de concurs a administratorilor, stimulare a lor potrivit rezultatelor obţinute şi prin alte modalităţi;

Obiecții: Norma prenotată prevede o verigă esenţială a administrării eficiente, legale şi transparente a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital public, făcând referire la alegerea pe bază de concurs a administratorilor, precum şi la stimularea acestora potrivit rezultatelor obţinute, însă, în realitate, mecanismul de numire a administratorilor prin concurs nu este prevăzut de dispoziţiile legale în vigoare, prin urmare, nefiind imperativă reglementarea prin acte departamentale şi, respectiv, aplicarea acesteia, ceea ce o califică a fi nevalabilă şi irealizabilă.

În acest context, Transparency International a relevat, în Raportul „Monitorizarea transparenţei întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu capital integral şi majoritar de stat din Republica Moldova”, că „Doar 1/3 din întreprinderi (n.a. – din totalul de 67 de întreprinderi chestionate) susţin că au publicat anunţuri de ocupare a posturilor vacante şi cerinţe de calificare pentru candidaţi, şi doar o jumătate de ele au organizat în acest scop concursuri”, denotând astfel, o transparenţă insuficientă a procedurilor de angajare.

Cu referire la „stimularea administratorilor potrivit rezultatelor obţinute”, Transparency International a accentuat că: „La un şir de întreprinderi care au înregistrat în 2015 pierderi nete administratorii au ridicat remuneraţii considerabile”, constatând acest fenomen şi pentru membrii consiliilor de administrare.

Obiecţia în cauză urmează a fi examinată prin prisma analizei constatărilor din pct.7 asupra Legii nr.146/1994 din prezentul Raport.

Recomandări:

25

Instituirea, atât în Legea cu privire la întreprinderea de stat, cât şi în dispoziţiile legale care reglementează salarizarea administratorilor întreprinderilor de stat/municipale, societăţilor cu capital de stat, precum şi asigurarea respectării unui mecanism eficient de angajare şi stimulare a acestora conform rezultatelor economice pozitive ale întreprinderii.

Suplimentar, a se vedea recomandarea din pct.7 asupra Legii nr.146/1994 din prezentul Raport.

Factori de risc:



• Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative


• Generale

3. Art.101 alin.(1) şi art.11 alin.(3); art.16 alin.(1) şi (2); art.31 alin.(3) şi (4); art.36 alin.(3); art.48 alin.(1)

Articolul 101 Inventarierea şi delimitarea bunurilor proprietate publică

(1) Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale efectuează inventarierea bunurilor proprietate publică şi, în baza listelor de inventariere, asigură delimitarea acestora atît după apartenenţă (de stat/locală), cît şi pe domenii (public/privat), în modul şi în termenele stabilite de Guvern. [...]

Articolul 11 Înregistrarea şi evidenţa bunurilor domeniului public [...]

(3) Inventarierea bunurilor domeniului public se efectuează, în modul şi în termenele stabilite de Guvern, de către persoanele juridice care le gestionează. [...]

Articolul 16 Administrarea fiduciară

(1) Întreprinderile de stat /municipale şi valorile mobiliare (cotele de participare) în societăţile comerciale cu capital public sau public-privat se dau în administrare fiduciară prin concurs public, desfăşurat de autoritatea administraţiei publice centrale sau locale, potrivit unui regulament aprobat de Guvern.

(2) Contractul de administrare fiduciară se elaborează după un contract-model, aprobat de Guvern, se semnează de autoritatea administraţiei publice centrale, în numele Guvernului, sau de autoritatea administraţiei publice locale, la decizia consiliului local. [...]

Articolul 31 Restructurarea şi reorganizarea întreprinderilor în cadrul administrării speciale [...]

(3) Elaborarea planului de restructurare şi privatizare ulterioară a întreprinderii şi controlul asupra executării lui se efectuează în conformitate cu un regulament aprobat de Guvern.

(4) Reorganizarea întreprinderii supuse privatizării se efectuează după o procedură aprobată de Guvern.

Articolul 36 Transmiterea activelor nepasibile de privatizare [...]

(3) Contractul de întreţinere a bunurilor specificate la alin.(2) se încheie de către autoritatea administraţiei publice centrale sau locale în conformitate cu un contract-model aprobat de Guvern.

Articolul 48 Determinarea cotei-părţi valorice a participantului la privatizare în bunurile atribuite în natură. Lichidarea întreprinderilor agricole

(1) Cota-parte valorică ce revine fiecărui participant la privatizare în bunurile atribuite în natură unui grup de coproprietari din patrimoniul întreprinderii agricole privatizate se determină în

26

modul stabilit de Guvern.

Obiecții:

Se constată că procedurile şi mecanismele menţionate supra nu au o reglementare legală şi respectiv, actele normative în cauză nu pot fi identificate în sistemul legislativ în vigoare.

Cu referire la art.16 alin.(1) şi (2) se remarcă faptul că administrarea fiduciară a patrimoniului de stat este reglementată prin Hotărârea Guvernului nr.64 din 22.01.98, care, însă, are caracter depăşit şi nu corespunde realităţilor actuale.

Prin urmare, aceste lacune legislative creează incertitudine în relaţiile pe care omit să le legifereze, lăsând la latitudinea discreţionară a subiecţilor legii de a decide modalitatea, convenabilă propriilor sale interese, contrare interesului public, de punere în aplicare a articolelor prenotate. În acest context, prin aplicarea neuniformă şi prin deficienţa în continuitatea reglementărilor normative, cauzate de lipsa unor norme concrete la care fac trimitere prevederile enumerate din Legea nr.121/2007, se generează riscul facilitării actelor de corupere, abuz de serviciu, depăşirea atribuţiilor de serviciu, conflict de interese și/sau favoritism, utilizare neconformă a fondurilor și/sau a patrimoniului, delapidarea fondurilor și/sau a patrimoniului.

Recomandări:

Elaborarea şi aprobarea actelor normative care ar reglementa procedurile şi mecanismele indicate în art.101 alin.(1) şi art.11 alin.(3); art.16 alin.(1) şi (2); art.31 alin.(3) şi (4); art.36 alin.(3); art.48 alin.(1) din Legea nr.121/2007.

Factori de risc:


• Lipsa/insuficiența transparenței funcționării entităților publice



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - luare/dare de mită - depăşire a atribuţiilor de serviciu - trafic de influență - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului

4. Art.15 alin.(7)

Articolul 15 Concesiunea

(7) Rezilierea sau modificarea unilaterală a contractului de concesiune este lovită de nulitate absolută.

27

Obiecții: Se atrage atenţia că legislaţia civilă limitează posibilitatea participanților raportului juridic civil de a rezolvi/rezilia contractele la care acestea fac parte, în vederea asigurării respectării stabilității relațiilor civile și a securității acestora, Codul Civil stabilind, în art.733, că „Contractul nu poate fi altfel rezolvit, reziliat sau revocat decît în temeiuri prevăzute de lege sau prin acordul părţilor”. Deci, doar în baza prevederilor legale sau contractuale, care expres menționează cazurile în care se permite rezolvirea/rezilierea/revocarea contractului, părțile pot dispune încetarea contractului încheiat între acestea.

În cazul art.15 alin.(7) al Legii nr.121/2007, rezilierea unilaterală a contractului de concesiune, adică desfiinţarea acestuia înainte de termen de către una dintre părţi prin declarație scrisă față de cealaltă parte, va lipsi contractul de efectele în vederea cărora a fost încheiat, or, art.735 Cod Civil stipulează, atât pentru reziliere, cât și pentru rezoluțiune, că „o parte poate rezolvi contractul dacă există o neexecutare esenţială din partea celeilalte părţi”, specificând aceste circumstanţe în alin.(2).

Totodată, în conformitate cu art.14 alin.(3) şi (5) al Legii nr.534-XIII din 13.07.95 cu privire la concesiuni se stabileşte că „(3) Concedentul are dreptul să ceară rezilierea înainte de termen a contractului de concesiune în cazul: a) survenirii unor evenimente sau depistării unor fapte care îi dau dreptul de a rezilia contractul; b) încălcării clauzelor contractului de către concesionar; c) lichidării concesionarului - persoană juridică sau decesului concesionarului - persoană fizică ce a încheiat contractul; d) falimentului întreprinderii concesionale; e) pronunţării de către instanţa de judecată competentă a hotărîrii privind nulitatea documentelor de constituire a întreprinderii concesionale. (5) Efectul contractului de concesiune încetează la expirarea termenului stabilit, în cazul rezilierii lui înainte de termen, lichidării întreprinderii concesionale, prejudicierii obiectului concesiunii sau în situaţia cînd acesta devine inutilizabil pînă la expirarea contractului”.

Mai mult, potrivit art.20 alin.(1) lit.k) din Legea nr.179-XVI din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat „Indiferent de forma de realizare a parteneriatului public-privat (n.a. contractul de concesiune reprezentând una dintre aceste forme), contractul încheiat între partenerul public şi partenerul privat trebuie să conţină cel puţin următoarele: […] răspunderea pentru neexecutarea obligaţiilor în cazul rezoluţiunii, rezilierii şi/sau revocării contractului, după caz”.

Conform art.23 alin.(2) şi (3) din Legea nr.179/2008 „(2) În cazul în care una dintre părţi nu respectă obligaţiile asumate sau în cazul incapacităţii ei de a îndeplini aceste obligaţii, cealaltă parte este îndreptăţită să ceară rezilierea contractului, cu respectarea unui termen de preaviz de cel puţin 3 luni. (3) Părţile poartă răspundere pentru modificarea unilaterală a condiţiilor de executare a contractului de parteneriat public-privat. Dacă, prin modificarea condiţiilor de realizare a parteneriatului public-privat, s-au adus prejudicii unuia dintre parteneri, partea vinovată va fi obligată să repare aceste prejudicii”, stabilind expres capacitatea de reziliere a contractului de parteneriat public-privat, iar în ceea ce priveşte modificarea unilaterală a acestuia, prezumând existenţa ei, efectele negative fiind valabile doar în cazul prejudicierii unei dintre părţi.

Astfel, prin coliziunea dispoziţiilor menţionate supra se creează un ansamblu de conflicte ale normelor de drept, generatoare de inconvenienţe şi neclarităţi în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi repercusiuni coruptibile, inclusiv asupra utilizării conforme a patrimoniului public.


28

Legea nr.121/2007

art.15 alin.(7)

Rezilierea sau modificarea unilaterală a contractului de concesiune este lovită de nulitate absolută.

Cod Civil

art.733

Contractul nu poate fi altfel rezolvit, reziliat sau revocat decît în temeiuri prevăzute de lege sau prin acordul părţilor.

art.735 alin.(1) şi (2)

(1) O parte poate rezolvi contractul dacă există o neexecutare esenţială din partea celeilalte părţi.

(2) Pentru determinarea neexecutării esenţiale, în special se iau în considerare următoarele circumstanţe:

a) neexecutarea privează substanţial creditorul de ceea ce acesta se aştepta de la executarea contractului, cu excepţia cazului cînd debitorul demonstrează că nu a prevăzut şi nu putea să prevadă în mod rezonabil rezultatul scontat;

b) executarea întocmai a obligaţiilor ţine de esenţa contractului;

c) neexecutarea este intenţionată sau din culpă gravă;

d) neexecutarea dă temei creditorului să presupună că nu poate conta pe executarea în viitor a contractului.

Legea nr.534/1995

art.14 alin.(3) şi (5)

(3) Concedentul are dreptul să ceară rezilierea înainte de termen a contractului de concesiune în cazul:

a) survenirii unor evenimente sau depistării unor fapte care îi dau dreptul de a rezilia contractul;

b) încălcării clauzelor contractului de către concesionar;

c) lichidării concesionarului - persoană juridică sau decesului concesionarului - persoană fizică ce a încheiat contractul;

d) falimentului întreprinderii concesionale;

e) pronunţării de către instanţa de judecată competentă a hotărîrii privind nulitatea documentelor de constituire a întreprinderii concesionale.

(5) Efectul contractului de concesiune încetează la expirarea termenului stabilit, în cazul rezilierii lui înainte de termen, lichidării întreprinderii concesionale, prejudicierii obiectului concesiunii sau în situaţia cînd acesta devine inutilizabil pînă la expirarea contractului.

Legea nr.179/2008

art.23 alin.(2) şi (3)

(2) În cazul în care una dintre părţi nu respectă obligaţiile asumate sau în cazul incapacităţii ei de a îndeplini aceste obligaţii, cealaltă parte este îndreptăţită să ceară rezilierea contractului, cu respectarea unui termen de preaviz de cel puţin 3 luni.

(3) Părţile poartă răspundere pentru modificarea unilaterală a condiţiilor de executare a contractului de parteneriat public-privat. Dacă, prin modificarea condiţiilor de realizare a parteneriatului public-privat, s-au adus prejudicii unuia dintre parteneri, partea vinovată va fi obligată să repare aceste prejudicii.

Recomandări: Excluderea conflictului de norme identificat sub aspectul posibilităţii de reziliere şi modificare

29

unilaterală a contractului de parteneriat public-privat, inclusiv a contractului de concesiune.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - trafic de influenţă - influenţare necorespunzătoare

5. Art.30 alin.(3) lit.d)

Articolul 30. Administrarea specială

(3) În cadrul administrării speciale, administratorul şi contabilul-şef sînt obligaţi să asigure:[…]

d) rezilierea sau anularea, în modul stabilit, a contractelor ilegale sau evident inechitabile.

Obiecţii:

Norma prenotată acordă factorilor de decizie din cadrul întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital majoritar public prerogativa de rezilia sau anula „contractele ilegale sau evident inechitabile”, în cadrul procedurii de pregătire de privatizare, însă, nu instituie criterii clare de calificare a contractelor ca fiind inechitabile, precum şi nu stabileşte acţiunile ulterioare în cazul depistării unui contract ilegal, or, în cazul existenţei unui astfel de contract, se prezumă răspunderea anume a administratorului şi/sau a contabilului, cu eventuala prejudiciere a patrimoniului entităţii date, respectiv, a bugetului public.

Totodată, în situaţia în care un contract ilegal sau evident inechitabil este reziliat, repercusiunile negative ale acestuia rămân a fi valabile, având în vedere consecinţele rezilierii, potrivit art.747 alin.(1) Cod Civil: „Rezilierea operează numai pentru viitor”.

Astfel, nu este clar care sunt măsurile ulterioare întreprinse pentru atragere la răspundere a persoanelor responsabile de încheierea unui astfel de contract, dar şi mecanismul de reparare a prejudiciului cauzat patrimoniului prin acţiunea contractului, creându-se conjunctura favorabilă, prin simpla reziliere sau anulare, de camuflare şi tăinuire, cu efect retroactiv, a acţiunilor ilegale şi a daunelor produse.

Recomandări:

Suplinirea art.30 alin.(3) lit.d) cu condiţiile de calificare a contractului ca fiind inechitabil, precum şi instituirea obligaţiei de sesizare a organelor competente, inclusiv fondatorul, în cazul depistării unui contract ilegal sau inechitabil, cu atragerea la răspundere a persoanelor responsabile de încheierea contractului şi cu repararea prejudiciului cauzat patrimoniului întreprinderii ca rezultat al acţiunii contractului în cauză.

30

Factori de risc:

• Atribuții care admit derogări și interpretări abuzive


• Lipsa responsabilității clare pentru încălcări


• Legalizarea actelor de: - abuz de serviciu

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - trafic de influenţă - influenţare necorespunzătoare - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a

patrimoniului - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului

Hotărârea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 cu privire la Registrul patrimoniului public

1. Pct.5 din Hotărârea Guvernului nr.675/2008; pct.18 lit.a), pct.9, pct.30 din Regulamentul cu privire la Registrul patrimoniului public, aprobat prin HG nr.675/2008

5. Se stabileşte că întreprinderile de stat/ municipale şi societăţile comerciale, cu capital public sau public-privat, precum şi cele care deţin în administrare economică proprietate publică a statului, vor prezenta autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale de resort situaţiile financiare anuale şi alte date necesare pentru întocmirea dărilor de seamă privind patrimoniul public, modalităţile şi rezultatele utilizării acestuia.

18. […] Registratorul este în drept:

a) să ceară informaţii suplimentare privind patrimoniul care se înregistrează, dacă apar îndoieli privind autenticitatea şi plenitudinea datelor prezentate; […]

19. Autorităţile publice sînt obligate:

a) să asigure autenticitatea datelor prezentate pentru înregistrare şi actualizarea acestora în modul stabilit de legislaţie;

b) să prezinte registratorului informaţia concretizată sau suplimentară despre obiectul supus înregistrării în termen de 10 zile lucrătoare de la data solicitării;

c) să prezinte copiile documentelor confirmative privind crearea, reorganizarea, modificarea capitalului social sau lichidarea obiectului.

30. Persoanele vinovate de încălcarea modului de completare şi ţinere a Registrului poartă răspundere civilă, disciplinară, administrativă sau penală, conform legislaţiei.

31

Obiecţii:

Prevederile succedate instituie o serie de obligaţii entităţilor care deţin proprietate publică de a prezenta informaţii privind această proprietate, sistematic sau la cerere, în vederea asigurării completării şi ţinerii Registrului patrimoniului public, totuşi, nu stabilesc răspunderea şi sancţiunile în cazul neconformării cerinţelor înaintate.

Subsidiar, se remarcă faptul că pct.30 din Regulament conţine norme de trimitere defectuoase în care specifică răspunderea conform normelor civile/administrative/penale, însă, la o analiză a acestor dispoziţii, se constată lipsa reglementărilor privind sancţiunile aplicabile la acest domeniu.

Această carenţă face ca normele în cauză să aibă caracter declarativ care pot duce la imposibilitatea aplicării practice a acestor prevederi și, prin urmare, la responsabilizarea insuficientă a entităţilor responsabile pentru respectarea prevederilor legale.

Totodată, În lipsa unor sancțiuni clare pentru încălcarea prevederilor de către subiecți, apare riscul că aceștia vor conștientiza impunitatea lor pentru abuzurile săvîrșite în procesul de aplicare a legii, ceea ce va perpetua săvîrșirea abuzurilor în cauză.

Recomandări:

Instituirea responsabilităţilor şi sancţiunilor clare şi proporţionale pentru neexecutarea obligaţiilor stabilite în pct.5 din Hotărârea Guvernului nr.675/2008; pct.18 lit.a) şi pct.19 din Regulamentul cu privire la Registrul patrimoniului public, aprobat prin HG nr.675/2008, respectiv, pentru neprezentarea/prezentarea informaţiilor eronate, prezentarea tardivă a informaţiilor necesare ţinerii şi administrării Registrului patrimoniului public.

Stabilirea, în conţinutul Codului Contravenţional, sancţiunilor (inclusiv deţinătorului) pentru încălcarea regulilor privind Registrului patrimoniului public.

Factori de risc:




• Lipsa sancțiunilor clare


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - influenţare necorespunzătoare - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a

patrimoniului

2. Pct.27 din Regulamentul cu privire la Registrul patrimoniului public, aprobat prin HG nr.675/2008

27. Ţinerea Registrului este supusă controlului intern şi extern. Controlul intern se efectuează de persoana desemnată de către Agenţie, iar controlul extern – de către autoritatea administraţiei publice abilitată prin lege.

Obiecţii:

În formula actuală, dispoziţia prenotată nu determină expres autoritatea investită cu funcţii de control asupra ţinerii Registrului şi, prin urmare, riscă să nu asigure un control extern suficient, sau să instituie atribuţii paralele ale autorităţilor publice, creând confuzii privind autoritatea responsabilă de efectuarea acestui control.

În acest caz, se constată că formularea pct.27 a fost preluată din art.31 din Legea nr.71-XVI din 22.03.2007 cu privire la registre, care reglementează acest aspect la nivel general, pentru toate tipurile de registre, or, în speţă, această prevedere urma să fie adaptată sub aspectul

32

reglementării Registrului patrimoniului public.

Astfel, în lipsa unui control eficient, poate exista pericolul denaturării datelor privind valoarea contabilă a patrimoniului întreprinderilor de stat şi municipale, instituţiilor publice, societăţilor comerciale cu capital public şi public-privat, precum şi datelor cu privire la acţiunile (cotele sociale) proprietate publică deţinute în capitalul social al societăţilor comerciale, bunurile proprietate de stat date în administrare economică societăţilor comerciale, datelor despre obiectul contractului de parteneriat public-privat, precum şi datelor despre bunurile imobile proprietate publică a statului.

Recomandări:

Precizarea autorităţii administraţiei publice abilitate cu funcţii de control extern privind ţinerea Registrului patrimoniului public, precum şi indicarea exhaustivă a atribuţiilor acesteia în acest sens.

Factori de risc:


• Nedeterminarea entității publice responsabile/subiectului la care se referă prevederea



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - conflict de interese și/sau favoritism

Hotărârea Guvernului nr.875 din 21.10.2014 pentru aprobarea Regulamentului privind monitoringul financiar al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu

capital integral sau majoritar public

1. Conţinutul Regulamentului privind monitoringul financiar al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public (în continuare – Regulamentul privind monitoringul financiar)

Obiecţii:

Monitoringul financiar, reprezentând unul din elementele importante ale supravegherii de stat asupra activităţii întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, se desfăşoară, conform Regulamentului privind monitoringul financiar, în scopul consolidării disciplinei financiare şi al sporirii eficienţei utilizării patrimoniului public.

În acest context, se constată că Regulamentul privind monitoringul financiar conţine prevederi evazive şi generale, având un caracter ambiguu, capabil să submineze atingerea eficace a finalităţilor urmărite.

Prim plan se evidenţiază lipsa termenelor de prezentare a informaţiilor necesare realizării monitoringului financiar de către entităţile implicate; lipsa corelării indicilor economici prestabiliţi întreprinderilor de către fondator cu indicatorii analizaţi la aprecierea rezultatelor monitoringului; omisiunea reglementării responsabilităţilor şi răspunderii autorităţilor participante la proces, sancţiunilor aplicabile pentru neprezentarea în termen/prezentarea informaţiilor eronate; neincluderea, în calitate de subiect la monitoringului, a societăţilor comerciale cu capital de stat mai mic de 50%, respectiv, situaţiile economico-financiare la acestora nu sunt evaluate şi analizate, afectându-se, astfel, supravegherea gestionării patrimoniului statului.

De asemenea, sunt recomandabile prevederile aferente utilizării rezultatelor monitoringului financiar pentru efectuarea previziunilor cu privire la diagnosticarea stării financiare și evoluția

33

indicatorilor în acest sens, a nivelului de gestionare a patrimoniului de stat, inclusiv prin estimarea încasărilor la bugetul de stat sub formă de defalcări/dividende din profitul net obținut.

Un alt aspect neglijat de dispoziţiile Regulamentului privind monitoringul financiar se referă la efectuarea monitoringului la întreprinderile municipale şi societăţile comerciale cu capital al unităţii administrativ-teritoriale, în sensul legiferării exprese a entităţii/subdiviziunii abilitate cu atribuţii de efectuare a acestei activităţi, precizându-se, doar, în pct.2 că monitoringul financiar al activităţii întreprinderilor municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar al unităţii administrativ-teritoriale se efectuează de către autorităţile administraţiei publice locale.

Totodată, în Legea nr.436/2006 privind administraţia publică locală nu este specificată expres atribuţia de monitoring financiar, deşi legea precizează că controlul activităţii financiare şi economice a întreprinderilor municipale şi societăţilor comerciale cu capital al administraţiei publice locale este exercitat nemijlocit de către fondator.

Lipsa unui mecanism clar şi uniform de efectuare a monitoringului financiar în aceste întreprinderi pot genera riscuri majore, desfăşurarea discreţionară şi abuzivă a acestei activităţi de către autorităţile administraţiei publice locale, denaturarea rezultatelor monitoringului, utilizarea neconformă a patrimoniului public.

Recomandări:

Operarea modificărilor în conţinutul Regulamentului privind monitoringul financiar al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.875/2014, în sensul excluderii factorilor de risc analizaţi supra.

Factori de risc:

• Lipsa/insuficiența transparenței funcționării entităților publice

• Nedeterminarea entității publice responsabile/subiectului la care se referă prevederea



• Lipsa unor termene concrete



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a


patrimoniului

34

Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002

1. Art.23

Articolul 23. Salarizarea conducătorilor întreprinderilor de stat, ai întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste

(1) Salariile de bază şi alte drepturi salariale pentru administratorii întreprinderilor de stat, conducătorii întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste indicate de Guvern se stabilesc în contractele de management, încheiate între fondatorul întreprinderii de stat sau consiliul societăţii pe acţiuni şi conducătorii respectivi, în modul şi în condiţiile stabilite prin hotărîre a Guvernului.

(2) Cuantumul lunar total al salariului conducătorilor unităţilor menţionate la alin.(1) poate varia de la mărimea întreită la mărimea încincită a salariului mediu lunar în ansamblu pe unitatea condusă în perioada de la începutul anului pînă la luna gestionară, în dependenţă de rezultatele economico-financiare anuale pozitive.

(3) În cuantumul lunar total al salariului conducătorilor, limitat în condiţiile alin.(2), nu se includ plăţile cu caracter unic stabilite de Guvern.

(4) Mărimea premiului anual şi mărimea altor plăţi anuale pentru conducătorii unităţilor menţionate la alin.(1) nu pot depăşi în sumă mărimea a şase salarii de funcţie lunare pe an, în dependenţă de rezultatele economico-financiare anuale pozitive.

Obiecţii:

Prevederile art.23 din Legea nr.847/2002 conţin o serie de instrumente discreţionare şi neproporţionale de salarizare a conducătorilor întreprinderilor de stat, întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi întreprinderilor monopoliste (în continuare – conducători), cu probabilitate de materializare în riscuri grave de corupţie, legalizând, practic, utilizarea neconformă, dar şi delapidarea patrimoniului public.

În acest context, art.23 alin.(1) stipulează că „Salariile de bază […] pentru administratorii întreprinderilor de stat, conducătorii întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste indicate de Guvern se stabilesc […] în modul şi în condiţiile stabilite prin hotărîre a Guvernului”, ceea ce denotă o normă de trimitere defectuoasă, or, pct.5 din Hotărârea Guvernului nr.743 din 11.06.2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară, prevede că „Salariile de bază şi alte drepturi salariale pentru administratorii întreprinderilor de stat, conducătorii întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste se stabilesc în contractele de management, încheiate între fondatorul întreprinderii de stat sau consiliul societăţii pe acţiuni şi conducătorii respectivi” şi, respectiv, nu instituie modalitatea şi mecanismul de stabilire a salariului de bază a conducătorilor, ci lasă acest aspect la latitudinea discreţionară a fondatorului.

Mai mult, pct.2 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002, în mod corelativ, face trimitere la prevederile Legii nr.847/2002, precizând că „Se stabileşte că în unităţile ce aplică sisteme tarifare de salarizare sau alte sisteme, netarifare, de salarizare salariile de bază ale angajaţilor, precum şi condiţiile principale de organizare a remunerării muncii, utilizarea diverselor forme de premiere şi compensare, modul de stabilire a adaosurilor şi sporurilor la salariu şi alte condiţii de salarizare se stabilesc în conformitate cu prevederile Legii salarizării”.

35

Totodată, sintagma „cuantumul lunar total al salariului” din alin.(2) al art.23 are un sens neclar şi echivoc, având în vedere dispoziţia alin.(3) al aceluiaşi articol, precum şi pct.53 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002, care menţionează că în cuantumul lunar total al conducătorului nu se includ premiile unice acordate la datele jubiliare personale sau ale întreprinderii, la sărbătorile profesionale, premiul anual şi alte plăţi anuale, precum şi ajutorul material acordat conducătorului pentru tratament şi odihnă.

Prin urmare, în circumstanţa neincluderii „altor plăţi” în structura salariului, se prezumă doar salariul de bază/de funcţie a conducătorului, însă în condiţiile ambiguităţii determinate de sintagma în cauză, nu este clară componenţa „cuantumului salariului total”, formulare pasibilă de interpretări abuzive.

Una din posibilităţile de materializare a riscurilor de corupţie cauzată de incertitudinea analizată poate fi identificată chiar în conţinutul alin.(2) al art.23, prin care, conducătorului îi poate fi stabilit un venit lunar (exceptând premiile şi „alte plăţi”) în mărime întreită – încincită a salariului mediu lunar în ansamblu pe unitatea condusă, sumă, care se presupune a fi doar baza salariului conducătorului.

Salariul de bază, delimitat conform art.23 alin.(2), va spori considerabil în urma suplinirii acestuia cu mărimea maximă a „premiului”, care, potrivit pct.7 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002 poate atinge plafonul de şase salarii de funcţie lunare pe an, adică un salariu de funcţie la două luni (îndeosebi în situaţia neclară privind cuantumul şi modalitatea de stabilire a salariului de funcţie), precum şi cu „alte plăţi”.

În sensul dat, se consideră că venitul total lunar al unui conducător poate ajunge a fi exagerat, depăşind proporţiile rezonabile ale venitului altor angajaţi ai entităţii şi, în acest mod, încălcând principiul corelaţiei şi echitabilităţii nivelurilor de salarizare dintre diferite categorii de angajaţi.

Complementar, opinăm că sintagma „în dependenţă de rezultatele economico-financiare anuale pozitive” din art.23 alin.(2) acordă consiliului de administraţie al întreprinderii de stat sau consiliului societăţii pe acţiuni, competenţa excesivă de a stabili conducătorilor salarii de bază până la mărimea întreită a salariului mediu lunar în ansamblu pe unitate, chiar dacă întreprinderea a înregistrat rezultate economico-financiare negative, fapt ce ar încuraja conducătorii la astfel de rezultate.

Astfel, în condiţiile în care, actul legislativ/normativ legalizează astfel de riscuri esenţiale de corupţie, o eventuală constatare, probare şi confirmare a producerii manifestărilor de corupţie devine dificilă sau chiar imposibilă.

Recomandări:

Instituirea, cu reglementare inclusiv prin act normativ al Guvernului, a unui mecanism eficace, transparent şi echitabil de stabilire a salariului de funcţie a conducătorilor întreprinderilor de stat, societăţilor cu capital majoritar de stat, asigurând proporţionalitatea rezonabilă al salariului total lunar al conducătorului în coraport cu ceilalţi angajaţi.

Precizarea expresă şi exhaustivă a componentelor cuantumului total al salariului conducătorilor (premii, ajutor material, etc.).

Factori de risc:





• Legalizarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a

patrimoniului

36






- delapidarea fondurilor și/sau a patrimoniului

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - conflict de interese și/sau favoritism

2. Art.24 alin.(2) Articolul 24. Salarizarea membrilor organelor de conducere ale întreprinderilor de stat şi ale societăţilor pe acţiuni

(2) Indemnizaţiile lunare se stabilesc din contul mijloacelor unităţilor economice respective şi se anulează în cazul cînd membrii consiliilor se eschivează de la îndeplinirea funcţiilor.

Obiecţii:

Art.24 alin.(2) stabileşte regula de retragere a indemnizaţiei lunare membrilor consiliilor întreprinderilor de stat şi ale societăţilor pe acţiuni în cazul neîndeplinirii funcţiilor, însă nu instituie criterii clare privind modalitatea de constatare a eschivării şi factorii responsabili de luare a deciziei , precum şi sancţiuni în cazul în care acest fapt nu este examinat, iar membrii consiliilor primesc în continuare indemnizaţii.

În lipsa unor astfel de reglementări, norma va deţine un caracter declarativ şi, în consecinţă, va rămâne nefuncţională, or, evitarea cu rea-credinţă de la executarea obligaţiilor membrilor organelor de conducere poate prejudicia considerabil calitatea deciziilor adoptate de către aceste organe, promovând, în final, interese de grup contrare intereselor întreprinderii.

Pericolul acestei norme este amplificat de pct.36 din Statutul-model al întreprinderii de stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.770 din 20.10.1994, care absolvă de răspundere membrul consiliului de administraţie în cazul cauzării prejudiciilor întreprinderii prin îndeplinirea, cu abateri de la legislaţie, a hotărârilor adoptate, dacă acesta nu a participat la şedinţă.

În aceste condiţii, pot fi instituite practici vicioase de neprezentare nemotivată de la şedinţele consiliului de către membrii acestuia, eschivându-se, astfel, de la îndeplinirea funcţiilor, evitând, totodată, răspunderea pentru deciziile consiliului, şi încasând, în mod constant, indemnizaţii lunare.

Recomandări:

Stabilirea condiţiilor care să determine circumstanţele de eschivare de la îndeplinirea funcţiilor membrilor organelor de conducere ale întreprinderilor de stat şi ale societăţilor pe acţiuni cu capital public, ca temei pentru anularea indemnizaţiilor lunare, precum şi sancţiuni în cazul omiterii constatării acestui fapt şi anulării indemnizaţiilor.

Reglementarea expresă a unui mecanism de recompensare diferenţiat şi echitabil, corelat cu rezultatele şi performanţele obţinute, precum şi legiferarea exhaustivă a plăţilor acordate membrilor organelor de conducere.

Factori de risc:

• Prejudicierea intereselor contrar interesului public


• Lipsa/ambiguitatea procedurilor


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism

37

administrative


- utilizare neconformă a fondurilor și/sau a patrimoniului


Obiecţii:

Atât în conţinutul Legii nr.847/2002, cât şi al Hotărârii Guvernului nr.743 din 11.06.2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară, se constată lipsa reglementărilor privind modalitatea de retribuire a conducătorilor, membrilor organelor de conducere, dar şi angajaţilor întreprinderilor municipale şi ale societăţilor comerciale cu capital public al autorităţilor administraţiei publice locale, lacună susceptibilă de a genera riscuri majore de corupţie, situații în care entitățile responsabile se pot prevala de această deficiență pentru a comite abuzuri.

Prin omisiunea legiferării procedurii de stabilire a salariilor subiecţilor sus-menţionaţi apare discreția periculoasă a factorilor de decizie responsabili de a dezvolta reguli procedurale convenabile propriilor sale interese, contrare interesului public.

Recomandări:

Includerea, în calitate de subiecţi ai Legii nr.847/2002 şi Hotărârii Guvernului nr.743/2002, a conducătorilor, membrilor organelor de conducere, dar şi angajaţilor întreprinderilor municipale şi ale societăţilor comerciale cu capital public al autorităţilor administraţiei publice locale, cu legiferarea salarizării acestora.

Factori de risc:





• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau

a patrimoniului

Hotărârea Guvernului nr.743 din 11.06.2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară

1. Pct.5 5. Salariile de bază şi alte drepturi salariale pentru administratorii întreprinderilor de stat, conducătorii întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste se stabilesc în contractele de management, încheiate între fondatorul întreprinderii de stat sau consiliul societăţii pe acţiuni şi conducătorii respectivi.

Cuantumul lunar total al salariului administratorilor întreprinderilor de stat, conducătorilor întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste, cu excepţia conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice de reglementare, certificare, supraveghere şi control indicate la punctul 52 din prezenta hotărîre, poate varia de la mărimea întreită pînă la mărimea încincită a salariului mediu lunar în ansamblu pe unitatea condusă în perioada de la începutul anului pînă la luna gestionară, în funcţie de rezultatele economico-financiare anuale pozitive. […]

38

Obiecţii:

Argumentele privind riscurile de corupţie şi factorii coruptibili reflectaţi de normele prenotate şi recomandărilor de înlăturare a acestora sunt desfăşurate în analiza din pct.1 la Legea nr.847/2002 din prezentul Raport.

2. Pct.51

51. Pentru conducătorii întreprinderilor de stat, întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai celor monopoliste, care în perioada lor de activitate au admis (admit) restanţe la plata salariilor angajaţilor, salariile de funcţie nu pot fi majorate pînă la lichidarea totală a restanţelor.

Aceşti conducători de unităţi, pînă la lichidarea integrală a restanţelor, nu beneficiază, de asemenea, de dreptul de a primi premii, sporuri la salariu sau alte plăţi de stimulare.

În cazul în care, pe parcursul anului gestionar, restanţele la plata salariilor angajaţilor au fost lichidate, salariul conducătorului se va recalcula cu includerea tuturor plăţilor salariale.

Obiecţii:

Prim-plan se evidenţiază o încălcare a drepturilor salariaţilor şi a principiilor consacrate în legislaţia din domeniul raporturilor de muncă, prin consimţirea neachitării la timp a salariului angajaţilor întreprinderilor de stat, întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai celor monopoliste, prezumându-se că, în această perioadă, conducătorii încasează regulat salariul lunar, cu excepţia premiilor şi altor stimulente financiare.

Astfel, art.5 lit.f), art.9 alin.(1) lit.d) din Codul Muncii garantează dreptul salariatului la achitarea la timp şi integrală a salariului, în corespundere cu calificarea sa, cu complexitatea, cantitatea şi calitatea lucrului efectuat.

Pe termen lung, această conjunctură poate afecta tangenţial funcţionalitatea şi eficienţa activităţii întreprinderii, având în vedere lipsa atractivităţii de angajare la unitatea respectivă a personalului calificat, fluctuaţia de personal rezultată de neachitarea la timp a salariului, dar şi inechitatea plăţilor angajaţilor în raport cu conducătorul.

Totodată, conform art.78 alin.(1) lit.d1), salariatul poate suspenda contractul individual de muncă în caz de neachitare sau achitare parţială, cel puţin 2 luni consecutive, a salariului sau a altor plăţi obligatorii, ceea ce poate determina pierderi în activitatea întreprinderii.

În acelaşi context, legea nu ar trebui să legalizeze şi să permită conducătorilor admiterea restanţelor la plata salariilor angajaţilor, or, această consimţire atrage cheltuieli suplimentare din contul patrimoniului întreprinderii prin compensarea pierderilor salariaţilor cauzate de neachitarea la timp a salariului, potrivit art.145 din Codul Muncii.

De asemenea, se consideră discreţionară formula din pct.51, potrivit căreia „În cazul în care, pe parcursul anului gestionar, restanţele la plata salariilor angajaţilor au fost lichidate, salariul conducătorului se va recalcula cu includerea tuturor plăţilor salariale”.

Astfel, în formula existentă se denaturează vădit esenţa şi principiile de acordare a premiilor şi altor plăţi de stimulare, care se acordă, conform prevederilor legislaţiei muncii „pentru succese în muncă”, în speţă, însă, este evidentă înregistrarea pierderilor întreprinderii în perioada în care au avut loc reţinerile salariale.

39

Recomandări:

Excluderea posibilităţii legale de a admite restanţe la plata salariilor angajaţilor de către conducător.

Excluderea ultimului alineat din pct.51.

Factori de risc:

• Prejudicierea intereselor contrar interesului public

• Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

• Prevederi discriminatorii


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - abuz de serviciu - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a

patrimoniului

3. Pct.53, 7, 132, 133

53. În cuantumul lunar total al salariului conducătorului, limitat în condiţiile prevăzute în punctele 5 sau 52 ale prezentei hotărîri, nu se includ premiile unice acordate la datele jubiliare personale sau ale întreprinderii, la sărbătorile profesionale, premiul anual şi alte plăţi anuale acordate conform punctului 133 al prezentei hotărîri, precum şi ajutorul material acordat conducătorului pentru tratament şi odihnă.

7. […] Mărimea maximă a premiului pentru conducătorii întreprinderilor monopoliste, întreprinderilor de stat şi celor cu capital majoritar de stat nu poate depăşi şase salarii de funcţie lunare pe an.

Conducătorilor întreprinderilor nerentabile li se plăteşte premiul cu condiţia reducerii pierderilor comparativ cu perioada respectivă a anului precedent, şi suma lui anuală nu poate depăşi 4,8 salarii de funcţie lunare.

132. Mărimile altor plăţi, care nu se raportează la salarizare, dar care pot fi prevăzute în contractul individual de muncă sau în contractul colectiv de muncă (ajutor material, premii cu prilejul jubileelor, sărbătorilor profesionale etc.), se determină în fiecare caz concret, în funcţie de mijloacele financiare disponibile.

133. Mărimea premiului anual (acordat în condiţiile art.138 din Codul muncii) şi mărimea altor plăţi anuale acordate conducătorilor unităţilor menţionate în punctele 5 sau 52 la prezenta hotărîre, din profitul net anual al întreprinderii, nu pot depăşi în sumă mărimea a şase salarii de funcţie lunare pe an, în funcţie de rezultatele economico-financiare anuale pozitive.

Obiecţii:

În ansamblu, normele succedate creează un cadru juridic favorabil pentru conducătorii întreprinderilor de stat, societăţilor comerciale cu capital public de a încasa un venit lunar exagerat şi neproporţional, inclusiv în cazul nerentabilităţii şi funcţionării necorespunzătoare a întreprinderii.

Pct.53 nu stabileşte expres şi exhaustiv tipurile de premii, plăţi anuale care pot fi îndreptate spre plată conducătorilor şi care constituie partea variabilă a salariului.

Mai mult, pct.53 şi 132 fac referire abstractă la ajutorul material, în lipsa unor concretizări în sensul dat. Astfel, sintagma „ajutorul material acordat conducătorului pentru tratament şi odihnă” poate fi interpretată extensiv pentru a săvârşi abuzuri şi a beneficia, nejustificat, de sume excesive, nefiind clar plafonul maxim al ajutorului, periodicitatea acordării, precum şi tipul „tratamentului” şi, îndeosebi, cazurile în care acest ajutor se oferă pentru „odihnă”.

Totodată, nu este clară modalitatea de determinare în fiecare caz concret a plăţilor specificate

40

în pct.132, precum şi suprapunerea sau nu a ajutorului material din cele două prevederi, ceea ce poate genera posibilitatea achitării duble a aceleiaşi plăţi.

Prin urmare, actul normativ analizat trebuie să stabilească cert tipurile, cuantumul, periodicitatea şi condiţiile de achitare a acestor plăţi conducătorilor întreprinderilor de stat/municipale, societăţilor comerciale cu capital public, cu indicarea, de asemenea, a condiţiilor specifice în contractul colectiv de muncă şi contractul de management.

În acelaşi context, cuvântul „premiului” din pct.7 are sens neclar şi echivoc, nefiind cert delimitat tipul şi esenţa acestuia.

Astfel, în interpretarea pct.7 în sensul că cuantumul premiului/premiilor pentru conducători nu poate depăşi şase salarii de funcţie lunare pe an, norma în cauză se află în situaţie de incompatibilitate cu prevederile art.23 alin.(4) din Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002, care stipulează că „Mărimea premiului anual şi mărimea altor plăţi anuale pentru conducătorii unităţilor menţionate la alin.(1) nu pot depăşi în sumă mărimea a şase salarii de funcţie lunare pe an, în dependenţă de rezultatele economico-financiare anuale pozitive”.

Din analiza comparativă a dispoziţiilor sus-citate rezidă un conflict de norme capabil să admită alegerea convenabilă a acestora, fără a suporta consecinţele corelative pentru încălcarea dispoziţiilor legale, pct.7 stabilind limita de şase salarii de funcţie pe an doar pentru „premiu”, iar art.23 alin.(4) din Legea nr.847/2002 impunând aceeaşi limită pentru suma premiului anual şi altor plăţi anuale.

Se menţionează că pct.7 a suferit modificări prin Hotărârea Guvernului nr.294 din 11.05.2017, reducându-se mărimea maximă a premiului pentru conducători de la douăsprezece la şase salarii de funcţie lunare pe an, cu excluderea din această sumă a altor sporuri şi suplimente, deci, în suma de şase salarii de funcţie fiind inclus doar „premiul”.

La momentul efectuării expertizei anticorupţie la proiectul hotărârii Guvernului de modificare a Hotărârii Guvernului nr.743/2002 (Raportul de expertiză anticorupţie nr.EHG17/4006 din 23.03.2017), amendamentele asupra pct.7 nu se regăseau, ulterior acestea fiind introduse în proiect în varianta finală, însă fără a fi înaintate spre expertizare.

Prin urmare, ultimele modificări asupra pct.7 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002 nu au fost supuse expertizei anticorupţie şi nu conţin o analiză ex-ante sub aspectul identificării riscurilor de corupţie care pot apărea în legătură cu promovarea acestor modificări.

Totodată, se consideră nerezonabil lipsa legăturii cauzale între rentabilitatea întreprinderii şi acordarea premiilor conducătorilor, având în vedere că această plată este una de stimulare şi se achită pentru eficienţa în muncă, iar pct.7 atribuind această garanţie managerilor chiar şi în cazul nerentabilităţii unităţii conduse.

Se constată, în aceeaşi ordine de idei, o posibilă dublare şi a premiului anual acordat conducătorului, reflectată în pct.133 coroborat cu pct.53 din Hotărârea Guvernului nr.743/2002.

Pct.53 precizează că în cuantumul lunar total al salariului conducătorului nu se includ premiile unice, premiul anual şi alte plăţi anuale acordate conform punctului 133, or, pct.133 enumeră, de asemenea, premiul anual şi alte plăţi anuale.

Complementar, se remarcă ambiguitatea determinată de trimiterea la art.138 din Codul Muncii în cazul „premiului anual” menţionat în pct.133, având în vedere că articolul dat legiferează acordarea recompensei în baza rezultatelor activităţii anuale din fondul format din beneficiul obţinut de unitate.

41

Recomandări:

Reglementarea expresă şi exhaustivă a tipurilor de premii, plăţi anuale şi alte plăţi care pot fi îndreptate spre plată conducătorilor întreprinderilor de stat/municipale, societăţilor comerciale cu capital public şi care constituie partea variabilă a salariului.

Excluderea conflictului de norme identificat (pct.7 din HG nr.743/2002 şi art.23 alin.(4) din Legea nr.847/2002, cu plafonarea rezonabilă a părţii variabile a salariului.

Menţiunea, în conţinutul Hotărârii Guvernului nr.743/2002, privind obligativitatea reglementării tipurilor, modalităţii de stabilire şi plată a premiilor, ajutorului material şi altor plăţi prin acte departamentale, inclusiv în contractul colectiv de muncă şi contractul de management.

Factori de risc:

• Utilizarea neuniformă a termenilor





• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - abuz de serviciu - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a


patrimoniului

Hotărârea Guvernului nr.770 din 20.10.94 pentru aprobarea unor acte normative vizînd funcţionarea Legii cu privire la întreprinderea de stat

1. Pct.21 lit.b) din Statutul-model al întreprinderii de stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.770/1994 (anexa nr.2)

21. Întreprinderea are dreptul: […]

b) să încheie contracte privind acordarea sau obţinerea unor împrumuturi în mărime de […], (de sine stătător); […] (cu permisiunea Fondatorului, Consiliului de administraţie).

Obiecţii:

Prevederea menţionată acordă întreprinderii de stat două opţiuni privind procedura de acordare/obţinere a unor împrumuturi, respectiv, prin contractare independentă sau coordonată cu fondatorul/Consiliul de administraţie.

Se constată, în cazul optării încheierii unui contract de împrumut de sine stătător, o tentativă de a deroga de la normele art.7 alin.(8) lit.f) din Legea nr.146-XIII din 16.06.94 cu privire la întreprinderea de stat, care stipulează că: „Consiliul de administraţie: […] adoptă decizii cu privire la obţinerea, acordarea şi folosirea creditelor în mărimea stabilită de fondator”, ceea ce denotă obligativitatea coordonării unor astfel de acţiuni cu fondatorul.

Prin urmare, fie în cazul acordării unor împrumuturi, fie la obţinerea acestora (îndeosebi la garantarea creanţelor prin gaj), poate fi afectată integritatea patrimoniului întreprinderii, or, potrivit pct.10 din Statutul-model „Patrimoniul Întreprinderii aparţine în totalitate statului”.

Recomandări:

Excluderea posibilităţii întreprinderii de stat de a acorda/obţine împrumuturi de sine stătător, fără acordul prealabil al fondatorului.

42

Factori de risc:



• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşirea atribuţiilor de serviuciu - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau


patrimoniului

Legea nr.1134-XIII din 02.04.1997 privind societăţile pe acţiuni


Obiecţii:

Legea nr.1134/1997 conţine o serie de norme de trimitere defectuoase care pot determina aspecte interpretative ale dispoziţiilor legii şi, în consecinţă, lasând spaţiu de manevră la aplicarea acestora.

Astfel, legea operează abundent cu termeni precum „alte acte legislative”, „temeiuri prevăzute de legislaţie”, „în conformitate cu alte legislaţii”, „alte cazuri prevăzute de legislaţie”, „în conformitate cu legislaţia”, „în temeiul legislaţiei în vigoare”, „în modul stabilit de legislaţie”, „în modul şi termenul prevăzut de legislaţie”, „alte mijloace prevăzute de legislaţie”.

Pericolul existenţei unor astfel de norme este amplificat îndeosebi de prezumţia raportării unor acţiuni/proceduri la norme legislative specifice dificil de identificat sau care nu există, or, anume Legea nr.1134/1997 reprezintă legislaţia specială în domeniu.

Cu titlu de exemplu pot servi dispoziţii cu caracter important (cu privire la activitatea organelor societăţilor comerciale, răspunderea persoanelor cu funcţii de răspundere, controlul asupra activităţii societăţilor comerciale, modul de determinare a capitalului propriu, etc.), interpretarea eronată a cărora conduce la repercusiuni contrare interesului public general:

art.24 alin.(6): „Autorităţile publice au dreptul de a fi acţionari ai societăţii numai în cazurile prevăzute de legislaţie. Aceste organe îşi exercită drepturile şi au obligaţii de acţionari în conformitate cu prezenta lege, alte acte legislative şi cu statutul societăţii”.

art.31 alin.(3): „În calitate de fondatori ai societăţilor, în numele Republicii Moldova sau al unităţilor administrativ-teritoriale, apar autorităţile publice determinate de legislaţie”.

art.39 alin.(4): „Modul de determinare a valorii activelor nete (capitalului propriu) ale societăţii, precum şi de reflectare a lor în rapoartele financiare, se stabileşte de legislaţie”.

art.47 alin.(1): „Profitul (pierderile) societăţii se stabileşte în conformitate cu prevederile legislaţiei”.

art.70 alin.(1): „Organul executiv al societăţii funcţionează în baza legislaţiei, statutului societăţii şi regulamentului organului executiv al societăţii”.

art.85 alin.(3) şi (7): „(3) Nu se consideră tranzacţie cu conflict de interese emisiunea suplimentară de valori mobiliare sau răscumpărarea valorilor mobiliare în condiţiile stabilite de legislaţie. (7) Pentru neprezentarea sau prezentarea cu întîrziere a informaţiei specificate la alin.(5), persoanele interesate în efectuarea de către societate a tranzacţiilor răspund în conformitate cu legislaţia”.

art.86 alin.(9): „Legislaţia sau statutul societăţii poate conţine şi condiţii suplimentare de

43

încheiere a tranzacţiilor cu conflict de interese”.

art.87 alin.(1) şi (5): „(1) Societatea ţine evidenţa contabilă şi întocmeşte rapoarte financiare şi specifice în condiţiile legislaţiei şi regulamentelor societăţii. (5) Societatea şi persoanele ei cu funcţii de răspundere răspund, în conformitate cu legislaţia, pentru: […]”.

art.88 alin.(2): „Pentru neprezentarea sau prezentarea cu întîrziere a datelor prevăzute la alin.(1), persoanele afiliate ale societăţii răspund în conformitate cu legislaţia”.

art.90 alin.(1): „Controlul asupra activităţii societăţii este exercitat de organele de stat abilitate, în modul prevăzut de legislaţie”.

Totodată, se constată o reglementare vagă şi neadaptată privind societăţile comerciale cu capital de stat, în special particularităţile fondării, încetării activităţii acestor societăţi, utilizarea profitului net al societăţilor, precum şi plata dividendelor.

Deşi societăţile comerciale cu capital public şi societăţile comerciale cu capital privat participă la raporturile juridice pe principiul egalităţii, totuşi, având în vedere specificul constituirii capitalului social din aportul statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, se consideră oportună legiferarea expresă a particularităţilor activităţii societăţilor cu capital public.

Prin urmare, Legea nr.1134/1997 nu evidenţiază suficient aceste aspecte şi conţine prevederi generale privind societăţile pe acţiuni, prezumându-se că aceste norme vizează atât societăţile cu capital public, cât şi privat.

Recomandări:

Precizarea, în toate cazurile, a actelor legislative/normative care reglementează expres normele vizate.

Includerea, în conţinutul Legii nr.1134/1997, a dispoziţiilor specifice privind activitatea societăţilor pe acţiuni cu capital public.

Factori de risc:




• Generale

2. Art.24 alin.(6), art.31 alin.(3)

Articolul 24. Acţionarii

(6) Autorităţile publice au dreptul de a fi acţionari ai societăţii numai în cazurile prevăzute de legislaţie. Aceste organe îşi exercită drepturile şi au obligaţii de acţionari în conformitate cu prezenta lege, alte acte legislative şi cu statutul societăţii.

Articolul 31. Fondatorii societăţii

(3) În calitate de fondatori ai societăţilor, în numele Republicii Moldova sau al unităţilor administrativ-teritoriale, apar autorităţile publice determinate de legislaţie.

Coroborat cu:

Art.6 alin.(1) lit.e1) din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

Articolul 6. Competenţa Guvernului în administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

44

(1) În domeniul administrării proprietăţii publice, de competenţa Guvernului sînt: […]

e1) adoptarea hotărîrilor privind fondarea societăţilor comerciale cu capital integral sau parţial de stat, precum şi privind iniţierea restructurării, reorganizării sau lichidării societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat; […]

Obiecţii: Legea instituie autorităţilor publice, prin intermediul Guvernului, competenţa de a fonda şi de a fi acţionari ai societăţilor pe acţiuni, însă nu stabileşte criterii clare sub aspectul justificării unei astfel de decizii prin prisma condiţionării în baza unor analize a impactului şi a unor studii pentru a determina oportunitatea înfiinţării unei societăţi pe acţiuni şi, respectiv, pentru a justifica indispensabilitatea creării acesteia.

În lipsa unei astfel de condiţionări, se generează riscul înfiinţări unor entităţi ineficiente, prin urmare, existând pericolul utilizării neconforme a fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Recomandări:

Condiţionarea înfiinţării societăţilor pe acţiuni cu capital public prin justificarea oportunităţii creării acesteia.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

3. Art.31 alin.(4)

Articolul 31. Fondatorii societăţii

(4) Întreprinderile de stat şi municipale sînt în drept să fondeze societăţi în temeiul autorizaţiilor autorităţilor publice.

45

Obiecţii:

Prim plan se evidenţiază lipsa unei astfel de competenţe/drept în cadrul dispoziţiilor cu privire la întreprinderile de stat/municipale (Legea nr.146-XIII din 16.06.94 cu privire la întreprinderea de stat, Hotărârea Guvernului nr.387 din 06.06.94 cu privire la aprobarea Regulamentului-model al întreprinderii municipale), fapt ce denotă o lacună de drept şi incertitudine în raporturile juridice fondator – întreprindere de stat/municipală.

În acest context, formularea ambiguă a termenului de „societate” şi „autorizaţiile autorităţilor publice” conduce, implicit, la o eventuală interpretare abuzivă a tipului de societate care poate fi fondată de întreprinderea de stat/municipală, precum şi entităţii îndreptăţite să dea astfel de „autorizaţii”.

Totodată, nu este clar raţionamentul, justificarea fondării şi dotării unor societăţi de către întreprinderile de stat/municipale, controlul exercitat asupra activităţii financiare ale acesteia, or, prin acest mod, se creează precondiţii ca întreprinderea de stat/municipală să desfăşoare aceleaşi genuri de activitate ca şi societatea nou fondată.

Dublarea genurilor de activitate a celor două entităţi poate determina desfăşurarea ineficientă a acestora, lipsa/insuficienţa responsabilităţii persoanelor responsabile, dificultăţi la identificarea persoanelor culpabile de exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor, lipsa controlului activităţii entităţilor, etc.

Astfel, art.1 alin.(1) şi (2) din Legea nr.146/1994 stipulează că: „(1) Întreprinderea de stat este o întreprindere al cărei capital social aparţine în întregime statului. (2) Întreprinderea de stat este agent economic independent cu drepturi de persoană juridică, care, pe baza proprietăţii de stat transmise ei în gestiune, desfăşoară activitate de întreprinzător”, iar pct.1 din Regulamentul-model al întreprinderii municipale, precizează că: „Întreprinderea municipală este agentul economic cu personalitate juridică, constituit de către una sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale, dotat în exclusivitate cu bunuri proprietate a unităţii/unităţilor administrativ-teritoriale fondatoare, care, prin utilizarea lor judicioasă, produce anumite tipuri de mărfuri (producţie), execută lucrări sau prestează servicii, necesare pentru satisfacerea cerinţelor fondatorului/fondatorilor (ale unităţii/unităţilor administrativ-teritoriale fondatoare)”.

Având în vedere capitalul social al statului/unităţii administrativ-teritoriale transmis doar cu drept de gestiune/folosinţă întreprinderii de stat/municipale, este dificil de a percepe modalitatea de „contribuire” a acestora din urmă la formarea unor noi societăţi şi a statutului noului capital social, raportul dintre fondatorul întreprinderii de stat/municipale şi noua societate fondată, existând riscul excluderii continuităţii acestor raporturi şi, în consecinţă, facilitarea actelor de delapidare a patrimoniului public.

Recomandări:

Precizarea termenului de „societăţi”.

Substituirea cuvintelor „autorităţilor publice” cu cuvântul „fondatorului”.

Instituirea unui mecanism eficient de control al activităţii financiare al societăţii constituite din partea fondatorului întreprinderii de stat/municipale sau, alternativ, excluderea alin.(4) din conţinutul art.31 al Legii nr.1134/1997.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor

şi/sau a patrimoniului

46

• Atribuții paralele


• Lipsa/insuficiența mecanismelor de supraveghere și control (ierarhic, intern, public)

- depășire a atribuțiilor de serviciu - abuz de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului

4. Art.50 alin.(3) lit.c) şi d), alin.(4) lit.c); art.65 alin.(2) lit.a); art.69 alin.(4); art.71 alin.(3)

Articolul 50. Adunarea generală a acţionarilor şi atribuţiile ei

(3) Adunarea generală a acţionarilor are următoarele atribuţii exclusive: […]

c) aprobă regulamentul consiliului societăţii, alege membrii lui şi încetează înainte de termen împuternicirile lor, stabileşte cuantumul retribuţiei muncii lor, remuneraţiilor anuale şi compensaţiilor, precum şi hotărăşte cu privire la tragerea la răspundere sau eliberarea de răspundere a membrilor consiliului societăţii;

d) aprobă regulamentul comisiei de cenzori, alege membrii ei şi încetează înainte de termen împuternicirile lor, stabileşte cuantumul retribuţiei muncii lor şi compensaţiilor, precum şi hotărăşte cu privire la tragerea la răspundere sau eliberarea de răspundere a membrilor comisiei de cenzori; […]

(4) Adunarea generală a acţionarilor, dacă statutul societăţii nu prevede altfel, de asemenea aprobă:

c) regulamentul organului executiv al societăţii şi deciziile privind alegerea organului executiv şi numirea conducătorului acestuia sau încetarea înainte de termen a împuternicirilor lui, privind stabilirea cuantumului retribuţiei muncii lui, remuneraţiei şi compensaţiilor, privind tragerea lui la răspundere sau eliberarea de răspundere; […]

Articolul 65. Consiliul societăţii şi atribuţiile lui

(2) Consiliul societăţii, conform prezentei legi şi/sau statutului societăţii, are următoarele atribuţii:

a) decide cu privire la convocarea adunării generale a acţionarilor şi întocmirea listei candidaţilor pentru alegerea organelor de conducere ale societăţii; […]

Articolul 69. Organul executiv al societăţii

(4) Organul executiv al societăţii poate fi colegial (comitet de conducere, direcţie) sau unipersonal (director general, director). […]

Articolul 71. Comisia de cenzori a societăţii

(3) Membri ai comisiei de cenzori pot fi atît acţionarii societăţii, cît şi alte persoane.

47

Obiecţii:

Normele prenotate, aparent, reglementează activitatea organelor de conducere şi control al societăţilor pe acţiuni, şi, implicit societăţilor cu capital de stat, totuşi, prin prisma specificului ultimelor, această reglementare se constată a fi una insuficientă şi lacunară.

Astfel, legea doar succede atribuţiile adunării generale a acţionarilor şi a consiliului societăţii sub aspectul constituirii organelor de conducere, control şi executive, însă nu stabileşte clar mecanismul şi criteriile de alegere a membrilor consiliului societăţii, comisiei de cenzori, organului executiv, remunerare, încetare a împuternicirilor şi răspundere a lor.

În lipsa unor proceduri şi principii prestabilite şi transparente (inclusiv criterii de eligibilitate şi remunerare a membrilor acestor organe), apare discreția periculoasă a persoanelor responsabile de a dezvolta reguli procedurale convenabile propriilor sale interese, contrare interesului public, limitând, astfel, din pârghiile statului/unităţii administrativ-teritoriale, în calitate de fondatori la gestionarea eficientă a patrimoniului public.

În acelaşi context, legea în mod confuz, menţionează, în art.65 alin.(2) lit.a) privind întocmirea listei candidaţilor pentru alegerea organelor de conducere ale societăţii de către consiliul societăţii, acesta, fiind, de asemenea, unul din organele de conducere.

Totodată, sintagma „alte persoane” din art.71 alin.(3) generează neclarităţi în ceea ce priveşte membrii comisiei de cenzori, or, în lipsa unei legiferări adecvate a acestui aspect, se lezează din eficienţa exercitării controlului activităţii economico-financiare a societăţii.

Recomandări:

Reglementarea expresă condiţiilor, criteriilor de eligibilitate, incompatibilităţilor şi procedurilor de alegere/numire, încetare a împuternicirilor, stabilirea cuantumului retribuţiei, răspundere a membrilor consiliului societăţii, comisiei de cenzori, organului executiv (directorului), în special pentru societăţile pe acţiuni cu capital de stat.

Factori de risc:






• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - dare/luare de mită - trafic de influență - abuz de serviciu - depășire a atribuțiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - influențare necorespunzătoare - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului

5. Art.66 alin.(6) lit.b), alin.(7)

Articolul 66. Alegerea consiliului societăţii şi încetarea împuternicirilor lui

(6) Membru al consiliului societăţii nu poate fi persoana care: […]

b) este membru a cinci consilii ale altor societăţi înregistrate în Republica Moldova; […]

(7) Persoanele alese în consiliile a mai mult de cinci societăţi pe acţiuni pierd de drept funcţia de membru al consiliului, obţinută prin depăşirea numărului stabilit de lege, în ordinea cronologică a numirilor lor şi vor fi obligate să restituie în folosul societăţii sumele primite

48

pentru exercitarea funcţiilor de membru al consiliului. […]

Obiecţii:

Cu referire la societăţile comerciale cu capital public, având în vedere atribuţiile cu impact relevant ale consiliului societăţii asupra activităţii acesteia, precum şi faptul participării funcţionarilor publici din cadrul autorităţilor publice în calitate de membri ai consiliului, posibilitatea de a fi, concomitent, membru al consiliului a mai multor societăţi pe acţiuni, generează riscuri pronunţate de corupţie, care se pot materializa în conflict de interese și/sau favoritism, influențare necorespunzătoare, scurgere a informațiilor cu accesibilitate limitată.

Recomandări:

Excluderea posibilităţii membrului consiliului societăţii de a fi membru, concomitent, a mai multor societăţi pe acţiuni, în special pentru societăţile pe acţiuni cu capital public.

Factori de risc:




• Legalizarea actelor de: - conflict de interese şi/sau favoritism - influențare necorespunzătoare - scurgere a informațiilor cu

accesibilitate limitată

6. Art.69 alin.(6); 89 alin.(1)

Articolul 69. Organul executiv al societăţii

(6) Organul executiv al societăţii prezintă autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale fondatoare rapoartele privind activitatea economico-financiară a societăţii, în care cota statului reprezintă 50% plus o acţiune, şi raportul auditorului.

Articolul 89. Auditul

(1) Auditul obligatoriu al situaţiilor financiare anuale se efectuează la societatea în care cota statului depăşeşte 50% din capitalul social.

Obiecţii:

Limitarea prezentării rapoartelor privind activitatea economico-financiară a societăţii către fondator (autoritate publică), în cazul deţinerii de către acesta mai puţin de 50% din acţiuni, lezează, în mod evident, din transparenţa activităţii acesteia, precum şi reduce posibilitatea coordonării şi gestionării eficiente a patrimoniului public.

Prin urmare, acest fapt poate, nemijlocit, influenţeze asigurarea controlului constatării şi monitorizării modalităţii de constituire şi virare a dividendelor la bugetul autorităţii publice fondatoare, or, în conformitate cu prevederile art.49 alin.(11) din Legea nr.1134/1997, „Societăţile pe acţiuni al căror capital social cuprinde şi o cotă a proprietăţii publice transferă […] dividendele plătite cu mijloace băneşti, calculate în funcţie de rezultatele activităţii din anul de gestiune”.

Totodată, cu referire la art.89 alin.(1) se constată, de asemenea, o restrângere a posibilităţii de a efectua auditul obligatoriu al situaţiilor financiare anuale la societăţile pe acţiuni în care cota statului este mai mică de 50% din capitalul social, conjunctură capabilă să determine eschivarea acestor societăţi de la o examinare independentă şi obiectivă a situaţiilor sale financiare.

În ansamblu, normele prenotate limitează în mod arbitrar şi nejustificat mecanismul de supraveghere şi control atât intern cât şi extern asupra gestionării eficiente a patrimoniului

49

public.

Mai mult, potrivit art.26, 83 şi 85 din Legea nr.1134/1997, acţionarii care deţin mai puţin de 50% din acţiunile cu drept de vot ale societăţii au drepturi şi prerogative substanţiale de a participa, propune şi decide aspecte privind activitatea societăţii, inclusiv desfăşurarea unei tranzacţii de proporţii sau cu conflict de interese.

Recomandări:

Instituirea obligaţiei societăţii pe acţiuni cu capital de stat de a prezenta autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale fondatoare rapoartele privind activitatea economico-financiară a societăţii, inclusiv în societăţile în care cota statului reprezintă mai puţin de 50%, cu precizarea modalităţii şi termenului de prezentare a raportului, precum şi sancţiunile în cazul neprezentării.

Factori de risc:

• Lipsa/insuficiența transparenței funcționării entităților



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a


patrimoniului

Hotărârea Guvernului nr.1053 din 11.11.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale

1. Conţinutul Regulamentului cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale

Obiecţii:

Normele Hotărârii Guvernului nr.1053/2010 sunt lacunare sub aspectul subiecţilor acesteia, fiind obligatorii doar pentru autorităţile administraţiei publice centrale care exercită atribuţii de administrare a proprietăţii publice în societăţile comerciale cu cotă de participare a statului, în consecinţă, modul de desemnare a reprezentantului statului în societăţile comerciale (inclusiv ÎM) de către autorităţile administraţiei publice locale rămânând fără acoperire legislativă, ceea ce ar putea crea numeroase deficienţe în acest sens, lăsând la discreţia AAPL competenţa de a de a stabili rigori la acest capitol, a controla aplicarea lor și de a sancționa în cazul încălcărilor.

Totodată, Regulamentului cu privire la reprezentarea statului în societăţile comerciale (în continuare – Regulamentul) nu stabileşte criterii clare şi obiective de eligibilitate a reprezentanţilor statului în societăţile comerciale, menţionând doar, în pct.12, că „Pentru desemnare în calitate de reprezentant al statului sînt selectaţi funcţionarii publici cu o vechime în serviciul public de cel puţin trei ani”.

Se consideră că o asemenea apreciere este insuficientă pentru asigurarea unei reprezentări şi apărări eficiente a drepturilor şi intereselor legale ale statului într-o societate comercială cu cotă de participare a statului, acesta deţinând competenţa de a participa şi vota cu întreg pachetul de acţiuni/cote sociale ale statului la adunările generale ale societăţii comerciale şi poate fi ales în calitate de membru al consiliului societăţii respective.

Mai mult, potrivit pct.17 subpct.5) din Regulament, una din principalele atribuţii ale reprezentantului statului este „acordarea ajutorului metodologic la administrarea corporativă a societăţii comerciale (participarea la elaborarea regulamentelor interne, business-planurilor, modificarea şi completarea actelor constitutive etc.)”.

50

În acest caz, în lipsa unor principii obiective şi transparente de apreciere a eventualilor reprezentanţi ai statului se creează riscul îndeplinirii necorespunzătoare a atribuţiilor delegate şi, în consecinţă, o administrare neconformă a patrimoniului public.

În aceeaşi ordine de idei, un risc sporit comportă şi reglementarea evazivă a verificării compatibilităţii candidatului cu poziţia împuternicită.

Astfel, conform pct.13 din Regulament, „Persoana care candidează pentru funcţia de reprezentant al statului are obligaţia să confirme îndeplinirea cerinţelor stipulate în pct.10-11 din prezentul Regulament (n.a. cerinţe de compatibilitate, inclusiv dacă persoana a fost revocată anterior din funcţia de reprezentant al statului în legătură cu exercitarea neconformă a acesteia sau dacă aceasta are un interes patrimonial în societatea comercială respectivă) prin completarea unei anchete-model, conform anexei la prezentul Regulament”.

Regulamentul nu precizează cine are competenţa şi în ce mod se verifică prezenţa unui sau mai multor elemente ale incompatibilităţii candidatului cu „funcţia” de reprezentant al statului, având în vedere că nu există baze de date la nivel naţional privind delegarea şi exercitarea funcţiilor de către persoanele împuternicite de a reprezenta interesele statului în societăţile comerciale, precum şi în întreprinderile de stat, prin care ar fi posibilă monitorizarea exercitării funcţiilor delegate.

Recomandări:

Includerea şi legiferarea, în calitate de subiecţi ai Hotărârii Guvernului nr.1053/2010, a autorităţilor administraţiei publice locale care deţin cote de participare în capitalul social al societăţilor comerciale, inclusiv în calitate de fondatori ai întreprinderilor municipale.

Stabilirea expresă a unor criterii obiective de eligibilitate a reprezentanţilor statului în societăţile comerciale cu capital de stat şi a unui mecanism de verificare şi constatare a incompatibilităţilor acestora, precum şi impunerea restricţiilor corespunzătoare în acest caz (inclusiv examinarea posibilităţii sistematizării şi ţinerii evidenţei reprezentanţilor statului).

Factori de risc:






• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - trafic de influență - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau


patrimoniului

2. Pct.18 subpct.1); pct.23; pct.28

18. Reprezentantul statului nu este în drept:

1) să exercite prin cumul, în baza contractului de drept civil sau în alte condiţii, orice altă activitate remunerată în societatea comercială respectivă, în afară de cea prevăzută de împuternicirile sale; […]

23.Reprezentantul statului, în cazul în care este şi membru al consiliului societăţii respective, va exercita şi atribuţiile de membru al acestui organ de conducere.

28. Persoanele care desfăşoară activitate de reprezentare a statului în societăţile comerciale beneficiază de indemnizaţii lunare şi recompense anuale în mărimea stabilită de adunarea

51

generală.

Obiecţii:

Prim plan se remarcă contradictorialitatea pct.18 subpct.1) şi pct.23 sub aspectul posibilităţii de a fi, concomitent, reprezentant al statului şi membru al consiliului societăţii respective. Astfel, pe de o parte reprezentantul nu este în drept să cumuleze o lată activitate remunerată în societatea comercială respectivă, pe de altă parte, în cazul în care reprezentantul statului este şi membru al consiliului societăţii respective, va exercita şi atribuţiile de membru al acestui organ de conducere, or, ambele activităţi presupun încasarea unor plăţi.

Totodată, delegarea competenţei de a stabili, în mod autonom, indemnizaţiile lunare şi recompensele anuale ale reprezentanţilor statului (aceştia fiind, de regulă, funcţionari publici) de către adunarea generală se califică a fi o normă de blanchetă defectuoasă, care contribuie la apariția factorilor de risc şi a riscurilor de corupţie.

În acelaşi context, nu este clară modalitatea de salarizare a funcţionarilor publici (care dispun de un salariu prestabilit conform prevederilor Legii nr.48 din 22.03.2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici) în timpul când aceştia participă în calitate de reprezentanţi şi/sau de membri ai consiliilor sau comisiilor de cenzori ai societăţilor comerciale în timpul orelor de muncă, rezultând o remuneraţie triplă în acest caz, mai ales dacă, potrivit pct.28 din Regulament aceste sume nu sunt cuantificate şi reglementate expres.

De asemenea, Regulamentul nu condiţionează în nici un fel evaluarea eficienţei activităţii reprezentanţilor statului, membrilor consiliilor societăţilor, managerilor acestora în baza unor indicatorilor de performanţă, care ar permite determinarea gradului de realizare a obiectivelor stabilite, precum şi nu precizează sancţiuni, inclusiv pecuniare, în cazul neprezentării nemotivate la şedinţele acestor organe, fapt ce ar putea leza din productivitatea gestionării societăţii şi ar conduce, implicit, la o remunerare neconformă a acestor persoane.

Recomandări:

Excluderea posibilităţii de remunerare dublă, atât ca reprezentant al statului, cât şi în calitate de membru al organelor de conducere şi control al societăţilor comerciale cu capital de stat, în cazul cumulării acestor competenţe.

Instituirea unui mecanism de stabilire şi evaluare a eficienţei activităţii reprezentanţilor statului, membrilor consiliilor societăţilor, managerilor acestora în baza indicatorilor de performanţă şi remunerarea acestora în baza rezultatelor obţinute.

Stabilirea responsabilităţii în cazul neprezentării nemotivate de la şedinţele consiliilor societăţilor, precum şi în cazul îndeplinirii necorespunzătoare a atribuţiilor delegate.

Reglementarea expresă a condiţiilor de acordare şi cuantumul compensaţiile anuale membrilor consiliului societăţii, comisiei de cenzori şi managerilor societăţilor.

Factori de risc:







• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - abuz de serviciu - depășire a atribuțiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau


patrimoniului

52


Hotărârea Guvernului nr.110 din 23.02.2011 cu privire la unele aspecte ce ţin de repartizarea profitului net anual al societăţilor pe acţiuni cu cotă de participare a statului şi al întreprinderilor

de stat

1. Conţinutul Hotărârii Guvernului nr.110/2011

Obiecţii:

Din rândurile subiecţilor Hotărârii Guvernului nr.110/2011 lipsesc autorităţile administraţiei publice locale fondatoare ale întreprinderilor municipale, omisiune care ar putea lăsa spaţiu de manevră persoanelor responsabile de delegarea împuternicirilor reprezentanţilor statului în societăţile comerciale fondate pe de o parte, precum şi ar genera incertitudine şi dificultate pentru aceste persoane în lipsa unei reglementări legale, pe de altă parte.

În acelaşi context, actul normativ, în mod indirect, tratează în mod inechitabil societăţile comerciale cu capital public în raport cu întreprinderile de stat.

Astfel, conform pct.1 subpct.3), „Ministerele şi alte autorităţi administrative centrale […] vor promova, prin intermediul reprezentantului statului, la adunarea generală a acţionarilor, adoptarea deciziei privind distribuirea, pentru plata dividendelor, a unei părţi a profitului net obţinut […]”, iar potrivit pct.1 subpct.4) „[…] vor asigura, prin intermediul consiliilor de administraţie ale întreprinderilor de stat, pînă la data de 30 aprilie a anului următor celui gestionar, adoptarea deciziilor cu privire la defalcarea în bugetul de stat a unei părţi din profitul net obţinut […]”.

Prin urmare, prevederile prenotate se califică a fi imperative doar în cazul întreprinderilor de stat, or, pentru societăţile comerciale autorităţile publice fondatoare doar promovează adoptarea deciziilor privind plata dividendelor nu şi asigură adoptarea lor.

Mai mult, pct.3 din Hotărârea Guvernului nr.110/2011 obligă doar întreprinderile de stat la plata dividendelor: „Întreprinderile de stat vor transfera în bugetul de stat, pînă la 30 iunie inclusiv a anului imediat următor anului de gestiune, partea din profitul net stabilită de consiliul de administraţie al întreprinderii de stat respective”.

La o analiză detaliată a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr.110/2011 se constată lipsa răspunderii şi sancţiunilor pentru neexecutarea acestora, conjunctură pasibilă de a determina o eschivare a subiecţilor hotărârii de a calcula, distribui şi plăti dividendele corespunzătoare către autorităţile publice fondatoare, afectând utilizarea conformă a patrimoniului public.

Recomandări:

Includerea şi legiferarea, în calitate de subiecţi ai Hotărârii Guvernului nr.1053/2010, a autorităţilor administraţiei publice locale care deţin cote de participare în capitalul social al societăţilor comerciale, inclusiv în calitate de fondatori ai întreprinderilor municipale.

Legiferarea imperativă a obligaţiei atât pentru societăţile comerciale cu capital de stat, cât şi pentru întreprinderile de stat şi municipale de a calcula, distribui şi plăti dividendele corespunzătoare.

Stabilirea responsabilităţilor clare şi sancţiunilor cuvenite pentru neîndeplinirea dispoziţiilor actului normativ analizat.

53

Factori de risc:


• Derogări neîntemeiate de la exercitarea drepturilor/obligațiilor

• Stabilirea unui drept al entității publice în loc de o obligație




• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor și/sau


patrimoniului

Notă: La momentul evaluării cadrului legal, activitatea ÎS era reglementată de Legea nr.146-XIII din 16.06.1994 cu privire la întreprinderea de stat. Astfel, deşi prin adoptarea Legii nr.246 din 23.11.2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală unele carenţe au fost excluse, analiza factorilor de risc identificaţi în Legea nr.146/1994 poate servi în calitate de suport la elaborarea modificărilor ce se impun în legislaţia aferentă întru evitarea reglementării ulterioare a normelor coruptibile.

Legea nr.146-XIII din 16.06.1994 cu privire la întreprinderea de stat

1. Art.1 alin.(3)

Articolul 1 Întreprinderea de stat (3) Controlul asupra activităţii întreprinderii îl exercită organele administraţiei de stat în conformitate cu Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, prezenta lege şi cu alte acte legislative. […]

Obiecții: Sintagma „organele administraţiei de stat” din art.(3) alin.1) al Legii nr.146/1994 are un sens neclar şi interpretabil, care poate determina confuzii la aplicare, având în vedere că atât prevederile Legii nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, cât şi ale Legii nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, operează cu noţiunile de „autorităţi ale administraţiei publice centrale” şi, respectiv, „autorităţi ale administraţiei publice locale”.

Trimiterea la Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi se prezintă a fi defectuoasă, în contextul în care, dispoziţiile acesteia nu asigură o reglementare suficientă şi valabilă a controlului asupra activităţii întreprinderii de stat.

Astfel, potrivit art.12 alin.(4) al Legii nr.845-XII din 03.01.1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, „[…] Organele de control, organele fiscale, organele de ocrotire a naturii, organele antimonopoliste şi alte autorităţi ale administraţiei publice cărora li se atribuie controlul asupra activităţii întreprinderii efectuează acest control în limitele competenţei lor şi în modul stabilit de legislaţie […]”.

Prin urmare, Legea nr.845/1992 conţine, la rândul ei, norme de trimitere defectuoase la „modul stabilit de legislaţie”, precum şi nu specifică care sunt „organele de control”, situaţie, care ar putea genera riscuri semnificative de corupţie, or, în lipsa unor prevederi exprese privind tipurile şi mecanismul de control eficient asupra activităţii întreprinderii de stat se majorează probabilitatea depăşirii atribuţiilor de serviciu, utilizare neconformă a fondurilor

54

şi/sau a patrimoniului, delapidarea fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Totodată, sintagma „alte acte legislative” din art.(3) alin.1) al Legii nr.146/1994, sunt de o manieră imprecisă şi interpretabilă, capabilă să încurajeze acte generale de corupţie.

Recomandări: Substituirea sintagmei „organele administraţiei de stat” din art.3 alin.(1) al Legii nr.146/1994 cu cuvintele „autorităţile administraţiei publice”.

Instituirea şi reglementarea expresă, în conţinutul Legii nr.146/1994, a unui mecanism valabil şi eficient de control asupra activităţii întreprinderii de stat.

Precizarea, în art.3 alin.(1) al Legii nr.146/1994, a actelor legislative la care se face trimitere.

Factori de risc:




• Lipsa/insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de - depășire a atribuțiilor de serviciu - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului - delapidarea fondurilor şi/sau a

patrimoniului

2. Art.1 alin.(4)

Articolul 1 Întreprinderea de stat

(4) Întreprinderea poartă răspundere pentru obligaţiunile sale cu toate bunurile de care dispune. Organul administraţiei de stat nu poartă răspundere pentru obligaţiunile întreprinderii pe care a înfiinţat-o. Întreprinderea nu poartă răspundere pentru obligaţiunile organului administraţiei de stat care a înfiinţat-o.

Obiecții: Sintagma „cu toate bunurile” din art.1 alin.(4) al Legii nr.146/1994 se prezintă a fi necorespunzătoare şi incompatibilă cu prevederile legale în vigoare.

Astfel, art.179 alin.(3) Cod Civil stabileşte că „Întreprinderile de stat şi întreprinderile municipale sînt persoane juridice şi răspund pentru obligaţii cu tot patrimoniul lor.”

Mai mult, art.284 Cod Civil stipulează că „(1) Patrimoniul reprezintă totalitatea drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale (care pot fi evaluate în bani), privite ca o sumă de valori active şi pasive strîns legate între ele, aparţinînd unor persoane fizice şi juridice determinate. (2) Toate bunurile persoanei fizice sau juridice fac parte componentă a patrimoniului ei.”

În acest context, conform normelor Codului Civil, noţiunea de „patrimoniu” este mai extinsă decât noţiunea de „bunuri”, bunurile fiind un element constitutiv al patrimoniului.

În aceeaşi ordine de idei, întru excluderea unor interpretări eronate în privinţa bunurilor proprietate a statului transmise doar în gestiune întreprinderii de stat, se consideră indispensabilă concretizarea acestui aspect la reglementarea răspunderii întreprinderii de stat pentru obligaţiile sale.

În consecinţă, în formula actuală, nivelul răspunderii întreprinderii de stat, ca persoană juridică, pentru obligaţiile sale, este diminuat, ceea ce poate facilita utilizarea neconformă a fondurilor şi/sau a patrimoniului şi îmbogăţirea ilicită a factorilor de decizie din cadrul întreprinderii de stat.

55

Recomandări: Substituirea sintagmei „cu toate bunurile”cu sintagma „cu tot patrimoniul, cu excepţia bunurilor domeniului public transmise acesteia cu drept de gestiune”.

Factori de risc:




• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului - îmbogăţire ilicită

3. Art.2 alin.(1)

Articolul 2 Modul de înfiinţare şi înregistrare a întreprinderii (1) Hotărîrea cu privire la înfiinţarea întreprinderii se adoptă de către Guvern, la propunerea organului central de specialitate sau a unei alte autorităţi administrative. […]

Obiecții: Norma prenotată acordă o competenţă discreţionară atât Guvernului, în general, cât şi autorităţilor administrative, în particular, de a decide şi a înfiinţa întreprinderi de stat, fără a-şi motiva decizia, precum şi fără a condiţiona înfiinţarea acestora în baza unor analize a impactului şi a unor studii pentru a determina oportunitatea înfiinţării unei întreprinderi de stat şi, respectiv, pentru a justifica indispensabilitatea creării acesteia. În lipsa unei astfel de condiţionări, se generează riscul înfiinţări unor entităţi ineficiente, prin urmare, existând pericolul utilizării neconforme a fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Recomandări: Condiţionarea înfiinţării întreprinderii de stat prin justificarea oportunităţii creării acesteia.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

4. Art.2 alin.(4) şi (5), art.5 şi art.6 alin.(4)

Articolul 2 Modul de înfiinţare şi înregistrare a întreprinderii

(4) În statut pot fi incluse şi alte condiţii de înfiinţare şi activitate a întreprinderii, care nu vin în contradicţie cu legislaţia. (5) Înregistrarea şi reînregistrarea întreprinderii se efectuează în condiţiile legii.

Articolul 5 Bazele gestiunii

Gestiunea întreprinderii se efectuează în conformitate cu prezenta lege, alte acte normative şi cu statutul întreprinderii.

Articolul 6 Fondatorul şi atribuţiile lui

(4) Fondatorul nu are dreptul să intervină în activitatea întreprinderii după încheierea contractului cu administratorul, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie şi de contract.

Obiecții: Cu referire la art.2 alin.(4) şi (5), art.5 şi art.6 alin.(4) sesizăm că sintagmele „[…] nu vin în contradicţie cu legislaţia;”, „[…] în condiţiile legii”, „[…] alte acte normative […]”, „[…] prevăzute de legislaţie […]” fac trimitere, de o manieră imprecisă, neclară şi interpretabilă, la alte prevederi ale legislaţiei, ceea ce le califică a fi necorespunzătoare cerinţelor tehnicii legislative.

56

Unul din efectele negative ale aplicării unor astfel de norme este faptul că, la evaluare, actul concret la care se face trimitere este dificil de stabilit, prin urmare, normele pot fi interpretate favorabil de către subiecţi, deci, responsabilizarea persoanelor implicate, va fi, practic, imposibilă.

De asemenea, prin expunerea formulei „alte condiţii de înfiinţare şi activitate a întreprinderii” din alin.(4) al art.2, legea lasă la latitudinea discreţionară a fondatorului dreptul de a decide şi stabili, într-un mod arbitrar, printr-un act primar complementar, norme reglementabile doar printr-un act legislativ special.

Circumstanţele descrise mai sus ar putea duce la instituirea unor practici vicioase de constituire şi activitate a întreprinderilor de stat, cu crearea condiţiilor favorabile de depăşire a atribuţiilor de serviciu, utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a patrimoniului şi de apariţie a situaţiilor de conflict de interese.

Recomandări: Concretizarea, în toate cazurile, a actelor legislative, normative la care se face trimitere.

Reglementarea expresă, în conţinutul Legii nr.146/1994 a modalităţii de înfiinţare, înregistrare, gestiune şi desfăşurare a activităţii întreprinderii de stat.

Factori de risc:






• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşire a atribuţiilor de serviciu - conflict de interese şi/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor

şi/sau a patrimoniului

5. Art.3 alin.(2)

Articolul 3 Componenţa bunurilor şi modul utilizării lor

(2) Modul de posesiune, folosinţă şi dispunere de bunurile întreprinderii se stabileşte de legislaţie şi de statutul întreprinderii.

Obiecții: În conţinutul alin.(2) al art.3 se identifică norme de trimitere („se stabileşte de legislaţie”), dar şi de blanchetă defectuoase („de statutul întreprinderii”), capabile să atribuie fondatorului şi altor factori de decizie din cadrul întreprinderii de stat de a determina, în mod autonom, modalitatea de gestionare şi dispunere de bunurile întreprinderii (formate inclusiv din aportul de la bugetul de stat), prin statutul acesteia, mai ales, în condiţiile referinţei imprecise şi interpretabile la „legislaţie”, care va fi imposibil de identificat, ţinând cont că anume Legea nr.146/1994 reprezintă legea specială în domeniu.

Prin astfel de norme vicioase, practic, se legalizează riscuri semnificative de corupţie, cu posibilitatea de materializare în abuz de serviciu, îmbogăţire ilicită, utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a patrimoniului, delapidarea fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Recomandări: Reglementarea expresă, în conţinutul Legii nr.146/1994 a modalităţii de posesiune, folosinţă şi dispunere de bunurile întreprinderii de stat.

Factori de risc:


• Norme de blanchetă


• Legalizarea actelor de: - abuz de serviciu

57

defectuoase



- îmbogăţire ilicită - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului - delapidarea fondurilor şi/sau a

patrimoniului

6. Art.6 alin.(2) lit.e) şi art.7 alin.(4)

Articolul 6 Fondatorul şi atribuţiile lui

(2) Fondatorul: […] e) desemnează administratorul întreprinderii şi îl eliberează din funcţie, la propunerea consiliului de administraţie; […]

Articolul 7 Consiliul de administraţie şi atribuţiile lui

(4) […]Preşedintele consiliului de administraţie este desemnat de către fondator. […]

Obiecții: Normele art.6 şi 7 specificate mai sus atribuie fondatorului competenţa de a desemna, numi şi elibera în/din funcţie administratorul întreprinderii şi de a desemna preşedintele consiliului de administraţie, însă nu impune criterii clare în acest sens, determinând, astfel, riscuri multiple de corupţie, precum şi pericolul instituirii unui management defectuos al întreprinderii şi, în consecinţă, o activitate ineficientă a acesteia.

Cu referire la art.6 alin.(2) lit.e), legea ar trebui să precizeze expres condiţiile de numire în funcţie a administratorului întreprinderii (de exemplu, prin concurs public, modalitatea desfăşurării căruia să fie reglementată prin act normativ al Guvernului), criteriile de eligibilitate ale acestuia (inclusiv stabilirea unui plafon minim al experienţei candidatului) şi cazurile de eliberare din funcţie a administratorului de către fondator.

Se menţionează că nici art.8 al Legii nr.146/1994 nu legiferează careva condiţii şi procedee de accedere în funcţia de administrator al întreprinderii de stat, ci doar succede atribuţiile acestuia.

Mai mult, art.6 alin.(4) din Legea nr.146/1994, prevede că „fondatorul nu are dreptul să intervină în activitatea întreprinderii după încheierea contractului cu administratorul, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie şi de contract”, or, în condiţiile desemnării arbitrare şi necondiţionate în această funcţie a administratorului, ar putea fi generate consecinţe nefavorabile asupra activităţii ulterioare a întreprinderii de stat, fapt ce generează riscuri coruptibile semnificative, precum corupere activă/pasivă, abuz de serviciu, depăşire a atribuţiilor de serviciu, conflict de interese şi/sau favoritism şi nu în ultimul rând, utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a patrimoniului.

De asemenea, Legea nr.146/1994 nu prevede răspunderea (conţine doar menţiunea privind răspunderea materială) şi sancţiunile aplicabile administratorului pentru încălcarea prevederilor legii şi neexercitarea/exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor sale.

În ceea ce priveşte obiecţia asupra art.7 alin(4), urmează a fi examinată analiza asupra art.6 alin.(2) lit.e).

Recomandări: Instituirea şi legiferarea, în conţinutul Legii nr.146/1994, a unui mecanism obiectiv de desemnare a administratorului întreprinderii şi răspunderea acestuia, a preşedintelui consiliului de administraţie de către fondator, inclusiv cu asigurarea reglementării regulamentului acestui mecanism (de exemplu concurs) prin act normativ al Guvernului.

58

Factori de risc:






• Legalizarea actelor de: - corupere activă - corupere pasivă - abuz de serviciu - depăşire a atribuţiilor de serviciu - conflict de interese şi/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

7. Art.7 alin.(4)


(4) […] Membrul consiliului de administraţie poate fi concomitent membru al consiliului de administraţie a cel mult 3 alte întreprinderi de stat.

Obiecții: Având în vedere atribuţiile cu impact relevant ale consiliului de administraţie asupra activităţii întreprinderii de stat (inclusiv repartizarea profitului net anual al întreprinderii, implicarea în procedurile de achiziţie în cadrul acesteia, etc.), posibilitatea de a fi, concomitent, membru al consiliului de administraţie a mai multor întreprinderi de stat generează riscuri pronunţate de corupţie, care se pot materializa în conflict de interese și/sau favoritism, influențare necorespunzătoare, scurgere a informațiilor cu accesibilitate limitată.

Recomandări: Excluderea posibilităţii membrului consiliului de administraţie de a fi membru a mai multor întreprinderi de stat, concomitent sau într-un termen scurt (cu precizarea termenului) după încetarea mandatului de membru.

Factori de risc:




• Legalizarea actelor de: - conflict de interese şi/sau favoritism - influențare necorespunzătoare - scurgere a informațiilor cu accesibilitate

limitată

8. Art.7 alin.(7)


(7) […]Membrul consiliului de administraţie poate fi scutit de repararea prejudiciilor cauzate de el în timpul îndeplinirii obligaţiunilor sale, dacă el a acţionat conform documentelor întreprinderii, indicaţiilor în scris ale autorităţii pe care o reprezintă, a căror autenticitate nu a putut fi pusă la îndoială, sau a acţionat în limitele unui risc normal de producţie sau de gestiune. […]

Obiecții: Modalităţile exonerării de răspundere a membrului consiliului de administraţie prevăzute în art.7 alin.(7) sunt neîntemeiate, nejustificate şi, prin sensul neclar şi echivoc pe care îl deţin, pot determina interpretări abuzive şi evitarea răspunderii pentru acţiunile sale.

Cu prioritate, sintagma „în limitele unui risc normal de producţie sau de gestiune” poate fi utilizată, abuziv, de către factorii implicaţi pentru a evita răspunderea în cazul neexecutării/executării necorespunzătoare a obligaţiilor sale, mărind probabilitatea depăşirii atribuţiilor de serviciu.

59

Recomandări: Reglementarea, într-un mod obiectiv şi coercitiv, a posibilităţilor exonerării de răspundere a membrului consiliului de administraţie.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşire a atribuţiilor de serviciu

9. Art.9

Articolul 9 Domeniul de activitate

Întreprinderea poate practica orice genuri de activitate prevăzute în statutul ei, cu excepţia celor interzise de legislaţie.

Obiecții: Deşi întreprinderea de stat desfăşoară activitate de întreprinzător, prevederile art.9 al Legii nr.146/1994 extinde nejustificat aria de activitate a acesteia, ţinând cont de specificul constituirii şi activităţii acesteia. În acest sens, se pot produce situaţii favorabile apariţiei conflictului de interese şi conferirii unor atribuţii improprii lărgite întreprinderilor de stat, capabile să instituie atribuţii paralele cu alte autorităţi ale administraţiei publice şi, în consecinţă, să faciliteze acte de corupţie.

Recomandări: Reglementarea şi precizarea genurilor de activitate care nu pot fi practicate de către întreprinderea de stat.

Factori de risc:


• Atribuţii excesive, improprii sau contrare statutului entităţii publice

• Atribuţii paralele


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

10. Art.13 alin.(1), alin.(2) lit.a) şi d), alin.(4), alin.(5), alin.(6)

Articolul 13 Profitul şi pierderile întreprinderii

(1) Profitul (pierderile) întreprinderii se determină în modul prevăzut de legislaţie. Profitul net se formează după achitarea impozitelor şi a altor plăţi obligatorii şi rămîne la dispoziţia întreprinderii. (2) Profitul net poate fi utilizat pentru: a) acoperirea pierderilor anilor precedenţi; […] d) defalcări în bugetul de stat; [...] (4) Profitul net se va repartiza doar pentru acoperirea pierderilor anilor precedenţi, pentru formarea capitalului de rezervă şi formarea rezervei pentru dezvoltarea producţiei în cazul în care valoarea activelor nete, conform ultimului bilanţ al întreprinderii, este mai mică decît capitalul social al întreprinderii sau va deveni mai mică în urma repartizării lui în alte scopuri. (5) Pierderile întreprinderii se acoperă din contul profitului net rămas la dispoziţia întreprinderii, din contul mijloacelor fondului de rezervă, precum şi din donaţii sau subvenţii. (6) Dacă, la expirarea celui de-al doilea an financiar sau al oricărui an financiar ulterior, valoarea activelor nete ale întreprinderii, potrivit bilanţului anual al acesteia, va fi mai mică decît mărimea capitalului social, consiliul de administraţie va informa fondatorul despre necesitatea modificării capitalului social al întreprinderii.

Obiecții:

60

Deşi aparent art.13 alin.(1) reglementează modalitatea de stabilire a profitului (pierderilor), totuşi, formula „în modul prevăzut de legislaţie”, denotă un caracter ambiguu al prevederii în cauză, făcând trimitere neclară la legislaţie, or, tocmai Legea nr.146/1994 reprezintă legea specială în domeniu.

Repercusiunile nefavorabile provocate de astfel de norme pot fi analizate conform pct.2, 5, 6 al prezentului Raport.

Totodată, dispoziţiile art.13 conţin norme discreţionare prin atribuirea competenţei exclusive a factorilor de decizie de a gestiona, în mod arbitrar, profitul net al întreprinderii („profitul net […] rămâne la dispoziţia întreprinderii”), fără a condiţiona acoperirea prioritară a pierderilor întreprinderii şi efectuarea defalcărilor în bugetul de stat, în condiţiile în care, alin.(2) al art.13 stabileşte doar posibilitatea utilizării profitului net în acest sens, nu şi obligaţia de a face acest lucru.

Mai mult, alin.(4) al art.13 indică prioritatea acoperirii pierderilor anilor precedenţi din profitul net doar în cazul în care valoarea activelor nete este/va deveni mai mică decât capitalul social, ceea ce, conform alin.(6) al art.13 ar putea determina modificarea capitalului social al întreprinderii, fără garanţia că modificarea capitalului social va fi în beneficiul activităţii acesteia, astfel, reducând şi din răspunderea întreprinderii pentru obligaţiile sale.

În acest context, prevederile art.13 ar putea cauza şi legaliza o activitate ineficientă a întreprinderii de stat, în lipsa unei responsabilităţi adecvate şi, în consecinţă, ar putea genera riscul utilizării neconforme a fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Recomandări: Legiferarea modalităţii de determinare a profitului (a pierderilor).

Stabilirea priorităţii de utilizare a profitului net pentru acoperirea pierderilor anilor precedenţi şi pentru defalcările în bugetul de stat, cu repartizarea ulterioară pentru alte necesităţi, inclusiv pentru formarea capitalului de rezervă.

Factori de risc:



• Atribuţii excesive, improprii sau contrare statutului entităţii publice

• Stabilirea unui drept în loc de o obligație


• Generale

• Legalizarea actelor de: - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a

patrimoniului

11. Art.131 alin.(1) şi alin.(2)

Articolul 131 Auditul (1) Auditul obligatoriu al rapoartelor financiare anuale se efectuează la întreprinderile care depăşesc, pentru ultimele două perioade consecutive de gestiune precedente, limitele a două din următoarele criterii: – capitalul social – 500,0 mii lei; – total venituri – 10000,0 mii lei; – numărul mediu scriptic al personalului în perioada de gestiune – 100 de persoane. (2) Selectarea societăţilor de audit pentru auditarea situaţiilor financiare anuale se efectuează de către întreprindere conform criteriilor stipulate la alin.(3). Modul de selectare a societăţilor de audit şi termenii de referinţă se stabilesc de Guvern. [...]

61

Obiecții: Limitele stabilite pentru efectuarea auditului obligatoriu a situaţiilor financiare la întreprinderile de stat (art.131 alin.(1)) sunt excesive şi capabile să determine eschivarea întreprinderilor de stat de la o examinare independentă şi obiectivă a situaţiilor sale financiare.

În aceeaşi ordine de idei, alin.(2) al art.131 lasă în competenţa întreprinderii de a-şi selecta societatea de audit pentru efectuarea auditului, în modul şi termenul stabilit de Guvern.

În acest context, atât pct.8, cât şi pct.9 din Hotărârea Guvernului nr.875 din 22.12.2015 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de selectare societăţilor de audit şi termenii de referinţă pentru auditarea situaţiilor financiare anuale ale întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni în care cota statului depăşeşte 50% din capitalul social, nu precizează în mod clar criteriile de evaluare şi selectare a societăţilor de audit, dar şi termenii de referinţă în acest sens, formând astfel, un „gol” în legislaţie susceptibil de a condiţiona un comportament vicios al factorilor de decizie a întreprinderii de stat la acest capitol, manifestat prin conflict de interese și/sau favoritism, delapidarea fondurilor şi/sau a patrimoniului.

Recomandări: Excluderea limitei de efectuare a auditului şi instituirea unui mecanism eficient şi obiectiv de dispunere a auditului, de selectare şi evaluare a societăţilor de audit.

Factori de risc:




• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - conflict de interese și/sau favoritism - delapidarea fondurilor şi/sau a

patrimoniului

12. Art.14

Articolul 14 Încetarea activităţii

Activitatea întreprinderii încetează, în conformitate cu statutul său şi la decizia fondatorului prin reorganizarea sau lichidarea ei. Întreprinderea poate fi lichidată de asemenea de către instanţa judecătorească economică competentă în conformitate cu legislaţia.

Obiecții: Art.14 stabileşte posibilitatea de încetare a activităţii întreprinderii de stat, prin reorganizare sau lichidare, la decizia fondatorului, însă nu instituie criterii clare pentru o asemenea decizie.

Prin urmare, în lipsa reglementării circumstanţelor luării unei astfel de decizii, condiţiilor şi procedurilor de reorganizare sau lichidare a întreprinderii de stat, inclusiv cu trimiterea la legislaţia civilă la acest compartiment, se acordă discreţia exclusivă şi necondiţionată a fondatorului de a opta pentru încetarea activităţii întreprinderii, mărind probabilitatea depăşirii atribuţiilor de serviciu de către acesta, influenţare necorespunzătoare, apariţiei situaţiilor de conflict de interese și/sau favoritism.

Recomandări: Reglementarea, în conţinutul Legii nr.146/1994, a condiţiilor, circumstanţelor şi modalităţii de încetare a activităţii întreprinderii de stat prin reorganizare sau lichidare.

Factori de risc:



• Lipsa/ambiguitatea procedurilor


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depășire a atribuțiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism

62

administrative

- influenţare necorespunzătoare

13. Art.15

Articolul 15 Dispoziţii generale privind dezvăluirea informaţiei

Prevederile prezentului capitol se aplică întreprinderilor care au obligaţia de a efectua auditul rapoartelor financiare anuale conform art.131 din prezenta lege.

Coroborat cu art.16 alin.(1) şi alin.(3)

Articolul 16 Dezvăluirea informaţiei

(1) Întreprinderea are obligaţia să publice raportul său anual pînă în data de 30 mai a anului imediat următor anului de raportare şi să ia măsurile necesare pentru ca raportul să rămînă disponibil publicului pe o perioadă de cel puţin 3 ani pe pagina sa web şi pe pagina autorităţii publice în administrarea căreia ea se află sau care are calitatea de fondator al acesteia. […]

(3) Odată cu publicarea raportului său anual, întreprinderea va publica integral şi raportul de audit.

Obiecții: Prevederile art.15 diminuează transparenţa funcţionării întreprinderii de stat, prin limitarea publicării rapoartelor de activitate şi a celor de audit doar la întreprinderile care au fost obligate şi care au efectuat auditul asupra situaţiei financiare, conjunctură care deţine potenţial coruptibil, or, orice limitare a accesului la informaţia privind activitatea unei entităţi (cu precădere dacă patrimoniul acestei entităţi aparţine statului), sugerează o tentativă de camuflare a unor informaţii faţă de societatea civilă, manifestată prin riscuri generale de corupţie.

Recomandări: Abrogarea art.15 al Legii nr.146/1994, cu instituirea obligaţiei de a publica raportul anual al întreprinderii de stat şi raportul de audit, după caz, pe pagina sa web şi pe pagina autorităţii publice în administrarea căreia ea se află sau care are calitatea de fondator al întreprinderii.

Factori de risc:

• Lipsa/insuficienţa transparenţei funcţionării entităților publice


• Generale

63

II. CADRUL LEGAL CU PRIVIRE LA ÎNTREPRINDERILE MUNICIPALE

2.1. Lista actelor legislative şi normative în domeniu

1. Codul Civil (art.179)

2. Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală

3. Legea nr.435-XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă (art.4)

4. Legea nr.845-XII din 03.01.1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi (art.20)

5. Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

6. Legea nr.523-XIV din 16.07.99 cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale

7. Legea nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali

8. Legea nr.989-XV din 18.04.2002 cu privire la activitatea de evaluare

9. Legea nr.181 din 25.07.2014 finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale

10. Legea nr. 534-XIII din 13.07.95 cu privire la concesiuni

11. Legea nr.179-XVI din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat

12. Legea nr.91-XVI din 05.04.2007 privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor

13. Hotărârea Guvernului nr.387 din 06.06.94 cu privire la aprobarea Regulamentului-model al întreprinderii municipale

14. Legea nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern

64

2.2. Analiza detaliată a factorilor de risc şi a riscurilor de corupţie

Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală

14. Art.14 alin.(2) lit.i); art.29 alin.(1) lit.c); art.80

Articolul 14. Competenţele de bază ale consiliilor locale

(2) Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi stabilite la art.4 al Legii privind descentralizarea administrativă, consiliul local realizează următoarele competenţe: […]

i) decide, în condiţiile legii, înfiinţarea întreprinderilor municipale şi societăţilor comerciale sau participarea la capitalul statutar al societăţilor comerciale.

Articolul 29. Atribuţiile de bază ale primarului

(1) Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat următoarele atribuţii de bază: […]

c) numeşte, stabileşte atribuţiile şi încetează raporturile de serviciu sau de muncă cu şefii de […] întreprinderi municipale din subordinea autorităţii administraţiei publice locale respective, […] conduce şi controlează activitatea acestora, contribuie la formarea şi reciclarea profesională.

Articolul 80. Înfiinţarea de întreprinderi şi societăţi comerciale

Consiliul local poate decide înfiinţarea, în condiţiile legii, a unor întreprinderi municipale şi societăţi comerciale, în scopul executării unor lucrări de interes local, prin utilizarea capitalului statutar constituit din aportul consiliului respectiv şi al altor persoane juridice şi fizice.

Obiecții: Dispoziţiile art.14 alin.(2) lit.i) şi art.80 acordă o competenţă discreţionară autorităţilor administraţiei publice locale (în continuare – AAPL) de a decide şi înfiinţa întreprinderi municipale (în continuare – ÎM) şi societăţi comerciale, în lipsa unor justificări rezonabile atât sub aspectul necesităţii fondării acesteia şi indispensabilităţii serviciilor prestate, precum şi în ceea ce priveşte posibilitatea dotării corespunzătoare a întreprinderilor cu resursele financiare/materiale necesare desfășurării activităților de antreprenoriat.

În acest scop, pentru a determina oportunitatea creării ÎM de către AAPL, inclusiv prin prisma dispunerii de o fundamentare tehnico-economică necesară dotării ÎM, se consideră indicată iniţierea, în acest sens, a unor analize a impactului, studii de fezabilitate/oportunitate avizate pozitiv de către Agenţia Proprietăţii Publice, ca autoritate abilitată să exercite funcţiile de proprietar al proprietăţii publice a statului.

Mai mult, sintagma „în condiţiile legii” se prezintă a fi o normă de trimitere defectuoasă, care creează impresia eronată că condiţiile de înfiinţare a ÎM sunt reglementate într-un act legislativ/normativ concret.

În lipsa unei astfel de condiţionări, se generează riscul înfiinţări unor entităţi ineficiente, prin urmare, existând pericolul utilizării neconforme a fondurilor şi/sau a patrimoniului public.

În aceeaşi ordine de idei, odată creată, ÎM va avea nevoie de un sistem eficient de management care ar asigura o gestiune economică productivă şi conformă interesului public general, or, art.29 alin.(1) lit.c) reglementează în mod deficitar această latură, lăsând spaţiu de manevră AAPL la numirea în funcţie conducătorului ÎM, stabilirea atribuţiilor, dar şi încetarea

65

raporturilor de muncă, cu riscul abuzării de această situaţie, care, pe lângă afectarea interesului economic al fondatorului, poate avea consecinţe negative inclusiv asupra stabilităţii şi siguranţei raporturilor de muncă ale conducătorului ÎM.

De asemenea, legea ar trebui să precizeze expres condiţiile de numire în funcţie a conducătorului întreprinderii (de exemplu, prin concurs public, modalitatea desfăşurării căruia să fie reglementată prin act normativ al Guvernului), criteriile de eligibilitate ale acestuia (inclusiv stabilirea unui plafon minim al experienţei candidatului) şi cazurile de eliberare din funcţie de către fondator.

Recomandarea: Condiţionarea înfiinţării întreprinderii municipale prin justificarea oportunităţii creării şi asigurării dotării acesteia, coordonate cu Agenţia Proprietăţii Publice.

Instituirea şi legiferarea unui mecanism obiectiv de desemnare a conducătorului (administratorului) ÎM, inclusiv cu asigurarea reglementării regulamentului acestui mecanism (de exemplu concurs) prin act normativ al Guvernului (a se vedea recomandarea de la pct.5 la analiza HG nr.387/1994).

Factori de risc:







• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de - corupere activă/corupere pasivă - conflict de interese şi/sau favoritism - influenţare necorespunzătoare - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

15. Art.43 alin.(1) lit.p)

Articolul 43. Competenţele consiliului raional

(1) Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea stabilite la art.4 alin.(2) din Legea privind descentralizarea administrativă, consiliul raional realizează în teritoriul administrat următoarele competenţe de bază: [...]

p) decide sau, după caz, propune înfiinţarea, în condiţiile legii, de instituţii publice şi întreprinderi de interes raional, precum şi participarea la fondarea societăţilor comerciale.

Obiecții: Sintagma „întreprinderi de interes raional” are un sens neclar şi interpretabil, care poate determina confuzii la aplicare, având în vedere că aceasta nu are o definiţie în legislaţie, iar Codul Civil precum şi alte acte legislative în domeniu operează cu noţiunea de „întreprinderi municipale”.

Circumstanţa în cauză poate determina apariția practicilor diverse de interpretare a acestui termen, practici care pot fi și abuzive, prin instituirea şi administrarea unor întreprinderi nereglementate de legislaţie în vigoare, altele decât cele municipale.

Recomandarea: Substituirea sintagmei „întreprinderi de interes raional” cu termenul „întreprinderi municipale”.

66

Factori de risc:


• Utilizarea neuniformă a termenilor


• Generale

16. Art.591 alin.(2); art.592 alin.(2), (3)

Articolul 591. Autorităţile administraţiei publice ale municipiului Bălţi

(2) Organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice ale municipiului Bălţi se reglementează, în mod corespunzător, de prevederile prezentei legi referitoare la autorităţile administraţiei publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, precum şi de prevederile Legii privind statutul municipiului Bălţi.

Articolul 592. Coordonarea activităţii autorităţilor administraţiei publice ale municipiului Bălţi

(2) Consiliul municipal Bălţi realizează, în mod corespunzător, competenţele prevăzute de prezenta lege pentru consiliile locale, precum şi de Legea privind statutul municipiului Bălţi.

(3) Primarul şi viceprimarii municipiului Bălţi exercită, în mod corespunzător, atribuţiile prevăzute de prezenta lege pentru primarii unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi, precum şi de Legea privind statutul municipiului Bălţi.

Obiecții:

Deşi art.591 şi 592 au fost introduse în cuprinsul Legii nr.436/2006 şi au intrat în vigoare la data de 14 decembrie 2012, Legea privind statutul municipiului Bălţi nu poate fi identificată în sistemul actelor legislative al Republicii Moldova, omisiune legislativă capabilă să transpună şi să legalizeze riscuri de corupţie, prin care autorităţile administraţiei publice ale municipiului Bălţi, îşi pot stabili, în mod autonom şi discreţionar, reglementări privind organizarea şi funcţionarea acestora, atribuţii şi competenţe excesive, improprii sau chiar contrare statutului său.

Recomandarea:

Elaborarea şi adoptarea Legii privind statutul municipiului Bălţi, cu legiferarea condiţiilor şi procedurilor la care se face trimitere în art.591 şi 592 din Legea nr.436/2006.

Factori de risc:


• Normă de trimitere defectuoasă




• Generale

• Legalizarea actelor de: - abuz de serviciu - utilizare neconformă a fondurilor și/sau a

patrimoniului - influenţare necorespunzătoare

17. Art.77

Articolul 77. Administrarea bunurilor proprietate a unităţii administrativ-teritoriale

(1) Toate bunurile care aparţin unităţii administrativ-teritoriale sînt supuse inventarierii anuale, iar rapoartele asupra situaţiei lor se prezintă consiliului respectiv.

(2) Bunurile domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale şi instituţiilor publice, concesionate, date în arendă ori în locaţiune, după caz, în temeiul deciziei consiliului local sau raional, în condiţiile legii.

(3) Bunurile domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în

67

administrare, în arendă ori în locaţiune, în condiţiile legii.

(4) Înstrăinarea bunurilor domeniului privat al satului (comunei), oraşului (municipiului), raionului, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor dintr-un domeniu în altul, renunţarea la drepturi sau recunoaşterea de drepturi şi obligaţii se fac prin decizie a consiliului local sau raional, în temeiul expertizei.

(5) Înstrăinarea, concesionarea, darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor proprietate a unităţii administrativ-teritoriale se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii, cu excepţia cazurilor stabilite expres prin lege.

Obiecții: Articolul 77 cuprinde o serie de norme de trimitere şi de blanchetă defectuoase, caracterizate prin utilizarea sintagmelor „în condiţiile legii”, „stabilite expres prin lege”, fără a concretiza actul legislativ, acesta fiind dificil de stabilit, circumstanţă care poate condiţiona derogări şi interpretări favorabile anumitor conjuncturi.

Cu referire la art.77 alin.(1) se remarcă instituirea obligaţiei de inventariere anuală a bunurilor proprietate a unităţii administrativ-teritoriale, însă fără a stabili un mecanism clar în acest sens sau a face trimitere la actul determinat sau determinabil privind această procedură.

Se menţionează că art.101 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, de asemenea, indică asupra cerinţei de inventariere şi delimitare a bunurilor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale şi efectuării listelor de inventariere, în modul şi în termenele stabilite de Guvern.

La o analiză a acestui aspect, se constată că un astfel de act normativ al Guvernului nu poate fi definit, respectiv, procedura de inventariere a bunurilor proprietate publică rămânând fără acoperire normativă.

Disfuncţionalitatea în cauză a fost constatată şi de Hotărîrea Curţii de Conturi nr.21 din 08.04.2014, car rezultat al auditului conformităţii administrării fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale pe anul 2013, prin care s-a sesizat că „neasigurarea delimitării și contabilizării distincte a patrimoniului public aflat în gestiunea ÎM reprezintă urmări ale ignorării de către AAPL a prevederilor art.101 și art.11 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind inventarierea bunurilor proprietate publică și delimitarea acestora pe domenii (public/privat)”, prin urmare, depistând lipsa actelor de inventariere sau necuprinderea în operațiunea de inventariere a tuturor elementelor patrimoniale, precum și ne(re)evaluarea corespunzătoare a activelor fixe în vederea înregistrării conforme în evidență a valorii acestora.

În sensul dat, Curtea de Conturi a constatat că această deficienţă legislativă conduce la neefectuarea inventarierii şi delimitării bunurilor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale (cu prioritate bunurile imobile), iar în consecinţă nu pot fi înregistrate drepturile asupra acestora, precizând că „AAPL şi ÎM fondate de acestea nu au asigurat înregistrarea în registrul cadastral a dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile, transmise în gestiune întreprinderilor, ceea ce a determinat pierderea drepturilor de proprietate asupra unor bunuri imobile şi menținerea riscului de pierdere a altor proprietăți”.

Totodată, se menţionează că Ordinul Ministerului Finanţelor nr.60 din 29.05.2012 cu privire la aprobarea Regulamentului privind inventarierea stabileşte doar reguli de efectuare a inventarierii elementelor de activ şi datorii, inclusiv pentru ÎM, în conformitate cu prevederile Legii contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007.

În acelaşi context, art.77 alin.(4) precizează că înstrăinarea bunurilor domeniului privat, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor dintr-un domeniu în altul, renunţarea la drepturi sau recunoaşterea de drepturi şi obligaţii, se fac „în temeiul expertizei”,

68

sintagmă ambiguă şi interpretabilă, susceptibilă de a lăsa la latitudinea arbitrară a AAPL stabilirea tipului, persoanei/entităţii responsabile, modalităţii şi termenului de efectuare, precum şi interpretare a rezultatelor expertizei specificate.

Recomandări: Concretizarea, în toate cazurile, a actului legislativ/normativ la care se face trimitere.

Elaborarea şi aprobarea actului normativ în temeiul căruia are loc inventarierea bunurilor proprietate a unităţii administrativ-teritoriale.

Precizarea tipului, persoanei/entităţii responsabile, modalităţii şi termenului de efectuare, precum şi interpretare a rezultatelor expertizei menţionate la art.77 alin.(4).

Factori de risc:





• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - depăşirea atribuţiilor de serviciu - utilizare neconformă a fondurilor şi/sau

a patrimoniului

Hotărârea Guvernului nr.387 din 06.06.94 cu privire la aprobarea Regulamentului-model al întreprinderii municipale

1. Conţinutul Regulamentului-model al întreprinderii municipale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.387/1994

Obiecții: Referinţa de reglementare a Regulamentului-model al întreprinderii municipale (în continuare – Regulament) se caracterizează a fi una depăşită, având în vedere că prevederile care au stat la baza aprobării Regulamentului sunt abrogate şi, respectiv, nevalabile, după cum urmează: Legea cu privire la proprietate (abrogată la 30.03.2007), Legea cu privire la bazele autoadministrării locale (abrogată la 07.12.1994) şi Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi (reglementarea unor elemente esenţiale, cum ar fi, înregistrarea, suspendarea/reluarea activităţii, reorganizarea şi procedura de lichidare a întreprinderii făcând trimitere la Legea nr.1265-XIV din 5 octombrie 2000 cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor (abrogată la 30.05.2008).

Totodată, Regulamentul conţine o serie de norme de trimitere şi de blanchetă defectuoase cu potenţial de acordare a competenţelor discreţionare consiliului local atât la fondarea acesteia, la desfăşurarea activităţii (modul de repartizare a venitului (profitului net) şi de acoperire a pierderilor, inclusiv defalcările la bugetul AAPL; competenţele organelor administrative şi de control, consiliului director), cât şi la modul de reorganizare şi lichidare a întreprinderii.

Pornind de la aspectele evaluate aferente mecanismului de gestionare a patrimoniului ÎM, în cadrul procesului de analiză operaţională a Regulamentului ÎM, se remarcă caracterul lacunar al reglementărilor privind modalitatea de repartizare a profitului şi de acoperire a pierderilor, fără a condiţiona acoperirea prioritară a pierderilor întreprinderii şi efectuarea defalcărilor în bugetul de stat, precum şi în lipsa unor coordonări în acest sens cu fondatorul (cu titlu de exemplu pot servi cazurile în care ÎM pot acorda mijloace financiare în calitate de sponsorizări unor terţe persoane, fără acordul fondatorului, chiar dacă aceasta înregistrează pierderi).

Astfel, în preambul, Regulamentul menţionează că „Regulamentul-model al întreprinderii municipale […] determină principiile de activitate şi modul de constituire , reorganizare şi lichidare a întreprinderii municipale”.

69

Totuşi, pct.10 din Regulament stipulează că „Statutul întreprinderii (n.a. care este aprobat de fondator/fondatori) trebuie să includă următoarele date: […] 6) principiile de instituire şi activitate a organelor administrative şi de control ale întreprinderii, competenţele lor; 61) componenţa, atribuţiile şi modul de funcţionare a consiliului director al întreprinderii în cazul mai multor fondatori; 7) modul de reorganizare şi lichidare a întreprinderii. În statut pot fi incluse, de asemenea, şi alte prevederi care să specifice particularităţile activităţii întreprinderii şi care nu vor contraveni legislaţiei, altor acte normative şi guvernamentale”.

În conformitate cu prevederile pct.16 din Regulament „Administrarea întreprinderii este efectuată, în conformitate cu statutul ei, de către conducătorul (managerul) acesteia (in continuare – conducătorul), pe care îl numeşte şi eliberează din funcţie fondatorul”.

Pct.33 din Regulament stabileşte că „Întreprinderea se reorganizează şi se dizolvă în temeiul deciziei fondatorului/fondatorilor sau în temeiul hotărîrii instanţei de judecată în conformitate cu prevederile Codului civil al Republicii Moldova, Legii insolvabilităţii, altor acte legislative şi normative în domeniul reorganizării şi lichidării întreprinderilor”.

Prin urmare, Regulamentul legiferează în mod deficitar modul şi principiile de constituire şi activitate a ÎM, acordând, în mare parte, această prerogativă fondatorului, care deţine potenţa de a lua decizii unilaterale în privinţa aspectelor enumerate.

Cu referire la modul de constituire a ÎM, se remarcă faptul că aceasta nu este precedată de obligativitatea efectuării unor studii de oportunitate şi analize preliminare pentru a stabili necesitatea înfiinţării acesteia, conjunctură menţionată în pct.1 la evaluarea Legii nr.436/2006.

Administrarea întreprinderii, de asemenea, este reglementată lacunar, fiind atribuită conducătorului în baza „contractului de management”, dispoziţiile-tip ale căruia nu sunt fixate în cadrul legal-normativ.

În acelaşi context, Regulamentul nu legiferează un mecanism eficient de supraveghere şi control asupra activităţii ÎM, precizând doar în pct.10 subpct.6) că astfel de organe urmează a fi stabilite în statutul întreprinderii.

În procesul de analiză a factorilor de risc a cadrului legal, ce reglementează activitatea ÎM, s-a constatat un „vid legislativ” la aspectul de aplicare a art.41 „Sistemul de control intern şi auditul intern” din Legea contabilităţii nr.113/27.04.2007. În contextul activităţii desfăşurate, factorul de risc se referă la domeniul de aplicare: persoane juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător.

Problema constă în lipsa de mecanisme/standarde naţionale de control intern aplicabile sectorului privat, în special în activitatea agenţilor economici, care, pe baza proprietăţii municipale transmise în gestiune, desfăşoară activitate de antreprenoriat. Corespunzător, art.2 „Domeniul de aplicare” din Legea nr.229/23.09.2010 privind controlul financiar public intern este interpretabil şi nu acoperă subiecţii expuşi evaluării. Acest aspect generează organizarea şi implementarea deficitară a Sistemului de Control Intern (SCI) în cadrul ÎS/ÎM şi SA cu capital integral (majoritar) de stat, sistem instituit prin lege inclusiv cu scopul de asigurare a integrităţii activelor, de prevenire şi descoperire a cauzelor de fraudă asupra raportărilor financiare şi deturnări de active.

Prin urmare, lipsa reglementării unui sistem eficient de control intern, organizat de managerul ÎM, generează riscul unei administrări defectuoase a proprietăţii publice în cadrul întreprinderii, dar şi a unei gestionări frauduloase a activelor ÎM.

De asemenea, Curtea de Conturi a mai stabilit că „Lipsa procedurilor de control intern suficiente și nivelul necorespunzător al disciplinei financiare au contribuit la formarea datoriilor debitoare

70

cu termen de prescripție expirat”.

În acelaşi context, Regulamentul face referire, în pct.30, la „comisia de revizie (de cenzori)”, menţionând că „Controlul asupra activităţi financiare şi economice a întreprinderii este exercitat de fondator. Activitatea financiară şi economică a întreprinderii este verificată sistematic de către comisia de revizie (de cenzori) sau revizorul (cenzorul) întreprinderii şi prin efectuarea auditului situaţiilor financiare în baza unui contract de audit încheiat cu o societate de audit”, însă fără a determina expres modalitatea de constituire, desfăşurare a activităţii comisiei de cenzori, periodicitatea şi termenele efectuării controlului, precum şi procedura de selectare a societăţii de audit, etc.

Regulamentul mai stabileşte, în pct.31, că „Controlul activităţii întreprinderii este efectuat, în limitele competenţelor ce le sînt atribuite prin lege, de către organele administraţiei de stat abilitate cu funcţii generale sau speciale de control – financiare, fiscale, bancare, precum şi de către alte structuri de stat”.

În sensul dat, se consideră oportun de menţionat, cu referire la tipurile de control asupra activităţii ÎM, că Legea nr.436/2006 precizează controlul administrativ, de legalitate şi de oportunitate asupra activităţii şi deciziilor AAPL, una dintre aceste deicizii fiind cea de constituire a ÎM. Cu toate acestea, Curtea de Conturi a menţionat, în Hotărârea nr.21 din 08.04.2014 că „Administrarea defectuoasă a proprietăţii publice în cadrul ÎM nu a fost reclamată nici de Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, responsabile de controlul administrativ asupra relevanței actelor aprobate de AAPL, inclusiv în sfera gestiunii fondurilor publice de către ÎM”, precum şi faptul că, „pe parcursul mai multor ani, fondatorii (cu excepţia autorităților din mun.Chişinău) nu s-au preocupat de monitorizarea respectării prescripţiilor menţionate, în consecinţă nefiind efectuate reviziile de rigoare”, prezumând ineficienţa unor astfel de controale.

Se remarcă faptul că legea condiţionează desfăşurarea controalelor la ÎM, de exemplu, conform Hotărârii Guvernului nr.1026 din 02.11.2010 privind organizarea activităţii de inspectare financiară, controalele financiare se efectuează în baza ordonanţelor emise în cadrul desfăşurării urmăririi penale, petiţiilor sau solicitării unor autorităţi, prin urmare, aceste inspectări nu au o periodicitate stabilă şi certă.

Totodată, în scopul consolidării disciplinei financiare şi de sporire a eficienţei utilizării patrimoniului public, Hotărârea Guvernului nr.875 din 21.10.2014 pentru aprobarea Regulamentului privind monitoringul financiar al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, stipulează că monitoringul financiar al activităţii ÎM se efectuează de către autorităţile administraţiei publice locale, respectiv, de către fondator, în baza procesului de selectare, prelucrare şi analiză a indicatorilor activităţii economico-financiare a întreprinderilor, iar rezultatele monitoringului financiar al activităţii întreprinderilor municipale pot fi utilizate la elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

La o analiză a Regulamentului prenotat se constată că acesta conţine prevederi generale, în lipsa termenelor de prezentare a informațiilor necesare monitoringului, responsabilizării AAPL în vederea stabilirii indicatorilor și evaluării acestora, neincluderea în monitoringul financiar a ÎM cu capital de stat mai mic de 50%, ceea ce nu asigură evaluarea și deținerea datelor, analizelor, evoluțiilor și riscurilor posibile rezultate din activitatea economico-financiară a acestora. Concluzionând, denotă că Hotărârea Guvernului nr.845/2014 conţine reglementări cu caracter general, care nu stabilesc exhaustiv responsabilitățile la toate etapele de realizare a monitoringului financiar.

În acelaşi context, se atestă lipsa prevederilor sub aspectul transparenţei activităţii ÎM, lipsind

71

norme privind raportarea rezultatelor ÎM publice şi publicitatea acestora, având în vedere specificul formării capitalului social şi dotarea acesteia de la bugetul AAPL.

Pe lângă aceasta, Regulamentul omite stabilirea sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea dispoziţiilor acestuia, astfel apare riscul că subiecţii acestuia vor conștientiza impunitatea lor pentru abuzurile săvîrșite în procesul de aplicare Regulamentului, ceea ce va perpetua săvîrșirea abuzurilor în cauză.

Această carență face ca normele Regulamentului să aibă un caracter declarativ, ducând la imposibilitatea aplicării practice a acestor prevederi și, prin urmare, la responsabilizarea insuficientă a subiecţilor pentru respectarea prevederilor acestuia.

În cele din urmă se remarcă faptul că prevederile Regulamentului nu vizează nici categoria de răspundere aplicabilă, care trebuie să corespundă unor articole concrete, corespondente şi aplicabile din Codul penal/Contravenţional.

Circumstanţele descrise mai sus ar putea duce la instituirea unor practici vicioase de constituire şi activitate a întreprinderilor municipale, cu crearea condiţiilor favorabile de depăşire a atribuţiilor de serviciu, utilizare neconformă a fondurilor şi/sau a patrimoniului şi de apariţie a situaţiilor de conflict de interese.

Recomandări: Ajustarea referinţelor la actele legislative/normative care servesc temei pentru reglementarea Regulamentului ÎM.

Aprobarea proceselor standardizate aferente activităților de antreprenoriat în cadrul ÎM și procedurilor de rigoare, precum și implementarea sistemului de control intern şi extern pentru asigurarea disciplinei corporative, manageriale și financiare, inclusiv obligaţia de obţinere a acordului fondatorului în cazul sponsorizărilor unor persoane terţe de către ÎM, mai ales în situaţiile când acestea înregistrează pierderi.

Legiferarea expresă, sau trimiterea la acte legislative/normative concrete şi pertinente, a procedurii obiective şi eficiente de constituire, desfăşurare a activităţii, repartizare a profitului (cu prioritatea acoperirii pierderilor şi defalcărilor la buget), reorganizare şi lichidare a întreprinderii municipale.

Instituirea unui mecanism productiv de control intern, în conformitate cu prevederile Legii nr.229/2010, şi extern (inclusiv auditul obligatoriu) asupra activităţii ÎM, precum şi stabilirea sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor Regulamentului.

Factori de risc:






• Lipsa unor termene concrete




• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - depăşire a atribuţiilor de serviciu - conflict de interese şi/sau favoritism - trafic de influenţă - utilizare neconformă a fondurilor

şi/sau a patrimoniului - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului

72



2. Pct.6

Întreprinderea este fondată şi dotată cu bunuri de către fondator/fondatori. În cazurile cînd pentru crearea şi activitatea întreprinderii sînt necesare terenuri sau alte resurse naturale, decizia privind crearea întreprinderii poate fi adoptată numai dacă fondatorul prezintă avizul pozitiv al organului teritorial de expertiză ecologică.

Obiecții: Norma prenotată deţine caracter ambiguu şi interpretabil pasibil de a determina abuzuri la aplicare. Astfel, nu este clar cui fondatorul prezintă avizul pozitiv de expertiză ecologică, în calitate de act de conformitate (condiţie impusă pentru a crea ÎM în cazul în care sunt necesare terenuri sau alte resurse naturale), în situaţia în care, decizia privind constituirea ÎM tot de către fondator este adoptată.

Recomandări: Revizuirea pct.6 din Regulament în vederea excluderii caracterului ambiguu al acestuia.

Factori de risc:



• Generale

3. Pct.8 şi 9

8. Întreprinderea se înregistrează, în modul stabilit, de către Î.S. “Camera Înregistrării de Stat”.

9. Pentru înregistrarea întreprinderii se vor prezenta următoarele documente de constituire: decizia fondatorului/fondatorilor privind înfiinţarea întreprinderii, statutul întreprinderii aprobat de fondator/fondatori, contractul de constituire – în cazul mai multor fondatori.

Obiecții: Prevederile pct.8 şi 9 din Regulament sunt depăşite şi incompatibile cu prevederile Legii nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, care stipulează, în art.35 alin.(1) că „Înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi fizice prevăzute la art.3 se efectuează de către Agenţia Servicii Publice prin structurile sale teritoriale” şi în art.7 alin.(1) că „Pentru înregistrarea de stat a persoanei juridice se depun următoarele documente: a) cererea de înregistrare, conform modelului aprobat de organul înregistrării de stat; b) hotărîrea de constituire şi actele de constituire ale persoanei juridice, în funcţie de forma juridică de organizare, în două exemplare; c) avizul Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare – pentru societăţile de asigurare, fondurile nestatale de pensii şi asociaţiile de economii şi împrumut; d) documentul ce confirmă achitarea taxei de înregistrare”.

Recomandări: Ajustarea prevederilor pct.8 şi 9 la prevederile Legii nr.220/2007.

Factori de risc:




• Generale

4. Pct.11, 13, 14, 15

11. Bunurile unităţii/unităţilor administrativ-teritoriale pe care fondatorul/fondatorii le-a/au transmis întreprinderii aparţin acesteia numai în limitele dreptului gestiunii lor economice.

13. Întreprinderea îşi poate înstrăina fondurile fixe (clădirile, construcţiile, utilajele, mijloacele

73

de transport şi alte valori materiale) numai în baza deciziei fondatorului, cu excepţia cazurilor cînd în statutul întreprinderii nu se prevede altceva.

14. Patrimoniul întreprinderii se formează din următoarele surse:

cotele băneşti şi materialele fondatorului (capitalul social); […]

15. Pentru obligaţiile sale întreprinderea poartă răspundere cu întreg patrimoniul său. […]

Obiecții: Din conţinutul dispoziţiilor sus-citate denotă că bunurile unităţii administrativ teritoriale care formează aportul la capitalul social al ÎM sunt date acesteia doar în gestiune economică, totuşi, prevederile menţionate supra pot determina o interpretare eronată pasibilă de repercusiuni nefavorabile asupra patrimoniului public al unităţilor administrativ-teritoriale.

Astfel, potrivit pct.14 din Regulament aportul patrimonial al AAPL la capitalul social al ÎM constituie unul din componentele patrimoniului acesteia din urmă, cu care, în caz de necesitate, conform pct.15, răspunde pentru obligaţiile sale, prin urmare bunurile domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale devin vulnerabile sub aspectul urmăririi acestora de către creditori.

În aceste condiţii, bunurile domeniului public care fac parte din patrimoniul ÎM, vor putea fi sechestrate, ridicate şi chiar înstrăinate, respectiv, încălcându-se principiul consacrat de art.296 alin.(4) Cod Civil, conform căruia bunurile domeniului public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.

Cu titlu de exemplu al interpretării eronate a acestui concept serveşte Decizia consiliului municipal Bălţi nr.16/23 din 24.12.2012 „Cu privire la aprobarea Regulamentului privind modul de posesiune, de folosinţă şi de dispoziţie asupra Patrimoniului proprietate municipală pe teritoriul municipiului Bălţi”, prin care, gestiunea economică prevăzută în pct.11 din Regulament este definită ca „dreptul întreprinderii municipale la posesia, folosinţa şi dispoziţia bunurilor Proprietarului public în limitele stabilite de lege sau de alte acte juridice. La aceasta bunurile acestei întreprinderi aparţin în întregime Proprietarului-Fondatorului şi nu se divizează în «părţi», «cote părţi» sau «cote de participare» ale angajaţilor sau «colectivului de muncă»”.

Deci, pe de o parte, se menţionează că bunurile „proprietarului public” rămân în proprietatea acestuia, pe de altă parte, însă, se specifică că bunurile sunt atribuite ÎM cu drept de dispoziţie, or, conform doctrinei dreptului civil, dreptul de dispoziţie este un atribut al dreptului de proprietate, care constă în posibilitatea titularului acestuia de a hotărî cum socoteşte de cuviinţă asupra destinaţiei şi însăşi existenţei bunului care îi aparţine, săvârşind fie fapte materiale; consumarea, modificarea sau chiar distrugerea acestuia, fie acte juridice de grevare sau înstrăinare.

Mai mult, conform art.315 alin.(1) al Codului Civil „Proprietarul are drept de posesiune, de folosinţă şi de dispoziţie asupra bunului”.

De asemenea, pct.13 din Regulament conţine o dispoziţie discreţionară pentru factorii de decizie din cadrul ÎM, transpusă prin sintagma „cu excepţia cazurilor cînd în statutul întreprinderii nu se prevede altceva”, acordând prerogativa acestora de a decide privind înstrăinarea fondurilor întreprinderii, în cazul în care statutul oferă o astfel de posibilitate, în lipsa coordonării cu fondatorul, ceea ce poate conduce la abuzuri şi depăşirea atribuţiilor de serviciu.

Recomandări: Definirea noţiunii de „gestiune economică”.

Excluderea, din pct.13, a sintagmei „cu excepţia cazurilor cînd în statutul întreprinderii nu se

74

prevede altceva”.

Suplinirea dispoziţiei pct.15 cu fraza „cu excepţia bunurilor transmise în gestiune economică de către fondator”.

Factori de risc:






• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - abuz de serviciu - depăşirea atribuţiilor de serviciu - utilizare neconformă a fondurilor și/sau


patrimoniului

5. Pct.16, 17, 21 şi 22

16. Administrarea întreprinderii este efectuată, în conformitate cu statutul ei, de către conducătorul (managerul) acesteia (in continuare – conducătorul), pe care îl numeşte şi eliberează din funcţie fondatorul. În caz de necesitate şi în cazul mai multor fondatori, în structura administrativă a întreprinderii va fi inclus consiliul director.

17. Angajarea (desemnarea în funcţie) a conducătorului fondatorul o legalizează printr-un contract de management. În cazul mai multor fondatori, contractul de management se încheie între consiliul director şi conducătorul respectiv.

21. Conducătorul poate fi eliberat din funcţie înainte de expirarea termenului contractului potrivit temeiurilor prevăzute în contract sau de lege.

22. Relaţiile conducătorului sau consiliului-director al întreprinderii cu salariaţii acesteia se reglementează conform legislaţiei în vigoare, contractului colectiv şi contractelor de muncă individuale.

Obiecții: Prim-plan se evidenţiază norma pct.16 care atribuie fondatorului competenţa de a numi şi elibera în/din funcţie conducătorul (managerul), însă nu impune criterii clare în acest sens, determinând, astfel, riscuri multiple de corupţie, precum şi pericolul instituirii unui management defectuos al întreprinderii şi, în consecinţă, o activitate ineficientă a acesteia.

De asemenea, pct.21 conţine atât o normă de trimitere defectuoasă (temeiuri prevăzute de lege), cât şi o competenţă discreţionară a fondatorului de a elibera din funcţie conducătorul ÎM, în lipsa unor repere concrete şi exhaustive.

Totodată, pct.16 din Regulament include menţiuni privind „consiliul director”, însă nu reglementează detaliat acest aspect, lăsând un vid regulator care poate determina instituirea unui mecanism departamental vicios la constituirea şi activitatea acestor consilii.

Astfel, Regulamentul ar trebui să precizeze expres condiţiile de numire în funcţie a conducătorului întreprinderii (de exemplu, prin concurs public, modalitatea desfăşurării căruia să fie reglementată prin act normativ al Guvernului), criteriile de eligibilitate ale acestuia (inclusiv stabilirea unui plafon minim al experienţei candidatului) şi cazurile de eliberare din funcţie a administratorului de către fondator.

În aceeaşi ordine de idei, pct.17 şi 22 din Regulament legiferează într-un mod lacunar şi obscur atât raporturile dintre fondator şi conducătorul ÎM, cât şi relaţiile conducătorului cu ceilalţi

75

angajaţi ai ÎM, creând potenţialitate discreţionară la desfăşurarea relaţiilor în cauză.

Recomandări: Instituirea şi legiferarea, în conţinutul Regulamentului analizat, a unui mecanism obiectiv de numire în funcţie a conducătorului întreprinderii, stabilirea răspunderii acestuia, modalităţilor de eliberare din funcţie, a modalităţii de constituire şi activitate a consiliului director, inclusiv cu asigurarea reglementării acestor mecanisme prin act normativ al Guvernului.

Precizarea actului legislativ/normativ în baza căruia se vor desfăşura relaţiile conducătorului sau consiliului-director al întreprinderii cu salariaţii acesteia, precum şi condiţiile de salarizare.

Elaborarea şi aprobarea, prin act normativ la Guvernului al clauzelor contractuale standard ale contractului încheiat între fondator şi conducătorul ÎM, cu includerea tuturor componentelor relevante în acest sens (condiţii de muncă şi salarizare în concordanţă cu performanţele economico-financiare ale întreprinderii, limita competenţelor, etc.).

Factori de risc:








• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - trafic de influenţă - abuz de serviciu - depăşire a atribuţiilor de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - influențare necorespunzătoare

Legea nr.179-XVI din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat

1. Art.34 alin.(3)

Articolul 34. Garanţiile pentru partenerul public

(3) Pînă la realizarea integrală a contractului de parteneriat public-privat, partenerul privat nu este în drept să înstrăineze, să pună în gaj ori să dispună în orice alt mod de obiectul parteneriatului public-privat fără acordul partenerului public.

Obiecții:

Norma prenotată se află în situaţie de incompatibilitate cu prevederile art.17 din Legea nr.534-XIII din 13.07.95 cu privire la concesiuni, care stipulează că „Transmiterea integrală sau parţială de către concesionar a obiectului concesiunii unor terţi este interzisă”.

Astfel, deşi condiţionat, Legea nr.179/2008 prevede posibilitatea transmiterii dreptului de dispunere asupra obiectului parteneriatului public-privat, concesiunea fiind una dintre formele contractuale de realizare a parteneriatului public-privat, potrivit art.18 alin.(1) lit.d) din aceeaşi lege.

Totuşi, Legea nr.534/1995 interzice efectuarea unor astfel de acţiuni sub orice formă, înfiinţându-se, astfel, un conflict de norme generator de riscuri esenţiale de corupţie care creează premise pentru alegerea subiectivă și abuzivă a normei „convenabile” care se va aplica într-o situație concretă, şi, în acest mod, contribuind la o eventuală utilizare neconformă a patrimoniului public, sau chiar delapidare.

76

Reiterând, se atestă că dispoziţia art.34 alin.(3) din Legea nr.179/2008 este una abuzivă care ar permite partenerului privat, chiar şi cu acordul partenerului public să dispună, la propria voinţă, de obiectul parteneriatului, inclusiv de bunuri/servicii publice, cu riscul de a-l gaja sau înstrăina.


Legea nr.179/2008

art.34 alin.(3)

Pînă la realizarea integrală a contractului de parteneriat public-privat, partenerul privat nu este în drept să înstrăineze, să pună în gaj ori să dispună în orice alt mod de obiectul parteneriatului public-privat fără acordul partenerului public.

Legea nr.534/1995

art.17

Transmiterea integrală sau parţială de către concesionar a obiectului concesiunii unor terţi este interzisă.

Recomandări:

Excluderea, din conţinutul art.34 alin.(3) al Legii nr.179/2008 a cuvintelor „fără acordul partenerului public”.

Factori de risc:


• Atribuții excesive, improprii sau contrare statutului entității


• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - corupere activă/pasivă - depășire a atribuțiilor de serviciu - abuz de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism - utilizare neconformă a fondurilor

și/sau a patrimoniului - delapidarea fondurilor și/sau a

patrimoniului

Legea nr.523-XIV din 16.07.99 cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale

1. Art.13

Articolul 13. Evidenţa proprietăţii publice a unităţilor administrativ-teritoriale

Evidenţa proprietăţii publice a unităţilor administrativ-teritoriale se ţine în contabilitate, în mod distinct, conform normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor şi aprobate de Guvern.

77

Obiecții:

Această prevedere reprezintă o normă de trimitere defectuoasă, deoarece în lista actelor normative ale Guvernului nu se regăsesc astfel de norme metodologice, circumstanţă care poate genera incoerenţe în asigurarea evidenţei autentice a valorilor patrimoniale ale unităţilor administrativ-teritoriale, or, în lipsa unei proceduri unificate, implementarea art.13 din Legea nr.523/1999 în mod inevitabil va determina iniţierea unor mecanisme parţiale şi incomplete, care ar submina procesul de contabilizare conformă a bunurilor primite în gestiune de către ÎM şi, în consecinţă, ar facilita acte de corupţie.

Recomandări:

Elaborarea şi aprobarea normelor metodologice prevăzute în art.13 din Legea nr.523/1999.

Factori de risc:





• Generale

Legea nr.136 din 17.06.2016 privind statutul municipiului Chişinău

Art.6 alin.(5)

Articolul 6. Competenţele consiliului municipal

(5) În scopul organizării şi administrării în comun a domeniilor de activitate, conform atribuţiilor prevăzute de prezenta lege, consiliul municipal şi primarul general formează împreună, pe bază paritară, următoarele comisii: […] comisia pentru desemnarea reprezentanţilor şi a membrilor consiliilor de administrare în societăţile pe acţiuni etc. […]

Obiecții:

Norma prenotată se află în situaţie de incompatibilitate cu prevederile art.14 alin.(2) lit.w) şi w1) din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, sub aspectul instituirii comisiei pentru desemnarea reprezentanţilor în societăţile comerciale, întreprinderi municipale.

Astfel, art.14 alin.(2) lit.w) şi w1) din Legea nr.436/2006 stipulează că „Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi stabilite la art.4 al Legii privind descentralizarea administrativă, consiliul local realizează următoarele competenţe: […] w) […] formează, din rîndul membrilor săi, în funcţie de specificul şi necesităţile locale, comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, modifică componenţa acestora; w1) formează comisii administrative conform legislaţiei în vigoare […]”.

Prin urmare, incertitudinea rezidă în lipsa de claritate privind organul responsabil de instituirea şi formarea comisiilor menţionate (în speţă – comisia pentru desemnarea reprezentanţilor municipiului în ÎM), fie această decizie este luată de către consiliul municipal Chişinău (conform Legii nr.436/2006), fie de către consiliul municipal împreună cu primarul general (potrivit Legii nr.136/2016), conjunctură susceptibilă de a determina disfuncţionalităţi organizaţionale şi riscuri de corupţie la implementarea acestei proceduri.

78


Legea nr.436

art.14 alin.(2) lit.w) şi w1)

Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi […], consiliul local realizează următoarele competenţe:

w) […[ formează, din rîndul membrilor săi […], comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, modifică componenţa acestora;

w1) formează comisii administrative conform legislaţiei în vigoare.

Legea nr.136

art.6 alin.(5)

(5) În scopul organizării şi administrării în comun a domeniilor de activitate, conform atribuţiilor prevăzute de prezenta lege, consiliul municipal şi primarul general formează împreună, pe bază paritară, următoarele comisii: […] comisia pentru desemnarea reprezentanţilor şi a membrilor consiliilor de administrare în societăţile pe acţiuni etc.

Recomandarea: Excluderea conflictului de norme identificat, cu precizarea organului abilitat de a forma comisia pentru desemnarea reprezentanţilor municipiului în ÎM.

Factori de risc:



• Generale

• Încurajarea sau facilitarea actelor de: - abuz de serviciu - conflict de interese și/sau favoritism

raport de evaluare a cadrului legal cu privire la ...totodată, art. alin.() al legii nr. ì/ î ì...

Documents