INTRODUCERE

Prezentul curs este destinat specialiştilor din administraţia publică, doritori să cunoască nu doar sistemul de justiţie administrativă din ţara în care îşi desfăşoară activitatea ci şi din alte ţări democratice aparţinând spaţiului European de securitate şi justiţie. El nu-şi propune o analiză exhaustivă a contenciosului administrativ ce intră sub incidenţa reglementărilor noastre naţionale, ci doar o sumară trecere în revistă a acestuia, de aşa manieră încât să facă comprehensibile sistemele de justiţie comparată ce formează obiectul demersului nostru.

Abordarea unei atari problematici nu poate face abstracţie de necesitatea unor determinări terminologice chiar în cadrul acestor succinte, dar necesare, preliminarii. Ce înţeles trebuie să-i conferim sintagmei “justiţie administrativă” ? Am fi tentaţi chiar de la început să ne gândim la o organizare “judiciară” distinctă de sistemele judiciare clasice, adică de drept comun. Iar o atare accepţiune restrânsă este inevitabilă căci există ţări în care o atare organizare, distinctă de justiţia de drept comun, funcţionează de aproximativ două secole. Exemplul cel mai reprezentativ al unei asemenea justiţii este cel francez.

Sintagma « justiţie administrativă », lato senso, evocă însă şi acele sisteme de organizare în cadrul cărora soluţionarea litigiilor administrative se soluţionează practic de către instanţele de drept comun, de regulă, după o procedură supusă unor reglementări speciale. Există şi sisteme judiciare în cadrul cărora funcţionează şi un număr considerabil de « tribunale » administrative în afara oricărei ierarhii judiciare.

În fine, semnalăm şi existenţa unor sisteme intermediare sau mixte, caracterizate prin existenţa unor tribunale specializate la nivelul de bază al ierarhiei judiciare şi prin soluţionarea căilor de atac de secţii specializate din cadrul instanţelor de drept comun. Este un sistem care a fost promovat iniţial şi prin legea nr. 304/2004 privind sistemul juudiciar din ţara noastră.

În cele ce urmează vom formula unele consideraţii generale asupra conceptului de jurisdicţie şi asupra principiilor ce guvernează organizarea justiţiei în general. In fine, vom trece în revistă şi cele mai reprezentative sisteme de justiţie administrativă existente la nivel european, finalizând cursul printr-o scurtă incursiune în justiţia administrativă din România.

1

SISTEME DE JUSTIŢIE ADMINISTRATIVĂ

CURS-SINTEZA

SIBIU 2008

CAPITOLUL I. Conceptul de jurisdicţie

2

Conceptul de jurisdicţie are multiple accepţiuni1. Două dintre acestea sunt relevante în procesul de înfăptuire a justiţiei şi prezintă interes pentru studiul organizării judiciare din orice stat democratic.

Într-o primă accepţie, termenul de jurisdicţie desemnează „puterea de a decide asupra conflictelor ivite între diferitele subiecte de drept – persoane fizice sau juridice – prin aplicarea legii”2. Acesta a şi fost sensul pe care l-au promovat juriştii romani pentru a desemna jurisdicţia. De altfel însăşi termenul la care ne referim provine din limba latină, de la jurisdictio, cuvânt compus din jus (drept) şi dicere (a spune, a pronunţa), care înseamnă a pronunţa dreptul.

Această accepţiune a conceptului de jurisdicţie – de totalitate a puterilor date unui magistrat pentru administrarea justiţiei3 – s-a păstrat şi în dreptul modern. Cuvântul jurisdicţie vizează, într-o atare viziune, mai degrabă prerogativele şi autoritatea conferită unor categorii statale în scopul aplicării legii, mai concret, al înfăptuirii justiţiei.

De aceea s-a afirmat că noţiunea de jurisdicţie ca „putere” este insuficientă pentru o calificare corectă a conceptului căci ea, jurisdicţia, este în realitate o „putere – datorie”. Într-adevăr judecătorul are nu numai facultatea de a judeca, ci şi datoria administrativă de a o face. Datorită acestui motiv, un cunoscut autor latino-american propune substituirea conceptului de putere cu acela de funcţiune4. Alţi autori pun chiar semnul egalităţii între cele două concepte5.

Jurisdicţia îşi are izvorul în suveranitatea statului, care determină şi organizarea autorităţilor însărcinate cu administrarea justiţiei. De aceea se poate afirma că termenul de putere (cu referire la jurisdicţie) nu este opus celui de funcţiune. Acesta din urmă reprezintă un „complex de acte” pe care

1 D. Radu, Acţiunea în procesul civil, Ed. Junimea, Iaşi, 1974, p. 34-39; E. Herovanu, Principiile procedurii judiciare, vol. I, Institutul de Arte Grafice „Lupta”, Bucureşti, 1932, p. 303-304; V.I. Prisăcaru, Jurisdicţiile speciale în Republica Socialistă România, Ed. Academiei, Bucureşti, 1974, p. 16-18.

2 D. Radu, în M.N. Costin, I. Leş, M. Minea, D. Radu, Dicţionar de drept procesual civil, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, l983, p. 287.

3 A se vedea V.C. Cădere, Tratat de procedură civilă, ed. a III-a, Ed. Naţională, Bucureşti, 1928, p. 44.

4 E.J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, ed. a III-a, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1981, p. 30.

5 A se vedea R. Japiot, Traite élémentaire de procédure civile et commerciale, ed. a III-a, Ed. Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1935, p. 121; A. Rădulescu, Puterea judecătorească, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1990, p. 281.

3

un organ statal trebuie să le îndeplinească. Puterea atribuită organelor abilitate cu soluţionarea unor conflicte intervenite în viaţa socială reprezintă mijlocul prin care se realizează funcţia de administrare a justiţiei6.

Într-o a doua accepţie, jurisdicţia desemnează totalitatea organelor prin care statul distribuie justiţia7. Constituţia şi legea de organizare a sistemului judiciar se referă uneori la „instanţe” şi „tribunale” tocmai în această accepţiune. Există şi autori care desemnează jurisdicţia prin totalitatea persoanelor cărora legea le recunoaşte „puterea” de a decide asupra litigiilor prin acte având autoritate de lucru judecat. Această accepţiune a conceptului de jurisdicţie prezintă interes teoretic şi practic din punct de vedere al studiului organizării sistemului judiciar.

Conceptul de jurisdicţie este folosit în literatură şi în jurisprudenţă şi în alte accepţiuni. Astfel, se vorbeşte de jurisdicţie pentru a desemna competenţa unui organ judiciar. În acest sens se afirmă că o anumită cauză sau categorii de litigii este (sunt) de competenţa unei judecătorii, tribunal sau curţi de apel. Folosirea conceptului de jurisdicţie, în această accepţie, nu este riguroasă din punct de vedere ştiinţific. Ea este mai de grabă o reminiscenţă a unei îndelungate tradiţii sau a unei alunecări de limbaj, datorate faptului că până în secolul al XI-lea termenii de jurisdicţie şi competenţă erau consideraţi ca sinonimi. În realitate însă competenţa reprezintă o componentă a jurisdicţiei; ea este doar o parte a jurisdicţiei8. Orice judecător este învestit cu o jurisdicţie, dar competenţa sa este limitată la cazurile prevăzute de lege.

Conceptul de jurisdicţie se utilizează şi cu referire la teritoriul în cadrul căruia se exercită „puterea de a spune dreptul”.

Activitatea de jurisdicţie decurge, aşa cum am arătat deja, din suveranitatea statului, ceea ce înseamnă că ea se întinde asupra întregului teritoriu al ţării respective. În acest sens se poate face distincţie între jurisdicţia naţională şi cea internaţională (care, în dreptul internaţional privat, este o prelungire a celei dintâi). Dar judecătorii au căderea de acţiona doar în anumite limite ale teritoriului naţional. Se spune uneori că un fapt s-a petrecut în jurisdicţia unei anumite judecătorii, tribunal sau curţi de apel.

Având în vedere semnificaţia primelor două accepţiuni, prezentate anterior, vom formula, în continuare, consideraţii asupra jurisdicţiei ca „funcţiune” şi ca „serviciu public”.

6 A se vedea, în acelaşi sens, A. Camacho, Manual de Derecho Procesal Civil, Teoria General del Proceso, vol. I, ed. a V-a, Santa Fe de Bogota, 1995, p. 122.

7 E. Herovanu, op. cit., p. 303. A se vedea şi R. Japiot, op. cit., p. 120. 8 A se vedea E.J. Couture, op. cit. p. 29.

4

CAPITOLUL II. Jurisdicţia ca funcţiune

§1. Precizări prealabileFuncţiunea judiciară în statele moderne se realizează prin organe

specializate. Această opţiune, ce poate fi caracterizată ca având o vocaţie universală, este rezultatul unei îndelungate evoluţii istorice.

În dreptul roman, activitatea judiciară era considerată ca o componentă a funcţiei administrative, ambele având rolul de a aplica legile. De-abia în celebra lucrare „Spiritul legilor”, Montesquieu formula principiul potrivit căruia în orice stat există trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească.

Noua Constituţie a României, în forma sa iniţială, nu a consacrat, în mod expres, principiul separaţiei puterilor în stat. Existenţa sa era însă neîndoielnică şi aceasta rezultă, cu prisosinţă, din întreaga economie a legii fundamentale şi, îndeosebi, din modul de reglementare a atribuţiilor diferitelor autorităţi publice.

Explicaţia lipsei unui text constituţional în acest sens a fost de ordin strict ştiinţific9. Aceasta deoarece puterea este unică şi ea aparţine poporului. De aceea, nu întâmplător Constituţia franceză din anul 1958 se referă la „autoritatea legislativă, executivă şi judiciară”. În mod similar, şi legiuitorul constituţional din anul 1991 se referă, în capitole distincte, la „autorităţile publice” (denumirea Titlului III din Constituţie)10.

Neconsacrarea principiului separaţiei puterilor în stat, în noua Constituţie a României, a format obiectul unor vii controverse nu doar în procesul de elaborare a noii legi fundamentale, ci şi ulterior aprobării Constituţiei de către popor prin referendumul organizat la 8 decembrie 1991. Exigenţele ştiinţifice, aşa cum era şi firesc, au prevalat, în epoca respectivă, deşi rezultatul unor asemenea dispute s-a concretizat într-o formulare consacrată în noua lege de organizare judecătorească din anul 1992. Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 92/1992, „Puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului, având atribuţii proprii ...”.

9 Apreciem că doar datorită unei simple inadvertenţe terminologice legiuitorul constituţional făcea referire în art. 80 alin. (2) la „puterile statului”.

10 A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală, Bucureşti, 1991, p. 25-28. A se vedea pentru teza inadmisibilităţii „separaţiei puterilor” H. Ragnemalm, Administrative justice in Sweden, Giuffre Editore, 1991, p. 243. Hans Ragnemalm vorbeşte, în mod sugestiv, de „noul principiu al separaţiei funcţiilor”, care, esenţialmente, nu diferă de principiul separaţiei puterilor (op. cit., p. 243).

5

Astfel cum sublinia prof. Ion Deleanu, formularea din textul citat „Nu excelează prin rigoare”11 şi ea este, în opinia noastră, consecinţa unei noi structuri parlamentare constituite după alegerile din 1992 şi care a realizat „satisfacţia” de a „forţa” consacrarea legislativă a principiului separaţiei puterilor în stat. De altfel, într-o lucrare recentă, acelaşi reputat autor consideră că principiul separaţiei puterilor în stat „rămâne încă o dogmă de politică constituţională”12. Fără a intra în dispute teoretice asupra problemei enunţate, apreciem că doar în mod convenţional se poate vorbi despre existenţa principiului separaţiei puterilor în stat.

Una dintre modificările constituţionale, realizate în urma procesului de revizuire a Legii fundamentale, este tocmai consacrarea expresă, în art. 1 alin. (4), a principiului potrivit căruia: „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. În pofida evoluţiilor relativ sinuoase ale democraţiei noastre postrevoluţionare, aplicarea în practică a principiului separaţiei puterilor în stat a constituit şi reprezintă o realitate incontestabilă. Aşa fiind, consacrarea expresă sau recunoaşterea implicită a existenţei principiului separaţiei puterilor în stat nu se înfăţişează ca o problemă esenţială, ci, mai degrabă, ca una de ordin formal. Într-adevăr, astfel cum preciza şi un reputat procedurist francez: „În zilele noastre, separaţia puterilor nu mai este ceea ce a fost odinioară; ea a devenit în mod esenţial un simbol al libertăţilor noastre care face parte din mitologia politică13”.

11 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1995, vol. I, p. 504.

12 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul român şi în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 53.

13 R. Perrot, Institutions judiciaires, Montchrestien, 8-édition, 1998, p. 24. A se vedea, pentru critica soluţiei constituţionale consacrate în art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, I. Deleanu, Revizuirea Constituţiei, în Dreptul nr. 12/2003, p. 7-8. Pentru acest autor, soluţia promovată de legiuitorul constituţional „semnifică nu numai un regres ştiinţific, o abdicare considerabilă de la rigorile ştiinţifice, dar şi o surprinzătoare ignorare a realităţii, implicând, poate, consacrarea unei ficţiuni juridice” (p. 8). A se vedea, de asemenea, I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale ..., p. 58-62. Şi alţii autori au remarcat că „separaţia priveşte cele trei funcţii principale prin care puterea se exercită în stat (funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească)” şi „ele trebuie îndeplinite de autorităţi diferite”. A se vedea, în acest sens, M. Constantinescu, în M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii – Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 2.

6

Din punctul de vedere al studiului organizării sistemului judiciar, se cuvine să aprofundăm problema delimitării funcţiei judiciare de celelalte funcţii fundamentale ale statului: legiuitoare şi administrativă. Înainte de a proceda la o atare cercetare, se impune să facem unele precizări terminologice.

În literatura de specialitate se face referire, cel mai adesea, la funcţia jurisdicţională a autorităţii judecătoreşti şi mai rar la funcţia judiciară. La o primă cercetare cele două concepte ne apar ca sinonime, dar la o analiză atentă o atare similitudine este doar aparentă.

Constituţia, în Titlul III, a consacrat un capitol distinct autorităţii judecătoreşti, ca apoi, într-o secţiune următoare, să se refere la „instanţele judecătoreşti”. Menţionăm ca deosebit de semnificativ art. 125 din Constituţie, text ce precizează că: „Justiţia se realizează prin Curtea Supremă de Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Instanţele judecătoreşti sunt desemnate şi prin noţiunea de organe judiciare.

De aceea, în sens restrâns, se poate vorbi de funcţia judiciară (sau chiar judecătorească) a statului, care se realizează numai prin organele strict specializate, respectiv de către instanţele judecătoreşti. În societăţile moderne există şi alte organe de stat cărora legea le conferă atribuţii privitoare la soluţionarea unor litigii (în materie fiscală, contravenţională, vamală, în domeniul dreptului de autor etc.). Aşa fiind, într-un sens mai larg şi cel mai frecvent citat în literatura de specialitate, se vorbeşte de funcţia jurisdicţională14.

Remarcăm însă aici şi o altă similitudine, respectiv aceea dintre noţiunea de justiţie şi cea de jurisdicţie realizată de instanţele judecătoreşti (activitate de judecată sau chiar activitate jurisdicţională înfăptuită de instanţele judecătoreşti). În sens larg, prin activitate jurisdicţională înţelegem şi complexul de acte (activitate) întocmite de alte organe de stat cărora li s-a recunoscut „puterea” de a soluţiona unele categorii de litigii15.

§2. Delimitarea activităţii judiciare de activitatea celorlalte autorităţi publice

În primul rând, activitatea judiciară se delimitează, în mod esenţial, de atribuţiile şi actele autorităţii legiuitoare. Deosebirile vizează organizarea, constituirea şi activitatea celor două categorii de autorităţi, precum şi existenţa unor proceduri diferite prin care se realizează funcţia judiciară şi legislativă.

14 A se vedea, pentru această distincţie, şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 504.

15 A se vedea, de asemenea, D. Radu, Acţiunea în procesul civil, p. 36.

7

Organele legislative se constituie în urma alegerilor organizate conform Legii fundamentale şi legilor organice dezvoltătoare. Mandatul organelor legiuitoare este limitat în timp, în prezent la o durată de patru ani, conform prevederilor Constituţiei adoptate în anul 1991. Organele judiciare sunt numite, iar judecătorii beneficiază de inamovibilitate în funcţie. Totuşi, criteriul organic nu poate realiza singur o delimitare a celor două funcţii importante: legislativă şi executivă. Într-adevăr, ar fi greşit să se spună că organele legiuitoare emit numai acte normative, iar cele judiciare doar acte jurisdicţionale.

Forul legislativ suprem poate fi sesizat doar de guvern, deputaţi, senatori şi de un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot [art. 74 alin. (1) din Constituţie]. Activitatea legiuitoare se concretizează în legi, hotărâri şi moţiuni. Neîndoielnic, activitatea de elaborare a legilor reprezintă substanţa întregului organism legislativ. Iar această activitate se înfăptuieşte în baza unei proceduri specifice ce reglementează nu numai iniţiativa legislativă, ci şi modul de adoptare a legilor şi a hotărârilor, trimiterea proiectelor de legi şi a propunerilor legislative de la o cameră la alta, medierea, promulgarea legii etc.

Sesizarea organelor judiciare se face printr-o cerere. Tot din punct de vedere formal trebuie să ţinem seama şi de cadrul de exteriorizare a activităţii: activitatea legislativă se concretizează în norme – legea formală – iar activitatea judiciară se materializează într-o hotărâre – sentinţă sau decizie16.

Se consideră însă ca esenţial criteriul substanţial prin care se desemnează conţinutul actului şi efectele pe care le produce. Acest criteriu poate conduce la o mai facilă delimitare între funcţia judiciară şi cea legislativă. Din acest punct de vedere, observăm că legea, ca expresie a funcţiei legislative, se remarcă prin generalitate, abstracţiune şi novaţiune: ea reglementează cazuri indefinite ca număr, nu se adresează unor fapte petrecute în trecut, ci are ca obiect fapte ce se pot produce în viitor, creând astfel situaţii juridice noi. Spre deosebire de aceste trăsături, actul jurisdicţional prezintă caracteristici opuse având un efect special, concret şi declarativ. Acest ultim caracter al actului jurisdicţional – declarativ – este deosebit de semnificativ. El este opus caracterului novator al legii. Într-adevăr actul jurisdicţional nu este destinat a crea norme pentru viitor, ci pentru a aplica dreptul la cazuri concrete şi pe baza unor circumstanţe ce s-au petrecut deja (ex tunc)17.

16 A se vedea P. Calamandrei, Instituciones de derecho procesal civil, vol. I., Ediciones Juridicos Europa-America, Buenos Aires, p. 186.

8

Între activitatea judiciară şi cea legislativă există şi o interacţiune logică determinată de imperativul unei bune funcţionări a mecanismelor statale. Problema reală nu este aceea a unei „delimitări” sau „separări” rigide a „puterilor”, ci a unei fructuoase colaborări între autorităţile statului.

Astfel, autoritatea legiuitoare realizează un control asupra modului de organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti. Acest control se realizează prin normele stabilite de forumul legislativ privitoare la organizarea, la atribuţiile instanţelor şi la procedura judiciară. Un asemenea control trebuie să fie destinat optimizării actului judiciar şi nu poate constitui în niciun caz o imixtiune în activitatea concretă de judecată.

Autoritatea judecătorească exercită şi ea un control asupra „puterii” legislative, concretizat în competenţa atribuită acesteia în materie electorală, în cauzele penale privind pe senatori şi deputaţi, precum şi prin interpretarea pe care instanţele o dau legilor cu prilejul aplicării lor18.

În literatura de specialitate, atât de drept procesual civil cât şi de drept administrativ, s-au formulat consideraţii ample asupra delimitării activităţii judiciare de activitatea administrativă.

Dreptul modern recunoaşte autonomia deplină a activităţii judiciare faţă de cea administrativă: prima are ca obiect aplicarea normelor juridice în cauze civile sau penale concrete, iar secunda o aplicare generală şi impersonală a regulilor de drept. Această delimitare rezultă cu pregnanţă din notele distinctive ale actului jurisdicţional şi ale actului administrativ. Distincţiile sunt importante şi semnificative, astfel că le consacrăm o dezvoltare aparte.

Există şi o interferenţă între activitatea judiciară şi activitatea administrativă. Ea se concretizează, în primul rând, în faptul că şi autorităţile administrative au competenţa, în cazurile limitativ prevăzute de lege, de a soluţiona unele litigii şi de a emite astfel un act cu caracter jurisdicţional. Pe de altă parte, instanţele judecătoreşti îndeplinesc şi acte ce nu au caracter jurisdicţional, constituind simple acte de administraţie, deci acte ce prezintă mai degrabă fizionomia actelor administrative.

Autoritatea judecătorească se află într-un raport de „dependenţă” relativă faţă de organele administrative. Spunem o „dependenţă” relativă, întrucât, în activitatea judiciară, judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.

17 A se vedea, pentru amănunte, V.M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. I, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, p. 13-16.

18 P. Calamandrei, op. cit., p. 187.

9

Astfel, potrivit art. 131 alin. (1) din Legea nr. 304 din 29 iunie 200419, republicată: „Activitatea instanţelor şi parchetelor este finanţată de la bugetul de stat”. De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiaşi text: „Bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite”. La rândul său, art. 134 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede că: „Numărul maxim de posturi pentru instanţe şi parchete se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii”. Mai subliniem că, potrivit art. 135 din Legea nr. 304/2004, statele de funcţii şi de personal pentru curţile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii şi parchete se aprobă cu avizul conform al Consiliului Superior al Magistraturii prin ordin al ministrului justiţiei.

Un alt aspect al aceleiaşi „relative dependenţe” rezultă şi din împrejurarea că judecătorii şi procurorii sunt numiţi în funcţie de Preşedintele României. Totuşi, o atare „dependenţă” este formală, căci rolul de organ de disciplină revine Consiliului Superior al Magistraturii [art. 134 alin. (2) din Constituţie], iar numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor se face la propunerea aceluiaşi organ, care este un veritabil „guvern al magistraturii”.

Autoritatea judiciară exercită şi ea un control asupra „puterii” executive, control realizat în cadrul procedurii privind soluţionarea cauzelor persoanelor vătămate în drepturile lor de către administraţie printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unor cereri în termenul legal (procedura contenciosului administrativ). Trebuie adăugat că acţiunea penală privind membrii guvernului este de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Acestea trebuie considerate ca aspecte semnificative ale unei interdependenţe fireşti dintre autorităţile judiciare şi cele administrative. Sunt interesante în acest sens şi aprecierile unor autori de drept procesual civil, potrivit cărora: „paradoxul judecătorului constă în faptul că el depinde de stat, de celelalte puteri, dar trebuie să le şi controleze; el reprezintă atât Puterea, cât şi Contraputerea; el întruchipează dualitatea drept/forţă”20.

§3. Actul jurisdicţional şi actul administrativAutonomia autorităţilor judiciare faţă de celelalte organe statale

imprimă acelaşi caracter şi actului în care se finalizează activitatea de bază a

19 M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.20 V.M. Ciobanu, op. cit., p. 17.

10

jurisdicţiei. Vom înfăţişa în continuare notele distinctive ale actului jurisdicţional.

În scopul prezentării trăsăturilor particulare ale actului jurisdicţional, în literatura de specialitate au fost adoptate mai multe criterii. Aceste criterii vizează, în general, forma şi substanţa actului emis de o autoritate publică. Autorii români evidenţiază, pe bună dreptate, că aceste criterii nu pot fi privite în mod izolat şi că o soluţie corectă trebuie să ţină seama de ansamblul criteriilor menţionate21. O analiză a tuturor criteriilor promovate în literatura română şi străină de specialitate ar fi anevoioasă şi în parte inutilă, căci ar însemna să cercetăm controverse cvasiinepuizabile. Aşa fiind, ne vom referi, în acest contest, doar la trăsăturile esenţiale ale actului jurisdicţional.

3.1 Criteriile formaleUn prim criteriu formal se referă la organul emitent. În această

concepţie, actul ce emană de la o autoritate judecătorească constituie un act jurisdicţional. Este un criteriu formal important, dar nu se poate ignora faptul că, astfel cum am arătat deja, nu toate actele pronunţate de instanţele judecătoreşti au caracter jurisdicţional, după cum există şi autorităţi administrative ce au căderea de a emite acte jurisdicţionale.

Poziţia judecătorului în cadrul activităţii judiciare a fost considerată de mulţi autori ca fiind importantă, iar de către unii ca fiind determinantă. Sub acest aspect trebuie arătat mai întâi că judecătorul acţionează, în principiu, numai la cererea părţii interesate. Spre deosebire de judecător, funcţionarul administrativ acţionează, de regulă, în mod spontan fără ca sesizarea să fie o condiţie sine qua non a activităţii sale.

De asemenea, în actul jurisdicţional intervin trei subiecţi: statul, prin intermediul judecătorului, reclamantul şi pârâtul. În actul administrativ, avem în toate cazurile, pe de o parte statul, iar de pe altă parte cetăţeanul 22. De aici s-a tras concluzia unei diferenţe esenţiale între cele două categorii de acte, subliniindu-se că în cadrul actului jurisdicţional statul nu acţionează în interes propriu, în timp ce în cadrul actului administrativ acţionează în favoarea sa. Altfel spus, în actul administrativ statul este parte în conflict, în

21 A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 507-508; V.M. Ciobanu, op. cit., p. 28; G. Boroi, Drept procesual civil, note de curs, vol. I., Ed. Romfel SRL, Bucureşti, 1994, p. 35-36; I. Deleanu, Atributele legale şi efectele actului jurisdicţional, în P.R. nr. 1/2003, p. 92-112. A se vedea, de asemenea, V.I Prisăcaru, op. cit., p. 25-27; V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All Beck, ed. a II-a revăzută şi adăugită, 1998, p. 149-150.

22 A se vedea, pentru amănunte, A. Camacho, op. cit., p. 124.

11

timp ce în cazul actului jurisdicţional intervine pentru soluţionarea litigiului dintre alţi subiecţii de drept23.

În cadrul criteriilor formale trebuie să menţionăm şi desfăşurarea activităţii judiciare sub formă de proces, deci în cadrul unei proceduri prestabilite de lege. Aşadar, judecătorul nu acţionează la întâmplare în vederea soluţionării unui conflict între particulari sau alţi subiecţi de drept, ci după o procedură riguros determinată de lege. Existenţa unei atare proceduri demonstrează şi prezenţa actului jurisdicţional24, deşi această constatare nu este lipsită de excepţii Astfel, există şi proceduri ce înfăţişează toate trăsăturile formale ale jurisdicţiei, dar care, prin conţinut, nu conduc la emiterea unui act jurisdicţional. Este, de pildă, cazul procedurii arbitrale, în cadrul căreia arbitrii sunt lipsiţi de imperium, atribut esenţial al jurisdicţiei25. Notăm însă că în sistemul Codului nostru de procedură civilă hotărârea arbitrală poate fi învestită cu formulă executorie şi, drept urmare, este susceptibilă de aducere la îndeplinire pe calea executării silită (art. 368). Pe de altă parte, există şi alte acte juridice ce se emit în cadrul unor proceduri prestabilite (procedura legislativă, procedura succesorală notarială etc.).

Criteriile formale, privite izolat sau în ansamblul lor, nu sunt de natură să realizeze o delimitare categorică a actului jurisdicţional faţă de actul administrativ. Aşa fiind, majoritatea autorilor au recurs şi la unele criterii materiale26.

3.2. Criteriile materialeUn prim criteriu vizează finalitatea actului. Potrivit acestui criteriu,

actul jurisdicţional urmăreşte restabilirea ordinii de drept şi armonia socială. Este neîndoielnic faptul că şi actele administrative au adeseori o finalitate asemănătoare.

Într-o altă opinie se apreciază că definitoriu pentru actul jurisdicţional este împrejurarea că el se întemeiază pe constatările pe care judecătorul le face cu privire la unele chestiuni de fapt sau de drept. Activitatea judiciară pune în discuţie o problemă de drept determinată, adeseori, de un fapt generator de efecte juridice. Judecătorul este chemat, spre a ajunge la soluţia finală, să evalueze faptele şi să le dea calificarea

23 F. Carnelutti, Sistema de derecho procesal civil, vol. I, Buenos Aires, Uteha, 1944, p. 77; J. Chiovenda, Principios de derecho procesal civil, ed. a III-a, vol. I, Instituto Editorial Reus, Madrid, p. 409-410.

24 E.J. Couture, op. cit., p. 35. 25 Ibidem. 26 A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 506; G.

Boroi, op. cit., p. 35.

12

juridică corespunzătoare. Împrejurările de fapt şi de drept constituie adeseori şi componente ale activităţii de evaluare pe care le face administraţia publică în diferite împrejurări.

În literatura juridică mai veche s-a considerat că activitatea jurisdicţională se particularizează faţă de cea administrativă prin „prezenţa necesară a unei pretenţiuni referitoare la existenţa unui drept sau unei situaţiuni juridice subiective”27. Iată ce preciza, în această privinţă, reputatul procedurist Eugen Herovanu: „Ori ce pretenţiune de acest fel, închide în ea o problemă de drept. Rezolvarea acestei probleme, soluţionarea ei, este redusă la cea mai simplă expresie, actul jurisdicţional”28.

Asupra pretenţiei deduse judecăţii şi după aprecierea faptelor ce-i sunt prezentate, judecătorul este dator să se pronunţe printr-o hotărâre. Puterea lucrului judecat este considerată ca un atribut exclusiv al actului jurisdicţional. Altfel spus: dacă un act dobândeşte autoritate de lucru judecat, el este un act jurisdicţional; în caz contrar, nu ne aflăm în prezenţa unui act jurisdicţional29. Prin urmare, fără autoritatea lucrului judecat nu poate fi concepută nici funcţia judiciară. La autoritatea lucrului judecat adăugăm şi posibilitatea executării silite a hotărârii care, pe cale de consecinţă, trebuie considerată un element eventual al actului jurisdicţional.

3.3. Sistemul mixtÎn literatura noastră juridică s-a subliniat că nici criteriile materiale

nu sunt îndestulătoare pentru delimitarea actului jurisdicţional faţă de actul administrativ30. O delimitare mai riguroasă se poate realiza doar în cadrul unui sistem mixt, adică al unui sistem care îmbină criteriile formale cu cele materiale. Niciunul din criteriile vehiculate în literatura de specialitate nu poate fi supraevaluat. Un singur criteriu nu ar putea oferi un răspuns pertinent şi definitiv la problema analizată.

Totuşi, apreciem că din totalitatea criteriilor prezentate, trei au un caracter esenţial: existenţa unei proceduri specifice (judiciară), existenţa unei pretenţii care conduce la o soluţie (hotărâre) înzestrată cu putere de lucru judecat. Se remarcă astfel preponderenţa criteriilor materiale. Din cadrul criteriilor formale a fost reţinut ca esenţial doar criteriul existenţei unei proceduri specifice şi predeterminate de lege. Soluţia este firească,

27 E. Herovanu, op. cit., p. 308. 28 Ibidem. 29 E.J. Couture, op. cit., p. 36. 30 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 507; V.M. Ciobanu, op. cit., p. 28; G.

Boroi, op. cit., p. 35-36.

13

întrucât natura jurisdicţiei se determină prin conţinutul şi finalitatea sa, iar nu prin formă. Aceasta din urmă constituie doar învelişul conţinutului.

CAPITOLUL III. Conţinutul jurisdicţiei

Substanţa activităţii judiciare se materializează în hotărârea judecătorească, act prin care se pune capăt unui conflict ivit în sfera relaţiilor sociale. Precizăm că este vorba de hotărârea finală, iar nu de celelalte acte emise de judecător în cursul activităţii de soluţionare a litigiului.

Decizia judecătorului nu apare ca un act juridic izolat, ci ea este urmarea directă a unei cereri. Aşa cum este firesc, între cerere şi hotărâre se interpun o serie de operaţiuni juridice. Aceste operaţiuni, foarte diverse, sunt necesare pentru stabilirea faptelor şi aplicarea legii într-o cauză concretă. Hotărârea este cea care dezleagă litigiul şi căreia legea îi conferă putere de lucru judecat.

De aceea, într-un sens tehnic şi restrâns, doar hotărârea ar întruni toate atributele actului de jurisdicţie31.

Actul final şi de dispoziţie al instanţei este precedat, în mod necesar, de un complex de acte şi activităţi procesuale de natură a pregăti soluţia finală. Asemenea acte ca, de pildă, fixarea termenelor de judecată, amânarea cauzelor etc. par a avea, prin natura lor, caracterul unor acte administrative. Dar aşa cum subliniază Eugen Herovanu „Existenţa lor nu poate fi concepută decât în ciclul formelor care pregătesc hotărârea, încorporată în el (n.a. proces), şi toate împreună afectate aceleaşi destinaţiuni; activitatea pe care o provoacă din partea organului respectiv, trebuie neapărat socotită ca o activitate jurisdicţională după cum actele pe care le exprimă trebuie socotite şi ele tot ca acte jurisdicţionale”32.

Eugen Herovanu consideră deci că şi alte acte, alături de hotărâre, dobândesc atributul de jurisdicţionale. În această categorie sunt incluse: a) actele de administraţie interioară în legătură cu activitatea jurisdicţională a magistratului, în care ar intra diverse măsuri dispuse de judecător din oficiu sau la cerere, cum ar fi punerea sigiliilor; b) actele ce pregătesc hotărârea sau care dezleagă diverse chestiuni în legătura cu lucrările întocmite între cerere şi hotărâre33. Toate acestea ar constitui acte jurisdicţionale în sens larg.

Zona cuprinsă între cererea de chemare în judecată şi hotărâre este, trebuie să recunoaştem, una deosebit de bogată în operaţii juridice cu

31 A se vedea, în acest sens, E. Herovanu, op. cit., p. 319. 32 Ibidem, p. 320. 33 Ibidem, p. 320-321.

14

semnificaţii particulare. De aceea, calificarea unor asemenea acte întâmpină mari dificultăţi şi a reprezentat în teoria dreptului procesual civil sursa unor dispute vehemente. Considerarea unor asemenea acte ca exclusiv administrative este, după părerea noastră, o eroare inadmisibilă, căci judecătorul nu acţionează în vederea realizării funcţiei executive a statului, ci în scopul înfăptuirii justiţiei într-o cauză civilă concretă. Scopul actului este, în majoritatea cazurilor, pregătirea soluţiei finale şi de aceea el nu poate fi privit în afara cadrului procesual. A decide altfel ar însemna a reduce activitatea judiciară la actul final şi de dispoziţie al judecătorului.

Asemenea acte nu pot fi incluse nici în sfera procedurii contencioase. De aceea, pe bună dreptate, actele menţionate au fost considerate ca reprezentând o categorie aparte, aceea a actelor de administraţie judiciară34. Dacă este incontestabil că actul jurisdicţional nu poate fi identificat exclusiv cu hotărârea, este la fel de adevărat că nici activitatea judiciară nu se încheie odată cu pronunţarea sentinţei sau deciziei. Conceptul de jurisdicţie presupune nu doar rostirea dreptului – jus dicere –, ci şi posibilitatea efectivă de valorificare a celor statuate de judecător prin sentinţă – imperium. Mult timp, activitatea de executare a hotărârii, prin constrângere statală, a fost considerată ca o activitate administrativă, cu consecinţa logică că şi actele îndeplinite în această fază a procesului civil sunt acte administrative. În frecvente împrejurări scopul justiţiei nu se poate realiza fără constrângerea statală. Se întâmplă astfel ori de câte ori debitorul refuză să se conformeze dispoziţiilor cuprinse în hotărâre. Execuţia silită este o prelungire logică, în toate aceste situaţii, a acţiuni civile şi a jurisdicţiei. Ea se realizează tot într-un cadru procedural determinat şi sub controlul instanţei. De aceea se consideră de către unii autori că „execuţia silită a hotărârii este tot un act jurisdicţional, fiind o continuare şi un scop al procesului, sau ultimul act de înfăptuire al legii într-un anumit caz”35.

Unitatea procesului, în componentele sale esenţiale – judecata şi executarea silită – nu mai poate fi pusă la îndoială în teoria modernă a dreptului procesual civil36. Caracterul jurisdicţional al activităţii execuţionale rezultă din ansamblul operaţiilor juridice realizate în această fază şi, în

34 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 515. 35 P. Vasilescu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. II, Institutul de

Arte Grafice Alexandru A. Terek, Iaşi, 1940, p. 16. A se vedea, de asemenea, pentru amănunte, R. Petrescu, Contestaţia la executarea silită imobiliară, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 2001, p. 13-22.

36 A se vedea, în acelaşi sens, E. Herovanu, op. cit., p. 325-326; E.T. Leibman, Manual de Derecho procesal civil, Ediciones Juridica, Europa-America, Buenos Aires, 1980, p. 3-4; E. Couture, op. cit., p. 36; C.A. Barbi, Comentarios ao Codigo de Processo Civil, vol. I, tom I, Forense, Rio-Sao Paolo, p. 27-28.

15

special, din următoarele trăsături: a) activitatea execuţională este încredinţată organelor de urmărire în raza cărora se află instanţa care a pronunţat hotărârea de fond – instanţa de executare; b) incidentele ivite în cursul executării se soluţionează de aceeaşi instanţă; c) urmărirea se realizează sub controlul instanţei, iar unele din actele ce o alcătuiesc se întocmesc de către judecător; chiar şi actele întocmite de executor se fac tot din ordinul judecătorului.

Ideea este exprimată în mod neechivoc în unele legislaţii. Astfel potrivit Codului de procedură civilă din Uruguay, jurisdicţia implică „puterea publică de a judeca şi de a statua asupra ceea ce s-a judecat”. Tot astfel, unul din preşedinţii Curţii Supreme de Justiţie din S.U.A (White) spunea că „jurisdicţia implică esenţialmente dreptul de a executa rezultatele hotărârilor”37.

În dreptul modern o atare soluţie nu mai este pusă la îndoială şi ea a fost promovată şi în literatura noastră de specialitate38. Caracterizarea activităţii execuţionale ca fiind de natură jurisdicţională are un caracter general, ceea ce semnifică şi faptul că actele îndeplinite în această fază a procesului civil întrunesc aceleaşi trăsături. Discuţii au fost purtate în literatura noastră juridică, reiterându-se argumente mai vechi, cu privire la poprire şi la ordonanţa de adjudecare39. Acestea au fost considerate ca fiind contracte judiciare de executare40. Elementele procedurale sunt preponderente chiar şi în cazul acestor „contracte”, ceea ce ne-a determinat să apreciem că ele nu pot fi excluse din categoria actelor jurisdicţionale. Ele nu sunt totuşi acte jurisdicţionale tipice, ci o categorie aparte a actelor judiciare. Aceeaşi calificare trebuie dată, după părerea noastră, şi „contractelor judiciare legale”. Şi într-o asemenea situaţie, cum este cazul adopţiei şi a divorţului, prin consimţământ mutual, intervenţia judecătorului este indispensabilă, căci fără validarea manifestărilor de voinţă respective de către instanţă, efectele urmărite de părţi nu se pot produce. Instanţa, prin omologarea unor acte de voinţă, creează situaţii juridice noi. Consimţământul părţilor şi formele procedurale sunt elemente prescrise de

37 C.E. Hughes, La Suprema Corte de los Estados Unidos, Mexic, 1946, p. 125. 38 G. Porumb, Teoria generală a executării silite şi unele proceduri speciale, Ed.

Ştiinţifică, Bucureşti, 1964. 39 Precizăm că în urma modificărilor aduse Codului de procedură

civilă prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 138/2000, instanţa nu mai pronunţă o asemenea ordonanţă de adjudecare.

40 A se vedea, în acest sens, V.M. Ciobanu, op. cit., p. 39-40.

16

lege ad solemnitatem41. Privită în mod izolat, hotărârea finală a instanţei întruneşte trăsăturile esenţiale ale actului jurisdicţional.

Noile reglementări execuţionale, consacrate prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 138/2000, au redus însă în mod considerabil formalităţile caracteristice procedurii execuţionale tradiţionale. Într-adevăr, intervenţia instanţei în unele proceduri execuţionale, cum este cazul popririi şi al urmăririi silite imobiliare, a fost diminuată în mod considerabil.

Cu toate acestea, instanţa mai păstrează un rol important în cadrul executării silite, ea fiind chemată adeseori să soluţioneze diferitele incidente ivite în cursul urmăririi. În aceste condiţii, se ridică problema de a cunoaşte dacă executarea silită îşi mai păstrează, sub imperiul acestor noi reglementări, caracterul său jurisdicţional. Unitatea procesului civil nu a fost pusă în discuţie mult timp, întrucât, astfel cum s-a arătat, executorul judecătoresc lucrează, în principiu, „cu încuviinţarea instanţei de executare şi sub controlul permanent al acesteia”42. O atare aserţiune nu este, în prezent, întru totul exactă. Noile reglementări imprimă executării silite şi un pronunţat caracter administrativ, împrejurare ce ne determină să considerăm, alături de alţi autori, că, în prezent, executarea silită are o natură jurisdicţional-administrativă43.

Există şi o altă categorie de acte a cărora calificare întâmpină dificultăţi, cum ar fi prorogarea convenţională de competenţă, renunţarea la invocarea unor excepţii de procedură, litisconsorţiul voluntar, soluţionarea cererii reconvenţionale sau a unei cereri de introducere a unui terţ în proces, deşi acestea au fost făcute peste termenul legal (cu acordul părţii care se putea opune, conform art. 135 C. proc. civ.) şi contractul judiciar care conduce la pronunţarea unei hotărâri de expedient.

Semnificativ pentru a fi precizat este faptul că toate aceste acte nu au o preexistenţă extrajudiciară, originea lor fiind „eminamente judiciară”44. Majoritatea autorilor care s-au referit, în literatura noastră mai veche, la calificarea acestor acte consideră că judecătorul realizează o activitate de jurisdicţie45. Activitatea judecătorului nu poate fi asemănată cu aceea a

41 Ibidem, p. 38-39. 42 S. Zilberstein, V.M. Ciobanu, Tratat de executare silită, Ed.

Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 30.43 Ibidem, p. 32. A se vedea, de asemenea, I. Leş, Comentariile

Codului de procedură civilă, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 274.

44 V.M. Ciobanu, op. cit., p. 40-41. 45 E. Herovanu, op. cit., p. 324.

17

notarului, care constată pur şi simplu convenţia părţilor şi o înregistrează „ne varietur” .

Voinţa părţilor este importantă şi prezentă în aceste acte, dar judecătorul o încadrează în formele procedurale prescrise de lege, ceea ce le atribuie cel puţin unele din efectele caracteristice actului jurisdicţional. De aceea majoritatea autorilor au caracterizat asemenea acte ca având un caracter jurisdicţional46.

Referirea noastră la conţinutul jurisdicţiei nu ar fi completă fără formularea unor succinte consideraţii şi cu privire la activitatea realizată de judecător în cadrul procedurii necontencioase.

Codul de procedură civilă consacră în Cartea a III-a unele dispoziţii generale privitoare la procedurile necontencioase. Remarcăm referirea legiuitorului la conceptul de „procedură necontencioasă” (art. 339), dar şi reglementarea distinctă a acesteia în cadrul procedurile speciale („diverse”) prevăzute în Cartea a VI-a.

Jurisdicţia necontencioasă îşi are originea în dreptul roman. La început atribuţiile cu caracter necontencios au fost încredinţate notarilor47, iar apoi magistraţilor. Un text antic conferă caracter de jurisdicţie voluntară procedurilor ce se realizau fără opunerea părţilor. Din dreptul roman provine însăşi denumirea de jurisdicţie voluntară (inter volentes). În dreptul canonic ea s-a numit jurisdicţie graţioasă.

Observăm că în Cartea a III-a a Codului de procedură civilă nu se mai folosesc termenii de procedură voluntară şi procedură graţioasă. Între cele două sintagme: „jurisdicţie voluntară” şi „jurisdicţie graţioasă” s-a încercat o subtilă demarcaţie, arătându-se că prima este mai restrânsă din punct de vedere al conţinutului, întrucât implică acordul părţilor sau cel puţin voinţa uneia dintre ele, în timp ce secunda poate interveni în lipsa oricărei cereri48.

Expresiile menţionate sunt criticabile. Într-adevăr, conceptul de jurisdicţie determină ceea ce în dreptul modern denumim jurisdicţie contencioasă. Aceasta deoarece funcţia esenţială a jurisdicţiei este soluţionarea unui litigiu în care intervin părţi cu interese contrare. Jurisdicţia graţioasă sau jurisdicţia voluntară sunt sintagme adoptate de-a lungul timpului tocmai pentru a demarca jurisdicţia propriu-zisă (contencioasă) de jurisdicţia necontencioasă. În acest sens sunt utilizate conceptele menţionate

46 Ibidem; P. Vasilescu, op. cit., p. 18-19. 47 A se vedea E.J. Couture, op. cit., p. 53. 48 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 509.

18

şi în literatura de specialitate contemporană. Altminteri, trebuie să recunoaştem că aceste expresii nu sunt adecvate49.

Delimitarea jurisdicţiei contencioase de jurisdicţia graţioasă sau voluntară prezintă importanţă teoretică şi practică şi în determinarea naturii juridice a actelor adoptate în cadrul procedurii necontencioase. Liniile de demarcaţie dintre cele două proceduri sunt extrem de labile50, ceea ce a prilejuit şi aprecieri deosebite cu privire la calificarea actelor elaborate în cadrul procedurii necontencioase.

Esenţial în realizarea unei demarcaţii pertinente între jurisdicţia contencioasă şi cea graţioasă este prezenţa sau, dimpotrivă, absenţa unui litigiu51. Existenţa unei pretenţii ce antrenează un litigiu între două părţi relevă acţiunea procedurii contencioase. Jurisdicţia graţioasă se caracterizează esenţialmente prin absenţa unui litigiu şi, pe cale de consecinţă, a unor părţi cu interese contrare. În cadrul acestei proceduri cererea adresată judecătorului nu se îndreaptă împotriva unui adversar. De aceea se spune că procedura necontencioasă este lipsită de părţi. De remarcat că prezenţa unei persoane străine pentru a da anumite informaţii sau pentru a lamuri unele aspecte ale cauzei nu transformă automat procedura graţioasă într-una contencioasă.

Absenţa unui litigiu în cadrul proceduri necontencioase rezultă, în sistemul nostru de drept, chiar din prevederile articolului 331 C. proc. civ., text ce se referă la „cererile pentru dezlegarea cărora este nevoie de mijlocirea instanţei fără însă să se urmărească stabilirea unui drept potrivnic faţă de o altă persoană ...”. Ori de câte ori o cerere, iniţial necontencioasă, ar provoca o opunere formală din partea altei persoane, ea s-ar transforma într-o sesizare cu caracter contencios. Aceasta nu determină o transformare automată a unei cereri necontencioase într-una contencioasă. Soluţia este prevăzută în mod expres de art. 335 C. proc. civ. Potrivit acestui text: „Dacă cererea, prin însăşi cuprinsul ei sau prin obiecţiile ridicate de persoanele citate sau care intervin, prezintă caracter contencios, instanţa o va respinge”.

Prin urmare, partea interesată va fi nevoită să formuleze o nouă cerere pentru a recurge la procedura de drept comun, aceea a procedurii contencioase. Absenţa unui litigiu determină şi alte consecinţe cu privire la activitatea de jurisdicţie graţioasă52. Se consideră că procedura graţioasă este

49 Ibidem. 50 A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, 510-511. 51 R. Japiot, op. cit., p. 150; P. Vasilescu, op. cit., p. 38; E.J. Couture, op. cit., p. 48-

49; A. Camacho, op. cit., p. 133. 52 A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 510-513;

E. Herovanu, op. cit., p. 331-344.

19

mult simplificată faţă de procedura contencioasă. Sub acest aspect se poate reţine că lipsa contradictorialităţii reprezintă elementul generator al unei proceduri suple. Altminteri, observăm că regulile procedurii graţioase se întregesc „cu dispoziţiile de procedură contencioasă, în măsura în care nu sunt potrivnice naturii necontencioase a cererii” [art. 338 alin. (1) C. poc. civ.].

Pe de altă parte, constatăm că cererea adresată instanţei în materie graţioasă nu trebuie să cuprindă şi „mijloacele de dovadă” prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată. În această privinţă, art. 333 alin. (2). C. proc. civ. precizează doar că la cerere se va alătura şi „înscrisurile pe care se sprijină”. Soluţia este firească deoarece judecătorul nu este chemat să statueze asupra unui litigiu. Decizia pe care o va pronunţa trebuie să rezulte din cerere sau să se întemeieze pe înscrisurile prezentate. Administrarea unor dovezi este chiar incompatibilă cu natura şi raţiunea de a fi a procedurii graţioase.

Având în vedere elementele formale ale procedurii graţioase, unii autori au tras şi concluzii cu privire la rolul judecătorului în această materie. Se consideră că în procedura graţioasă judecătorul are o largă putere de decizie, ce se bazează mai degrabă pe motive de oportunitate, iar acţiunea sa intră în sfera dreptului administrativ53. Hotărârea pronunţată are un caracter declarativ, spre deosebire de cea adoptată în procedura contencioasă, în care sentinţa are un caracter declarativ de drepturi, constitutiv sau în condamnare54. În aceste condiţii, hotărârea pronunţată în hotărârea necontencioasă este rezultatul unor verificări sumare, formale şi nu se bazează pe o cercetare a fondului dreptului. Hotărârea în materie graţioasă, precizează un autor latino-american, se pronunţă „pe răspunderea petiţionarului”, pentru că judecătorul nu cunoaşte alt adevăr decât „adevărul pe care-l spune partea interesată, ceea ce este un mod foarte relativ de a cunoaşte adevărul”55.

Demarcaţia atât de anevoioasă şi delicată dintre procedura graţioasă şi procedura contencioasă se referă şi la actul final al activităţii instanţei. Autorii care au abordat această problemă nu puteau ignora diferenţele esenţiale existente în această privinţă deşi, aşa cum s-a arătat, ele reprezintă mai degrabă consecinţe ale procedurii realizate56. Avem în vedere, în principal, faptul că hotărârea pronunţată în materie graţioasă nu are putere de lucru judecat, atribut esenţial al procedurii contencioase. În acest sens, art.

53 A se vedea R. Japiot, op. cit., p. 151. 54 E.J. Couture, op. cit., p. 51. 55 Ibidem, p. 49. 56 I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 512.

20

337 C. proc. civ. precizează în termeni expreşi că „încheierile nu au puterea lucrului judecat”, acestora conferindu-li-se însă caracter executoriu [art. 336 alin. (1) C. proc. civ.]. Acest din urmă element este caracteristic procedurii contencioase. Or, şi acest din urmă element demonstrează dificultăţile delimitării actului jurisdicţional propriu-zis de actul pronunţat în cadrul procedurii nocontencioase.

Diferenţierile de mai sus reprezintă elemente care, însumate şi corelate, contribuie la determinarea naturii juridice a actului emis în cadrul unei proceduri graţioase. Absolutizându-se unele particularităţi s-a ajuns, în literatura juridică, la caracterizări foarte diferite.

Într-o primă opinie s-a susţinut că încheierea pronunţată în materie necontencioasă nu posedă atributele unui act jurisdicţional. Ea ar fi un act administrativ întocmit de o autoritate publică căreia legea i-a conferit atribuţii jurisdicţionale. În această concepţie, jurisdicţia voluntară sau graţioasă constituie unul din fenomenele cele mai tipice în cadrul cărora „organe constituite pentru exercitarea uneia din cele trei funcţii ale suveranităţii exercită, prin excepţie, funcţii care în mod substanţial aparţin uneia din celelalte două funcţii existente: aici, în cazul jurisdicţiei voluntare, actele realizate de organul judiciar, care prin raţiuni subiective ar trebui calificate ca jurisdicţionale, sunt administrative prin scopul şi prin efectele lor”57. De aceea, unul din cei mai reputaţi autori italieni în materie procesuală mai adaugă, în termeni semnificativi, că jurisdicţia voluntară şi cea contencioasă au următoarea particularitate: „numai jurisdicţia numită contencioasă este jurisdicţie, în timp ce jurisdicţia numită voluntară nu este jurisdicţie, ci administraţie exercitată de organele judiciare”58.

Într-o altă opinie, diametral opusă celei prezentate anterior, se susţine că încheierea pronunţată în cadrul procedurii necontencioase are toate caracterele unui act jurisdicţional. Spre a opina astfel se porneşte de la constatarea că jurisdicţia graţioasă este de atributul exclusiv al instanţei. Ea este atributul natural al organelor judiciare sau, altfel spus, atribuţiile graţioase „fac parte din funcţiunea jurisdicţională, cu acelaşi titlu ca şi atribuţiunile contencioase”59. Totuşi, eforturile majorităţii autorilor sunt concertate pentru a realiza o delimitate netă între cele două forme ale jurisdicţiei: graţioasă sau voluntară.

De notat şi existenţa unei soluţii mixte ce consideră „decizia” pronunţată în materie graţioasă atât act administrativ, prin natura sa, cât şi act jurisdicţional prin forma şi procedura care guvernează emiterea ei.

57 P. Calamandrei, op. cit., p. 192; R. Japiot, op. cit., p. 158. 58 P. Calamandrei, op. cit., p. 192. 59 E. Herovanu, op. cit., p. 339.

21

Această opinie ţine seama de principalele trăsături ale procedurii necontencioase. Doar supraestimarea unor elemente ale procedurii graţioase ar putea conduce la considerarea „deciziei” pronunţate ca un act exclusiv administrativ sau pur jurisdicţional.

Noi socotim că însăşi denumirea dată Cărţii a III-a din Codul de procedură civilă confirmă punctul de vedere potrivit căruia actul jurisdicţiei graţioase este un act jurisdicţional atipic. Iar această specificitate se datorează preponderenţei trăsăturilor jurisdicţionale, dar şi prezenţei unor elemente de drept administrativ. Credem că este mai potrivită calificarea pe care o adoptă unele legislaţii procesuale, anume aceea „de acte judiciare necontencioase” (Codul de procedură civilă din Chile şi Honduras).

Felurile jurisdicţieiJurisdicţia este susceptibilă de a fi clasificată după mai multe criterii.

Aceste criterii se referă la prezenţa intereselor contrarii (existenţa unei controverse, a unui litigiu), materia supusă judecăţii, întinderea atribuţiilor şi la normele juridice sau principiile aplicabile.

a) Jurisdicţia contencioasă şi jurisdicţia graţioasă sau voluntarăEste una dintre cele mai importante clasificări ale jurisdicţiei. O atare

clasificare este făcută implicit de Codul de procedură civilă printr-o reglementare aparte a materiei procedurii necontencioase. În paginile precedente au fost prezentate notele distinctive ale jurisdicţiei contencioase şi necontencioase.

Jurisdicţia contencioasă reprezintă principala componentă a activităţii desfăşurate de organele judiciare. Cu toate acestea, se spune adeseori că jurisdicţia graţioasă este la fel de importantă ca şi cea contencioasă. În trecut, după înfiinţarea notariatelor de stat, un număr important de atribuţii ce tradiţional aparţineau jurisdicţiei graţioase au fost trecute în competenţa organelor notariale. Notarii publici păstrează şi în noua reglementare o serie din atribuţii necontencioase cum sunt cele specifice procedurii succesorale notariale.

Pe de altă parte, se constată şi o amplificare a atribuţiilor necontencioase conferită prin lege instanţelor judecătoreşti. Intră în această categorie procedura privind înregistrarea partidelor politice, precum şi unele atribuţii de publicitate mobiliară şi imobiliară.

b) Jurisdicţia civilă, penală, administrativă şi constituţionalăCriteriul distinctiv al acestei diviziuni este materia supusă judecăţii.

Jurisdicţia civilă şi penală este de competenţa aceloraşi organe judiciare. Deosebirea dintre ele este determinată de natura diferită a cauzelor supuse judecăţii: jurisdicţia civilă are ca obiect o pretenţie civilă, iar jurisdicţia penală o faptă cu caracter penal. Restabilirea ordinii de drept se realizează în

22

mod diferit în cele două procese: prin constrângerea patrimonială a debitorului, respectiv prin mijlocirea executării silite, în materie civilă şi prin aplicarea de pedepse, în materie penală. Pe de altă parte, evidenţiem că acţiunea penală aparţine statului, în timp ce acţiunea civilă revine, de regulă, titularului unui drept subiectiv sau a unui interes legitim (persoană fizică sau juridică).

Există deosebiri între cele două jurisdicţii şi în legătură cu incidenţa unor principii diferite în materiile supuse judecăţii. Asemănările şi deosebirile dintre jurisdicţia civilă şi penală derivă din natura raporturilor juridice deduse judecăţii. Particularităţile respective au fost studiate pe larg la disciplinele drept procesual civil şi drept procesual penal.

O componentă importantă a jurisdicţiei o constituie contenciosul administrativ. Şi aici deosebirile decurg din natura raporturilor juridice ce formează obiectul judecăţii. Jurisdicţia administrativă se realizează, în prezent, în România, de instanţele judecătoreşti de drept comun, chiar dacă competenţa şi procedura urmează şi unele reguli specifice. Înfiinţarea iminentă a tribunalelor administrative va conduce la crearea unei veritabile jurisdicţii administrative. Organizarea tribunalelor administrativ-fiscale este prevăzută deja de noua Lege privind organizarea judiciară.

Jurisdicţia constituţională se realizează printr-un organ specializat al statului – Curtea Constituţională – care, în sistemul legislaţiei române, nu face parte din structura organelor judiciare propriu-zise. Ea are ca scop exercitarea unui control asupra constituţionalităţii legilor (art. 146 din Constituţie). În majoritatea ţărilor europene controlul constituţionalităţii legilor se exercită prin organe specializate (Spania, Portugalia, Italia, Franţa, Germania, Austria, Rusia, Polonia etc.).

c) Jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specialăDistincţia dintre jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specială se

întemeiază pe amplitudinea atribuţiilor conferite diferitelor autorităţi judiciare. Jurisdicţia de drept comun (ordinară) are atribuţii ce se răsfrâng asupra tuturor cauzelor civile (jurisdictio plenior). Din sfera jurisdicţiei de drept comun pot fi sustrase anumite cauze doar în temeiul unei dispoziţii legale exprese. Jurisdicţia specială are o sferă de acţiune limitată. Ea se întinde doar asupra cauzelor ce-i sunt atribuite în baza unei legi speciale (jurisdicţia minus plena) .

Conceptul de jurisdicţie se raportează, cu necesitate, şi la organele cărora legea le recunoaşte căderea de a soluţiona anumite categorii de litigii. De aceea, atunci când se vorbeşte de jurisdicţie de drept comun sau de jurisdicţie specială se are în vedere şi această accepţiune a conceptului analizat.

23

În ţara noastră jurisdicţia ordinară se realizează prin instanţele judecătoreşti (art. 126 din Constituţie). Complexitatea vieţii sociale şi necesitatea specializării în activitatea de judecată a determinat şi necesitatea instituirii unor jurisdicţii speciale. În numeroase ţări au fost create instanţe speciale pentru soluţionarea litigiilor comerciale, administrative, de dreptul familiei, de dreptul muncii etc. Noua lege de organizare a sistemului judiciar din România s-a îndreptat în aceeaşi direcţie.

Existenţa secţiilor specializate la nivelul unor instanţe (curţi de apel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie) nu afectează unitatea de jurisdicţie. În unele ţări jurisdicţiile speciale beneficiază de organe anume create (în Franţa, de pildă, există tribunale comerciale, conseils de prud-hommes, tribunale pentru minori, curţi cu juri etc.). Tendinţa de diversificare a jurisdicţiilor speciale a fost criticată datorită inconvenientelor pe care acestea le prezintă. Printre aceste inconveniente se remarcă: multiplicarea conflictelor de competenţă, încetineală în soluţionarea cauzelor, sporirea cheltuielilor procesuale etc.60 Unii autori mai subliniază, pe bună dreptate, că existenţa jurisdicţiilor speciale poate compromite unitatea sistemului judiciar şi prestigiul autorităţii judecătoreşti61.

Jurisdicţiile speciale oferă însă garanţia unei optime judecăţi datorită faptului că organele care o înfăptuiesc sunt încadrate cu un personal specializat în domeniul respectiv. Unele din avantajele şi inconvenientele prezentate sunt însă relative. Astfel, adeseori o instanţă specializată poate oferi o judecată mai suplă, rapidă şi mai puţin costisitoare. Tot astfel, încadrarea unor instanţe speciale cu magistraţi având o pregătire adecvată în materia supusă judecăţii contribuie la consolidarea prestigiului acestor organe.

Există un interes nu doar teoretic, ci şi practic în delimitarea jurisdicţiei ordinare de jurisdicţiile speciale. Subliniem, în această privinţă, următoarele note distinctive62:

– jurisdicţia de drept comun se caracterizează prin plenitudine de atribuţii. În schimb, jurisdicţiile speciale au o competenţă limitată la cazurile şi materiile expres determinate de lege;

– jurisdicţia de drept comun realizează atât judecata, cât şi funcţia execuţională, adică include în conţinutul său atât jurisdictio, cât şi imperium. Jurisdicţiile speciale nu includ, de regulă, şi activitatea execuţională;

60 A se vedea J. Larguier, Procedure civile, ed. a VI-a, Dalloz, Paris, 1976, p. 8. 61 A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,

2005, p. 55; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 44. 62 A se vedea, pentru amănunte, şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed.

C.H. Beck, Bucureşti, 2005, p. 55; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 44-45.

24

– jurisdicţia de drept comun se caracterizează printr-o procedură complexă, reglementată de Codul de procedură civilă; jurisdicţiile speciale beneficiază de o procedură simplificată, dar care se completează cu regulile dreptului comun în materie;

– jurisdicţia de drept comun include, în sfera sa, şi regulile procedurii necontencioase; jurisdicţiile speciale nu au o atare competenţă.

O ultimă precizare ce se impune este aceea că jurisdicţiile speciale sunt distincte de jurisdicţiile extraordinare63. Jurisdicţiile extraordinare sunt acelea create expres de lege în scopul soluţionării unei cauze concrete sau a unei anumite persoane. Ele au un caracter discriminatoriu şi pot conduce la o judecată arbitrară, contrară principiilor de drept, fiind determinată adeseori de considerente de ordin politic sau de oportunitate. De aceea, art. 126 alin. (5) din Constituţie interzice înfiinţarea de instanţe extraordinare.

d) Jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în echitateDupă regulile aplicabile litigiului supus judecăţii se distinge în

literatura de specialitate şi între jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în echitate64. Distincţia vizează, aşa cum vom arăta în continuare, şi rolul judecătorului în soluţionarea unei cauze civile concrete.

Jurisdicţia de drept se caracterizează prin preexistenţa unor reglementări juridice pe care judecătorul trebuie să le aplice în activitatea sa. În cadrul jurisdicţiei în echitate sunt incidente reguli care îşi au originea în sentimentele „de echitate naturală”. Aceasta nu înseamnă că magistratul poate acţiona în mod arbitrar sau după capriciul său individual; el trebuie să caute în fiecare caz soluţia ce corespunde cel mai bine concepţiilor morale şi economice predominante în societate65.

Funcţia judecătorului este fundamental diferită în cadrul celor două jurisdicţii. În cazul jurisdicţiei de drept, judecătorul aplică legi preexistente, funcţia de elaborare a actelor normative aparţinând autorităţii legislative. Dimpotrivă, în cazul jurisdicţiei în echitate, judecătorul aplică reguli de echitate ce sunt şi o creaţie a jurisprudenţei. În opinia unor autori se consideră chiar că judecătorul creează dreptul; crearea dreptului şi aplicarea sa la un caz concret are loc în acelaşi moment (al judecăţii)66.

63 Uneori sintagma jurisdicţie extraordinară este privită ca sinonimă cu aceea de jurisdicţie specială (P. Vasilescu, op. cit., p. 24). A se vedea şi art. 117 al Constituţiei spaniole care interzice tribunalele „de excepţie”.

64 A se vedea P. Calamandrei, op. cit., p. 117-122; A. Camacho, op. cit., p. 133-134.

65 P. Calamandrei, op. cit., p. 117. 66 Ibidem, p. 120.

25

În sistemele moderne de drept, judecătorul aplică reguli juridice edictate de autoritatea legislativă. El este şi trebuie să fie servitorul şi interpretul fidel al legii (magistratum legem esse loquentem). Doar excepţional ordinea de drept permite judecătorului să aplice unele reguli de echitate67.

Jurisdicţia în echitate are şi în dreptul nostru un caracter de excepţie. Ea este permisă în mod expres în cadrul procedurii arbitrale. Astfel, potrivit art. 360 alin. (2) C. proc. civ., pe baza acordului expres al părţilor, tribunalul arbitral poate soluţiona litigiul în echitate.

67 Aplicarea regulilor de echitate este prevăzută în mod expres în unele legislaţii. Astfel, de pildă, art. 230 alin. (2) din Constituţia Columbiei dispune că „echitatea, jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina sunt criterii auxiliare ale activităţii judiciare”. Un text asemănător este prevăzut şi în art. 304 C. proc. civ. columbian. Potrivit art. 13 C. proc. civ. venezuelan judecătorul poate hotărî pe baza regulilor de echitate cu acordul părţilor şi doar dacă litigiul se referă la drepturi asupra cărora se poate dispune. A se vedea şi art. 171 pct. 5 C. proc. civ. chilian.

26

Capitolul IV. Jurisdicţia ca serviciu publicSecţiunea 1. Consideraţii prealabileÎn societăţile moderne, justiţia68 este o funcţie fundamentală a

statului, iar administrarea ei reprezintă unul din atributele esenţiale ale puterii suverane. Această funcţie implică existenţa unor structuri statale (servicii publice), apte să realizeze activitatea jurisdicţională. Un atare serviciu public trebuie organizat pe baza unor principii proprii, funcţionale şi autonome.

O prezentare a structurii organelor judiciare nu este posibilă fără investigarea principiilor ce stau la baza constituirii şi funcţionării lor. Principiile organizării judiciare reprezintă reguli esenţiale ale funcţionării optime a structurilor statale abilitate să realizeze actul de justiţie.

În literatura de specialitate sunt prezentate principii diferite ale organizării judecătoreşti. Explicaţia rezidă în interconexiunea firească ce există între organizarea judecătorească şi activitatea jurisdicţională. Aşa se face că unele principii interesează mai degrabă fizionomia procesului civil (egalitatea în drepturi, gratuitatea justiţiei etc.) decât organizarea judecătorească propriu-zisă.

Secţiunea a 2-a. Principiile organizării judiciare§1. Consideraţii prealabileDoctrina nu este unanimă în ceea ce priveşte determinarea

principiilor de organizare a sistemului judiciar. Preocupările noastre sunt legate, în mod deosebit, de acele principii care stau la baza organizării sistemului judiciar democratic. Există însă şi unele principii ce se află într-o legătură indisolubilă cu organizarea sistemului judiciar, dar care vizează mai degrabă funcţionarea acestuia şi însăşi democratismul şi umanismul sistemului procesual, fie el civil sau penal.

68 A se vedea pentru amănunte cu privire la accepţiunile conceptului de justiţie I.G. Chiuzbăian, Sistemul puterii judecătoreşti, Ed. Continent XXI, Bucureşti, 2002, p. 11-14.

27

Printre aceste din urmă principii, care sunt importante şi pentru studiul organizării judecătoreşti şi pe care le vom înfăţişa succint în această lucrare, menţionăm: accesul liber la justiţie, independenţa judecătorilor, inamovibilitatea, egalitatea în faţa justiţiei şi gratuitatea justiţiei. Vom analiza mai întâi acele principii ce sunt legate de stricta organizare a sistemului judiciar.

§2. Justiţia constituie monopol de statÎn dreptul vechi justiţia era mult timp considerată ca o afacere

particulară. Această constatare este valabilă nu numai pentru dreptul românesc, ci şi pentru istoria universală a dreptului. În Franţa, bunăoară, justiţia a devenit un monopol al statului de-abia după Revoluţia franceză din anul 1789, căci în Evul Mediu un asemenea monopol nu exista69. Jurisdicţia modernă este rezultatul unei îndelungate evoluţii istorice.

Dezlegarea neînţelegerilor dintre particulari nu poate fi privită, într-o societate civilizată, exclusiv ca o afacere a persoanelor în cauză. Înfăptuirea justiţiei excede interesele private, ea constituind şi o îndatorire a organelor judiciare. De aceea, legislaţiile moderne atribuie funcţia jurisdicţională unor organe statale specializate.

Potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie: „Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Textul constituţional menţionat se regăseşte, într-o formulare parţial diferită, şi în unele dispoziţii ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 304/2004: „Puterea judecătorească se exercită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”.

Textele menţionate au semnificaţia recunoaşterii deplinei competenţe a instanţelor judecătoreşti în soluţionarea cauzelor civile, comerciale, de muncă, de familie, administrative, penale, precum şi în celelalte litigii pentru care legea nu stabileşte o altă competenţă. În consecinţă, pentru ca un alt organ de stat să aibă căderea de a soluţiona un litigiu concret, este necesar un text expres care să-i atribuie o atare competenţă.

Astfel cum s-a observat şi cu prilejul studiului întreprins la alte discipline juridice (drept administrativ, drept constituţional etc.), în sistemul nostru de drept există şi alte organe cu atribuţii jurisdicţionale. Exemplul cel mai semnificativ al unor atare autorităţi îl reprezintă Curtea Constituţională. Ea constituie „unica autoritate de jurisdicţie constituţională” [art. 1 alin. (1)

69 H. Régoli, Institutions judiciaires, 2-édition, Dalloz, 1999, p. 18.

28

din Legea nr. 47/1992]. Evident că această autoritate nu face parte din categoria (sistemul) instanţelor judecătoreşti70.

Documente internaţionale importante confirmă caracterul universal al obligaţiei statului de a distribui justiţia. Avem în vedere, în mod deosebit, dispoziţiile art. 6 din Declaraţia europeană a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale care garantează accesul liber la justiţie.

De la regula potrivit căreia justiţia constituie monopol de stat există şi o excepţie, anume aceea a arbitrajului reglementat de Codul de procedură civilă. Arbitrajul se caracterizează prin alcătuirea sa din simpli particulari desemnaţi de către părţi; arbitri nu sunt învestiţi cu autoritatea funcţiei statale de magistrat. De aceea, se spune că ne aflăm practic în prezenţa unui mod de „jurisdicţie particulară”. Această jurisdicţie nu este însă lipsită de orice autoritate, căci legea îi recunoaşte deciziei arbitrale efectele unei hotărâri judecătoreşti definitive. Mai mult, hotărârea arbitrală definitivă şi învestită cu formulă executorie se poate aduce la îndeplinire întocmai ca şi o hotărâre judecătorească. Formula executorie se acordă însă de către instanţa de judecată. Prin urmare, arbitrii nu pot impune, fără concursul instanţelor judecătoreşti, executarea silită. De aceea, se apreciază că arbitrajul constituie o excepţie parţială de la principiul conform căruia justiţia este monopol de stat; arbitrilor legea le recunoaşte numai jurisdictio nu şi imperium71.

Principiul potrivit căruia înfăptuirea justiţiei constituie monopol de stat implică şi obligaţia organelor judiciare de a distribui justiţia atunci când acest lucru le este solicitat72. Într-adevăr, astfel cum dispune art. 3 C. civ. român, judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt că legea nu prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca fiind culpabil de denegare de dreptate73. O dispoziţie asemănătoare este statuată şi în noua Lege privind statutul magistraţilor. Potrivit art. 4 alin. (2) din acest act normativ: „Judecătorii nu pot refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă”. De aceea, profesorul francez Roger Perrot remarca că este de neconceput ca statul să-şi rezerve puterea de

70 Plenul Curţii Constituţionale a hotărât că instanţele Curţii de Conturi nu fac parte din sistemul instanţelor judecătoreşti (Decizia II/1995, în M. Of. nr. 47 din 13 martie 1995). Cu privire la natura juridică a Curţii de Conturi, a se vedea N. Cochinescu, Exercitarea Ministerului Public pe lângă jurisdicţia financiară, în Dreptul nr. 4/1994; N. Cochinescu, Natura juridică a Curţii de Conturi a României, în Dreptul nr. 6/1995, p. 48-55; I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Tipografia Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994.

71 V.M. Ciobanu, op. cit., p. 44-45; I.G. Chiuzbăian, op. cit., p. 110-111.72 A se vedea R. Perrot, op. cit. p. 56-57.73 Articolul 3 C. civ. român este inspirat din art. 4 C. civ. francez,

având o redactare aproape identică.

29

a distribui justiţia şi să nu o înfăptuiască atunci când acest lucru îi este cerut74.

§3. Autonomia instanţelor judecătoreştiAutonomia instanţelor judecătoreşti este un principiu organizatoric

important ce decurge implicit din autonomia funcţiei jurisdicţionale75. O delimitare funcţională a atribuţiilor autorităţilor statale nu ar fi practic posibilă fără o autonomie organică.

Precizăm că legea nu foloseşte, expressis verbis, termenul de autonomie sau de independenţă a instanţelor judecătoreşti. Reamintim, în acest context, că art. 1 alin. (2) din Legea nr. 92/1992 statua doar că „puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului”. În prezent, astfel cum am arătat deja, principiul separaţiei puterilor în stat este proclamat în mod expres de Legea fundamentală. O normă deosebit de importantă se regăseşte şi în noua lege privind organizarea judiciară. Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 304/2004: „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei”.

Conceptul de independenţă se referă însă şi la situaţia magistraţilor în cadrul activităţii ce le-a fost încredinţată. De aceea folosim, în acest context, conceptul de autonomie, el referindu-se la relaţiile dintre diferitele autorităţi publice, iar nu la persoanele ce le alcătuiesc.

Autonomia instanţelor judecătoreşti este garantată însă prin independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor, dar şi printr-o riguroasă delimitare a atribuţiilor ce revin legislativului şi executivului. Această delimitare de atribuţii a rezultat şi din dezvoltările precedente şi este studiată aprofundat la alte discipline juridice. Ne limităm aici să reamintim că autonomia implică posibilitatea realizării efective a funcţiei jurisdicţionale, fără ingerinţe din partea altor persoane sau autorităţi publice.

Problema independenţei magistraturii este de un incontestabil interes universal şi a fost tratată ca atare de diferite organisme internaţionale. Ea a format obiect de reglementare şi din partea Organizaţiei Naţiunilor Unite. Astfel, la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea crimelor şi tratamentelor aplicate delicvenţilor, organizat la Milano între 26 august şi 6 septembrie 1985 au fost iniţiate două documente internaţionale extrem de importante pentru problema abordată. Aceste documente au fost confirmate de Adunarea Generală O.N.U. prin Rezoluţiile nr. 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985.

74 R. Perrot, op. cit. p.57.75 A se vedea, pentru amănunte, M. Voicu, Controlul activităţii profesionale a

judecătorului, în Dreptul nr. 1/1996, p. 41-45.

30

Rezoluţiile amintite se referă la obligaţia statelor de a asigura independenţa magistraturii. Sub aspectul analizei noastre, deosebit de semnificative sunt chiar prevederile primului text din aceste rezoluţii, potrivit cărora: „Independenţa magistraturii este garantată de stat şi enunţată în Constituţie sau în legislaţia naţională. Incumbă tuturor instituţiilor guvernamentale şi neguvernamentale să respecte independenţa magistraturii”. De asemenea, potrivit art. 4 din aceleaşi documente „justiţia se exercită la adăpostul oricăror intervenţii nejustificate sau ingerinţe, iar deciziile tribunalelor nu sunt supuse revizuirii”. Textele citate impun obligaţii precise şi ferme pentru statele membre ale O.N.U. şi ele reprezintă principii esenţiale ce concură la garantarea autonomiei puterii judecătoreşti.

Pentru ca autonomia autorităţii judecătoreşti să fie reală şi efectivă, ea trebuie să mai beneficieze de structuri organizatorice funcţionale, inclusiv de organe proprii de conducere administrativă, precum şi de un buget distinct. Dacă autoritatea judiciară beneficiază de structuri administrative adecvate şi de o conducere proprie, nu acelaşi lucru se poate afirma în legătură cu bugetul acordat justiţiei.

Într-un sistem judiciar eficient autonomia financiară reprezintă o componentă esenţială. Bugetul justiţiei nu trebuie să fie lăsat la discreţia executivului sau al legislativului, pentru că altminteri s-ar crea o profundă distorsiune în echilibrul ramurilor puterii de stat76. O soluţie optimă ar putea fi, după părerea noastră, formarea unui buget calculat într-o cotă procentuală din bugetul naţional77.

Documentele adoptate de O.N.U. şi la care ne-am referit anterior impun statelor membre şi obligaţii concrete în legătură cu asigurarea autonomiei financiare a tribunalelor. În acest sens, art. 7 din documentele menţionate statuează că: „Fiecare Stat Membru are datoria de a furniza resursele necesare pentru ca magistratura să se poată achita în mod normal de funcţiile sale”.

76 A se vedea, în acest sens, J. Calcano de Temeltas,A.R. Brewer-Carias, Ley Organica de la Corte Suprema de Justicia, ed. a II-a actualizată, Editorial Juridica Venezuelana, Caracas, 1991, p. 84.

77 Soluţia este consacrată în unele legislaţii. Astfel, potrivit art. 249 din Constituţia Paraguayului din 1992 „Puterea judiciară beneficiază de autonomie bugetară”, scop în care se va aloca „cel puţin 3 la sută din bugetul Administraţiei Centrale”. De asemenea, potrivit art. 224 din Constituţia Venezuelei, adoptată în anul 1999, Puterea Judiciară beneficiază de autonomie funcţională, financiară şi administrativă, scop în care i se asigură o parte variabilă, în cadrul bugetului general al Statului, nu mai redusă de 2 % din bugetul anual ordinar. În Constituţia peruană din 1979, plafonul minim a fost stabilit tot la 2 la sută, dar noua Constituţie, din raţiuni financiare, nu mai cuprinde dispoziţii în această privinţă.

31

Problema autonomiei financiare a preocupat autorităţile judiciare din cele mai diferite ţări. Astfel, de pildă, la Reuniunea Demnitarilor Curţilor Supreme de Justiţie din ţările Ibero-americane, din Caraibe, Spania şi Portugalia, ce a avut loc la Caracas în octombrie 1993, s-a făcut o recomandare privitoare la afectarea în favoarea puterii judecătoreşti a unui „procent din bugetele naţionale” ale ţărilor respective.

Autonomia financiară este o garanţie a unei justiţii democratice şi, în această direcţie, niciun efort nu poate fi considerat inutil. Doar cu o autonomie efectivă se poate promova „forţa dreptului” şi înlătura tendinţele de ignorare şi de subminare a statului de drept.

În această privinţă, ni se par semnificative, pentru a le reproduce în continuare, consideraţiile unui fost preşedinte sud-american: „O justiţie bună este costisitoare pentru o Republică săracă ca a noastră, dar îi dă acesteia mai multă strălucire, mai multă grandoare, mai multă importanţă, mai mult prestigiu, o corectă administrare a dreptăţii; îi conferă mai multă ordine, mai multă cultură şi mai multă demnitate vieţii umane decât oricare altă acţiune de civilizaţie materială. Am putea să nu avem nicio cale ferată, nicio autostradă, niciun palat, dar dacă am avea o organizare judiciară model nimeni nu ar îndrăzni să spună: Iată un popor barbar”78.

Noua lege privind organizarea judiciară a instituit norme juridice destinate să asigure autonomia financiară a instanţelor judecătoreşti. La unele din aceste dispoziţii legale ne-am referit deja şi ele permit curţilor de apel să elaboreze proiectele de buget anual pentru instanţele din circumscripţia lor teritorială [art. 132 alin. (1) din Legea nr. 304/2004]. Este adevărat că şi executivul este încă implicat în gestionarea bugetului alocat justiţiei. În acest sens, prin art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2003 se dispune că bugetul instanţelor judecătoreşti este gestionat de către Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite.

Cu toate acestea, puterea Ministerului Justiţiei, în materie bugetară nu poate fi discreţionară. De altfel, mai este de observat că proiectele de buget elaborate de curţile de apel, în condiţiile art. 132 alin. (1) din Legea nr. 204/2004, „se supun avizului conform al Consiliului Superior al Magistraturii”. În atare condiţii, rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii este evident şi de necontestat. Pe de altă parte, nu se poate ignora nici faptul că bugetul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se aprobă de adunarea generală a judecătorilor acestei curţi, cu avizul consultativ al Ministerului Finanţelor Publice [art. 132 alin. (5) din Legea nr. 304/2004].

78 Citat după Vincencio Baez Finol, El Poder Judicial en Venezuela, în Buletin de la Academia de Ciencias Politicas y Sociales, iulie-decembrie 1990, nr. 121, Caracas, p. 334.

32

Totuşi, potrivit art. 136 din Legea nr. 304/2004, începând cu data de 1 ianuarie 2008, atribuţiile Ministerului Justiţiei referitoare la gestionarea bugetului curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor vor fi preluate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Este o soluţie binevenită şi care se înscrie în sfera măsurilor destinate să reducă dependenţa administrativă şi bugetară a organelor de justiţie faţă de puterea executivă.

Pentru o bună funcţionare a autorităţii judiciare mai este necesar ca instanţele să fie încadrate şi cu un număr suficient de magistraţi. Se consideră uneori că un raport optim ar fi acela de un judecător la 7 000 de locuitori79. În practică acest raport diferă foarte mult de la o ţară la alta80.

Şi în această privinţă, noile noastre reglementări au găsit soluţii raţionale. Potrivit art. 133 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi preşedinţii curţilor de apel, împreună cu ministrul justiţiei, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie analizează anual volumul de activitate al instanţelor şi parchetelor şi, în funcţie de rezultatele analizei, iau măsuri pentru suplimentarea sau reducerea numărului de posturi, cu acordul Consiliului Superior al Magistraturii.

§4. Principiul independenţei judecătorilorPotrivit art. 124 alin. (3) din Constituţie: „Judecătorii sunt independenţi

şi se supun numai legii”. Acest principiu este statornicit şi în art. 2 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată81. Potrivit acestui din urmă text: „Judecătorii sunt independenţi, se supun numai legii şi trebuie să fie imparţiali”. Spre a înlătura liberul arbitru al judecătorului în soluţionarea litigiilor, Constituţia şi legea de organizare judiciară au consacrat, alături de principiul independenţei judecătorului, şi necesitatea supunerii lui numai faţă de lege.

79 A se vedea Expunerea de motive la Codul de procedură general din Uruguay, Montevideo, l988, p. 213.

80 În ţara noastră acest raport este în prezent de un judecător la 12.000 de locuitori, în Uruguay de un judecător la 13.000 de locuitori, în timp ce în Germania este de un judecător la 3.700 de locuitori.

81 Legea nr. 303/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 576 din 29 iunie 2004 şi republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.

33

Independenţa judecătorului82 implică cerinţa soluţionării litigiilor fără nicio ingerinţă din partea vreunui organ de stat sau din partea vreunei persoane. Independenţa este necesară pentru a asigura imparţialitatea judecătorului faţă de părţile din proces. De aceea atitudinea judecătorului în cadrul procedurii judiciare trebuie să fie neutră faţă de poziţia şi interesele părţilor litigante. Se poate afirma chiar că imparţialitatea judecătorului reprezintă o caracteristică esenţială a activităţii judiciare83 şi însăşi fundamentul funcţiei judiciare. Imparţialitatea este, în mod inevitabil, o consecinţă a principiului independenţei judecătorilor şi al supunerii lor numai faţă de lege84.

Legea de revizuire a Constituţiei a introdus în art. 124 un nou alineat – alin. (2) –, potrivit căruia „Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi”. Imparţialitatea justiţiei implică şi imparţialitatea membrilor care compun instanţele judecătoreşti85.

O atare regulă, de maximă importanţă, a fost consacrată în mod expres şi de Carta europeană privind statutul judecătorilor. Potrivit pct. 4.3 din această Cartă „Judecătorul sau judecătoarea trebuie să se abţină de la orice comportament, act sau manifestare de natură a altera în mod efectiv încrederea în imparţialitatea şi independenţa lor”.

Principiul independenţei judecătorului îşi găseşte aplicare numai în activitatea de judecată. Sub aspect organizatoric şi administrativ, judecătorii se află sub autoritatea organelor de conducere judiciară.

Legea nu exclude exercitarea unui control asupra modului de îndeplinire a obligaţiilor ce revin judecătorilor, dar acest control are un caracter particular şi limitat. Într-adevăr, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti iau măsuri

82 Acest principiu este consacrat în majoritatea legislaţiilor democratice. A se vedea, în acest sens: art. 101 din Constituţia Italiei; art. 205 din Constituţia Venezuelei, art. 230 din Constituţia Columbiei. Carta europeană privind statutul judecătorilor, adoptată la Strasbourg în perioada 8-10 iulie 1978, precizează că „în statele europene, principiile fundamentale ale statutului judecătorilor sunt enunţate în norme interne de cel mai înalt nivel, iar regulile acestuia în norme de nivel cel puţin legislativ”.

83 A se vedea E.T. Liebman, op. cit., p. 7. Un reputat filozof aprecia chiar că: „Justiţia este sinonimă cu imparţialitatea”. Acelaşi autor, African Spir, considera că oamenii sunt tentaţi adeseori să comită acţiuni injuste şi chiar să emită hotărâri eronate şi să nesocotească normele veritabile ale dreptului. Iar acest din urmă factor, conchide renumitul filozof, constituie poate „efectul cel mai nefast, pentru că el conferă injustiţiei aparenţa de a reprezenta dreptul”. A se vedea, în acest sens, A. Spir, Principes de justice sociale, édition de Mont Blanc, Geneve, 1945, p. 89.

84 A se vedea, în acest sens, C.L. Popescu, Diminuarea garanţiilor constituţionale privind independenţa şi imparţialitatea instanţelor judecătoreşti, în urma revizuirii constituţionale, în P.R. nr. 6/2003, p. 193.

85 Ibidem.

34

pentru organizarea şi buna funcţionare a instanţelor pe care le conduc şi, după caz, a instanţelor din circumscripţiilor acestora, asigură şi verifică respectarea obligaţiilor statutare şi a regulamentelor de către judecători şi personalul auxiliar de specialitate. Controlul menţionat nu se răsfrânge însă asupra legalităţii şi temeiniciei hotărârilor judecătoreşti. Spre a înlătura orice îndoială în această privinţă, art. 46 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 dispune că: „Verificările efectuate personal de preşedinţi şi vicepreşedinţi ori prin judecătorii anume desemnaţi trebuie să respecte principiile independenţei judecătorilor şi supunerii lor numai legii, precum şi autoritatea de lucru judecat”.

Deopotrivă de semnificative sunt şi dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 304/2004, potrivit cărora Ministerul Justiţiei asigură buna organizare şi administrare a justiţiei ca serviciu public. Drept urmare, Ministerul Justiţiei, ca organ central al administraţiei de stat, nu poate fi implicat în exercitarea unui control profesional asupra activităţii desfăşurate de către judecători, aceştia fiind independenţi şi supuşi numai legii.

Independenţa judecătorului nu poate fi concepută în lipsa unor garanţii legale corespunzătoare. Enunţăm în continuare câteva dintre aceste garanţii:

– existenţa unui control judiciar adecvat de natură să asigure respectarea legalităţii şi să garanteze independenţa judecătorilor. Instituţia căilor de atac este consacrată în marea majoritate a legislaţiilor procesuale şi ea are ca scop remedierea erorilor judiciare. Controlul judiciar nu constituie o imixtiune în activitatea de judecată, întrucât acesta intervine după pronunţarea hotărârii. Independenţa judecătorilor nu este ştirbită nici în acele cazuri în care instanţa superioară dispune casarea cu trimitere. Dispoziţiile obligatorii ale instanţei superioare „asupra problemelor de drept dezlegate” [art. 315 alin. (1) C. proc. civ.] vizează aplicarea corectă a legii în activitatea de judecată;

– publicitatea dezbaterilor;– secretul deliberării;– inamovibilitatea judecătorilor;– răspunderea disciplinară a judecătorilor;– autonomia instanţelor judecătoreşti faţă de toate celelalte autorităţi

statale. Un rol deosebit de important în asigurarea independenţei judecătorilor

revine Consiliului Superior al Magistraturii. Legea nr. 303/2004 privind statutul magistraţilor cuprinde statuări importante în această privinţă. Astfel, potrivit art. 75 alin. (1) din acest act normativ: „Consiliul Superior al Magistraturii are dreptul şi obligaţia de a apăra judecătorii şi procurorii împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea”. Legea îi conferă judecătorului şi

35

procurorului posibilitatea de a se adresa Consiliului Superior al Magistraturii, spre a lua măsurile necesare, ori de câte ori consideră că „independenţa şi imparţialitatea le sunt afectate în orice mod prin acte de imixtiune în activitatea profesională” [art. 75 alin. (2) din Legea nr. 303/2004].

Dispoziţii corespunzătoare întâlnim şi în art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată86. Primul text îi conferă Consiliului Superior al Magistraturii dreptul şi îi impune chiar obligaţia de a se sesiza şi din oficiu pentru a apăra pe judecători şi procurori împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar putea crea suspiciuni cu privire la acestea. Cel de-al doilea text detaliază dreptul judecătorilor şi procurorilor de a se adresa Consiliului Superior al Magistraturii în ipoteza vizată de alineatul precedent. În asemenea împrejurări, Consiliul Superior al Magistraturii poate dispune, după caz, verificarea aspectelor semnalate, publicarea rezultatelor acesteia, poate sesiza organul competent să decidă asupra măsurilor care se impun sau poate dispune orice altă măsură corespunzătoare.

§5. Principiul inamovibilităţii judecătorilor Inamovibilitatea judecătorilor constituie unul din cele mai importante

principii ale organizării justiţiei într-un stat democratic şi de drept87. Într-adevăr, imparţialitatea şi independenţa judecătorilor nu poate fi asigurată într-un stat care nu admite principiul inamovibilităţii.

Principiul inamovibilităţii constituie o cucerire relativ modernă a dreptului. La acest deziderat s-au gândit în trecut importanţi filozofi ai dreptului. Astfel, de pildă Benjamin Constant aprecia, pe bună dreptate că „orice numire temporară, fie de către guvern, fie de către popor, orice posibilitate de revocare, în absenţa unei judecăţi concrete, aduc atingere puterii judecătoreşti”88. Şi tot Benjamin Constant, referindu-se la situaţia din timpul Revoluţiei franceze, spunea: „Aproape de-a lungul întregii revoluţii,

86 Legea nr. 317/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 559 din 2 iulie 2004 şi republicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.

87 I. Leş, Garanţii ale respectării drepturilor omului în legislaţia românească, în Revista „Drepturile Omului”, Anul I, nr. 1-4, 1991, p. 20. A se vedea, de asemenea, M. Prellot, J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, 1994, Există şi alte soluţii în unele legislaţii latino-americane în legătură cu desemnarea Preşedintelui instanţei supreme. Astfel, în Mexic, Preşedintele instanţei supreme se alege prin votul majorităţii membrilor acestei instanţe (în Plen) în luna ianuarie a fiecărui an (art. 24 din Legea organică a Puterii Judecătoreşti). Situaţia este asemănătoare şi în Venezuela, iar în Argentina Preşedintele instanţei supreme se alege pe o perioadă de 3 ani.

88 B. Constant, Despre libertate la antici şi la moderni, Institutul European, 1996, p. 165.

36

tribunalele, judecătorii, judecăţile, nimic n-a fost liber. Diferitele partide au pus, rând pe rând, stăpânire pe instrumentele şi formele legii. Ar fi avut nevoie, magistraţii noştri, de curajul celor mai de ispravă războinici pentru a putea pronunţa hotărârile în acord cu propria conştiinţă. Curajul acesta, care te face să înfrunţi moartea într-o bătălie, îţi este mai uşor să-l ai decât să profesezi public o opinie independentă în mijlocul ameninţărilor tiranilor sau opozanţilor. Un judecător amovibil sau revocabil este mai periculos decât un judecător care şi-ar fi cumpărat funcţia. A-ţi fi cumpărat postul este ceva mai puţin corupător decât a sta în permanenţă cu teama de a nu-l pierde”89. Legislaţiile socialiste au abrogat normele juridice privitoare la inamovibilitate imediat după cucerirea puterii de către „proletariat”. Majoritatea legislaţiilor moderne consacră principiul independenţei judecătorilor.

Problema independenţei magistraturii şi a inamovibilităţii judecătorului este esenţială şi de interes universal. De aceea ea a format obiect de reglementare şi din partea Organizaţiei Naţiunilor Unite. Astfel, la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea crimei şi tratamentelor aplicate delicvenţilor, organizat la Milano între 26 august şi 6 septembrie 1985, au fost iniţiate două documente internaţionale foarte importante; ele au fost confirmate de Adunarea Generală prin Rezoluţiile nr. 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985.

Rezoluţiile menţionate cuprind unele dispoziţii care conturează conţinutul inamovibilităţii şi condiţiile unei veritabile autonomii a magistraturii. Legislaţiile statelor membre ale O.N.U. trebuie să ţină, desigur, seama de aceste importante documente internaţionale, fapt pentru care este util să facem succinte referiri la conţinutul lor. În primul rând, din cuprinsul rezoluţiilor amintite se desprinde, cu claritate, relaţia de conexitate necesară care există între independenţa magistraturii şi imparţialitatea judecătorilor. Iar Rezoluţiile amintite se referă la obligaţia concretă a statelor de a asigura independenţa magistraturii. În acest sens, art. 1 precizează că: „Independenţa magistraturii este garantată de stat şi enunţată în Constituţie sau în legislaţia naţională. Incumbă tuturor instituţiilor guvernamentale şi neguvernamentale să respecte independenţa magistraturii”. Obligaţiile sunt ferme şi elocvente şi în privinţa judecătorilor. Iată precizarea neechivocă înscrisă chiar în art. 2 a celor două Rezoluţii: „Magistraţii soluţionează cauzele aflate pe rol în mod imparţial, după circumstanţele de fapt şi în conformitate cu legea, fără restricţii şi fără să fie obiectul unor influenţe, injoncţiuni, presiuni, ameninţări sau intervenţii induse, direct sau indirect, indiferent din partea cui şi indiferent

89 Ibidem, p. 165-166.

37

pentru ce motiv”. Iar sub aspectul analizat în acest context, suntem obligaţi să reproducem art. 12 din documentele la care ne referim: „Judecătorii, fie că sunt numiţi sau aleşi, sunt inamovibili atâta timp cât n-au împlinit vârsta obligatorie de pensionare sau nu le-a expirat mandatul”.

De asemenea, pct. 3.4 din Carta europeană privind statutul judecătorilor consacră în mod expres regula potrivit căreia judecătorul „în funcţie într-un tribunal nu poate face, în principiu, obiectul unei noi numiri sau unei noi detaşări, chiar dacă este vorba de o promovare, fără liberul său consimţământ”.

Am reprodus mai sus câteva din textele cele mai semnificative ale documentelor internaţionale care interesează materia, nu doar cu scopul mărturisit de a fi cunoscute de studenţi şi de cei preocupaţi de studiul dreptului procesual civil, ci mai ales datorită importanţei lor considerabile. Şi credem că din această sumară prezentare se degajă cu uşurinţă o relaţie de intercondiţionare necesară, fără de care este greu de conceput o bună justiţie. Între independenţa magistraturii (sintagmă folosită de documentele internaţionale menţionate), imparţialitate, noţiune intim legată de chiar ideea de justiţie, şi inamovibilitate există o interconexiune evidentă. Iată deci trinomul unei veritabile şi eficiente justiţii: independenţă, imparţialitate şi inamovibilitate.

Constituţia României, fidelă principiilor statului de drept, dar în egală măsură şi principiilor dreptului internaţional, a consacrat în art. 125 alin. (1) inamovibilitatea judecătorilor. Potrivit textului constituţional amintit: „Judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în condiţiile legii”.

Spre a intra în detalii asupra acestei reglementări, este necesar să subliniem, mai întâi, că prin inamovibilitate se înţelege acel beneficiu al legii care le conferă judecătorilor stabilitate în funcţie: judecătorii, odată învestiţi în funcţie, nu mai pot fi revocaţi, transferaţi sau suspendaţi decât în condiţii excepţionale.

În dreptul socialist inamovibilitatea a fost înlocuită cu principiul eligibilităţii judecătorilor. Numai că aplicarea acestui din urmă principiu nu a fost de natură să conducă, în toate cazurile, la o alegere bazată pe criterii strict profesionale şi cu excluderea totală a consideraţiilor politice. Dimpotrivă, apartenenţa la Partidul Comunist a fost una din condiţiile de bază ale numirii în magistratură.

Modul de învestire în funcţie – alegere sau numire – nu este prin el însuşi de natură să asigure imparţialitatea judecătorilor. Mai este necesar, în acelaşi timp, ca magistraţii să fie constituiţi într-un corp profesional şi avansaţi pe criterii de competenţă, iar răspunderea lor disciplinară să intervină numai în condiţii care justifică declanşarea unei atari proceduri. O temeinică pregătire

38

profesională şi imparţialitatea judecătorilor sunt cerinţe esenţiale ale bunei funcţionări a autorităţii judecătoreşti într-un stat de drept. Fără îndeplinirea acestor condiţii nu se poate vorbi de o reformă reală a justiţiei, aşa cum fără profesori nu pot exista nici planuri adecvate de învăţământ.

Inamovibilitatea este consacrată şi în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 303/2004. Legea privind organizarea judiciară reia în parte dispoziţiile art. 125 alin. (1) din Constituţie. Beneficiul inamovibilităţii nu este recunoscut însă şi procurorilor. Procurorii numiţi de Preşedintele României se bucură de stabilitate şi sunt independenţi astfel cum dispune în mod expres art. 3 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.

Numirea judecătorilor şi procurorilor de Preşedintele României nu aduce însă atingere autonomiei sistemului judiciar şi independenţei judecătorilor.

Legea privind statutul magistraţilor determină, în art. 99-100, abaterile disciplinare şi sancţiunile ce pot fi aplicate judecătorilor şi procurorilor. Constatăm că şi sub acest aspect statutul juridic al magistraţilor – judecători şi procurori – este identic. De aceea, apreciem că distincţia dintre inamovibilitate şi stabilitate este totuşi artificială.

Pe de altă parte, remarcăm poziţia particulară pe care au avut-o judecătorii de la Curtea Supremă de Justiţie, anume în sensul că aceştia se bucurau de o inamovibilitate limitată în timp90. Într-adevăr, potrivit art. 125 alin. (1) din Constituţie şi art. 12 din Legea Curţii Supreme de Justiţie, judecătorii acestei instanţe erau numiţi pe o perioadă de 6 ani91. Legea de

90 În sensul că judecătorii de la Curtea Supremă de Justiţie nu sunt inamovibili a se vedea I. Vida, în Constituţia României. Texte şi comentarii, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 282. Precizăm că şi judecătorii de la Curtea Constituţională sunt inamovibili.

91 Soluţii similare sunt prevăzute şi în alte legislaţii. Astfel, de pildă, în Columbia, judecătorii de la instanţa supremă sunt aleşi de corpul magistraţilor acestei autorităţi, pe timp de 8 ani, de pe o listă propusă de Consiliul Superior al Magistraturii (nu pot fi realeşi, conform art. 233 din Constituţie). În Venezuela art. 4 din Legea organică a Curţii Supreme de Justiţie dispune că judecătorii acestei instanţe se aleg de Congresul Republicii pe o perioadă de 9 ani, o treime reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Unii autori venezueleni critică această soluţie, motivat de faptul că nu le-ar asigura judecătorilor o independenţă totală faţă de forţele politice. A se vedea, în acest sens, V. Baez Finol, El Poder Judicial en Venezuela, în Boletin de la Academia de Ciencias Politicas Y Sociales, nr. 121, julio-diciembre 1990, Caracas, p. 295-296.

Există şi legislaţii în care inamovibilitatea judecătorilor este limitată în timp indiferent de categoria de instanţe la care aceştia îşi desfăşoară activitatea. Astfel, potrivit art. 252 din Constituţia Paraguayului din anul 1992 judecătorii sunt numiţi pe o perioadă de 5 ani (ei pot fi reinvestiţi în funcţie).

39

revizuire a Constituţiei nu a mai menţinut această soluţie pentru judecătorii de la instanţa supremă astfel că, în prezent, şi ei se bucură de inamovibilitate în condiţiile dreptului comun.

Totuşi, cu prilejul dezbaterilor parlamentare asupra reformei de revizuire constituţională, s-au purtat discuţii contradictorii cu privire la mandatul judecătorilor de la instanţa supremă. Unii parlamentari (V.Moiş şi Cornel Bădoiu) au pledat pentru menţinerea mandatului limitat, la 6 ani pentru judecătorii de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Deputatul Cornel Bădoiu, în intervenţia sa, remarca următoarele: „dacă cei care au împărţit dreptatea au făcut-o în funcţie de convingerile lor politice sau de împrejurarea că nu au rezistat presiunilor care se exercită – din toate părţile, acesta este şi motivul pentru care vă spun că această meserie este o meserie grea, dacă vrei să ţi-o faci cu imparţialitate, deci în această împrejurare totul depinde de coloana fiecăruia. Dacă are o coloană care se mişcă în funcţie de valurile presiunilor, poţi să fi inamovibil pe viaţă la Curtea Supremă de Justiţie, că tot aşa vei face: ce spune unul şi ce spune altul, fără să ţii seama de ce rezultă din coperţile dosarului.

Şi, aşa stând lucrurile, noi trebuie să ne ferim de a legifera posibilitatea de a-i menţine până la moarte pe astfel de judecători în funcţie la Curtea Supremă. Acolo trebuie să fie oameni drepţi, cu frică de Dumnezeu şi de lege. Dacă nu pornim de la acest principiu, veţi fi de acord cu amendamentul comisiei, şi nu este corect. De aceea, eu în parte susţin redactarea actuală din textul constituţional, de altfel, împărtăşită în proporţie de 2/3 şi de domnul Moiş”92.

Deputatul Valeriu Stoica a susţinut propunerea de modificare a Constituţiei. El arăta că „… la terminarea mandatului de 6 ani, judecătorii sunt tentaţi să-şi abandoneze independenţa numai pentru a putea fi reînvestiţi în funcţie.

Prin soluţia propusă de Comisia de revizuire nu facem altceva decât să dăm, într-adevăr, un statut de independenţă real magistraţilor de la Curtea Supremă de Justiţie, nu facem altceva decât să consolidăm această independenţă şi să intrăm în normalitate”93.

Opţiunea legiuitorului constituţional este una care poate formula obiectul unor controverse inepuizabile, căci ceea ce este esenţial, în ultimă instanţă, este promovarea unui proces riguros de selecţionare a judecătorilor de la instanţa supremă. Soluţia actuală ignoră totuşi un lucru important, anume faptul că judecătorii de la instanţa supremă au statutul de demnitari. Poate că un mandat cu o durată mai mare, cum este cel al judecătorilor de la Curtea

92 Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 233.93 Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 232.

40

Constituţională, ar fi fost o soluţie de compromis, demnă de luat în considerare94. Poate că, în acest context, merită să fie semnalată şi opinia exprimată de ministrul de justiţie Rodica Stănoiu, deşi aceasta s-a pronunţat în favoarea actualei soluţii. Aceasta remarca: „În România, după Revoluţie, s-a socotit că în cazul niciuneia dintre demnităţile publice nu este bine să fie un mandat nelimitat. Aşa-l aveţi şi dumneavoastră, aşa-l are şi Preşedintele ţării, aşa s-a socotit, la momentul respectiv, să fie şi mandatul de judecător la Curtea Supremă de Justiţie.

Judecătorii care au fost numiţi acolo, şi unii sunt aici, printre dumneavoastră, au ştiut că au acest mandat. Coloana verticală este o chestiune care ţine numai de tine. O ai sau n-o ai, indiferent de ceea ce se întâmplă în jurul tău. A specula pe durata mandatului, că s-ar putea să nu ai o poziţie imparţială şi independentă, nu este cea mai bună soluţie”95.

Argumentaţia de mai sus este judicioasă şi demonstrează dificultatea adoptării unei soluţii definitive într-o problemă atât de delicată. Soluţia actuală este, din punct de vedere teoretic, corectă, ea fiind promovată, astfel cum s-a spus şi în cadrul dezbaterilor parlamentare, în majoritatea ţărilor europene. O soluţie contrară întâlnim în multe dintre ţările aflate în tranziţie sau în care corupţia nu ocoleşte nici palatele de justiţie. Majoritatea ţărilor din America Latină promovează sistemul numirii judecătorilor de la instanţa supremă şi uneori, este adevărat mai rar, chiar şi a celorlalţi judecători pe o perioadă limitată de timp. Aşa fiind, soluţia actuală trebuia adoptată doar numai după o perioadă de aşezare democratică a instituţiilor noastre judiciare, şi nu într-o perioadă în care corupţia a devenit endemică. Poate momentul potrivit ar fi venit după integrarea noastră în Uniunea Europeană şi cu prilejul unei viitoare reforme constituţionale. Nimeni nu contestă azi că inamovibilitatea produce şi ea unele efecte negative şi acestea s-au manifestat fără îndoială şi în cazul judecătorilor din România. Ea le conferă judecătorilor independenţă, siguranţa atât de necesară pentru garantarea imparţialităţii, dar îi face pe unii dintre ei să se creadă deasupra tuturor instituţiilor publice şi nu arareori chiar deasupra legii.

94 Pe de altă parte, nu se poate ignora faptul că, în general, judecătorii ajung să fie promovaţi la instanţa supremă înspre sfârşitul carierei lor. Există şi legislaţii care impun chiar şi condiţii minime de vârstă pentru promovarea la instanţa supremă. Astfel, de pildă, potrivit art. 254 din Codul judiciar belgian, candidaţii la funcţia de judecători la Curtea de Casaţie trebuie să aibă vârsta de cel puţin 40 de ani.

95 Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 233.

41

§6. Permanenţa şi caracterul sedentar al organelor judiciare.Jurisdicţiile sunt permanente în sensul că justiţia se înfăptuieşte fără

întrerupere, cu excepţia zilelor declarate nelucrătoare şi a vacanţelor judecătoreşti. Acest mod de funcţionare a instanţelor judecătoreşti contribuie şi la realizarea principiului continuităţii în procesul civil şi penal.

Vacanţa judecătorească nu constituie o veritabilă întrerupere a cursului justiţiei, întrucât şi în această perioadă se soluţionează anumite cauze civile şi penale.

Menţionăm că vacanţa judecătorească este de două luni şi are loc în perioada 1 iulie-31 august al fiecărui an calendaristic. În perioada vacanţei judecătoreşti, colegiile de conducere, la propunerea preşedinţilor, vor stabili numărul şi compunerea completelor de judecată care vor funcţiona numai pentru această perioadă (art. 160 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti)96.

Potrivit art. 159 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti: „În timpul vacanţei judecătoreşti vor fi judecate cauzele pentru care legea prevede soluţionarea de urgenţă şi cu celeritate”. Prin urmare, actuala reglementare a renunţat la soluţia determinării concrete a cauzelor ce pot fi soluţionate în cursul vacanţei judecătoreşti. Legislaţia noastră procesuală determină însă situaţiile în care anumite categorii de litigii sau de cereri trebuie să fie soluţionate de urgenţă: cererile privind lămurirea şi completarea hotărârilor judecătoreşti [art. 2811 alin. (2) şi art. 2812 alin. (2) C. proc. civ.]; ordonanţele preşedinţiale [art. 581 alin. (3) C. proc. civ.]; cererile de sechestru asigurător [art. 592 alin. (1) C. proc. civ.]; poprirea asigurătoare [art. 597 alin. (2) şi art. 592 C. proc. civ.]; cererile de sechestru judiciar [art. 600 alin. (1) C. proc. civ.]; cererile posesorii [art. 674 alin. (3) C. proc. civ.]; cererile referitoare la soluţionarea conflictelor de muncă [art. 286 alin. (1) din C. muncii]; procesele funciare [art. 2 alin. (1) din Titlul XIII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente] etc.

Principiul analizat este dominant în dreptul judiciar actual, fără a lipsi însă şi unele excepţii. Astfel, de pildă, în Franţa, unele jurisdicţii care nu sunt alcătuite numai din magistraţi de profesie, îşi desfăşoară activitatea de judecată numai în sesiuni. Aşa este cazul curţilor cu juri, tribunalelor

96 Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti a fost aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 387 din 22 septembrie 2005 şi a fost publicat în M. Of. nr. 958 din 28 octombrie 2005.

42

paritare pentru bunurile rurale şi tribunalelor pentru afaceri de securitate socială97. De asemenea, în Anglia tribunalele lucrează, de regulă, în sesiuni.

Jurisdicţiile sunt sedentare în sensul că toate instanţele funcţionează într-o localitate determinată prin lege unde au un sediu stabil şi cunoscut.

În trecut, de la regula potrivit căreia tribunalele sunt sedentare legea făcea excepţie în privinţa judecătoriilor de ocoale rurale, care erau obligate ca în unele materii să judece la sediile primăriilor98. În dreptul modern sistemul judecătorilor ambulanţi a fost, în principiu, abandonat.

Caracterul sedentar al jurisdicţiei nu înseamnă că instanţa este lipsită de posibilitatea efectuării unor activităţii procesuale în afara sediului, cum ar fi în cadrul cercetării la faţa locului. Mai trebuie adăugat la cele de mai sus că principiul enunţat îşi are aplicaţie nu numai în privinţa jurisdicţiei ordinare, ci şi a jurisdicţiilor speciale.

§7. Colegialitatea organelor judiciarePrincipiul colegialităţii are conotaţii deosebite în opera de înfăptuire

a justiţiei. El implică alcătuirea completului din doi sau mai mulţi judecători.În dreptul modern colegialitatea instanţei reprezintă regula, iar

judecătorul unic excepţia. Soluţiile în această privinţă au oscilat în istoria dreptului de la judecătorul unic la o instanţă colectivă (complet cu pluralitate de judecători). Chiar şi în dreptul nostru au fost repetate încercările de introducere a sistemului judecătorului unic99.

Fiecare din cele două sisteme – judecător unic şi pluralitate de judecători – oferă avantaje, dar prezintă şi inconveniente. Într-adevăr, sistemul judecătorului unic oferă avantajul unei recrutări pe criterii mult mai exigente a personalului judecătoresc. La un număr mai redus de judecători statul poate oferi salarii substanţiale şi impune, pe cale de consecinţă, standarde profesionale ridicate pentru formarea unui personal judecătoresc de elită. În favoarea acestui sistem pledează şi alte argumente, ca supleţe în adoptarea hotărârilor şi creşterea sentimentului de responsabilitate al judecătorului, precum şi o mai bună garanţie a independenţei tribunalului100.

97 A se vedea H. Régoli, Institutions judiciaires, 2-édition, Daloz, 1999, p. 15.

98 A se vedea E. Herovanu, op. cit., p. 357. 99 Ibidem, p. 355-356. 100 A se vedea, în acest sens, J. Vincent, S. Guinchard, G.

Montagnier, A. Varinard, La justice et ses institutions, 4-édition, Dalloz, 1996, p. 126.

43

S-a reproşat acestui sistem că nu poate asigura o calitate adecvată actului de justiţie şi că un singur magistrat este supus mult mai uşor unor influenţe străine.

Colegialitatea are de partea sa argumente deduse din: calitatea superioară a lucrărilor îndeplinite de doi sau mai mulţi magistraţi; o mai redusă posibilitate de influenţare din exterior a magistraţilor; o mai bună pregătire a judecătorilor tineri, care intră în complete cu magistraţi având o mai mare experienţă. Sistemul colegial nu este totuşi la adăpost de orice critică. Printre argumentele invocate împotriva colegialităţii se pot menţiona: în sistemul colegial nu se asigură o bună calitate a actului de justiţie, căci judecătorii se pot cu uşurinţă ascunde în spatele anonimatului (determinat şi de secretul deliberării); justiţia înfăptuită în sistemul colegial este mult mai costisitoare şi creează dificultăţi în recrutarea şi formarea profesională a unor buni judecători. De asemenea, se consideră că justiţia realizată de un singur judecător este mai eficientă, căci se pot astfel soluţiona mai multe cauze de către instanţele respective, ceea ce poate constitui un remediu important pentru „inflaţia judiciară” existentă101.

Sistemul nostru judiciar a fost dominat, în mod tradiţional, de principiul colegialităţii. În sistemul Legii nr. 92/1992 (art. 17) cauzele date de lege în competenţa de primă instanţă a judecătoriilor, tribunalelor şi curţilor de apel se judecau de un singur judecător. Acestui sistem i s-a reproşat că a adus o restrângere substanţială principiului colegialităţii în privinţa cauzelor date în competenţa de fond a instanţelor judecătoreşti102.

Ulterior, prin art. 57 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, a fost reintrodus sistemul colegialităţii şi în privinţa soluţionării cauzelor în primă instanţă. Ultimele modificări legislative au abdicat însă de la această soluţie, demonstrând, dacă mai era cazul, cât de dificilă este opţiunea între sistemul judecătorului unic şi cel al colegialităţii. În prezent, conform art. 54 alin. (1) din Legea nr. 304/2004: „Cauzele date, potrivit legii, în competenţa de primă instanţă a judecătoriei, tribunalului şi curţii de apel se judecă în complet format dintr-un judecător, cu excepţia conflictelor de muncă şi de asigurări sociale”. Apelurile se judecă în complet format din 2 judecători, iar recursurile în complet format din 3 judecători, cu excepţia cazurilor în care legea prevede altfel [art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004].

101 A se vedea, în acest sens, şi H. Régoli, op. cit. p. 27. A se vedea, de asemenea, R. Perrot, op. cit., p. 399.

102 O restrângere a principiului colegialităţii în favoarea sistemului judecătorului unic se constată şi în Franţa. A se vedea, în acest sens, H. Régoli, op. cit. p. 28.

44

Conflictele de muncă şi asigurări sociale se soluţionează, în primă instanţă, de un complet constituit din doi judecători şi doi asistenţi judiciari [art. 55 alin. (1) din Legea nr. 304/2004].

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă cauzele de competenţa sa în complet format de trei judecători din aceeaşi secţie. Dacă numărul de judecători necesar formării completului de judecată nu se poate asigura, acesta va fi constituit cu judecători de la celelalte secţii, desemnaţi de către preşedintele sau vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (art. 31 din Legea nr. 304/2004).

Legea nr. 304/2004 atribuie anumite cauze şi judecăţii în Secţiile Unite ale instanţei supreme. În acest caz vor trebui să ia parte la judecată cel puţin două treimi din membrii în funcţie ai instanţei supreme (art. 34 din Legea nr. 304/2004). În afara completelor de judecată ale secţiilor, la instanţa supremă funcţionează şi un complet format din 9 judecători şi care este prezidat de preşedintele sau vicepreşedintele instanţei supreme, iar în lipsa acestora, de către un preşedinte de secţie sau de un judecător desemnat în acest scop de preşedintele sau vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Normele procedurale privitoare la compunerea instanţei au un caracter imperativ, iar nerespectarea lor atrage după sine casarea hotărârii pronunţate103.

§8. Principiul dublului grad de jurisdicţie104

Activitatea judecătorului nu poate fi considerată infailibilă. Ca orice operă umană, şi activitatea de judecată poate determina soluţii greşite, fie datorită aprecierii eronate a faptelor, interpretării necorespunzătoare a legii, nesincerităţii martorilor sau a altor împrejurări. De aceea, în majoritatea sistemelor de drept s-au adoptat norme organizatorice de natură a exercita un control ierarhic asupra hotărârilor pronunţate.

În acest scop, instanţele judecătoreşti au fost grupate două câte două, de aşa manieră încât o cauză soluţionată de un tribunal să poată fi cercetată din nou de către un alt organ judiciar. Instanţa care exercită controlul trebuie să fie întotdeauna o jurisdicţie de grad diferit. Pentru realizarea funcţiei de control, instanţele judecătoreşti sunt organizate într-un sistem ierarhic, astfel că, în principiu, doar instanţele superioare pot exercita, în limitele

103 A se vedea C.S.J., s. pen., dec. nr. 235 din 10 februarie 1993, în B.J.C.D. 1993, Ed. Continent XXI şi Universul, Bucureşti, 1994, p. 205.

104 A se vedea, pentru amănunte, I. Leş, Sistemul dublului grad de jurisdicţie în dreptul procesual civil actual, în R.D.C. nr. 6/2003, p. 28-39.

45

determinate de lege, controlul asupra soluţiilor pronunţate de organele judiciare situate la baza acestei structuri. Judecata în trepte sau ierarhii de instanţe diferite reprezintă, de regulă, o judecată în grade de jurisdicţie.

Calea procedurală ce permite şi realizează controlul este apelul. Judecata în fond şi judecata în apel sunt expresii procesuale ale înfăptuirii celor două grade de jurisdicţie. Acest mod de organizare are o raţiune puternică, căreia este aproape imposibil să i se aducă critici pertinente: calitatea actului de justiţie sau cum s-a mai spus „optimizarea deciziei finale”105. Soluţiei i s-a reproşat totuşi uneori că: judecata în cel de al doilea grad de jurisdicţie poate fi mai slabă; adeseori hotărâri corecte au fost anulate spre a se pronunţa soluţii netemeinice sau nelegale. În practică asemenea aserţiuni se verifică uneori. Situaţia nu poate fi calificată decât regretabilă şi în mod evident ca una de excepţie.

Aşa cum sublinia şi un procedurist francez, riscul reformării unei hotărâri de calitate şi al înlocuirii ei cu o decizie mediocră există. Dar, adaugă acelaşi autor, rămâne speranţa întoarcerii la o justiţie mai bună106 în urma exercitării căii legale a apelului, ceea ce este esenţial pentru o justiţie democratică.

Calitatea actului de justiţie depinde, în mod hotărâtor, de pregătirea profesională a judecătorilor şi de tăria lor de caracter. Un judecător experimentat, cu o bună pregătire profesională şi cu o forţă morală adecvată, va reuşi în toate cazurile să evite injoncţiunile sau presiunile politice ori de altă natură la care ar putea fi supus. Or, tocmai aceste calităţi se întrunesc mai uşor la judecătorii încadraţi la instanţele superioare.

Iată de ce principiul dublului grad de jurisdicţie este cel mai eficient sistem al garantării unei optime justiţii. Acest sistem a fost consacrat în legislaţia noastră şi înainte de război. Astfel cum arăta Eugen Herovanu „legiuitorul român a făcut din acest sistem un principiu fundamental al procedurii noastre judiciare. De aici consecinţa că apelul e regulă, calea de drept comun, iar lipsa apelului, o excepţie rară”107. Situaţia a rămas principial neschimbată şi după modificările legislaţiei noastre procesuale în anul 1952, când a fost desfiinţată calea de atac a apelului.

Principiul dublului grad de jurisdicţie are chiar şi o consacrare internaţională în materie penală. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din Protocolul adiţional nr. 7 al Convenţiei europene a drepturilor omului: „Orice persoană declarată vinovată de o infracţiune de către un tribunal are dreptul să ceară

105 A se vedea V.M. Ciobanu, op. cit., p. 45. 106 F. Kernaleguen, Institutions judiciaires, déuxieme édition,

Litec, Paris, 1999, p. 89.107 E. Herovanu, op. cit., p. 360.

46

examinarea declaraţiei de vinovăţie sau a condamnării de către o jurisdicţie superioară. Exercitarea acestui drept, inclusiv motivele pentru care acesta poate fi exercitat, sunt reglementate de lege”.

Astfel cum rezultă din textul citat, dar şi din ansamblul reglementărilor naţionale, principiul dublului grad de jurisdicţie este legat în mod intim de organizarea ierarhică a instanţelor judecătoreşti. Doctrina română de drept procesual civil nu explicitează într-o manieră univocă conceptul de grad de jurisdicţie. Nici doctrina occidentală nu dă definiţii îndestulătoare în această privinţă. Remarcăm totuşi o încercare de definire a gradului de jurisdicţie de către renumitul procedurist francez Roger Perrot, care consideră că acest principiu „se manifestă în mod concret prin facultatea de a declara apel împotriva unei hotărâri pronunţate de o jurisdicţie de prim grad, aducând astfel cauza în faţa unei jurisdicţii superioare de al doilea grad”108.

Definiţii relevante întâlnim însă în literatura noastră de drept procesual penal. Astfel, în opinia profesorului Gheorghiţă Mateuţ, prin grade de jurisdicţie se înţeleg treptele pe care le poate parcurge o judecată până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti109.

Fără îndoială că existenţa gradelor de jurisdicţie corespunde unei ierarhii judecătoreşti, în sensul că întotdeauna judecătorul din cel de-al doilea grad de jurisdicţie se află într-o poziţie superioară faţă de cel din primul grad de jurisdicţie. De aceea, majoritatea autorilor condiţionează existenţa gradelor de jurisdicţie de posibilitatea de exercitare a căii ordinare de atac a apelului110.

Esenţial pentru existenţa unor grade superioare de jurisdicţie este însă examinarea aceleiaşi cauze în mod succesiv de doi judecători diferiţi, dintre care ultimul are dreptul de a corecta erorilor comise de către cel dintâi. În doctrina franceză se consideră că trei elemente sunt indispensabile pentru existenţa unor grade diferite de jurisdicţie: a) examinarea succesivă a aceleiaşi cauze; b) examinarea succesivă a cauzelor de către judecători diferiţi şi c) identitatea puterilor jurisdicţionale ale judecătorilor111.

Cerinţele menţionate mai sus sunt esenţiale şi după părerea noastră, fiind singurele care pot determina în mod corect dacă un sistem judiciar este constituit pe baza principiului a două sau mai multe grade de jurisdicţie.

108 R. Perrot, op. cit., p.77.109 Gh. Mateuţ, Procedura penală. Partea specială, vol. II, Ed.

Lumina Lex, 1997 sau 2004 (?) p. 19.110 A se vedea, în acest sens, G. Cornu, J. Foyer, Procedure civile,

PUF, 1998, p. 166.111 Ibidem.

47

Deosebit de importantă este cea de-a treia condiţie care implică, iar acest lucru trebuie subliniat şi în dreptul nostru, identitatea puterilor jurisdicţionale a judecătorilor care examinează în mod succesiv aceeaşi cauză. Aşa fiind, în dreptul procesual civil actual putem constata că asemenea puteri sunt conferite numai instanţei de apel, astfel că se poate afirma că instanţele de fond şi cele de apel alcătuiesc mecanismul celor două grade de jurisdicţie112.

O întrebare ce ar putea stărui, din dorinţa optimizării actului de justiţie, ar fi de ce nu trei sau chiar mai multe grade de jurisdicţie, atât în materie civilă, cât şi în materie penală. Întrebarea se pune întrucât, în dreptul comparat, se cunosc, este adevărat mai rar, şi sisteme judiciare organizate pe principiul mai multor grade de jurisdicţie.

Trei sau mai multe grade de jurisdicţie constituie sursa unor complicaţii inutile, generatoare de cheltuieli nejustificate; ea determină adeseori o restabilire tardivă a drepturilor subiective încălcate sau contestate. Un atare sistem este de natură să afecteze însăşi prestigiul justiţiei într-un stat democratic.

Iată de ce majoritatea legislaţiilor moderne consacră sistemul celor două grade de jurisdicţie. Dar care este sistemul legislaţiei noastre în vigoare? Trebuie să arătăm că după Revoluţia din Decembrie 1989 s-a urmărit realizarea unei reforme a justiţiei. Noua Constituţie nu ne oferă suficiente elemente în problema cercetată. Într-adevăr, art. 129 din Constituţie consacră, într-o formulare generală, dreptul părţilor şi a Ministerului Public de a exercita „căile de atac, în condiţiile legii”.

Cadrul constituţional actual a creat însă posibilitatea stabilirii unei noi structuri a sistemului judiciar, cu implicaţii şi asupra căilor de atac. Noua lege de organizare judecătorească a instituit curţile de apel, iar Codul de procedură civilă şi Codul de procedură penală au reglementat din nou calea ordinară de atac a apelului.

În expunerea de motive la proiectul de lege pentru organizarea judecătorească s-a făcut referire la democratizarea justiţiei prin instituirea triplului grad de jurisdicţie. Pe linia aceleiaşi „consecvenţe”, Codul de procedură civilă, modificat prin Legea nr. 59/1992, a aşezat recursul în titlul consacrat căilor ordinare de atac. Această calificare a permis să se afirme că ne aflăm în prezenţa a trei grade de jurisdicţie.

Jurisprudenţa constituită de instanţa supremă, dar şi de alte instanţe de control judiciar, după adoptarea actualei Legi de organizare

112 ? A se vedea şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. Servo Sat, Arad, 2000, vol. I, p. 49; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005, p. 53-54.

48

judecătorească, a făcut şi ea referiri repetate privitoare la sistemul a trei grade de jurisdicţie113. Instanţa constituţională, într-una din deciziile sale, preciza că principiul constituirii instanţelor judecătoreşti pe grade de jurisdicţie nu este de ordin constituţional, ci legal, astfel încât legiuitorul poate, fără să încalce o prevedere constituţională, să stabilească o procedură în care există numai două grade de jurisdicţie114. Din aceste statuări ale instanţei constituţionale s-ar putea desprinde concluzia potrivit căreia în cadrul sistemului nostru judiciar funcţionează trei grade de jurisdicţie.

De altfel, ulterior, şi instanţa constituţională a statuat că nicio dispoziţie constituţională şi niciun instrument juridic internaţional nu stabileşte câte grade de jurisdicţie şi câte căi de atac trebuie să existe în diferite categorii de cauze, astfel încât existenţa unei singure căi de atac nu aduce nicio atingere dreptului de acces liber la justiţie115.

Numai că această calificare nu corespunde, în materie civilă, cu natura juridică a recursului, ceea ce a făcut pe unii autori să constate că de fapt ne aflăm doar în prezenţa a două grade de jurisdicţie116.

Esenţial în calificarea unui grad de jurisdicţie este, astfel cum am arătat, întinderea atribuţiilor judecătorului. În sistemul modern apelul este o cale devolutivă, controlul judecătorului se extinde asupra tuturor problemelor de fapt şi de drept ale cauzei. Efectul devolutiv constă într-o reînnoire a judecăţii ca urmare a transmiterii dreptului de a judeca de la un judecător de grad inferior (a quo) la un judecător de grad superior (a quem). Această transmitere are loc în temeiul legii şi prin simpla iniţiativă a părţii interesate.

113 ? C.S.J., s. com., dec. nr. 649 din 20 decembrie, în B.J.C.D. 1994, p. 302; C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1811 din 15 noiembrie 1996, în D.H.C.S.J., C.C., p. 567; C.A. Bucureşti, secţia a IV-a civilă, dec. nr. 118 din 7 februarie 1995, în C.P.J.C. 1993-1998, p. 303.

114 D.C.C. nr. 80 din 3 iulie 1996, în C.P.J.C. 1993-1998, p. 303. În sensul existenţei a trei grade de jurisdicţie a se vedea D.C.C. nr. 99 din 23 mai 2000, publicată în M. Of. nr. 389 din 21 august 2000). A se vedea, cu privire la critica acestei din urmă soluţii, I.G. Chiuzbăian, op. cit., p. 100-101). A se vedea, pentru unele consideraţii asupra jurisprudenţei constituţionale, I. Muraru, M. Constantinescu, S. Tănăsescu, M. Enache, Gh. Iancu, Interpretarea Constituţiei. Doctrină şi practică, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 159-161.

115 D.C.C. nr. 13 din 9 ianuarie 2007, în C.J. nr. 4/2007, p. 33; D.C.C. nr. 786 din 7 noiembrie 2006, în P.R. nr. 1/2007, p. 29; D.C.C. nr. 793 din 9 noiembrie 2006, în C.J. nr. 2/2007, p. 21.

116 A se vedea, pentru amănunte şi pentru criticile aduse actualei reglementări, V.M. Ciobanu, op. cit., p. 46-47. A se vedea, de asemenea, I.G. Chiuzbăian, op. cit., p. 96-103.

49

Prin intermediul recursului nu se realizează un control integral asupra hotărârii atacate; recursul vizează legalitatea soluţiei contestate şi numai excepţional netemeinicia. Această fizionomie a recursului a fost configurată, mai pregnant şi mai relevant, în urma modificărilor aduse Codului de procedură civilă prin Ordonanţa de urgenţă nr. 138/2000, act normativ ce califică recursul ca o cale extraordinară de atac. Deşi calificarea dată recursului este totuşi departe de a fi conformă cu realitatea, actuala reglementare ne conduce, astfel cum am anticipat, la concluzia existenţei unui sistem judiciar întemeiat pe două, iar nu pe trei grade de jurisdicţie.

Situaţia nu este identică în materie penală, unde autori de prestigiu vorbesc chiar despre existenţa a trei grade de jurisdicţie117. Într-adevăr, examinând modul de amenajare a instituţiei căilor legale de atac, constatăm că nici în materie penală sistemul a trei grade de jurisdicţie nu a fost generalizat. Profesorul Nicolae Volonciu remarca, în această privinţă, că sistemul procesual actual din ţara noastră este „clădit pe structura judiciară a dublului sau triplului grad de jurisdicţie”, în care apelul sau, după caz, recursul sunt judecăţi subsecvente118. Această caracterizare este întru totul exactă şi ea ţine seama de realităţile noastre procesuale, calea de atac a recursului nefiind prevăzută de lege pentru toate infracţiunile. Pe de altă parte, este de remarcat faptul că recursul a fost păstrat în continuare în Codul de procedură penală ca o cale ordinară de atac şi în care controlul nu vizează exclusiv legalitatea hotărârii atacate119. Or, în materie civilă, recursul a fost calificat prin modificările aduse Codului de procedură civilă ca o cale extraordinară de atac.

În viitoarele noastre legislaţii procesuale ar fi util ca recursul să beneficieze de o reglementare armonioasă, respectiv să reprezinte o cale extraordinară de atac, atât în materie civilă, cât şi penală, exercitabilă doar pentru erori de drept120.

117 N. Volonciu, Tratat de procedură penală. Partea specială, vol. II, ed. a III-a revizuită şi adăugită, Ed. Paideia, 1997, p. 233; Gh. Mateuţ, op. cit. p. 19; A.S. Tulbure, A.M. Tatu, Tratat de drept procesual penal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 131.

118 N. Volonciu, op. cit. p. 233.119 A se vedea, pentru amănunte în legătură cu natura juridică a

recursului, N. Volonciu, op. cit. p. 281-286; G. Theodoru, Tratat de drept procesual penal, Ed. Hamangiu, 2007, p. 775-777. A se vedea, de asemenea, în acest sens, N. Cochinescu, Totul despre Ministerul Public, p. 357-358. A se vedea, în sensul că recursul corespunde celui de-al doilea grad de jurisdicţie, I. Neagu, Drept procesual penal. Tratat, Ed. Global Lex, Bucureşti, 2002, p. 698.

50

Remarcăm aici şi faptul că principiul dublului grad de jurisdicţie este promovat însă constant şi în doctrina şi jurisprudenţa altor ţări democratice. Astfel, de pildă, în Franţa s-a considerat şi se consideră că judecata în faţa Curţii de Casaţie nu constituie un al treilea grad de jurisdicţie121, ceea ce confirmă aplicarea principiului analizat. Doctrina franceză consideră principiul dublului grad de jurisdicţie ca fiind de ordine publică, ceea ce înseamnă că numai o lege poate aduce restrângere acestei reguli122. Soluţia a fost promovată recent şi în literatura noastră de specialitate123.

În finalul acestor consideraţii remarcăm totuşi că niciun document internaţional nu impune, în materie civilă, existenţa a două sau mai multe grade de jurisdicţie. O atare soluţie a fost pronunţată şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Kudla împotriva Poloniei, 2000124. Aceasta nu înseamnă însă că, în materie civilă, incidenţa principiului celor două grade de jurisdicţie este înlăturată. Principiul decurge în sistemul nostru judiciar atât din modul de organizare ierarhică a acestuia, cât şi din modul de distribuire a competenţei între instanţele de grad diferit.

Legea admite însă derogări de la acest principiu. De altfel, instanţa constituţională a fost constantă în a considera că accesul liber la justiţie nu înseamnă accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac125.

§9. Specializarea instanţelor judecătoreşti.În ţara noastră funcţia jurisdicţională se realizează, de regulă, de

către instanţele judecătoreşti. În cadrul sistemului nostru judiciar nu au funcţionat, în ultimele decenii, instanţe specializate. Aceeaşi instanţă judeca atât cauzele civile, cât şi cele penale, comerciale sau de altă natură.

120 A se vedea, pentru unele discuţii, I. Leş, Implicaţiile teoretice şi practice determinate de viitoarea organizare a instanţei supreme, în În onorem Ion Deleanu – Culegere de studii, Supliment P.R. 2004, p. 185-191.

121 R. Japiot, op. cit., p. 176; J. Larguier, op. cit., p. 8. 122 F. Kernaleuguen, op. cit. p. 89.123 A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. C.H.

Beck, Bucureşti, 2005, p. 54.124 A se vedea D.C.C. nr. 161 din 28 februarie 2006, în C.J. nr.

4/2006, p. 36.125 C.C. Plen, Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în M.

Of. nr. 69 din 16 martie 1994; D.C.C. nr. 288 din 3 iulie 2003, publicată în M. Of. nr. 560 din 5 august 2003; D.C.C. nr. 88 din 7 februarie 2006, în C.J. nr. 4/2006, p. 27; D.C.C. nr. 161 din 28 februarie 2006, în C.J. nr. 4/2006, p. 36.

51

Ideea de mai sus a fost foarte clar exprimată în art. 2 alin. (3) din Legea nr. 92/1992, text ce se referea şi la litigiile privind raporturile comerciale de muncă, de familie, administrative şi de altă natură. Existenţa unor secţii specializate la Curtea Supremă de Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale nu contravenea principiului enunţat, căci judecătorii puteau fi trecuţi de la o secţie la alta.

Complexitatea şi diversitatea raporturilor juridice într-o societate bazată pe o economie de piaţă nu exclude organizarea unor instanţe specializate. De altfel, noua reformă constituţională a anunţat deja o „revoluţie” în această materie. Într-adevăr, Legea de revizuire a Constituţiei a propus reformularea art. 125 alin. (3) [în prezent art. 126 alin. (5)] din Legea fundamentală, în sensul că prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii.

Dispoziţiile constituţionale cuprinse în actualul art. 126 alin. (5) s-au materializat şi în noua lege privitoare la organizarea sistemului judiciar. Legea nr. 304/2004 consacră posibilitatea organizării unor tribunale pentru minori şi familie, a unor tribunale de muncă şi asigurări sociale, a unor tribunale comerciale şi a unor tribunale administrativ-fiscale. Acest act normativ, în forma sa iniţială, dispunea că tribunalele specializate vor începe să funcţioneze cel mai târziu la data de 1 ianuarie 2008. Legea mai prevedea că datele concrete la care urmează să funcţioneze instanţele specializate se stabilesc, în mod eşalonat, prin ordin al ministrului justiţiei. Până la înfiinţarea tribunalelor specializate în toate judeţele şi în municipiul Bucureşti, în cadrul tribunalelor de drept comun vor funcţiona secţii sau complete specializate.

Prin urmare, legiuitorul nostru părea a se îndrepta cu hotărâre pe un drum nou, acela al specializării instanţelor judecătoreşti126. În aceste condiţii, am putea vorbi, pe plan doctrinar, de principiul specializării instanţelor judecătoreşti.

Orientarea legiuitorului nostru ţine seama de reglementările existente în cele mai multe ţări europene, fără să putem vorbi însă de o exigenţă majoră şi de o soluţie uniformă în spaţiul judiciar al Uniunii Europene. O reglementare interesantă, şi în mare măsură diferită, este şi cea din dreptul suedez, în care instanţele specializate nu ocupă un loc privilegiat, iar tendinţa ce se manifestă în ultimul timp merge înspre stăvilirea procesului de dezvoltare a unor asemenea jurisdicţii, spre

126 A se vedea pentru amănunte I. Leş, Spre un sistem judiciar cu instanţe specializate, în P.R. nr. 3/2003, p. 198-216.

52

reducerea competenţei lor şi chiar spre trecerea unora din atribuţii în competenţa instanţelor ordinare127.

Modificările aduse Legii nr. 304/2004 sunt însă de natură a tempera elanul generat de tendinţa de înfiinţare a tribunalelor specializate. În acest sens, remarcăm renunţarea legiuitorului la înfiinţarea tribunalelor specializate până la data de 1 ianuarie 2008. Potrivit art. 37 alin. (1) din Legea nr. 304/2004: „În domeniile prevăzute de art. 36 alin. (3) se pot înfiinţa tribunale specializate”. De asemenea, în lege se precizează că datele la care vor începe să funcţioneze tribunalele specializate şi localităţile în care îşi vor desfăşura activitatea se stabilesc, în mod eşalonat, cu avizul conform al Consiliului Superior al Magistraturii [art. 142 alin. (1) din Legea nr. 304/2004].

§10. Constituirea instanţelor judecătoreşti într-un sistem ierarhic

Doctrina occidentală enunţă printre principiile de organizare a sistemului judiciar şi pe acela al aşezării instanţelor judecătoreşti într-o structură piramidală, ierarhică128. Într-adevăr, orice sistem judiciar este constituit dintr-o multitudine de instanţe. Acestea nu sunt organizate numai pe linie orizontală, ci şi într-un sistem piramidal, singurul care este de natură a asigura afirmarea şi aplicarea principiului celor două grade de jurisdicţie.

În marea majoritate a statelor democratice, principiul dublului grad de jurisdicţie se realizează prin intermediul unor curţi de apel, instanţe ce se află într-o poziţie superioară în raport cu instanţele cărora legea le recunoaşte o competenţă de fond (de primă instanţă). De asemenea, sistemele judiciare au în vârful ierarhiei lor şi o curte sau un tribunal suprem, al cărui rol primordial este acela de a asigura o jurisprudenţă unitară pe întreg teritoriul ţării.

Judecătorii care alcătuiesc structurile judiciare dintr-un stat democratic se află şi ei într-o poziţie ierarhică în raport cu judecătorii de la instanţele inferioare. Unii dintre judecători ocupă chiar funcţii de conducere în cadrul unor curţi şi tribunale. O atare ierarhie există şi în privinţa

127 O asemenea tendinţă a fost remarcată în urmă cu un deceniu şi într-un raport al ministrului sudez de justiţie. A se vedea B. Cottier, Juguler la surcharge des instances supérieures: étude comparative des procédures de recours et des mesures destinées à réduire l’engorgement des tribunaux, p. 365.

128 A se vedea, în acest sens, R. Perrot, op. cit. p. 76-79; J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p. 124-125; F. Kernaleguen, op. cit. p. 88.

53

membrilor Ministerului Public, ea având un caracter chiar diferit faţă de cea care-i vizează pe judecători. Dar chiar în cadrul aceleiaşi instanţe pot exista judecători de grad diferit. Astfel, de pildă, un judecător de la tribunal poate fi avansat pe loc, astfel că el este tratat ca un judecător de curte de apel

Constatările de mai sus conduc la concluzia existenţei unei ierarhii judiciare, dar ceea ce este esenţial pentru a fi subliniat este faptul că această ierarhie are în domeniul justiţiei un caracter foarte particular, în sensul că luarea unei decizii judiciare este refractară la orice idee de subordonare129.

Aşa fiind, ierarhia judiciară este fundamental diferită de cea existentă în domeniul administraţiei publice. Fără îndoială, funcţionarul administrativ nu este, în ultimă instanţă, stăpânul propriei sale decizii, căci el trebuie să dea socoteală superiorului său pentru modul în care a acţionat. Or, judecătorul nu se află într-o asemenea situaţie, el fiind, dimpotrivă, stăpânul propriei sale decizii, astfel că el nu este chemat să răspundă sau să dea explicaţii superiorului pentru decizia adoptată într-un proces civil, penal sau de altă natură.

§11. Accesul liber la justiţie130

Accesul liber la justiţie constituie un principiu fundamental al organizării oricărui sistem judiciar democratic fiind consacrat într-un număr important de documente internaţionale, astfel că el prezintă semnificaţii deosebite şi pentru dreptul procesual, dar şi pentru dreptul constituţional.

Principiul enunţat este consacrat chiar şi în art. 8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, astfel că vocaţia universală a acestui drept este incontestabilă. Potrivit acestui text: „Orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin constituţie sau prin lege”.

Accesul liber la justiţie este considerat şi în dreptul european ca un principiu şi chiar un drept fundamental. În acest sens, art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale statuează că: „Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa”131.

129 A se vedea, în acest sens, R. Perrot, op. cit. p. 76.130 A se vedea, pentru o cercetare monografică, T. Drăganu,

Liberul acces la justiţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003.

54

Dreptul de a accede la o instanţă judecătorească nu are numai o valoare convenţională, ci reprezintă un drept fundamental132 consacrat în cele mai recente legi fundamentale şi în diferite alte acte normative.

În România, accesul liber la justiţie îşi găseşte o consacrare constituţională în art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală, text potrivit căruia: „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”. Forţa şi semnificaţia acestui principiu este subliniată şi în cel de-al doilea alineat al textului menţionat, întrucât legiuitorul constituţional precizează, într-o formulă imperativă, că: „Nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept”.

De altfel, orice condiţionare a accesului liber la justiţie ar reprezenta o nesocotire a unui principiu constituţional fundamental şi a unor standarde internaţionale universale în orice democraţie reală133. Tocmai de aceea, autori de prestigiu subliniază faptul că accesul la justiţie este o garanţie fundamentală, o exigenţă a egalităţii civile şi chiar „un principiu fundamental al dreptului unanim recunoscut”134. Alteori se consideră că accesul liber la justiţie constituie expresia unei libertăţi fundamentale135. Pe plan procesual, accesul liber la justiţie se concretizează în prerogativele pe care le implică dreptul la acţiune, ca aptitudine legală ce este recunoscută de ordinea juridică oricărei persoane fizice şi juridice.

Accesul liber la justiţie implică, în mod necesar, şi unele obligaţii importante în sarcina statului, toate destinate a garanta acest important principiu de drept. În primul rând, statul este obligat să asigure în mod efectiv şi liber accesul la un tribunal imparţial. În dreptul românesc accesul

131 A se vedea, pentru o tratare amplă a exigenţelor impuse de convenţia menţionată, S. Guinchard, Droit et pratique de la procédure civile, Dalloz, 1999, p. 478-499; S. Guinchard, Vers une démocratie procédurale, în Justice. Ce qui a changé dans la justice depuis 2o ans, Dalloz, 1999, p. 100-109. A se vedea şi C. Turianu, Contribuţii jurisprudenţiale la clarificarea conţinutului prevederilor art. 6 paragraful 1, fraza 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la cerinţa soluţionării litigiilor „într-un termen rezonabil”, în Dreptul nr. 9/2000, p. 158-160; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol. I, Ed. Servo-Sat, 2000, p. 55-61.

132 A se vedea, în acest sens, şi T. Drăganu, op. cit., p. 17.133 A se vedea, pentru amănunte: G. Antoniu, Articolul 6 din Convenţia

europeană a drepturilor omului. Implicaţii asupra legislaţiei române, în S.D.R. nr. 3/1993, p. 257-270; M. Voicu, Accesul liber la justiţie, în Dreptul nr. 4/1997, p. 8-15; M. Voicu, Convenţia europeană a drepturilor omului. Dreptul la un proces echitabil şi la un tribunal imparţial, în R.D.C. nr. 9/2001, p. 41-51.

134 A se vedea S. Guinchard, Nouveau Code de procédure civile comenté, Dalloz, 1999, p. 86-87;

135 J. Vincent, S. Guinchard, Procédure civile, Dalloz, 199, p. 95; F. Kernaleguen, op. cit. p. 47.

55

liber la un tribunal decurge nu numai din documentele internaţionale prezentate mai sus, ci şi din prevederile constituţionale consacrate în art. 21. Este adevărat că acest text nu conţine o formulă expresă privitoare la accesul la un tribunal. Referirea acestui text la posibilitatea oricărei persoane de a se „adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime” implică şi dreptul la un tribunal136. Totuşi, noua lege privitoare la organizarea judiciară conţine şi o formulă corespunzătoare şi acoperitoare în legătură cu accesul la un tribunal imparţial. Într-adevăr, potrivit art. 10 din Legea nr. 304/2004: „Toate persoanele au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, de către o instanţă imparţială şi independentă, constituită potrivit legii”.

Pe de altă parte, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea fundamentală, dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte. Aşa fiind, şi în dreptul românesc accesul liber la justiţie implică, cu necesitate, respectarea tuturor celorlalte exigenţe impuse de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului.

Explicitarea tuturor acestor cerinţe este dificil a fi realizată în spaţiul restrâns al acestei monografii, iar jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului este extrem de bogată în această privinţă. Totuşi, o prezentare, chiar sumară, a unor atare cerinţe este deosebit de utilă.

În primul rând, accesul liber la justiţie implică existenţa unor structuri judiciare corespunzătoare. Este esenţial ca tribunalul la care are acces cetăţeanul să aibă competenţă în plină jurisdicţie în sensul de a i se recunoaşte dreptul de a examina cauza în fond, respectiv atât în privinţa problemelor de fapt, cât şi a celor de drept137.

O altă exigenţă importantă este aceea ca tribunalul să fie organizat potrivit legii. Termenul de lege a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului într-un sens mai larg şi în conformitate cu dreptul intern al fiecărei ţări.

136 În doctrină dreptul la un tribunal se regăseşte şi în alte formulări, ca dreptul la un recurs jurisdicţional sau dreptul de a exercita un recurs efectiv jurisdicţional. A se vedea, în acest sens, S. Giunchard, Droit et pratique de la procédure civile, Daloz, 1999, p. 477.

137 A se vedea, în acest sens, S. Giunchard, Droit et pratique de la procédure civile, p. 484; J. Vincent, S. Guincard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit., p. 58.

56

Tribunalul trebuie să fie independent şi imparţial138 pentru a garanta o judecată echitabilă, cerinţă prevăzută, în mod expres, astfel cum am arătat, şi de art. 10 din Legea nr. 304/2004. În acest scop, tribunalul trebuie să ţină seama şi de alte exigenţe de ordin procesual, cum sunt cele privitoare la prezumţia de nevinovăţie, la publicitatea dezbaterilor139, egalitatea părţilor în faţa justiţiei, la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil140, garantarea contradictorialităţii141 etc. Dreptul la un proces echitabil este considerat de Curtea de la Strasbourg ca un element esenţial al ordinii publice europene142.

138 Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului este bogată în această materie. Curtea a considerat, de pildă, în cazul Procola contra Luxemburg, că exercitarea succesivă de către aceiaşi consilieri de stat şi în privinţa aceleiaşi decizii de funcţii consultative şi jurisdicţionale „este de natură să pună în cauză imparţialitatea structurală” a instituţiei. A se vedea V. Berger, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Institutul Român pentru Drepturile Omului, 1997, p. 170. Aceeaşi soluţie a fost pronunţată de amintita instanţă europeană şi în privinţa exercitării succesive şi cu privire la acelaşi acuzat a funcţiilor de procuror şi de preşedinte al Curţii cu juri. A se vedea cazul Piersack contra Belgiei, în V. Berger, op. cit., p. 171.

139 Într-o decizie foarte semnificativă a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a considerat că „publicitatea procedurii organelor judiciare, vizată de art. 6 parag. 1, protejează justiţiabilii contra unei justiţii secrete, constituie unul din mijloacele de menţinere a încrederii în curţi şi tribunale şi ajută la realizarea scopului prevăzut de art. 6 parag. 1: procesul echitabil”. A se vedea cazul Pretto şi alţii contra Italiei, în V. Berger, op. cit. p. 220.

140 Curtea Europeană a Drepturilor Omului are o jurisprudenţă amplă cu privire la cerinţa soluţionării cauzei într-un termen rezonabil. Astfel, de pildă, chiar şi în cauzele având un caracter complex s-a considerat că soluţionarea cauzei într-un termen de 8 ani nesocoteşte exigenţele art. 6 din Convenţia europeană privind drepturile şi libertăţile fundamentale. A se vedea cazul Obermeier contra Austriei, în V. Berger, op. cit. p. 143. A se vedea, de asemenea, cazul Ruiz-Mateos contra Spaniei, în V. Berger, op. cit. p. 194. A se vedea, pentru o cercetare amplă, S. Guinchard, Droit et pratique de la procédure civile, p. 516-522.

141 A se vedea, în sensul aplicării exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţie şi în cadrul jurisdicţiei constituţionale, cazul Ruiz-Mateos contra Spaniei, în V. Berger, op. cit. p. 195. A se vedea, pentru incidenţa dispoziţiilor art. 6 din Convenţie şi în cadrul procedurii realizate în faţa curţilor de conturi, cazul Francesco Lombardo contra Italiei, în V. Berger, op. cit. p. 233.

142 A se vedea, pentru amănunte, J. Vincent, S. Guinchard, op. cit. p. 468-471.

57

Principiul analizat se află într-o legătură inseparabilă şi cu exerciţiul liber al acţiunii civile. În majoritatea statelor democratice, exerciţiul acestui drept procesual este neîngrădit, în principiu, de formalităţi sau cerinţe de natură a obstacula libertatea oricărui cetăţean de a solicita justiţiei să se pronunţe asupra unei pretenţii. Această situaţie este valabilă, îndeosebi, în dreptul continental (dreptul romano-germanic). În dreptul britanic este folosit frecvent sistemul autorizării unei căi de atac fie de către instanţa care a pronunţat hotărârea, fie de instanţa superioară143.

În finalul acestor consideraţii, trebuie să arătăm că în majoritatea legislaţiilor procesuale accesul liber la justiţie nu are şi nu poate avea un caracter absolut. Exercitarea cu rea-credinţă a dreptului la acţiune poate atrage după sine obligarea părţii la plata unei amenzi civile. Obligarea la plata cheltuielilor de judecată a celui care a promovat o acţiune nejustificată are şi ea un caracter sancţionatoriu.

§12. Egalitatea în faţa justiţieiPrincipiul egalităţii părţilor în faţa justiţiei are o consacrare

internaţională implicită. Astfel, potrivit art. 7 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: „Toţii oamenii sunt egali în faţa legii şi au dreptul fără deosebire la o protecţie egală a legii. Toţii oamenii au dreptul la o protecţie egală împotriva oricărei discriminări care ar încălca prezenta Declaraţie şi împotriva oricărei provocări la o astfel de discriminare”.

O consacrare deosebit de importantă a acestui principiu se regăseşte în Rezoluţia nr. 34/169 din 17 decembrie 1979, adoptată de Adunarea Generală a O.N.U. Rezoluţia menţionată a adoptat Codul de conduită a persoanelor responsabile în procesul de aplicare a legilor. Potrivit primului articol din acest Cod, „Persoanele responsabile cu aplicarea legii trebuie să-şi îndeplinească în permanenţă obligaţiile impuse de lege servind colectivitatea şi protejând toate persoanele împotriva actelor ilegale, în conformitate cu înaltul grad de responsabilitate pe care-l reclamă profesiunea lor”.

De asemenea, ideea egalităţii în faţa justiţiei este implicată şi în dispoziţiile art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, text ce impune exigenţa ca fiecare persoană să fie judecată în mod echitabil. Din aceste dispoziţii unii autori trag concluzia că egalitatea în faţa legii implică şi egalitatea în faţa justiţiei,

143 F. Kernaleuguen, op. cit. p. 48.

58

respectiv că aceasta din urmă nu este altceva decât o componentă a celei dintâi144.

În dreptul românesc, principiul egalităţii este consacrat în art. 16 alin. (1) din Constituţie, text potrivit căruia: „Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”. Observăm că acest text din legislaţia românească se referă la egalitatea cetăţenilor în raport cu legislaţia statului, dar şi în raporturile lor cu autorităţile publice. Prin urmare, în mod incontestabil, legea constituţională are în vedere egalitatea cetăţenilor în faţa tuturor autorităţilor publice, inclusiv în faţa autorităţii judiciare. Această idee este clar formulată însă în art. 124 din Constituţie, text introdus prin Legea de revizuire a Constituţiei din anul 2003. Potrivit acestui text: „Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi”. Acest text este reluat în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 304/2004. Dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 concretizează, într-o manieră mult mai semnificativă, principiul enunţat, statuând că: „Justiţia se realizează în mod egal pentru toţi, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, opinie, apartenenţă politică, avere, origine ori condiţie socială sau de orice alte criterii discriminatorii”.

Egalitatea părţilor în faţa justiţiei implică respectarea următoarelor exigenţe procedurale:

a) Judecarea proceselor pentru toţi cetăţenii trebuie să se realizeze de aceleaşi organe şi în conformitate cu aceleaşi reguli de drept procesual. Această exigenţă nu are un caracter absolut, căci însăşi legea instituie uneori reguli particulare, din raţiuni adeseori diferite, dar pe deplin justificate. De aceea, în principiu, existenţa unor organe speciale de jurisdicţie nu exclude egalitatea părţilor, întrucât atare „instanţe” soluţionează toate litigiile date în competenţa lor fără nicio discriminare faţă de persoanele implicate în proces. Nici existenţa unor reguli procedurale speciale nu transgresează principiul egalităţii părţilor în faţa autorităţii judiciare sau a altor autorităţi publice.

Numai prin respectarea exigenţelor menţionate se poate înfăptui egalitatea şanselor în faţa justiţiei prin egalitatea „armelor”145.

144 A se vedea, în acest sens, J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier A. Varinard, op. cit. p. 131.

145 Egalitatea armelor este considerată în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului ca un element al „noţiunii mai largi de proces echitabil”. A se vedea cazul Borgers contra Belgiei, în V. Berger, op. cit. p. 218. Doctrina franceză defineşte egalitatea armelor ca posibilitatea rezonabilă a fiecărei părţi „de a-şi expune cauza în condiţii care nu o dezavantajează într-un mod apreciabil în raport cu partea adversă” (S. Guinchard, Droit et pratique de la procédure civile, op. cit., p. 502).

59

Totuşi, de la aceste exigenţe se admit şi unele excepţii, care sunt justificate din raţiuni legate, în ultimă instanţă, de necesitatea garantării unei mai bune independenţe şi imparţialităţi a justiţiei. Avem în vedere cauzele penale (infracţiunile săvârşite de senatori şi deputaţi, membrii Guvernului, judecătorii Curţii Constituţionale, membrii Curţii de Conturi, de preşedintele Consiliului Legislativ, de Avocatul Poporului, de membrii Consiliului Superior al Magistraturii, de mareşali, amirali, generali şi chestori etc.) care, potrivit art. 29 C. proc. pen., sunt date în competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

b) Aceleaşi drepturi procedurale trebuie acordate tuturor părţilor fără nicio deosebire. Legislaţiile procesuale moderne nu instituie şi nici nu pot institui restricţii sau privilegii faţă de unele dintre părţile din proces. Această exigenţă este consacrată în mod expres, astfel cum am remarcat deja, şi în art. 7 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.

c) Instanţa de judecată are obligaţia de a asigura un echilibru în situaţia procesuală a părţilor. Ea este obligată să încunoştinţeze părţile despre termenelor de judecată, să comunice actele de procedură prevăzute de lege, să lămurească părţile asupra drepturilor lor, să dea îndrumări părţilor cu privire la drepturile şi obligaţiile ce le revin în proces, atunci când nu sunt reprezentate de avocat sau de mandatarii prevăzuţi de art. 68 alin. (5) C. proc. civ. [art. 129 alin. (3) C. proc. civ.] şi să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor cauzei şi prin aplicarea corectă a legii.

Într-un stat de drept şi social autorităţile publice trebuie să depună eforturi pentru ca egalitatea în faţa justiţiei să fie efectivă, iar nu formală. Nu arareori inegalitatea economică poate crea dificultăţi în afirmarea şi valorificarea efectivă a drepturilor subiective. Un asemenea obstacol îl poate constitui lipsa resurselor economice necesare pentru asigurarea unei apărări eficiente. De aceea, în majoritatea sistemelor de drept este organizată şi asistenţa judiciară.

§13. Gratuitatea justiţieiAccesul la justiţie a fost condiţionat, în trecut, de existenţa unor

resurse financiare corespunzătoare. Înainte de Revoluţia franceză, în timpul Monarhiei, venalitatea oamenilor legii avea drept corolar remunerarea judecătorilor de către împricinaţi146, ceea ce i-a făcut pe mulţi romancieri să critice cu asprime pe cei care înfăptuiau justiţia – judecători – sau pe cei care concurau la realizarea ei (avocaţi şi notari).

146 A se vedea J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p. 133.

60

Înfăptuirea justiţiei implică, în mod inevitabil, unele cheltuieli importante din partea statului, dar şi din partea justiţiabililor. Statul este obligat să organizeze serviciul public destinat a înfăptui justiţia, ceea ce înseamnă asigurarea unor condiţii de muncă corespunzătoare pentru organele de justiţie (sedii pentru instanţe, mijloace materiale necesare pentru desfăşurarea judecăţilor în materie civilă şi penală etc.) şi remunerarea adecvată a judecătorilor şi a funcţionarilor judecătoreşti (grefieri, aprozi, arhivari etc.).

În principiu, aceste cheltuieli sunt avansate de stat şi suportate în ultimă instanţă de contribuabili, iar nu în mod direct de cei implicaţi în cadrul unei proceduri judiciare. Este o componentă importantă a solidarităţii sociale care trebuie să funcţioneze într-un stat democratic şi social. În România, o parte din aceste cheltuieli sunt recuperate de stat prin mecanismul taxelor judiciare de timbru. Iar o atare soluţie este considerată, cel puţin parţial, firească, căci cheltuielile cu judecăţile trebuie să constituie pentru cei aflaţi în culpă pentru declanşarea judecăţii şi o stavilă în calea unei procesivităţi excesive.

La rândul lor, justiţiabilii sunt şi ei în situaţia de a avansa unele cheltuieli necesare pentru desfăşurarea judecăţilor. Asemenea cheltuieli sunt necesare pentru deplasarea justiţiabililor la sediul instanţelor, pentru efectuarea unor expertize, pentru plata avocaţilor etc.

Principiul gratuităţii justiţiei nu-şi găseşte o consacrare expresă la nivelul unor documente internaţionale importante şi, adeseori, nici la nivelul legislaţiilor interne. Cu toate acestea, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului a dedus acest principiu din dispoziţiile art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Într-o cauză de dreptul familiei, importanta instanţă europeană a decis că „deşi Convenţia nu conţine nicio clauză privind asistenţa judiciară în materie civilă, art. 6 parag. 1 poate, uneori, să oblige statul să recurgă la asistenţa unui membru al baroului, când aceasta se dovedeşte indispensabilă. Contrar afirmaţiei guvernului irlandez, nu rezultă totuşi că asistenţa judiciară gratuită trebuie să fie furnizată în orice contestaţie privind un drept cu caracter civil. În primul rând, facultatea de a-şi apăra cauza fără asistenţa unui avocat poate, în unele cazuri, să asigure accesul real la tribunal. În al doilea rând, instaurarea unui sistem de ajutor judiciar constituie un mijloc de a garanta acest acces, dar există şi altele, ca de exemplu simplificarea procedurii, şi art. 6 parag. 1 lasă statului alegerea mijlocului de utilizat”147.

147 ? Cazul Airey contra Irlandei, în V. Berger, op. cit., p. 133-134.

61

Soluţia instanţei europene este una de principiu şi ea a fost ilustrată şi prin alte hotărâri pronunţate de către aceasta. Într-adevăr, un acces efectiv la o justiţie echitabilă nu poate fi conceput fără realizarea unui echilibru în situaţia părţilor, ceea ce se poate asigura şi prin garantarea unei asistenţe judiciare pentru persoanele lipsite de resurse economice sau cu resurse insuficiente pentru a face faţă cheltuielilor pe care le implică o procedură judiciară, fie ea civilă sau penală.

În Franţa însă, printr-o lege din 30 decembrie 1977, s-a introdus sistemul gratuităţii actelor de procedură în faţa tuturor jurisdicţiilor civile şi administrative, astfel că la acea dată statul nu mai percepea niciun fel de taxe de la justiţiabili. Astfel cum remarcă un autor francez, această clemenţă etatică n-a fost decât pasageră, căci prin legea finanţelor din anul 1992 s-a introdus o taxă de 50 de franci pentru actele întocmite de către les huissiers de justice (executori), iar prin legea finanţelor din anul 1993 s-a introdus o taxă de 100 de franci pentru toate cererile adresate tribunalelor administrative, curţilor administrative de apel şi Consiliului de Stat. Desigur că pe măsura dezvoltării social-economice din ţara noastră o atare soluţie va trebui implementată şi în sistemul nostru judiciar. Numai în acest fel se poate realiza un acces larg la organele de justiţie şi consolida baza social-democratică a societăţii româneşti.

Principiul gratuităţii justiţiei a fost contestat, recent, în literatura noastră de specialitate, datorită caracterului excesiv al taxelor judiciare de timbru148. În România, ca şi în celelalte ţări democratice, nu se poate vorbi despre o gratuitate totală a justiţiei, iar o atare perspectivă nu este actuală şi nici dezirabilă, căci ar încuraja procesivitatea excesivă a unor persoane. Principiul gratuităţii justiţiei trebuie menţinut şi consolidat, ca o garanţie a unui acces liber, real şi efectiv al cetăţeanului la organele de justiţie. O atare soluţie este imperios necesară într-o ţară în care Legea fundamentală garantează accesul liber la justiţie [art. 21 alin. (1) din Constituţie] şi în care sunt afirmate valorile statului de drept. De asemenea, nu poate fi ignorat nici faptul că, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie, România este un stat social.

Un rol important în asigurarea principiului pe care-l analizăm revine asistenţei judiciare care este organizată în cele mai multe state democratice şi care nu este de dată foarte recentă. În Franţa asistenţa judiciară a fost organizată pentru persoanele lipsite de resurse încă printr-o lege din 22

148 A se vedea, pentru amănunte, V. Pătulea, Natura şi regimul juridic ale taxei judiciare de timbru, raportate la principiul constituţional al egalităţii în faţa justiţiei, în Dreptul nr. 3/2004, p. 77-80. A se vedea, de asemenea, V.M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, vol. I, p. 49.

62

ianuarie 1851. În prezent, în Franţa asistenţa judiciară este organizată potrivit legii nr. 72-11 din 15 ianuarie 1972 şi prin Legea nr. 91-647 din 10 iulie 1991. Asistenţa judiciară cuprinde două componente principale: ajutorul pentru accesul la serviciul public al justiţiei (l’aide juridictionnelle) şi ajutorul privind accesul la drept (l’aide à l’accès au droit sau l’aide à la consultation)149. Accesul la drept cuprinde, la rândul său, servicii de informare şi de consultanţă în cadrul procedurilor nejurisdicţionale. În Franţa, asistenţa judiciară poate fi acordată în întregime numai persoanelor care au un venit lunar inferior unei sume (de aproximativ 1000 Euro) ce se reactualizează periodic

Asistenţa judiciară este acordată şi de legislaţiile procesuale din alte ţări europene. Astfel, potrivit art. 3 pct. 1 din Legea spaniolă nr. 1/1996, asistenţa juridică gratuită poate fi acordată acelor persoane al căror câştig anual nu depăşeşte salariului minim în vigoare în momentul în care se solicită asistenţa.

În România, asistenţa judiciară este reglementată prin dispoziţiile art. 74-81 C. proc. civ. Asistenţa judiciară constă în apărarea şi asistenţa gratuită a părţii de către un avocat delegat de barou. Dispoziţiile Codului de procedură civilă se completează, în mod corespunzător, cu prevederile cuprinse în art. 68-69 din Legea nr. 51/1995.

Asistenţa judiciară se acordă numai la cererea instanţelor judecătoreşti, a organelor de urmărire penală sau a organelor administraţiei publice locale, în cazurile în care acestea apreciază că părţile se găsesc în imposibilitate vădită de a plăti onorariu. Potrivit art. 68 alin. (3) din Legea nr. 51/1995, barourile organizează servicii de asistenţă judiciară la sediile tuturor instanţelor judecătoreşti din judeţ şi la organele de urmărire penală; ele sunt conduse de un avocat definitiv, numit de consiliul baroului respectiv şi coordonate de un membru al consiliului.

Asistenţa judiciară are următoarele componente: acordarea de scutiri, reduceri sau amânări pentru plata taxelor judiciare de timbru şi a timbrului judiciar; asistenţa gratuită printr-un avocat. În prezent, scutirile şi eşalonările menţionate de art. 75 C. proc. civ. se pot acorda numai de către Ministerul Finanţelor.

Potrivit art. 75 C. proc. civ., asistenţa judiciară poate fi încuviinţată „oricând în cursul judecăţii”. Aceasta înseamnă că cererea de acordare a asistenţei judiciare poate fi formulată atât în faţa instanţelor de fond, cât şi în faţa instanţelor care exercită controlul judiciar.

149 A se vedea, pentru amănunte, R. Perrot, op. cit., p. 68-74.

63

Instanţa este îndreptăţită să aprecieze asupra asistenţei judiciare solicitate, încuviinţând-o în întregime sau numai în parte. Aprecierea se face de către instanţă, în funcţie de situaţia materială a solicitantului, astfel cum dispune, în mod expres, şi art. 74 C. proc. civ.

Cererea de asistenţă judiciară trebuie să îmbrace forma scrisă, indiferent de gradul instanţei căreia i se adresează. Ea trebuie să cuprindă precizări privitoare la pricina la care se referă şi la starea materială a solicitantului. În toate cazurile, cererea va fi însoţită de dovezi scrise cu privire la veniturile şi sarcinile părţii solicitante.

Instanţa are dreptul de a dispune investigaţii mai ample cu privire la temeinicia cererii de asistenţă judiciară. Ea poate ordona din oficiu alte dovezi şi poate cere informaţii autorităţilor locale cu privire la situaţia materială a solicitantului. Cererea se soluţionează fără dezbateri contradictorii şi în camera de consiliu. Instanţa se pronunţă printr-o încheiere.

Încheierea pronunţată de instanţă poate fi revocată de către aceasta la cererea părţii adverse. Revocarea se poate dispune doar dacă partea adversă prezintă „instanţei dovezi cu privire la starea adevărată a celui căruia i s-a încuviinţat cererea”, adică la o altă stare materială decât cea invocată de solicitant. Asistenţa nu se suspendă în cursul noilor cercetări privitoare la starea materială a părţii, ceea ce înseamnă că încheierea prin care s-a încuviinţat asistenţa judiciară este executorie.

O particularitate importantă a încheierii de încuviinţare a asistenţei judiciare este aceea că ea nu este supusă niciunei căi legale de atac. Acelaşi regim procedural este recunoscut şi încheierii prin care se revine asupra asistenţei judiciare acordate.

Dacă instanţa constată că cererea de asistenţă judiciară a fost făcută cu rea-credinţă, prin ascunderea adevărului, ea poate, revenind asupra cererii încuviinţate, să condamne partea la o amendă egală cu sumele de plata cărora a fost scutită.

Codul de procedură civilă consacră, în art. 80, două cazuri de încetare a asistenţei judiciare: moartea părţii solicitante şi îmbunătăţirea stării sale materiale. În primul caz, al morţii părţii, se va proceda la introducerea moştenitorilor în cauză în condiţiile art. 243 C. proc. civ. sau se va dispune suspendarea procesului civil. Moştenitorii introduşi în cauză nu vor mai beneficia de asistenţa acordată, aceasta având un caracter personal. Ei vor putea solicita însă asistenţă în nume propriu dacă fac dovada îndeplinirii exigenţelor statornicite în art. 74 C. proc. civ. În cea de-a doua situaţie, se impune o statuare a instanţei cu privire la îmbunătăţirea stării materiale a părţii care a solicitat asistenţă judiciară.

64

Cheltuielile pentru care partea a beneficiat de scutiri sau reduceri prin încuviinţarea asistenţei judiciare vor fi puse în sarcina celeilalte părţi, dacă aceasta a căzut în pretenţiile sale, şi vor fi urmărite potrivit legii. Este ceea ce dispune în mod expres art. 81 alin. (1) C. proc. civ. Prin urmare, în concepţia legii, cheltuielile implicate prin acordarea asistenţei judiciare gratuite vor fi puse în finalul judecăţii în sarcina părţii adverse dacă aceasta a căzut în pretenţii.

Potrivit art. 69 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, în cazurile în care asistenţa judiciară a fost acordată din oficiu, la cererea instanţelor judecătoreşti sau a organelor de urmărire penală, plata onorariilor se face din fondurile Ministerului Justiţiei. Textul vizează, aşadar, doar situaţia în care asistenţa judiciară a fost acordată din oficiu, iar nu şi aceea în care ea a fost solicitată de partea lipsită de resurse materiale. În cazurile în care asistenţa judiciară a fost solicitată de organele administraţiei publice locale, plata onorariilor se face din fondurile acestor organe.

Dispoziţiile procedurale privitoare la acordarea asistenţei judiciare sunt de natură să asigure şi în dreptul nostru o apărare adecvată a persoanelor lipsite de resurse materiale. În perspectiva unei viitoare reglementări în materie ar trebui reflectat, după părerea noastră, şi la posibilitatea unui sistem de asigurare după modelul legislaţiei din alte ţări democratice. Avem în vedere, îndeosebi, reglementarea cuprinsă în art. 5 şi art. 6 din Legea franceză nr. 89-1014 din 13 decembrie 1989 privind adoptarea Codului de asigurări. Potrivit acestei reglementări, orice persoană poate cumpăra o asigurare de „protecţie juridică”.

CAPITOLUL V.Jurisdicţiile administrative în democraţiile europene

1.1.Organizarea jurisdicţiilor administrative în principalele ţări occidentale

1.1.1Precizări prealabileÎn dreptul modern jurisdicţiile administrative sunt sau nu o necesitate

imperioasă ? Aceasta nu este o simplă întrebare retorică. Ea s-a pus adeseori de prestigioşi autori care au investigat, în diferite ţări, situaţia justiţiei administrative. Doi reputaţi autori francezi începe studiul acestei instituţii, în una din lucrările lor, printr-o afirmaţie foarte tranşantă în acest sens şi deosebit de semnificativă. Ei afirmau că jurisdicţia administrativă nu este o necesitate; marile ţări nu posedă asemenea jurisdicţii, în special cele anglo-saxone. În Franţa, afirmă aceiaşi autori,

65

jurisdicţia administrativă s-a născut dintr-un concurs de circumstanţe istorice şi a supravieţuit din raţiuni practice150.

De la început noi credem că, în lumea de azi, jurisdicţiile administrative reprezintă un factor de progres social, dar proliferarea lor poate aduce prejudicii mai mari decât inexistenţa unei asemenea justiţii specializate.

Jurisdicţiile administrative joacă un rol de maximă importanţă în apărarea drepturilor fundamentale ale cetăţeanului şi în promovarea valorilor specifice statului de drept. Datorită acestui fapt democraţiile tradiţionale au acordate şi acordă o importanţă aparte modului de organizare a jurisdicţiilor administrative. Există unele coordonate comune în ceea ce priveşte organizarea unor asemenea jurisdicţii în toate statele democratice, scopul lor fiind, îndeobşte, similar şi vizează, printre altele, şi optimizarea actelor administraţiei publice. Particularităţile nu lipsesc nici ele şi imprimă adeseori caractere ce ţin seama de condiţiile social-politice din fiecare ţară, dar şi de apartenenţa ordinii juridice la un anumit sistem de drept, cum este cazul tocmai în Europa unde coexistă cele două sisteme fundamental diferite: dreptul continental şi common law.

Dreptul românesc se întemeiază, astfel cu, îndeobşte se cunoaşte pe marele sistem romano-germanic, de unde îşi are şi izvorul său şi pe pilonii căruia şi-a întemeiat întreaga sa existenţă, chiar şi în perioadele de restrişte ale istoriei noastre naţionale.

Paradoxurile nu lipsesc nici în domeniul jurisdicţiilor administrative şi ele sunt prezente şi în alte ţări. Este semnificativ să amintim aici marea înfluenţă a dreptului francez asupra unui număr mare de instituţii juridice româneşti, în special asupra celor aparţinătoare dreptului civil, dreptului procesual civil, etc. O atare înfluenţă se poate regăsi şi în reglementăriule privitoare la organizarea administraţiei publice centrale şi locale, dar şi în privinţa altor instituţii politico-juridice.

Dacă aserţiunea de mai sus este valabilă în privinţa unor reglementări de drept substanţial, diferenţierile sunt, astfel cum vom vedea, deosebit de importante şi chiar esenţiale, pe planul organizării jurisdicţiilor administrative.

În cele ce urmează nu ne propunem o analiză aprofundată a modului de organizare a jurisdicţiilor administrative în ţările Europei Occidentale, ci doar o prezentare cu caracter general, pentru a putea apoi examina jurisdicţiile administrative în România în context european şi al perspectivelor de integrare a ţării noastre în structurile U.E.

1.1.2Jurisdicţiile administrative în Franţa

150 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 17 edition, Dalloz, 1998, p.137.

66

Franţa constituie un sistem particular de organizare a jurisdicţiilor administrative151 prin faptul că acestea sunt structurate într-un sistem propriu. Esta ţara care cunoaşte două sisteme de jurisdicţie: jurisdicţiile de drept comun realizate prin intermediul instanţelor judecătoreşti, în fruntea cărora se află Curtea de Casaţie şi jurisdicţiile administrative, în frunte cu Consiliul de Stat.

Cele două jurisdicţii au o autonomie deplină şi se caracterizează prin lipsa oricărui control reciproc, nici una dintre ele nefiind supraordonată celeilalte. De aceea, în Franţa pentru rezolvarea eventualelor conflicte de competenţă se poate apela numai la un tribunal special organizat, compus pe baze paritare din judecători de la cele două ordine de jurisdicţie - Curtea de casaţie şi Consiliul de Stat-, care este Tribunalul de conflicte152.

În Franţa în vârful piramidei jurisdicţiei administrative se află Consiliul de Stat, care joacă aici rolul Curţii de Casaţie din cadrul jurisdicţiei de drept comun. Numai că, astfel cum se subliniază şi în doctrina franceză, Consilul de stat, nu este numai un judecător, ci şi un consilier al executivului153. Sau, astfel cum se exprimă unii autori, ne aflăn în prezenţa unei “interpenetrări a administraţiei şi jurisdicţiei în cadrul aceleiaşi instituţii”154.

Istoria Consiliului de Stat şi chiar a jurisdicţiilor administrative datează de mai bine de două secole. Înfiinţarea Consiliului de Stat este atribuită chiar lui Napolean, care a trasat marile coordonate ale acestei instituţii155 denumite altădată “La Haute Assemblee”. Într-adevăr, art. 52 din Constituţia din 22 frimaire, Anul VIII, statua că “Sub conducerea Consulilor, un Consiliu de Stat este însărcinat cu redactarea proiectelor de legi şi a regulamentelor administrtaţiei publice şi să rezolve dificultăţile ce apar în materie administrativă”.

151 A se vedea pentru amănunte: R. Perrot, Institutions judiciaires, 8-edition, Montchrestien, Paris 1998, p. 205-251; J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, La justice et ses institutions, Dalloz, 4-edition, Paris 1996, p. 417-467; F. Kernaleguen, Instituions judiciaires, Litec, deuxieme edition, Paris, 1999, p.171-193; H. Regoli, Institutions judiciaires, 2-edition, Dalloz, Paris1999, p.113-131; M. Lombard, Droit administratif, 3-edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 351-364; R. Chapus, Droit administratif general, 13 edition, tome. I, Montchrestien, 1999, p. 713-786.

152 Tribunalul de Conflicte este compus din 8 judecători titulari şi doi supleanţi: trei judecători desemnaţi de Curtea de Casaţie, 3 de Consiliul de Stat, iar cei 6 numesc doi consultanţi, respectiv câte un consilier de la cele două jurisdicţii menţionate.

153 F. Kernaleguen, op. cit. p.169.154 J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit., p.

421.155 R. Perrot, op. cit. p. 209.

67

Dispoziţiile constituţionale menţionate au constituit temeiul celor două funcţii esenţiale ale Consilului de stat: cea executivă şi cea jurisdicţională. La început Consiliul de Stat a avut o funcţie eminamente consultativă, specializarea jurisdicţională apărând ceva mai târziu, respectiv o dată cu înfiinţarea în cadrul său, în anul 1806, a unei “comisii de contencios”.

Istoria Consilului de Stat francez este una extrem de interesantă şi complexă, iar obiectul prezentei investigaţii nu ne permite o dezvoltare amplă a acesteia. Totuşi este de semnalat că această evoluţie a tins de la o jurisdicţie “reţinută” (care aparţinea numai suveranului) spre o jurisdicţie delegată şi de la o jurisdicţie centrală la una regională. Într-adevăr, sistemul justiţiei “retenue”, care determina Consiliul de Stat să prezinte şefului de stat proiectul de decizie asupra contenciosului a fost abandonat definitiv prin Legea din 24 mai 1872. Reforma din anul 1953 a marcat transformarea progresivă a Consiliului de Stat, pentru o parte din activităţile sale, într-un judecător de apel, prin crearea tribunalelor administrative calificate ca instanţe de prim grad în materie de contencios Ultima etapă importantă a reformei jurisdicţieiilor administrative a avut loc în anul 1987, prin care au fost înfiinţate curţile administrative de apel, transformându-se astfel Consiliul de Stat într-un veritabil judecător de casaţie. Iar această reformă a marcat o evoluţie spectaculoasă în direcţia regionalizării jurisdicţiilor administrative.

Structura actuală a Consiliului de Stat şi a celorlalte componente ale jurisdicţiei administrative o evocă, în câteva linii generale, în cele ce urmează.

Consiliul de Stat este compus în prezent din cca. 300 de membrii, majoritatea fiind recrutaţi prin intermediul lui Ecole Nationale de l’Administration. Ei aparţin la patru categorii: auditori, maitre de requetes, consilieri de stat şi consilieri de stat în serviciu extraordinar.

Din punt de vedere administrativ Consiliul de Stat are 5 secţii administrative şi o secţie de contencios, împărţit în 10 subsecţii.

În urma reformei din anul 1953 Consiliul de Stat nu mai judecă în primă şi ultimă instanţă decât în mod excepţional, în special în materia recursurilor pentru exces de putere împotriva decretelor şi ordonanţelor, precum şi împotriva regulamentelor miniştrilor şi a actelor administrativă a acestora.

De notat şi faptul că preşedintele secţiei de contencios are puteri jurisdicţionale proprii, în special în materie de refere, instituţie care corespunde ordonanţei preşedinţiale din dreptul românesc şi care permite luarea unor măsuri urgente.

Consiliul de Stat păstrează şi o competenţă de fond, determinată de lege în considerarea necesităţii de a asigura un judecător unic pentru recursurile îndreptate împotriva actelor administrative a cărora câmp de acţiune depăşeşte circumscripţia unui tribunal sau a căror judecată de către Consiul de Stat se impune datorită importanţei afacerilor respective.

68

Astfel cum am arătat cu începere din anul 1953 Consiliul de Stat a devenit, în special, un judecător de apel. Până la această dată el era, doar cu unele excepţii, unicul judecător administrativ, astfel că acesta avea competenţă în primă şi ultimă instanţă.

În prezent, Consiliul de Stat apare şi ca un judecător de casaţie, adică ca judecător suprem în cadrul jurisdicţiei administrative. De aici decurge o anume apropiere a jurisdicţiei realizate de Curtea de Casaţie cu cea realizată de Consiliul de Stat. Deosebirile sunt totuşi foarte semnificative şi constă în: controlul exercitat de Consiliul de Stat pe calea recursului pentru exces de putere este mai larg decât în cazul Curţii de Casaţie; Consiliul de Stat poate verifica şi materialitatea faptelor şi poate statua în anumite circumstanţe chiar asupra fondului cauzei. De notat deopotrivă şi instituirea la Consiliul de Stat a unei Comisii de filtraj al recursurilor în baza Legii din 31 decembrie 1987. Comisia poate refuza admiterea recursurilor inadmisibile sau fondate pe un motiv neserios (neplauzibil).

Curţile administrative de apel au fost create prin Legea din 31 decembrie 1987. Există în prezent 7 curţi administrative de apel în Franţa: Paris, Bordeaux, Nantes, Marseille, Nancy, Lyon şi Douai. Competenţa lor acoperă circumscripţia teritorială a două până la cinci departamente. Ele sunt considerate astfel ca instanţe inter-regionale.

Ele sunt instanţe administrative de drept comun în materie de apel. Deciziile pot fi pronunţate de una din secţiile curţii sau chiar de plenul curţii de apel. Împotriva acestor decizii se poate exercita doar calea recursului în casaţie în faţa Consiliului de Stat.

La baza jurisdicţiei administrative se află în Franţa tribunalele administrative, create în 1953, azi în număr total de 35, din care 27 în Franţa metropolitană.

Tribunalele administrative sunt instanţe de drept comun şi judecă toate litigiile cu excepţia celor date în competenţa altei jurisdicţii.

Jurisdicţiile administrative se caracterizează prin două trăsături fundamentale: desfăşoară o activitate cu caracter jurisdicţional şi sunt în întregime distincte de jurisdicţiile judiciare, dar şi de administraţia activă (prin personalul lor, prin activitatea care o desfăşoară)156.

In Franţa există şi unele jurisdicţii specializate, cum sunt cele în materia finanţelor publice, în materie socială şi în materie conomică. Unele dintre acestea sunt guvernate pe principiul celor două grade de jurisdicţie. Este cazul Curţii de conturi, înfiinţate în anul 1807.

1.1.3.Jurisdicţiile administrative în Germania

156 A se vedea J. Rivero, J. Waline, op. cit. p. 179-180.

69

Germania posedă o reglementare modernă şi detaliată privitoare la organizarea jurisdicţiei administrative157. Este vorba de Codul jurisdicţiei administrative din 19 martie 1991.

Potrivit art. 1 din acest cod jurisdicţia administrativă se exercită în Germania de către tribunale independente, distincte de autoritatea administrativă. Legea instituie astfel marele principiu al independenţei tribunalelor administrative, condiţie esenţială pentru orice organ cu atribuţii judiciare, dar manifestă grijă pentru a sublinia şi faptul că ele sunt distincte faţă de autorităţile administrative.

La baza jurisdicţiei administrative germane se află tribunalele administrative, azi în număr de 54. Tribunalele administrative au în componenţa lor mai multe camere (Kammern) a căror competenţă are un caracter de fond (de eeprimă instanţă). Camerele sau, folosind limbajul legii de organizare judecătorească din România, secţiile, judecă în complet format din trei judecători de profesie şi doi consilieri. Prin excepţie de la această regulă secţiile pot statuat şi prin intermediul unui singur judecător, atunci când litigiul supus spre soluţionare vizează o afacere care nu ridică probleme de principiu sau nu ridică dificultăţi particulare,

Eşalonul doi al jurisdicţiei administrative în Germania este format de tribunalele administrative superioare, denumite în unele landuri curţi administrative. Ele au mai multe secţii denumite Senate, iar competenţa lor de drept comun vizează materia apelului. Calea ordinară de atac a apelului poate fi exercitată, în baza unei legi din anul 1996, numia dacă aceasta este autorizată de tribunalul superior.

În vârful piramidei sistemului de jurisdicţie administrativă se află Curtea administrativă federală, care are sediul la Berlin. Ea are mai multe secţii şi hotărâşte, în principiu, în complet format din 5 judecători. Principala sa competenţă este aceea de a judeca cererile în revizuire îndreptate împotriva hotărârilor pronunţate de tribunalele administrative superioare.

Sistemul jurisdicţiei administrative franceze se aseamănă, din multe puncte de vedere, de sistemul francez. Iar această asemănare se raportează cu deosebire la modul de organizare a jurisdicţiei. Deosebirile sunt însă importante şi acestea sunt prezente mai cu seamă în privinţa procedurii de judecată şi a modului de organizare a instanţei supreme.

În Germania, la fel ca şi în Franţa, există şi unele jurisdicţii specializate. Aşa este cazul jurisdicţiei sociale şi a celi financiare. Aceste jurisdicţii sunt, exercitate potrivit legi, de tribunale administrative particulare independente şi distincte de autorităţile administrative. Între aceste instanţe există deosebiri fundamentale. Astfel tribunalele administrative sociale sunt structurate pe principiul a trei grade de jurisdicţie în timp ce jurisdicţia financiară cuprinde doar două grade de jurisdicţie.

157 A se vedea pentru amănunte F. Ferrand, Droit prive allemand, Dalloz, Paris 1997, p, 132-139.

70

În materie socială tribunalul de primă instanţă este Contenciosul social, format din mai muklte camere şi care judecă în complet format dintr-un judecător şi doi consilieri ca asesori. Apelul se exercită în faţa Tribunalului regional de Contencios social.

Curtea federală de Contencios social, cu sediul la Kassel, judecă calea extraordinară de atac a revizuirii, dar îi este recunoscută şi o competenţă în primă şi ultimă instanţă în litigiile de natură extra-contractuală dintre federaţie şi landuri. Ea judecă în complet format din trei judecători de profesie şi doi consilieri, aceştia din urmă fiind numiţi pe o perioadă de patru ani de către ministrul muncii. Calea extraordinară a revizuirii poate fi exerfcitată numai pe baza unei aprobări prealabile date de tribunalul regional de contencios social.

Jurisdicţia financiară se extinde asupra litigiilor de drept public fiscal dintre Stat şi contribuabili. La baza acestui sistem de jurisdicţie se află Tribunalele de finanţe, în număr de 19 şi care statuează în primă instanţă.

Instanţa supremă în materie fiscală este Curtea federală de finanţe, care are sediul în Munchen şi care a are competenţa de a judeca calea extraordinară de atac a revizuirii. Dar şi de data aceasta revizuirea nu poate fi exercitată decât pe baza unei autorizări prealabile date de către tribunalele de finanţe.

Autorizările prevăzute în legislaţia germană sunt de natură a limita posibilităţile de exercitare a căilor de atac. La o analiză sumară sistemul este criticabil, dar la o analiză mai aprofundată concluzia care se impune este aceea că autorizările, cunoscute şi în sistemul procedural anglo-saxon de drept comun, sunt de natură a înlătura posibilităţile de execitare abuzivă, total nefondată a unor căi de atac. Dacă ne referim doar la sistemul jurisdicţiei fiscale ar fi de observat, în această ordine de idei că decizia dată de tribunal în sensul neautorizării exerciţiului unei căi de atac poate fi contestată. Pe de altă parte, legea determină şi cazurile în care autorizaţia nu poate fi refzuat, precum şi acelea în care ea nici nu este necesară. Iată de pildă câteva din cele cinci cazuri în care autorizaţia nu este necesară: compunerea ilegală a completului de judecată, nerespectarea principiului publicităţii dezbaterilor şi nemotivarea deciziei atacate.

Sistemul autorizării prealabile a exercitării unei căi de atac are valenţe pozitive, fapt pentru care prin proiectul Legii de reformă a justiţiei s-a încercat introducerea lui şi în sistemul legislaţiei noastre procesuale, dar ulterior s-a renunţat la această iniţiativă a căror rezultate ar fi fost greu de prevăzut. O atare problemă ar trebui examinată, după părerea noastră, doar într-o perspectivă mai îndepărtată, respectiv doar în stadiul finalizării reformelor din justiţie. Totuşi nu putem să nu notăm că Legea nr. 47/1992 privitoare la organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale cunoaşte o procedură asemănătoare prin statornicire unor fine de neprimire a cererii (cazul inadmisibilităţilor).

71

1.1.4.Jurisdicţiile administrative în ItaliaÎn Italia jurisdicţiile administrative sunt mult mai reduse ca număr şi

importanţă faţă de cele din Franţa şi Germania. O atare situaţie a fost impusă de Constituţia din 27 decembrie 1947, care a instituit un principiu fundamental, anume acela al competenţei generale a instanţelor judecătoreşti (art. 102 alin. 1 din Constituţie). Mai mult, potrivit art. 102 alin. 2 din Constituţia Italiei nu se pot institui instanţe extraordinare şi speciale; se pot organiza doar pe lângă instanţele ordinare secţii specializate pentru diferite materii.

Textele constituţionale menţionate au fost interpretate şi aplicate constant în sensul interdicţiei de organizare a unor instanţe speciale şi specializate în afara sistemului judiciar. Scopul legii fundamentale a fost, astfel cum remarca un reputat procedurist, acela de a realiza unitatea jurisdicţiei, concentrând funcţia jurisdicţională în cadrul autorităţii judiciare ordinare şi instituind judecători speciali158.

De observat că legea fundamentală a impus şi revizuirea, în spiritul Constituţiei, a jurisdicţiilor speciale existente în termen de cinci de la intrarea ei în vigoare.

De aceea, mult timp în Italia singurul judecător special, în litigiile privitoare la valorificarea drepturilor subiective contra administraţiei a fost Consiliul de Stat. Situaţia este explicabilă faţă de precizările făcute anterior, dar mai ales şi pentru faptul că art. 103 din Constituţia Italiei a menţiunut în mod expres doar jurisdicţia specială a două instanţe Consiliul de Stat şi Curtea de Conturi.

Competenţa Consiliului de Stat este determinată tocmai de dispoziţiile art. 103 alin. 1 din Constituţie, text potrivit căruia “Consiliul de Stat şi celelalte organe de justiţie administrativă au jurisdicţie pentru apărarea, în confruntarea cu administraţia publică, a intereselor legitime şi, materiile special prevăzute de lege, şi a drepturilor subiective.

Textul este deosebit de important din mai multe puncte de vedere. În primul rând, textul citat legitimează nu numai existenţa şi competenţa Consilului de Stat ca organ de justiţie administrativă, ci şi a “altor organe de justiţie administrativă”. Pe baza acestui text de principiu a fost adoptată şi Legea din 6 decembrie 1971 care a instituit tribunalele regionale administrative.

In al doilea rând, textul constituţional este deosebit de important şi pentru faptul că circumstanţiază competenţa Consiliului de Stat numai la litigiile dintre administraţi şi administraţia publică cu privire la valorificarea unor interese legitime. Acesta este principiul fundamental în materie, iar interpretarea dată de Curtea Constituţională şi de doctrină este în acelaşi sens159. Aceasta înseamnă că litigiile

158 E. T. Liebman, Manual de derecho procesal civil, Ediciones juridicas Europa-America, Buenos Aires, 1980, p. 10.

159 A se vedea în acest sens C. Mandrioli, Diritto processuale civile, vol. I, Torino 2000, p.184.

72

dintre cetăţeni şi administraţia publică privitoare la apărarea drepturilor subiective intră în competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun. Este o particularitate deosebit de importantă a jurisdicţiei administrative din Italia.

Trebuie să spunem totuşi că, astfel cum rezultă şi din art. 103 alin. 1 din Constituţie, prin excepţie de la regula enunţată competenţa Consiliului de Stat este atrasă şi în litigiile privitoare la apărarea drepturilor subiective ale cetăţenilor, desigur în confruntarea lor cu administraţia publică, dar numai “în materiile indicate de lege”.

Consiliul de Stat îşi realizează funcţia jurisdicţională în cadrul secţiei jurisdicţionale. În prezent el este o instanţă de apel, competenţa în primă instanţă revenind tribunalelor regionale administrative.

Tribunalele regionale administrative sunt organe locale ale justiţiei administrative. În capitala fiecărei regiuni îşi are sediul un asemenea tribunal regional. In total sunt 20 asemenea tribunale. Fiecare tribunal administrativ este alcătuit dintr-un preşedinte şi din cel puţin alţi 5 judecători administrativi. Sentinţele tribunalelor regionale administrative pot fi atacate cu apel la secţia jurisdicţională a Consiliului de Stat. Apelul nu constituie singura cale de atac îndreptată împotriva hotărârilor pronunţate de tribunalele regionale, dar constituie principalul mijloc procedural ce pot conduce la desfiinţarea unei sentinţe date de prima instanţă. Pe această cale procedurală, care are un caracter devolutiv, se poate realiza şi în materia justiţiei administrative principiul celor două grade de jurisdicţie. Sentinţele tribunalelor regionale administrative pot fi cenzurate şi pe calea revizuirii şi a terţei opoziţii.

Astfel cum am arătat o altă jurisdicţie administrativă importantă este cea realizată de Curtea de Conturi şi a cărei legitimitate este statuată de aceleaşi dispoziţii constituţionale. Ea are competenţă în materie de contabilitate publică şi în alte materii specificate de lege. Mai menţionăm şi existenţa unui Tribunal Superior al apelor publice.

Totuşi se poate conchide că tendinţa dreptului italian este aceea de a concentra soluţionarea proceselor, de orice natură, în sfera jurisdicţiei ordinare şi a specializării instanţelor de drept comun. Există azi Italia diferite secţii specializate în cadrul instanţelor de drept comun, cum sunt cele de muncă, agrare sau secţiile pentru minori.

Din acest punct de vedere există a oarecare apropiere şi între sistemul jurisdicţiei româneşte şi a celei italiene, asemănări şi tendinţe asupra cărora o să revenim în cele ce urmează.

1.1.5.Jurisdicţiile administrative în SpaniaJurisdicţiile administrative în Spania sunt diferite de cele organizate în Franţa

şi Germania. Specificul jurisdicţiilor spaniole rezidă, în primul rând, în structura

73

administrativă particulară a acestei ţări, dar şi în faptul că legea constituţională impune principiul unităţii funcţiei jurisdicţionale.

Potrivit art. 117 pct. 5 din Constituţia Spaniei “principiul unităţii jurisdicţionale este baza organizării şi funcţionării Tribunalelor”. Pe de altă parte, potrivit art. 123 pct. 1 din Constituţie “Tribunalul Suprem, care are jurisdicţie în toată Spania, este organul jurisdicţional superior în toate domeniile, cu excepţia dispoziţiilor prevăzute în materie de garanţii constituţionale”.

Dispoziţiile consacrate în legea fundamentală sunt concretizate în Legea Organică a Puterii Judiciare (nr. 6 din 1 iulie 1985) şi în Statutele sale organice. Semnificativ este să arătăm în această privinţă că dispoziţiile art. 123 din Constituţie sunt reluate în art. 53 din Legea Organică a Puterii Judiciare. Dar textul mai adaugă şi faptul că nici un alt tribunal nu poate deţine titlul de organ “suprem”.

Vorbind de instanţa supremă trebuie să arătăm că acesta este organul de control judiciar şi în materia dreptului administrativ. Tribunalul Suprem este alcătuit din 5 secţii: civilă, penală, de contencios-administrativ, socială şi militară. Simpla prezentare a acestei structuri organizatorice evocă, fără îndoială, existenţa unei specializări a magistraţilor la nivelul instanţei supreme. Dar această specializare se realizează, astfel cum vom vedea în continuare, şi la nivelul altor instanţe judecătoreşti. Înainte de o atare abordare trebuie să remarcăm deosebirea esenţială care există între justiţiile administrative din celelalte ţări şi cea din Spania, în sensul că aici nu mai avem un organ similar cu cel aflat în vârful ierarhiei sistemului de contencios, cum este cazul Consilului de Stat din Franţa sau din Italia ori a Tribunalului Administrativ din Germania.

Principiul constituţional al unităţii jurisdicţionale determină ca şi la alte nivele justiţia administrativă să se realizeze în cadrul unor secţii specializate. Astfel, secţii de contencios administrativ sunt organizate la nivelul Audienţelor naţionale (Audiencia National) şi al Tribunalelor Superioare de Justiţie.

Competenţa instanţelor menţionate este strict determinată de lege. Astfel, doar pentru a avea o imagine generală asupra justiţiei administrative din Spania trebuie să arătăm că Tribunalul Suprem are o dublă competenţă în această materie: ca unică instanţă şi ca instanţă de casaţie şi de revizuire (art.58 din Legea nr.6/1985). Ne limităm să arătăm, cu titlu exemplificativ, că Tribunalul Suprem este unica instanţă în materie recursurilor contencioase împotriva actelor şi dispoziţiilor Consilului de Miniştri, Comisiilor delegate ale Guvernului şi Consilului General al Puterii Judiciare, precum şi actelor şi dispoziţiilor Parlamentului, Curţii Constituţionale şi Tribunalului de Conturi. Ne limităm să facem simpla precizare aici, care de altfel este subânţeleasă, că legea are în vedere în situaţiile menţionate actele cu caracter administrativ al organelor respectiv, iar nu acte cu caracter jurisdicţional.

74

Tot cu titlu de exemplu arătăm că Audienţia Naţională are o competenţă limitată la actele miniştrilor, secretarilor de stat şi la unele recursuri cu caracter devolutiv.

Secţia de contencios administrativ a tribunalelor superioare este circumstanţiată la controlul actelor ce emană de la autorităţile autonome şi a altor entităţi locale.

Prin urmare, la nivelul tuturor instanţelor anterior menţionate există secţii specializate de contencios administrativ. De aceea, noi considerăm că în Spania nu există o justiţie administrativă în sensul fiinţării unui sistem propriu de autorităţi jurisdicţionale cu o organizare complet distinct faţă de cea a sistemului judiciar. Dimpotrivă, secţiile menţionate sunt parte integrantă a instanţelor menţionate, iar judecătorii, indiferent de secţiile la care-şi desfăşoară activitatea se bucură de acelaşi statut. Or, din acest punct de vedere sistemul justiţiei administrative din Spania se apropie foarte mult de cel din ţara noastră. Folosim, astfel cum am făcut-o de mai multe ori în această lucrare, sintagma de justiţie administrativă într-un sens mai general, iar nu în sensul instituţional şi organizatoric precizat anterior.

Panorama justiţiei administrative din Spania nu este totuşi completă fără a aminti de faptul că la baza acesteia se află tribunalele municipale (juzgados) de contencios administrativ. Potrivit art. 90 din Legea organică a Puterii Judiciare din Spania în fiecare provincie există unul sau mai multe tribunale de contencios administrativ. Acestea au o competenţă determinată de lege şi care, în general, se referă la recursurile îndreptate împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale. Ele sunt instanţe de fond în materia contenciosului administrativ.

De notat că şi tribunalele municipale de contencios administrativ sunt organizate şi funcţionează în baza Legii organice a puterii judiciare, iar judecătorii au acelaşi statut cu celor recunoscut de lege tuturor magistraţilor160. Iată de ce în Spania nu putem vorbi despre existenţa unor instanţe administrative constituite într-un ordin judiciar distinct de cel al instanţelor de drept comun. Dimpotrivă, în Spania, cu toate particularităţile proprii sistemului respectiv, jurisdicţia este unică, la fel ca şi în România, dar este specializată pentru anumite materii.

Această scurtă geografie comparată este destul de sugestivă în a exprima existenţa unor sisteme diferite de organizare a justiţiei administrative chiar în ţările

160 În text folosim termenul de magistrat în sensul legii române, din motive ce ţin de exigenţe lingvistice. Precizarea este necesară, întrucât în Spania există două grade profesionale, de judecător şi magistrat, funcţia superioară fiind acea din urmă la care se accede în urma unui examen extrem de complex şi dificil, astfel că mulţi judecători preferă să nu mai susţină un astfel de examen.

75

Uniunii Europene. Problema este importantă pentru garantarea drepturilor cetăţeneşti dar şi pentru procesul de consolidare a democraţiei şi a statului de drept161.

Problema este de mare actualitate şi de un acut interes mai cu seamă pentru statele aflate în tranziţie şi îndeosebi pentru România, care din punct de vedere legislativ înregistrează un progres inexplicabil de lent. Nu este aici locul să vorbim despre situaţia ordonanţelor guvernamentale de urgenţă, despre jungla legislativă în care încep să se descurce tot mai greu şi guvernanţii, dar şi legislatorii.

Dar revenind la tema cercetată nu putem să nu remarcăm aici necesitatea stringentă a elaborării unui cod administrativ şi a unui cod de procedură administrativă.

2.Organizarea justiţiei administrative în România

În România nu există o justiţie administrativă în sensul organizării ei într-un sistem propriu de organe. Totuşi trebuie să remarcăm aici că în perioada anterioară celui de-al doilea rezboi mondial au fost organizate şi în ţara noastră instanţe administrative. Astfel, prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost înfiinţată Curtea Superioară administrativă, cu sediul în capitala ţării şi alte 10 curţi administrative, câte una din fiecare ţinut, cu sediul în oraşul reşedinţă de ţinut. Ele au funcţionat până în anul 1948, când au fost desfiinţate, prin Legea nr. 128.

Există în schimb, şi în prezent, o multitudine de organe sau autorităţi administrative cu activitate jurisdicţională şi care îşi desfăşoară activitatea în diferite domenii de activitate, financiară, vamală, disciplinară, etc. Modelul cel mai reprezentativ al unei jurisdicţii administrativ financiare este cel realizat prin organele Curţii de Conturi.

Contenciosul administrativ propriu-zisă se realizează însă prin intermediul instanţelor judecătoreşti. Unitatea funcţiei jurisdicţionale este un principiu fundamental unanim admis şi în ţara noastră, de la care nu se pot admite alte excepţii

161 Sistemul aplicabil în Franţa, Germania şi Italia este cunoscut sub denumirea de sistemul dublei jurisdicţii (ordinare şi administrative), iar cel adoptat în Spania şi în ţara noastră sistemul secţiilor specializate. In dreptul comparat sunt cunoscute şi alte două sisteme, respectiv sistemul justiciei unice (există un singur ordin de jurisdicţie pentru toate cauzele indiferent de natura lor, cum este cazul Angliei, S. U. A., Norvegia, China, etc.) şi cel al justiţiei administrative indirecte, în cadrul căruia apărarea dreptului se face prin chemarea directă în justiţie a funcţionarului public ( sistemul se aplică în ţările Americii Latine), A se vedea pentru aceste sisteme F.Caringella, L. Delpino, E. del Giudice, Diritto amministrativo, XVII edizione, totalmente rifatta, Edizione giuridiche Simone , Napoli 2000, p.833-834.

76

decât cele consacrate de legea fundamentală (Curtea Constituţională şi Curtea de Conturi).

Potrivit dispoziţiilor art.2 alin. 3 din Legea nr. 92/1992, pentru organizarea judecătorească: “Instanţele judecă toate procesele privind raporturile juridice civile, comerciale şi orice alte cauze pentru care legea nu stabileşte o altă competenţă”. In acest mod legea, instituie obligativitatea soluţionării litigiilor expres menţionate de textul citat, inclusiv a litigiilor administrative, de instanţele de drept comun. Pe baza acestor dispoziţii şi a celor consacrate în art. 13 din Legea nr. 92/1992 s-au stabilit şi instanţele la care funcţionează secţii de contencios administrativ. Într-adevăr, potrivit art. 13 alin. 2 din Legea de organizare judecătorească “Numărul secţiilor curţilor de apel, tribunalelor, precum şi a secţiilor judecătoriilor se stabilesc de ministrul justiţiei, în raport cu volumul de activitate şi cu natura cauzelor deduse judecăţii”.

Ţinând seama de regulile de competenţă statornicite prin lege, în materia contenciosului administrativ, judecătoriile nu au secţii de contencios administrativ. În schimb, Curtea Supremă de Justiţie are, potrivit art. 7 din Legea nr. 56/1993, 4 secţii, dintre care una este secţia de contencios administrativ.

Prin urmare, constatăm o deosebire esenţială între organizarea justiţiei administrative în România şi organizarea ei în unele ţări din Uniunea Europeană, cum este cazul Franţei, Germaniei şi Italiei. Astfel cum am văzut deja în aceste din urmă ţări există instanţe administrative constituite un sistem propriu. În atare condiţii se poate ridica întrebarea firească dacă, în perspectiva integrării europene, nu este necesară reconsiderarea actualului sistem de jurisdicţie administrativă din ţara noastră. Există argumente care pot pleda pentru oricare din soluţiile înfăţişate deja: realizarea justiţiei administrative în cadrul sistemului judiciar sau într-un sistem propriu de instanţe administrative.

Sistemul unei justiţii administrative, organizate într-un sistem propriu de instanţe, oferă posibilitatea unei recrutări a judecătorilor din rândul juriştilor cu o înaltă competenţă în domeniul legislaţiei administrative. De asemenea, judecătorii administrativi nu primesc alte însărciniri jurisdicţionale decât cele specifice justiţiei administrative, astfel că superspecializarea lor este asigurată. Acest sistem prezintă marele dezavantaj că este deosebit de costisitor, aspect de loc de neglijat mai cu seamă pentru o ţară aflată în tranziţie.

Sistemul justiţiei administrative realizate prin instanţele de drept comun evită augmentarea cheltuielilor bugetare pentru organizarea unui sistem distinct de instanţe şi înlătură posibilitatea ivirii unor conflicte de jurisdicţii. De aceea, pledăm pentru menţinerea actualului sistem bazat pe unitatea funcţiei jurisdicţionale, iar evoluţiile legislative recente confirmă, după părerea noastră, această orientare a legislativului. Avem desigur în vedere înfiinţarea secţiilor pentru conflicte de muncă şi litigii de muncă ori de asigurări sociale, soluţie prefigurată de art. 13 alin. 3 din Legea de organizare judecătorească. Unicitatea funcţiei jurisdicţionale nu exclude însă nici

77

specializarea judecătorilor în diferite domenii şi nici determinarea unor reguli procedurale derogatorii de la dreptul comun.

3.Procedura în faţa justiţiei administrative3.1.Precizări prealabile.Regulile de procedură aplicabile în cadrul justiţiei administrative diferă de la o

ţară la alata şi mai cu seamă de la un sistem de drept la altul. Unele note comune pot fi desprinse totuşi în cadrul justiţiei administrative. Există unele principii universal aplicabile în cadrul oricărei proceduri judiciare sau cu caracter jurisdicţional, cum este principiul oralităţii, principiul dreptului la apărare, principiul contradictorialităţii şi dreptul la atacarea deciziei pronunţate în primă instanţă.

3.2.Reguli procedurale în cadrul jurisdicţiilor administrative din unele ţări occidentale.

O investigaţie detaliată a acestei problematici, extrem de complexe, nu formează obiectul studiului de faţă. Totuşi o prezentare sumară este necesară spre a trage apoi concluzii şi cu privire la organizarea procedurii de soluţionare a litigiilor de contencios administrativ şi în ţara noastră.

Majoritatea legislaţiilor procesuale prevăd necesitatea unei proceduri prealabile sesizării instanţei administrative162. Acestea constituie, în sistemul unor legislaţii, veritabile fine de neprimire sau de inadmisibilitate a acţiunii în contencios administrativ. În dreptul francez existenţa unei decizii pronunţate de administraţie asupra cererii cetăţeanului este o condiţie indispensabilă a sesizării organului de juridicţie administrativă.

În general, sesizarea instanţei administrtative este limitată în timp printr-un termen scurt, considerat ca fiind un termen strict procedural163. În sistemul legislaţiei franceze termenul de sesizare este de două luni, cu excepţia cazul în care este atacată o deciziei de rspingere implicită a cererii, când termenul este de patru luni.

Acţiunea în contencios este supusă în dreptul francez şi unor condiţii precise de fomră, cum sunt cele privitoare la motivarea în fapt şi în drept a acţiunii, ataşarea actului administrativ atacat, plata unei taxe de timbru de 100 de franci, etc.

În majoritatea procedurilor administrative dezbaterile sunt publice. Astfel, de pildă, în Franţa, dezbaterile în faţa Consiiliului de Stat, curţilor administrative de apel şi a tribunalelor administrative sunt publice. Este o soluţie care s-a impus în dreptul european ca o consecinţă a interpretării extinsive ddate de Curtea Europeană pentru Drepturile omului a sintagmei “drepturile şi obligaţiile cu caracter civil”, cuprinsă în

162.A se vedea în acest sens M. Lombard, op. cit. p.375-376); J. Vincent, S. Guinchard,G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p.747-748.

163 J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p. 749.

78

art. 6 a Conveţiei Europene a drepturilor omului. Iar, în dreptul francez unii autori preconizează aplicarea acestui principiu şi la alte jurisdicţii administrative speciale164

Câmpul de aplicare a principiului publicităţii în cadrul juridsicţiilor administrative nu are caracterul şi întinderea publicităţii din dreptul procesual civil, procedura administrativă având totuşi un caracter preponderent scris. În acest sens un autor francez remarca, într-una din lucrările sale, că una din caracteristicile procedurii administrative contencioase este caracterul “esenţialmente scris, observaţiile orale neavând decât un loc şi un rol limitat”165. În dreptul francez se consideră că o altă caracteristică importantă a procedurii administrative contencioase este caracterul său inchizitorial, părţile adresând-se judecătorului, iar nu adversarului, magistratul având dreptul şi obligaţia de a conduce procesul. Cu toate acestea, astfel cum s-a remarcat în doctrina franceză166, procedura în faţa jurisdicţiilor administrative nu este mai rapidă, ceea ce a determinat uneori chiar şi condamnarea Franţei, de către Curtea Europeană a drepturilor omului, pentru caracterul excesiv al termenelor din contenciosul administrtativ.

Aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în litigiile administrative se impune cu cel puţin aceeaşi rigoare ca şi în litigiile civile şi penale, iar interpretarea Curţii de la Strasbourg este în ultimul timp în acest sens. Prin urmare, şi judecătorul administrativ este ţinut să asigure o judecată echitabilă, imparţială şi într-un termen rezonabil.

Lentoarea procedurii administrative şi caracterul nesuspensiv al acţiunii în contencios administrativ permite în sistemul unor legislaţii, cume este cazul legislaţiei franceze, luarea unor măsuri urgente până la soluţionarea fondului litigiului. În cadrul acestor măsuri urgente se înscriu posibilitatea: constatării unor fapte de urgenţă, scop în care poate fi numit un expert de către instanţă; pronunţării unei ordonanţe de referat (ordonanţă preşediniţală) şi posibilitatea suspendării deciziei administrative până la soluţionarea fondului afarcerii. De remarcat în acest context rolul redus al ordonanţei de referat şi faptul că pe agenda Parlamentului francez se află un proiect de lege privitor la ordonanţa de referat în contenciosul administrativ.

Procedura administrativă franceză impune şi prezentarea unui raport scris asupra afacerii din partea unui judecător şi expunerea concluziilor de către părţi şi de către comisarul guvernului.

Deliberarea se face în secret, fără ca părţile să poată participa la acest act important. De remarcat că în dreptul francez comisarul Guvernului poate participa la

164 J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p. 752.

165 .M. Lombard, op. cit. p. 387.166 Idem.

79

deliberare, dar fără drept de vot. Soluţia este considerată, pe bună dreptate, de către unii autori ca fiind neconformă cu jurisprudenţa Curţii europene a drepturilor omului.

Deciziile judiciare sunt obligatorii pentru părţi, inclusiv pentru administraţie, iar neexecutarea lor poate da naştere chiar la despăgubiri. Ele sunt, în general, atacabile pe calea ordinară de atac a apelului, care are un caracter devolutiv. În dreptul francez apelul nu este deschis împotriva tuturor deciziilor pronunţate de instanţa administrativă. Deşi un număr mare de hotărâri pot fi atacate pe calea apelului, totuşi se susţine în doctrină că regula dublului grad de jurisdicţie nu a fost consacrată ca un principiu de ordin general167.

În schimb, în dreptul francez, recursul în casaţie este considerat ca o cale de atac deschisă împotriva tuturor hotărârilor, chiar în lipsa unui rext expres de lege, în acest sens. El poate fi introdus în faţa Consilului de Stat într-un termen de două luni. Recursul în casaţie face, din anul 1987, obiectul unei proceduri prealabile de admitere. Potrivit legii admiterea recursului în casaţie poate fi refuzată dacă decizia judiciară este inadmisibilă sau nu este fondată pe vreun mijloc serios.

Sistemul admiterii prealabile a apelului şi recursului în revizuire este consarcat şi în legislaţia germană168.

CAPITOLUL VI. Procedura contenciosului administrativ în lumina Legii nr. 554/2004

1.Precizări prealabileÎn România procedura contenciosului administrativ este reglementată prin

Legea nr. 554 din 7 decembrie 2004. Ea conţine reguli sumare privitoare la soluţionarea litigiilor de contencios administrativ. În lipsa unor reglementări speciale, acest act normativ se completează, în mod corespunzător, cu prevederile Codului de procedură civilă, soluţie anume consacrată în art.28 din lege. Actuala reglementare aduce îmbunătăţiri substanţiale procedurii contenciosului administrativ în raport cu prevederile cuprinse în vechea legislaţie (Legea nr. 29/1990).

Înainte de a examina câteva reguli procedurale este necesar să precizăm că atribuţiile instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ sunt determinate de Codul de procedură civilă şi de Legea Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie. Aceasta deoarece competenţa instanţelor judecătoreşti apare întotdeauna ca una din cele mai importante probleme cu care se confruntă juriştii; magistraţi, consilierii juridici sau funcţionari publici.

2.Competenţa materială şi teritorialăÎn reglementarea actuală şi cea preconizată prin Ordonanţa de Urgenţă nr.

138/2.000 competenţa materială de drept comun, în materie de contencios administrativ, revine tribunalului. Soluţia este neîndoielnică şi rezultă din prevederile

167 M.Lombard, op. cit. p. 401.168 A se vedes D. Ferrand, op. cit. p. 133.

80

art. 2 lit. d C. proc. civ., text ce se referă la „procesele şi cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele date în competenţa curţilor de apel”.

Dispoziţii privitoare la competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ sunt prevăzute şi în art. 10 din legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Caracterul special al acestor norme procedurale este evident. Textul prezintă semnificative particularităţi în raport cu prevederile dreptului comun. Iar principala particularitate rezidă în introducerea criteriului valoric pentru departajarea competenţei tribunalelor faţă de curţile de apel. Departajarea aceasta are în vedere însă mai degrabă litigii cu caracter fiscal decât litigii cu caracter exclusiv administrativ. Soluţia aceasta poate fi desprinsă din formula folosită de legiuitor. În adevăr, mai întâi art. 10 se referă la litigiile privind actele administrative şi apoi la „cele care privesc taxe şi impozite”.

O altă observaţie importantă rezidă în faptul că legea se referă la departajarea competenţei tribunalelor administrativ-fiscale de secţiile de contencios administrativ-fiscal a curţilor de apel, deşi aceste categorii de instanţe nu au fost generalizate. Referirea este făcută chiar şi prin Legea nr. 262/2007 de modificare a Legii nr. 554/2004, în pofida faptului că dispoziţiile din Legea nr. 304/2004 privitoare la înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale până la data de 1 ianuarie 2008 au fost abrogate. Curţile de apel au o competenţă de excepţie, anume în sensul că potrivit art. 3 pct. 1 C. proc. civ. competenţa materială a acestora este limitată la acţiunile de contencios administrativ privind actele emise de „autorităţile şi instituţiilor centrale”. Este formula folosită şi în prezent de textul menţionat din Codul de procedură civilă. Totuşi, art. 10 din Legea nr. 554/2004 cuprinde o formulare distinctă şi potrivit căreia textul are în vedere „actele administratoive emise sau încheiate de autorităţile publice centrale”. Drept urmare, legea specială derogă de la prevederile legii generale, reintroducând o sintagmă la care se renunţase anterior. Orice dilemă este însă, cel puţin în parte, înlăturată prin clarificările art. 2 lit. b din Legea nr. 554/2004, text ce determină semnificaţia sintagmei autoritate publică. Potrivit acestui text prin autoritate publică se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ- teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele

81

juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statutu de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.

Ordonanţa de Urgenţă nr. 138, care a intrat în vigoare la data de 1 mai 2001, a adus modificări importante acestui text, anume în sensul restrângerii competenţei curţilor de apel. Într-adevăr, în actuala redactare art. 3 pct. 1 limtează competenţa de fond a curţilor de apel la actele autorităţilor administraţiei publice centrale. Aceasta înseamnă, în noua concepţie a legiuitorului, că actele autorităţilor publice descentralizate în teritoriu, ale prefecturilor şi celorlalte autorităţi administrative judeţene vor fi de competenţa tribunalului şi nu a curţii de apel.

Prin urmare, în materia contenciosului administrativ curţile de apel sunt instanţe de excepţie în privinţa judecăţii în fond. Ele sunt însă instanţe cu plenitudine de jurisdicţie în materie de recurs.

Competenţa teritorială a instanţelor de contencios administrativ este statornicită în art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, text ce instituie o competenţă teritorială alternativă. Potrivit acestui text, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Vechea reglementare atribuia o atare competenţă tribunalului, respectiv curţii de apel, în a cărei rază teritorială îşi avea domicilioul reclamantul.

3.Sesizarea instanţei de contencios administrativSesizarea instanţei de contencios administrativ poate fi făcută după după

efectuarea unei proceduri prealabile. Procedura prealabilă este considerată de doctrină, în mod tradiţional, ca fiind un element esenţial al procedurii de contencios administrativ sau chiar ca o fază inerentă contenciosului administrativ169.

Într-adevăr, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Redactarea imperativă a textului conduce la concluzia enunţată deja. Soluţia este raţională dacă avem în vedere şi prevederile art. 7 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text: „Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta. Prin urmare, în ipoteza în care partea a optat pentru folosirea unei proceduro administrativ-jurisdicţională exercitarea plângerii prealabile nu mai este necesară.

169 A se vedea pentru amănunte asupra acestei probleme: V. I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 1998, p. p. 197199; G. T. Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1998, p.442-443.

82

În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. 2 şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă. Este o facilitate stabilită în favoarea autorităţilor şi instituţiilor limitativ prevăzute de text şi cărora legea le conferă legitimare procesuală activă.

Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificatia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedura civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7). Textul indică cu acurateţe şi momentul de la care începe să curgă termenul menţionat. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004:« (1) Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a

unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluţionare a cererii;d)data expirrării termenului prevăzut la art. 2 alin. 1) lit. H), calculat de la

comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile ;

e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului. Data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

(21) În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. 1 curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).

(3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,Ministerul Public sau Agenţia Nationala a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).

(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se considera a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normative care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricând.

83

(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere ».

Redactarea imperativă a primului alineat al articolului citat sugerează ideea obligativităţii sesizării prealabile a autorităţii administrative emitente a actului, iar în jurisprudenţă se consideră că aceasta constituie o cerinţă indispensabilă a regulatei sesizări a instanţei de contencios administrativ. Ne aflăm chiar în prezenţa unui veritabil fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ. De altfel, art. 109 alin. 2, introdus în Codul de procedură civilă prin ordonanţa de Urgenţă nr. 138/2.000 instituie principiul potrivit căruia “în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege”. În mod neîndoielnic, Legea nr. 554/2004 constituie unul din cazurile la care se referă textul procedural menţionat.

Prin urmare, astfel cum s-a statuat şi în jurisprudenţă, neefectuarea reclamaţiei prealabile constituie un fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ, avnd consecinţă respingerea acesteia170, cu excepţia cazului când s-a optat pentru procedura administrativ-jurisdicţională.

Doctrina şi jurisprudenţa, anterioară Legii nr. 554/2004, a fost confruntată şi cu problema determinării naturii juridice a acestor termene, determinare de un real interes nu doar teoretic ci şi jurisprudenţial. După unele ezitări, în mare măsură nejustificate, instanţa supremă171 a decis că termenul de 30 de zile este un termen de prescripţie, iar cel de un an este un termen de decădere. În prezent, textele în discuţie ne conferă şi o calificare juridică a termenelor prevăzute de lege. În adevăr, termenele care vizează sesizarea iniţială a unor organe de jurisdicţie au neîndoielnic caracterul unor termene de prescripţie. Cel de-al doilea termen, de un an, este considerat de lege

170 A se vedea în acest sens C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 1519 din 30 septembrie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 601-602; C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 1553 din 3 octombrie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 600-601;C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 2437 din 10 decembrie 1997, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 605-606; C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 978 din 28 mai 1997, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 607-608.

171 C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 215 din 10 februarie 1997, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 604-605.

84

un termen limită până la care acţiunea poate fi introdusă, deci un termen de decădere. Această ultimă calificare pare a fi discutabilă. Situaţia la care se referă alineatul doi al textului este apropiată ca fizionomie de o veritabilă repunere în termen.

4.Părţile în litigiile de contencios administrativPărţile în litigiile de contencios administrativ sunt determinate prin dispoziţiile

art. 1 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text, legitimarea procesuală activă poate fi dobândită de “orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri...”. Din această formulare se poate constata că legea nu face nici o distincţie între categoriile de persoane juridice care pot reclama în cazul unei acţiuni în contencios administrativ, singura condiţie este ca acestea să fie vătămate în drepturile lor subiective. Tot din această formulare mai rezultă că legitimarea procesuală pasivă revine autorităţii administrative emitente a actului sau a celei care a nu a soluţionat cererea în termenul legal.

Legea acordă însă legeitimare procesuală activă şi altor instituţii sau autorităţi publice decât titularul dreptului. În acest sens sunt prevederile art. 1 alin. 3-9 din Lege şi potrivit cărora:

(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate.

(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază ca încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate.

(5) Când Ministerul Public apreciază ca, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vătăma un interes public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autorităţii publice emitente.

(6) Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în careactul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanta se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.

85

(7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi.

(8) În condiţiile prezentei legi, acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse de prefect şi de Agenţia Nationala a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoana de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

(9) Participarea în instanta a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie. Pentru situaţia prevăzută la alin. (5), instanta, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauza organismele sociale cu personalitate juridică interesate.

In toate situaţiile menţionate Avocatul Poporului, Ministerul Public şi A.N.F.P. au o legitimare procesuală excepţională. În cazul procurorului şi al Avocatului Poporului o atare constatare nu poate eproduce nici o îndoială. Acest lucru rezultă şi din prevederile legale care impun introducerea în cauză a petiţionarului.

In anumite condiţii, în acţiunile de contencios administrativ pot participa şi terţele persoane. Legea nr. 554/2004 reglementează două forme de participare a terţelor persoane la activitatea de contencios administrtativ - chemarea în garanţie şi introducerea în cauză a altor subiecte de drept.

Astfel, potrivit art. 16 din Legea nr. 554/2004:(1) Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi formulate şi

personal impotriva persoanei fizice care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheiarea actul ori, după caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cuautoritatea publica respectiva.

(2) Persoana actionata astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

De observat că legitimarea procesuală activă aparţine numai funcţionalului chemat în judecată, deci care are poziţia procesuală de pârât. Într-adevăr, potrivit art. 16 alin. din din Legea nr. 554/2004, persoana acţionată astfel în justiţie poate chemar în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărei legalitate - totală sau parţială - este supusă judecăţii. Prin urmare, calitatea proceuală pasivă este recunoscută de lege numai funcţionarului ierarhic la care se referă textul anterior menţionat.

In opinia noastră, trăsăturile deja menţionate sunt îndestulătoare pentru a contura existenţa unei chemări în garanţie cu caracter special. Derogările de la dreptul comun sunt semnificative, deşi ele nu exclud complinirea art. 16 din Legea nr.

86

554/2004 cu dispoziţiile dreptului comun, respectiv cu cele curpinse în art. 60-63 C. proc. civ.

O dispoziţie inedită este şi cea introdusă în art. 16 prin Legea nr. 262/2007. Potrivit art. 161 din lege „Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept”. Ne aflăm în prezenţa unui introducerii în cauză din oficiu, o formă sui generis de intervenţie forţată. Textul este totuşi de o extrem de mare generalitate.

5. Reguli procedurale de soluţionare a litigiilor de contencios administrativ

Legea nr. 554/2004 cuprinde un număr important de reguli derogatorii de la dreptul comun în materie procedurală. Dar aplicarea principiilor fundamentale ale dreptului procesual civil nu sunt înlăturate în nici un mod. Avem în vedere îndeosebi necesitatea garantării principiului rolului activ al judecătorului, principiului adevărului, contraditcorialităţii, oralităţii, publicităţii, a principiului dreptului la apărare, etc.

Totuşi ne limităm să arătăm în acest context că întreaga procedură se caracterizează prin celeritate. De altfel, tocmai în acest sens întâlnim în art. 17 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 şi formula privitoare la judecarea “de urgenţă şi cu precădere” a acţiunilor în contencios administrativ.

Cu toate acestea, legea permite şi luarea în cadrul acestei proceduri a unei măsuri urgente, cum este cea privitoare la suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea acţiunii. Este o soluţie care beneficiază de o reglementare proprie dar cu efecte asemnătoare celor care în dreptul comun se pot lua pe calea cererii de apel sau de recurs.

Jurisprudenţa a fost confruntată în trecut cu problema de a cunoaşte dacă soluţia pronunţată cu privire la suspendarea executării actului administrativ poate fi atacată în mod separat sau numai o dată cu sentinţa pronunţată asupra fondului. În prezent această problemă este soluţionată de lege.Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare.

Deliberarea şi pronunţarea hotărârilor în materia contenciosului se face cu respectarea regulilor de drept comun. Este de observat însă existenţa unor norme parţial derogatorii de la dreptul comun în privinţa căilor legale de atac. Într-adevăr, potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin urmare, împotriva hotărârilor pronunţate în litigiile de contencios administrativ calea de atac a apelului a fost suprimată. Sistemul contenciosului administrativ se bazează, aşadar, pe principiul dublului grad de jurisdicţie, ceea ce nu nesocoteşte principiile constituţionale în vigoare. De altfel, Curtea Constituţională a statuat deja că principiul constituirii instanţelor judecătoreşti pe grade de jurisdicţie nu este de ordin

87

constituţional, ci legal, astfel, încât legiuitorul poate, fără să încalce o prevedere constituţională, să stabilească o procedură în care există numai două grade de jurisdicţie172.

Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Ambele precizări pe care le face art. 20 alin. 2 din Legea nr. 554/2007 reprezintă veritabile norme speciale în raport cu cele din dreptul comun. În adevăr, în dreptul comun recursul nu este, în principiu, suspensiv de executare şi nu se judecă în procedură de urgenţă. Judecata în procedură de urgenţă nu poate semnifica o soluţionare sumară a cauzei, cum ar fi, de pildă, cazul soluţionării cererilor de ordonanţă preşedinţială sau a unor alte asemenea cereri în care judecătorul nu cercetează fondul pretenţiei. Printr-o atare sintagmă trebuie să înţelegem soluţionarea cu celeritate a litigiului de contencios administrativ ajuns în faţa instanţei de recurs.

În materia recursului legea prevede şi o soluţie particulară în art. 20 alin. 3, text introdus în lege în urma recentei modificării a acesteia. Potrivit acestui text, în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, modificând sau casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt notoive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. Această din urmă normă are un caracter cu totul inedit faţă de dreptul comun unde casarea se impune a fi făcută cu trimitere ori de câte ori se constată că prima instanţă nu a judecat fondul cauzei. Este o regulă de natură a garanta o mai bună celeritate a procedurii în materia contenciosului administrativ, dar este de natură să ignore totuşi unele principii fundamentale ale procesului civil şi chiar ale organizării judiciare, cum ar fi de pildă principiul dublului grad de jurisdicţie.

Legea nr. 554 instituie şi principiul potrivit căruia împotriva soluţiilor definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ se pot exercita căile de atac prevăzute de Codul de procedură civilă. Recursul la dreptul comun este evident, astfel că posibilitatea exercitării recursului în interesul legii, a revizuirii şi a contestaţiei în anulare este de necontestat. Semnalăm faptul că referirea legii la „soluţiile” pronunţate nu reprezintă o formulă fericită din punct de vedere strict procedural.

Art. 21 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 instituie şi un motiv nou de revizuire, care se adaugă la cele reglementate de Codul de procedură civilă, având ca obiect încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar. Acelaşi text mai dispune că cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen de 60 de zile de la înregistrare. Este o altă normă derogatorie de la dreptul comun. Faţă de

172 C. C. dec. nr. 80 din 3 iulie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 527-528.

88

situarea topografică a acestei norme în art. 21 alin. 2 din lege noi creem că ea este incidentă numai cu privire la motivul de revizuire enunţat de primul alineat, iar nu şi pentru motivele de revizuire prevăzute de art. 322 C.pr.civ.

6. Soluţiile pronunţate de instanţăPotrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 instanţa poate pronunţa una din

următoarele soluţii:(1) Instanta, solutionand cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz,

sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

(2) Instanta este competentă sa se pronunţe, în afară situaţiilorprevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaţii.

(3) În cazul soluţionării cererii, instanta va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanta poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;b) obliga autoritatea publica sa încheie contractul la care reclamantul

este îndrituit;c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub

sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.Soluţiile enunţate de text sunt naturale, fiind specifice contenciosului

administrativ, respectiv obiectului acţiunii formulate de petent.

7.Executarea hotărârilor Legea nr. 554/2007 conţine şi unele reguli derogatorii de la dreptul comun în

materia executării silite. Prima regulă derogatorie vizează calitatea de titlu executoriu a hotărârilor pronunţate în materia contenciosului administrativ. În acest sens art. 22 din lege dispune că: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au respins acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi şi s-au acordat cheltuieli de judecată se investesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun”.

Textul este derogataoriu de la dreptul comun, dar abaterile de la Codul de procedură civilă trebuie să fie de strictă interpretare. Iar din acest punct de vedere este de observat că legea are în vedere doar hotărârile definitive şi irevocabile prin care s-

89

au respins acţiunile în contencios administrativ. În al doilea rând, derogarea poartă numai asupra cheltuielilor de judecată acordate prin hotărâre, iar nu şi asupra altor pretenţii.

O normă cu totul specială este cea privitoare la obligaţia publicării hotărâirlor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ. Acestea se publică în mod obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial, Partea I, sau după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti. Art. 22 din lege mai precizează că actele administrative vizate de text „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Publicitatea este necesară pentru opozabilitatea acestor acte administrative cu caracter normativ.

Deosebit de relevante sub aspectul executării silite sunt şi prevederile art. 24 din lege. Potrivit acestui text:

(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publica este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen,în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

(3) Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanta de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. (2) constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei.

Dispoziţiile legale reproduse mai sus instituie mijloace procedruale extrem de eficiente pentru realizarea efectivă şi cu celeritate a dreptului recunoscut prin decizia unei instanţe de contencios administrativ. Aceste mijloace nu se limitează la stabilirea unui termen ce urmează să fie respectat pentru executarea silită, ci instituie şi posibilitatea aplicării unei pedepse penale pentru orice abuz destinat a zădărnici executarea de îndată a deciziei judiciare.

În fine, art. 25 din Legea nr. 554/2004 determină şi procedura de aplicare a despăgunbirilor şi a sancţiunii instituite de art. 24 alin. 2 din lege. Reamintim că textul se referă la sancţiunea amenzii şi la posibilitatea cordării de despăgubiri. Aceste măsuri sunt de competenţa instanţei de executare. Ele se iau în camera de consiliu, de urgenţă, şi cu citarea părţilor. Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Termenul este, aşadar, şi el derogatoriu de la dreptul comun.

90

APLICATII PRACTICE

Discutarea următoarelor decizii de admitere a excepţiilor de neconstituţionalitate – Curtea Constituţională:DECIZIA Nr.65 din 25 ianuarie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.1 alin.(9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 Publicată în Monitorul Oficial nr.107 din 13.02.2007 Ioan Vida - preşedinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Kozsokár Gábor - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător Şerban Viorel Stănoiu - judecător Tudorel Toader - judecător Ion Tiucă - procuror Benke Karoly - magistrat-asistent Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, excepţie ridicată de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia judiciară civilă în Dosarul nr.10.529/1/2005 (2.537/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. La apelul nominal răspund părţile Augustin Clejan şi Guvernul României - Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989, prin consilier juridic, constatându-se lipsa celorlalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Partea Augustin

91

Clejan solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, în timp ce reprezentantul Guvernului României - Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989 apreciază că excepţia invocată este întemeiată, textul criticat încălcând art.131 alin.(1) din Constituţie. Mai arată că, până la apariţia reglementării contestate, în cauzele de contencios administrativ, prezenţa procurorului era obligatorie, ceea ce constituia o garanţie în sensul că legea va fi respectată. Prin interzicerea absolută a acestuia de a participa la soluţionarea cererilor în contencios administrativ, se limitează rolul său constituţional de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că textul constituţional al art.131 alin.(1) conferă Ministerului Public rolul ca, în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii şi să apere ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Pentru a-şi putea îndeplini acest rol, trebuie să i se asigure participarea în soluţionarea cauzelor de contencios administrativ, şi nu împiedicarea activităţii sale. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 12 septembrie 2006, pronunţată în Dosarul nr.10.529/1/2005 (2.537/2005), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, excepţie ridicată de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia judiciară civilă într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului împotriva sentinţei pronunţate într-o acţiune în contencios administrativ. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că reglementările legale anterioare privind contenciosul administrativ permiteau participarea procurorului la astfel de cauze, pe când textul criticat prevede, în mod expres, că cererile în contencios administrativ se soluţionează fără participarea reprezentantului Ministerului Public. Această normă prohibitivă încalcă atât prevederile art.131 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora, în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi

92

libertăţile cetăţenilor, cât şi ale art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este întemeiată, fiind încălcate prevederile art.131 alin.(1) din Constituţie şi ale art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă. Potrivit prevederilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. Avocatul Poporului consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este întemeiată. Se apreciază că ansamblul reglementărilor legale trebuie să asigure rolul constituţional al Ministerului Public de reprezentare a intereselor generale ale societăţii, de apărare a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Acest rol al său trebuie să se reflecte în activitatea judiciară chiar prin posibilitatea, oferită la nivel legislativ, de a participa la judecarea proceselor, în acord cu obiectivele stabilite de Constituţie. Astfel, Ministerului Public trebuie să i se asigure dreptul de a aprecia şi de a acţiona pentru realizarea obiectivelor menţionate de art.131 alin.(1) din Constituţie. Cum raporturile juridice conflictuale ce fac obiectul contenciosului administrativ depăşesc, în unele cazuri, interesul părţilor, intrând în sfera interesului public, Avocatul Poporului apreciază că participarea Ministerului Public în soluţionarea cererilor de contencios administrativ este pe deplin justificată. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, susţinerile părţii prezente, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele: Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie, ale art.1 alin.(2) şi ale art.2, 3, 10 şi 29 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie dispoziţiile art.IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.179 din 28 decembrie

93

2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.332/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.629 din 20 iulie 2006. în realitate, Curtea constată că prevederea criticată este un act modificator al art.1 alin.(9) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 şi, potrivit art.60 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.777 din 25 august 2004, "Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta". în consecinţă, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art.1 alin.(9) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.154 din 7 decembrie 2004. Totodată, Curtea reţine că, astfel cum rezultă din motivarea excepţiei, autorul acesteia critică numai teza întâi a art.1 alin.(9) din Legea nr.554/2004, text asupra căruia Curtea urmează a se pronunţa. Astfel, textul legal criticat are următorul cuprins: "(9) Cererile în contencios administrativ se soluţionează fără participarea reprezentantului Ministerului Public. [...]". Textul constituţional invocat în susţinerea excepţiei este cel al art.131 alin.(1) privind rolul Ministerului Public. Totodată, se consideră că sunt încălcate şi prevederile art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă. Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele: Dispoziţiile art.1 alin.(9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum au fost modificate prin prevederile art.IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005, consacră soluţia legislativă potrivit căreia cererile în contencios administrativ se soluţionează fără participarea reprezentantului Ministerului Public. Este o dispoziţie legală cu un caracter prohibitiv, care nu lasă posibilitatea procurorului de a participa la soluţionarea cererilor în contencios administrativ nici dacă ar aprecia-o ca fiind necesară pentru a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Curtea reţine că, în expunerea de motive a ordonanţei de urgenţă modificatoare, este făcută o singură referire cu privire la procuror, şi anume aceea că se urmăreşte restrângerea participării procurorului în litigiile civile. Or, Legea nr.554/2004 nu reglementează cadrul procesual al litigiilor civile, ci contenciosul administrativ, definit de art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 ca fiind activitatea de soluţionare, de către

94

instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Având în vedere faptul că rolul constituţional al Ministerului Public este acela de reprezentare a intereselor generale ale societăţii, de apărare a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, Curtea constată că ansamblul reglementărilor legale trebuie să garanteze şi să asigure dreptul Ministerului Public să îşi exercite acest rol. în activitatea judiciară, mai ales în domeniul contenciosului administrativ, unde întotdeauna o parte a procesului este o autoritate publică, premisa pentru îndeplinirea rolului constituţional al Ministerului Public este tocmai participarea în şedinţă a reprezentantului său. Astfel, prin participarea reprezentantului Ministerului Public se impune o garanţie în plus atât în sensul apărării ordinii de drept, a intereselor generale ale societăţii, cât şi în ideea apărării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, iar Ministerul Public are garantată posibilitatea de a-şi exercita în deplinătate rolul său constituţional. Curtea reţine că, în domeniul contenciosului administrativ, textul constituţional al art.131 alin.(1) nu poate fi circumscris numai la situaţiile prevăzute de art.1 alin.(4) şi (5) din Legea nr.554/2004, şi anume la acţiunile introduse direct de către Ministerul Public la instanţa de contencios administrativ competentă, întrucât ar rezulta că, în acest domeniu, rolul Ministerului Public ar fi limitat numai la cele două situaţii şi numai în aceste situaţii ar putea să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor, ceea ce, evident, este eronat. Astfel, Curtea constată că, în lipsa posibilităţii procurorului de a participa la judecarea cererilor în contencios administrativ, se produce o nepermisă restrângere a rolului său constituţional, iar cum printr-o lege nu se poate restrânge sfera de aplicabilitate a unui text constituţional, este evidentă neconstituţionalitatea dispoziţiilor art.1 alin.(9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Prevederile art.1 alin.(9) teza întâi din Legea nr.554/2004 apar cu atât mai neconstituţionale cu cât, potrivit dispoziţiilor art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă, procurorul poate pune concluzii în

95

orice proces civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Astfel, Curtea constată că este inadmisibil ca în cadrul litigiilor civile să se recunoască posibilitatea participării procurorului în anumite condiţii, iar în cele de contencios administrativ, unde Ministerul Public ar putea acţiona în mod eficient pentru îndeplinirea competenţelor prevăzute de art.131 alin.(1) din Constituţie, rolul acestuia să fie limitat numai la ipotezele stricte prevăzute de art.1 alin.(4) şi (5) din Legea nr.554/2004. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) şi al art.29 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia judiciară civilă în Dosarul nr.10.529/1/2005 (2.537/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art.1 alin.(9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt neconstituţionale. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului. Definitivă şi general obligatorie. Pronunţată în şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2007.

DECIZIA Nr.660 din 4 iulie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 Publicată în Monitorul Oficial nr.525 din 02.08.2007 Ioan Vida preşedinte Nicolae Cochinescu judecător Aspazia Cojocaru judecător Kozsokár Gábor judecător Petre Ninosu judecător Ion Predescu judecător Şerban Viorel Stănoiu judecător Antonia Constantin procuror Claudia Margareta Krupenschi magistrat asiastent Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr.38.222/2/2005 (nr.4.724/2005). Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 28 iunie 2007 şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată, când, în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 4 iulie 2007. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: Prin Încheierea din 23 ianuarie 2007, pronunţată în

96

Dosarul nr.38222/2/2005 (nr.4724/2005), Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Excepţia a fost ridicată într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ, în cadrul căreia Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.I pct.2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.134/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, excepţie ridicată de reclamantul Radu Ştefan Mazăre şi respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.8 din 5 ianuarie 2007. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal arată că, prin Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006, Curtea Constituţională a constatat că nu este admisibilă sesizarea sa cu o excepţie care să formeze obiectul unei acţiuni principale, o astfel de sesizare fiind contrară dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie. În acea speţă, sesizarea Curţii Constituţionale s-a făcut în conformitate cu dispoziţiile art.9 alin.(1) din Legea nr.554/2004. În aceste condiţii, dacă sesizarea Curţii Constituţionale cu o asemenea excepţie nu este conformă cu dispoziţiile constituţionale, rezultă, în opinia instanţei de judecată, că este pusă sub semnul întrebării constituţionalitatea întregului mecanism reglementat de art.9 din Legea contenciosului administrativ. Doar alineatul 4 al acestui articol ar putea, eventual, să fie considerat conform Constituţiei, întrucât conţine norme de procedură privind acordarea de despăgubiri în situaţia admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate într-un alt dosar. Totodată, dispoziţiile alin.(3) al art.9 apar ca neconstituţionale şi sub aspectul încălcării dreptului la apărare, reglementat de art.24 din Constituţie. Aceasta, deoarece din texul legal menţionat rezultă că, în cazul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă, instanţa de contencios administrativ respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond, fără a mai repune cauza pe rol şi fără a mai cita părţile, deci fără a mai judeca, practic, fondul cauzei. În ceea ce priveşte legătura textului legal criticat cu fondul cauzei, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal precizează că art.9 constituie însuşi temeiul acţiunii, astfel încât

97

soluţionarea cererii depinde în mod direct de dispoziţiile acestui articol. Potrivit dispoziţiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 este neîntemeiată. În opinia acestuia, scopul normei criticate este de a asigura posibilitatea sesizării Curţii Constituţionale. În situaţia în care instanţa de contencios constituţional respinge excepţia de neconstituţionalitate, persoana vătămată are posibilitatea de a formula o acţiune în justiţie, în condiţiile Legii nr.554/2004, împotriva autorităţii administraţiei publice, în cazul în care consideră că aceasta a emis actul administrativ cu încălcarea respectivei ordonanţe, textul vizând o problemă de contencios administrativ propriu- zisă, precum şi o problemă de contencios constituţional referitoare la ordonanţa contestată. Menţionează, de asemenea, că, prin Decizia nr.894/2006, Curtea Constituţională a mai examinat constituţionalitatea dispoziţiilor art.9 din Legea nr.554/2004, constatând, pentru argumentele acolo arătate, că acestea nu afectează liberul acces la justiţie, consacrat de art.21 din Constituţie. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt constituţionale. Susţine, în acest sens, că textul legal criticat nu contravine art.24 din Legea fundamentală, consacrat dreptului la apărare, fiind, totodată, în concordanţă şi cu prevederile constituţionale ale art.126 alin.(6) teza finală, care stabilesc că „instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” În plus, arată că, prin Decizia nr.894/2006, Curtea Constituţională a statuat că textul criticat nu reprezintă un obstacol în calea examinării şi soluţionării efective de către instanţă a acţiunii în contencios administrativ. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la

98

prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele: Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie, precum şi ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 şi 29 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut: Art. 9 - Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului: “(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.” În motivarea excepţiei, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal susţine, pe de o parte, că textul legal criticat este contrar prevederilor constituţionale ale art.146 lit.d), care prevăd atribuţia Curţii Constituţionale de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, iar, pe de altă parte, încalcă dreptul la apărare, consacrat de art.24 din Legea fundamentală. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele: Prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii

99

unor ordonanţe sau dispoziţii din acestea, în baza art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, reţinând că sesizarea Curţii este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie şi ale art.29 alin.(1) şi (6) din Legea nr.47/1992. În acest sens sunt Decizia nr.761 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr.5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr.66 din 25 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.114 din 15 februarie 2007, Decizia nr.174 din 6 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr.342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.308 din 9 mai 2007. Respingând ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.I pct.2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.134/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, Curtea a reţinut, prin Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006 - pronunţată în acelaşi dosar al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal -, că „excepţia de neconstituţionalitate constituie una dintre căile prin care Curtea Constituţională este sesizată în vederea exercitării controlului a posteriori asupra constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor”.(…) În cadrul procesului judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură prin care, partea care le ridică, instanţa de judecată din oficiu sau procurorul urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. În aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă. Aşa se şi explică prevederea cuprinsă în art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, în conformitate cu care, «pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă». Aşadar, excepţia de neconstituţionalitate nu poate forma obiectul unei acţiuni principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluţionare, şi nici în faţa Curţii Constituţionale.” În aceeaşi ordine de

100

idei, Curtea constată că, în conformitate cu prevederile art.126 alin.(6) teza a doua din Constituţie, „Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”. Totodată, potrivit art.146 lit.d) teza întâi din Constituţie, Curtea Constituţională „hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial”. Această din urmă dispoziţie constituţională a fost dezvoltată în legea organică a Curţii Constituţionale, care, la art.29, prevede următoarele: „(1)„Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepţia poate fi ridicată la cererea unei dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale. (4) (…) (5) Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă. (6) Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin.(1), (2) şi (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.(...)” Din textele menţionate rezultă că soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate a unei legi sau a unei ordonanţe, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, reprezintă o formă de control al constituţionalităţii care se derulează a posteriori. Atât art.146 lit.d) din Constituţie, cât şi art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992 se referă la excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în faţa „instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial”, „în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia”. Excepţia trebuie să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare „care are legătură cu soluţionarea cauzei”. Se deduce că posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate presupune existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar soluţionarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a unei

101

excepţii care are legătură cu cauza. Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa mai sus indicată, prin care Curtea Constituţională, respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate, a statuat că legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art.9 se interpretează în sensul că persoana vătămată într- un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus. Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii. În ceea ce priveşte teza a doua a alin.(3) al art.9 din legea criticată - „În caz contrar, instanţa respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond”-, Curtea constată că textul nu prezintă elemente de neconstituţionalitate, însă, se impune ca soluţia legislativă să fie reexaminată de către legiuitor, cu prilejul punerii de acord a întregului mecanism al art.9 cu decizia de faţă. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) şi al art.29 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă. Excepţia a fost invocată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr.38.222/2/2005 (nr.4.724/2005). Definitivă şi general

102

obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului. Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 iulie 2007.

DECIZIA Nr.797 din 27 septembrie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 Publicată în Monitorul Oficial nr.707 din 19.10.2007 Ioan Vida - preşedinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător Puskás Valentin Zoltán - judecător Augustin Zegrean - judecător Ion Tiucă - procuror Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie ridicată de Mihaela Florea în Dosarul nr.3.791/109/2006 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal. La apelul nominal răspund autorul excepţiei prin avocat Ilie Stan, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, şi partea Inspectoratul de Stat în Construcţii, prin consilier juridic Ada Marinescu, cu delegaţie depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Cauza fiind în stare de judecată, apărătorul autorului excepţiei solicită admiterea acesteia, susţinând, în esenţă, că dispoziţiile art.7 alin.(3) şi (7) din Legea nr.554/2004 contravin prevederilor art.16 alin.(1) şi ale art.21 din Constituţie. În acest sens, arată că tratamentul juridic aplicat terţilor în ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ unilateral este identic cu cel aplicabil destinatarului acelui act, în condiţiile în care cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, ceea ce determină instituirea unei discriminări negative a categoriei terţilor şi blochează accesul lor liber la justiţie. Apreciază că, în condiţiile în care instanţa de judecată respinge ca tardiv introdusă o astfel de acţiune judecătorească formulată de un terţ păgubit peste termenul de 6 luni prevăzut de textele de lege criticate, acestea sunt neconstituţionale. Reprezentantul părţii Inspectoratul de Stat în Construcţii solicită respingerea excepţiei ca neîntemeiată, invocând, în acest sens, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie. Reprezentantul Ministerului Public pune

103

concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că aceasta este soluţia pronunţată în mod constant de Curtea Constituţională în materie, şi care se impune a fi menţinută şi în prezenta cauză, în lipsa unor elemente noi de natură a justifica schimbarea acesteia. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: Prin Încheierea din 23 martie 2007, pronunţată în Dosarul nr.3.791/109/2006, Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Excepţia a fost ridicată de Mihaela Florea într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care s-a respins o acţiune în anulare a unei autorizaţii de construire. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale menţionate sunt în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art.16 şi ale art.21, privind egalitatea în drepturi, respectiv liberul acces la justiţie. Făcând referire la datele concrete din speţa în care are calitatea de reclamant, autorul arată că textele sunt „cel puţin” ambigue şi neconstituţionale în măsura în care interpretarea dată de instanţa de judecată învestită cu soluţionarea litigiului pe fond este în sensul respingerii unei plângeri prealabile ca tardiv introdusă, şi aceasta în condiţiile în care – aşa cum e cazul de faţă - prescripţia dreptului la acţiune a început să curgă înainte ca dreptul la acţiune să se fi născut în mod efectiv. În aceste condiţii, persoana vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept poate să ia cunoştinţă de existenţa respectivului act la o dată ulterioară termenului prevăzut de art.7 alin.(3) şi (7) din Legea nr.554/2004. Menţionează că actul administrativ vătămător, nefiind supus vreunei forme de publicitate, i-a fost adus la cunoştinţă „abia după ce intimata a început să demareze lucrările de construcţie în baza lui”. Astfel, autorizaţia de construire, având o valabilitate mai mare decât termenul de prescripţie prevăzut de art.7 din Legea nr.554/2004, permite beneficiarului său să demareze lucrările după ce, în prealabil, a aşteptat să treacă cele 6 luni în care terţii vătămaţi ar putea ataca actul. Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul netemeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate. Textele de lege criticate nu conţin norme de natură să creeze un regim discriminatoriu pentru unele sau altele dintre subiectele de drept care sunt obligate să parcurgă

104

procedura prealabilă, termenul de prescripţie de 6 luni de la data emiterii actului fiind aplicabil tuturor acestor subiecte de drept, potrivit principiului egalităţii în drepturi, consacrat de art.16 din Constituţie. De asemenea, nu se poate reţine pretinsa contradicţie faţă de prevederile art.21 din Legea fundamentală, deoarece procedura prealabilă prevăzută de legea contenciosului administrativ nu este o jurisdicţie specială administrativă, iar parcurgerea ei într-un termen de prescripţie nu afectează în nici un fel accesul persoanei vătămate la justiţie. În plus, dispoziţiile legale criticate sunt în acord cu normele constituţionale ale art.52, care consacră exercitarea dreptului persoanei vătămate printr-un act administrativ în condiţiile şi limitele stabilite prin legea organică. Potrivit dispoziţiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. Guvernul, în punctul său de vedere, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Textele de lege criticate nu contravin dreptului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, deoarece aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul administrativ. În plus, prevederile criticate sunt în concordanţă cu dispoziţiile art.126 alin.(2) din Legea fundamentală, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se stabilesc de lege. Or, prin Decizia Plenului nr.I din 8 februarie 1994, Curtea Constituţională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale. Principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, dar numai în formele şi în modalităţile instituite de lege. Totodată, se arată în punctul de vedere că textele de lege criticate au mai fost examinate prin raportare la aceleaşi prevederi din Constituţie, de exemplu Decizia nr.569 din 9 septembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Astfel, dispoziţiile art.7 alin.(3) şi (7) din Legea nr.554/2004 nu sunt de natură să îngrădească accesul liber al părţilor la instanţă, iar normele pe care le conţin se aplică tuturor celor aflaţi în ipoteza acestora, fără nicio

105

discriminare pe considerente arbitrare. Mai mult, textele legale criticate sunt în deplină concordanţă cu prevederile art.126 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele: Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie, precum şi ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 şi 29 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut: - Art.7 - Procedura prealabilă: „(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin.(7). (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin.(1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.” În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că textele legale criticate încalcă prevederile constituţionale ale art.16 – „Egalitatea în drepturi” şi ale art.21 – „Accesul liber la justiţie”. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată următoarele: Dispoziţiile art.7 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 prevăd dreptul persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoştinţă de existenţa actului, pe orice cale, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin.(7) al aceluiaşi articol. Examinând critica

106

de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004 faţă de prevederile art.16 şi ale art.21 din Constituţie, Curtea constată că este neîntemeiată. Aceasta deoarece textul de lege menţionat, prin însăşi conţinutul său normativ, garantează, în condiţii identice, accesul liber la justiţie al oricărei persoane vătămate printr-un act administrativ, cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Analizând, însă, prevederile art.7 alin.(7) din aceeaşi lege, Curtea constată că susţinerile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului liberului acces la justiţie sunt întemeiate, urmând a admite excepţia de neconstituţionalitate. Potrivit acestor dispoziţii legale, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului – termen prevăzut de alin.(1) al art.7 – dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de prescripţie. Curtea constată că dispoziţiile art.7 alin.(7) din Legea nr.554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însăşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terţii – persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim - se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art.7 alin.(7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 condiţionează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesul la instanţă al acestor categorii de persoane este practic blocat. Instanţa de judecată va respinge cererea ca tardiv introdusă, în condiţiile în care reclamantul a luat cunoştinţă de existenţa actului ulterior prescrierii termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art.21

107

din Constituţie, "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime". Este adevărat că, potrivit art.126 alin.(2) din Constituţie, legiuitorul are competenţa de a stabili procedura de judecată, iar în considerarea unor situaţii deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, însă norma constituţională menţionată nu justifică reglementarea unor prevederi legale care să aibă ca efect încălcarea unui drept. De altfel, în acest sens s-a pronunţat constant Curtea Europeană a Drepturilor Omului, de exemplu în cauza Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra Germaniei, 2001, precum şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr.189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.307 din 5 aprilie 2006. Totodată, Curtea constată că, prin Legea nr.262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.510 din 30 iulie 2007, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 a fost modificată şi completată, unele dintre aceste modificări vizând, spre exemplu, dispoziţiile art.11 referitoare la termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Astfel, dacă în vechea redactare, aceste dispoziţii prevedeau, la alin.(2), că, pentru motive temeinice, cererile pot fi introduse şi peste termenul de 6 luni stabilit la alin.(1), dar nu mai târziu un an de la data emiterii actului, în noua redactare, urmare a modificărilor menţionate, textul de lege prevede ca limită a termenului de introducere a cererii termenul de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aşa fiind, Curtea constată că, în cazul termenelor legale pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, legiuitorul a intervenit pentru a corecta reglementările anterioare, urmând însă, ca şi în cazul termenelor legale specifice procedurii prealabile, prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004, să procedeze în acelaşi sens, pentru îndepărtarea viciului de constituţionalitate şi armonizarea prevederilor legii în ansamblul său. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) şi al art.29 din Legea nr.47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art.7 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie ridicată de Mihaela Florea în Dosarul nr.3.791/109/2006 al Curţii de Apel Piteşti

108

- Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe, şi constată că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului. Pronunţată în şedinţa publică din data de 27 septembrie 2007.

109