1

Produs de © Comisia Europeană (DG Mediu) Martie 2008

Directiva-cadru privind apa stabilește un cadru juridic pentru protejarea și restabilirea purității apei în întreaga Europă și pentru garantarea utilizării acesteia pe termen lung și în mod sustenabil. (Titlul oficial al acesteia este Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei.)

Directiva introduce o abordare inovatoare a gestionării apei, bazată pe bazinele hidrografice (unități naturale geografice și hidrologice) și prevede termene limită precise pentru atingerea de către statele membre obiectivului de protejare a ecosistemelor acvatice. Directiva se aplică apelor interioare de suprafață, apelor de tranziție, apelor costiere și apelor subterane, și stabilește principii inovatoare în materie de gestionare a apei, inclusiv participarea publicului la activitățile de planificare, precum și abordări economice, cum ar fi recuperarea costurilor serviciilor de utilizare a apei.

Articolul 9 din directivă prevede recuperarea costurilor serviciilor de utilizare a apei. Articolul 5 prevede analiza economică a utilizării apei, iar în anexa III sunt enumerate elementele pe care statele membre trebuie să le includă în această analiză. În 2000, Comisia Europeană a publicat Comunicarea privind politicile de tarifare a apei menite să sporească sustenabilitatea resurselor de apă, în care stabilește agenda implementării articolului 9 din directivă.

Nota privind apa nr. 5 Economia în cadrul politicii din domeniul apei: Valoarea apelor Europei

Note privind apa referitoare la implementarea directivei-cadru privind apa

Directiva-cadru privind apa introduce principii și metode economice pentru gestionarea apelor europene. Într-adevăr, pentru prima dată legislația europeană privind apa integrează în mod explicit aspectele economice printre măsurile pe care le prevede. Pentru multe state membre, trimiterea din directivă la dimensiunea economică a condus la o nouă abordare a gestionării apei.

Directiva-cadru privind apa introduce două principii economice esențiale. În primul rând, se prevede ca utilizatorii de apă - precum sectoarele industriale, fermierii și gospodăriile - să suporte costurile aferente serviciilor de utilizare a apei de care beneficiază. În al doilea rând, directiva cere statelor membre să utilizeze analiza economică la evaluarea resurselor lor de apă (și anume, în ceea ce privește caracterizarea) și să evalueze alternativele atât din perspectiva raportului cost-eficiență, cât și din cea a raportului costuri-beneficii.

Recuperarea costurilor

Una dintre inovațiile esențiale aduse de directivă este faptul că prevede, pentru furnizarea serviciilor de utilizare a apei - precum alimentarea cu apă potabilă, irigarea în agricultură, bazinele pentru hidroenergie și instalațiile de tratare a apelor reziduale - tarife care să reflecte costurile de furnizare a serviciilor oferite.

În temeiul directivei, recuperarea costurilor se referă la mai multe elemente. Prețurile pe care utilizatorii le plătesc pentru apă ar trebui să acopere costurile operaționale și de întreținere aferente alimentării cu apă și tratării acesteia, precum și costurile aferente investițiilor în infrastructură. Directiva merge mai departe și cere ca prețurile plătite de utilizatori să acopere, de asemenea, costurile de mediu și cele pentru resurse. Este vorba despre o etapă esențială în procesul de implementare a principiului conform căruia poluatorii și utilizatorii ar trebui să plătească pentru resursele naturale utilizate și pentru daunele provocate.

În costurile de mediu se includ, printre altele, daunele provocate ecosistemelor, precum poluarea care dăunează peștilor și vieții sălbatice din râuri. Captarea apei pentru consumul uman are repercusiuni, precum scăderea nivelurilor apei din râuri și lacuri, ceea ce poate duce la deteriorarea ecosistemelor. Deși aceste costuri nu apar în bilanțurile financiare, ele pot fi măsurate (a se vedea caseta referitoare la instrumentele economice).

Atunci când o resursă de apă este parțial sau în totalitate epuizată și, prin urmare, cantitatea de apă disponibilă pentru alți utilizatori este mai redusă, costul resursei respective crește. Recuperarea acestor costuri pentru resurse este deosebit de importantă, mai ales în districtele hidrografice unde cantitatea de apă este redusă (a se vedea caseta referitoare la deficitul de apă).

Întreținerea este necesară: depuneri de grăsime și ulei într-o canalizare din Marea Britanie

2 Produs de © Comisia Europeană (DG Mediu) Martie 2008

Instrumente de analiză economică

Statele membre pot utiliza o serie de metode și de instrumente economice pentru a implementa directiva. Printre principalele instrumente se numără următoarele:

Estimarea costurilor și beneficiilor Analiza economică depinde de estimarea costurilor și beneficiilor. Multe dintre acestea se pot calcula ușor. De exemplu, costurile de întreținere ale sistemelor curente de alimentare cu apă și costurile pentru investiții aferente noilor sisteme de alimentare cu apă sau de tratare a apelor reziduale. O analiză economică completă ar trebui, de asemenea, să estimeze beneficiile directe, precum reducerile costurilor pentru tratarea apei potabile în aval atunci când nivelul poluării râului este mai redus. Beneficiile indirecte datorate faptului că apele costiere mai curate duc la creșterea turismului ar trebui, de asemenea, luate în considerare.

Alte beneficii ale apei curate sunt mai dificil de măsurat. Pescarii amatori vor avea de câștigat dacă sănătatea râului se îmbunătățește și crește cantitatea de pește. Localnicii se vor bucura de râuri necontaminate, cu ecosisteme sănătoase. În Europa, mulți cetățeni vor aprecia îmbunătățirile în materie de sănătate a apei, realizate în bazinul Dunării, al Rinului și al altor fluvii europene majore. Metodele de evaluare oferă modalități de estimare a acestor beneficii și a costurilor aferente soluționării problemelor din domeniul apei. Printre aceste metode se numără studii privind „dorința de a plăti” pentru mediu. Unele state membre au luat măsuri pentru a introduce aceste metode în analiza economică pe care o realizează în sprijinul deciziilor privind gestionarea apei.

Analiza cost-eficacitate vizează costurile aferente unor acțiuni alternative prin care se realizează un obiectiv specific, oferind posibilitatea de a alege soluția cea mai puțin costisitoare.

Analiza costuri-beneficii compară costurile și beneficiile globale ale unei inițiative. Această analiză poate fi valorificată în cadrul deciziilor luate în temeiul directivei, cum ar fi testul „disproporționalității” descris într-o casetă separată.

Informații suplimentare cu privire la aceste metode sunt disponibile în Ghidul nr. 1 privind Economia și mediul pentru directiva-cadru privind apa. Un studiu din 2007 intitulat „Costs and benefits relating to the implementation of the Water Framework Directive, with special focus on agriculture” (Costuri și beneficii legate de implementarea directivei-cadru privind apa, cu referire în special la agricultură) analizează experiențele statelor membre în materie de estimare a costurilor și beneficiilor totale ale implementării directivei.

Primele etape

După cum arată aceste exemple, responsabilitatea recuperării costurilor le revine statelor membre, care pot realiza acest lucru dând dovadă de flexibilitate, în funcție de condițiile naturale.

Pentru toate statele membre, crearea mecanismelor de recuperare a costurilor începe cu o analiză economică eficientă a utilizărilor curente ale apei și a presiunilor și efectelor caracteristice fiecărui district hidrografic. Cu ocazia prezentării de către statele membre a rapoartelor pentru 2005 privind caracteristicile districtelor hidrografice ale acestora, s-a dovedit că multe state membre nu au furnizat informații economice complete, în special cu privire la utilizatorii din sectoarele agricol și industrial și la costurile resurselor și de mediu aferente serviciilor de utilizare a apei. Rezultatele arată că în multe state membre gospodăriile plătesc mare parte din costurile necesare pentru alimentarea cu apă.

Majoritatea statelor membre mai au încă multe de făcut pentru a introduce politicile de stabilire a prețului apei până la termenul limită prevăzut pentru 2010.

Pentru a implementa pe deplin aceste principii, este necesar ca statele membre să țină cont de toate activitățile care utilizează resurse de apă. Recuperarea costurilor din numai câteva activități nu garantează utilizarea sustenabilă a apei. Sistemele de apă colective și, de asemenea, fabricile și exploatațiile agricole individuale care pompează apă subterană contribuie în mod adecvat la aceste costuri.

Directiva prevede, de asemenea, că stabilirea prețului apei trebuie să încurajeze utilizarea eficientă a resurselor de apă Dacă utilizatorii plătesc costurile reale aferente apei pe care o folosesc, cu siguranță că vor o vor risipi mai puțin. Acest fapt va avea ca rezultat eficiența economică, reducerea poverii administrative a autorităților publice și, totodată, îmbunătățirea mediului.

Statele membre au început deja să introducă această abordare. În Regatul Unit, multe gospodării nu dispun de apometre, iar plățile pentru consumul de apă nu au nicio legătură cu nivelul de utilizare. Strategia guvernamentală din 2008 pentru Anglia prevede creșterea numărului de apometre pentru a promova utilizarea eficientă a apei. Aceasta este una dintre măsurile luate pentru a garanta disponibilitatea unei cantități suficiente de apă, în contextul viitor al creșterii populației și al schimbărilor climatice. În Franța, sistemele de irigare trebuie să fie echipate cu apometre atunci când depășesc pragurile de captare. În perioada 2000-2003, numărul sistemelor de irigare echipate corespunzător a crescut de la 54% la 71%, reprezentând 85% din suprafața totală irigată. Portugalia a crescut prețul apei pentru consumatorii din sectoarele agricol și industrial pentru a combate deficitul de apă.

3 Produs de © Comisia Europeană (DG Mediu) Martie 2008

Obiectivul general al directivei-cadru privind apa este atingerea „stării ecologice bune” a tuturor corpurilor de apă până în 2015. În anumite condiții, statelor membre li se permite să prelungească acest termen pentru anumite corpuri de apă dacă realizarea obiectivelor până în 2015 ar determina „costuri disproporționate”. Statele membre pot, de asemenea, să opteze pentru stabilirea unui obiectiv mai puțin strict în ceea ce privește un anumit corp de apă, dacă „starea ecologică bună” determină „costuri disproporționate” sau dacă este nerealizabilă din punct de vedere tehnic. Derogările trebuie să respecte criterii stricte, inclusiv testul „disproporționalității”.

Potrivit directivei, acest test se utilizează și în cazul altor decizii privind gestionarea apei, precum desemnarea corpurilor de apă artificiale sau puternic modificate (a se vedea Nota privind apa nr. 4 pe această temă)

Evaluarea „disproporționalității” este o comparație între costuri și beneficii atât din punct de vedere calitativ, cât și cantitativ. În general, s-a convenit că, pentru a trece testul, costurile trebuie să depășească beneficiile cu o marjă semnificativă.

Proporționarea costurilor și beneficiilor

Deficitul de apă și seceta reprezintă un motiv tot mai serios de îngrijorare în întreaga Europă.

În mod tipic, regiunile mediteraneene se confruntă cu problemele cele mai acute, însă acestea sunt resimțite, totuși, în întreaga Europă. O perioadă importantă de secetă a afectat în 2005 chiar și țări nordice, ca Danemarca.

Deficitul de apă - situația în care cererea depășește nivelul de utilizare sustenabilă - afectează peste 10% din populația UE și aproape 20% din teritoriul acesteia. În schimb, perioadele de secetă sunt provocate de scăderea temporară a resurselor de apă din cauza reducerii precipitațiilor. Numărul perioadelor de secetă a crescut în ultimii 30 de ani, iar în 2003 acestea au afectat peste 100 de milioane de oameni din toată Europa.

Se preconizează că schimbările climatice vor amplifica deficitul de apă perioadele de secetă în anii următori.

În 2007, Comisia Europeană a făcut apel la realizarea unor acțiuni comune pentru a soluționa problema pe care o reprezintă deficitul de apă și seceta în Uniunea Europeană. Comisia a subliniat faptul că politicile ineficiente de stabilire a prețurilor apei au contribuit la gestionarea incorectă a resurselor de apă în multe regiuni.

În recomandările sale, Comisia a subliniat necesitatea implementării complete a directivei-cadru privind apa și a unor mai bune politici de stabilire a prețurilor care să integreze principiul potrivit căruia „utilizatorul plătește”, ceea ce va încuraja utilizarea eficientă a apei și va pune capăt pierderilor inutile.

Politici de stabilire a prețului apei pentru a soluționa problema deficitului de apă și a secetei

De obicei, disponibilitatea de a plăti pentru ape de scăldat și plaje curate este

4 Produs de © Comisia Europeană (DG Mediu) RO - ISBN 978-92-79-14800-2

Nevoia de analize solide

În temeiul directivei, analiza economică stă și la baza eforturilor statelor membre de a elabora planuri de management al districtelor hidrografice pentru râurile de pe teritoriile lor. Aceste planuri de management - care trebuie finalizate până în 2009 - vor juca un rol esențial în asigurarea înaltei calități a apelor europene până în 2015.

În vederea elaborării planurilor de management al districtelor hidrografice, va fi necesar ca statele membre să estimeze costurile necesare pentru a implementa diferite măsuri posibile. Statele membre vor utiliza aceste estimări pentru a identifica setul de măsuri cel mai eficient din punct de vedere al costurilor care poate duce la îmbunătățirea sănătății corpurilor de apă de pe teritoriul lor, astfel încât să poată atinge cel puțin „starea ecologică bună” a acestora. În ceea ce privește contaminarea chimică, va fi necesar ca toate corpurile de apă să atingă această stare. Corpurile de apă de suprafață vor trebui să asigure sănătatea ecosistemelor lor, iar în ceea ce privește apa subterană, importantă este, în mod special, sustenabilitatea resurselor. (Pentru informații suplimentare cu privire la aceste obiective, a se vedea Notele privind apa nr. 2 și nr. 3 referitoare la apele de suprafață și, respectiv, la apele subterane).

Statele membre pot alege dintr-o gamă largă de măsuri care să le permită realizarea acestor obiective. Ele pot să inițieze noi proiecte de investiții, să implementeze noi reglementări, să creeze instrumente economice și să negocieze acorduri cu poluatorii. Unele măsuri pot atrage după sine investiții costisitoare. Analiza economică prin care se evaluează raportul cost‑eficacitate al măsurilor alternative va fi esențială pentru a garanta că fondurile sunt bine cheltuite. Costurile globale aferente implementării directivei pot fi reduse în mare parte dacă statele membre țin cont pe deplin de această abordare.

Statelor membre li se va permite să amâne realizarea obiectivului stabilit pentru 2015 sau să reducă rigoarea acestuia, în cazul în care pot justifica - pe baza unor criterii stricte - faptul că atingerea obiectivului în privința unui anumit corp de apă ar urma să atragă după sine costuri disproporționate. Toate acestea sunt descrise în caseta de la pagina 3.

Va fi necesar ca statele membre să realizeze estimări cu privire la oferta și cererea de apă pe termen lung, pe baza unor scenarii privind populația și situația economică din viitor în contextul fiecărui district hidrografic. Aceste scenarii vor fi importante pentru a identifica schimbările de presiune preconizate - cauzate de creșterea populației și de modificările producției agricole - și efectele estimate ale schimbărilor climatice asupra condițiilor hidrografice din viitor.

În rapoartele prezentate în 2005, numai câteva state membre au prezentat scenarii detaliate cu privire la viitor. Țările de Jos au elaborat, de exemplu, estimări cu privire la creșterea populației și la situația principalelor sectoare din agricultură și industrie până în 2015 pentru o serie de districte hidrografice, inclusiv delta Rinului, care cuprind o serie de orașe mari, cum ar fi Amsterdam.

Pentru a afla mai multe despre directiva-cadru privind apa și despre apele europene, a se vedea Sistemul de informare privind apa pentru Europa (WISE) pe site-ul http://water.europa.eu. De asemenea, informații suplimentare se găsesc pe paginile de internet ale Comisiei Europene privind protecția apei, care au link-uri către WISE: a se vedea http://ec.europa.eu/environment/water/index_en.htm. Paginile Comisiei conțin link-uri la site-urile statelor membre și la ghiduri. Ghidul nr. 1 descrie utilizarea economiei în contextul directivei.

Valoarea apelor Europei

Directiva menționează unele elemente de analiză economică. Pentru a garanta utilitatea acestei analize, este necesar ca statele membre să o includă printre analizele științifice și tehnice pe care trebuie să le efectueze. Rezultatele unei analize economice trebuie să fie prezentate clar pentru a permite dezbaterea publică și pentru a garanta că sunt luate în considerare toate efectele pertinente asupra unui anumit district hidrologic.

Directiva-cadru privind apa introduce metode economice pentru a îmbunătăți calitatea apei și, totodată, rămâne concentrată asupra noțiunii mai vaste și adesea imponderabile de „valoare a apei”. În preambul se prevede că „apa nu este un bun comercial oarecare, ci un patrimoniu, care trebuie protejat, apărat și tratat ca atare”.