JOCUL INTERPRETĂRILOR

Abordarea funcţiilor conducerii ajută la înţelegerea conţinutului procesului de conducere şi dă răspuns la întrebarea „ce înseamnă a conduce?”. Continuarea interpretării verbului ”a conduce” trebuie asociată celei de clarificare a „subiecţilor” supuşi conducerii în sistemul public. În acest sens, vom defini subiecţii prin: administraţie publică, autorităţi ale administraţiei publice, instituţii publice, întreprinderi publice.

Management public

Termenul de management1 îl întâlnim ca traducere a substantivului anglo-saxon echivalent şi, uneori ca un sinonim al cuvântului „gestiune”. Această interpretare este limitativă, deoarece gestiunea este acţiunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei, iar managementul, în accepţiunea aceleiaşi surse2

bibliografice, este ansamblul activităţilor de organizare şi conducere în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice. Termenul de gestiune3, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti dintr-o societate comercială sau instituţie, trebuie diferenţiat, cel puţin din punctul de vedere al conţinutului activităţilor, de termenul de management. Termenul de management4, în care regăsim ansamblul activităţilor de organizare şi conducere, în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor, a sistemului, apreciem că îl include şi pe cel de gestiune, indiferent de definiţia dată celui din urmă.

1 A se vedea Matei, L., (2006), Management public, Ediţia a II-a, Ed. Economică, Bucureşti, cap.1.2 (1986), Mic dicţionar enciclopedic, ed.a III-a, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, p.724, 1031.3 Idem 2, p.724, Popa, E., (1999), Autonomia locală în România, Ed. All Beck,Bucureşti, p.85.4 Idem 2, p.1031.

PROCESE EVOLUTIVE ALE MANAGEMENTULUI PUBLICPartea I

1

I

1.1.

S-a observat că, într-adevăr, „gestiunea“ şi „managementul“ sunt noţiuni distincte şi complementare: prima se leagă de funcţii şi tehnici (permiţând combinarea diferitelor tipuri de mijloace), a doua se sprijină pe procese, privind toate profesiile din organizaţie. „Managementul nu este suma instrumentelor moderne de gestiune: este punerea în perspectivă strategică a acestor instrumente”5. De obicei, apar confuzii în definirea managementului:6

limitarea sensului de „management” la noţiunea de organizare a sarcinilor dintr-o întreprindere;

asimilarea termenului în ideea de încadrare şi, în special, la cei încadraţi, la nivel de conducere eliminând ansamblul proceselor;

asocierea cu obiectivul profitului şi cu finalităţile lucrative, fapt ce conduce la examinarea conceptului de performanţă în organizaţiile publice.

Chiar dacă este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un neologism. Englezii în secolul al XIV-lea au folosit cuvintele „manage“ şi „management“. Iniţial, termenul a fost întâlnit în sfera sportivă, mai târziu în domeniul artei operative şi în ştiinţa militară cu scopul pregătirii unităţii militare pentru a obţine o victorie în bătălie. Conceptul de management nu este întâlnit în secolele XVIII şi XIX în domeniul economic, când activitatea economică reprezenta un proces de prospectare, producţie şi desfacere7, dar îl întâlnim în domeniul administraţiei publice, cu accent în problemele serviciilor poliţiei, problemele navale şi militare, în sfera politicului şi a ziaristicii (sec. al XIX-lea). Ultimele şase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de management în toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscând elemente de definire proprii şcolilor de management. Pot fi identificate o mulţime de definiţii ale managementului, dar următoarele considerăm că reprezintă puncte de referinţă în teoria managementului. „În sensul larg al cuvântului, din punct de vedere social, managementul este o tehnică sau o metodă dezvoltată datorată tendinţei proprii omului de a se constitui în grupuri“.8

5 Santo, (1993), V.M.,Verrier P.E., Le management publique, Coll. „Que sais-je?“, PUF.6 Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du changement, Edition d`Organisation.7 Petrescu, I., (1991), Management, Editura Holding Reporter, Bucureşti, p. 9.8 Petersen, E., Plowman, E., (1958), Business Organisation and Management, Illinois, p. 33.

2

„... direcţionare, conducere şi control al eforturilor unui grup de indivizi în vederea realizării unui anumit scop comun..., în condiţiile unui minim de cheltuieli, de resurse, de eforturi”9. Opinia lui A. Mackensie10, potrivit căreia „managementul este un proces”, este completată de cea a lui J. Massié: „procesul comportă un număr de atribuţii fundamentale prin care un grup cooperativ orientează activităţile către scopuri comune”11. „...semnificaţia generală: arta de a conduce, de a administra..., presupunând un efort conştient, metodic şi ştiinţific pentru a studia şi realiza condiţiile optime de funcţionare”12. Pentru francezii tradiţionali, managementul este ansamblul disci-plinelor, metodelor, tehnicilor, care înglobează sarcinile de conducere, de administrare, de organizare a întreprinderii. Influenţele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert Mac Namara, Galbraith, asupra managementului, se concretizează în definiţia modernă: „Managementul este organizarea schimbării, orientată către crearea de bogăţii cu ajutorul omului”.13 În accepţiunea sa deschisă, managementul vizează două mari obiective:(1)să conducă organizaţia publică, suportând turbulenţele mediului;(2)să reducă risipa, provenită din disfuncţionalităţile interne sau greşelile calitative ale funcţionării. Managementul, cum subliniază R.A.Thiertart 14, „acest cuvânt magic şi încurcat de la sfârşitul anilor ’60 [...], redescoperă o realitate în care componentele sunt mai simple şi consecinţele mai importante, decât ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce răspunsuri pertinente provocărilor ocazionate de mediul turbulent.

Dar cum definim administraţia publică?

A. Administraţia ocupă un spaţiu variabil, în funcţie de diferitele tipuri de organizare socială: ea are o istorie care este indisolubil legată de cea a societăţii. Administraţia a existat din toate timpurile: o dată cu apariţia

9 Newman, W.H., (1964), Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, p. 1.10 Mackensie, A, (1969), Harvard Business Review, nov.-dec.11 Massié, J., (1967), Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions d’Organisations, Paris, p. 237.12 Tezenas, J., (1968), Dictionnaire de l’organisation et de la gestion, Les Editions d’Organisations, Paris, p.115, Gelinier, O., (1967), Functions et tâches de direction générale, Editura Hommes et techniques, Paris, p. 23.13 Klein, J., Pedraglio, G. ş.a., (1971), Qú-est-ce que le management, Dunod Economie, p. 6.14 Thiertart, R.A., (1979) Le management, Coll. Que sais-je?, PUF.

3

1.2.

diviziunii sociale, ea s-a construit progresiv cu constituirea statului modern15. Deci, delimitarea conceptuală spaţială şi temporală a administraţiei publice are la bază ipoteza cu valoare axiomatică privind existenţa sa condiţionată de guvern, societate, sector public, sector privat. Termenul de administraţie – întâlnit în limba latină „administro, – are“ în sensul de a ajuta, a servi, a sluji – îl regăsim şi în Dicţionarul Limbii Române16, semnificând acţiunea de a conduce, a cârmui, a gospodări o întreprindere, o instituţie, iar substantivul „administraţie“ reprezentând totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent economic. Cuvântul „administer“, înseamnă servitor, îngrijitor, ajutător. El s-a format din rădăcina „minus”- „minor”, care înseamnă mai puţin şi din prefixul „ad”, care arată direcţia, „sensul” şi subliniează starea de inferioritate în raport cu „magister”17 reprezentat de persoana ce are rol de comandă, cuvântul provenind de la „magis”, care înseamnă mai mult.. „Administrarea“ descrie activitatea sau totalitatea activităţilor „de exploatare – în sensul de comandă“ realizate de o persoană împuternicită, „magister“, şi situată pe o treaptă ierarhică superioară administerului“. În opinia specialiştilor prin administraţie se înţelege „conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului; sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale; un compartiment, din entităţi organizaţionale direct productive etc”18 sau, „conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor”, „executarea şi implementarea politicilor publice”.19

Preocupările teoreticienilor s-au îndreptat şi asupra conceptului de „administraţie publică“. De la funcţie executivă în Guvern la organizarea şi conducerea poporului, la „arta şi ştiinţa conducerii aplicate în sectorul 15 Matei, L., (2006), Management public, Ediţia a II-a, Ed.Economică, Bucureşti, cap.2.16 (1998), DEX, Ediţia a II-a, Ed. Univers enciclopedic, Bucureşti, p.13. 17 A se vedea şi Alexandru, I., (2007), Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ed.a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.65-69.18 Alexandru, I.,(1999), Administaţia publică, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p. 64. 19 Shafritz, J., M., (1988), Dictionary of American Government and Politics, Ed. The Dorsey Press, Chicago, Illinois.

4

Administraţia publică este un serviciu public ce respectă şi confirmă prin sine însăşi principiile fundamentale ale serviciilor publice (legile lui Rolland) privind satisfacerea nevoii publice, în mod continuu, egal pentru cei ce definesc nevoia publică şi adaptată la aceasta.

public“20, administraţia publică se regăseşte în teoria Dreptului administrativ, ca „sistem al autorităţilor administraţiei centrale şi locale prin intermediul căruia se realizează puterea executivă“.21 Literatura de specialitate americană (Rosenbloom D.,1993) promovează următoarele definiţii ale administraţiei publice22: „... parte integrantă a guvernului,... prin care sunt realizate scopurile şi idealurile guvernării“; „... ca domeniu de activitate, este preocupată de mijloacele de aplicare a valorilor politicii“; „... poate fi identificată cu latura executivă a guvernului“; „... diferă de ştiinţa politică prin accentul pus pe comportamentul birocratic şi metodele folosite. Administraţia publică se deosebeşte de ştiinţa administrativă prin tehnicile de evaluare utilizate de organizaţiile nonprofit şi prin faptul că organizaţiile cu profit sunt mai puţin constrânse pentru satisfacerea interesului public în structurile de luare a deciziilor în calitate de administratori“. „Procesul administraţiei publice constă în acţiunile de realizare a intenţiilor guvernamentale. Acest proces se constituie în partea activă a guvernului, preocupată cu respectarea şi executarea legii, realizată de corpurile legislative şi interpretată de instanţe prin procesul de organizare şi management“; „... (1) efortul unui grup care cooperează într-un cadru public;(2) acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă şi juridică – şi relaţiile dintre acestea;(3) are rol important în formularea politicilor publice, ca parte integrantă a procesului politic;(4) este diferită, prin proceduri semnificative, de administraţia privată;(5) se asociază cu numeroase grupuri private şi de indivizi. Din varietatea definiţiilor supuse atenţiei, se desprind următoarele aspecte:a) diversitatea interpretărilor şi definiţiilor îşi are premisa în domeniul de activitate al emiţătorului, în pregătirea sa şi în importanţa acesteia în momentul definirii;b) interpretările „secvenţiale“ ale administraţiei publice ne conduc spre dezvoltarea unei abordări interdisciplinare a acesteia cu, cele trei

20 Shafrits, M., J., (coord.),(1988), Dictionary of American Gouverment and Politics, The Dorsey Press, Chicago, Illinois.21 Parlagi, P.A.,(2000), Dicţionar de administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, p. 10-11. 22 Stillman, R., (1978), Public administration: Concepts and Cases, Boston: Houghton Mifflin, p. 2-4. Definiţiile aparţin, în ordine crescătoare, următorilor autori; John J. Corson şi J.P. Harris; John Pfiffner şi Robert Presthus; James W. Davis, Jr.; Nicholas Henry; Dwight Waldo; Felix şi Lloyd Nigro.

5

fundamente ştiinţifice: fundamentul ştiinţei administraţiei, fundamentul ştiinţei managementului şi fundamentul ştiinţei politice. Principalele concepţii asupra noţiunii de administraţie publică, în doctrina românească din perioada interbelică, aparţin lui Paul Negulescu(1934) şi Anibal Teodorescu(1929), unde găsim puncte convergente cu doctrina franceză tradiţională, administraţia fiind considerată o „acţiune a puterii executive prin procedee de putere publică“, elemente specifice şcolii germane, care admitea existenţa unei activităţi administrative şi dincolo de autorităţile puterii executive. P. Negulescu sublinia că „administraţia cuprinde activitatea statului reglementată de lege“ şi constă în „activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale“, ea fiind „organul care, prin continua aplicaţiune a legilor, asigură toate nevoile societăţii“. Concepţiile postbelice elaborate având la bază Constituţia României din 1948, 1952 şi 1965 se distanţează de noţiunea tradiţională, considerând administraţia de stat una dintre formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de realizare a puterii de stat. Conform Constituţiei României, administraţia publică desemnează activitatea de organizare şi executare nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale actelor normative şi celorlaltor acte juridice adoptate sau emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice. În consens cu acestea şi ţinând seama de complexitatea conceptului, prof. I. Alexandru consideră că administraţia publică reprezintă „utilizarea teoriilor şi a proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive, judecătoreşti, şi pentru asigurarea reglementărilor şi serviciilor atât pentru societate în ansamblul său, cât şi pentru segmentele acesteia“23. O altă opinie este a prof. A.Iorgovan, conform căreia, administraţia publică poate fi definită de un ansamblu de activităţi desfăşurate de Preşedintele României, Guvernul României, autorităţile administrative autonome centrale, autorităţile autonome locale, structurile subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.24

23 Alexandru I., op. cit. p. 67. 24 Iorgovan, A., (2001), Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a III-a, Ed. All.Beck, Bucureşti, p.70.

6

Administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem de instituţii, cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor statului şi au misiunea de satisfacere a nevoii publice. Administraţia publică reprezintă „câmpul“ de aplicare a conceptelor teoretice şi practicilor guvernamentale, de promovare a înţelegerii superioare a politicilor publice şi a relaţiei societate – guvern, în vederea creşterii responsabilităţii sociale pentru satisfacerea nevoilor sociale, prin practicarea metodelor moderne ale managementului public în sensul realizării eficacităţii, eficienţei şi dezvoltării.

Administraţia publică se constituie din totalitatea „serviciilor administrative”existente ale unui stat. Serviciile sunt organizate la nivel central, regional – acolo unde există acest nivel ca organizare administrativ teritorială a statului - şi local. B. Constituţia României, adoptată în anul 1991, modificată prin referendum în 2003, se referă în TITLUL III, la Autorităţile publice cu următoarele organisme:

Parlamentul ( capitolul I ); Preşedintele României ( capitolul II ); Guvernul (capitolul III ); Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate (capitolul

V, secţiunea 1) – ministere, alte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau ministerelor, autorităţi administrative autonome;

Autorităţile administraţiei publice locale (capitolul V, secţiunea a 2-a) – consiliile locale, judeţene şi primarii;

Autoritatea judecătorească (capitolul VI) – instanţele judecătoreşti, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii.

C. Instituţia publică reprezintă organizaţia ce are un statut, reguli de funcţionare proprii, stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi publice.

În sens restrâns, sunt instituţii publice numai persoanele juridice înfiinţate prin acte de putere sau de dispoziţie ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu de interes public. Scopul înfiinţării lor este acela de a realiza sarcini de natură social-culturală, fapt ce implică acceptarea acestora ca instituţii social-culturale.

O altă interpretare a instituţiilor publice este dată conţinutul art. 2 al Legii nr. 500 din 2002 privind finanţele publice, conform căreia sunt instituţii publice Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe

7

de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare al lor. Instituţiile, autorităţile sau întreprinderile publice sunt subsisteme ale sistemului administraţiei publice, particularizate prin funcţionarea şi construcţia de tip organizaţional.

Instituţiile publice se caracterizează prin aceea că:a. se înfiinţează, se reorganizează şi se desfiinţează prin lege sau

potrivit legii de către Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale;

b. sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale, cu caracter social-cultural, ale membrilor societăţii. Astfel, pentru instruirea tineretului funcţionează, ca servicii publice, sub formă de instituţii publice, şcoli generale, gimnazii, licee, colegii şi universităţi; pentru asigurarea sănătăţii populaţiei funcţionează dispensare, policlinici, spitale, sanatorii ş.a.; pentru informarea membrilor societăţii funcţionează, ca servicii publice, Societatea Naţională de Radiodifuziune şi Societatea Naţională de Televiziune – instituţii publice de interes naţional;

c. mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor sunt asigurate, de regulă, de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. Unele instituţii publice realizează venituri din activitatea ce o desfăşoară, astfel încât ele primesc de la bugetul de stat sau de la bugetele locale numai diferenţa necesară. Din categoria instituţiilor care realizează venituri din activitatea proprie fac parte teatrele, filarmonicele, institutele de cercetări, universităţile de stat ş.a.;

d. îşi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată. Astfel, activitatea instituţiilor învăţământului de stat se desfăşoară potrivit art. 32(4) din Constituţie, gratuit; la fel şi aceea a majorităţii dispensarelor, policlinicilor şi, în condiţiile legii, a spitalelor. În schimb, activitatea instituţiilor de cultură precum teatre, cinematografe, se desfăşoară contra cost;

e. sunt încadrate cu personal specializat în domeniul în care activează, cum sunt: cadre didactice, cercetători, artişti etc.;

f. unele dintre ele emit acte administrative. Determinat de faptul că, în principal, instituţiile publice desfăşoară activităţi de învăţământ, cercetare ştiinţifică, cultură, artă, sănătate, ocrotire socială, unele dintre ele emit acte administrative, cum ar fi diplome de absolvire a unei forme de învăţământ, certificate medicale, atestate, etc;

8

g. unele dintre ele emit acte administrative. Determinat de faptul că, în principal, instituţiile publice desfăşoară activităţi de învăţământ, cercetare ştiinţifică, cultură, artă, sănătate, ocrotire socială, unele dintre ele emit acte administrative, cum ar fi diplome de absolvire a unei forme de învăţământ, certificate medicale, atestate etc.;

h. desfăşoară o activitate continuă şi în mod ritmic, după un program adus la cunoştinţa celor interesaţi, cum ar fi programul teatrelor, al dispensarelor şi policlinicilor, programul zilnic al unităţilor şcolare şi al celor de cultură.

PROCESUL DE CONDUCERE

Instituţia, autoritatea sau întreprinderea publică sunt definite prin existenţa şi manifestarea a două tipuri de procese ce se intercondiţionează reciproc: de execuţie şi de conducere. În continuare vom discuta despre procesele de conducere plecând de la clarificările anterioare făcute între termenii „administraţie”, „management”, „gestiune”. În ceea ce ne priveşte considerăm că termenul „management” este diferit de cel de „administraţie” sau de cel de „gestiune”.

Sensurile şi principiile managementului

Managementul, acţiunea sau arta sau maniera de a conduce o organizaţie, sau argumentul în explicarea superiorităţii economice a unei ţări sau a eficacităţii unui serviciu public, identifică o realitate constituită din componente simple iar consecinţele sunt mult mai importante decât ne putem imagina. În literatura de specialitate sunt cunoscute numeroase concepţii referitoare la conţinutul conducerii. Astfel, H. Fayol, consideră funcţiile conducerii descrise de verbele: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla. Alţi specialişti apreciază că principalele funcţii ale conducerii sunt: planificare, execuţie, coordonare (H.B. Mayord); decizie, planificare, organizare, reglare, evidenţă, control (V.G. Afanasiev); planificare, coordonare, motivare, control (E.F. Breack). Literatura românească prezintă diferite păreri cum sunt: planificare, organizare, decizie, reglare, evidenţă şi control(P. Vagu, G. Dumitru); prognoză, decizie, organizare, reglare, control (A. Negricioiu); prevedere, organizare, comandă,

9

II

2.1

coordonare, control (C. Russu); prevedere, organizare, antrenare – reglare, control – evaluare (I. Mihuţ). Prima definiţie în limba franceză a managementului este atribuită lui Henry Fayol, care propunea în 1916 o structurare a funcţiei de conducere în cinci componente, astfel: „a conduce înseamnă a prevedea şi a planifica, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla“25. În prezent, poate fi regăsită, în actualizările conceptuale ale managementului, o parte din elementele definiţiei „fayoliene“26. Activitatea lui Fayol, care a susţinut naşterea unei ştiinţe a administraţiei întreprinderii, se găseşte în continuarea celei de administrare a afacerilor publice27. Fayol evidenţiează mai mult rolul funcţiilor managementului şi „organizarea conducerii decât sistemele şi tehnicile de organizare a muncii şi producţiei”28, propunând principiile (14) generale ale managementului.:

De asemenea, studiile lui Simon29 asupra deciziei se bazează pe observaţiile efectuate asupra administraţiei publice. Un număr mare de

25 Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod.26 Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.”Que sais-je?”, Ed.PUF, Paris.27 Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals des IAE, Montpellier, novembre.28 Vlăsceanu, M., (2002), Organizaţiile şi cultura organizării, Ed.Trei, Bucureşti, p.84. 29 Simon, H.A., (1983), Administration et processus de decision, Ed.Economica.

10

Principiile managementului1.diviziunea muncii2. autoritate şi responsabilitate3. disciplina4. unitatea de comandă5. unitatea de directie6. subordonarea interesului individual celui general7. remunerarea personalului8. gradul de centralizare sau descentralizare9. lanţul scalar10. ordine11. echitate12. stabilitate13. iniţiativă14. ”esprit de corp”(Henry Fayol,„Administration Industrielle et generale”, 1916)

La întrebările puse privind domeniul iniţial de aplicare, numeroase lucrări ne fac să considerăm că originile managementului pot fi regăsite atât în administraţie, cât şi în întreprindere. Primii teoreticieni în management se preocupă de organizaţiile publice. În concepţia lui Fayol, acestea sunt „întreprinderi care nu au obiective monetare“.

proceduri, termeni din managementul întreprinderilor provin din sectorul public. De exemplu, noţiunea de „cadru“ îşi are originea în sectorul militar, unde cadrul era ofiţerul care forma rangul în armata romană (patronul oficial pentru cariera soldatului). Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat în dublu sens, între public şi privat, în proporţii diferite, în funcţie de ţări şi perioade. Există pericole dacă, în mod conştient sau nu, managementul public adoptă modele extrase din organizaţiile externe. Experienţa demonstrează că idei specifice managementului pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management, scopurile, condiţiile, sarcinile. Din cele prezentate observăm că managementului i se dau diferite accepţiuni, fiind considerat un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) având un obiect, legităţi şi principii proprii.

Managementul public este o „structură“ de guvernare (Scott, 1998)

sau, în opoziţie, este o artă, o calificare aplicată şi verificată prin performanţele celor ce au rolurile de manageri (Lynn, 2001). Managementul public devine o „instituţie“ a guvernării constituţionale (Weimer, 1995), care controlează „aplicarea legilor“, care sunt de facto restricţii sau ghiduri de comportament, ce garantează de jure sistemul. Managementul public oferă răspunsuri la întrebări de genul: „cum se face mai bine?”, „ce este?”, cum definim „ce trebuie să fie?”, „de ce oamenii au comportamentele celor ce ar fi în cadrul administraţiei?”, „cum aparatul administrativ poate fi condus pentru a-şi îndeplini misiunea Guvernul?”. Dimensiunea de adaptabilitate şi flexibilitate la provocările noului conferă managementul caracter deschis exemplificat prin: (1) conducerea organizaţiei publice,într-un mediu schimbător;

11

Încercând să determinăm elementele, profilurile şi identităţile culturale la nivelul structurilor culturale ale organizaţiilor care îşi construiesc un profil, o identitate, definim managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare şi administrare, de previzionare şi modernizare a structurilor organizaţionale, acceptând noile provocări privind competitivitatea, reglementările, exigenţele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restricţiile cu privire la mijloace.

(2) reducerea „pierderilor” provenite din disfuncţionalităţi interne sau greşelile calitative ale funcţionării;(3) evoluţia pragmatică a organizaţiei.

Procese de management

exercitarea celorlaltor funcţii ale managementului într-o viziune prospectivă, axată pe anticiparea de modalităţi, metode, soluţii organizatorice, motivaţionale şi de evaluare superioară, corespunzătoare evoluţiei prestabilite a organizaţiei respective. Managementul de tip previzional se concentrează asupra stabilirii de obiective pentru organizaţie, deciziile strategice şi deciziile tactice sunt prioritare, ceea ce-i conferă un caracter anticipativ.

2. Faza de operaţionalizare (de aplicare, de executare) este caracterizată de preponderenţa funcţiilor de organizare, coordonare şi antrenare şi declanşarea acţiunilor pentru realizarea obiectivelor din planurile organizaţiei. Acestei faze îi este caracteristic managementul operativ, cu accentuat caracter efectuoriu în care predomină adoptarea şi implementarea de decizii curente.

3. Faza finală este faza de comensurare şi interpretare a rezultatelor obţinute (se mai numeşte şi faza postoperativă). În aceasta fază este preponderentă exercitarea funcţiei de control şi evaluarea modului în care au fost realizate obiectivele planificate în prima fază. Managementul post-operativ, specific acestei faze, are un caracter constatativ. El încheie un ciclu de conducere şi pregăteşte condiţiile pentru reluarea următorului ciclu de conducere.

Cele trei faze există într-o strânsă interdependenţă, unitate şi intercondiţionare, fiind dificil de disociat, ca urmare a unităţii şi

12

Procesele de management reprezintă ansamblul fazelor, proceselor, acţiunilor prin care se determină obiectivele organizaţiei, resursele şi procesele de muncă necesare realizării obiectivelor, executanţii proceselor de muncă.

Prin procesele de management se integrează şi corelează munca personalului folosind un complex de metode şi tehnici în vederea îndeplinirii cât mai eficiente a obiectivelor fixate. 2.2.1 Fazele procesului de management:

1. Faza previzională este caracterizată de preponderenţa funcţiei de prevedere şi

2.2

complexităţii procesului de conducere. “Materia primă” prin care se fundamentează fazele şi funcţiile ce alcătuiesc procesul de management este informaţia. Vom reaminti, unele caracteristici pe care trebuie să le îndeplinească informaţiile:

să fie integrate (să cuprindă toţi parametrii problemei în care trebuie luată o decizie);

să fie necesare şi suficienete (este mai bine când un cadru de conducere primeşte informaţii mai puţine, dar utile, decât prea multe şi în bună parte nefolositoare);

să fie certe (să reflecte adevărul);

să fie efectuate la timp.

Informaţia serveşte la elaborarea deciziei, care este principalul instrument de management prin care se manifestă, în modul cel mai pregnant, specificitatea proceselor de management. De calitatea deciziei depinde esenţial eficacitatea managementului respectivei organizaţii.

Există mai multe diferenţe în concepţia tradiţională şi concepţia contemporană a managementului. Tabelul 1 redă modurile distincte de tratare a concepţiei tradiţionale şi a concepţiei actuale a managementului. Pe de o parte, conceptul, aşa cum apare, nu mai este nou, iar pe de altă parte, paradigmele au evoluat considerabil.

Tabelul 1. De la tradiţional la actual 30

Concepţia tradiţională Concepţia actuală

A planifica (în mod rigid) A finaliza (a defini obiective clare şi

30 Bartoli, A., op.cit.p.157, tab.6.1.

13

cunoscute)A organiza (în mod segmentat) A organiza (a coordona/a defini şi

repartiza misiunile/rolurile individuale şi munca de echipă)

A coordona activităţi compartimentate

A aloca mijloacele necesare în funcţie de obiective

A comanda cu directive descendente

A antrena oamenii şi echipele cu participarea

A controla a posteriori şi/sau a priori cu sancţiune

A controlaA conduce, a urma, a aprecia, a măsura performanţele

. Dacă managementul este ansamblul de metode şi procese de definire a obiectivelor, de antrenare şi control în serviciul calităţii a prestaţiilor externe şi a modalităţilor de funcţionare internă, atunci managementul interesează organizaţia publică. În opinia unor specialişti, există o puternică mişcare managerială care caută să transforme mai mult sau mai puţin sectorul public, prin intermediul a patru mutaţii majore:

1) de la o administraţie centrată pe propria sa funcţionare la o administraţie deschisă;

2) de la o administraţie de procedură şi de supunere la o administraţie de responsabilitate;

3) de la o administraţie verticală, unde totul este comandat de piramida ierarhică, la o administraţie transversală, existând în reţea;

4) de la o administraţie cu cheltuieli la o administraţie cu rezultate. „Gestiunea“ şi „managementul“ sunt noţiuni distincte şi complementare: prima se leagă de funcţii şi tehnici (permiţând combinarea diferitelor tipuri de mijloace), a doua se sprijină pe procese, privind toate profesiile din organizaţie. Or, pentru a funcţiona corect, organizaţia va trebui să combine cele două registre ale gestiunii şi managementului. Astfel, un gestionar financiar este un manager (mai puţin pentru performanţa intrinsecă a direcţiei sale financiare, la care contribuie competitivitatea acţiunilor sale); un subordonat care administrează „producţia“ serviciului său teritorial trebuie să fie „managerul“ activităţilor echipelor sale, în conformitate cu politicul administraţiei sale. . . În sectorul public, managementul pare a fi pe punctul de intrare în obişnuit şi expresia „management public“ este din ce în ce mai folosită. Totuşi, dincolo de ambiguitatea deja semnalată între managementul orga-

14

nizaţiilor publice (optica gestionară) şi managementul politicilor publice (optica politico-juridică), un dublu efect reductor se produce în folosirea sa.

2.2.2 Bidimensionalitatea managementului de la teorie la practică Din definiţia pe care am dat-o managementului putem considera că el comportă un aspect bidimensional (tabelul 2), pe de o parte aspectul corespunzător nivelului conducerii organizaţiei, „macromanagement“, iar pe de altă parte, cel care corespunzător nivelului interpersonal, specific sistemului relaţiilor dintre „manager“ şi „angajat”, „micromanagement“.

Tabelul 2. Nivelurile de analiză şi acţiune

Funcţii Niveluri

Prevedere Organizarea Coordonare Antrenarea şi declanşarea acţiunii

Control şi reglare

„Macro“ = Conducerea organizaţiei

StrategieProiectul organizaţiei

Repartizarea misiunilorCoordonarea

BugetareAlocarea conform priorităţilor

Comunicare internăActualizarea metodelor de muncă

Evaluarea rezultatelorConducerea activităţilor

„Micro“ = Relaţia manager/ angajat

Obiective individuale

Definirea funcţieiDelegare

Condiţii şi mijloace de muncă

Convorbiri individualeMotivare (+) şi(-)

ApreciereRezultateAsistenţăSancţiune

În teorie, toate componentele guvernului sunt responsabile în faţa liderilor politici şi, în final, a oamenilor. Acest aparat al responsabilităţii a fost odată o preocupare majoră în studiile privind administraţia publică şi autorităţile statutare. Problemele de responsabilitate pot conduce la probleme de ineficienţă. „Problema majoră a întreprinderilor cu capital de stat este natura lor hibridă. Cercetătorii din administraţia publică susţin că nu au responsabilitate birocratică datorită responsabilităţii publice. Întreprinderile publice au oscilat între scopuri sociale, obiective politice şi misiuni economice, fiind incapabile să fie de acord cu priorităţile lor. Ca rezultat, ele se confruntă cu scopuri conflictuale, compromisuri între scopurile multiple şi un grad ridicat al aşteptărilor politicienilor şi publicului. Responsabilitatea este o problemă fundamentală, ceea ce se poate vedea din cele trei caracteristici distinctive ale întreprinderilor publice:1. trebuie să fie în proprietatea publică;2. trebuie să fie angajate în producerea de bunuri şi servicii pentru vânzare;

15

3. veniturile din vânzări trebuie să fie legate de costuri. Aceste caracteristici pot conduce la o concluzie privind responsa-bilitatea. Întreprinderile publice sunt organizaţii menite să fie o parte a sectorului public, dar şi să funcţioneze comercial, ele funcţionează comercial, dar nu au acţionari, sunt în proprietatea guvernului, dar de obicei nu sunt finanţate de guvern şi au propriul management şi consiliu de administraţie, dar răspund şi în faţa unui ministru. Adesea, o întreprindere publică trebuie să atingă alte obiective decât maximizarea profitului, ca o întreprindere privată. Aharoni (1986) consideră că ineficienţa unei întreprinderi publice nu este în mod necesar rezultatul proprietăţii. Teoria director/reprezentant sugerează că problemele responsabilităţii sunt inerent mai dificile în sectorul public şi în întreprinderea publică, în particular. Mica responsabilitate este o justificare pentru privatizare, care poate fi inclusă la argumentele economice. „Separarea proprietăţii şi controlului în orice întreprindere creează o problemă pentru manager. În corporaţiile private, abilitatea acţionarilor de a vinde acţiuni sau a concedia managerii prin vot creează stimulente pentru aceia care controlează întreprinderea, pentru ca ea să servească interesele proprii ale ţărilor. Prin contrast, proprietatea guvernului, foarte difuză, fără transferuri de acţiuni reduce aceste stimulente. În consecinţă, cei care controlează întreprinderea publică acordă atenţie redusă intereselor acţionarilor contribuabili, şi grupuri cu interese concentrate, de exemplu furnizori, consumatori şi angajaţi, pot influenţa managementul pentru a-i favoriza în dauna contribuabililor.“ Atât întreprinderea publică, cât şi cea privată are probleme director/ reprezentant, dar se pare că acestea sunt mai mari în sectorul public şi în particular, în întreprinderea publică. De obicei, întreprinderile publice sunt înfiinţate ca autorităţi statutare, cu un grad de libertate managerială. Totuşi, nu este aceeaşi responsabilitate ca aceea cerută în departamentele ministeriale şi nu este aceeaşi responsabilitate ca aceea în faţa acţionarilor din întreprinderile private. Deşi, în practică, responsabilitatea întreprinderii private este departe de a fi optimă din punct de vedere teoretic, întreprinderea publică are probleme speciale de responsabilitate ce derivă din poziţia ei şi între cele două sectoare. O întreprindere publică este subiectul influenţei politice şi i se cere mai degrabă să urmărească interesul public decât să maximizeze profitul. Problema care s-a pus: găsirea unui sistem de responsabilitate satisfă-cător reciproc pentru guvern şi întreprindere. În prezent, diferitele părţi ale sistemului de responsabilitate au probleme particulare. Toate operaţiunile

16

guvernului sunt sub controlul unui minister, dar acesta are scopuri politice care nu se leagă în mod necesar de performanţa întreprinderii. În practică, este greu să fie un echilibru între performanţa comercială şi cea publică. La un ministru se face lobby direct de către grupurile de interes, alegători, sindicate, angajaţi, alţi membri ai guvernului, propriul departament etc.Cu o asemenea complexitate, este evidentă apariţia problemelor de responsabilitate. În cadrul controlului asupra sectorului public, există patru surse potenţiale de suboptimalitate:

înlocuirea obiectivelor sociale cu cele politice; preferinţa pentru intervenţia politică directă în deciziile manageriale

faţă de relaţia „la distanţă“, care ar restricţiona departamentele în a stabili structuri de stimulente manageriale adecvate;

insuficienţe interne, birocratice; niveluri ineficiente de activităţi birocratice.

Toate aceste aspecte se observă în practică, dar există o mare diferenţă între a identifica problema şi a găsi soluţia ei. În ţările dezvoltate, guvernele au iniţiat reforme ale sectorului public care au implicat şi reafirmarea controlului asupra întreprinderii publice, impunerea plăţii unor dividende mai mari, elaborarea unor mijloace mai bune pentru asigurarea responsabilităţii. Cunoscut fiind faptul că a conduce înseamnă a prevedea principalele obiective ale întreprinderii, a organiza activităţile necesare realizării obiectivelor, a coordona desfăşurarea acestora, a antrena personalul la realizarea obiectivelor şi a controla modul de realizare a acestora, considerăm ca atribute ale conducerii prevederea, organizarea, coordonarea, comanda şi controlul.

Nici o întreprindere nu se dezvoltă cu totul la întâmplare; evaluarea stării întreprinderii (considerată un sistem dinamic), tendinţa fundamentală de evoluţie a acesteia, resursele materiale şi umane, cele financiare, sunt cerinţe ale realizării unei activităţi planificate, programate, a unei conduceri ştiinţifice. Planul definit ca „instrument folosit în organizarea şi conducerea proceselor economico-sociale, care reflectă obiectivele de realizat, mijloacele folosite în acest scop, precum şi termenele de realizare a obiectivelor”, direcţionează întreaga activitate în funcţie de obiectivele propuse pe baza analizei realiste a stărilor de fapt, a descifrării tendinţelor pozitive de evoluţie în viitor a întreprinderii. Validitatea planificării trebuie judecată printr-un singur criteriu – dacă îmbunătăţeşte sau reduce profitul întreprinderii.

17

Managerul de profesie îşi îndreaptă efortul de conducere spre activităţile de „planning” şi „controlling”, astfel încât toate activităţile întreprinderii să fie concertate spre îndeplinirea obiectivelor ce aduc profit mare. În literatura de specialitate, sunt cunoscuşi termenii de „planning” şi „controlling”, pentru planificare, respectiv control, ca funcţii ale procesului de conducere, termeni pe care îi vom utiliza şi noi.

Deciziile referitoare la planning sunt orientate spre viitor, un viitor în care condiţiile pot fi total sau parţial diferite de cele existente în momentul schiţării planului. De acea, activitatea de planning trebuie să fie cât mai clară, bazată pe consideraţii cât mai realiste şi cu referire la factorii economici, sociali, tehnologici, ce o pot influenţa. Astfel, prin compararea previziunilor legate de mediu – CEEA CE AR PUTEA FACE întreprinderea, prin analiza posibilităţilor de care dispune – CEEA CE POATE FACE, este posibil a se face o alegere finală a strategiei – CEEA CE AR TREBUI SĂ FACĂ:

structurarea unui sistem informaţional corespunzător şi, în cadrul acestuia, a unui sistem de comunicaţii operativ;

dezvoltarea unui climat de muncă favorabil colaborării; practicarea cu discernământ a delegării de autoritate; dezvoltarea competenţei şi nivelului de conştiinţă a personalului.

Funcţia de previziune

18

2.1.

Funcţia de previziune constă în ansamblul de procedee desfăşurate de conducerea instituţiilor, autorităţilor şi întreprinderilor publice prin care se determină direcţiile de evoluţie viitoare şi obiectivele acestora şi se identifică diferite posibilităţi de acţionare în vederea realizării obiectivelor.

Funcţia de previziune este considerată ca cea mai importantă funcţie a procesului de conducere, ea anticipează evoluţia condiţiilor în care se va afla sistemul condus, precum şi, starea, comportarea şi funcţionarea acestuia.

Funcţia răspunde la întrebarea „ce trebuie şi ce se poate realiza?”, în anumite condiţii.

I. Planificare versus finalizare planificarea evocă o apropiere rigidă de construcţia planurilor

pentru viitor, care nu se dovedesc mai adaptate la contextul actual.

realizează cercetarea viitorului, a modului de realizare a activităţilor de perspectivă;

stabileşte obiectivele şi condiţiile necesare pentru realizarea lor;

elaborează planuri şi programe pentru asigurarea realizării obiectivelor.

Definirea obiectivelor la nivelul „macromanagerial“ se înscrie în cadrul unei strategii sau al unui demers de proiect; de altfel, ea priveşte formularea obiectivelor individuale ale activităţii fiecăruia dintre colaboratori (sau echipă) de către un conducător, la nivelul „micromanagerial“. Definirea obiectivelor nu este limitată de cadrul statutelor şi poate chiar lăsa loc modalităţilor de apreciere mai pertinente.

19

Cerinţe ce trebuie asigurate pentru exercitarea funcţiei de prevedere: dezvoltarea şi perfecţionarea continuă a aptitudinilor şi pregătirii

conducătorilor; aprecierea obiectivă a prezentului; prognozarea corectă a viitorului; organizarea bună a sistemului informaţional; corelarea cu celelalte funcţii ale conducerii; crearea unui climat „prospectiv” la toate nivelurile structurale; folosirea eficientă a specialiştilor; modul de exercitare al acesteia de către managerii de la toate

nivelurile.

II. Definirea obiectivelor alegerea domeniilor de acţiune prioritare; identificarea rezultatelor aşteptate în aceste domenii.

Definirea obiectivelor se realizează plecând de la o dublă referinţă: un context de plecare (şi în special disfuncţionalităţile) şi proiecte sau perspective de evoluţie ţinând cont de analizele prospective.

Determinarea priorităţilor se impune, atât la nivelul organizaţi-ei, cât şi al indivizilor. Această necesitate se relevăazi impetuos pentru organizaţiilepublice care nu mai pot continuasă funcţioneze conform premiselor lor anterioare.

Într-o logică managerială, obiectivul nu este numai o vagă orientare generală; el reprezintă intenţia de ameliorare şi de acţiune cuantificabilă (calitativ şi/sau calitativ), ceea ce presupune să poată să definească, paralel cu obiectivul, o analiză a situaţiei de început şi indicatori de evaluare a situaţiei de final.

Funcţia de previziune presupune : - identificarea tendinţelor existente; - prefigurarea proceselor şi fenomenelor ce vor avea loc; - stabilirea obiectivelor de realizat în viitor şi resursele necesare.

PREVEDEREA

Formele de concretizare a previziunii: prognoza, planificarea, programarea

1. Prognoza

obiectivul de referinţă (producţie, consum, costuri); sfera de cuprindere (macroeconomico, teritorială, regională); gradul de agregare (numărul subdomeniilor sau componentelor

analizate în prognoza unei activităţi, mono sau multisectorială, mono sau multifactorială);

orizontul ales:

20

Prognoza reprezintă evaluarea probabilă efectuată pe bază ştiinţifică a evoluţiei viitoare a componentelor cantitative şi calitative ale unui domeniu de activitate, pentru o perioadă delimitată de orizontul de timp ales.

Prognoza furnizează factorilor de decizie soluţii (alternative, variante) cu caracter strategic, reprezentând căi posibile de urmat fără a avea un caracter imperativ. Ea constituie un instrument de cunoaştere şi investigaţie, de prefigurare a viitorului. al ştiinţei, tehnologiei);

fundamentează

STRATEGIIŞI

TACTICI

PLANURI

PROGRAME pe perioade scurte grad de detaliere

ridicatconcretizarea exercitării acestei funcţii

concretizarea exercitării acestei funcţii: pe termen lung, mediu, scurt caracter obligatoriu cu

modificări pe parcurs

- de lungă perspectivă (10 – 30 ani)- pe termen mediu (5 – 10 ani)- pe termen scurt (1 – 5 ani)

Cerinţe asigurate de prognoză: formularea unor ipoteze realiste de dezvoltare; efectuarea analizei respective a fenomenelor şi proceselor la care se

referă prognoza, în scopul stabilirii corelaţiilor existente în trecut şi a factorilor generatori de schimbări;

evidenţierea contribuţiei progresului tehnic la evoluţia viitoare a fenomenelor şi proceselor la care se referă;

asigurarea echilibrului dinamic permanent între obiectivele de evoluţie şi nivelul resurselor materiale şi umane;

efectuarea proecţiilor evoluţiei viitoare a fenomenelor şi proceselor urmărite în mod global, complet şi multilateral, evidenţiindu-se determinările şi implicaţiile economice, sociale, tehnologice, organizatorice, ecologice precum şi la diferite niveluri de abordare naţional, final, local.

Diferenţa între prognoză şi plan: gama indicatorilor folosiţi (mai restrânsă la prognoză); metodele de dimensionare a acestora; gradul lor de precizie.

Clasificarea prognozelor se realizează în funcţie de:1. domeniu prognozat: economice, tehnologice, sociale;2. sfera de cuprindere: macroeconomice, zonale, sectoriale, pentru grupe

de produse sau produse, pentru probleme complexe (pregătirea cadrelor, cercetarea ştiinţifică, resursele disponibile şi exploatarea acestora, amenajarea teritoriului);

3. orizontul de timp;Gradul de siguranţă al prognozei variază în funcţie de elemente de

tipul: orizontul de timp, metodologia utilizată, sfera de cuprindere şi se exprimă prin indicatori, cum sunt: abaterea medie, abaterea medie pătratică, coeficientul de determinare.

2. Planificarea

„Cei ce se ocupă cu planificarea în cadrul organizaţiilor sau conducerea de nivel superior presupun adesea în mod naiv că simpla comunicare a

21

necesităţii de schimbare sau emiterea de ordine precum că trebuiesc făcute schimbări vor produce rezultatul dorit. În practică totuşi, opoziţia faţă de schimbări reprezintă unul din fenomenele omniprezente în cadrul organizaţiilor. Indiferent dacă este vorba de o creştere a producţiei, de o adaptare la o nouă tehnologie, sau o nouă metodă de lucru se constată că în general muncitorii şi managerii afectaţi în mod direct de ele se vor opune schimbării sau o vor sabota în cazul în care aceasta le va fi impusă” Schein.

Perioada de planificare variază în funcţie de: dimensiunea organizaţiei; domeniul de referinţă; scopurile urmărite.

Datorită interdependenţei dintre funcţia de prevedere şi o formă de concretizare planul, în unele lucrări de specialitate se vorbeşte despre planificare ca funcţie a conducerii.

Planificarea şi controlul fac parte dintr-un sistem unificat. Planificarea indică modul de realizare a progresului; informaţiile ulterioare oferă măsura performanţei dacă se potriveşte cu planul, iar funcţia de control compară pe acestea două şi conduce la decizii de management şi acţiuni viitoare.

22

Planificarea reprezintă stabilirea şi fundamentarea, pe baza studiilor speciale întocmite şi a analizelor efectuate, a obiectivelor şi sarcinilor de realizare a acestora, precum şi a resurselor necesare pe o perioadă determinată, corespunzătoare caracterului planului stabilit (lunar, trimestrial, anual) în vederea asigurării premiselor indispensabile atingerii obiectivelor finale.

Etapele planificării:1) conştientizarea oportunităţilor ţinând seama de piaţă, competiţie, cerere, ofertă, atu-uri proprii, slăbiciuni proprii;2)stabilirea obiectivelor: niveluri, acţiuni, termene;3) evaluarea premiselor: determinarea mediului intern şi extern în cadrul căruia vor fi aplicate planurile;4) compararea alternativelor în lumina scopurilor urmărite;5) alegerea unei alternative;6) formularea planurilor de sprijin;7) stabilirea bugetelor asigură „numerizarea” planului.

La nivelul conducerii, când se pune problema planificării şi

controlului, trebuie să se ţină seama că este un sistem dinamic, fiind luate în consideraţie cele mai bune informaţii ce pot infirma o decizie luată numai cu puţin timp înainte. De aceea, orice sistem de planificare şi control trebuie să fie suficient de FLEXIBIL, pentru a permite modificări frecvente fără a crea o modificare totală. În acest sens, sunt elaborate planurile de contingenţă, care vor ţine seama de informaţiile primite.

Planificarea precedează celealte funcţii ale managementului. Planificarea trebuie să includă recunoaşterea şi acceptarea schimbărilor.

Structura planurilor are la bază principiile:

1. principiul premiselor planificării, ce solicită antrenarea mai multor indivizi ce răspund de planificare şi care înţeleg şi convin să folosească premise substanţiale pentru planificare;

2. principiul cadrului strategic şi de orientări, conform căruia cu cât strategiile şi orientările sunt mai atent elaborate şi mai clar înţelese, cu atât va fi mai substanţial şi mai eficient cadrul planurilor întreprinderii.

Pentru reuşita activităţii de planificare trebuie respectate următoarele principii:

a. principiul factorului limitator – esenţa luării deciziilor. Cheia luării unei decizii este rezolvarea problemei pusă de alternative, dacă este posibil prin depistarea şi rezolvarea factorilor limitatori;

b. principiul angajamentului – planificarea logică acoperă o perioadă de timp în viitor necesară pentru a prevedea atât cât se poate de bine îndeplinirea angajamentelor pe care le implică o decizie luată astăzi;

c. principiul flexibilităţii – cu cât planurile sunt mai flexibile, cu atât este mai mic pericolul unor pierderi provocate de evenimente neaşteptate. Costul flexibilităţii trebuie cântărit faţă de riscurile implicate de angajamente viitoare;

d. principiul schimbării dirijate – cu cât se iau mai multe decizii de planificare pentru viitor, cu atât este mai important ca managerii să verifice periodic acţiunile şi aşteptările şi să refacă planurile după cum apare necesar pentru a menţine cursul spre realizarea obiectivului.

23

Principiile întâlnite frecvent în planificare (Koontz, H., 1984):

Principiul angajării: planificarea logică acoperă o perioadă în viitor necesară pentru a prevedea, cât mai bine posibil, îndeplinirea angajamentelor implicate de deciziile luate astăzi.

Principiul flexibilităţii: cu cât un plan este mai flexibil, cu atât este mai redusă probabilitatea pierderilor determinate de evenimente neaşteptate. Costul flexibilităţii trebuie însă apreciat în raport cu riscurile pe care le presupun angajamentele făcute în viitor.

Principiul schimbării navigaţionale: se referă la flexibilitatea procesului de planificare: cu cât deciziile de planificare exprimă angajamente mai mari pentru viitor, cu atât managerii decidenţi trebuie mai mult să verifice periodic evenimentele şi obiectivele şi să redefinească planul ori de câte ori este necesar să menţină cursul de evoluţie spre scopurile urmărite.

Koontz defineşte ca fiind principii ale planificării următoarele:

- principiul contribuţiei la obiective, care presupune că scopul oricărui plan şi al tuturor planurilor derivate este de a facilita reuşita întreprinderii, a ţelului şi obiectivelor ei;

- principiul primar al planificării, conform căruia planificarea precede executarea tuturor celorlalte funcţii de conducere (vezi fig.);

24

1 previziunea pe bază de identitate constă în menţinerea sau prelungirea în viitor, fără nici o modificare a situaţiei existente (prin extrapolarea în timp a constanţei cauzei şi a condiţiilor);

2. previziunea prin extrapolare are la bază ipoteza potrivit căreia atunci când au loc modificări ale situaţiei prezente, condiţiile şi cauzele rămânând constante, efectul schimbării va fi acelaşi şi în viitorul apropiat;

3. previziunea ciclică, constă în atribuirea evenimentelor viitoare unele forme sub care au apărut în trecut, pe baza supoziţiei că ele au un caracter repetabil, ciclic;

4. previziunea prin asociere, prin care legându-se observaţiile a două categorii de evenimente se deduc formele viitoare ale unei categorii pe baza evoluţiei evenimentelor din cealaltă categorie;

5. previziunea prin analogie, care, bazată pe analogia dintre două categorii de evenimente, constă în presupunerea că ceea ce se îmtâmplă într-una din categorii se va întâmpla şi în cealaltă;

6. previziunea probabilistă constă în „construirea” evenimentelor viitoare prin plasarea lor în prelungirea unor structuri statistice sesizate ca atare pe cale intuitivă.

- principiul eficienţei planurilor, care consideră că eficienţa unui plan se măsoară prin măsura în care contribuie la scopul şi obiectivele stabilite prin costurile necesare pentru formularea şi funcţionarea lui şi prin consecinţele neurmărite.

Cauze ce determină caracterul ineficient al planificării: lipsa angajării efective în planificare; confundarea studiilor de planificare cu planurile; incapacitatea de a dezvolta şi aplica strategii corespunzătoare; lipsa clarităţii scopurilor şi obiectivelor; încrederea excesivă în experienţă; lipsa sprijinului din partea conducerii – top manager; lipsa delegării clare; lipsa tehnicilor adecvate de control şi a informaţilor necesare; rezistenţa la schimbări.

Limitele demersului specific planificării: dificultăţi în formularea corectă a premiselor; dificultăţi în reflectarea operativă şi corectă în planuri a

schimbărilor rapide; lipsuri de flexibilitate internă (psihologică, politici şi proceduri,

capital de investiţii);

25

inflexibilităţi externe impuse (climat politic, sindicate, schimbări tehnologice).

Cerinţele unui sistem de planificare efectivă:o planificarea trebuie să pornească de la vârf;o planificarea trebuie organizată;o demersul de planificare trebuie clar definit şi riguros

respectat;o obiectivele, premisele, strategiile şi politicile trebuie

comunicate clar, fără ambiguităţi;o managerii trebuie să participe la acţiunile de planificare;o planificarea presupune conştientizare şi acceptarea

schimbărilor.

3.Programarea

Metode de previziune:

26

Programarea reprezintă repartizarea şi ierarhizarea obiectivelor actualizate ale organizaţiei în timp (perioade calendaristice operative – luni, decade, săptămâni) şi în spaţiu (secţii, ateliere, echipe de lucru) precum şi coordonarea activităţilor ce concură la executarea programelor stabilite.

alegerea tipului de structură organizatorică

contribuie la

determinarea grupelor de profesii şi

funcţiilor solicitate de procesul de furnizare de servicii Planuri contribuie la alegereaPrograme tipului de conducere stabilirea metodelor de conducere conţin sunt necesare organizarea locurilor de muncă pentru Obiective, căi, asigură realizarea

modalităţi de realizare activităţilor cuprinse

în plan şi succesul

furnizează standarde de control

Funcţia de organizare

2.2.1.Clarificări conceptuale

27

2.2.

Funcţia de organizare se defineşte prin totalitatea acţiunilor întreprinse în vederea realizării misiunii organizaţiei, a obiectivelor generale şi specifice acesteia prin utilizarea cu maximă de eficienţă a mijloacelor şi resurselor organizaţiei.

Funcţia de organizare răspunde la întrebările: cine realizează

obiectivele? Şi cum sunt realizate obiectivele? Fayol consideră că organizarea consta în construirea dublului, organism – social şi material al unei organizaţii şi în înzestrarea acesteia cu tot ceea ce îi este necesar pentru funcţionarea sa: personal, materiale, utilaje, energie, bani, etc. Deci, organizarea înseamnă „crearea structurii materiale şi umane a întreprinderii”. Astfel, datoria conducerii este să creeze o organizaţie care să permită ca „activităţile de bază să fie îndeplinite în condiţii optime”, ceea ce face necesară existenţa unei structuri în cadrul căreia planurile să fie pregătite şi îndeplinite cât mai eficient. Corespunzător acestei structuri, trebuie să existe o unitate de comandă şi de acţiune (o conducere ierarhizată liniar) cu definirea clară a responsabilităţilor şi modalităţii celei mai adecvate de luare a deciziilor. După alţi autori (Niculescu, O., şi Verboncu, I.), funcţia de organizare desemnează ansamblul proceselor de management prin intermediul cărora se stabilesc şi se delimitează procesele de muncă fizică şi intelectuală şi comportamentele lor (măsuri, timpi, operaţii, lucruri, sarcini etc.), precum şi gruparea acestora pe posturi, funcţii de muncă, compartimente şi atribuirea lor personalului, corespunzător anumitor criterii manageriale, economice, tehnice şi sociale, în vederea realizării în cât mai bune condiţii a obiectivelor previzionate. În sens larg, prin organizare înţelegem ansamblul de măsuri adoptate de către o persoană/instituţie pentru a asigura desfăşurarea eficientă a activităţii sale conform scopului urmărit.

Ca funcţie a conducerii, organizarea este procesul operaţional prin care se delimitează atribuţiunile şi răspunderea fiecărei persoane/compartiment, precum şi a relaţiilor dintre ele, pentru realizarea unui scop social, economic sau de altă natură.

Noţiunea de organizare a administraţiei publice cuprinde atât procedura de structurare în sistem a autorităţilor care compun administraţia, cât şi stabilirea structurilor şi funcţiilor acestora.

28

Organizarea este partea vizibilă a procesului de conducere. Ea se materializează prin dimensiunile formală şi informală, dimensiuni ce constau în stabilirea obiectivelor, organizarea structurală şi definirea nivelurilor ierarhice şi a tipologiei relaţionale interne organizaţiei.

În sens tradiţional, „a organiza“ semnifică, înainte de toate, „a diviza“ pentru a răspunde prompt sarcinilor şi rolurilor date indivizilor. Modul de organizare poate fi acceptat ca „baza împărţirii şi creării compartimentelor”.

a unei misiuni comune, o modalitate mascată de a spune că un mănunchi de oameni se adună sub un semn distinctiv...pentru a produce un oarecare produs sau serviciu” (Mintzberg)31;

o „o schemă de repartizare a sarcinilor şi responsabilităţilor în interiorul întreprinderii “(Pedraglio, G.);

o „o schemă a căilor ierarhice şi de comunicare între diferite niveluri şi cadre administrative, informaţiile necesare circulând prin intermediul acestora“(Chandler, A.D.);

o “un sistem de activităţi sau forţe a două sau mai multe persoane, coordonate conştient“(Barnard, C.)32;

o „o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea şi a legăturilor ierarhice dintre şefii existenţi pe diferite niveluri“(Krieger, J.A.);

o „un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a autorităţii, de stabilire a reţelelor de comunicaţii, de soluţionare a conflictelor şi de integrare socială“(Gelimer, O.);

o „coordonarea planificată a activităţilor unui număr de oameni pentru atingerea unui ţel sau scop explicit, comun, prin împărţirea muncii şi a

31 Mintzberg, Henry, 1989, Mintzberg on Management, New York, The Free Press, p.2.32 Barnard, Chester, 1938, The Functions of the Executice, Cambridge, Mass: Harvard University Press.

29

Organizaţiile sunt sisteme socio-umane complexe, deschise, cu o cultură organizaţională, cu un nivel comportamental individual al membrilor săi, cu un subsistem relaţional intern propriu, cu scopuri, mijloace şi rezultate, raportate la un model de valori.

Întâlnim o varietate de puncte de vedere privind abordarea şi definirea organizatiei:

o „un mijloc de diviziune a muncii între un anumit număr de sarcini şi de coordonare între acestea“,sau “acţiunea colectivă de urmărire

funcţiilor şi printr-o ierarhie a autorităţii şi responsabilităţii“(Schein, E.H.)33;

o „organizaţiile reprezintă strategii umane complexe, concepute să realizeze anumite obiective“(Argyris)34 ;

o „ organizaţiile sunt fenomene complexe şi paradoxale, care pot fi înţelese în mai multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine înţelese în privinţa organizaţiilor sunt pur metaforice. Apelând la diverse metafore, pentru a înţelege caracterul complex şi paradoxal al vieţii organizaţionale, avem posibilitatea să administrăm şi să proiectăm organizaţiile în moduri pe care nu le-am fi considerat posibile înainte“(Morgan, 1986)35.

Organizaţia este creată într-o manieră de întărire a relaţiilor între logica funcţiei şi proiecte, incluzând şi coordonarea în procesul de organizare (Bartoli, 1997). Din definiţiile prezentate se desprind caracteristici comune de definire:

Existenţa grupurilor de oameni constituite pe structuri ce realizează activităţi în vederea obţinerii unor produse sau servicii;

Coordonarea activităţii grupurilor; Ierarhizarea interioară; Crearea unui sistem de relaţii între oameni şi grupuri şi

colaborarea între ei. Analiza definiţiilor evidenţiază răspunsurile la următoarele întrebări:

Cine are dreptul să ia decizii? – AUTORITATEA; Cine răspunde dacă ceva nu merge bine? – RESPONSABILITATEA; Când începe? – COORDONAREA; Va exista o metodă mai bună de retribuire a activităţii în viitor? –

RECOMPENSA; Este informat funcţionarul public atunci când este angajat într-un

proces al organizaţiei? – INFORMARE.

33 Schein, H. Edgar, 1992, Organizational Culture and Leadership, 2nd edition, San Francisco, Jossey-Bass p.15.34 Argyris, 1964, Integrating the Individual and the Organization, New York, John Wiley & Sons.35 Morgan, Gareth, 1986, Images of Organization, London, Sage, p.23.

30

Organizaţia ca sistem cuprinde subsistemele decizional, operaţional şi informaţional, subsisteme ce se suprapun pe structura organizatorică a organizaţiei.

Sarcina organizaţiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaţii în mediul public este să creeze eficienţă, eficacitate şi valoare adăugată, deci să fie performantă. Eficacitatea organizaţională, interpretată pe de o parte din perspectiva aplicării raţionamentului congruenţei (Mintzberg), apare dintr-o „asociere adecvată între elementul structural şi anumiţi factori contextuali”, ceea ce înseamnă adaptarea sa la mediul în care se dezvoltă. Pe de altă parte, raţionamentul configuraţiei susţine că eficacitatea organizaţională apare datorită existenţei unei coerenţe interne între elementele structurale. Fără îndoială, se poate continua această funcţionare, bazată pe o ierarhie de corpuri şi grade, mai mult decât pe funcţii. Ţinând cont de riscuri, de rigiditate şi de pierderea de reactivitate legate de procesele organizaţionale prea grele, centralizatoare sau puternic ierarhizate, tendinţele actuale ale managementului sunt de a promova flexibilitatea şi reducerea structurilor; acest lucru conduce la o diminuare a numărului de niveluri ierarhice şi a formelor de organizare a muncii, combătând diviziunea sarcinilor. Organizaţia acceptată în sensul de „entitate socială întemeiată cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice”36 a cunoscut o evoluţie tipologică a modelelor organizaţionale în timp, dacă ne referim numai la secolul XX, de la organizaţia bazată pe control şi autoritate la cele de tip ierarhic, sau cele matriceale şi culminând cu organizaţia bazată pe cunoaştere(fig.2.1 ). Evoluţia tipologiei organizaţiilor susţine nevoia dezvoltării unei organizaţii de tip nou. În materie de „micromanagement“, se consideră, în general, că el relevă responsabilitatea fiecărui membru al structurii de a defini conţinutul funcţiilor colaboratorilor săi şi la nivelul de delegare care îi poate fi încredinţat, totul fiind posibil în cadrul procesului de înţelegere constructivă. Principiile de structurare organizatoricǎ reprezintǎ cerinţe esenţiale referitoare la conceperea şi îmbinarea subdiviziunilor organizatorice dintr-o organizaţie, astfel încât sǎ se faciliteze supravieţuirea şi creşterea competitivitǎţii sale. Între principiile cele mai des utilizate în elaborarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice ale organizaţiilor, atât publice cât şi private, se remarcǎ urmǎtoarele: principiul obiectivului, principiul specializǎrii, principiul coordonǎrii, principiul autoritǎţii, principiul responsabilitǎţii, principiul definirii, principiul corespondenţei, principiul limitei de control, principiul echilibrului, principiul continuitǎţii. Principiile elaborǎrii structurii organizatorice nu trebuie privite ca ”norme rigide” obligatorii. Dimpotrivǎ, sunt şi trebuie sǎ fie adaptabile, 36 Vlăsceanu, M., op.cit., p.35.

31

flexibile, în funcţie de condiţiile concrete ale fiecǎrei organizaţii, aceasta fiind o problemǎ de cunoaştere a modului de utilizare a principiilor, aspect dificil, care cere discernǎmânt, experienţǎ şi însuşirea temeinicǎ a teoriei managementului.

Stabilind normele generale de comportament în domeniul organizǎrii structurale, principiile şi utilizarea lor se reflectǎ în latura dinamicǎ, funcţionalǎ a structurii organizatorice.

2.2.2 Structura organizaţiei

32

Structura organizaţională se defineşte ca „ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor organizatorice şi al relaţiilor dintre acestea, astfel constituite şi reglementate încât să asigure premisele organizatorice necesare obţinerii performanţelor dorite“.

Principiile de proiectarea sau reproiectare a structurii organizatorice

1) principiul obiectivului: organizaţia, în ansamblu, şi fiecare din componentele ei, trebuie sǎ serveascǎ realizǎrii scopului şi, respectiv, obiectivelor generale;

2) principiul specializǎrii: activitǎţile fiecǎrui membru al organizaţiei sǎ fie, pe cât posibil, restrânse pentru a contribui la efectuarea unei singure funcţii ( de conducere sau de execuţie );

3) principiul coordonǎrii: scopul specific al organizǎrii structurale, care este deosebit faţǎ de cel al organizaţiei, este de a facilita coordonaea şi de a realiza unitatea efortului membrilor organizaţiei;

4) principiul autoritǎţii: orice individ, grup sau compartiment trebuie subordonat unei autoritǎţi ierarhice. Se evidenţiazǎ astfel o linie clarǎ a autoritǎţii pentru fiecare componentǎ a structurii organizatorice;

5) principiul responsabilitǎţii: responsabilitatea superiorului este absolutǎ faţǎ de actele subordonatului ( subordonaţilor );

6) principiul definirii: conţinutul fiecǎrui post – sarcinile, autoritatea, şi responsabilitatea, ca şi relaţiile cu alte posturi – trebuie clar definite în scris şi aduse la cunoştinţa titularului;

7) principiul corespondenţei: pentru fiecare post trebuie sǎ existe o concordanţǎ între sarcini, autoritate şi responsabilitate;

8) principiul limitei de control: nici o persoanǎ nu trebuie sǎ controleze mai mult de 5, maxim 6 subordonaţi a cǎror activitate se aflǎ în relaţii de interdependenţǎ;

9) principiul echilibrului: diversele componente ale structurii trebuie proiectate şi menţinute în echilibru;

10) principiul continuitǎţii: reorganizarea trebuie sǎ fie un proces continu prin care se asigurǎ adaptarea organizaţiei la cerinţele mediului extern.

Când proiectăm structura, ţinem seama de teoria contingenţei, care afirmă că un mediu schimbat necesită adaptări organizaţionale. Pe baza acestei teorii, creşterea complexităţii şi dinamicii spaţiului administrativ conduce la consecinţe structurale pentru organizaţiile publice, astfel încât atenţia noastră trebuie orientată spre condiţiile care influenţează conceperea acestei structuri, condiţiile asupra cărora organizaţia poate avea influenţă sau, care nu pot fi controlate de aceasta.

Fig.2.1Evoluţia modelelor de configuraţii organizaţionale

Stephen P. Robbins37 afirmă că organizarea implică desemnarea structurii organizaţiei. Ea include determinarea sarcinilor de îndeplinit, când trebuie să le facă, cum trebuie să fie grupate aceste sarcini, cine raportează către cine, unde trebuie să se ia decizii. El propune şase întrebări cheie la care managerii trebuie să raspundă pentru a defini structura organizaţională potrivită (tab...) 37 Roobins, St., (1991), Organizational Behavior, Ediţia a doua, Preniice Hall, Upper Saddle River, New Jersey.

33

Sursa: Palmer, J. (1998) – The human organization. Journal of Knowledge Management, 1(4): 294-307

Întrebări cheie Răspunsul este asigurat

prin:

Până la ce nivel sunt sarcinile subdivizate în posturi separate?

Specializarea postului

Pe ce bază vor fi posturile grupate împreună?

Departamentalizare

Cui raportează indivizii şi grupurile?

Canal /linie de comandă

Câţi indivizi poate conduce efectiv şi eficient un manager?

Măsuri de control

Unde este plasată autoritatea decizională?

Centralizare şi

descentralizare

În ce grad sunt reguli şi norme să conducă angajaţii şi managerii?

Formalizare

Structura reprezintã un ansamblu de funcţii şi de relaţii care asigurã dirijarea sistemului cãtre obiectivele propuseşi este caracterizată de:

1. specializare: gradul de divizare şi omogenitate a muncii în compartimentele firmei;

2. coordonare: modul de asigurare a cooperãrii între compartimente şi indivizi;

3. formalizare: marcheazã gradul de precizie în definirea funcţiilor şi legãturilor.

34

Specializarea pune problema gãsirii modului de definire a activitãţilor. Trebuie împãrţitã întreprinderea dupã funcţiuni, după servicii, după zone geografice? De cele mai multe ori, structura trebuie să ţinã să combine simultan de mai multe criterii de specializare.

Coordonarea se bazeazã pe viziunea piramidalã a structurii care a fost enunţatã încã de la începutul secolului de Henry Fayol prin câteva principii simple ce îşi pãstreazã valabilitatea şi în zilele noastre.

Ierarhia asigurã coordonarea, urmãrind liniile verticale determinate de specializarea principalã (conducerea strategicã, conducerea tacticã, conducerea operaţionalã). Sistemele complementare funcţioneazã atunci când apare necesitatea coordonãrii structurilor cu preocupãri asemãnãtoare, care au fost izolate prin specializarea principalã.

Coordonarea se bazeazã, de asemenea, pe mecanisme de circulaţie a informaţiei, care contribuie la eficacitatea supleţei legãturilor ierarhice şi orizontale.

Potrivit unor specialişti (D. Mc. Gregor, C. Barnard, H. Simion, R. Likert etc) structurile organizatorice trebuie să fie elastice, să corespundă nevoilor, să fie suple permiţând adaptarea rapidă şi fără dificultăţi la schimbările complexe apărute.

Forţele care cer schimbarea pot fi: - interne - externe

Fig. nr. 2.2 La proiectarea structurii organizaţionale dispunem de cele două grupe de parametri: prima grupă este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grupă este a celor de situaţie. Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau funcţională şi structura de producţie sau operaţională cu componentele sale: postul, funcţia, compartimentul, relaţiile organizatorice, ponderea ierarhică şi nivelul ierarhic (fig.2.3). Modelul organizaţional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este susţinut de variabile diferite, tangente cu sarcinile, funcţiile, dispozitivele de repartizare şi coordonare, de grup şi individuale.

35

Recunoaşterea necesităţii de schimbare

Diagnoza tipului de schimbare necesar

Selectarea strategiei de schimbare planificată

Intervenţia şi depăşirea rezistenţei la schimbare

Acceptarea şi evaluarea schimbării

Formalizarea reprezintã un instrument care, pentru o anumitã perioadã, dã cadrul de funcţionare a organizaţiei şi stabileşte legãturile cu exteriorul, care influenţeazã structura acesteia şi legãturile dintre indivizi, în interiorul ei.

Componentele de bază ale unei organizaţii sunt grupate astfel: scopul (misiunea, politici şi strategii ale organizaţiei), oamenii (cunoştinţe, capacităţi, competenţe), tehnologia (procesarea informaţiilor, echipamente birou), structura (operaţiunile, rolurile), cultura (valorile organizaţiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici, etc.). Aceste componente există într-o relaţie de interdependenţă, astfel încât schimbarea la nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora. Proiectarea structurii organizaţionale reprezintă o prioritate a echipei manageriale, deoarece crearea unei structuri trebuie să satisfacă necesităţile organizaţiei publice respective, „realizând compatibilitatea consecventă între diversele elemente ale structurii şi adaptând-o pe parcursul timpului în funcţie de modificarea condiţiilor“38.

38 J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977.

36

MisiuneaMisiunea

FuncţiiFuncţii

NiveluriierarhiceNiveluriierarhice

IntegrareIntegrare

Activităţi

individuale

Activităţi

individuale

Obiectiveplanuri

Obiectiveplanuri

Compartimentefuncţionale

Compartimentefuncţionale

Centrii decizionaliGradul de centralizare

Centrii decizionaliGradul de centralizare

Coordonarea între compartimente

Coordonarea între compartimente

FormalizareaFormalizarea

Fig. 2.3. Etapele procesului de organizare

Pentru Mintzberg39 structura organizaţiei este formulată de: funda-mentele organizaţiei (componentele de bază, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, pregătirea, dimensiunea compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe verticală şi orizontală), factorii conjuncturali (vechime, mărime, sistem tehnic, mediul, puterea) şi configuraţiile structurale (structura simplă, birocraţie mecanicistă, birocraţie profesională, formă divizionară, adhocraţie).

Structurile funcţionale, divizionale şi matriciale regăsite la nivelul organizaţiilor au cunoscut aspecte diverse ale evoluţiei lor, în funcţie de sectorul în care se încadrează organizaţia (public sau privat), de domeniul de activitate al organizaţiei, de obiectivele ei, de sistemul legislativ la care se supune, de cultura organizaţiei etc. Avantajele le identificăm în existenţa unui grad ridicat al aplicării diviziunii muncii, în dotarea cu un înalt nivel tehnic a echipamentelor, în prezenţa unui echilibru al specializărilor, identificat în încurajarea dezvoltării specializărilor şi competenţelor angajaţilor. John Galbraith (1972) subliniază inconvenientele acestui tip de structură ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea domeniilor profesionale în interiorul organizaţiei. În timp ce structura funcţională manifestă o rezistenţă la schimbare şi este dominată de un puternic centralism, structura divizională, aşa cum relevă şi numele ei, permite organizaţiei să funcţioneze cu o structură pe diviziuni, adaptarea şi acceptarea diversificării activităţilor ce rezultă din

39 H. Mintzberg,H., 1979, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall.

37

Structura funcţională presupune împărţirea pe orizontală a activităţilor, în servicii strict funcţionale, specializate (exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane).

evoluţiile mediului (influenţa factorilor tehnologici şi a celor economici, segmentarea pieţei şi crearea propriilor clienţi externi). Toate aceste caracteristici susţin dezvoltarea unui comportament strategic al organizaţiei, şi nu numai. Principalul obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni să elaboreze şi să adopte un raţionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Această structură oferă următoarele avantaje: susţinerea dezvoltării centrelor de profit şi utilizarea analizelor performanţelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvoltare „autonome” de fiecare divizie; formularea clară a obiectivelor; creşterea rolului managerilor şi implicarea mai redusă în „segmentul operaţional”. Pentru a face mai clare distincţiile amintite anterior, în figura 2.4 şi tabelul 3 se prezintă, sub forma diagramelor de structură şi, respectiv, a unei grile de comparaţie, principalele atribute ale modelului organizaţiei ierarhice şi ale alternativei non-ierarhice, ilustrată prin alte două modele : organizaţia anarhică şi cea centrată pe memorie.

Figura 2.4 Modele organizaţionale : ierarhia şi alternativele non-ierarhice

Configuraţia anarhică (modelul A) Configuraţia centrată pe memorie (modelul M)

Structuri organizatorice cu spaţii înguste şi largi1. Organizare cu spaţii de conducere restrinse/ configuraţie ierarhică (modelul H)

38

M

Avantaje Dezavantaje

- supraveghere apropiată- control apropiat (strâns)- comunicare rapidă între

subordonaţi şi superiori

2.Organizare cu spaţii de conducere largi

Avantaje Dezavantaje

- superiorii sunt obligaţi să delege- trebuie elaborate politici clare- subordonaţii trebuie selectaţi

cu atenţie

Sursa : Le Moigne, J.L. (1990) – La modélisation des systèmes complexes, Dunod, Paris, p.94

Structura matriceală este considerată structura eficace, deoarece eficacitatea este privită atât la nivel orizontal, cât şi la nivel vertical. Analiza configuraţiilor sale este o altă realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate în cadrul entităţii. „În fiecare configuraţie structurală altul este mecanismul de coordonare care deţine ponderea dominantă, alta este partea din organizaţie care joacă rolul cel mai important şi altul este tipul de descentralizare folosit“ (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configuraţii şi mecanisme propuse de Mintzberg reduc numărul influenţelor distincte exercitate de parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali şi de celelalte caracteristici ale organizaţiei la concepte funcţionale.

39

- superiorii tind să se implice prea mult în munca subordonaţilor

- multe nivele de conducere- costuri mari datorită nivelelor numeroase- distanţa excesivă între nivelul cel mai de

jos şi cel mai de sus

- tendinţa superiorilor supraîncărcaţi de a provoca timpi neutilizabili (blocări)

- pericolul ca cuperiorii să piardă controlul

- necesită o calitate excepţională a managerilor

Configu-raţia

structurală

Mecanisme principale

de coordonare

Partea de

organizaţie

Parametrii principali de

proiectare

Factorii conjuncturali

Structura simplă

Supravegheredirectă

Apexul strategic

Centralizare, sistem organic

Vechime: micăSistem tehnic: simpluMediul: simplu, dinamic

Birocraţia mecanicistă

Standardiz-area proceselor de muncă

Tehno-structura

Formalizarea comportamentului

Vechime: mareMărime: mareSistem tehnic: simplu şi reglementatMediul: stabil, control extern

Birocraţia profesională

Standardi-zarea compe-tenţelor profesionale

Centrul operaţio-nal

Instruire, specializare pe orizontală, descentralizare

Mediul: complexSistem: tehnic simplu

Formă divizionară

Standardiza-rea rezultatelor

Linii ierarhice

Grupare pe compartimente, control al performanţei

Vechime: mareMărime: mare

Adhocraţie Ajustarea reciprocă

Suport logistic

Instrumente de coordonare, sistem organic, grupare pe compartimente funcţionale

Vechime: redusăSistem tehnic: automatizatMediul: complex, dinamic

Fig. 2.5. Cele cinci configuraţii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)

Cele două forme de birocraţie (mecaniciste şi profesionale) corespund împreună, mult mai particular, cazului organizaţiilor publice. De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de „birocraţii profesionale“ la logica meseriilor şi independenţa calificărilor, care duc la munci repetate şi ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezentări frecvente a unui spital: acela al unei organizaţii în cadrul căreia intervin două grupe de actori-cheie (direcţia spitalului şi corpul medical) care posedă respectiv competenţele şi capacităţile importante, cu diferenţe ale amplorii inegale, în particular, „profesioniştii“ meseriei de bază din spital, care sunt medici practicanţi împuterniciţi (o mică parte dintre aceştia deţin mai multă putere, deoarece activitatea lor rămâne „fundamentală“ în sensul asigurării sănătăţii. Pe de

40

altă parte, reprezentarea socială a corpului medical este în general mult mai valoroasă decât cea a managerilor iscusiţi şi conferă o aură marcantă cu privire la medici peste tot unde ei sunt şefi de servicii. Pentru toate acestea, contextul sub care a fost concepută reprezentarea „birocraţiilor profesionale“ nu este fundamental diferit de cel pe care îl cunosc în prezent întreprinderile publice. În mediul public se poate considera că un cadru politic general integrează misiunea şi proiectul global al organizaţiei, în timp ce strategia şi obiectivele asociate identifică finalităţile mai clare în termenii conţinutului şi scadenţei. Este chiar necesar să se facă referire, cu regularitate, la politica generală şi la strategie, dacă se vrea a se păstra spiritul veritabilelor elemente specifice ale organizaţiei publice, care se situează înainte de toate în gândirea sa. Figura 2.6. prezintă o formalizare a acestor niveluri diferite de raţionament pentru strategia organizaţiilor/instituţiilor publice. Ea distinge astfel nivelul „macro“, care atinge ansamblul elementelor în care este integrată instituţia publică, şi nivelul „micro“, care priveşte însăşi instituţia publică.

A admite că o organizaţie publică poate să aibă o marjă de acţiune şi un rol de jucat atât la nivelul „macro“ (politicile naţionale), cât şi la nivel „micro“ dovedeşte clar că strategia instituţiei este o abordare relativ nouă. Aceasta presupune considerarea organizaţiei drept o „unitate activă“ şi eliminarea schemelor tradiţionale care asociază adesea „serviciul public“ cu „monopolul permanent“ şi „proiecţia în viitor“ cu „previziunile bazate pe extrapolările trecutului“. Dacă misiunea reprezintă „sarcina ce trebuie să îndeplinească ceva“ sau „scopul la care este destinată“, se poate considera că misiunea unei organizaţii publice este direct legată de interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecţie asupra misiunilor unei instituţii publice să facă referire la dezbaterile asupra rolului statului şi asupra elementului specific al

41

Politici naţionale - cadrul de referinţăReferinţe internaţionale - medii„posibile“

Nivelul „macro“ (ansamblul de elemente apropiat instituţiei publice politice, juridice, sociale...)

Nivelul „micro“(însăşi instituţia publică)

Politica generală a instituţiei Marile orientări Misiune Proiect

Strategia instituţiei Obiectivele pe termen mediu şi planurile de acţiune

Fig. 2.6. Politică şistrategie

acţiunii publice. Se caută totuşi să se poziţioneze organizaţia respectivă în spectrul marilor responsabilităţi publice: este vorba de justiţie, securitate, apărare, diplomaţie. Acestea se referă la publicarea normelor sau la controlul aplicării lor? Misiunea publică a organizaţiei este să apere drepturile fundamentale (locuinţa, educaţia, grija...), să apere un interes naţional strategic (independenţa energetică, libertatea de alegere în materie de armament...) sau, în sfârşit, să înlocuiască o piaţă slabă (investiţii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate îndepărtată)? Acestea sunt probleme la care răspunsurile trebuie să permită clarificarea misiunii serviciului public al organizaţiei respective. În aceeaşi ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este câteodată făcută în jurul a trei funcţii combinate: o funcţie de serviciu, o funcţie de redistribuire şi o funcţie de constrângere, totul pentru dezvoltarea „coeziunii sociale“. Pe aceste baze, se poate observa că veritabilele elemente specifice publice vor ieşi în relief în conţinutul acestor misiuni sau vocaţii, chiar dacă „procesul“ de formulare a cadrului politic general poate să găsească similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaţii. A priori, se poate estima că misiunea unei organizaţii publice trebuie să fie formulată în jurul finalităţilor nonlucrative, chiar dacă organizaţia publică în cauză obţine profituri şi/sau dezvoltă activităţi comerciale (element ce va fi menţionat, eventual la nivelul obiectivelor strategice). De asemenea, nu este de mirare să regăsim aceeaşi logică în anumite definiţii ale rolului entităţilor asociative (terminologia franceză) sau al organizaţiilor nonprofit (terminologia anglo-saxonă), care invocă în special răspunsul la nevoile colective sau la o cerere socială. Astfel, oricare ar fi structura juridică a entităţii respective, pe care ea o remarcă în Dreptul public sau în Dreptul privat, referirea sa la serviciul public (şi la raţiunile care legitimează această referire în cazul temei studiate) va constitui în general un nucleu central al misiunii sale. În cadrul acestui tip de formulare se găsesc cel puţin trei dimensiuni:

1. „vocaţia“ entităţii: raţiunile existenţei sale (respectiv creaţia sa originală);

2. responsabilităţile sale „referitoare la societate“ (obligaţiile fundamentale);

3. valorile şi ambiţiile sale (elementele care i se par esenţiale în cadrul rolului său şi în cadrul activităţilor sale).

Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent în misiunile unui organism public sub două faţete: pe de o parte, expresia ce justifică faptul că

42

activitatea trebuie să fie publică; pe de altă parte, în cadrul surselor şi modalităţilor de exercitare a tutelei publice. Adesea bazate pe o evidenţă a priori, misiunile organismelor publice rămân implicite, ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare... Chiar dacă misiunile au vocaţie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evoluţie sau de adaptare. În zilele noastre, aceeaşi întreprindere publică, mereu integrată într-o logică colectivă de interes general, va trebui să se străduiască să regleze şi să optimizeze serviciul public într-o optică de pregătire a concurenţei, aşa cum cer decidenţii. Chiar pe un fond de permanenţă, misiunile organismelor publice trebuie să evolueze în funcţie de context. În plus, dacă ele trebuie să constituie un cadru de referinţă, atunci acesta trebuie să fie formalizat şi cunoscut, dependent de reprezentările neclare ale actorilor. Dacă misiunea unei instituţii publice merită adesea o explicaţie, este pentru că există câteodată „confuzia între misiunile serviciului şi misiunile agenţilor sau între aceste misiuni şi modalităţile lor de începere a unei acţiuni“. Trebuie să se considere, în primul rând, că determinarea misiunilor ţine de competenţa politicii, deci de nivelul „macro“ evocat anterior. Totuşi, este pertinentă teoria conform căreia, instituţiile, pentru a preciza liniile şi a-şi studia modificările trebuie să aibă un punct de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportună de a efectua dezbateri asupra activităţilor lor, respectiv de a realiza o apropiere reală prin actorii nivelului „micro“.

2.2.4. Elemente structurale Pentru a înţelege structura unei organizaţii, precum şi acţiunile şi deciziile manageriale care o creeazã este necesar sã fie luate în consideraţie patru elemente care o definesc: - specificaţiile postului; - principiile departamentãrii; - ponderea ierarhicã (aria de control); - delegarea de autoritate.

A. Postul

43

Elementele de bazã ale oricãrei structuri organizatorice în cadrul firmei sunt reprezentate de funcţii deţinute de oameni. “Postul reprezintǎ cea mai simplǎ subdiviziune organizatoricǎ ce poate fi definitǎ ca ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilitǎţilor care, în mod regulat, revin spre exercitare unui salariat al societǎţii comerciale sau regiei de stat”.40 De asemenea, o altǎ reprezentare corectǎ este aceea dupǎ care postul reprezintǎ suma atribuţiilor omogene din punct de vedere al naturii şi complexitǎţii, stabilitǎ în mod organizat şi periodic. Definirea postului se realizeazǎ prin identificarea rolului, prin evidenţierea sarcinilor, stabilirea autoritǎţii, gradului de responsabilitate şi stabilirea legǎturilor. Dezvoltată de Richard Hackman şi Greg Oldham, teoria caracteristicilor postului propune existenţa unor caracteristici esenţiale ale posturilor care au un anumit impact asupra angajaţilor. Cu alte cuvinte, angajaţii vor fi mai motivaţi şi mai satisfăcuţi de munca lor dacă aceasta conţine anumite caracteristici esenţiale. Aceste caracteristici creează condiţiile pentru a permite angajaţilor să experimenteze trăirea unor stări psihologice critice care sunt corelate cu anumite rezultate, inclusiv motivaţie înaltă pentru muncă.

Teoria caracteristicilor postului (fig.2.7) susţine ideea că posturile pot fi proiectate astfel încât să conţină acele caracteristici pe care angajaţii le consideră ca fiind motivatoare şi care le oferă satisfacţii. Modelul propus de cei doi autori conţine cinci caracteristici esenţiale ale postului care activează trei stări psihologice critice:

1. diversitatea aptitudinilor – gradul în care cerinţele postului implică activităţi diverse şi utilizarea unei mari varietăţi de abilităţi, deprinderi şi talente;

2. identitatea sarcinii – gradul în care un angajat poate realiza o muncă de la început până la sfârşit, cu rezultate vizibile;

3. importanţa sarcinii –gradul în care postul are un impact semnificativ asupra celorlalţi – atât în interiorul cât şi în afara organizaţiei;

4. autonomia – gradul de libertate şi independenţă pe care angajatul îl are în stabilirea propriului program de lucru, luarea deciziilor şi a modului în care îşi îndeplineşte sarcinile;

5. feedback-ul – gradul în care postul îi oferă angajatului informaţii clare şi directe despre rezultatele muncii şi performanţele obţinute.

Cele trei stări psihologice critice influenţate de caracteristicile esenţiale ale posturilor sunt:

1. însemnătatea resimţită a muncii prestate – măsura în care angajatul percepe munca ca fiind importantă şi valoroasă;

40 Nicolecu Ovidiu, Verboncu Ion, Management, Ed. Economica, Bucuresti, 1997, p. 300

44

2. responsabilitatea resimţită pentru rezultatele muncii – gradul în care angajatul se simte personal răspunzător de rezultatele muncii;

3. cunoaşterea rezultatelor reale ale activităţii profesionale – gradul în care angajatul înţelege în mod constant cât de eficient este în îndeplinirea sarcinilor.

Caracteristicile Stări psihologice Rezultate esenţiale ale postului critice

Figura 2. 7. Teoria caracteristicilor postului.

Obiectivele postului, denumite obiective individuale, reprezintǎ, aşa

cum se ştie, definirea calitativǎ şi, dacǎ este posibil, cantitativǎ, a scopurilor avute în vedere prin crearea sa. Ele asigurǎ, prin realizarea şi agregarea lor succesivǎ şi ascendentǎ, realizarea scopului, ţelului final al organizaţiei. Obiectivele individuale constitue caracterizǎri sintetice ale utilitǎţii postului, ce exprimǎ raţiunea creǎrii sale, precum şi criterii de evaluare a muncii salariatului cǎruia îi este atribuit. Exprimând rolul ce revine titularului de post în realizarea obiectivelor de ansamblu ale organizaţiei, ele justificǎ crearea şi funcţionarea postului în structurǎ pe o anumitǎ perioadǎ. Cele care duc la realizarea obiectivelor sunt sarcinile. Sarcina este un proces de muncǎ simplu sau o componentǎ de bazǎ a unui proces de muncǎ complex, care prezintǎ autonomie operaţionalǎ, fiind efectuatǎ, de regulǎ, de

Feedback

Autonomie

Înaltã motivaţie internã pentru muncă

Performanţă profesională de calitate

ânaltă

Satisfacţie profesională ridicată

Absenteism şi fluctuaţie de personal reduse

Puterea relaţiilor este determinată de

intensitatea nevoii de dezvoltare

45

Însemnătatea resimţită a muncii prestate

Responsabilitatea resimţită pentru

rezultatele muncii

Cunoaşterea rezultatelor reale ale activităţii

profesionale

Diversitatea aptitudinilor

Identitatea sarcinii

Importanţa sarcinii

o singurǎ persoanǎ. Sarcinile constituie componentele cele mai dinamice ale postului, la nivelul lor manifestându-se cu prioritate schimbǎrile calitative ce impun modificǎri în structura organizatoricǎ. Adaptarea organizaţiei la exigenţele mediului exogen presupune o ridicatǎ flexibilitate a sistemului de obiective generale şi derivate. Or, modificǎrile ce intervin, importanţa şi amploarea acestora, trebuie sǎ se reflecte direct în obiectivele şi, respectiv, în sarcinile cuprinse în posturi. De aici rezultǎ necesitatea ca aceste componente primare ale structurii sǎ fie astfel concepute încât sǎ asigure joncţiunea rapidǎ cu ansamblul, dinamismul şi flexibilitatea fiind trasǎturile lor definitorii pentru obţinerea unei funcţionǎri eficiente. Titularii de posturi pot acţiona în vederea realizǎrii obiectivelor personale în anumite limite care constitue în fapt competenţa sau autoritatea formalǎ asociatǎ postului. Cu alte cuvinte, prin competenţa formalǎ se stabilesc mijloacele care pot fi utilizate de titularii posturilor în vederea îndeplinirii sarcinilor ce le revin. Competenţǎ formalǎ se acordǎ titularului de post, fiind oficializatǎ prin reglementǎri, norme, acte interne ale organizaţiei, decizii ale conducerii etc. În funcţie de domeniul în care se exercitǎ, autoritatea formalǎ poate fi:

o ierarhic ǎ , acţionând asupra persoanelor. Se atribuie persoanelor ce ocupǎ posturi de conducere şi se concretizeazǎ în declanşarea unor acţiuni sau decizii exprimând ce şi când trebuie realizat, fiind asemanatoare puterii executive. Acest tip de autoritate se exercitǎ asupra indivizilor care lucreazǎ în producţie, întreţinerea mijloacelor materiale, aprovizionare, salarizare etc.

o funcţional ǎ , exercitatǎ asupra unor activitǎţi. Se materializeazǎ în proceduri, indicaţii metodologice care exprimǎ cum trebuie executate diferitele activitǎţi ale organizaţiei. Este exercitatǎ în activitǎţi care nu contribuie direct la realizarea obiectivului de activitate al organizaţiei, dar care, prin existenţa şi modul lor de desfǎşurare, asigurǎ buna funcţionare a întregii organizaţii. Aşa se explicǎ termenul “activitǎţi funcţionale” atribuit marketingului, managementului activitǎţii, cecetǎrilor în domeniul tehnologiilor, protecţiei mediului. Acest tip de autoritate poate fi asemǎnat cu puterea legislativǎ, prin ea ordonându-se funcţionarea întregii organizaţii.

Delimitarea celor douǎ tipuri de autoritate prezintǎ importanţǎ din punct de vedere al modului de funcţionare a structurii organiztorice. Astfel, anumite componente ale structurii organizatorice se pot afla exclusiv sub incidenţa autoritǎţii ierarhice. Alte compartimente-posturi, birouri, servicii se pot afla sub incidenţa concomitentǎ a autoritǎţii ierarhice exercitate de

46

şef asupra subordonaţilor şi a celei funcţionale exercitate de anumite centre funcţionale. În afara autoritǎţii formale ocupanţii posturilor trebuie sǎ deţinǎ şi competenţa sau autoritatea profesionalǎ, exprimatǎ prin nivelul de pregatire şi experienţa de care dispun şi prin care dobândesc recunoaşterea meritelor şi a contribuţiilor personale, atât din partea şefilor, cât şi a celorlalţi membri ai organizaţiei. Între aceste laturi ale competenţei este necesarǎ o strictǎ concordanţǎ: autoritatea atribuitǎ, formalǎ, trebuie însoţitǎ de cea dobânditǎ prin prestigiul profesional. Numai astfel autoritatea, în ansamblul sǎu, poate fi exercitatǎ în mod eficient, fǎcând posibilǎ realizarea în bune condiţii a sarcinilor ce decurg din obiectivele postului. Responsabilitatea este şi ea o componentǎ organizatoricǎ a postului; reprezintǎ obligaţia ce revine titularului postului pe linia îndeplinirii obiectivelor individuale şi a efectuǎrii sarcinilor aferente. Ea concretizeazǎ atitudinea ocupantului de post faţǎ de modul de realizare a sarcinilor şi obiectivelor individuale. În sens organizatoric, responsabilitatea înseamnǎ şi rǎspunderea pentru utilizarea competenţei formale asociate unui post, care se reflectǎ în prevederile ansamblului de recompense şi penalizǎri pentru fiecare post. Raţionalitatea unui post şi, implicit, eficacitatea muncii depuse de titularul sǎu sunt condiţionate într-o mǎsurǎ hotǎrâtoare de corelarea judicioasǎ a sarcinilor, competenţelor şi responsabilitǎţilor. Este ceea ce specialiştii în domeniu numesc “triunghiul de aur” al organizǎrii (fig.2.8). În urma unor cercetari întreprinse de specialişti din ţarǎ şi de peste hotare s-a ajuns la concluzia cǎ o bunǎ parte din dificultǎţile cu care sunt confruntate numeroase organizaţii sunt generate, în ultimǎ instanţǎ, de nesincronizarea integralǎ a sarcinilor, ca expresii operaţionale ale obiectivelor individuale, competenţelor şi responsabilitǎţilor circumscrise postului. În practicǎ, datoritǎ proiectǎrii greşite, poate exista o discordanţǎ între cele trei componente de bazǎ ale postului care concurǎ la realizarea obiectivului individual. Avem de a face aici cu trei situaţii posibile. Prima ar fi aceea în care titularul postului, deşi dispune de o mare autoritate formalǎ şi o responsabilitate pe masurǎ nu le poate exercita datoritǎ numǎrului restrâns de sarcini. O altǎ situaţie ar fi aceea în care titularului de post i s-au atribuit anumite sarcini, o competenţǎ relativ apropiatǎ, dar responsabilitǎţi reduse. În acest caz, atât lipsa restricţiilor, cât şi ambiguitatea în exprimarea obligaţiilor vor afecta nivelul realizǎrii obiectivelor individuale, titularul postului putându-se astfel eschiva oricând de la executarea sarcinilor. A treia situaţie este cazul în care, titularului i se stabilesc anumite sarcini şi

47

responsabilitǎţi care însa nu vor putea fi realizate şi, respectiv, manifestate datoritǎ nivelului redus al competenţelor. Importanţa şi complexitatea obiectivelor trebuie sǎ se gǎseacǎ acoperite în sfera de cuprindere a autoritǎţii şi responsabilitǎţii, în delimitarea şi exprimarea clarǎ a sarcinilor conferite executanţilor. Supra sau subdimensionarea unei componente organizatorice determinǎ ruperea echilibrului organizatoric al postului, ceea ce se reflectǎ în nerealizǎri sau neîndepliniri parţiale de sarcini, irosirea de resurse, abuzuri de putere, situaţii conflictuale, ş.a.

Fig.2.8 Triunghiul de aur al organizǎrii

B.Funcţia

“Totalitatea posturilor care prezintǎ aceleaşi caracteristici principale formeazǎ o funcţie”41. Funcţia constituie factorul de generalizare al unor posturi asemǎnǎtoare din punct de vedere al ariei de cuprindere a autoritǎţii şi responsabilitǎţii. Funcţia exprimǎ în acest caz cât se poate întinde autoritatea şi responsabilitatea unui şef de serviciu, în timp ce, posturile, în general, individualizeazǎ la nivelul fiecǎrui loc de muncǎ autoritatea şi responsabilitatea prin intermediul elementelor specifice: obiective şi sarcini.

Postul reprezintǎ o adaptare a principalelor elemente care definesc funcţia la condiţiile specifice fiecǎrui loc de muncǎ şi la caracteristicile titularului care îl ocupǎ.

În funcţie de natura şi amploarea obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilitǎţilor se deosebsc douǎ tipuri principale de funcţii: de conducere şi de execuţie.

Funcţia de conducere are ca şi caracteristicǎ o sferǎ mai largǎ de competenţe şi responsabilitǎţi ce se referǎ la obiectivele colectivului condus, rezultând sarcini de previziune, organizare etc. a activitǎţii altor persoane. Funcţiilor de conducere sau manageriale le sunt specifice atributele de

41 Nicolescu O., Verboncu I., op. cit., p. 302

competenţe

sarcini

responsabilitǎţi

obiective individuale

48

prevedere, organizare, coordonare, antrenare şi evaluare-control ce se reflectǎ în luarea de decizii referitoare la munca altor persoane.

Funcţia de execuţie se caracterizeazǎ prin obiective individuale limitate, cǎrora le sunt associate competenţe şi responsabilitǎţi mai reduse, sarcinile încorporate neimplicând luarea de decizii privind munca altor titulari de posturi; aici se regǎsesc sarcini, competenţe şi responsabilitǎţi a cǎror desfaşurare implicǎ transpunerea în viaţǎ a deciziilor emise de titularii posturilor de conducere.

Structurile manageriale ale organizaţiilor moderne prezintǎ din punctul de vedere al funcţiilor componente şi al caracteristicilor acestora mai multe particularitǎţi, între care: ponderea mai mare a funcţiilor de conducere (manageriale ), proporţia considerabilǎ a funcţiilor de înaltǎ calificare în cadrul funcţiilor de execuţie, atenuarea diferenţelor dintre funcţiile manageriale şi cele de executie.

C. Compartimentul Compartimentul este componenta rezultatǎ din agregarea unor posturi

cu conţinut similar şi/sau complementar. Se defineşte ca “ansamblul persoanelor care desfaşoarǎ activitǎţi omogene şi/sau complementare care contribuie la realizarea aceloraşi obiective derivate şi subordonate nemijlocit aceluiaşi manager”.42

Modul în care diversele compartimente contribuie la realizarea obiectivelor derivate şi, respectiv, fundamentale ale organizaţiei le diferenţiazǎ în: operaţionale şi funcţionale.

Compartimentele operaţionale contribuie în mod direct la realizarea obiectivelor derivate şi, respectiv, fundamentale ale organizaţiei deoarece în cadrul lor fie cǎ se obţin produse, servicii sau componente ale acestora ce constituie obiectul ei de activitate, fie cǎ se presteazǎ o serie de servicii absolut necesare obţinerii produsului sau serviciului final. În cadrul acestor compartimente se exercitǎ cu prioritate autoritatea ierarhicǎ. Managerii au dreptul şi obligaţia de a da ordine şi de a apela pentru asistenţǎ de specialitate la compartimentele funcţionale.

Compartimentele funcţionale se caracterizeazǎ prin faptul cǎ pregǎtesc deciziile pentru managementul superior şi mediu al organizaţiei şi acordǎ asistenţǎ de specialitate tehnicǎ, managerialǎ, de marketing, economicǎ, organizatoricǎ etc. atât compartimentelor operaţionale cât şi celor funcţionale. Activitǎţile lor se concretizeazǎ în studii, alternative decizionale, situaţii informaţionale, îndrumǎri, sugestii etc. Pentru a fi reale,

42 Zorleţan T., Burduş E., Cǎprǎrescu G., Managementul Organizaţiei, Editura Economicǎ, Bucureşti, 1998, p. 344; Nicolescu O., Verboncu I., op. cit. p 302

49

competenţele şi rersponsabilitǎţile formale ale compartimentelor funcţionale este necesar sǎ se bazaze pe autoritatea cunoştinţelor. În general, în categoria compartimentelor funcţionale se includ diviziile, serviciile sau birourile care elaboreazǎ strategii globale sau în domeniile: concepţie tehnicǎ, personal, învaţǎmânt, commercial etc.

Specific organizaţiilor publice moderne, în condiţiile introducerii masive a progresului ştiinţifico-tehnic este tendinţa de creştere a importanţei şi dimensiunii compartimentelor funcţionale (management, marketing, engineering, organizare ). Concomitent se manifestǎ tendinţa de diminuare a mǎrimii compartimentelor operaţionale, consecinţǎ a creşterii gradului de automatizare al materialului de lucru, a informatizǎrii proceselor manageriale etc.

D.Relaţiile organizaţionale “Relaţiile organizaţionale sunt alcǎtuite din ansamblul legǎturilor care

se stabilesc între componentele structurii, instituite prin reglementǎri oficiale”43. În funcţie de caracteristicile lor şi, îndeosebi, de natura şi modul de manifestare a competenţelor şi responsabilitǎţilor, relaţiile organizaţionale se pot împǎrţi în trei categorii: relaţii de autoritate, de cooperare şi de control. Astfel se reflectǎ complexitatea raporturilor ce se stabilesc între componentele primare ( post, funcţie ) şi cele agregate ( compartimente ) ale structurii.

Relaţiile de autoritateSe instituie ca rezultat al diferitelor acte şi norme elaborate de

managementul organizaţiei – regulamente de organizare şi funcţionare, decizii scrise (privind realizarea de sarcini în anumite domenii ) etc., care condiţioneazǎ în mod decisiv buna desfaşurare a activitǎţilor şi a cǎror exercitare este obligatorie. Majoritatea specialiştilor în domeniu considerǎ cǎ existǎ trei tipuri de relaţii de autoritate:

1. Relaţiile ierarhice prin care se stabilesc raporturile nemijlocite de subordonare dintre titularii posturilor de conducere (manageriale) şi cei ai posturilor de execuţie sau manageriale situate pe un nivel ierarhic inferior, asigurându-se unitatea de acţiune a organizaţiei. În virtutea lor, organizaţia poate fi reprezentatǎ sub forma unei piramide ierarhice a carei înalţime este variabilǎ în funcţie de “densitatea” relaţiilor ierarhice.

43 Zorleţan T., Burduş E., Cǎprǎrescu G., op. cit., p. 345

50

2. Relatiile funcţionale se stabilesc între douǎ compartimente de muncǎ, dintre care unul are are asupra celuilalt autoritatea funcţionalǎ, concretiztǎ prin transmiterea de regulamente, indicaţii, proceduri, situaţii, prescripţii etc. din domeniul sǎu de specialitate. Relatiile funcţionale reprezintǎ modalitatea prin intermediul cǎreia serviciile şi birourile funcţionale influenţeazǎ activitatea altor compartimente.

3. Relaţiile de stat major iau naştere ca urmare a delegǎrii sarcinilor, autoritǎţii şi responsabilitǎţii de management de nivel superior unor persoane sau colective în vederea soluţionǎrii unor probleme complexe ce afecteazǎ obiectivele unuia sau mai multor compartimente. Specificul acestor relaţii constǎ în faptul cǎ ele se stabilesc, nu ca urmare a competenţelor atribuite posturilor sau funcţiilor deţinute de persoanele delegate, ci ca urmare a reprezentǎrii managementului de nivel superior.

Amplificarea ponderii relaţiilor funcţionale şi de stat major în cadrul relaţiilor de autoritate constituie o consecinţǎ a creşterii volumului şi complexitǎţii activitǎţii de conducere. Relaţiile de stat major cunosc o extindere considerabilǎ în organizaţiile mari, cu activitate complexǎ, puternic orientate spre introducerea progresului ştiinţifico-tehnic.

Relaţiile de cooperareAcestea se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel ierarhic, dar

în compartimente diferite, ca urmare a necesitǎţii de a realiza în comun unele sarcini sau acţiuni complexe. Constituind punţi directe de legǎturǎ între servicii, birouri, secţii etc., relaţiile de cooperare faciliteazǎ soluţionarea unor probleme care apar cu o anumitǎ periodicitate, prin evitarea folosirii liniei ierarhice, ceea ce se reflectǎ în creşterea operativitǎţii.

Frecvent, relaţiile de cooperare se nasc spontan, pe baza relaţiilor personale dintre titularii de posturi sau din necesitatea elaborǎrii în comun de lucrǎri, ulterior fiind confirmate formal, prin documente organizatorice (regulamente de ordine interioarǎ, organigrame etc ).

Deoarece apariţia şi funcţionarea lor decongestioneazǎ liniile ierarhice stabilind punţi de legǎturǎ între posturi sau compartimente, relaţiile de cooperare se mai numesc “relaţii de pasarelǎ”.

Relaţiile de controlApar între organismele specializate şi care deţin atribuţii în efectuarea

controlului şi celelalte subdiviziuni organizaţionale ale instituţiei. Trebuie evidenţiat cǎ, în aceastǎ situaţie, competenţa de a controla nu presupune şi

51

competenţa managerialǎ, întrucât deciziile impuse de rezultatele controlului sunt luate de conducǎtorii compartimentelor respective sau de şefii lor ierarhici.

Analiza organizǎrii instituţiilor publice aratǎ cǎ, alǎturi de relaţiile ierarhice, relaţiile funcţionale, de stat major şi de cooperare sunt din ce în ce mai mult caracteristice structurii manageriale, expresie a creşterii ponderii factorilor calitativi în conceperea şi realizarea activitǎţilor, de previziune, concepţie tehnicǎ, financiare, personal etc.

Alǎturi de aceste trei tipuri de relaţii organizaţionale, unii autori44 mai trateazǎ un tip, acela al relaţiilor de reprezentare ce se stabilesc între managerii de nivel superior sau reprezentanţii autorizaţi ai organizaţiei şi reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicale din organizaţie ori persoane fizice şi juridice din afara acesteia.

E. Ponderea ierarhicǎPonderea ierarhicǎ reprezintǎ numǎrul de persoane aflate în

subordonarea directǎ a unui manager. Constituie o modalitate de ordonare a posturilor şi a funcţiilor în cadrul compartimentelor. Dimensiunile ponderii ierarhice sunt influenţate de natura lucrǎrilor efectuate de subordonaţi, nivelul de pregǎtire şi gradul lor de motivare, frecvenţa şi amploarea legǎturilor dintre ei, experienţa, capacitatea şi prestigiul managerului.

Factorul cu cea mai vizibilǎ influenţǎ asupra dimensiunilor ei este numarul nivelurilor ierarhice. Cu cât numǎrul nivelurilor ierarhice creşte, cu atât ponderea ierarhicǎ scade şi invers. Ponderea ierarhicǎ poate înregistra valori variabile:Pe verticala structurii organizatorice ea creşte cǎtre nivelurile inferioare. Numeroşi specialişti apreciazǎ cǎ mǎrimea optimǎ a ponderii ierarhice la nivelul managementului de vârf ( director general, directori executivi ) este de 4-8 persoane subordonate unui conducǎtor, crescând pe mǎsura apropierii de baza piramidei. La nivelul managementului de nivel mediu ( şefi servicii, birouri ) ponderea ierarhicǎ este pânǎ la 15 persoane în timp ce la baza piramidei organizaţionale ea cuprinde 30-40 persoane. Pe orizontalǎ se amplificǎ pe mǎsura trecerii de la compartimentele în care se desfǎşoarǎ activitǎţi de concepţie tehnicǎ, economicǎ de mare complexitate catre compartimentele cu activitǎţi operaţionale cu caracter rutinier. Literatura de specialitate evidenţiază existenţa „Statutului funcţionarilor publici“ şi a „statutelor“ particulare care adaptează „texul de lege cu conţinut

44 Zorleţan T., Burduş E., Cǎprǎrescu G., op. cit.

52

destul de general, însoţit de un anumit număr de decrete de aplicare“, în funcţie de situaţia corpurilor funcţionarilor.

Aceste aspecte ce ţin de teorie, prezentate mai sus, trebuie susţinute şi din punct de vedere legislativ.Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, prevede cǎ “structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte următoarele cerinţe:

a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de execuţie;

b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuţie;

c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de minimum 15 posturi de execuţie;

d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr de minimum 25 de posturi de execuţie.”45

Vorbind despre funcţionarul public, principiul autorităţii sau ierarhiei îl plasează pe acesta sub autoritatea superiorului ierarhic, atât în ceea ce priveşte coordonarea activităţii sale, cât şi hotărârile în privinţa situaţiei lui profesionale. Funcţionarul public nu este implicat în această etapă a activităţii sale, nu poate interveni, nu o poate influenţa, permiţându-i-se doar să conteste, la organele jurisdicţionale competente, deciziile pretins abuzive luate faţă de el. Problema subordonării, esenţială pentru instituţia funcţiei publice, este concepută ca o subordonare atenuată, atât în sensul limitării prerogativelor şefilor ierarhici, cât şi în sensul acordării unor garanţii pentru funcţionarul public, pentru a fi eliminat pe cât posibil arbitrariul şefilor ierarhici. Caracterul obligatoriu al dispoziţiei conducătorului serviciului public pentru funcţionarii din subordine nu trebuie conceput de o manieră absolută, el nu interzice, ci dimpotrivă, obligă pe funcţionarul public ca, atunci când unele dispoziţii au un caracter vădit ilegal, să atragă în scris atenţia celui care a dat dispoziţia asupra caracterului ilegal al acesteia. Dacă acesta din urmă insistă, în scris, subordonatul execută dispoziţia, fiind însă exonerat de răspundere46. Necesitatea dimensionǎrii corecte a acestui element prin care se ordoneazǎ componentele primare ale structurii organizatorice a condus la apariţia şi utilizarea noţiunii de de “ponderi ierarhice optime”.

Efectele supradimensionǎrii ponderilor ierarhice se regǎsesc în desfǎşurarea dificilǎ a coordonǎrii şi controlului. Ponderile ierarhice trebuie adaptate particularitǎţilor situaţiilor din fiecare organizaţie, evitând mai ales

45 vezi Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Cap. 10 Dispoziţii finale şi tranzitorii46 Vedinaş, V., „Statutul funcţionarului public”, p. 32, 33.

53

frecventa tendinţǎ de subdimensionare care genereazǎ serioase incoveniente referitoare la sporirea costurilor aparatului managerial, la subîncǎrcarea managementului etc., rezultând creşterea costurilor structurii organizatorice.

F. Nivelurile ierarhice Nivelurile ierarhice se definesc ca ansamblul subdiviziunilor organizatorice plasate pe linii orizontale, la aceeaşi distanţǎ faţǎ de managementul de vârf al organizaţiei. Factorii de influenţǎ ai numarului de niveluri ierarhice sunt:

o dimensiunea organizaţiei, diversitatea activitǎţii şi a atribuţiilor, factori cu influenţǎ direct proporţionalǎ asupra numarului de niveluri ierarhice;

o competenţa managerilor care influenţeazǎ invers proporţional numǎrul nivelurilor ierarhice.Numǎrul nivelurilor ierarhice are o importanţǎ deosebitǎ pentru buna

desfǎşurare a activitǎţii manageriale, întrucât reducerea lor înseamnǎ scurtarea circuitelor informaţionale, creşterea operativitǎţii, diminuarea posibilitǎţilor de deformare a informaţiilor etc.

2.2.5. Funcţie şi funcţionar publice în spaţiul administrativ românesc: definiţie, clasificări, tipologii

Definiţia privind ceea ce trebuie să fie funcţionar public [5] a fost întotdeauna legată de întrebarea naturii speciale a îndatoririlor şi a sarcinilor implicate. De exemplu, exerciţiul puterii suverane ar trebui să rămână o atribuţie a funcţionarilor publici; acestea sunt măsurile de asigurare a securităţii sociale, păstrare a ordinii şi protecţiei cetăţenilor. Cu toate acestea, întrebarea clasică privind atribuţiile care ar trebui realizate de către funcţionari publici nu şi-a găsit un răspuns universal acceptat, chiar în statele „birocratice clasice”, ea fiind diferit interpretată în sistemele publice aleacestora. De aceea, este greu de identificat un model de bună practică.

2.2.5.1. Cadrul de reglementare a funcţiei publice s-a modificat continuu după 1990, adoptarea Statutului funcţionarului public conturând un cadru adecvat pentru desfăşurarea activităţii lucrătorilor din sectorul public. După cum am văzut, decizia de a crea o lege specifică funcţiei publice a fost strâns legată de activitatea istorică şi culturală.

54

Definim în context legal funcţia publică prin “ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome”(Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, art.2-(1)). Crearea unei funcţii publice este determinată de nevoile publice. Aşa cum reiese din textul de lege, atribuţiile, competenţa funcţiei publice sunt stabilite anterior prin lege sau prin actele juridice date în baza legii, în vederea satisfacerii unui interes general, şi nu pentru a fi ocupată de un funcţionar. Prin urmare, nu poate fi vorba de crearea unei funcţii publice pentru un funcţionar, ci pentru realizarea unui interes public. Când se organizează un serviciu public se stabilesc funcţiile publice într-o ordine de subordonare ierarhică, iar pentru fiecare se stabileşte ansamblul de atribuţii proprii. Doctrina românească privind funcţia publică identifică următoarele trăsături ale acesteia [6]:1. Funcţia publică este totalitatea de atribuţii care dau competenţe cu care este dotat un serviciu public în vederea înfăptuirii sarcinilor acestuia de organizare a executării şi de executare a legii, în regim de putere publică. Ea reprezintă „o situaţie juridică predeterminată normativ constituită...”[7],prin care se realizează competenţele unui organ de stat.2. Majoritatea funcţiilor publice din organele administraţiei publice au un caracter profesional, însă există şi funcţii publice cu caracter politic, cum sunt cele deţinute de miniştri, secretari şi subsecretari de stat, primari, consilieri etc.3. Atribuţiile care formează conţinutul funcţiei publice trebuie să aibă un caracter legal, adică să fie prevăzute pentru fiecare funcţie publică prin lege sau prin acte emise în baza şi în executarea legii.4. Competenţa, atribuţiile ce constituie conţinutul funcţiei publice nu pot fi stabilite prin contract, ci doar prin lege sau prin acte emise pe baza şi în executarea legii, dat fiind faptul că prin funcţia publică se realizează interese generale, ce nu pot fi negociate între subiectele raportului de funcţie publică, raport de drept administrativ.5. Atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice se stabilesc în raport cu sarcinile specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercită pentru satisfacerea unui anumit interes general. 6. Prin exercitarea funcţiei publice se asigură realizarea puterii publice, fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie, fie într-o formă indirectă, prin acţiunile de pregătire, executare şi control, strâns legate de exerciţiul autorităţii publice.

55

7. Funcţiile publice sunt create pentru a satisface interesele generale, iar nu în mod direct interesele individuale.8. Funcţia publică exista înainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcţionar public, neputându-se pune problema declanşării concursului doar pe ideea că funcţia publică respectivă urmează a se înfiinţa.9. Funcţia publică are un caracter continuu, în sensul că este creată pentru a satisface interesele generale atâta timp cât există acestea.10. Funcţia are un caracter obligatoriu, în sensul că drepturile şi obligaţiile ce alcătuiesc conţinutul trebuie exercitate, existând o îndatorire în acest sens, şi nu o facultate, o posibilitate.11. Prin exerciţiul efectiv al funcţiei se realizează competenţa funcţiei publice conform atribuţiilor de specialitate, legal stabilite.12. Fondurile pentru finanţarea funcţiilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. Pornind de la conţinutul funcţiei publice, „funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici, îşi păstrează calitatea de funcţionar public.” (Legea nr.215/2006, art.2(2)).

2.2.5.2. Tipologia funcţiilor publice întâlnită pe teritoriul României confirmă respectarea nivelurilor administraţiei publice (fig.2.9) în clasificarea acestora, corespunzându-le nivelului central, funcţiile publice de stat, nivelului judeţean, funcţiile publice teritoriale, iar nivelului local, funcţiile publice locale .

Funcţii publice de stat nivelul central

Funcţii publice teritoriale nivelul judeţean (41 + Municipiul Bucureşti) Funcţii publice locale ------- nivelul local (102 municipii+212oraşe + 2824 comune )

Fig.2.9 Piramida nivelurilor de responsabilitateşi corespondenţa funcţiilor publice

Corelativ cu nivelurile administrative, clasificarea funcţiei publice este definită în textul legii (cf. Legii nr.215/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici) astfel:

56

o Funcţiile publice de stat sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.

o Funcţiile publice teritoriale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

o Funcţiile publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.

Alte grupe de clasificare ale funcţiilor publice conform legii sunt:a) după natura atribuţiilor titularului funcţiei publice: funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie;b) Clasificarea reprezintă baza abordării tradiţionale a managementului personalului. Procesul de clasificare descrie sarcinile şi responsabilităţile fiecărui post, grupează funcţiile. Elementul fundamental al clasificării îl constituie descrierea postului, din punct de vedere al sarcinilor, responsabilităţilor, complexităţii, cerinţelor privind pregătirea, calificarea. Aceste elemente sunt cunoscute în categoria factorilor postului care variază ca jurisdicţie, dar reprezintă factori fundamentali ai postului. După cerinţele privind nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice:

funcţii publice clasa I pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă,

funcţii publice clasa a II-a pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă,

funcţii publice clasa a III-a pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.

C) Citându-l pe profesorul Alexandru Negoiţă [8], referitor la funcţia publică, distingem două aspecte: primul, cu caracter calitativ – gruparea diferitelor atribuţii în cadrul funcţiilor – priveşte competenţa organelor administraţiei publice, de specializare a acestora într-un domeniu sau altul de activitate, precum şi de specializare profesională a celor care îndeplinesc diferite funcţii în cadrul acestor organe; al doilea, cu caracter cantitativ – stabilirea funcţiilor necesare pentru asigurarea realizării sarcinilor administraţiei publice, a posturilor sau funcţii necesare pentru îndeplinirea sarcinilor care revin diferitelor organe ale administraţiei publice.

57

Continuând analiza clasificărilor, după tipul atribuţiilor şi competenţelor funcţiile publice sunt: funcţii publice generale şi funcţii publice specifice.

Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale. Din categoria funcţiilor publice generale fac parte funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, funcţiile publice de conducere şi funcţiile publice de execuţie.

Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice. Funcţiile publice specifice cuprind funcţiile publice de conducere, funcţiile publice de execuţie şi alte funcţii specifice- manager public.

Managerul public este noul model de funcţionar public având „rolul de a contribui la asigurarea eficienţei şi continuităţii reformei în administraţia publică şi la implementarea acquis-ului comunitar”, cu reguli specifice privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în categoria funcţionarilor publici de conducere, precum şi modalitatea de acces în categoria înalţilor funcţionari publici a managerilor publici (art1, OUG nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public). Funcţia publică denumită manager public este caracterizată de treptele profesionale de încadrare a managerilor publici:

a) manager public treapta 1, corespunzător sistemului de promovare foarte rapidă; b) manager public treapta 2, corespunzător sistemului de promovare rapidă; c) manager public treapta 3, corespunzător sistemului de promovare accelerată, şi este structurată pe următoarele grade profesionale:

a) asistent, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef birou; b) special, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef serviciu; c) principal, echivalent cel puţin funcţiei publice de director adjunct; d) superior, echivalent cel puţin funcţiei publice de director; e) general, echivalent funcţiei publice de director general adjunct. Promovarea managerilor publici treapta 1 începe cu gradul de manager public special, iar pentru celelalte trepte începe cu gradul de manager public asistent (Art. 11, OUG nr. 56/2004) . Numirea în funcţia de

58

manager public se face prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul cărora urmează să-şi desfăşoare activitatea, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.Managerul public îşi desfăşoară activitatea, de regulă, sub directa coordonare a unui înalt funcţionar public din cadrul autorităţii sau instituţiei publice. În autorităţile sau instituţiile publice unde nu există înalţi funcţionari publici, managerul public îşi desfăşoară activitatea sub directa coordonare a funcţionarului public de conducere situat pe cel mai înalt nivel din cadrul acestora (Art. 13, OUG nr. 56/2004). Potrivit prevederilor art. 5 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:

a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice şi consulare; e) autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor; g) alte servicii publice stabilite prin lege.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 188/1999 republicată, prevederile ei nu se aplică: a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii; b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpului magistraţilor; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.

2.2.5.3. În România, gestiunea funcţiei publice, din perspectivă material-funcţională, se realizează prin patru importante mijloace manageriale deduse din lege, şi anume:

1) planul naţional de ocupare a funcţiei publice, 2) recrutarea,

59

3) promovarea şi dezvoltarea cariere şi 4) managementul perfecţionării continue la nivelul întregului sistem.

Potrivit reglementărilor art. 21 din Legea nr. 188/1999 republicată şi modificată, Planul de ocupare a funcţiilor publice stabileşte:

a) numărul maxim al funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici;

b) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi rezervate în scopul promovării rapide;

c) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi ocupate prin recrutare;

d) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi înfiinţate;e) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării;f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe

grade profesionale;g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al funcţiilor

publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează anual, cu

consultarea sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici, astfel:a) de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe baza

propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală;

b) de către primar sau, după caz, de către preşedintele consiliului judeţean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală.

Planul de ocupare a funcţiilor publice se întocmeşte centralizat, pe fiecare ordonator principal de credite şi pe fiecare instituţie din subordinea acesteia sau finanţată prin bugetul său. În situaţia prevăzută la alin. (2) lit. a), planul de ocupare a funcţiilor publice se aprobă prin hotărâre a Guvernului. În situaţia prevăzută la alin. (2) lit. b), planul de ocupare a funcţiilor publice se aprobă prin hotărâre a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean. Pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală, proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice se transmite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici cu 45 de zile înainte de data aprobării. În situaţia în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici constată neregularităţi în structura acestuia, autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a modifica proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice, pe baza observaţiilor Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în conformitate cu prevederile legale.

60

2.2.4.Organizarea – definirea elementelor cheie ale structurii organizatorice

Măsurile de control ridică problema numărului de subordonaţi care pot fi coordonaţi efectiv şi eficient de către un singur manager. Ea determină numărul nivelurilor şi al managerilor pe care îi are o organizaţie.

Centralizarea şi descentralizarea. Conceptul include numai autoritatea formală şi se referă la gradul în care luarea deciziei este concentrată la un singur punct în organizaţie. Dimpotrivă, cu cât nivelul la care se află personalul care asigură imput sau căruia îi este acordată mai multă discreţionalitate în luarea deciziei, cu atât avem mai mare descentralizare a organizaţiei. Una din formele de descentralizare este şi departamentalizarea, dar ne putem referii şi la delegarea autorităţii, a puterii de decizie la structurile de baza, grupurilor sau echipelor de lucru şi subunităţilor.

Formalizarea se referă la gradul în care sunt standardizate posturile dintr-o organizaţie. Chiar dacă principiile şi reprezentările formale au fost întotdeauna marcante în sectorul public, practica organigramei nu a fost foarte răspândită în trecut. Procesele de organizare nu se reduc la organigrama organizaţiei: organigrama nu este decât traducerea formală (în general scrisă şi reprezentată sub forma de schemă) a opţiunilor de repartizare a autorităţii şi

61

Departamentalizarea este baza pe care posturile individuale sunt grupate împreună, astfel încât să poată fi coordonată realizarea sarcinii comune. Această departamentalizare se referă, de fapt, la organizarea funcţională pe cele cinci funcţii ale organizaţiei.

Linia ierarhică / de comandă este o linie de autoritate neîntreruptă, care se manifestă de la vârful organizaţiei până la nivelurile inferioare, de bază ale acesteia separând funcţiile de conducere de cele de conducere. Linia de comandă nu poate exista fără conceptele de autoritate (care se referă la autoritatea oficială obţinută prin poziţia managerială ocupată) şi de unitate de comandă (conform căreia un subordonat trebuie să aibă numai un superior faţă de care este direct răspunzător).

a responsabiliăţilor în cadrul unei organizaţii, a unei administraţii sau a întregii entităţi administrate

unei vederi de ansamblu asupra repartizării misiunilor. Statutul de organizare şi funcţionare al organizaţiei sau instituţiei din sectorul public. Statutul statuează obiectivele, drepturile şi obligaţiile organizaţiei, modul cum funcţionează şi se perpetuează etc. Regulamentul de ordine interioară stabileşte regulile comune pe care angajaţii trebuie să le respecte pentru ca organizaţia să îşi poată îndeplini misiunea şi să i se atingă scopul. Fişa postului defineşte suma atribuţiunilor şi competenţelor ocupanţilor posturilor la care se referă. Statul de funcţiuni Diagrama relaţiilor care pot fi dezvoltate pe verticală şi pe orizontală în cadrul organizaţiei.

Funcţia de antrenare şi declanşarea acţiunii

62

În mod tradiţional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de structuri întâlnite la nivelul organizaţiei:

funcţionale (cuprind funcţiile managementului);

divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii);

matriceale (o împletire între funcţii şi segmente strategice, la care se integrează şi alte criterii).

Formalizarea organigramei rămâne utilă în special pentrul a clarifica misiunile organizaţiei şi repartizarea lor între actori şi servicii într-o optică de coordonare. Realitatea demonstrează că organizaţiile nu sunt cu claritate definite în sectorul public; funcţionarea riscă să rămână procedurală şi fragmentată, în absenţa

Organigrama constituie traducerea formală (scrisă) a opţiunii de repartizare de autoritate şi responsabilitate într-o organizaţie publică unde toate celelalte entităţi sunt administrate.Organigrama reprezintă o descriere grafică a structurii de organizare. Conţinutul organigramei este dat în special de prezentarea funcţiilor de conducere, a compartimentelor. Organigrama evidenţiază numărul maxim de posturi pentru fiecare funcţie şi departament, gradul de încărcare a diferitelor funcţii de conducere, numărul liniilor de subordonare, relaţiile între funcţii şi departamente.

2.3.

Această funcţie este adesea una dintre cele care acordă un avantaj pe cheltuiala celorlalţi atunci când se pretinde „a face management“ . Cum se pot, într-adevăr, mobiliza oamenii în lipsa proiectului sau a procedurii de control? Cum este remotivată şi reantrenată de o manieră pertinentă o organizaţie prost organizată? Activitatea constă în „a da viaţă“ organizaţiei şi de a insufla acesteia, periodic, energie pentru a combate rutina şi scleroza. Activarea, procesul strict legat de mişcare, corespunde impulsurilor şi dinamicilor care s-au putut integra funcţionării cotidiene, pentru a favoriza implicarea şi interesul membrilor organizaţiei. Astfel, aspectul „macromanagerial“ al antrenării poate să se redea prin planurile de comunicare internă şi prin actualizarea permanentă a metodelor de muncă şi gestiune. Discuţiile individuale de apreciere a personalului (din ce în ce mai răspândit) şi politicile de responsabilizare sau de motivare se înscriu în nivelul „micromanagerial“.

Realizarea funcţiei de antrenare şi declanşarea acţiunii presupune existenţa următoarelor activităţi:

cunoaşterea factorilor motivaţionali şi aplicarea diferenţiată a motivaţiilor resurselor umane;

determinarea planurilor de acţiune; definirea mijloacelor şi resurselor privind declanşarea acţiunii; stabilirea momentului declanşării acţiunii; evaluarea îndeplinirii acţiunii.

A.Folosirea mijloacelorAlocarea mijloacelor reprezintă, fără îndoială, una dintre misiunile

fundamentale şi cele mai delicate ale managerilor. În măsura în care resursele sunt limitate, este necesar să fie folosite în maniera cea mai pertinent posibilă,în raport cu obiectivele şi priorităţile urmărite. Mai mult, munca de apropiere „obiective – mijloace“ constituie un efort permanent pentru a garanta realismul demersurilor angajate.

63

Funcţia de antrenare şi declanşare a acţiunii este procesul de capacitare prin motivare, de către conducători a colaboratorilor săi, de a participa la realizarea obiectivelor previzionate.

B. A comanda versus antrenarea şi declanşarea acţiuniiSe poate sublinia că noţiunea de comandament se realizează pe bază

de directive descendente şi definite unilateral, executantul neavând dreptul de a alege şi fiind sub sancţiunea pedepsei. Antrenarea presupune, în mod invers, că persoanele – în dimensiunea lor individuală şi colectivă – contribuie la realizarea structurii. O anumită dimensiune participativă (mai mult sau mai puţin dezvoltată, în funcţie de stilurile de management adoptate) îşi găseşte locul în cadrul acestui concept. Dacă procesul de antrenare este esenţial, pentru că organizaţiile trăiesc şi evoluează, aceasta nu semnifică faptul că managementul se reduce la un proces, cum se crede uneori. Managerul, în special cel al unei organizaţii publice, nu ar şti să se concentreze numai pe impunerea de mecanisme de implicare a personalului, chiar dacă acestea pot să iasă în evidenţă.

C.Alocarea de mijloace Din cele prezentate, constatăm că resursele se diminuează în cadrul bugetelor publice, în timp ce problema alocării mijloacelor se estompează. Într-adevăr, acest lucru vizează înainte de toate evitarea irosirii resurselor şi atingerea în mod realist şi concret a obiectivelor definite. Astfel, la nivelul unităţii, pare indispensabil astăzi, ca şi ieri, să se dezvolte un control bugetar competent şi mai ales să se definească, în funcţie de posibilităţile bugetelor, alocarea conform cu priorităţile identificate. De altfel, noţiunea de „mijloace“ trebuie înainte să fie înţeleasă în sens larg (financiar, uman, material), acelaşi raţionament devenind aplicabil pentru alocarea „bugetului-timp“ sau repartizării de echipament în cadrul structurii. Pentru organismele publice, noile logici de căutare a mijloacelor sunt: mijlocul indirect de atragere a noilor contribuabili (colectivităţi), recursul la împrumut (spitale), prestaţiile „vândute“ aleşilor (administraţie) etc. Pe planul ce vizează indivizii sau echipele, alocarea mijloacelor constă, potrivit unei logici similare, în dezvoltarea unei alocări între obiective şi condiţii sau mijloace de muncă. Această logică este importantă atunci când există voinţă de delegare, în sensul general al termenului, ceea ce presupune a da indivizilor respectivi mijloace (materiale, bugetare, formare) pentru ca aceştia să-şi asume misiunile astfel încredinţate, cu veritabilă autonomie corespunzătoare.

64

Elemente de conţinut

creşterea elementelor de motivare capabile să determine şi să susţină performanţele manageriale, tehnologice, economico-financiare şi de alt tip.

D. Mecanisme pentru consolidarea moralului şi a motivării funcţionarului public Funcţiile publice naţionale în cea mai mare parte suferă de problema recrutării mai mult decât de cea a menţinerii angajaţilor –fapt ce impune formularea şi instrumentarea politicilor de recrutare cu scopul atragerii unui număr suficient de mare de candidaţi.47

Impactul slab al instrumentelor de motivaţie individuală şi în special motivaţiile financiare, în organizaţiile publice, sunt rezultanta conexiunii dintre teoria motivării şi practica managerială. Sistemele stabile de reguli, reglementări şi proceduri care ghidau comportamentul sunt înlocuite cu cele flexibile, rezultat al schimbării rapide, al reformelor sectorului public. Putem discuta de existenţa elementelor de motivare şi demotivare în contextul acceptării existenţei elementelor de subiectivitate.Vom supune atenţiei unele elemente teoretice48, înainte de a analiza modul în care ele pot fi utilizate în sectorul public. Dificultăţile în creştere de justificare a distincţiilor dintre condiţiile de muncă dintre angajaţii publici şi cei privaţi demonstrează un paradox deplin: pe de-o parte, este dificil să justifici de ce funcţionarii publici ar trebuie trataţi diferit de alţi angajaţi; pe de altă parte este ştiut faptul că nişte condiţii de muncă preferenţiale au impact pozitiv asupra motivaţiei, satisfacţiei în

47 Demmke,C., (2002) „Facing the Challenges of Demographic Evolution: Focusing on Recruitment Policies as a way to Enhance the Attractiveness of Public Employment”, lucrare prezentată la a 39-a întrunire a directorilor generali din sectorul public la Elsinore (DK), în noiembrie2002, (lucrare nepublicată).48 A motiva: a aduce argumente în favoarea unei acţiuni, a mobiliza; Motivare: acţiunea de a motiva; Motivaţie: totalitatea motivelor sau mobilurilor (conştiente sau nu) care determină pe cineva să efectueze o anumită acţiune sau să tindă spre anumite scopuri. (Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, 1996).

65

Mutaţii produse în evoluţia şi conţinutul procesului de conducere-creşterea complexităţii tuturor acţiunilor subsemnate exercitării funcţiei de antrenare;-dezvoltarea interdependenţei dintre diferitele centre şi niveluri de decizie;-scurtarea duratei de fundamentare şi transmitere a hotărârilor;-întrepătrunderea tot mai strânsă a acţiunilor de antrenare cu cele subsemnate altor funcţii ale conducerii (coordonarea, organizarea, controlul).

muncă şi calităţii muncii.Astfel, reforma şi alinierea nu înseamnă, prin urmare, că lucrurile evoluează înspre mai bine. Dimpotrivă: presiunile externe, noile provocări conduc de multe ori la deteriorarea condiţiilor de muncă şi, astfel, la afectarea performanţei şi a motivaţiei. De asemenea, reformele nu înseamnă în mod necesar că rezultatele sunt mai eficiente sau mai puţin costisitoare (de exemplu, vor fi cheltuielile angajaţilor contractuali mai mici decât cele ale funcţionarilor publici?) Alinierea în creştere la caracteristicile structurale ale funcţiei civile cu cele existente în sectorul privat derivă de asemenea din convingerea că, cel puţin în ceea ce priveşte funcţia publică, nu mai există un motiv constrângător pentru considerarea funcţiei publice realizată de către stat mai valoroasă decât funcţiunile dezvoltate de sectorul privat49. Astfel, o valoare mai mare este ataşată interesului public, faţă de cel privat50. Totuşi, această extrem de populară cerere provoacă nu numai sistemele de carieră, ci şi rolul sectorului public. Când statul încetează să mai fie deasupra societăţii şi stă alături de ea, relaţia specială dintre funcţionarii publici şi stat devine superfluă. Aceasta face în consecinţă ca funcţionarii publici profesionişti să devină dispensabili, de vreme ce tot ce este nevoie poate fi realizat de un manager, tehnician, muncitor, profesor, specialist ori secretar. În statele membre ale UE deţinătoare ale unui sistem de carieră (de exemplu, Franţa, Germania, Spania, Luxemburg), o asemenea idee era de neconceput cu ceva vreme în urmă. De exemplu, în Franţa, la începutul secolului XX, Clemenceau (1907) era convins că nici un guvern nu va accepta ca funcţionarii publici să fie aliniaţi restului de angajaţi („nici un guvern nu va accepta vreodată ca agenţii serviciului public să fie asimilaţi muncitorilor din întreprinderile private, fiindcă o atare asimilare nu este nici rezonabilă, şi nici legitimă”51) Numeroase persoane din conducere asimilează motivaţia cu remunerarea. Recunoaştem importanţa remunerării în motivaţia personalului angajat, dar lucrările teoretice ale psihologilor şi sociologilor Lewin Mayo, Maslow, Mintzber, Hertzberg Black şi Mouton, Mc Gregor, Crozier au demonstrat că motivarea este un fenomen complex, care nu poate fi redus doar la considerente financiare. În sectorul public, există multiple pârghii pentru motivare, cum sunt: cele egocentrice, aprecierea, interesul material personal, implicarea în muncă, emulaţia, şi cele exocentrice, mândria de apartenenţă la instituţia respectivă, ideologia.

49 Vezi Bossaert/Demmke, pentru legitimarea sistemelor de carieră şi a celor de poziţie/funcţie, op.cit. 50 Sontheimer, în Bossaert/Demmke, op.cit., p. 261. 51 Conseil D’Etat, op.cit., p. 235.

66

A. Aprecierea Primul factor al motivării este aprecierea. Aprecierea este, înainte de toate, o stare de spirit şi un comportament. Înseamnă atenţie orientată spre colaborator, spre persoana sa, spre munca sa. Ea este compusă din lucruri simple: Politeţe, bine înţeles: să spui „bună ziua“, „la revedere“; să te interesezi

de sănătatea persoanei respective; să stabileşti o relaţie înainte de a te scufunda în dosare;

Ascultare: să creezi ocazii pentru a-i asculta pe colaboratori, fie individual, fie colectiv;

„Micile gesturi“: să ştii să acorzi mulţumiri când o persoană face eforturi pentru a te ajuta; să faci cadouri (aniversare, sărbătoare, căsătorie), să fii binevoitor, fără a intra însă în viaţa particulară a oamenilor;

Atenţia acordată muncii: să faci un feedback al muncii, să spui ce s-a făcut, de ce şi la ce a folosit; să eviţi să ceri mereu terminarea unei lucrări într-un timp foarte scurt, anulând astfel celelalte lucrări, ca şi cum efortul depus nu ar mai conta;

Felicitări şi critici: în Franţa nu există această tradiţie anglo-saxonă de a pune în valoare persoana, nici de a-i spune ce nu merge pe măsură ce problemele apar. În Franţa, orice critică poate lua proporţii nemăsurate;

Informare: evenimente noi, rezultatele echipei, schimbări de procedură sau de persoane.

B. Interesul material personal Cu siguranţă că fiecare este sensibil la interesul său personal, în special cel financiar. Persoanele de conducere afirmă, puţin prea uşor, că acest factor deşi este determinant, le scapă mereu din vedere.Or, el apare ca interes personal şi în special remunerarea joacă un rol important, chiar dacă nivelul „decent“ nu este atins. Decenţa este apreciată în comparaţie cu nivelul salarial al celorlaltor angajaţi din aceeaşi categorie, din alte servicii sau alte administraţii. C. Implicarea în muncă Responsabilitatea fiecărui conducător este de a crea condiţiile implicării în muncă prin responsabilizarea colaboratorilor şi prin conţinutul motivant al muncii. D. Emulaţia În acest domeniu, practica administrativă rămâne timidă. Şi totuşi, s-a dovedit că o emulaţie bine întemeiată constituie un factor de motivaţie important, căci persoanele sunt foarte atente cu imaginea lor. Reacţiile contradictorii există, cu condiţia ca acestea să fie controlate.

67

Este destul de evident că dificultatea majoră este aceea de a găsi un bun echilibru între emulaţie şi cooperare. Competiţia este un lucru foarte bun, dar războiul este nociv, în special când acesta este declanşat între membrii aceluiaşi grup. Mai mult, rolul acestui cadru este esenţial în crearea condiţiilor unei emulaţii sănătoase.

E. Mândria de a aparţine unei instituţii Mândria de a aparţine unei instituţii sau unui serviciu constituie o pârghie puternică de motivaţie. Ne putem imagina că oamenii doresc să intre în competiţie, dar că „le este ruşine“ de organizaţia în care muncesc? Mândria de a aparţine unei instituţii sau unui serviciu poate rezulta dintr-un factor sau dintr-un ansamblu de factori, cum sunt:

prestigiul „angajatorului“ cu care se lucrează, reputaţia sa, competenţa sa, calităţile sale de conducător;

echipa, serviciul sau direcţia de care aparţine, imaginea sa, succesele sale recente, calităţile sale;

„colectivul de apartenenţă“. A fi demn şi mândru de ceea ce auzim reprezintă motorul motivaţiei, în special în administraţie şi în întreprinderi. (Philippe d’Iribarne, „Logica onoarei“).

F. Ideologia Înţelegem aici prin „ideologie“ motivele externe care depăşesc serviciul sau instituţia şi care motivează amplificarea eforturilor angajaţilor. Factorii motivării sunt foarte numeroşi. Pentru fiecare managerul public trebui să găsească momentul şi cadrul propice pentru a-l pune în valoare cât mai bine. Hertzberg a arătat că, dincolo de factorii motivării, există factori a căror absenţă provoacă demotivarea. Acest lucru semnifică faptul că nu este suficient să răspunzi nevoilor indivizilor pentru a face să se nască motivaţia pentru muncă. Anumiţi factori nu au ca rezultat o satisfacţie, iar absenţa lor provoacă totuşi dezamăgiri. Patru dintre aceşti factori par a fi determinanţi: Nondecizia creează colaboratorilor sentimentul că nimic nu se petrece, că lucrurile nu avansează, că eforturile lor nu servesc la nimic şi conduce la un climat al demisiei generale. Nerespectarea timpului Timpul este una dintre resursele cele mai rare şi mai preţioase pentru fiecare dintre noi.

68

Colectivul nu administrează numai timpul său, ci administrează şi timpul colaboratorilor săi. Dar este convenabil ca timpul colaboratorilor să fie administrat corect. Absenţa feed-back-ului privind munca tuturor colaboratorilor. Această absenţă este resimţită ca un dispreţ pentru munca efectuată, ca şi cum aceasta este privită drept cantitate neglijabilă. Colaboratorii se retrag, în acest caz, spre munca de tip robot, spre rutină. Nesiguranţa Când îndoielile împovărează viaţa unei organizaţii sau a unui post de lucru (fuziune, mutare, descompunerea unui serviciu), de aici rezultă un climat de nesiguranţă care, dacă durează mai mult timp, demotivează angajaţii.

G. Utilizarea factorilor de motivare Impactul slab al instrumentelor de motivaţie individuală şi în special motivaţiile financiare, în organizaţiile publice, sunt rezultanta conexiunii dintre teoria motivării şi practica managerială. Sistemele stabile de reguli, reglementări şi proceduri care ghidau comportamentul sunt înlocuite cu cele flexibile, rezultat al schimbării rapide, al reformelor sectorului public. Putem discuta de existenţa elementelor de motivare şi demotivare în contextul acceptării existenţei elementelor de subiectivitate. Vom supune atenţiei unele elemente teoretice52, înainte de a analiza modul în care ele pot fi utilizate în sectorul public. Factorii motivării amestecă elemente individuale şi elemente colective. Dar, în structurile publice, elementele colective sunt mult mai puternice decât elementele individuale. Managerii publici trebuie să identifice factorii motivării, specifici pentru fiecare organizaţie şi să-i utilizeze în comportamentul profesional. Acest lucru traduce o evoluţie a funcţiei de manager public al cărui rol este atât de a conduce o unitate de lucru, cât şi de a face dovada unei competenţe tehnice. De asemenea, tot managerului îi revine sarcina canalizării subiectelor de motivare, orientării acestora către comportamente pozitive, concretizarea lor în misiuni cu care sunt dotate toate structurile. Ei pot utiliza instrumentele întâlnite în întreprinderile private, pentru comunicarea internă şi dezvoltarea unei culturi a serviciului. Comunicarea internă utilizează, în general, sistemele tradiţionale: reuniuni, reuniuni de

52 A motiva: a aduce argumente în favoarea unei acţiuni, a mobiliza; Motivare: acţiunea de a motiva; Motivaţie: totalitatea motivelor sau mobilurilor (conştiente sau nu) care determină pe cineva să efectueze o anumită acţiune sau să tindă spre anumite scopuri. (Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, 1996).

69

serviciu, reuniuni ale şefilor de servicii, reuniuni pentru subservicii, manifestări de mare amploare, cum ar fi seminarii organizate în afara serviciului, ziare sau note difuzate pentru toţi angajaţii.

Angajarea demersurilor calităţii este indisociabilă de acţiunile de comunicare internă, vizând generarea şi dezvoltarea unei culturi a serviciului sau a organizaţiei. De asemenea, există proiecte ale serviciilor sau proiecte de întreprinderi, care sunt elemente cu finalitate globală, dar a căror punere în aplicare şi reuşită sunt indisociabile de dezvoltarea unui sistem de comunicare internă. Accentul pe mecanismele de motivare şi angajare ale managerilor operativi depinde de prioritatea privind desconcentrarea şi autoritatea mai mare a personalului şi managerilor.

1. Cerinţe ce trebuiesc îndeplinite

- antrenarea şi motivarea cât mai ridicată a personalului în subordine;

- claritatea şi concizia formulării dispoziţiilor, logica argumentării în prezentarea variantei optime de acţiune;

- echilibrarea răspunderii cu autoritatea încredinţată;

70

STIMĂ

RECUNOAŞTERE

SECURITATE

5

4

3

2

Realizarea de sineNevoile de ordin superior

Păstrează întotdeauna forţa de motivare

Nevoile de ordin interior

- realismul obiectivelor şi termenelor stabilite;

- repartizarea echitabilă a sarcinilor şi responsabilităţilor;

- acordarea unei largi iniţiative de acţiune, în contextul unor proceduri prestabilite;

- realizarea unui sistem informaţional corespunzător;

- adaptarea stilului şi metodelor de conducere la natura şi specificul fiecărei situaţii.

Funcţia de coordonare

1. Elemente de conţinut

caracteristica esenţială: stimularea unui climat managerial de autonomie, iniţiativă şi responsabilitate;

constă în corelarea, sincronizarea (în timp şi spaţiu) a diverselor activităţi desfăşurate de personalul în subordine.

2. Mutaţii produse în evoluţia şi conţinutul procesului de conducere

amplificarea tuturor activităţilor de coordonare;

diversificarea modalităţilor şi tehnicilor utilizate, în exercitarea coordonării;

creşterea interdependenţei între acţiunile de coordonare desfăşurate la diferite niveluri de conducere;

dezvoltarea organismelor şi compartimentelor funcţionale şi „de stat major” cu rol de coordonare;

necesitatea dezvoltării şi generalizării stilului de conducere participativ.

3. Cerinţe ce trebuie îndeplinite

perfecţionarea stilului şi metodelor cadrelor de conducere;

integrarea acţiunilor de coordonare declanşate la toate nivelurile;

stimularea continuă a iniţiativei şi spiritului de colaborare;

71

2.4.

repartizarea echitabilă a sarcinilor şi echilibrarea acestora în funcţie de evoluţia fenomenelor.

Funcţia de control-reglare

Control şi responsabilitateDeşi această misiune este, prin comoditate şi obişnuinţă, în general

plasată în ultimul rând, ea nu redă o etapă a posteriori sau o autorizare a priori a proceselor manageriale. Ea permite, într-adevăr, fie să regleze în aval (şi să evite derivele şi irosirile prea importante în materie de costuri, amânări, calitate etc.), fie să prevină şi să anticipeze disfuncţionalităţile care ar fi putut surveni fără această verificare.

În acest sens, controlul este un instrument de conducere permanent şi indispensabil pentru management. Totuşi, cu privire la diferitele concepţii tradiţionale, este vorba de a nu folosi controlul ca pe un instrument de pedepsire sau de „deresponsabilizare“, ceea ce este cazul în marea majoritate a birocraţiilor administrative.

Pe planul unităţii în întregime (nivel „macro“), controlul constă în evaluarea rezultatelor (intermediare şi finale) cu privire la obiective şi/sau situaţia de început. Această evaluare se bazează pe un sistem de conducere a activităţilor, urmărind câteodată indicatorii (tablourilor de bord), procesele de antrenare (reuniuni etc.), reflexele de verificare obţinute prin experienţă etc. Pentru a fi competent, acest sistem de conducere trebuie să fie selectiv (bazat pe priorităţi) şi productiv (generator de acţiuni).

]În plan „micro“, misiunea de control priveşte, pe de o parte, procesele de autocontrol al indivizilor asupra propriilor lor activităţi şi, pe de altă parte, aprecierea făcută asupra rezultatelor lor de superiorul lor ierarhic.

I. Există control şi control...„Într-o organizaţie, controlul constă în a verifica dacă totul decurge

conform programului adoptat, ordinelor date şi principiilor admise. El are drept scop semnalarea greşelilor şi erorilor, înainte ca ele să poată fi reperate, şi evitarea lor pe parcurs. Acest control se manifestă atât la nivelul lucrurilor, cât şi al persoanelor, actelor etc. Este bine să fie evitată imixtiunea controlului în conducerea şi executarea serviciilor.“

Reprezentările franceze clasice ale controlului cuprind două caracteristici majore. În primul rând, controlul este fie a priori (cazul organismului public pentru care autorizaţiile prealabil standardizate de activitate sunt definite),

72

2.5.

fie a posteriori (este cazul funcţiei obişnuite de evaluare finală a unei activităţi terminate). Mai mult, controlul este însoţit de sancţiune, înţeleasă, în general, în sensul negativ al termenului, în caz de abatere faţă de normă. Or, sunt posibile şi alte concepţii ale controlului. În terminologia anglo-saxonă, conotaţia cuvântului nu este deloc aceeaşi, deoarece ea se aseamănă mai mult logicii de urmat şi de audit. Procesul de control, în cadrul demersurilor managementului contemporan, presupune o conducere permanentă a activităţii, pornind de la ideea unei apropieri de mecanismul intern, permiţând o „proacţiune“ şi o reacţie rapidă în funcţie de oportunităţi şi de primejdii... Aici se regăseşte o reprezentare neclară a „controlului de gestiune“, aşa cum l-am evocat anterior.

1. Elemente de conţinut

caracteristica esenţială determinată de economia de piaţă: dezvoltarea răspunderii personale pentru respectarea obligaţiilor referitoare la îndeplinirea de calitate şi la timp a sarcinilor şi atribuţiilor încredinţate;

urmărirea desfăşurării activităţilor şi realizării obiectivelor în conformitate cu modalităţile şi nivelele prestabilite;

2. Mutaţii produse în evoluţia şi conţinutul procesului de conducere

amplificarea complexităţii acţiunilor de control;

creşterea ponderii acţiunilor de control „indirect” prin informaţii;

creşterea interdependenţei între acţiunile de control declanşate la diferite niveluri decizionale;

amplificarea rolului şi importanţei compartimentelor specializate în exercitarea funcţiei de control;

diversificarea formelor şi modalităţilor de exercitare a controlului;

creşterea caracterului preventiv al controlului, corelarea mai strânsă a acestuia cu funcţia de previziune

3. Cerinţe ce trebuiesc îndeplinite

finalizarea clară şi cuantificată a obiectivelor şi abaterilor;

repartizarea distinctă, clară şi echitabilă a sarcinilor şi responsabilităţilor;

73

asigurarea unei bune evidenţe şi circulaţii a informaţiilor principale de caracterizare a fenomenelor;

adaptarea acţiunilor de control la specificul activităţilor conduse;

îmbinarea formelor de control „indirect” cu cele directe „la faţa locului”;

practicarea principiului excepţiei în analiza şi prelucrarea informaţiilor;

proiectarea unui sistem de tablouri de bord bine structurat.

Controlul

A. ● închide ciclul de conducere

B ● scopul:

- urmăreşte defăşurarea activităţilor şi realizarea obiectivelor în conformitate cu modalităţile şi nivelele prestabilite.

C ● cerinţe:

- finalizarea clară şi cuantificată a obiectivelor şi abaterilor;

74

CONTROLUL

faze caracteristici

măsurarea realizărilor; compararea realizărilor cu

obiectivele şi standardele stabilite;

determinarea cauzelor care au generat abaterile constatate;

efectuarea corecţiilor.

sistematizare; orientare spre sectoarele

importante;

fundamentarea să fie pe relaţia cauză-efect;

continuitate

- repartizarea clară, distinctă, echitabilă a sarcinilor şi responsabilităţilor;

- asigurarea unei bune evidenţe şi circulaţie a informaţiilor principale de caracterizare a fenomenelor;

- adaptarea acţiunilor de control la specificul activităţilor conduse;

- îmbinarea formelor de control „indirect” cu cele directe „la faţa locului”;

- practicarea principiului excepţiei în analiza şi prelucrarea informaţiilor;

- proiectarea unor tablouri de bord bine structurate;- utilizarea pe scară largă a autocontrolului.

Funcţia de control a conducerii se realizează prin activităţi (de conducere) menite să asigure reglarea activităţii conduse, astfel încât prin corecţiile dispuse, prin diminuarea sau eliminarea factorilor perturbatori şi a cauzelor acestora obiectivele propuse să fie realizate.

Comparaţieîntre activitatea Măsurarea Activitatea reală şi activităţii realăstandarde reale

Identificarea Activitatea Deviaţiilor dorită

obţinemAnaliza pp Program Aplicareacauzelor de acţiuni corecţiilordeviaţiilor corective

Etapele1. stabilirea obiectivelor controlului şi programarea;

2. determinarea nivelelor de performanţă ce pot fi măsurate;

3. proiectarea sistemului de control

4. pregătirea personalului;

75

Circuitul de

feedbackpentrucontrol

5. verificarea şi măsurarea diferiţilor parametrii faţă de limitele prestabilite;

6. interpretarea critică a abaterilor (amploarea, natura lor);

7. realizarea unor acţiuni de reglaj, corectare, pe baza informaţiilor care circulă în sistemul dat.

Repere bibliografice

1. Alexandru, I.,(2007) Administraţia publică, Ed.a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,

2. Bonis, J.,(1976), Unele aspecte ale definirii deciziei în: acţiune, decizie, responsabilitate, Editura Academiei, p. 119 – 120

3. Duncan, (1983), Management: Progressive Responsability in Administration, Randon House Business division, New York, p. 388

4. Koontz, C.O. Donnell, H. Weihrich,(1984), Management, Ed. a VIII-a, p. 119 – 123.

5. Matei, L.,(2006), Management public, Ediţia a-II-a,Editura Economică, Bucureşti.

6. Matei L., Matei A.,(2000), Acquis comunitar şi administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, p.

7. Negoiţă, A., (1998). „Drept administrativ“, Ed. Sylvi, Bucureşti, p. 95, 96.

8. Schein, Edgar H.,(1965),Organizational Psychology, Prentice – Hall.9. Popescu, I.,(1999), „Teoria funcţiei publice”, Ed. Evrika, Brăila, p. 125-

133.10.Russu, C, Management, Suport de curs, Ed. SITI, Bucureşti.

76

11.Santai, I., (2002), ”Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca, p.92.

12.J. Ziller, (1993),Administration comparées: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Ed. Montchrestien, Paris.

77