MANAGEMENT STRATEGIC ÎN SECTORUL PUBLIC

2015

1

CUPRINS

CAPITOLUL 1. CONCEPŢIA MANAGERIALĂ ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ1.1. Sectorul public-o necesară delimitare1.2. Managementul public. Concept. Definiţii

1.2.1. Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului

1.2.2.Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România1.3. Administraţia publică vis-à-vis de managementul publicCAPITOLUL2. ROLUL ŞI IMPORTANŢA PLANIFICĂRII ŞI MANAGEMENTULUI STRATEGIC ÎN ORGANIZAŢIILE PUBLICE2.1. Scurtă analiză a conceptului de management strategic2.2. Abordarea strategică în organizaţiile publice2.3. Planificarea şi managementul strategicCAPITOLUL 3 REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN CONTEXTUL INTEGRĂRII EUROPENE3.1. Consideraţii generale3.2. Reforma funcţiei publice 3.2.1. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici 3.2.2. Formarea profesională a funcţionarilor publici 3.2.3. Managerul public din România- vector important în procesul schimbărilor administrative3.3. Cultura şi practica evaluării în administraţia publică românească 3.3.1. Nivelul de înţelegere al conceptului de evaluare în administraţia publică românească şi în cadrul societăţii civile 3.3.2. Posibile direcţii de dezvoltare a practicii evaluării în administraţia publică româneascăCAPITOLUL 4. STRATEGIA DE REFORMĂ ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ4.1. Necesitatea reformei4.2. Principiile care stau la baza elaborării strategiei de reformă în administraţia publică4.3. Scopul şi obiectivele generale ale strategiei de reformă4.4. Strategia de dezvoltare a administraţiei publice locale4.5. Strategia de reformă bugetară, întărirea managementul financiar, a controlului intern şi a auditului4.6. Strategia de dezvoltare a unei administraţii orientate către cetăţean4.7. Strategia de dezvoltare a funcţiei publice4.8. Strategia privind modernizarea şi dezvoltarea serviciilor publice de gospodărie comunalăCAPITOLUL 5. DEZVOLTAREA LOCALĂ5.1. Modele sistemice ale dezvoltării locale5.2. Descentralizarea – cadru juridic necesar realizării strategiei de dezvoltare la nivelul colectivităţilor teritoriale 5.2.1 Cndiţiile juridice esenţiale ale noţiunii de colectivitate locală 5.2.2 Mecanismul de repartiţie a puterii între stat şi celelalte entităţi publice de repartiţie a puterii5.3. Relaţiile stat - colectivităţi teritoriale în căutarea unui nou echilibru 5.3.1. Obiective şi principii 5.3.2. Competenţele colectivităţilor locale în ceea ce priveşte intervenţia economicăCAPITOLUL 6 POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA6.1. Guvernanţa modernă a sectorului public: provocări pentru România 6.1.1. Planificarea strategică 6.1.2. Provocările reformelor 6.1.3. Planificarea strategică în cadrul ministerelor şi al altor agenţii6.2. Rolul ministerelor în procesul politicilor: elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor

6.2.1. Descriere generală 6.2.2. Funcţiile ministerelor în procesul de executare a politicilor

2

CAPITOLUL 1CONCEPŢIA MANAGERIALĂ ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1.1. Sectorul public-o necesară delimitare O preocupare importantă, regăsită atât la teoreticieni, cât şi la practicieni din economie, este delimitarea clară a conţinutului sectorului public. Varietatea de înţelesuri a expresiei „sector public" are ca obiectiv distincţia între sectorul public şi cel privat. Acest fapt conduce la analiza conceptelor public şi privat, care presupune întrebări de natură semantică, dar şi conceptuală6. Utilizând drept criteriu de bază proprietatea, în sens larg, sectorul public reprezintă „ansamblul de întreprinderi publice şi ale administraţiilor publice" sau, într-un sens mai restrâns, „ansamblu de întreprinderi în care statul exercită o influenţă preponderentă” O definiţie corespunzătoare o datorăm lui J.K. Galbraith, conform căruia sectorul public este sectorul care dispune de mijloacele şi instrumentele politice pentru a controla societatea prin producţie, preţuri, finanţe şi administraţie publicăţ”. Conceptul de sector public aparţine, în consecinţă, sferei interdisciplinari-tăţii, iar utilizarea lui în sensuri mai restrânse foloseşte la realizarea unor anumite analize şi studii sociale sectoriale. De exemplu, în ştiinţa administrativă, prin sector public se înţelege „ totalitatea funcţionarilor din serviciile şi instituţiile publice”.

O reflectare a modului tradiţional de abordare a sectorului public în administraţia publică o regăsim în definiţia acestuia ca „activitate guvernamentală şi consecinţele ei”. Această definiţie se concentrează mai mult asupra aspectelor legislative şi legitimităţii autorităţii decât asupra bugetarii şi alocaţiilor bugetare. O abordare cuprinzătoare, agreată pentru ţările în tranziţie, găsim, în Allen şi Tommasi. În accepţiunea acestora, sectorul public include, pe lângă ceea ce aceştia înţeleg prin guvern definit ca “un grup de entităţi care, pe lângă îndeplinirea responsabilităţilor lor politice şi rolului lor în reglementarea economică şi socială, furnizează servicii publice de consum individual sau colectiv şi redistribuie veniturile şi bogăţia”, corporaţii financiare şi nonfinanciare şi cvasi-corporaţii aflate în posesia sau sub controlul guvernului. O cvasicorporaţie este o instituţie guvernamentală angajată în activităţi care: taxează ceea ce emite; este operată şi administrată într-un mod similar cu o companie din sectorul privat; are un set de conturi care permit ca surplusurile operative, economiile, patrimoniul şi obligaţiile sale să fie identificabile şi măsurabile separat. Tendinţa actuală este ca, într-o economie de piaţă, întreprinderile publice să fie orientate spre comercializare şi, atunci când este posibil, să producă profit. Pentru aceasta, ele trebuie să aibă autonomie de administrare şi o structură corporatistă. Astfel, cheltuielile şi veniturile lor nu pot fi supuse aceloraşi mecanisme de aprobare ca bugetul naţional, care trebuie să acopere numai tranzacţiile financiare ale acestor întreprinderi cu guvernul şi nu pe cele cu restul economiei. În economiile cu planificare centralizată, linia de demarcaţie dintre activităţile - îndeprinderilor publice şi activităţile guvernului este neclară, dat fiind că întreprinderile aflate în posesia statului sunt adesea implicate în furnizarea unor servicii sociale. Succintele prezentări ale conceptului de sector public ne conduc la sublinierea că există mai multe distincţii între public şi privat, în funcţie de acestea obţinându-se entităţi diferite.

Depăşind sfera conceptuală a sectorului public, din perspectiva managementului acestuia, în studiile de specialitate sunt formulate câteva probleme:

Cum determinăm optimum-ul autorităţii guvernamentale în societate?Ce proporţie din resursele totale ale societăţii ar trebui lăsată la dispoziţia guvernului pentru consum social şi investiţie?Cât de mare ar trebui să fie bugetul guvernamental? Sau cât ar trebui să genereze venit privat fără influenţa guvernamentală?Cât din bunurile şi serviciile publice sunt produse de sectorul public?

3

Cât din forţa de muncă este utilizată în organisme publice?Cât din mijloacele de producţie sunt în proprietate publică?

Fiecare dintre aceste întrebări necesită o analiză separată şi detaliată, răs punsurile fundamentând o posibilă reformă a managementului sectorului public. O altă activitate majoră a sectorului public se referă la stabilirea regulilor şi obiectivelor colective şi anume: Identificarea valorilor colective - în spaţiul public avem de-a face cu o multitudine de valori.

Este imposibil să definim obiective unice, acceptate de toată lumea; diferite grupuri îşi promovează propriile interese iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt neapărat luate pe o bază raţională, ci în funcţie de puterea grupului care le promovează. Evident că ne putem pune aici întrebarea: cine stabileşte că aceste obiective sunt mai importante decât altele pentru comunitate? De ce construcţia unui stadion este mai importantă decât amenajarea unui parc? De ce o municipalitate investeşte în locuinţe sociale şi nu în iluminat sau transport local? Teoretic politicienii aleşi de către comunitate trebuie să identifice alegerile colective şi să facă alegerile potrivite dincolo de interese particulare, pe baza necesităţilor comunităţii;

Echilibrarea intereselor colective -în managementul public interesele diferiţilor consumatori trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate şi cu cele ale comunităţii ca întreg. Furnizarea unui serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor celor direct vizaţi poate reprezenta o alegere simplistă (în cazul educaţiei spre exemplu atât părerea părinţilor cât şi cea a elevilor este importantă, dar nu reprezintă singurul factor relevant în alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii publice ţine de alegerile colective şi exprimă interese, valori, preocupări, comportamente, reprezentări, plasate dincolo de clientul individual;

Alegeri exprimând criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare şi bine definite în ceea ce priveşte alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori (satisfacţia consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie făcută pe baza unor criterii multiple.

Alegerile colective se bazează pe consimţământul publicului - cu cât alegerile colective se bucură de un sprijin mai larg al publicului cu atât ele acumulează o autoritate crescută. Suportul public se câştigă prin alegeri şi este întotdeauna limitat. Alegerile publice nu trebuie să fie doar raţionale ci şi populare pentru a câştiga suportul comunităţii; cei doi termeni nu se exclud dar nici nu se condiţionează.

O altă problemă care se leagă direct de raţiunea de a fi a organizaţiilor publice se referă la aspecte etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public? Este valoarea etică mult mai importantă în sectorul public decât în cel privat? Cine stabileşte regulile etice şi cum? În general aşteptările „etice” ale publicului faţă de sectorul public par a fi mai mari decât în cazul celui privat, datorită dimensiunii colective a sarcinilor, reprezentativităţii şi ideii de urmărire a interesului public. Flynn a prezentat o listă de posibile principii de bază în ceea ce priveşte valorile sectorului public: construirea unei relaţii corecte cu cetăţeanul, care nu trebuie să se simtă ca fiind o entitate

nesemnificativă, lipsită de drepturi; respect dovedit de organizaţie pentru proprii membri; identificarea clară a aşteptărilor publicului/cetăţeanului; responsabilitatea faţă de cetăţean şi pentru acţiunile iniţiate; stabilirea unor limite clare de demarcaţie între politică şi administraţie; transferul puterii către cetăţean; deşi această precizare poate părea a fi lipsită de conţinut ea se

referă la o problemă reală: de mult prea multe ori individul constată că este complet lipsit de puterea sau de capacitatea de a influenţa acţiunile administraţiei publice care, teoretic, nu are altă raţiune de a exista decât servirea interesului cetăţeanului şi comunităţii;

dreptul la alegeri individuale; servirea comunităţii nu presupune ignorarea problemelor şi trăsăturilor specifice ale fiecărui cetăţean

tratarea egală a cetăţenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului, problema acestuia trebuie tratată similar de către administraţia publică.

4

În analiza diferenţelor organizaţii publice/private există două abordări majore: una descriptivă (care încearcă doar să prezinte caracteristicile) şi una normativă (care încearcă să stabilească care dintre ele funcţionează mai bine). În acest capitol vom promova o abordare descriptivă care să pună în evidenţă argumentele pro şi contra în ceea ce priveşte „specificitatea” organizaţiilor publice. Vom începe cu constatarea că graniţa dintre sectorul public şi cel privat nu prezintă continuitate şi stabilitate în timp şi spaţiu. Aşa cum remarca D. Waldo (1980) „public şi privat nu semnifică categorii naturale; este vorba de categorii construite de istorie, cultură şi lege”. Apartenenţa la spaţiul public sau la cel privat poate fi structurată în funcţie de doi factori majori (Wamsley şi Zald, 1973): proprietate şi finanţare. Combinarea acestor doi factori duce la apariţia a 4 tipuri de organizaţii: organizaţii deţinute şi finanţate de stat (majoritatea instituţiilor guvernamentale); organizaţii aflate în proprietatea statului dar finanţate din surse private (poşta); organizaţii private dar finanţate de către stat (firme ce „trăiesc” în mod esenţial pe baza

contractelor încheiate cu statul); organizaţii deţinute şi finanţate de către sectorul privat (reţele de magazine etc). În continuare vom încerca să prezentăm câteva din elementele cele mai des întâlnite în teoriile referitoare la caracteristicile specifice ale organizaţiei publice în comparaţie cu cea privată. 1. Responsabilitatea faţă de cetăţean şi faţă de reprezentanţii aleşi. Managerul public are o responsabilitate directă faţă de cetăţean şi faţă de politicieni; în cadrul firmelor private nu există o relaţie asemănătoare (chiar dacă anumiţi autori aduc aici argumentul consiliilor de administraţie sau al acţionarilor). Prin urmare, tipul de relaţie între managerul privat şi reprezentantul politic poate reprezenta un indice al succesului. 2. Urmărirea unor finalităţi externe. Organizaţiile publice se confruntă cu restricţii legale mult mai puternice în activitatea lor (inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea misiunilor şi obiectivelor). Firma privată îşi poate defini obiectivele strategice, tactice şi operaţionale în funcţie de propriile preferinţe. Organizaţia publică are obiectivele şi misiunile stabilite de acte normative (legi, reglementări) care îi restrâng din start spaţiul de acţiune şi flexibilitatea. Ea poate să se ocupe de ceea ce a fost îndreptăţită prin lege să facă – un minister nu poate să se „reprofileze” brusc pe un alt domeniu pentru că acesta este mai interesant la un moment dat. Firma privată poate să treacă de la producţia de pantofi la cea de îngheţată dacă acest lucru pare atractiv financiar la un moment dat. Totuşi, organizaţiile publice pot să „forţeze” reglementările şi să dea dovada de inventivitate uneori. Putem să amintim aici cazul universităţilor de stat din România care au reuşit să se plaseze între prevederea constituţională referitoare la gratuitatea învăţământului şi necesitatea unor fonduri suplimentare pe lângă cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de locuri bugetate şi nebugetate pentru studenţi. 3. Organizaţiile publice tind să aibă un număr mare de obiective, uneori aflate într-o relaţie conflictuală. În continuarea punctului anterior trebuie să observăm că stabilirea obiectivelor organizaţiei publice nu reprezintă întotdeauna un efort raţional şi structurat. Spre deosebire de obiectivul principal al firmei private (obţinerea de profit) organizaţia publică se raportează la obiective mult mai complexe. Acest lucru are cel puţin două consecinţe: obiectivele nu sunt neapărat definite foarte raţional şi obiectivele pot fi extrem de generale şi vagi De aceea se vehiculează o mulţime de expresii frumoase („eradicarea” corupţiei, „ameliorarea” prosperităţii fiecărui cetăţean, „optimizarea” sistemului de pensii etc) care sunt însă imposibil de evaluat în termeni de măsurare a performanţelor (ce înseamnă „ameliorarea” reprezintă o problemă de interpretare) şi care sunt lipsite de conţinut real. Pe de altă parte însă, este mult mai uşor să vorbeşti despre „creşterea eficienţei economice” decât despre „închiderea fabricilor cu pierderi din localităţile X,Y,Z” pentru creşterea aceleiaşi eficienţe economice. Ca atare, de multe ori obiectivele enunţate pentru sectorul public au „calitatea” de a se contrazice la o analiză mai atentă.

5

4. Organizaţia publică operează în condiţii de inexistenţă sau existenţă limitată a concurenţei. Acest aspect semnifică faptul că, în multe cazuri, organizaţia publică nu este presată de concurenţă sau chiar atunci când aceasta există ea nu este una reală. Foarte puţine sunt cazurile în care datorită concurenţei acerbe instituţii publice au dat faliment. În timp ce firma concurentă din domeniul privat trebuie să fie competitivă pentru a nu dispărea, organizaţia publică poate trata situaţia mult mai degajat, lucru care nu este benefic din punctul de vedere al efortului de promovare a unui management eficace. 5. Piaţă, rentabilitate financiară, profit. Acţiunile administraţiei nu se subsumează în mod necesar conceptului de rentabilitate financiară. Construcţia unei noi hale de producţie pentru o firmă privată semnifică o investiţie care va fi amortizată financiar în timp; construcţia unei noi clădiri administrative pentru primăria X nu este neapărat privită din acest punct de vedere (termenul de „alocaţie bugetară” este mult mai permisiv). Organizaţia publică nu dispune de un instrument excelent de evaluare a activităţii proprii: profitul. Pentru firma privată acesta reprezintă un indice al pieţei care arată foarte clar managerului dacă activitatea sa este sau nu eficientă şi eficace. Nimeni nu îşi permite să nu ia în considerare acest indice fără a dispărea de pe piaţa. Managerul public nu se plasează în aceeaşi relaţie cu piaţa şi nu beneficiază de acelaşi instrument de evaluare a activităţii. Cum realizează un manager public dacă activitatea sa este sau nu corespunzătoare reprezintă o întrebare dificilă. Furnizarea serviciilor şi produselor de către administraţie către cetăţean se fundamentează mai mult pe dorinţa de legitimare decât pe raţiuni economice. O altă problemă interesantă aici este reprezentată de relaţia între furnizarea serviciilor/produselor şi venit. Pentru o firmă cu cât nivelul produselor/serviciilor este mai mare cu atât nivelul veniturilor este aşteptat să crească. Pentru organizaţia publică situaţia e mai complicată: nu este obligatoriu ca dezvoltarea activităţii sau creşterea numărului serviciilor furnizate să semnifice şi o creştere a veniturilor (uneori, dimpotrivă, e vorba de scăderea acestor venituri). 6. Managerii publici operează în contextul unor structuri de autoritate fragmentate. În sectorul privat, un manager se raportează în general la o structură de conducere clară. În sectorul public managerii pot intra în contact cu o multitudine de „şefi”, fie ei superiori direcţi, lideri ai grupurilor de interes, ai unor comitete, comisii etc. În aceste condiţii un manager public poate fi pus în situaţia de a lucra cu un ansamblu de persoane cu influenţă şi putere (formală sau informală) care îi poate afecta semnificativ autoritatea. 7. Managerul public se confruntă cu limitări serioase în ceea ce priveşte managementul resurselor umane; în cazul firmei private motivarea sau sancţionarea angajaţilor este situată largsub controlul managerului. În cazul organizaţiei publice acesta nu deţine aceleaşi puteri. Pe de oparte, statutul funcţionarului public şi alte reglementări legale în domeniu limitează posibilităţilesale de a angaja, concedia, sancţiona sau recompensa. 8. Relaţia organizaţiei publice cu cetăţeanul. Domeniul privat se raportează la cetăţean prinprisma înţelegerii şi stimulării nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor ţintă îi permite să îşi structureze produsele şi serviciile în funcţie de preferinţele consumatorului. Acest fapt duce la concentrarea pe eficienţă, eficacitate şi calitate şi necesită luarea în considerare la modul cel maiserios a dorinţelor şi aşteptărilor publicului. De asemenea cetăţeanul are un profil mult mai complex decât consumatorul de servicii/produse private. Este greu să definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre producerea de servicii la preţuri competitive şi niveluri calitative crescute. Administraţia publică nu este atât de legată de acest tip de abordare – pentru ea conceptele cele mai importante sunt reprezentativitatea, oportunităţile egale, egalitatea şi nu eficienţa managerială. Datorită monopolului deţinut de organizaţia publică într-un domeniu anume, cetăţeanul este de multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Răspunsul organizaţiei publice la cerere este diferit de cel al organizaţiei private: una este să fii pe lista de aşteptare pentru cel mai nou model de maşină şi alta e să fii pe lista de aşteptare pentru repartizarea unei locuinţe sociale. În primul caz este posibil ca firma să îşi mobilizeze eforturile pentru a furniza produsul cât mai rapid

6

şi în condiţiile cele mai bune; în cel de al doilea abordarea organizaţiei poate să fie mai „relaxată”. De multe ori cetăţeanul se poate simţi neajutorat în faţa imobilităţii sau nepăsării instituţiei publice. 9. Dificultatea măsurării performanţelor organizaţionale. Organizaţia publică se referă în principal la furnizarea de servicii şi nu de produse. De aici o anumita dificultate în a defini şi măsura succesul şi insuccesul organizaţional. În sectorul privat, în bună măsură, managerul de succes este cel capabil să obţină cel mai mare profit; în cel public nu se aplică aceeaşi unitate de măsură. 10. Organizaţia publică implică folosirea coerciţiei faţă de cetăţean/consumator. Aceasta reprezintă una din diferenţele esenţiale faţă de organizaţia privată. Dacă decizia unui individ este să nu cumpere o maşină, firma în cauză nu poate să îl amendeze pentru acest act; dacă, acelaşi individ decide însă că nu vrea să îşi plătească taxele atunci instituţia publică aflată în serviciul cetăţenilor îl va amenda şi îl va obliga să se conformeze. Este o trăsătură oarecum paradoxala a organizaţiei ublice care, pe de o parte, nu are altă raţiune de a exista decât servirea intereselor cetăţeanului şi care, pentru a face acest lucru, îşi exercită puterea şi capacitatea de a sancţiona asupra acestuia. Concluzionând putem afirma, că atunci când se compară organizaţiile publice şi private trebuie ocolite generalizările; este important să luăm în considerare elementele specifice: mărimea organizaţiei, tipul organizaţiei, mediul organizaţiei, nivelul managerial analizat etc (este impropriu să comparăm primarul comunei X din România cu preşedintele unei societăţi multinaţionale; deşi ambii conduc o organizaţie, accesul la resurse, influenţa precum şi tipul de activităţi sunt diferite).

1.2. Managementul public. Concept. Definiţii Administratia publica din România s-a vazut confruntata în ultimii ani cu schimbari

semnificative în ceea ce priveste cadrul propriu de functionare, asteptarile din partea politicului si cetatenilor, atributii si responsabilitati. Includerea ei, cel putin declarativ, în procesul general de reforma a facut-o sa se confrunte cu un set de dileme familiare întregii societati românesti.

În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noţiuni ca administraţie, administraţie de stat, activitate executivă, autoritate executivă, autoritate administrativă şi mai puţin management public.

Astfel, unii autori precizează că termenul „administraţie” desemnează o activitate a unei persoane, care ajută la realizarea unui obiectiv; alţi autori consideră că administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este, în esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat. Specialiştii francezi sunt de părere că autoritatea administrativă este reprezentată de o persoană sau de un grup de persoane, funcţionari publici care au competenţe precizate de lege pentru a acţiona în sensul aplicării conţinutului legilor publice.

Într-o colecţie recentă de eseuri Hyde şi Shafritz încearcă să contureze o definiţie a managementului public. Ei sunt de părere că managementul public studiază o largă problematică integrată în domeniul administraţiei publice şi vizează metodele, tehnicile manageriale, activitatea şi priceperea cu care acestea sunt utilizate pentru a transpune ideile şi politica în programe de acţiune.

OVERMAN susţinea în lucrările sale, că managementul public se diferenţiază de administraţia publică deoarece:

tratează problematica executării funcţiilor managementului adaptate la specificul sectorului public;urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în sectorul public, pe criterii de eficienţă;abordează, cu precădere, nivelul de mijloc al structurii sistemului administrativ;are tendinţa de a generaliza problematica amplă a managementului în sectorul public;se află în strânsă legătură cu managementul tradiţional ca ştiinţă şi cu alte domenii distincte:

ştiinţa politică, sociologia.Prin urmare, managementul public nu numai că abordează aspecte ca sistemul de

management în instituţiile publice, resurse umane, eficienţa pe care administraţia publică locală le menţionează ca părţi ale aceluiaşi întreg, ci analizează modul de exercitare a funcţiilor de management, într-un context bine definit de administraţia publică.

7

Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public.

Prin definiţie, se accentuează următoarele caracteristici ale managementului public:managementul public reuneşte un ansamblu de procese şi relaţii de management, care apar între componentele sistemului administrativ;obiectul managementului public este satisfacerea interesului public prin crearea unui cadru instituţional corespunzător care să permită aplicarea actelor normative;procesele desfăşurate în sectorul public sunt atât procese de management, cât şi, de execuţie;relaţiile de management din instituţiile publice reprezintă raporturile care apar în sistemul administrativ. În administraţia de stat, acestea se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor acordate de Constituţie şi actele normative care fac să prevaleze interesul public general atunci când acesta este în conflict cu interesul particular.

Concluzionând, definim managementul public ca fiind o disciplină specializată care are ca obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată complexitatea lor în vederea formulării de principii şi legalităţi pentru perfecţionarea permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi civilizaţie, cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale şi satisfacerii interesului public.

Ideea de reforma, atât de frecvent vehiculata, este mult prea des legata de formulari generale, declaratii lipsite de continut, apelul la infrastructura si solutii formale; din nefericire procesele de conducere si organizare sunt prea putin considerate în ecuatia reformarii sistemului administrativ, vazut ca fiind dependent exclusiv de solutii juridice. Ignorarea necesitatii unei perspective strategice, lipsa unor preocupari consistente referitoare la pregatirea manageriala a responsabililor administrativi si-a pus si tinde sa îsi puna înca amprenta asupra unor institutii administrative prea putin bazate pe initiativa si flexibilitate.

Managementul public nu semnifica oferirea unor retete fixe de succes, ce trebuie doar aplicate pas cu pas; el poate însa modifica esential perceperea fenomenului administrativ, a actiunii administrative si, cel mai important lucru, poate influenta mentalitatea managerilor publici din România, adica acelor oameni care pot, prin activitatea lor, impulsiona în sens pozitiv maniera defunctionare a institutiilor administrative. Solutia rezolvarii problemelor cu care se confrunta administratia publica din România depinde în mod esential si nu poate fi conceputa în afara actiunii lor; solutii globale, miraculoase nu exista, asa cum nu exista o evolutie pozitiva bazata doar pe statistici si declaratii televizate. Cei ce nu au obiective nu risca niciodata sa le atinga; depasirea acestei faze si stimularea dezvoltarii unei conceptii manageriale caracteristice unei administratii publice moderne este nu doar extrem de necesara ci si indispensabila.

1.2.1. Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului

Managementul public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului a apărut în deceniul al optulea al secolului trecut, în principal ca urmare a situaţiei critice în care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea statelor dezvoltate. Deficienţele majore ale acestor sisteme au creat disfuncţionalităţi devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune puternică, greu de suportat de către cetăţenii ţărilor respective şi au alimentat efectele unei crize în domeniul administraţiei. A fost necesară apariţia unei astfel de situaţii, pentru ca liderii statelor dezvoltate să tragă un semnal de alarmă asupra pericolului iminent în care se afla omenirea la acea vreme, dacă teoriile clasice tradiţionale aveau să continue să domine modul de organizare şi funcţionare a instituţiilor, sistemelor administrative, în general şi din ţările lor, în special.

Greşelile trecutului, pe de o parte şi ritmul foarte lent în care au început în ultimii douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în procesele de management şi de execuţie din

8

instituţiile publice şi în comportamentul organizaţional, au efecte majore şi astăzi în sistemele administrative din ţările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiştii pentru sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei şi implicaţiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu şi lung asuprasistemului administrativ.

A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în general şi în modul de administrare a instituţiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente şi să satisfacă deplin interesele cetăţenilor, aşteptările lor, nevoile lor. Grupuri reprezentative de cercetători din ţările dezvoltate au considerat că a sosit momentul ca rezultatele investigaţiilor şi studiilor elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat că liderii interesaţi ai administraţiilor occidentale vor aprecia efortul lor şi vor înţelege de ce sistemul trebuia schimbat şi cum ar trebui să aibă loc schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanşat o strategie ofensivă a specialiştilor în domeniul managementului public asupra marilor conducători ai administraţiilor din ţările dezvoltate. Rezultatul confruntării a fost apariţia unui nou domeniu al ştiinţei managementului, managementul public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatului administrativ dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de 50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii.

Mutaţii fundamentale nu puteau fi făcute de aceiaşi teoreticieni şi practicieni care aveau un mod de gândire şi comportament tradiţional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în faţa argumentelor specialiştilor în domeniul managementului public, practicienii au înţeles un adevăr esenţial şi elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi regulamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau aplicate în baza unor percepţii oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să asigure funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor comunităţii, percepuţi drepţi clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate administrativ teritorială în parte. Cunoaşterea managementului public permite identificarea şi analiza structurilor din instituţiile publice, a relaţiilor care există între componentele acestora, a rolului fiecărei unităţi în cadrul sistemului, a sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor care revin managerilor publici.

Fig. nr. 1.1. Necesitatea managementului public

Managementul public defineşte principiile şi regulile de organizare a sistemului informaţional în instituţiile publice, particularităţile procesului de culegere, înregistrare, stocare, transmitere şi

9

MANAGEMENTULPUBLIC

Procese şi relaţii de management

Principii şi legalităţi

Organizarea şi funcţionarea instituţiilor

Valorile economice, politice, sociale, culturale

Interesul public

studiază

formează

perfecţionează

este influenţat de şi influenţează

Urmăreşte satisfacerea

prelucrare a informaţiilor care circulă în cadrul sistemului de management al instituţiilor administrative.

Managementul public oferă posibilitatea cunoaşterii principalelor metode şi tehnici pentru înţelegerea şi perfecţionarea continuă a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi a stilului de management al funcţionarilor publici permanenţi şi/sau aleşi din sectorul public.

1.2.2.Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în RomâniaÎn prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au fost Lorenz von Stein,

Charles-Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien, Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari universităţi din Viena şi Paris şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea Britanie, au dezvoltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat apariţia mai târziu, în câteva ţări europene şi în SUA, a managementului public. În acest context, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei, promovat de Max Weber, a apărut şi s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii şi legităţi generale şi specifice bine definite.

După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul managementului public au sintetizat rezultatele activităţii lor şi astfel au apărut curente de gândire care au reunit valorile de bază ale managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi şi apreciaţi specialişti care au avut contribuţii semnificative în procesul de apariţie şi dezvoltare a ştiinţei managementului public sunt:

Managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra îmbunătăţirii modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.

Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului sistem de management public funcţional şi efficient pentru structura administrativă reprezintă un proces de durată care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor oferite de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între care Isaac Henry-Kester, Chris Painter, în lucrarea Management in the Public Sector: Challenge and Change şi Kieron Walsh în lucrarea Public Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformării concepţiei manageriale în sectorul public.

În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată conceptul de management în sectorul public. Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice diversificate, care au dominat instituţiile din administraţia publică în cea mai mare parte a secolului douăzeci, nu mai puteau răspunde pozitiv problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a apărut managementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii instituţiilor publice şi asupra misiunii acestora în sectorul public.

La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru instituţiile publice a fost conturat şi promovat în ţările dezvoltate (Farnham şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte şi abordări moderne formulate de cercetători:

Managerialism (Pollitt, 1993),Noul management public (Hood, 1991),Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi Rosenbloom, 1992),Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992).

Potrivit opiniilor diverşilor specialişti, conturate de-a lungul timpului, ştiinţa administraţiei şi implicit managementul public ar fi:

ştiinţă politicăo ştiinţă socială care cercetează intervenţia socială a statuluio ştiinţă cu caracter economic privind gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului

10

o ştiinţă a managementului care formulează principii pentru conducerea întreprinderilor publice, care ar putea fi organizate şi în administraţia de stat În decursul timpului, au existat o serie de păreri conform cărora ştiinţa administraţiei ar

avea un caracter tehnic, prin ea urmărindu-se să se găsească soluţii pentru organizarea raţională a muncii sau obţinerea unei eficienţe maxime prin perfecţionarea organizării administraţiei publice.

În Marea Britanie, managementul public este abordat ca o cale de dezvoltare a sferei administrative, care pătrunde tot mai adânc în domeniul organizării publice.

Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile de bază erau aceleaşi. Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991), considera că managerialismul în Marea Britanie trebuie să se concretizeze în crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale de a integra cei „3E”, respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta această schimbare majoră prin faptul că Noul management public se fundamentează pe următoarele valori de bază:

orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu asupra politicii generale promovate de politicieni;centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei economice ca forma finală de reflectare a acesteia; divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare;orientarea instituţiilor publice către piaţă;reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general şi al instituţiilor publice, în special;remodelarea stilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe rezultatele obţinute, respectarea termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea materială şi libertatea de a conduce.

Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei publice implică schimbări substanţiale, în special în domeniul resurselor umane.

O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor americani Osborn şi Gaebler. Autorii au pornit de la premisa că administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei au arătat că, deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul poate avea iniţiative interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă piaţă este întotdeauna aceea care determină conţinutul activităţilor în cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialişti au elaborat un set de caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială. Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru managementul public la nivelul administraţiei guvernamentale sunt:

promovarea competiţiei între furnizorii de servicii; dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului

din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii; măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi nu de

volumul şi valoarea intrărilor; orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate din misiune şi

nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme metodologice; considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o ofertă

variată de servicii de către diverşi furnizori; accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a conţinutului

serviciilor şi de prevenire a apariţiei unor situaţii problemă; concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu pentru consumarea

acestora; descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ; promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice; coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de sectorul

public sau privat pentru a soluţiona problemele specifice ale comunităţilor.

11

Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în managementul public din Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale.

Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de capacitatea de a rezolva problemele sociale generale şi specifice.

Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general şi în cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care administraţiile din ţările dezvoltate au înţeles că trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici o cale de întors la modelul tradiţional al administraţiei publice.

Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public pe plan internaţional, se poate afirma că şi în ţara noastră s-au realizat primele cercetări teoretice şi practice începând din ultimul deceniu al secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite, în acceptarea principiilor şi legităţilor generale ale managementului public în sistemul administrativ şi în celelalte domenii ale sectorului public în general, totuşi începând din anul 1996 în Academia de Studii EconomiceBucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie Publică, a fost introdus pentru prima dată în România un curs de Management Public. Cursul este orientat din punct de vedere valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu apărute în Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului public din ţara noastră.

Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din Bucureşti, caracterizează ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă pluridisciplinară. Acesta considera ştiinţa administraţiei ca fiind distinctă de dreptul administrativ, deoarece formulează principii menite să guverneze gestiunea afacerilor publice şi să asigure cunoştinţele necesare unui bun manager în administraţie.

Este nevoie de schimbări radicale de mentalitate, de percepţie şi de comportament, care trebuie să înceapă cu popularizarea ideilor despre noul management public şi despre necesitatea transformării şi adaptării sistemelor administrative în funcţie de noile principii şi legităţi fundamentale ale acestuia.

1.3. Administraţia publică vis-à-vis de managementul publicAdministraţia este un domeniu cu un caracter teoretic şi un conţinut limitat la aspectele ce

ţin de structura unui sistem administrativ şi legile, regulile şi regulamentele pe baza cărora acesta este organizat şi funcţionează într-o ţară, în timp ce managementul are un caracter practic şi un conţinut multidimensional.

Fără îndoială că între cele două concepte, aşa cum acestea sunt particularizate în sectorul public, respectiv administraţie publică şi management public există diferenţe majore de conţinut. Abordarea sistemică a admnistraţiei publice oferă fundamental unui demers consistent şi riguros pentru un model ideal al administraţiei publice care să însumeze toate avantajele- deziderate pentru orice administraţie, adică: naţionalitate, eficacitate, servire optimă a cetăţenilor. Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp. În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrative apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezintă, în acelaşi sens, un sistem integrator, de mare complexitate. Sistemul administraţiei publice prezintă următoarele caracteristici:

este un sistem deschis deoarece are conexiuni (intrări/ieşiri) cu alte sisteme şi cu mediul său;este dinamic, deoarece evoluează în timp, modificându-şi starea, structura şi/sau comportamentul ca urmare a unor cause interne sau externe;este complex, prin prisma dimensiunilor;

12

este autoreglabil, deoarece are capaitatea de a reacţiona la acţiunea factorilor interni şi externi, de a-şi păstra controlul pe diferite perioade de timp.

Sistemul administraţiei publice include două mari subsisteme: subsistemul admnistraţiei publice centrale şi subsistemul administraţiei publice locale, fiecare cu elementele sale componente.

Administraţia publică este reprezentată de un aparat în care se desfăşoară un ansamblu de activităţi pentru elaborarea şi aplicarea de acte normative, norme metodologice, regulamente şi programe politice.

Managementul public include administraţia publică (Mullins, 1996) şi, în plus, urmăreşte crearea sistemului de management în cadrul instituţiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficienţă, în condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute. Aceste două elemente de bază nu au fost în mod necesar integrate în sistemul administrativ tradiţional.

Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor şi proprietăţii, în timp ce managementul public implică mult mai mult decât instrucţiuni, managerul public îşi orientează activitatea pe obţinerea de rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din propria misiune.

Este limpede că administraţia publică a pierdut semnificativ în analiză, comparativ cu managementul public, tocmai pentru faptul că este percepută ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat al acestei abordări, există desigur diferenţe semnificative între managerul public şi administrator. Aşa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal atât managerii publici cât şi administratorii s-au numit la început: administratori, ofiţeri principali, ofiţeri financiari sau directori asistenţi. Prin urmare, nu apărea o distincţie clară între cele două concepte. Totuşi managementulpublic este recunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizează interesele publice generale şi specifice ale membrilor societăţii. În noul context, reprezentanţii managementului public sunt recunoscuţi ca „manageri publici”(1993). Ceea ce în accepţiunea unora poate fi perceput ca „un moft” sau „o modă” (Spann, 1981), în percepţia altora noua titulatură implică schimbări majore. Este însă mai puţin important cum se numeşte sau ce funcţie ocupă o persoană dacă misiunea instituţiei publice vis-à-vis de comunitate este nerealizată. Ceea ce se constată în ţările dezvoltate este extinderea folosirii conceptului de manager public deoarece a apărut ca evidentă şi necesară o schimbare semnificativă în exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie în instituţiile publice. Funcţionarii publici de conducere acceptă din ce în ce mai mult noua titulatură de manager public în loc de administrator, deoarece conştientizează misiunea şi responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor generale şi specifice la nivelul administraţiei centrale şi locale.

Principii ale managementului în administraţia publică

• Principiul conducerii unitare. Aplicarea consecventă şi cu fermitate a acestui principiu, asigură desfăşurarea, în condiţii din ce în ce mai bune a activităţii în administraţia de stat şi îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în procesul schimbărilor continue, care se derulează pe parcursul timpului în societate. • Principiul conducerii autonome. Acest principiu funcţionează corelat cu principiul conducerii unitare. În timp ce conducerea şi organizarea unitară asigură coeziunea administraţiei de stat, unitatea de acţiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a administraţiei la condiţiile concrete, la particularităţile de timp şi de loc şi stimulează iniţiativa personalului din aparatul administrativ în îndeplinirea sarcinilor. Nerespectarea principiului conducerii unitare ar atrage anarhia în activitatea administrativă, şi prin urmare dezorganizarea administraţiei publice în general şi administraţiei de stat, în special.

• Principiul flexibilităţii. Acest principiu funcţionează în strânsă legătură cu principiul autonomiei. Permanentele schimbări care se petrec în societate necesită, din partea managerilor instituţiilor administraţiei de stat, capacitatea de a se adapta cât mai repede la transformările sociale pentru a putea răspunde noilor cerinţe ale societăţii.

• Principiul restructurării, este unul din principiile prin care se urmăreşte crearea unui aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere organizatoric cât şi funcţional corespunzător

13

nevoilor sociale generale. Un prim aspect al restructurării îl constituie stabilirea structurii fiecărei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a componentelor acestora, a numărului personalului şi a repartizării pe domenii a acestuia, în scopul utilizării corecte, după norme raţionale a resurselor umane. Există o restructurare internă a instituţiilor publice în raport cu sistemul, dar şi o restructurare externă a structurii administrative în ansamblu. Restructurarea internă a instituţiilor administrative implică asigurarea tuturor mijloacelor materiale şi financiare, a unei corespondenţe depline între mijloacele existente şi obiectivele managementului public pentru sectorul administrativ. În ansamblu, restructurarea urmăreşte eliminarea activităţilor paralele şi a verigilor întregului aparat administrativ, sporirea eficienţei de ansamblu a managementului public.

• Principiul perfecţionării continue. Alături de restructurare, perfecţionarea continuă a managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază ale acestuia, schimbările continue care au loc în viaţa socială impunând respectarea lui.

• Principiul legalităţii. Este evident faptul că organizarea şi funcţionarea instituţiilor administrative, în general trebuie să se facă într-un anumit cadru legal. Prin urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care acţionează funcţionarii publici. Legea conţine în mod expres şi explicit atribuţiile instituţiilor administrative, competenţele decizionale ale acestora, sistemul de relaţii, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici. Pornind de la cadrul legal constituit din acte normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a fundamenta obiectivele pentru instituţiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai potrivite modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica acele căi şi mijloace de culegere, înregistrare şi transmitere a informaţiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente şi de a utiliza cele mai noi metode de management pentru a satisface nevoile sociale generale. Specialiştii consideră principiul legalităţii ca fiind fundamental pentru managementul public.. • Principiul asumări răspunderii pentru performanţe. Răspunderea presupune măsurarea rezultatelor, a efectelor şi consecinţelor, precum şi a costurilor acestora. În anumite situaţii, rezultatele relevante pentru îndeplinirea obiectivelor pot fi măsurate direct, dar există cazuri în care obiectivele trebuie interpretate şi elementele care pot fi măsurate trebuie stabilite de comun acord. Acest lucru poate fi realizat printr-un dialog clar cu actorii principali, prin întrebări simple: “Ce putem considera că este un success în acest domeniu? Cum vom şti dacă ne îndeplinim scopul?” Răspunsul la aceste întrebări reprezintă indicatorii care vor fi măsuraţi. În acelaşi timp, trebuie impuse anumite condiţii suplimentare, astfel încât cheltuielile antrenate pentru obţinerea rezultatelor să nu fie foarte mari. Aceste cheltuieli nu sunt întotdeauna măsurate în resurse financiare: pot exista şi costuri ascunse, de exemplu erodarea capitalului uman şi social.

• Principiul măsurării rezultatelor. După ce au fost stabilite de comun acord obiectivele de performanţe şi elementele măsurabile, procesul şi sistemul de măsurare a acestora trebuie elaborat corespunzător. În acest mod trebuie măsurate atât rezultatele obţinute, cât şi gradul de realizare a scopului declarat. (De exemplu, cheltuielile sunt doar rezultate negative, nu reflectă îndeplinirea scopului). Pentru obiective şi scopuri pot fi utilizaţi indicatorii progresivi (benchmarking), mai uşor decât stabilirea unei ţinte fixe, deoarece nu există o limită până la care sistemul administrativ poate fi îmbunătăţit. Indicatorii progresivi de performanţă sunt mai obiectivi decât ţintele stabilite formal, deoarece sunt determinaţi de practică, nu prin prognoze ale experţilor, care pot fi subiective sau pot subestima/supraestima posibilităţile reale.

14

CAPITOLUL 2ROLUL ŞI IMPORTANŢA PLANIFICĂRII ŞI MANAGEMENTULUI STRATEGIC ÎN

ORGANIZAŢIILE PUBLICE

2.1. Scurtă analiză a conceptului de management strategic Abordarea strategică nu reprezintă o problemă specifică societăţilor moderne; din cele mai vechi timpuri oamenii şi-au pus problema de a gândi şi acţiona strategic în diferite domenii. Termenul de strategie provine din cuvântul grec strategos (general). Aplicaţiile sale au apărut de-alungul timpului în domeniul militar, politic sau economic. Trebuie să stabilim diferenţa între nivelurile strategic, tactic şi operaţional (Bozeman şi Straussman): Nivelul strategic se referă la determinarea obiectivelor, misiunilor şi viziunii organizaţiei. Nivelul tactic se referă la alegerea (dintr-un pachet de alternative) unei modalităţi de atingere a

obiectivelor definite la nivel strategic Nivelul operaţional se referă la activităţile cotidiene realizate de organizaţie pentru punerea în

aplicare a tacticilor definite. Mediul academic din domeniul ştiinţelor economice a fost interesat în ultimii 50 de ani de evoluţia teoretică a managementul strategic; teoreticieni precum Ansoff (1965) sau Chandler au marcat etape majore în acest proces. Managementul strategic şi-a făcut intrarea “oficială“ în lumea specialiştilor în management în anul 1973, cu ocazia primei conferinţe internaţionale asupra managementului strategic organizată de I. Ansoff la Universitatea Vanderbilt, el neavând o semnificaţie precisă acceptată universal. Ca sursă a dezvoltării firmei, managementul strategic reprezintă potrivit definiţiei lui I. Ansoff o îmbogăţire a conceptului de planificarea strategică în mai multe privinţe. Managementul strategic nu se mai prezintă ca un proces de formare a strategiei suprapus sistemului de gestiune existent în firmă, ci ca un mod particular de gestiune a acesteia, vizând asigurarea unei “cuplări” strânse între strategia globală şi politicile operaţionale. Chandler defineşte strategia că reprezentând „determinarea scopurilor şi obiectivelor organizaţiei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate şi alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri”. Această definiţie indică, practic, problemele majore la care trebuie să răspundă procesul strategic: încotro se doreşte să se îndrepte organizaţia? prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaţiei? ce politici particulare vor implica aceste scopuri? ce mijloace umane şi financiare vor trebui angajate? În domeniul privat managementul strategic este definit ca (David) „arta şi ştiinţa formulării, implementării şi evaluării deciziilor care permit unei organizaţii atingerea propriilor obiective managementul strategic se concentrează pe integrarea managementului, marketingului, finanţelor, operaţiilor, cercetării, dezvoltării şi informaţiei pentru atingerea succesului organizaţional”. David sugerează că există trei etape principale în managementul strategic: Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identificarea oportunităţilor, ameninţărilor,

determinarea punctelor slabe şi puternice ale organizaţiei, stabilirea obiectivelor pe termen lung, selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora;

Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea politicilor, motivarea personalului, alocarea resurselor necesare, dezvoltarea unei culturi organizaţionale care să susţină realizarea obiectivelor, crearea unei structuri organizaţionale potrivite, pregătirea bugetului, dezvoltarea sistemelor de management informaţional.

Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni şi externi care stau la baza strategiilor existente; măsurarea performanţelor programului; luarea măsurilor necesare pentru ameliorarea activităţii şi corectarea erorilor.

Allan Steiss consideră că există 6 elemente ale deciziei strategice în fiecare organizaţie:

15

1. Misiuni de bază;2. Grupurile ţintă (membri, clienţi, alte organizaţii ale administraţiei publice etc);3. Scopuri şi obiective;4. Programe şi servicii oferite de către organizaţie pentru atingerea scopurilor şi obiectivelor;5. Aria geografică de influenţă: identificarea ariei geografice în care programele organizaţiei au impact: local, regional, naţional, internaţional;6. Avantaj comparativ: cum reuşeşte organizaţia să aibă un avantaj semnificativ faţă de actori similari pe piaţă. O altă definiţie interesantă este cea dată de Tabatoni (1975): strategia reprezintă „o alegerede criterii de decizie numite strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manieră determinantă şi pe termen lung activităţile şi structurile organizaţiei”. Thompson şi Strickland (1996) considera că cele 5 sarcini ale managementului strategic sunt:1. Formularea unei viziuni strategice în ceea ce priveşte viitorul organizaţiei - direcţie pe termen lung, misiuni;2. Convertirea viziunii strategice în obiective măsurabile şi rezultate în termeni de performanţă;3. Dezvoltarea şi testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea rezultatelor dorite;4. Implementarea şi executarea strategiilor determinate eficient şi efectiv;5. Evaluarea performanţei, realizarea unor ajustări în ceea ce priveşte obiectivele, direcţia, implementarea pe baza experienţei noilor dezvoltări, schimbările apărute etc. În general în discutarea managementului strategic se foloseşte un grup de concepte şi termeni comuni, care trebuie clarificaţi: Viziune: o proiecţie mentală despre cum ar trebui să arate organizaţia în viitor. Bryson (1995) consideră că aceasta trebuie să includă valorile fundamentale ale organizaţiei şi filosofia sa; ea trebuie să fie „scurtă şi inspiraţională” . Misiune: de ce există organizaţia şi ce urmăreşte ea? Scopuri: rezultate generale; în ceea ce priveşte scopurile organizaţiei problema este mult mai complicată decât am putea crede la o primă vedere. Westerlund şi Sjostrand (1979) au identificat o varietate de scopuri în organizaţii: scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă organizaţiei; scopuri tabu – scopuri existente dar imposibil de exprimat; scopuri stereotipe – scopuri pe care orice organizaţie „serioasă” trebuie să le aibă; scopuri existente – scopuri „reale”, urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile cu

valorile declarate ale organizaţiei. În relaţie cu procesul de construcţie a strategiilor, Steiss (2003) consideră că scopurile potfi clasificate ca fiind: scopuri de dezvoltare societală (rezultatele organizaţiei contribuie la dezvoltarea propriului

mediu şi societăţii); scopuri legate de membri sau clientelă (rezultatele afectează dezvoltarea grupurilor ţintă); scopuri de dezvoltare organizaţională (resursele sunt folosite pentru dezvoltarea organizaţiei ca

entitate capabilă să acţioneze eficace şi eficient). Obiective: rezultate specifice (această diferenţă între scopuri şi obiective este subtilă şi nu întotdeauna uşor de realizat). Este de precizat aici că nu toate obiectivele se plasează la acelaşi nivel de importanţă şi ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor şi de priorităţi strategice. Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor acestuia, construcţia unei poziţii avantajoase faţă de acesta pe piaţă. Firmele private (Rabin, Miller, Hildreth ) văd dezvoltarea managementului strategic ca fiind direct legată de două elemente principale:

concurenţa cu competitorii de pe piaţă; dezvoltarea unei perspective strategice este esenţială pentru rezistenţa la atacurile competiţiei şi pentru dominarea acesteia.

Analiza competitivă analizează forţele majore prezente într-un sector industrial particular - forţa cumpărătorilor şi furnizorilor, produsele substituibile, concurenţa - în ideea câştigării unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenţierea faţă de concurenţă sau selectarea

16

segmentelor industriale în care există şanse mari de control. În mediul industrial principalele pericole la adresa firmei (Porter) se referă la:1. Rivalitatea între firmele existente deja pe piaţă;2. Ameninţarea noilor veniţi pe piaţă;3. Puterea de negociere a clienţilor;4. Puterea de negociere a furnizorilor;5. Ameninţarea noilor produse (care le pot înlocui pe cele vechi, tradiţionale).

exploatarea oportunităţilor apărute pentru dezvoltarea organizaţiei. În lipsa unei perspective strategice managerul privat poate pierde oportunităţi favorabile, posibil de prevăzut; acest lucru poate avea consecinţe dezastruoase pentru firma în cauză, incluzând chiar falimentul.

Ca şi modalitate de analiză şi interpretare managementul strategic poate fi abordat din diferite puncte de vedere (Morgan, Zanetti şi Cunningham): perspectiva ecologică care vede managementul strategic ca o interacţiune între organizaţie şi

mediul acesteia; cel mai important lucru se referă aici la analiza mediului pentru identificarea constrângerilor sau oportunităţilor;

perspectiva axată pe luarea deciziilor, care analizează procesul de luare a deciziilor strategice în organizaţie;

perspectiva axată pe leadership care analizează managementul strategic din punctul de vedere al liderului; cel mai important aspect este cine ia deciziile strategice şi care este profilul acestei persoane (sau grup).

O altă dilemă a organizaţiilor se referă la modalitatea de stabilire a strategiilor care poate fi (Zanetti, Cunningham): un demers ierarhic, autoritar. Conducerea organizaţiei stabileşte obiectivele şi strategiile iar

nivelurile medii şi inferioare nu fac decât să o aplice fără comentarii un proces participativ în care managementul superior defineşte doar viziunea generală a

organizaţiei şi implică nivelurile inferioare în definirea obiectivelor şi strategiilor. Pe de altă parte ne putem întreba ce este cel mai important într-o organizaţie: să existe o mentalitate şi o gândire strategică, capabilă să orienteze continuu activitatea organizaţiei în funcţie de obiective pe terme mediu şi lung? să existe un proces formal şi raţional de planificare care să stabilească pas cu pas misiuni, obiective, strategii, alternative, implementare, evaluare etc? să existe documente strategice cât mai vaste, care „să dea bine”? să fie capabilă să aplice strategii definite la nivel politic? Fiecare dintre aceste întrebări ne pune în faţa unei abordări diferite, capabile să modifice fundamental acţiunea la nivel strategic a organizaţiei. Dacă considerăm că cel mai important lucru este legat de existenţa unor documente, întreaga capacitate a organizaţiei se va concentra pe realizarea acestora chiar dacă ele nu au nici o legătură cu realitatea. Dacă accentul va cădea pe dezvoltarea gândirii strategice la nivelul instituţiei procesul este mult mai complicat şi presupune activităţi de restructurare a structurii organizaţiei, motivare, training etc. Conceptul general de management strategic poate presupune că atare o abordare diferită în ceea ce priveşte sectorul principal de interes. În efortul de înţelegere sau formulare a strategiilor manageriale (Bryson) se pot accentua aspecte diferite precum: sistemele de planificare strategică; accentul cade aici pe procesul de planificare strategică ca un

demers raţional şi organizat; analiza participanţilor/actorilor; accentul cade aici pe analiza persoanelor şi grupurilor

interesate, puterea şi influenţa lor, capacitatea de negociere etc. Strategia particulară adoptată reprezintă rezultatul unui proces de confruntare între grupuri interesate;

managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe identificarea problemelor fundamentale cu care organizaţia se confruntă şi pe rezolvarea lor;

negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este văzută ca un proces puternic politizat, în care activitatea cea mai importantă se referă la negocieri şi compromisuri continue.

O altă problemă se leagă de logica construcţiei procesului strategic:

17

unele abordări consideră că obiectivele sunt stabilite din start de către instanţe externe sau interne iar procesul de planificare strategică se va raporta la aceste obiective deja existente şi va stabili numai strategiile de atingere a acestora;

alte abordări văd stabilirea scopurilor şi obiectivelor organizaţiei ca fiind parte a procesului de planificare strategică şi nu o realitate pre-existentă.

2.2. Abordarea strategică în organizaţiile publice Odată ce ne-am familiarizat cu problemele legate de managementul strategic general va trebui să vedem în ce măsură acesta este aplicabil organizaţiilor publice. Aşa cum s-a mai discutat, acestea deţin o serie de caracteristici specifice care afectează tipul de management aplicabil lor; în mod evident latura strategică a managementului nu se poate sustrage acestei realităţi. Care ar fi principalele elemente care influenţează aplicarea demersului strategic în instituţiile publice? misiunile şi scopurile organizaţiei publice sunt deseori definite în reglementări legale; acest

lucru afectează una din componentele esenţiale ale managementului strategic: flexibilitatea şi posibilitatea realizării unor schimbări strategice la nivelul organizaţiei; chiar dacă managerul public vrea să reorienteze organizaţia în ceea ce priveşte redefinirea scopurilor sau misiunilor, acest lucru va fi uneori imposibil din punct de vedere legal;

lipsa concurenţei; aşa cum am observat, unul dintre elementele care au stat la baza dezvoltării managementului strategic în sectorul privat a fost avantajul competitiv, necesitatea de a specula oportunităţile pieţei mai bine decât competiţia. În cazul sectorului privat inexistenţa competitorului sau competiţia inegală înseamnă lipsa unui stimulent esenţial pentru dezvoltarea abordărilor strategice. Managerul public nu va înţelege la fel de bine ca şi cel privat importanţa planificării şi managementului strategic;

perioadele de timp incluse în documentele strategice sunt de multe ori prea reduse ; disponibilitatea este redusă pentru a se vedea rezultate pe termen lung. Se doresc rezultate imediate şi vizibile; prin urmare strategiile pe termen scurt sunt preferate celor pe termen lung;

stabilirea obiectivelor în sectorul public reprezintă un proces mult mai larg decât în cel privat; influenţa combinată a actorilor politici şi administrativi, a mass-media, grupurilor de interes, cetăţeanului etc duc la un proces complicat de structurare a scopurilor şi obiectivelor organizaţiei publice;

greutatea stabilirii unor rezultate măsurabile în sectorul public; La nivel local, administraţiile publice se se confruntă cu situaţii complexe caracterizate de creşterea responsabilităţilor, diminuarea resurselor venite de la bugetul central, concurenţa crescută din partea altor administraţii locale (pentru atragerea de fonduri sau investiţii), aşteptări tot mai mari din partea cetăţenilor şi comunităţii. Pentru a funcţiona acceptabil în acest mediu dificil ele trebuie să dispună de o viziune strategică clară, capabilă să le ducă „un pas înaintea celorlalţi”. Este interesant exemplul unui primar american al unui oraş mic, care nu prezenta nimic deosebit: nu deţinea industrii semnificative, nu avea populaţie mare, obiective turistice majore, sau alte atuuri „tradiţionale”; evident că această realitate avea consecinţe directe (și negative) la nivelul bugetului local. Ca atare el a înţeles că trebuie făcută o alegere strategică de dezvoltare a oraşului, bazată pe resursele scăzute existente. Ea a vizat construcţia unei imagini noi: „oraşul florilor”; întregul oraş a fost împodobit cu flori şi s-a trecut la un marketing agresiv în domeniu. În scurt timp orăşelul în cauza a devenit vestit, atrăgând zeci de mii de vizitatori anual şi construind o întreagă industrie turistică ce furnizează resurse financiare majore la bugetul local. Costurile implicate au fost mici şi s-au referit nu atât la resurse financiare ci la creativitate şi tehnici de marketing public. Acest exemplu reprezintă însă doar un caz minor, ce pune în evidenţă importanţa alegerilor strategice. La niveluri mai complexe se situează definirea strategiilor de dezvoltare comunitară (Steiss). O astfel de strategie presupune reunirea unui corp comun format din reprezentanţii administraţiei locale şi ai comunităţii (oameni de afaceri, organizaţii nonguvernamentale, asociaţii cetăţeneşti etc) care să definească strategia de dezvoltare economică locală pe 5 sau 10 ani.

18

În acest caz parteneriatul public privat se referă la structurarea procesului strategic şi implementarea lui. În acest caz vizunea reprezintă imaginea comună a administraţiei şi comunităţii referitoare la cum se vrea să arate oraşul în viitor. Misiunea este definită de reglementări legale şi de acte interne. Scopul poate fi reprezentat de dezvoltarea economică şi creşterea prosperităţii cetăţeanului. Obiectivele se pot referi la creşterea atractivităţii economice a oraşului. Strategiile pot viza: dezvoltarea infrastructurii, diversificarea activităţilor economice, atragerea de investitori etc. Acţiunile operaţionale (programele) pot viza acţiuni de marketing, scăderea taxelor, construcţia unor noi spaţii comerciale etc. Implicarea comunităţii este esenţială pentru că numai astfel strategiile definite vor avea sprijinul necesar pentru a fi aplicate. Organizaţiile publice pot promova abordări diferite în definirea strategiilor. Wechleser şi Backoff au identificat patru tipuri de strategii promovate de instituţii publice: strategie de dezvoltare – în cazul instituţiilor publice ce deţin obiective şi surse independente de

finanţare. Managerii au o independenţă semnificativă în structurarea capacităţilor, resurselor şi performanţei organizaţiei şi se folosesc de acest lucru pentru a o dezvolta;

o strategie de transformare - În acest caz instituţiile publice sunt obligate, datorită presiunilor diverse (politice, sociale, economice etc) să îşi modifice tipul de funcţionare de la simpla „gestionare” tradiţională la promovarea unui management performant subsumat clienţilor şi comunităţii;

o strategie de protecţie – în cazul instituţiilor care au de înfruntat un criticism puternic din partea mass-media şi legislativului precum aşteptări crescute din partea publicului şi posibile scăderi ale alocaţiilor bugetare. Aceste instituţii vor întări controlul intern, vor încerca să reducă „profilul public” al organizaţiei, să întărească relaţia cu legislativul şi să îşi protejeze nivelurile de finanţare;

De asemenea, pot exista (Miles şi Snow) mai multe tipuri de reacţie a instituţiilor publice din punctul de vedere al deciziilor strategice: apărătorii – apar în medii stabile şi încearcă să îşi protejeze poziţia deţinută, accentuând

centralizarea; analiticii – corespund unor contexte de schimbare moderată şi permit o dezvoltare controlată a

proceselor inovatoare; prospectorii – sunt de găsit în medii de dinamism şi creştere - ei caută oportunităţi şi îşi asumă

riscuri, promovând un management descentralizat şi organic; reactivii – pot fi identificaţi în orice context, operând fără un scop clar, răspunzând provocărilor

existente pe măsură ce acestea apar.

2.3. Planificarea şi managementul strategic Managementul strategic a evoluat de-a lungul timpului în ceea ce priveşte complexitatea abordărilor (Gluck, Kaufman, Waleck); cele 4 faze principale de evoluţie sunt:1. planificarea bugetară care se referă la compararea rezultatelor cu obiectivele bugetare;2. planificarea bazată pe realizarea unor analize/previziuni care încearcă să prevadă evoluţia organizaţiei pe perioade mai lungi;3. planificare structurată pe relaţia cu mediul (planificarea strategică) în care se încearcă realizarea unei conectări cu piaţa şi competitorii;4. managementul strategic care semnifică înglobarea abordării strategice la nivelul organizaţiei şi relaţionarea planificării cu sistemele de control, motivare, cultură organizaţională etc. Deşi de multe ori planificarea şi managementul strategic sunt considerate a fi acelaşi lucru, ele reprezintă concepte diferite. Planificarea reprezintă procese şi tehnici specifice pentru construcţia unei abordări strategice în organizaţie. Ea vizează un efort raţional, secvenţial, de structurare pas cu pas a unei strategii organizaţionale. Planificarea strategică are meritul de a fi adus pentru prima dată în discuţie doi termeni foarte importanţi: misiunea organizaţiei şi analiza mediului (Hax şi Majlu; Hughes). Analiza mediului semnifică o analiză obiectivă a oportunităţilor şi ameninţărilor apărute în mediul organizaţiei, care trebuie puse în legătură cu misiunea organizaţiei şi capacităţile ei interne.

19

Planificarea strategică poate fi văzută ca „un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modelează natura şi direcţia activităţilor guvernamentale, în cadrul prevederilor constituţionale” (Olsen şi Eadie). Bryson defineşte planificarea ca fiind „un efort disciplinat de a produce decizii şi acţiuni fundamentale care definesc şi ghidează ce este organizaţia, ce face şi de ce o face. Pentru a furniza cele mai bune rezultate planificarea necesită un proces larg dar efectiv de colectare a informaţiei, dezvoltare şi explorare a alternativelor strategice şi un accent pe impactul viitor al deciziilor prezente”. O analiză detaliată a planificării strategice furnizează următoarele componente: misiuni şi scopuri generale formulate de managerii situaţi la nivelurile superioare şi furnizând

cadrul în care sunt dezvoltate strategiile; analiza mediului ce constă în identificarea şi analiza factorilor ce trebuie luaţi în considerare în

momentul formulării strategiilor organizaţionale; evaluarea structurii interne şi a resurselor, evaluare ce identifică punctele slabe/puternice ale

organizaţiei în ideea includerii unei varietăţi de factori în consideraţiile de ordin strategic; formularea, evaluarea şi selectarea strategiilor; implementarea şi controlul planurilor strategice; evaluarea rezultatelor şi evoluţiilor. Osborne şi Gaebler consideră că planificarea strategică reprezintă procesul de examinare a situaţiei actuale şi traiectoriei viitoare a unei organizaţii sau comunităţi, stabilind scopuri, dezvoltând o strategie de atingere a acestora şi măsurând rezultatele; acest efort presupune un număr de paşi distincţi: analiza internă şi externă a situaţiei; diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizaţia; definirea misiunilor fundamentale ale organizaţiei; articularea scopurilor principale ale organizaţiei; dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organizaţional; dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii şi scopurilor; dezvoltarea unei programări în timp a strategiei; măsurarea şi evaluarea rezultatelor. Teoreticienii au dezvoltat o serie de definiţii şi de modele legate de planificarea strategică; pe lângă definiţiile amintite mai sus vom încerca să oferim aici un model de planificare strategică bazat pe teoriile lui Bryson (1995) şi Nutt şi Backoff (1992). Principalii paşi ai structurării unui model de planificare strategică sunt:

iniţierea procesului de planificare strategică; acest lucru semnifică reunirea unui „grup de management strategic” (5-10 persoane), format atât din manageri superiori cât şi din funcţionari plasaţi la nivel operaţional. Acest grup va fi principala entitate de construcţie a planificăriistrategicerealizarea unei analize a istoriei organizaţiei şi a situaţiei sale actuale Analiza modului în care a evoluat organizaţia de-a lungul timpului va da informaţii semnificative atât în ceea ce priveşte structura, cât şi mentalităţile existenteclarificarea misiunilor şi valorilor organizaţiei. De ce există organizaţia şi ce urmăreşte ea? Care sunt valorile care stau la baza funcţionării sale? Acest proces este mult mai dificil decât se crede la o primă vedere pentru că misiunile organizaţiei nu sunt întotdeauna definite clar iar valorile prezentate oficial nu sunt neapărat şi cele ce ghidează în mod real activitatea instituţiei. Misiunile organizaţiei pot fi conţinute atât în reglementări legale cât şi în documente interne ale organizaţiei.aplicarea analizei SWOT. Analiza SWOT (numită uneori şi analiză situaţională) se referă la două planuri:

a) analiza mediului organizaţiei pentru identificarea oportunităţilor şi ameninţărilor. Administraţia publică tradiţională a promovat un model „insular” criticat, obsedat de funcţionarea internă a aparatului şi interesat prea puţin de mediul extern. Organizaţiile publice trăiesc însă întrun mediu complex ce prezintă ameninţări şi oportunităţi, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune

20

realizarea unei imagini clare a poziţiei instituţiei publice într-un peisaj complex. Instituţiile publice tind a fi mai mult reactive decât pro-active în relaţia cu mediul, iar acest lucru are consecinţe majore în definirea procesului strategic; b) diagnoza internă a organizaţiei pentru a identifica punctele slabe (slăbiciuni) şi punctele tari (atuuri) în ceea ce priveşte funcţionarea internă a organizaţiei. Deficienţele majore existente în funcţionarea internă pot aduce organizaţia într-o poziţie vulnerabilă. De aceea ea trebuie să aibă o imagine clară a situaţiei în care se află din punctul de vedere al capacităţilor interne de funcţionare (resurse umane, financiare, tehnice, de timp, analizate atât în termeni cantitativi cât şi calitativi). Lipsa capacităţilor de analiză internă conduce la imposibilitatea de definire a unei perspective strategice ce va fi aplicată cu adevărat. Cei 4 termeni principali sunt: Weaknesses/Slăbiciuni. Ce nu funcţionează bine în organizaţie? Care sunt sursele de funcţionare

ineficientă şi ineficace? Strenghts/Atuuri. Ce funcţionează bine în organizaţie? Care sunt punctele ei forte? Ce face

organizaţia pentru a înregistra rezultate pozitive? Opportunities/Oportunităţi. Care sunt evenimentele din mediul organizaţiei care pot acţiona în

interesul acesteia? Care sunt posibilele schimbări externe care pot fi speculate? Threats/Ameninţări. Care sunt schimbările din jurul organizaţiei care pot afecta negativ

existenţa şi funcţionarea ei? Care sunt ameninţările la adresa ei? (ele pot veni din surse multiple: concurenţa, schimbări politice, schimbări economice, schimbări tehnologice etc.).

Graniţa dintre aceşti termeni poate fi însă foarte sensibilă. Atuurile de astăzi pot deveni slăbiciunile de mâine. În acelaşi timp, pericolele din mediul organizaţiei pot deveni oportunităţi. De aceea este importantă inteligenţa şi capacitatea managerului de a reacţiona la un mediu în schimbare şi de a încerca să gândească în perspectivă. 1. Identificarea problemelor strategice cu care se confruntă organizaţia. Pe baza etapelor anterioare se pot identifica problemele strategice ale organizaţiei – adică problemele care sunt atât de importante încât vor influenţa funcţionarea ei pe termen lung şi de o manieră determinantă. Ele trebuie tratate cu foarte multă atenţie, separat de problemele operaţionale, rutiniere şi vor sta la baza tuturor strategiilor organizaţiei. 2. Formularea unor strategii care să rezolve problemele strategice identificate. Strategiile trebuie să fie construite în funcţie de resursele existente şi nu pe baza imaginaţiei. 3. Analiza alternativelor/strategiilor existente. Acest lucru se face în general şi acolo undeeste posibil pe baza analizei cost–beneficii (ACB). ACB presupune că o alternativă anume este preferată pentru că beneficiile obţinute în cadrul ei sunt mai mari decât costurile implicate. Acest lucru presupune în general ideea că atât beneficiile cât şi costurile pot fi exprimate în termeni financiari. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică a definit un set de criterii referitoare la analiza cost-beneficii: analizele cost-beneficiu sunt folositoare pentru compararea efectelor favorabile şi nefavorabile

ale politicilor publice; decidenţii publici nu trebuie să excludă costurile şi beneficiile diferitelor politici; pentru

stabilirea priorităţilor ei trebuie să utilizeze analizele economice; ACB ar trebui solicitată pentru toate deciziile majore (pentru a explica în mod raţional de ce se

fac anumite alegeri şi nu altele; în lipsa acestei analize se vor întâlni cazuri frecvente în care beneficiile aşteptate sunt mai mici decât costurile). Cu toate acestea instituţiile publice nu trebuie limitate în analizele lor numai la nivelul abordărilor cost-beneficii;

atunci când este posibil costurile şi beneficiile trebuie cuantificate; chiar dacă analizele se raportează în principal la raportul cost-beneficii, nu trebuie uitată analiza

consecinţelor unei acţiuni iniţiate. Analiza opţiunilor existente trebuie făcută în termeni de fezabilitate; unele strategii sunt construite în lipsa analizei serioase a posibilităţilor de acţiune existente pentru organizaţie (în termeni de posibilitate de acţiune legală, resurse deţinute, sprijin politic etc.).

21

4. Implementarea strategiilor selectate. Cele mai frumoase strategii nu înseamnă nimic dacă nu sunt puse în aplicare. Transferul lor la nivel operaţional reprezintă un proces dificil şi complex. În acest punct resursa umană este foarte importantă: ea poate să blocheze sau să ajute. În cazul în care definirea strategiilor s-a făcut „la niveluri înalte”, fără consultarea personalului, aceştia pot fi dezinteresaţi, confuzi sau ostili. De foarte multe ori neglijarea acestui aspect a dus la anularea unor strategii bine definite. Succesul implementării strategiilor este direct legat de capacitatea managerului de a construi coaliţii puternice (cetăţeni, politicieni, mass media, grupuri de interes etc.) care să susţină demersul strategic. 5. Evaluarea rezultatelor în lipsa unui proces de evaluare a rezultatelor organizaţia se va confrunta cu diferenţe mari între rezultatele dorite şi cele obţinute în mod real. Ea nu va şti niciodată în ce măsură obiectivele au fost atinse, ce a funcţionat bine şi ce nu a funcţionat, ce trebuie remediat etc. Acest model defineşte un posibil proces de planificare strategică aplicabil în organizaţia publică. El furnizează doar structura generală, fiind necesare activităţi diversificate pentru punerea în aplicare a fiecărui pas amintit. Managerul public trebuie să înţeleagă faptul că aplicarea planificării strategice reprezintă un proces complicat, care necesită resurse, creativitate şi muncă susţinută. Ca atare putem considera planificarea ca fiind un proces raţional şi structurat de construcţie a unei strategii organizaţionale pe baza unei relaţii cu următorii factori: Mediu – Planificare strategică – Capacităţi interne – Implementare – Evaluare Rolul managementului strategic este să integreze viziunea strategică la toate nivelurile organizaţiei şi să utilizeze toate resursele existente pentru atingerea obiectivelor definite în condiţii de eficienţă, economie a resurselor şi calitate. Managementul strategic (Steiss, 1985) este preocupat aşadar cu luarea din timp a deciziei asupra a ceea ce va trebui să facă organizaţia în viitor (planificare), determinând cine o va face, cum o va face (managementul resurselor) şi monitorizând activităţile aflate în derulare (control şi evaluare). Planificarea şi managementul strategic sunt capabile nu doar să definească scopurile şi obiectivele organizaţiei ci şi să formuleze strategii cu un impact real. Ele se referă la structurarea capacităţilor interne ale organizaţiei pentru specularea oportunităţilor şi ameninţărilor din mediu, stabilirea unei direcţii generale de dezvoltare şi alocarea resurselor pentru atingerea ei în cele mai bune condiţii. Asimilarea unei abordări strategice este obligatorie pentru organizaţia publică modernă. Managerul public se va confrunta însă în promovarea acestui demers cu o varietate de obstacole de a căror existenţă trebuie să fie conştient. Tratarea simplistă a procesului strategic conduce la lipsa oricărui impact pozitiv asupra activităţii organizaţiei. Vom aminti în ceea ce urmează câteva din elementele „sensibile” ale managementului strategic:

managementul strategic este un mod de a îmbunătăţi activitatea managerului public; Aşa cum remarca Bryson „orice proces de planificare strategică este justificabil numai în cazul în care ajută factorii de decizie să gândească şi să acţioneze strategic. Planificarea strategică nu este un scop în sine ci mai degrabă un set de concepte ce îi ajută pe leaderi să ia decizii importante şi să iniţieze acţiuni importante”;managementul strategic trebuie tratat la justa valoare, fără a-i neglija importanţa dar şi fără a-l considera o soluţie miracol. Mulţi manageri au tendinţa de a se situa la una dintre cele două extreme, cu efecte negative asupra funcţionării organizaţiei;planificarea strategică nu reprezintă o activitate separată, izolată de funcţionarea organizaţiei. Anumiţi manageri consideră că planificarea reprezintă un efort pur teoretic realizat într-un birou de persoane lipsite de orice contact cu realitatea. De fapt, planificarea trebuie să fie legată în mod direct de structurile şi funcţionarea organizaţiei;demersul strategic nu este exclusiv atributul managementului superior. Organizaţia trebuie să integreze gândirea şi acţiunea strategică la toate nivelurile;

22

în elaborarea strategiilor publice este recomandată implicarea comunităţii şi cetăţeanului de câte ori acest lucru este posibil; în lipsa implicării în procesul strategic a grupurilor afectate de strategia în cauză există o şansă semnificativă ca acestea să se opună implementării ei;Implementarea reprezintă un concept esenţial în managementul strategic. De multe ori cele mai frumoase strategii nu au avut nici un efect datorită problemelor la nivel de implementare. Strategiile nu se autoimplementează (Bozeman, Straussman) iar responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare revine managerului. Mulţi manageri iniţiază procese largi de planificare strategică fără să se gândească dacă există sau nu condiţiile necesare pentru a le pune în practică. Aceste condiţii sunt:

1. Liderii organizaţiei sunt implicaţi în proces şi îl susţin în mod real;2. Crizele majore care pot afecta grav procesul de planificare sunt identificate şi rezolvate înaintea demarării lui;3. Managementul trebuie să înţeleagă care este finalitatea planificării strategice şi să definească clar şi realist aşteptările;4. Trebuie înţeles că procesul strategic presupune afectarea unor resurse importante; fără acestea nu există şanse de succes;5. Pentru reuşita planificării strategice este necesară realizarea unor coaliţii suficient de puternice pentru a susţine promovarea şi aplicarea strategiilor selectate. Înainte de a începe activitatea de planificare managerul public trebuie să îşi pună câteva întrebări simple legate de posibilele piedici ce pot apărea, structurarea suportului pentru strategii (din partea cetăţenilor, mass-media, politicienilor etc), existenţa resurselor necesare, capacitatea şiinteresul birocraţiei de a o aplica. Să nu uităm că implementarea unei strategii este imposibilă fără participarea structurilor administrative; dacă acestea sunt neinteresate sau ostile faţă de strategiile definite implementarea va fi imposibilă; pe de altă parte există posibilitatea ca birocraţia să fie pur şi simplu incapabilă să le realizeze (datorită capacităţilor scăzute, incompetenţei etc). Managerul trebuie să analizeze această problemă din timp şi să ia măsurile necesare, dacă doreşte cu adevărat să promoveze o abordare strategică.

managementul strategic reprezintă un proces continuu, raportat la un mediu în schimbare. El nu trebuie gândit static, în funcţie de obiective rigide, ci trebuie să se adapteze la noile realităţi şi cerinţe.

23

CAPITOLUL 3REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN CONTEXTUL INTEGRĂRII EUROPENE

3.1. Consideraţii generale Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării si dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naţionale sunt puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile si sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformări. În noul context geopolitic administraţia publică centrală si locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economica a unei ţări sau regiuni economice. Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capăta noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să raspunda noilor schimbări din economia mondială, dar în egală măsură şi noilor cerinţe ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice implică modificări de substanţă ale componentelor sale majore, atât la nivelul administraţiei publice centrale cât si al administraţiei publice locale si a serviciile publice în general. Pe de altă parte, dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetaţeni si administraţie, creşterea si întarirea rolului autorităţilor si reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilă şi aleşii locali. Concentraraea în direcţia reformelor manageriale în administraţia publică determină o serie de schimbări fundamentale, cel puţin în următoarele direcţii:

limitarea dimensiunilor sectorului public;creşterea responsabilităţii manageriale;promovarea mecanismelor de piaţă;competenţe decizionale mai mari la nivel operaţional;descentralizare şi autonomie financiară la nivel local;accentuarea rolului managementului performanţei, managementului resurselor umane, managementul tehnologiei informaţionale şi comunicaţiilor;îmbunătăţirea relaţiilor cu cetăţeanul şi a serviciilor în interesul lui.

Reforma administraţiei publice din România are trei mari domenii de acţiune.Primul domeniu este funcţia publică, iar principalele obiective aferente acestui domeniu sunt:

stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune şi formare a funcţionarilor publici ; reforma sistemului de salarizare în sensul omogenizării şi tratării echitabile a tuturor

categoriilor de funcţionari publici; ameliorarea imaginii administraţiei publice prin creşterea transparenţei actului

administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie.Al doilea domeniu îl constituie descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice, iar obiectivele principale sunt:

clarificarea repartizării competenţelor între ministere, servicii publice deconcentrate şi autorităţi publice locale; creşterea autonomiei financiare a judeţelor şi a celorlalte unităţi administrativ-teritoriale; transformarea prefecţilor în înalţi funcţionari publici, care să asigure aplicarea politicilor guvernului la nivel local, prin serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.

Ultimul domeniu este formularea politicilor publice, iar principalele obiective sunt: „elaborarea şi implementarea procedurilor şi a metodologiei standard necesare procesului de formulare a politicilor publice; îmbunătăţirea cadrului instituţional care să conducă la eficientizarea procesului de formulare a politicilor publice; întărirea rolului personalului tehnic şi administrativ concomitent cu reducerea influenţelor mediului politic asupra procesului de formulare a politicilor publice;

24

responsabilizarea societăţii civile şi a structurilor asociative ale autorităţilor publice locale în scopul creşterii gradului de implicare în procesul de formulare a politicilor publice.

Unul dintre instrumentele furnizate de Uniune pentru realizarea reformei administraţiei în statele aplicante la statutul de membru al UE l-au reprezentat proiectele de înfrăţire instituţională sau twinning, UE preferând să nu impună un acquis comunitar privind administraţia publică. Prin alegerea unui instrument flexibil, în centrul căruia se află ideea schimbului de „bune practici" în administraţie, UE a putut decide ca „exportarea" lor să nu fie circumscrisă doar statelor viitoare membre, ci şi unor state de a căror dezvoltare Uniunea este interesată. În acest context, proiectele de twinning şi-au schimbat destinaţia iniţială limitată, de a oferi asistenţă viitoarelor membre ale UE, transformându-se într-un instrument al „europenizării", proces în cadrul căruia valori ale Uniunii Europene sunt exportate în alte contexte instituţionale.

Potrivit definiţiei prezente pe site-ul Ministerului român al Internelor şi Reformei Administrative (MIRA), twinning este „un instrument important de asistenţă premergătoare aderării în UE ce urmăreşte sprijinirea statelor candidate în vederea dezvoltării unor administraţii eficiente şi moderne, cu structurile, resursele umane şi abilităţile manageriale necesare implementării acquis-ului comunitar".

Ideea de twinning ca exerciţiu de asistenţă poate fi regăsită în Agenda 2000 a Comisiei Europene, în care aceasta propunea „programe de asistenţă pe termen lung a statelor aplicante". Pentru o perioadă care a variat între 18 luni şi doi ani, funcţionarii publici din statele UE au avut sarcina de a-şi împărtăşi know-how-ul cu funcţionari dintr-un minister sau departament al ţării candidate. Asistenţa a fost şi este acordată de experţi, pe termen lung, care participă la derularea proiectului de la începutul până la finalul său, şi pe termen scurt. Trebuie remarcat faptul că, odată cu începerea unui proiect, întreaga responsabilitate pentru desfăşurarea sa a revenit Delegaţiei Comisiei Europene din ţara beneficiară, care a avut sarcina de a monitoriza implementarea proiectului şi de a organiza întâlnirile lunare dintre experţi şi ministerele relevante ale statelor beneficiare.

În prezent, România se află în plin proces de reformă a administraţiei publice, evoluţia sa de la o administraţie centralizată la una eficientă, profesionistă şi descentralizată nefiind nici pe departe finalizată. România a demarat procesul de reformă a administraţiei publice în cadrul efortului de aderare la structurile Uniunii Europene şi la presiunile ei. Pentru a reforma administraţiile ţărilor din centrul şi estul Europei, Uniunea a pus la dispoziţia statelor aplicante la statutul de membru al UE proiectele de twinning, în cadrul cărora erau libere să aleagă „bune practici", adaptate tradiţiei lor administrative, beneficiind de experienţa altor state membre.

Deşi România a fost ţara care a beneficiat, ca număr de proiecte, cel mai mult de pe urma acestui instrument de asistenţă al UE, procesul reformei administrative a fost lent, influenţat în parte de „vechile obiceiuri" ale perioadei comuniste. România a moştenit din perioada comunistă o administraţie ineficientă, politizată şi coruptă, iar efectele acestei situaţii se pot vedea şi astăzi, reformele întreprinse în privinţa descentralizării, depolitizării, profesionalizării funcţiei publice şi simplificării rămânând pentru moment insuficiente.

Deşi au întâmpinat o serie de probleme, exerciţiile de twinning au avut rolul lor în creşterea calităţii administraţiei româneşti, aducând măcar în parte o profesionalizare a ei. Totodată, aceste proiecte de twinning şi proiectele desfăşurate în cadrul programului PHARE pot în general să fie considerate un bun antrenament în vederea elaborării şi implementării proiectelor pentru accesarea fondurilor structurale, caz în care rolul administraţiei locale şi centrale se va dovedi esenţial.

Provocări viitoareÎn următorii ani, România va trebui să depună eforturi majore pentru ca să se adapteze rolului

de membru UE. Aceasta va fi o perioadă de noi provocări, de noi posibilităţi, dar şi de noi responsabilităţi pentru instituţiile publice. Observaţiile prezentate până în acest moment ar trebui să stea la baza reformelor viitoare din domeniul politicilor publice. Pentru a putea rezolva adevăratele

25

probleme ale sistemului, reforma ar trebui să fie concepută în contextul reformei bugetare şi al noilor politici de resurse umane, deoarece reforma politicilor publice nu va produce nici un rezultat dacă nu va fi susţinută de experţi sau dacă procedurile bugetare continuă să fie neclare şi sistemul instituţional al administraţiei îşi va păstra funcţiile netransparente şi suprapuse.

Prima şi cea mai importantă provocare pentru dezvoltarea reformei politicilor publice o constituie implementarea legăturilor dintre politici şi buget. Bugetarea pe programe a început în 2006, dar a reflectat politicile publice doar la nivel formal. În multe cazuri, încă nu există politici clare în spatele pretenţiilor bugetare a multor instituţii. Pentru a putea găsi, a defini şi a cădea de acord asupra obiectivelor ale tuturor programelor, este nevoie de timp. O altă provocare o constituie centralizarea într-un singur calendar al tuturor activităţilor legate de procesele bugetare şi a celor care necesită elaborarea şi validarea planurilor strategice pentru instituţiile implicate. Sarcina nu este uşoară, din cauza numărului mare de instituţii şi a volumului mare de informaţii.

Cea de-a doua provocare pentru dezvoltarea reformei politicilor publice va fi extinderea acesteia la toate nivelele administraţiei. Acest lucru presupune stabilirea unei ierarhii a documentelor de politici publice de la nivel naţional, la nivel regional şi, în final, la nivel local. De asemenea, include o definire clară a relaţiilor dintre diferitele tipuri de planificare - cum ar fi relaţiile dintre planificarea politicilor sectoriale şi planificarea spaţială, dintre planificarea pe termen lung, mediu sau scurt etc.

Problema prezentă în toate ţările care întreprind reforme ale politicilor publice este continuitatea reformei într-un mediu politic dinamic. Guvernele instabile reprezintă cea mai mare piedică în calea reformei. Nu există nici o metodă de combatere a instabilităţii politice, însă obiectivele pe termen mediu sau existenţa unui cadru normativ de concepere a politicilor publice influenţează pozitiv procesul. Teama şi pasivitatea funcţionarilor publici, precum şi indiferenţa şi obiectivele pe termen scurt ale politicienilor trebuie combătute de eforturile comune pentru o administraţie publică mai eficientă. Problema nu este una nouă. Aaron Wildavsky arăta că „ este frustrant să vezi că cei ce au puterea nu au inteligenţa să schimbe ceva, iar cei ce au inteligenţă nu au putere. Dacă toate celelalte soluţii dau greş, următorul pas este să îi învăţăm pe politicieni să fie analişti”. Şi, într-adevăr, nu există puţine exemple de politicieni care au fost analişti sau cercetători. Ei reprezintă cheia reformei politice viitoare.

3.2. Reforma funcţiei publiceCa urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din domeniul funcţiei

publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastra. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2003, modificarea cadrului legislativ şi întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese, aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină si paritare, dosarul profesional, codul de conduită al functionarilor publici, etc.). Acest proces de dezvoltare institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.

Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a conturat o strategie de reforma dedicată exclusiv funcţiei publice, care să vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care să se conştientizeze că deciziile materializate în acte normative se pot pune în practica doar daca există “corpul de profesionisti, stabil si neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în existenta unei “reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia publică. Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung. De asemenea, pentru asigurarea coerenţei reformei pe termen scurt si lung, în cadrul strategiei, se face distinctie între măsurile ce implică managementul resurselor umane si dezvoltarea resurselor umane:

26

Tabelul nr. 2.1. Managementul politicilor publice al reformei administraţiei publice

Managementul politicilor publice al reformei administraţiei publice

2004 - 2006Strategii demanagement aschimbării

Dezvoltarea capacităţii de formulare a politicilor publice prin întărirea rolului înalţilor funcţionari publici si a funcţionarilor publici de conducereImplementarea prevederilor legaleprivind cariera funcţionarilor publici de conducere

Dezvoltarea carierei înaţilor funcţionari publici- dezvoltarea de programe de formarespecializate pentru înalţii funcţionaripubliciFunctionari publici cu funcţii de conducere-dezvoltarea oportunităţilor privind cariera pentru funcţionarii publici de conducere prin schema tinerilor profesionisti ;- dezvoltarea unui sistem de formare afuncţionarilor publici de conducere

2007 – 2010Strategii destabilizare siconsolidare

Managementul resurselor umane din cadrul administraţiei publice (ANFP împreuna cu alte institutii ale administratiei publice implicate)

Formarea funcţionarilor publici(INA si alti furnizori de formare continua)

O reală reforma a funcţiei publice trebuie sa urmărească aspecte care se referă la: recrutare, selecţie, încadrare; motivare; perfecţionare; evaluarea performantelor; conduita; stabilitate, relaţiile cu sistemul politic; comunicarea, stilul de conducere si creativitatea. responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice.

3.2.1. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici Recrutarea personalului reprezintă procesul de cautare, de localizare, de identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urma, prezintă caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante actuale si viitoare. În administratia publica, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde si cum să atragem un numar cât mai mare de candidaţi competitivi si motivaţi din care să selectam persoanele necesare. Astfel, administraţia trebuie sa stabilească şi să identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o carieră de functionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante. În concluzie recrutarea si selecţia personalului în administraţia publică din România trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.

Selecţia personalului constă într-un ansamblu de procese de analiză a calităţilor şi a pregătirii profesionale a candidaţilor în scopul numirii pe posturi şi/sau funcţii într-o instituţie publică.

În practică se utilizează mai multe tipuri de selecţie şi anume:Selecţia filtraj, prin intermediul căreia se reţin dintr-un număr oarecare de candidaţi aceia care au trecut probele de selecţie. Acest tip de selecţie face departajarea clară între candidaţii admişi şi respinşi.Selecţia în vederea orientării, îndrumării şi informării profesionale, care presupune: admiterea pe baze anumitor criterii – a unui număr mare de persoane care doresc să fie încadraţi în administraţia publică, urmând apoi orientarea acestor persoane spre acele profesii sau locuri de muncă pentru care au aptitudini.

27

Selecţia clasament, utilizată nu numai în direcţia stabilirii concordanţei dintre oameni şi profesiune, ci şi pentru calificarea celor acceptaţi. Acest tip de selecţie, oferă informaţii suplimentare factorilor de decizie în vederea repartizării celor admişi la diferite locuri de muncă.

În funcţie de strategia care se aplică, se întâlnesc două forme de selecţie profesională şi anume: forma admitere-respingere, prin care sunt admişi acei candidaţi în ordinea reuşitei lor la probele

examenului de selecţie pentru ocuparea numărului de locuri vacante; forma selecţiei multiple, în care selecţia se face nu numai pentru un singur loc de muncă, ci

pentru mai multe, urmând ca cei admişi să fie orientaţi şi repartizaţi în funcţie de aptitudinile lor.În România, metodele şi tehnicile folosite cu precădere pentru selecţia personalului din

instituţiile administraţiei de stat sunt următoarele:Convorbirea cu candidaţii recrutaţi - Interviul;Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilor;Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi;Probele de verificare a cunoştinţelor;Testele.

Convorbirea cu candidaţii recrutaţi-interviulDesfăşurarea liberă a discuţiilor constituie una din metodele cele mai eficiente de selecţie a

candidaţilor. Aplicând-o, se asigură de obicei stimularea candidatului de a relata despre experienţa în domeniu, opiniile şi obiectivele sale. În timp ce se evaluează rezultatele discuţiilor şi se acordă calificativul pe baza lor, comisia de examinare trebuie să identifice factorii care au determinat, în mod cert, o asemenea interpretare. Limitele acestei metode sunt în principal următoarele: dificultăţi în conceperea unui sistem unitar de apreciere a candidaţilor; dificultatea în respectarea unor cerinţe către funcţionarii implicaţi în această activitate; caracterul subiectiv al interviului.

Avantajul pe care îl prezintă acest sistem rezidă în încrederea personală în candidat a examinatorilor care efectuează selecţia. Încrederea constituie o condiţie esenţială de natură să asigure eficienţa în activitatea desfăşurată în instituţiile publice, în general, şi în cele din administraţie, în special.

Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilorDin cercetarea referinţelor, un funcţionar cu experienţă poate obţine informaţii suplimentare

despre activitatea candidatului, unele detalii ale comportamentului acestuia, domeniile în care a întâmpinat dificultăţi, relaţiile cu colegii şi superiorii săi şi, în general eficienţa realizărilor sale. Astfel de informaţii urmează a fi confruntate şi interpretate în funcţie de datele înscrise în formularele completate de candidat. Se pot obţine referinţe utile de la alte persoane, cum ar fi foştii colegi sau şefi ai candidatului. Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi

Frecvent această formă de selecţie a funcţionarilor publici este utilizată la numirea în funcţii, pentru care pregătirea de specialitate are o însemnătate decisivă, diploma de absolvire a instituţiei de învăţământ superior oferind garanţia că funcţionarul are competenţa profesională necesară îndeplinirii sarcinilor.

Probele de verificare a cunoştinţelorFaţă de tehnicile prezentate, probele de verificare a cunoştinţelor sunt metode specifice de

selecţie a funcţionarilor publici şi constau în participarea candidaţilor la un examen sau concurs, uneori utilizându-se şi testele de cunoştinţe. Ca orice tehnică, selecţia funcţionarilor prin concurs are şi limite, cum ar fi: posibilitatea unor denaturări în ceea ce priveşte organizarea concursului doar de formă pentru a se acorda şi cu mai multă certitudine postul vacant candidatului cu anticipaţie, sau eventualitatea unei evaluări părtinitoare a cererilor prezentate.

Pentru eliminarea deficienţelor posibile ale procesului de recrutare folosind probele de verificare a cunoştinţelor se recomandă:

28

Constituirea unor comisii mixte de examinare formate din persoane reprezentative din conducerea instituţiei publice, care a organizat concursul, şi din specialişti în domeniu din afara organizaţiei;

Generalizarea examenelor scrise urmate de probele orale de verificare a cunoştinţelor. În scopul eliminării subiectivismului la selecţia funcţionarilor se utilizează şi testele de aptitudini şi deprinderi. Finalitatea lor constă în măsurarea şi aprecierea unor elemente privind aptitudinile şi calităţile candidaţilor.

3.2.2. Formarea profesională a funcţionarilor publiciPregătirea profesională este un proces complex şi de durată, care se materializează pentru

fiecare individ în calificarea acestuia pentru o anumită profesie din multitudinea de profesii existente în societate. Calificarea poate fi privită ca dobândirea totalităţii cunoştinţelor ştiinţifice de bază, tehnice, generale şi de specialitate, ca şi a deprinderilor necesare pentru exercitarea unei profesii în anumite condiţii economice şi tehnico-organizatorice. Pregătirea profesională cuprinde, în general, două mari procese distincte, respectiv educaţia profesională şi formarea profesională propriu-zisă.

Educaţia profesională se prezintă ca un proces prin intermediul căruia se pun în evidenţă aptitudinile fiecărei persoane şi, în acelaşi timp, se realizează orientarea acesteia spre una din profesiile care se corelează cu aptitudinile respective.

Formarea profesională este procesul prin intermediul căruia se realizează în mod efectiv pregătirea fiecărei pentru meseria aleasă, utilizându-se o serie de metode şi forme pentru însuşirea de cunoştinţe ştiinţifice de bază, tehnice, generale şi de specialitate şi pentru formarea deprinderilor de muncă. Prin urmare, formarea profesională trebuie să realizeze o adevărată simbioză (corelare) între procesul de învăţare propriu-zis (asimilare teoretică) şi procesul de muncă, acţionând pentru aceasta în două direcţii şi anume:

- asigurarea fiecărei persoane cu volum sporit de cunoştinţe generale şi de specialitate; - formarea unor deprinderi practice de muncă.

În prezent se conturează din ce în ce mai mult o nouă abordare a problematicii funcţionarului public, în care competenţa este criteriul cel mai important pentru aprecierea eficacităţii unui manager public. În acest sens, sunt necesare abilităţi, care înseamnă îndemânare, capacitatea de a conduce, talent, capacitatea de a comunica, capacitatea de inovare, capacitatea de raţionament logic. Toate acestea conduc la obţinerea performanţei de către un manager public şi a eficienţei într-o instituţie.

Varietatea activităţilor desfăşurate în instituţiile publice ar putea determina o abordare diversificată a pregătirii funcţionarilor publici, în general. Pe de o parte, multidimensionalitatea şi caracterul de sinteză al managementului public determină o specializare a funcţionarilor publici pe posturi şi funcţii publice, iar, pe de lată parte, acestea determină o pregătire generală diversificată care se dezvoltă prin rotaţia pe posturi şi funcţii a funcţionarilor publici.

Este necesară o pregătire medie, de bază pe care trebuie să o aibă orice funcţionar public, indiferent de postul şi/sau funcţia publică pe care le ocupă. La aceasta se adaugă pregătirea de specialitate, într-un domeniu distinct şi nu numai pentru funcţionarii publici de conducere.

În ceea ce priveşte sistemul motivaţional, precizăm că formele de motivare a funcţionarilor publici din sistemul administrativ din România sunt: Acordarea unui salariu mai mare; Avansarea pe post sau funcţie; Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă.

1. Acordarea unui salariu mai mare. Diversitatea activităţilor administrative poate determina prin lege utilizarea unor sisteme suplimentare de salarizare, precum: salarii majorate sau sporuri, premii speciale, recompense sau premii anuale. Prin forma salariului majorat sau a sporului se corelează salariul cu condiţiile deosebite în care se desfăşoară activitatea. Sporurile de salariu acordate pentru continuitate, în aceeaşi instituţie, reprezintă un mijloc de combatere a mobilităţii personalului. Prin lege se pot acorda premii anuale sub formă de gratificaţii pentru ansamblul

29

realizărilor obţinute şi creşterea eficienţei în instituţiile administrative. Premiile se repartizează între membrii colectivului de funcţionari.

2. Avansarea pe post sau funcţie. Prin trecerea funcţionarilor pe posturi, respectiv funcţii superioare se realizează majorarea salariilor şi stimularea pentru formarea unor funcţionari, care au un anumit rol în structură influenţând direct activitatea din cadrul sistemului.

3. Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă reprezintă un pas recent în politica de personal a sistemului administrativ din România. Sistemul indicatorilor de performanţă are un dublu rol: stimulează funcţionarii publici să obţină cele mai bune rezultate şi permite o evaluare a contribuţiei fiecăruia la rezultatul final. Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici care determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei. Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public şi care îl vizează în mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă, dreptul la salariu etc. Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de cunoştintele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe de alta parte este importantă inovarea în materie de motivare şi o noua atitudine a managerilor faţă de colaboratori. Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare: aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relaţiile

dintre oameni ce nu pot fi reglementate; implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui echilibru între

angajaţi; condiţiile de muncă; competiţia în realizarea sarcinilor.

Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.

3.2.3. Managerul public din România-vector important în procesul schimbărilor administrative

În prezent, funcţionarul public denumit manager public reprezintă un adevărat agent al schimbării, menit să introducă o nouă mentalitate în administraţia publică românească. Profilul managerului public include o serie de caracteristici esenţiale din perspectiva noului management public. Astfel, el trebuie să fie un agent al schimbării, orientat către rezultate prin planificare şi prioritizare, orientat către identificarea şi implementarea de soluţii, cu o capacitate deosebită de evaluare a riscurilor, adaptabilitate, creativitate, abilităţi de leadership, etică şi comportament moral. Rolul managerului public din România este de a sprijini politicile de reforma menite să accelereze modernizarea administraţiei şi servicilor publice. El conduce şi coordonează, sau asistă coordonarea unor procese care prin natura lord necesită o perspectivă generală sau specifică. Unul din conceptele întâlnite cel mai des în discuţiile referitoare la managerul public este responsabilitatea. În primul rând ce înseamnă responsabilitatea? Ea semnifică (Pollitt) necesitatea ca persoana vizată să recunoască o obligaţie de a explica şi justifica acţiunile sale către cineva; acest lucru presupune existenţa unei relaţii de subordonare/supraordonare şi ideea de sancţiune în cazul nerespectării obligaţiilor asumate. Acel „cineva” este reprezentat de către cetăţean şi comunitate în cazul administratorului public. Managerul public trebuie să înţeleagă că deciziile sale au calitatea de a afecta un număr mare de oameni şi că rolul său este de a servi comunitatea - ca atare el trebuie să fie responsabil pentru acţiunile sale. Este adevărat că aceste responsabilităţi nu se raportează numai la cetăţean ci şi la politicieni, lege, şefi ierarhici etc. Există ca atare mai multe tipuri de responsabilităţi (importanţa uneia sau alteia este direct legată de tipul de funcţie deţinută şi nivelul managerial)

30

Responsabilitatea politică se exercită faţă de reprezentanţi aleşi în funcţii publice. Aici putem să ne referim la responsabilitatea unui ministru sau funcţionar superior care trebuie să se prezinte în faţa unor comitete parlamentare etc;

Responsabilitatea legală: se exercită faţă de lege şi instanţe (fie ele specializate/administrative sau de altă natură);

Responsabilitatea birocratică se exercită faţă de coduri şi norme interne sistemului. (spre exemplu coduri etice de funcţionare a instituţiilor publice);

Responsabilitatea profesională se exercită faţă de standarde stabilite de propriul corp profesional.

Una dintre teoriile (Rhodes) care ne ilustrează complexitatea activităţii manageriale în contextul relaţiei administraţie/politică este cea care presupune că stilul de management al organizaţiei şi rezultatele sale sunt definite de confruntarea grupurilor interesate şi poate fi analizat prin înţelegerea următoarelor niveluri: participanţi (funcţionari, politicieni, mass-media, grupuri economice etc); motivare şi scopuri (fiecare participant are scopuri şi interese specifice); schimburi şi tranzacţii: diferiţii participanţi interacţionează şi încearcă să tranzacţioneze; conflict şi putere. Fiecare participant deţine resurse diferite şi inegale şi de aici conflicte pentru

asimilarea resurselor necesare pentru impunerea propriilor interese. Studiul comportamentului managerial (sau studierea stilurilor de conducere), manifestă importanță pentru sectorul public (dar şi pentru cel privat) şi din următoarele considerente: Practicarea unui anumit tip de comportament managerial (sau unui

anumit stil de conducere) are efecte asupra climatului psihologic, socioafectiv, relaţional din cadrul organizaţiilor, cât şi asupra productivităţii muncii;

Prin stilul de leadership practicat, conducătorul influenţează modul în care gândesc subordonaţii.

Stilul de leadership practicat influenţează modul în care conducătorul este perceput de către subordonaţi. Dupa părerea lui Traian Herseni există conducători care deşi sunt valoroşi (din punct de vedere profesional) ei ajung să fie respinşi de subordonaţi pentru că au un stil de conducere greşit (sau ineficace).

Astfel, stilul de conducere practicat este un element important a oricărei strategii eficientede conducere

3.3. Cultura şi practica evaluării în administraţia publică românească

3.3.1. Nivelul de înţelegere al conceptului de evaluare în administraţia publică românească şi în cadrul societăţii civile

O mare parte din personalul administraţiei publice consideră că scopul evaluării nu este bine înţeles în cadrul diferitelor nivele ale administraţiei, în timp ce o mare parte din categoria societăţii civile crede că evaluarea este înţeleasă suficient de bine în cadrul administraţiei publice centrale. Se pare deci că cei din afara sistemului administrativ văd într-o lumină mai bună capacitatea administraţiei publice centrale de a înţelege evaluarea.

Este importantă clarificarea aspectului privind ce anume percep oamenii că înseamnă evaluarea şi a limbajului folosit pentru a o descrie. Evaluarea este privită şi discutată ca o activitate de sine stătătoare, mai degrabă decât ca o componentă constantă a unui proces integrat de management. Limbajul utilizat pentru a defini evaluarea acoperă un spectru foarte larg; de exemplu : evaluarea impactului, analiza socioeconomică, analiza organizaţională, monitorizare, raportare, evaluarea nevoilor, evaluarea activităţii pe post, audituri. Această diversitate de termeni derivă parţial dintr-o problemă conceptuală a evaluării şi parţial din vocabularul limbii române. Deşi se vorbeşte despre evaluare, nu există o înţelegere clară şi comună a acesteia sau a scopului său ca instrument de

31

management. Nu există un cadru comun de lucru, un limbaj comun, recomandări sau standarde comune. Acest lucru pare să fi generat o anumită confuzie, datorită căreia evaluarea este interpretată diferit de la un sector la altul sau în cadrul sectoarelor, iar această confuzie reiese clar în urma sondajului efectuat. în ceea ce priveşte vocabularul, în limba română, cuvântul evaluare este folosit pentru a descrie o gamă largă de acţiuni, cum ar fi studiul, analiza, măsurarea şi selecţia, ceea ce poate crea confuzii.

Semnificativ în contextul problematicii privind nivelul de înţelegere a conceptului evaluării este faptul că nu există încă un forum de discuţii bine dezvoltat în cadrul căruia ar putea avea loc discuţii şi clarificări privind conceptul de evaluare. Deşi mulţi angajaţi ai administraţiei publice au fost implicaţi în discuţii pe tema evaluării, majoritatea acestor dialoguri au fost legate aproape exclusiv de programele cu finanţare externă de la organizaţii precum Comisia Europeană, Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) sau Banca Mondială şi mult mai puţin sau deloc de programe sau politici finanţate de bugetul naţional. Circuitul de informaţii şi discuţiile privind evaluarea se află deci într-un stadiu incipient. De exemplu, se poartă discuţii între diverse instituţii privind îmbunătăţirea procesului de management al politicilor publice (incluzând evaluarea acestor politici) şi pentru dezvoltarea capacităţii de monitorizare şi evaluare la nivel central şi la nivelele locale ale administraţiei publice. Astfel de instituţii includ Secretariatul General al Guvernului, unităţile pentru politici publice din cadrul ministerelor, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice, Ministerul Economiei şi Finanţelor, Cancelaria Primului--ministru şi Curtea de Conturi. Diverse instituţii specializate ale administraţiei publice au şi ele activităţi de dezvoltare ale conceptului de evaluare, cum ar fi Comisia Naţională de Prognoză, care lucrează împreună cu Ministerul Economiei şi Comer-ţului şi Cancelaria Primului-ministru pentru îmbunătăţirea capacităţii de a realiza evaluări ex-ante ale impactului diverselor politici economice.

Un alt cerc informaţional este constituit de autorităţile de management şi autorităţile de implementare pentru programele finanţate de Uniunea Europeană. În acest cerc există o cultură şi o practică a evaluării bine dezvoltată, datorită cerinţelor specifice ale Uniunii Europene privind practica evaluării programelor finanţate cu bani comunitari.

Se poate spune că un forum pe tema evaluării există la nivel incipient în cadrul administraţiei publice, dar se regăseşte doar în anumite instituţii. în plus, nu exişti o entitate care să aibă responsabilitatea unificării tuturor acestor eforturi disparate şi, prin urmare, având în vedere şi faptul că nu există o înţelegere comună a conceptului de evaluare, forumul are un efect limitat.

Majoritatea angajaţilor din categoria administraţiei publice apreciază evaluarea ca fiind foarte utilă. în schimb, se pare că un procent mai mic din rândul societăţii civile consideră evaluarea foarte utilă, majoritatea apreciind-o numai la nivelul de „oarecum folositoare”.

3.3.2. Posibile direcţi de dezvoltare a practicii evaluării în administraţia publică românească Propunem câteva direcţii de acţiune ce ar putea duce la dezvoltarea culturii şi practicii

evaluării în cadrul administraţiei publice din România.În primul rând, ar fi benefică dezvoltarea comunicării şi colaborării între principalii actori care promovează noile practici de evaluare. Cooperarea dintre structurile cu atribuţii în evaluarea programelor cu finanţare europeană şi cele care vor gestiona evaluarea activităţilor cu finanţare naţională este importantă şi trebuie stimulată. Experienţa evaluării programelor cu finanţare europeană poate fi o sursă valoroasă de cunoştinţe pentru mediul administraţiei publice în general, privind practica evaluării. în măsura posibilului, ambele structuri ar trebui să stabilească o abordare comună a evaluării, aplicabilă atât în cazul programelor finanţate din fonduri europene, cât şi al celor finanţate din fonduri naţionale.Dezvoltarea unui vocabular al evaluării ar putea contribui la realizarea unei înţelegeri dacă nu comune, cel puţin apropiate a conceptelor legate de evaluare, metodologii de evaluare şi domeniul de aplicare al acesteia. în prezent, utilizarea termenului evaluare pentru a descrie acţiuni de natură foarte variată poate crea confuzii, acest lucru încetinind dezvoltarea unei practici şi a unor

32

metodologii de evaluare. Probabil doar existenţa unui forum de discuţii pe tema evaluării va putea crea posibilitatea dezvoltării unui astfel de vocabular.Pregătirea unei baze de resurse adecvate pe tematica evaluării are o importanţă practică deosebită în procesul de dezvoltare a cunoştinţelor privind evaluarea. Acest gen de resurse se referă atât la materiale teoretice despre evaluare şi practica evaluării, cât şi la materiale practice (de exemplu, metodologii de evaluare, instrumente utilizate în evaluare, studii de caz pe tema evaluării).În ceea ce priveşte instituţionalizarea practicii de evaluare, este esenţială dezvoltarea capacităţii managerilor din sistemul administraţiei publice de a gestiona acest proces, în acest sens, pot fi foarte utile realizarea unor evaluări-pilot, a unor politici şi programe, care să exemplifice buna practică din momentul contractării evaluării până în momentul implementării şi finalizării evaluării şi care pot totodată să ducă la crearea unor proceduri privind managementul exerciţiilor de evaluare. Puterea exemplului va fi mai eficientă decât orice alt material-resursă şi va contribui la reducerea gradului de neclaritate sau a temerilor pe care politicienii sau funcţionarii publici le pot avea cu privire la evaluare şi la felul în care aceasta poate fi utilizată.Dezvoltarea funcţiei de monitorizare este de asemenea esenţială pentru a colecta datele necesare exerciţiilor de evaluare în mod sistematic, nu doar ad-hoc. Bazele de date astfel create trebuie să fie uşor de accesat şi să conţină date relevante. în această idee, identificarea tipului de date colectate ar trebui să derive din setul de indicatori definiţi de funcţia de programare. Aceştia ar trebui să acopere toate domeniile relevante ale evaluării (de exemplu, eficienţa şi eficacitatea programului, calitatea managementului de program, gradul de atingere a obiectivelor, impactul general al programului). În vederea creşterii capacităţii locale de a oferi servicii de evaluare, de o importanţă deosebită este stimularea şi sprijinirea mediului academic, a organizaţiilor non-guver-namentale şi a firmelor de consultanţă private în vederea dezvoltării şi oferirii unor cursuri de pregătire, de scurtă sau de lungă durată, pe tema evaluării. Este important ca acest gen de pregătire să se desfăşoare diferenţiat, în funcţie de domeniu (economic, sociologic, administrativ, ingineresc), astfel încât să se formeze specialişti evaluatori în diverse discipline.

Toate aceste eforturi trebuie să fie complementate de o promovare intensă a utilizării evaluării ca instrument managerial, urmărind astfel creşterea nivelului de cerere a serviciilor de evaluare. Trebuie conştientizat însă faptul că instituţionalizarea unor practici noi este foarte dificilă. Trecerea de la o cultură a formalului, a respectării unor cerinţe legale sau formale, la o cultură a managementului performant este un pas dificil, dar necesar pentru ca evaluările să nu mai fie simple raportări şi să devină instrumente folosite pentru îmbunătăţirea actului de management public. Experienţa sugerează că acest proces poate dura foarte mult timp, de aceea va fi necesar un efort susţinut în acest sens, pe termen lung, folosind mai multe pârghii de acţiune. Un exemplu în acest sens ar putea fi pârghia legală, adică întărirea prevederilor legale actuale care specifică necesitatea utilizării exerciţiilor de evaluare a politicilor şi programelor publice. Un alt exemplu ar putea fi promovarea mai accentuată a necesităţii evaluării din cel puţin două surse: societatea civilă, ca finanţator şi beneficiar al politicilor şi programelor publice, şi Parlamentul, ca principal organ de control al activităţii Guvernului şi totodată ca emitent de noi legi, care are nevoie să fie la curent cu efectele politicilor anterioare pentru a putea lua decizii privind legile viitoare. Poate că aceştia sunt actorii cei mai îndreptăţiţi să solicite evaluări de politici şi programe publice. Din punct de vedere tactic, este mai realistă promovarea practicii evaluării ca parte a procesului general de reformă a administraţiei publice decât ca o iniţiativă separată. Integrarea unor noi practici în domeniul evaluării ar fi astfel mai uşoară, fiind susţinute de un proces general de schimbare.

33

CAPITOLUL 4.STRATEGIA DE REFORMĂ ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

4.1. Necesitatea reformeiTendinţa de globalizare, însoţită de dezvoltarea dinamica a sistemelor sociale, aşează statele

naţionale intr-o poziţie cu totul noua, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie să fie adaptate. Orice intervenţie în domeniul reformei administraţiei publice implica modificări ale componentelor majore, incluzând administraţia centrala, administraţia locala şi serviciile publice. Pe de altă parte, dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor locale şi reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilă.

Exista numeroase motive pentru modernizarea structurală şi funcţională a administraţiei publice din România. Necesitatea reformei este impusă de patru categorii principale de motive:

• Motive economice: creşterea economica redusă şi diminuarea resurselor bugetare alocate administraţiei publice; nevoia sectorului privat de a avea o administraţie modernă, flexibilă şi deschisă parteneriatului public-privat;

• Motive tehnologice: introducerea tehnologiei informaţiilor şi a comunicaţiilor în administraţia publica;

• Motive sociologice: cetăţenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, sunt tot mai exigenţi şi nu mai accepta ca necesităţile lor să fie determinate în mod exclusiv de ceea ce le oferă administraţiile;

• Motive instituţionale: integrarea României în structurile Uniunii Europene implica un alt mod de administrare a serviciilor; structura puternic ierarhizată lasă locul unor noi tipuri organizatorice bazate pe structuri descentralizate.

Prin reducerea funcţiei autoritare a statului şi întărirea funcţiilor sale privind serviciile şi promovarea acestora, activitatea administraţiei trebuie să fie o activitate profesionistă. Sunt frecvente, de asemenea, solicitările privind reducerea reglementărilor şi simplificarea procedurilor administrative, abandonarea procedurilor care nu sunt necesare şi adoptarea unor noi proceduri, adaptate unui sistem politic modern şi unei economii de piaţa funcţionale.

Condiţiile existente în societatea românească în prezent impun ca administraţia să fie angajată într-un proces de schimbare pe patru planuri:1. strategic, prin care să se redefinească rolul statului, în sensul delimitării acestui rol de cel al organizaţiilor private;2. legal, îndreptat spre o diminuare a densităţii legislative, o utilizare mai mare a legilor cadru, creând posibilităţi sporite de acţiune pentru autorităţile executive;3. organizaţional, orientat spre reducerea ierarhiilor, simplificarea procedurilor delegării execuţiei sarcinilor publice către organisme care nu fac parte din administraţie;4. cultural, urmărind o schimbare a valorilor şi a modurilor de acţiune a aleşilor politici, a funcţionarilor, a utilizatorilor grupurilor de interese şi a cetăţenilor.

4.2. Principiile care stau la baza elaborării strategiei de reformă în administraţia publicăÎn procesul de elaborare a strategiei de reformă în administraţia publică au fost avute în

vedere următoarele principii:Separarea funcţiilor politice de cele administrative;Crearea şi consolidarea unui corp de funcţionari publici de carieră, profesionist şi neutru politic;Definirea clară a rolului, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;Legitimitate şi administraţie corecta. Administraţia bazata pe lege trebuie să asigure proceduri adecvate şi corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;

34

Adoptarea deciziilor de autorităţile cele mai apropiate de cetăţeni sau de problema la care se refera;Autonomia decizională;Transparenţa actului de guvernare şi a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite participanţilor să urmărească procesele administrative şi să obţină informaţii referitoare la drepturile lor în relaţiile cu sectorul public;Simplificarea procedurilor administrative;Respect faţă de cetăţean;Delegarea unor competenţe şi deconcentrarea unor servicii;Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienţă, eficacitate şi calitate a serviciilor. Eficienţa şi eficacitatea se îmbunătăţesc atunci când creşte implicarea funcţionarilor publici, când responsabilităţile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administraţiei, odată cu stabilirea sistemului de responsabilităţi, pe fiecare nivel;Protejarea drepturilor indivizilor. Funcţionarii trebuie să se comporte politicos şi să acţioneze eficient în relaţiile cu cetăţenii. Principiile menţionate formează baza pentru restructurarea propusă şi presupun, atât metode moderne de management public, cât şi noi forme de organizare instituţională.

În acest mod, reforma devine un proces amplu, cuprinzător, care schimbă modul de abordare a principalelor probleme cu care se confrunta, în prezent, administraţia publica din România.

4.3. Scopul şi obiectivele generale ale strategiei de reformăSCOP:

Scopul reformei este acela de a determina natura problemelor existente în diferitele sale domenii, de a propune soluţiile optime şi de a descrie principiile de implementare a acesteia.Scopul reformei administraţiei publice la nivel local este de a crea administraţii capabile să-şi îndeplinească funcţiile de aşa manieră încât să pregătească condiţiile şi să asigure dezvoltarea economică, socială şi organizaţională întrun anumit spaţiu.

Strategia reformei administraţiei publice concepută de minister şi apoi folosită în mod sistematic de către acesta poate deveni un instrument care să ajute la coordonarea cooperării dintre diferite instituţii guvernamentale şi poate asigura eficienţa pe termen mediu şi lung.

OBIECTIVE :restructurarea profundă a administraţiei publice centrale şi locale;

se are în vedere un larg proces de modernizare şi adaptare a administraţiei publice la realităţile economiei şi societăţii romaneşti, răspunzând în acelaşi timp structurilor similare din ţările Uniunii Europene şi din alte state dezvoltate şi menţinând totodată elementele tradiţionale valoroase ale administraţiei publice romaneşti;

se urmăreşte întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, simplu şi cu costuri scăzute la schimbările externe şi diversele interese;

proiectarea unui model organizaţional general al structurilor administrative din cadrul puterii executive;

reducerea cheltuielilor guvernamentale; dezvoltarea capacităţii de gestionare a autorităţilor locale;

schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean; se urmăreşte consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la procesul

decizional; se are în vedere asigurarea transparentei actelor administrative şi comunicarea operativa cu

cetăţenii;descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale administrative şi financiare;

35

se va urmări accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice şi preluarea atribuţiilor de administrare şi finanţare a unor activităţi de către autorităţile administraţiilor locale;

se are în vedere transferarea către autorităţile publice locale a activităţilor şi resurselor corespunzătoare de la bugetul de stat pentru finanţarea unor servicii publice destinate comunităţilor locale: sănătate cultură, politie comunitara, pompieri, apărare civilă, etc.;

aşezarea pe baze noi, echitabile a impozitelor şi taxelor locale;demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare;

preluarea evidenţei populaţiei şi organizarea acesteia ca serviciu comunitar de către consiliile locale şi consiliile judeţene (cartea de identitate, cartea de alegător, întocmirea listelor electorale permanente, permise auto, certificate de înmatriculare, etc.);

transferarea în subordinea prefecturilor a activităţii de eliberare şi evidenţă a paşapoartelor simple, organizarea unui serviciu public judeţean specializat;

organizarea unor servicii comunitare pentru situaţii de urgenţă (incendii, inundaţii, grindină, cutremure, îngheţ), care vor prelua atribuţiile actuale ale unităţilor de pompieri şi apărare civilă;

înfiinţarea la nivelul fiecărei unităţi administrative - comună, oraş, municipiu - a poliţiei comunitare pentru ordinea publică, prin preluarea unor atribuţii specifice de la inspectoratele de poliţie.depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea clientelismului politic;

se va aplica cu stricteţe Legea privind statutul funcţionarului public; se va urmări gestionarea coerenta şi corecta a carierei funcţionarului public prin salarizare

corespunzătoare ,stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru în scopul respectării principiului stabilităţii şi continuităţii în munca;stoparea birocraţiei în administraţia publică;

se va avea în vedere raţionalizarea procedurilor administrative şi introducerea echipamentelor şi tehnologiilor informatice;

introducerea conceptului de informatizare a administraţiei publice; generalizarea utilizării sistemului de ghişeu unic;

coerenţa actului administrativ; perfecţionarea managementului în administraţie; eficientizarea raporturilor dintre administraţia publică centrală şi locală, dintre autorităţile

publice judeţene şi cele din comune, oraşe şi municipii; aplicarea unitară şi eficientă a sistemului de norme şi reglementări în administraţia publică

centrală şi locală; crearea unui sistem informaţional integrat al administraţiei publice centrale şi locale; fundamentarea deciziilor privind politicile sociale pe studii şi expertize, constituindu-se oficii

sociologice de coordonare metodologică la nivel central, precum şi în cadrul consiliilor judeţene.aplicarea unor politici raţionale de dezvoltare şi modernizare a localităţilor rurale şi urbane;

acordarea statutului de comună unui număr de peste 1.000 de sate care îndeplinesc criteriile legale, asigurându-se astfel apropierea autorităţii administrative de cetăţean;

organizarea ca oraşe a unui număr important de comune care, prin dotările tehnico-edilitare (alimentare cu apă şi gaze, canalizare, telefonie), îndeplinesc de statutul de localitate urbană;

pregătirea condiţiilor pentru organizarea administrativ-teritorială în conformitate cu standardele Uniunii Europene.întărirea autorităţii statului şi a răspunderilor acestuia;

respectarea strictă a drepturilor constituţionale şi legale a autorităţilor publice - ministere şi agenţii guvernamentale, prefecturi, consilii judeţene, consilii locale şi primari;

monitorizarea aplicării reformei administrative şi a performanţelor operaţionale ale autorităţilor publice centrale şi locale;

întărirea controlului gestiunii banului public şi asigurarea transparenţei cheltuielilor prin informarea periodică a contribuabililor.armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene;

36

asigurarea coerenţei şi stabilităţii pe termen lung a cadrului legislativ în domeniul administraţiei publice centrale şi locale;

iniţierea unei ample acţiuni de îmbunătăţire a reglementărilor existente în domeniu şi elaborarea unor reglementări noi, bazate pe principiile prevăzute de Constituţie şi de Carta Europeană a Autonomiei Locale: Codul de procedură administrativă, Codul administrativ, Codul electoral

Pentru realizarea obiectivelor strategiei sunt necesare:Recunoaşterea importanţei elaborării politicilor publice şi a planificării strategice şi perfecţionarea acestor funcţii

Elaborarea planurilor strategice şi îndeplinirea lor trebuie să devină un obiectiv permanent al ministerelor. Trebuie să crească rolul documentelor-program ale Guvernului, care să constituie baza planificării strategice. Acest lucru necesită cunoştinţe şi abilităţi noi, funcţionarii, partidele politice şi managementul politic trebuie să stăpânească planificarea politicilor şi să îşi dezvolte abilităţile prin cooperare reciproca.

Realizarea unei cooperări mai eficiente în domeniul elaborării politicilor publice În procesul de elaborare a politicilor publice există mai mulţi participanţi (politicieni, funcţionari, cetăţeni şi asociaţii ale acestora). Politicile dintr-o ţară democratică nu sunt rezultatul activităţii unui singur actor, ci rezultă din deciziile luate de diferite organizaţii, la diferite niveluri. Societatea se confruntă cu probleme care nu pot fi încadrate în domeniul de activitate al unui singur minister. Creşterea transparenţei administraţiei publice prin lărgirea asistenţei pentru public ajută la îmbunătăţirea şi armonizarea modului în care cetăţenii şi administraţia înţeleg problemele societăţii, a modului în care găsesc posibile soluţii şi permite implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza unui acord reciproc. Rezolvarea coerentă a problemelor necesită o coordonare eficace şi schimb de informaţii. Îmbunătăţirea cooperării între ministere şi implicareacetăţenilor în planificarea şi controlul activităţilor din sectorul public duc la eliminarea "deficitului de democraţie" şi legitimează activităţile statului.

Specificarea funcţiilor managementului la nivel politic şi administrativ Specificarea drepturilor şi responsabilităţilor urmăreşte să diferenţieze elaborarea şi implementarea politicilor publice, atât în interiorul instituţiilor, cât şi între instituţii. Îmbunătăţirea mecanismelor managementului politic în ţările dezvoltate a dus la o separare mai evidentă între elaborarea deciziilor şi mecanismele de implementare a acestora. La rândul său, acest lucru impune reprezentanţilor aleşi să formuleze obiectivele şi să evalueze performanţele mai precis, dar şi să îmbunătăţească cunoştinţele şi abilităţile funcţionarilor. Planificarea eficace a politicilor publice nu poate fi implementată fără informaţiile furnizate de sistemele de contabilitate financiară şi de management. În acelaşi timp, realizarea sistemelor de contabilitate financiară şi de management solicită definirea nevoilor informaţionale la nivel politic. În domeniul său de activitate, fiecare minister trebuie să fie responsabil pentru elaborarea propriei strategii de reforma, pentru rezultatele generale cât şi pentru operaţiunile pur administrative. Va trebui ca funcţionarii să satisfacă nevoile cetăţenilor, să fie neutri din punct de vedere politic şi să respecte legile şi normele administraţiei publice. În acelaşi timp aceştia sunt responsabili în faţa ministrului pentru acţiunile lor. Eventualele contradicţiile care ar apare între funcţionari, miniştri şi cetăţeni pot fi rezolvate printr-o mai bună planificare, prin controlul implementării planurilor, prin mijloacele specifice sistemului de responsabilităţi şi prin mai multă transparenţă.

4.4. Strategia de dezvoltare a administraţiei publice localeConducerea democratică locală presupune ca activităţile autorităţii publice locale să se

bazeze pe politici publice solide, orientate către cetăţean şi pe proceduri interne adecvate. Până în prezent, cele mai multe autorităţi locale romane nu şi-au desfăşurat activitatea în conformitate cu politici bine stabilite sau cu proceduri care statuează priorităţi şi direcţii majore de dezvoltare a comunităţii pe termene de timp definite.

În ultimii ani, autorităţile locale s-au ocupat mai mult de activităţile cotidiene sau cu cele pe termen scurt, în timp ce proiecţiile pe termen mediu sau lung nu au fost elaborate suficient. În cazul

37

în care acestea au existat, procedurile interne se pare ca au fost adesea create pentru a păstra status quo-ul, împiedicând funcţionarii publici să îşi îndeplinească sarcinile intr-un mod eficient.

Gestionarea ineficienta, managementul public autocrat, birocraţia rămân atributele administraţiile publice locale atâta vreme cât politicile şi procedurile nu se aplică. Slaba reprezentare a intereselor cetăţenilor de către aleşii locali şi de factorii de decizii numiţi, reprezintă o constrângere majora în realizarea unui proces politic mai democratic. La fel de importanta este reprezentarea intereselor şi cerinţele cetăţenilor, gestionate de organizaţii ale societăţii civile la nivel local, de către oficiali.

Continuarea reformei în administraţia publica locala se bazează pe creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin realizarea, atât a autonomiei decizionale, cât şi a celei financiare . Scopul acestei strategii este de a planifica şi de a duce la îndeplinire, în mod concertat, următoarele funcţii:

să îmbunătăţească managementul în administraţia locală, inclusiv în ceea ce priveşte activitatea de planificare şi cea contabilă;să îmbunătăţească mecanismul de stabilire a bugetelor locale;să planifice şi să dezvolte mecanismul investiţional la nivelul oraşelor şi judeţelor; să reorganizeze mecanismul de creditare în vederea realizării de investiţii;să separe funcţiile administraţiei centrale de cele ale administraţiei locale;să asigure dezvoltarea parteneriatului public-privat;să faciliteze procesul de dezvoltare economica locala;să asigure o mai buna reprezentare a intereselor cetăţenilor în procesele de luare a deciziilor;

Dezvoltarea strategiei la acest nivel are la bază următoarele principii:Autonomia locală;Descentralizarea serviciilor publice;Asigurarea separării funcţiilor şi responsabilităţilor consiliilor locale şi ale primarilor de cele ale prefecţilor, ceea ce are ca rezultat un management stabil;Unificarea resurselor administraţiilor locale cu o capacitate administrativă mai mică, în vederea reducerii poverii fiscale asupra bugetului local;Scăderea ponderii surselor alocate de la bugetul de stat şi creşterea ponderii veniturilor din taxele şi impozitele locale;Asigurarea transparenţei în alcătuirea bugetelor locale, astfel încât cetăţenii să poată supraveghea acest mecanism şi totodată să poată solicita justificarea modului în care au fost cheltuite fondurile;Cooperarea şi coordonarea între administraţia centrală, administraţiile locale şi diversele asociaţii în scopul dezvoltării locale;Consultarea cetăţenilor în problemele de interes deosebit.

Scopul reformei în administraţia publică locală este de a o face pe aceasta capabilă să îşi îndeplinească funcţiile, astfel încât să contribuie la dezvoltarea economică şi socială în regiune. Prin activitatea ei, administraţia locală trebuie să se orienteze către satisfacerea nevoilor cetăţenilor prin asigurarea unor servicii publice de calitate. Procesul de elaborare a bugetelor locale trebuie să aibă ca rezultat întărirea independenţei administraţiei locale, prin scăderea ponderii fondurilor alocate de la bugetul de stat şi creşterea proporţiei celor proprii, obţinute din taxe şi impozite locale.

Administraţia centrală trebuie să supravegheze ca resursele alocate de către stat să fie utilizate eficient şi judicios de către administraţia locală. Un rol important îl are şi auditul intern la nivelul administraţiei locale şi, nu în ultimul rând, controlul eficient al cetăţenilor.

Strategia de dezvoltare a unei colectivităţi locale reprezintă determinarea scopurilor şi a obiectivelor pe termen lung a colectivităţilor, adoptarea de politici locale şi alocarea de resurse pentru atingerea acestora, ţinând cont de nevoile, aşteptările şi dorinţele cetăţenilor şi de componentele sistemului politic local. În figura de mai jos este reprezentat schematic procesul de elaborare a strategiei de dezvoltare a unei colectivităţi locale (Vezi fig. Nr.2.1).

38

Fig. nr. 4.1 Strategia-cadru de dezvoltare a unei colectivităţi locale ETAPA I - ANALIZA DIAGNOSTIC

CARACTERIZARE GENERALĂ

PLASAREA COLECTIVITĂŢIILOCALE ÎN CONTEXTUL

REGIUNII

CARACTERIZAREAMANAGEMENTULUI

• Date privind situaţia de ansamblu• Scurt istoric• Amplasament, suprafaţă• Relief, climă• Potenţial demografic• Resurse disponibile• Nr. localităţi (urbane şi rurale)• Servicii publice• Date privind situaţia economicăpe ramuri de activitate

• Elemente definitorii (specificităţi)• Stadiul de realizare a reformeieconomice (privatizări, restructurări)• Relaţiile cu celelalte judeţe• Informaţii exterioare determinante- Date rezultate din strategia de ansamblu a economiei naţionale sau a regiunii- Cadrul legislativ (permisivitatea şirestricţiile lui)- Cooperări realizate şi posibile cuparteneri străini

• Structură, ROF• Personal• Mecanismul de relaţii• Sistem de comunicare• Sistem informaţional şi informatic• Metode şi tehnici de conducere• Managementul schimbării• Analiza nivelului de descentralizareşi de delegare a autorităţii• Problematica autonomiei locale• Date privind nevoile de pregătire

ANALIZA SWOT (puncte tari, puncte slabe, oportunităţi şi riscuri) ETAPA II - FORMULAREA STRATEGIEI DE DEZVOLTARE• Misiunea• Obiective principale, priorităţi• Definirea politicilor sectoriale• Resurse necesare - proprii şi atraseFORMULAREA CONCEPTULUI STRATEGIC DE DEZVOLTARE ETAPA III - OPERAŢIONALIZAREA ŞI IMPLEMENTAREA• Obiective derivate, priorităţi• Evaluarea şanselor (forţe externe favorabile şi nefavorabile)• Elaborarea planului de acţiuni- Acţiuni- Resurse- Responsabili- Termene• Conceperea unui sistem de reglaj şi de pilotaj

ELABORAREA PLANULUI STRATEGIC PENTRU FIECARE POLITICĂ SECTORIALĂ ETAPA IV - URMĂRIREA ŞI CONTROLUL APLICĂRII STRATEGIEI• Planuri, regulamente, proceduri administrative• Adaptarea sistemului informaţional şi informatic de urmărire

4.5. Strategia de reformă bugetară, întărirea managementul financiar, a controlului intern şi a auditului

Sectorul public din România trebuie să facă faţă în etapa actuală la două mari probleme:• Nevoia reducerii cheltuielilor publice;• O anumita criza de legitimitate a administraţiilor.

Ţinând cont de acest fapt, scopul acestei strategii este să definească şi să îndeplinească următoarele funcţii:

39

Analiza funcţiilor sectorului public;Transferul unor funcţii ale administraţiei centrale către sectorul privat şi administraţiile locale;Armonizarea bugetului cu priorităţile politice şi cu programele de dezvoltare economico- socială;Realizarea unui audit intern eficient;

Dezvoltarea acestei strategii se bazează pe următoarele principii:Trecerea la o finanţare bazată pe rezultate aşteptate şi nu pe cerinţe sau inputuri;Evaluarea sistematică a veniturilor şi cheltuielilor sectorului public şi transmiterea acestor informaţii celor implicaţi în procesul decizional;Întărirea controlului intern odată cu delegarea drepturilor şi responsabilităţilor.

Scopul reformei bugetare şi al consolidării managementului financiar, controlului şi auditului intern este planificarea strategica a activităţilor din sectorul de stat şi integrarea acestuia în distribuirea fondurilor bugetare şi monitorizarea utilizării adecvate a acestora.

Mecanismele efective de atribuire a responsabilităţilor în sectorul public creează condiţiile pentru dezvoltarea economica a statului, îmbunătăţirea acestor mecanisme corelându-se pozitiv cu creşterea economica şi bunăstarea societăţii.

În acest sens este necesara: Revizuirea şi analiza funcţiilor statului;

Planificarea metodelor ce au drept scop eficientizarea procesului de utilizare a resurselor trebuie efectuată în paralel cu analiza funcţiilor statului. Funcţiile sectorului public actual trebuie să fie revizuite în mod critic, fiind importanta determinarea calităţii rezultatelor obţinute de sectorul public. Transferul unor funcţii ale administraţiei centrale către sectorul privat şi administraţia

locala;Necesitatea acestui transfer rezidă în faptul că în condiţiile unei economii deschise şi în

contextul globalizării, administraţia centrală are posibilităţi limitate de creştere a cheltuielilor. Un astfel de transfer poate fi perceput ca un proces de privatizare a unor servicii publice, al cărui efect se poate concretiza în creşterea calităţii acestora. Când funcţiile sunt transferate (în acest caz fiind necesar ca numărul şi calitatea serviciilor oferite de partener administraţiei centrale să fie monitorizate în mod flexibil) este posibila utilizarea combinata a legilor şi acordurilor de sprijin. Managementul performantei în sectorul public;

Trăsătura caracteristica a planificării bugetare în sectorul public modern este orientarea către rezultatele aşteptate ale activităţilor finanţate pe baza planificării strategice. Pentru a utiliza mai eficient resursele este necesară conceperea unui sistem coerent de administrare a cheltuielilor, astfel încât costul real al fiecărei activităţi să fie correct evaluat. Consolidarea controlului intern şi al auditului;

Realizarea unui controlul intern eficient constituie o premisă pentru îmbunătăţirea activităţii conducătorilor ministerelor, cu condiţia ca rezultatele acestuia să fie luate în considerare. Pe baza unui control riguros în sectorul public miniştrii pot avea certitudinea că resursele sunt utilizate cu un grad de eficienţă cât mai ridicat. Relaţiile dintre auditul intern şi extern trebuie să se bazeze pe principiul ca fiecare auditor la un nivel mai mare trebuie să poată conta pe sistemele de control intern şi pe activitatea auditorilor interni la nivele mai mici. Delegarea drepturilor şi responsabilităţilor de la nivelul miniştrilor la cel al secretarilor

generali din ministere şi al preşedinţilor agenţiilor guvernamentale;În cazul acestei delegări, relaţiile tradiţionale de subordonare a secretarului general,

preşedintelui agenţiei fata de ministru sunt suplimentate de o relaţie contractuala pe termen fix, privind performanta. Astfel de acorduri stipulează scopurile strategice ale organizaţiilor şi principiile de operare ale organizaţiei. Descentralizarea în cadrul agenţiei funcţionează eficient numai intr-un cadru stabil din punct de vedere politic, în care informaţiile sunt accesibile, iarobiectivele politice sunt clare şi stabile.

40

4.6. Strategia de dezvoltare a unei administraţii orientate către cetăţeanScopul acestei strategii este să definească şi să îndeplinească următoarele funcţii:

Îndreptarea atenţiei de la contribuţii către rezultate şi conştientizarea într-o mai mare măsură a necesitatăţii unei administraţii publice orientate către furnizarea de servicii publice de calitate;Stabilirea unor standarde pentru servicii pentru organizaţiile care furnizează servicii publice;Generalizarea sistemului ghişeului unic;

Dezvoltarea acestei strategii se bazează pe următoarele principii:Cearea unor administraţii apropiate de cetăţeni;Aplicarea unui sistem de standardizare a serviciilor menit să definească cerinţele de calitate pe care trebuie să le îndeplinească acestea. Totodată sporirea importanţei rezultatelor mecanismelor de consultare a cetăţenilor este o premisă pentru determinarea mai exactă a nevoilor cetăţenilor;Acordarea de premii pentru calitatea serviciilor oferite în vederea creşterii motivaţiei prestatorilor de servicii;Asigurarea permanenţei în prestarea serviciilor (linii telefonice non-stop pentru furnizarea de informaţii, Internet, etc).

Instituţiile guvernamentale care pun la baza activităţii lor interesele cetăţenilor sunt demne de încredere, funcţionarii prestează servicii intr-o maniera previzibilă, deschisă şi transparenta şi sunt răspunzători pentru deciziile lor precum şi pentru cheltuirea adecvată a resurselor.

Masurile de realizare a unei administraţii orientate către cetăţean sunt: Crearea mecanismelor de consultare efectiva a cetăţenilor, în scopul creşterii gamei de

servicii oferite şi primirea unui feedback privind calitatea serviciilor;Este important modul în care este furnizat serviciul respectiv dar este de asemenea

important şi ce se oferă. Este necesara promovarea creşterii numărului serviciilor prestate pentru a satisface nevoile grupurilor cu interese diferite. Acesta presupune consultări mai largi ale cetăţenilor şi participarea acestora în determinarea tipului şi nivelului serviciului ce urmează a fi furnizat. Consultarea şi colaborarea intre diferitele nivele de organizare trebuie să fie eficiente deoarece ajuta la crearea standardelor motivante şi inovatoare pentru servicii . Integrarea furnizării serviciilor;

Pentru ca serviciile să fie mai uşor accesibile, acestea trebuie consolidate intr-un centru fizic sau virtual bazat pe nevoile şi aşteptările cetăţenilor şi nu pe logica structurii organizării administrative. Integrarea serviciilor solicita colaborarea atât pe verticala cât şi pe orizontala în sectorul public. Aceasta măsura implica o schimbare în procesele şi cultura organizaţionala şi, de aceea, realizarea ghişeului unic necesita parcurgerea mai multor etape, fiind precedata de soluţii de integrare mai simple (e.g. serviciile de informare telefonica, portal de Internet etc.) Utilizarea tehnologiei informaţiei şi a comunicării;

Utilizarea tehnologiei informaţiei deschide noi posibilităţi atât pentru furnizorii de servicii dar şi pentru cetăţeni. O administraţie publică care funcţionează pe principiul 7x24 (7 zile pe săptămâna şi 24 ore pe zi) ajuta la crearea unei administraţii publice mai accesibile şi transparente. Schimbarea mentalităţii birocratice;

Creşterea calităţii înseamnă schimbarea modului de a gândi şi a aborda diversele probleme, trecerea la o gândire flexibila, orientata către rezultate.

4.7. Strategia de dezvoltare a funcţiei publiceScopul acestei strategii este de a defini şi îndeplini simultan următoarele funcţii:

Crearea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, imparţial, onest, stabil şi eficient;Îmbunătăţirea sistemului de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici;Îmbunătăţirea sistemelor de perfecţionare profesională;Dezvoltarea mecanismelor ce au ca rezultat creşterea mobilităţii funcţionarilor publici în cadrul funcţiei publice.

Dezvoltare acestei strategii trebuie să se bazeze pe următoarele principii:

41

delimitarea funcţionarilor publici de alţi angajaţi ai statului din cadrul puterii executive. Definirea funcţiei publice trebuie să se realizeze în special prin luarea în considerare a atribuţiilor funcţionarilor publici şi mai puţin a instituţiilor unde aceştia îşi desfăşoară activitatea;îmbunătăţirea coordonării funcţionarilor publici şi garantarea aplicării uniforme de către aceştia a principiilor administrative;realizarea unui sistem de salarizare şi de recompense pentru activitatea funcţionarilor publici care să ia în considerare în primul rând performanţele acestora;realizarea unui sistem de recrutare şi promovare bazat pe merit, care să ofere garanţia că cei mai buni funcţionari publici sunt promovaţi.

Dezvoltarea funcţiei publice are trei componente:• perfecţionarea cadrului legislativ;• buna funcţionare a sistemului de management al resurselor umane;• utilizarea unor metode moderne de conducere.

4.8. Strategia privind modernizarea şi dezvoltarea serviciilor publice de gospodărie comunală.Strategia modernizării şi dezvoltării serviciilor publice de gospodărie comunală are la bază

următoarele obiective fundamentale:Descentralizarea serviciilor publice şi creşterea responsabilităţii autorităţilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaţiei;

Responsabilitatea organizării şi funcţionării operatorilor de servicii de gospodărie comunală revine autorităţilor locale. Guvernul va sprijini măsurile de îmbunătăţire a performanţelor operaţionale şi financiare ale agenţilor prestatori, în vederea creşterii siguranţei şi calităţii serviciilor asigurate populaţiei

Extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare) cu impact major asupra stării de sănătate şi a nivelului de trai al populaţiei şi creşterea gradului de acces a populaţiei la aceste servicii;

Gradul redus de dotare tehnico-edilitară îngreunează accesul populaţiei la serviciile asigurate prin sisteme centralizate, supuse controlului şi monitorizării autorităţilor. De aceea, Guvernul va asigura extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare ) şi creşterea gradului de acces al populaţiei la aceste servicii prin: promovarea unor programe de investiţii pentru reabilitarea, extinderea şi modernizarea

sistemelor de alimentare cu apă, canalizarea apelor uzate, colectarea, transportul şi depozitarea deşeurilor menajere din mediul urban;

implementarea unor programe de dezvoltare a infrastructurii rurale (Sapard, Programul de Dezvoltare Rurală);

modernizarea sistemelor de producere, transport şi distribuţie a energiei termice prin sisteme de cogenerare în vederea creşterii eficienţei energetice, îmbunătăţirii raportului preţ/calitate şi menţinerii unui nivel de suportabilitate acceptabil pentru bugetul de familie.Restructurarea mecanismelor de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale populaţiei şi reconsiderarea raportului preţ/calitate;

Mecanismele actuale de protecţie socială, în condiţiile constrângerilor bugetare existente, îngrădesc accesul unor categorii sociale defavorizate la un nivel acceptabil de servicii publice de primă necesitate. De aceea, Guvernul va restructura mecanismele de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale populaţiei prin: Orientarea protecţiei sociale din domeniul serviciilor publice exclusiv către segmentele

defavorizate ale populaţiei; Extinderea protecţiei sociale pentru segmentele defavorizate ale populaţiei Implementarea unui sistem unitar şi coerent de protecţie socială pentru serviciile energetice

(energie electrică, termică şi gaze naturale) şi eliminarea subvenţionărilor încrucişate.Promovarea principiilor economiei de piaţă şi reducerea gradului de monopol;

42

Cele mai multe dintre serviciile publice de gospodărie comunala au caracter de semi-monopol, determinat de situaţia de clienţi captivi a beneficiarilor racordaţi la sistemele centralizate de alimentare cu apă, canalizare, energie termică şi electrică, gaze naturale, etc. Guvernul va iniţia măsuri de punere în competiţie a operatorilor de servicii, a capitalurilor de finanţare şi a managementului prin: Scoaterea obligatorie la licitaţie a serviciilor publice în cazurile în care operatorul înregistrează

pierderi financiare sau nu poate asigura o calitate corespunzătoare a serviciilor pe care le prestează;

Neacordarea licenţelor de operare agenţilor prestatori care nu îndeplinesc criteriile de performanţă stabilite prin reglementări specifice;Atragerea capitalului privat în finanţarea investiţiilor din domeniul infrastructurii locale;

Nevoile urgente de investiţii pentru reabilitarea şi dezvoltarea infrastructurii serviciilor de gospodărie comunală sunt estimate la un miliard de dolari SUA anual, întrun program de 10 ani. Din cauza constrângerilor bugetare care caracterizează perioadele de tranziţie, finanţarea acestor investiţii nu poate fi realizată, decât în mică măsură, din fonduri publice, atragerea capitalului privat fiind o necesitate stringentă. De aceea, Guvernul va promova măsuri de atragere a capitalului privat în sfera serviciilor publice şi va sprijini autorităţile locale în realizarea unor parteneriate public-private pentru finanţarea nevoilor urgente de investiţii, prin: Pregătirea şi implementarea proiectelor de investiţii pentru extinderi şi dezvoltări importante la

staţiile de tratare şi epurare a apei, la centralele termice sau cele cu cogenerare, la depozitele ecologice pentru deşeurile urbane;

Fixarea unor limite minimale a investiţiilor prevăzute pentru reabilitarea sistemelor în cadrul contractelor de concesiune ce vor fi pregătite şi lansate în perioada următoare;

Gruparea teritorială a operatorilor de servicii, pentru a-i face mai atractivi pentru investitorii strategici;

Stabilizarea cadrului legislativ referitor la serviciile de gospodărie comunală, odată cu definitivarea legislaţiei secundare şi infiinţarea Autorităţii Naţionale de Reglementare.Promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă

Serviciile de gospodărie comunală au un impact deosebit asupra mediului. Pe de o parte, reprezintă un important factor poluant, iar pe de altă parte, participă în mod esenţial la limitarea gradului de poluare (epurarea apelor uzate, colectarea şi depozitarea deşeurilor). Respectarea exigenţelor de mediu pe parcursul întregului ciclu de viată a infrastructurii serviciilor de gospodărie comunală (construire-exploatare-întreţineredemolare) dobândeşte o importanţă deosebită în cadrul conceptului de dezvoltare durabilă. De aceea, Guvernul va iniţia măsuri concrete privind alinierea practicilor şi standardelor româneşi din domeniul serviciilor de gospodărie comunală la exigenţele Uniunii Europene, prin: Armonizarea reglementărilor din domeniul serviciilor de gospodărie comunală cu prevederile

directivelor UE referitoare la apă, deşeuri, energie, transport; Sprijin financiar pentru cofinanţarea programelor care cuprind masuri de dezvoltare a

infrastructurii Promovarea unor programe speciale pentru oraşele mici în vederea reabilitării şi modernizării

infrastructurii locale.Promovarea parteneriatului social

Ideologia social-democrată acordă o importanţă deosebită participării tuturor partenerilor sociali la fundamentarea şi luarea deciziilor care au impact major asupra populaţiei. Serviciile de gospodărie comunală au un rol esenţial în solidarizarea socială a cetăţenilor, în asigurarea unui trai decent, în păstrarea păcii sociale. Plecând de la acest principiu, Guvernul va depune eforturi pentru: Amplificarea implicării structurilor din societatea civilă, în principal sindicatele şi patronatele,

în elaborarea de strategii, politici şi programe sectoriale; Realizarea unor proiecte de parteneriat în scopul consolidării legăturilor cu asociaţiile de

reprezentare a intereselor beneficiarilor serviciilor de alimentare cu apă;

43

Asigurarea condiţiilor de pregătire profesională continuă a tuturor lucrătorilor din sfera serviciilor de gospodărie comunală.

CAPITOLUL 5. DEZVOLTAREA LOCALĂ

5.1. Modele sistemice ale dezvoltării locale În ultimele decenii, evoluţia conceptuală referitoare la dezvoltarea economică şi socială cunoaşte abordări tot mai profunde printre care cele referitoare la dezvoltarea locală au un rol prioritar. Când spunem prioritar ne referim, mai ales, la modul în care, în formularea unor politici publice, sunt incluse obiectivele dezvoltării locale, în întreaga lor complexitate, precum şi la faptul că aceste politici dobândesc atributele unor politici naţionale susţinute atât printr-un cadru normativ adecvat, dar şi prin alocarea unor resurse materiale considerabile. În acelaşi timp, „baza dezvoltării economico-sociale o reprezintă resursele endogene, iniţiativa şi activitatea antrepre-norială la nivel local", iar „definirea conceptului „local" se face nu numai în legătură cu unităţile administrativ-teritoriale, comună, oraş, municipiu sau judeţ, ci şi la nivel inter comunal, interregional şi chiar transfrontalier".

În acest context, dezvoltarea locală incumbă aspecte economice, sociale, tehnologice etc. şi are caracteristicile unui proces de dezvoltare într-o anumită regiune sau arie geografică, având drept obiectiv creşterea bunăstării şi a calităţii vieţii, la nivelul respectiv. Totodată, dezvoltarea locală se referă la evoluţia capacităţii unei economii locale sau regionale în vederea stimulării unei creşteri economice şi sociale stabile menite să determine crearea de noi locuri de muncă şi condiţii pentru valorificarea oportunităţilor proprii schimbărilor rapide în plan economic, tehnic, social etc.

După Pecqueur (2000), „dezvoltarea locală prezintă o mare varietate de configuraţii. Cristalizările fenomenului sub forma unor sisteme productive locale sunt ele însele într-o evoluţie constantă şi devenirea lor rămâne fragilă". Acelaşi autor, citând cotidianul Le Monde, vorbeşte despre „irezistibila ascensiune a dezvoltării locale".

O definiţie sintetică, dar cuprinzătoare, a dezvoltării locale o regăsim şi la A. Parlagi, în lucrarea Dicţionar de administraţie publică, concept actual în ştiinţa administraţiei prin care se defineşte procesul de dezvoltare, în principal economică, într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creştere a calităţii vieţii la nivel local".

Acelaşi autor afirmă ca obiective ale dezvoltării locale „prosperitatea economică şi bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile, folosirea resurselor endogene, dezvoltarea sectorului privat".

Prin urmare, din aceste succinte prezentări, reţinem caracteristicile unui proces complex al dezvoltării locale, în cadrul căruia aspectele evolutive de natură economică, socială şi administrativă, devin predominante.

Abordarea sistemică a dezvoltării localeFără intenţia de a limita abordarea, ca proces, a dezvoltării locale vom reţine, în

continuare, două direcţii conexe de analiză: economică şi administrativă. Susţinerea acestei ipoteze de cercetare derivă, pe de o parte, din cadrul normativ comun ce susţine dezvoltarea locală, atât în România, cât şi în statele Uniunii Europene, iar pe de altă parte, din practicile existente la nivel european ce determină conexiuni tari, de natură sistemică, între sferele economice şi administrative locale.

Proceselor aferente dezvoltării locale li se subsumează sau suprasumează procese adiacente care au ca obiectiv „descentralizarea politicilor publice către administraţiile regionale şi locale, cooperarea şi reţelele între diferitele niveluri ale administraţiei (locale, regionale, naţionale, supranaţionale) şi între agenţii publici şi privaţi. Această schimbare a politicii implică o puternică provocare sub forma nevoilor de cunoştinţe şi informaţii. Acţiunile pentru realizarea politicii, elaborate pentru teritorii specifice, solicită un înalt grad

44

de coordonare, verticală şi orizontală, a administraţiilor şi îmbunătăţirea cooperării între organismele publice şi private".

În România, ca şi în alte ţări europene, politicile de dezvoltare regională şi/sau locală implică patru niveluri, şi anume: european, pentru stabilirea normelor şi obiectivelor generale; naţional, pentru adaptarea normelor menţionate la contextul naţional, precum şi pentru

monitorizarea implementării lor şi furnizarea asistenţei tehnice; regional, cu rol fundamental în selectarea proiecte lor, alocarea resurselor pentru acestea şi

monitorizarea implementării lor; local, (judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal) cu rol în antrenarea actorilor locali,

elaborarea de proiecte şi promovarea implementării acestora.Această ierarhizare, aparent formală, implică cel puţin două concluzii ce susţin necesitatea

abordării sistemice a dezvoltării locale.Prima dintre concluzii se referă la eficienţa procesului luării deciziei publice locale care nu

poate fi atinsă decât în contextul unei capacităţi ridicate de interacţiune, atât la nivel formal, cât şi informai, a instituţiilor şi autorităţilor locale.

Cea de-a două concluzie, are în vedere faptul că „implementarea noilor instrumente de guvernare - scopurile generale ale politicii şi „regulile jocului" sunt stabilite de un nivel superior, prin consultarea tehnică şi politică cu nivelurile inferioare, iar specificarea şi implementarea acestor scopuri necesită monitorizarea continuă a diagnosticului prin reţele de parteneri - se bazează pe schimbul de informaţii cantitative, pertinente, actualizate şi semnificative".

Pentru dezvoltarea locală, în contextul descris interior, înţelesul cel mai adecvat al conceptului de sistem este cel în care sunt prezente, explicit sau nu, noţiunile de proces, mediu şi autonomie.

Această opţiune este susţinută de elementele fundamentale ale reglementărilor normative europene şi româneşti, precum şi de complexitatea specifică dezvoltării locale. Prin urmare , dintre multiplele definiri ale sistemului o vom reţine pe cea aparţinând lui Lapierre (1992) pentru care, „sistemul este un ansamblu organizat al proceselor legate între ele printr-o mulţime de interacţiuni, coerente şi flexibile, care determină un anumit grad de autonomie”.

În acest sens, o dezbatere mai amplă a problematicii specifice abordării sistemice realizează Huteau care, enunţă patru principii fondatoare ale sistemului unei colectivităţi teritoriale. deschiderea sistemului spre exterior sau interrelaţionarea între sistem şi mediul său; interdependenţa diferitelor elemente sau subsisteme; pluridisciplinaritatea abordării analitice a sistemului; înscrierea sistemului într-un demers de schimbare în conformitate cu care dezvoltarea locală

nu se mai poate baza numai pe fundamentele tradiţionale ale administraţiei colectivităţilor publice.

În virtutea acestui principiu, abordarea sistemică a dezvoltării locale va deveni un demers de analiză şi concepţie, având ca punct de plecare o reflecţie asupra finalităţii colectivităţilor teritoriale diferenţiindu-se, astfel, de abordarea tradiţională a managementului unei organizaţii publice.

Principalele concluzii le sintetizăm în următoarele ipoteze ale modelului sistemic economico-administrativ al dezvoltării locale (SEADL):

existenţa a trei niveluri ale organizării sistemice: selector, transductor şi realizator, fiecare dintre acestea având caracteristicile unui subsistem cibernetic;în dezvoltarea locală, activităţile corespunzătoare primului nivel aparţin instituţiilor sau autorităţilor publice (consilii judeţene, municipale etc.) sau unor structuri asociative ale acestora şi au ca obiect fundamentarea deciziilor publice referitoare la strategiile de dezvoltare locală, selectarea politicilor publice de dezvoltare, accesarea fondurilor de dezvoltare etc;nivelul intermediar – transductor-cuprinde activităţile desfăşurate de funcţionarii şi angajaţii publici pentru operaţionalizarea deciziilor publice, monitorizarea realizării

45

politicilor de dezvoltare locală, evaluarea şi utilitatea acestora şi a impactului social şi economic.

Aceste două niveluri sunt specifice administraţiei publice locale şi asigură rolul de procesor public al acesteia:

nivelul de bază - realizator - se suprapune peste activităţile actorilor economici ai dezvoltării locale constituiţi într-o reţea de subsisteme cibernetice care, în ansamblul său, are şi ea propriile mecanisme de reglare;proiectarea unui SEADL trebuie să aibă în vedere logica de acţiune a dezvoltării locale prezentată anterior, logică ce îmbină eficienţa proceselor economice ale dezvoltării locale cu interesul public al colectivităţilor locale. Prin urmare, apare cu necesitate ipoteza conform căreia SEADL va fi constituit din două subsisteme principale, administrativ şi economic, care interacţionează prin mecanisme complexe ce decurg din cadrul legislativ, transferul de resurse, informaţii. Mediul acestora este acelaşi şi realizează, cu fiecare, conexiuni specifice provenite din interesul public, necesitatea creşterii bunăstării etc.

5.2. Descentralizarea – cadru juridic necesar realizării strategiei de dezvoltare la nivelul colectivităţilor teritoriale

5.2.1 Cndiţiile juridice esenţiale ale noţiunii de colectivitate localăPersonalitatea juridică

Colectivităţile locale sunt persoane (morale) juridice, reprezentative şi nonspecializate. La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile judeţene nu sunt persoane juridice: ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale statului. În plus, există chiar în structura statului entităţi, care, deşi sunt autonome pe plan bugetar şi îndeplinesc misiuni industriale şi comerciale, ele nu sunt (cu toate acestea) persoane juridice. Ele au numai bugete anexe ataşate bugetului statului.

Acest concept de personalitate juridică indică faptul că acele colectivităţi care dispun de această personalitate juridică au drept obligaţie apărarea intereselor unui grup, care prin definiţie sunt diferite de interesele individuale. Din acest statut juridic al colectivităţilor teritoriale rezultă 2 consecinţe: Prima consecinţă constă în faptul că actele (agenţilor) persoanelor, aleşi sau nu, ai

colectivităţilor teritoriale sunt imputabile nu acestor agenţi, ci colectivităţii locale înseşi. Atunci când primarul semnează un contract sau când angajează un funcţionar, comuna este cea care semnează contractul sau angajează şi nu primarul care este persoană fizică şi individuală.

O a doua consecinţă rezidă în faptul conform căruia colectivităţile teritoriale au posibilitatea de a acţiona în justiţie.

Afacerile proprii Această noţiune implică ca organismul considerat să fie apt să distingă între interesele locale şi naţionale sau între rolurile locale şi cele de nivel naţional. Ca urmare, trebuie să existe posibilitatea să putem distinge în ansamblul misiunilor îndeplinite de către puterea publică şi organismele sale, acele misiuni care au drept obligaţie apărarea interesului naţional, de cele care vizează interesul local.

Interesul local, el însuşi, poate avea intensităţi diferite, putând fi: regional, judeţean sau comunal. Această noţiune de afaceri proprii presupune, de asemenea, ca respectiva colectivitate să aibă competenţe pentru a interveni în domeniul care-i aparţine. Trebuie deci să existe reglementarea juridică care să-i permită colectivităţii locale să rezolve o problemă sau să aplice o politică, deci să existe o regulă generală de competenţă, în numele căreia colectivitatea teritorială să poată interveni. Trebuie însă ca, dincolo de competenţa juridică, colectivitatea locală să dispună de mijloace reale, tehnice, financiare şi umane care să-i permită să acţioneze.

46

Ca urmare, legea descentralizării, cadrul atât de necesar manifestării intervenţiilor locale, trebuie să prevadă ca ori de câte ori statul realizează un transfer al unei competenţe către o colectivitate locală, acesta trebuie să fie însoţit în mod simultan de transferul mijloacelor financiare, administrative şi umane care să permită noii autorităţi publice învestite să-şi asume această competenţă

Puterea de decizie Din acest punct de vedere, colectivităţile locale trebuie să fie administrate printr-un mecanism similar, oricare ar fi categoria colectivităţii teritoriale considerate (comună, municipiu, judeţ, regiune). Deliberarea este actul juridic decizional, pe care primarul sau preşedintele Consiliului judeţean are misiunea de a-1 aplica, ca responsabil executiv al unei colectivităţi locale.

Aceste două caracteristici esenţiale (natura actelor, organismul decizional) se regăsesc în art. 120-121 al Constituţiei României din 1991 care prevede că "colectivităţile teritoriale se administrează în mod liber, prin consilii alese, în condiţiile prevăzute de lege". Cu toate acestea, în ciuda principiului puterii de decizie a aleşilor, se pune problema rolului tutelei, fie ea juridică, tehnică sau financiară - şi a cazurilor în care această tutelă se exercită prin administraţia statului şi care ar putea avea un efect de anihilare a puterii de decizie recunoscută colectivităţilor locale.

5.2.2 Mecanismul de repartiţie a puterii între stat şi celelalte entităţi publice de repartiţie a puterii Pentru a înţelege mai bine mecanismele de repartiţie a puterii între stat şi celelalte entităţi publice (colectivităţile teritoriale) trebuie în prealabil să definim principiile care stau la baza evoluţiilor instituţionale.

CentralizareaCentralizarea presupune unitatea în execuţia legilor şi în gestiunea serviciilor.Această unitate în ceea ce priveşte execuţia legilor merge până într-acolo încât printr-un

buletin oficial al unui minister sau printr-o circulară a acestuia se poate prevedea o concepţie unică de aplicare a legii asupra ansamblului teritoriului.

Astfel, prefectul, cel care în principiu se ocupă cu execuţia, transmite ordine subprefectului, acesta le retransmite primarilor de oraşe sau comune, astfel încât canalul de execuţie coboară fără întrerupere de la ministru la administrat, legile şi ordinele guvernului transmiţându-se până la ultimele ramificaţii sociale cu rapiditatea unui fluid electric. Punerea în aplicare a acestui principiu are drept consecinţă unicitatea sau omogenitatea concepţiei, organizării şi gestiunii serviciilor.

Descentralizarea Spre deosebire de centralizare, descentralizarea urmăreşte să ofere colectivităţilor teritoriale de bază o anumită autonomie permiţându-le să-şi definească singure normele de acţiune şi să-şi aleagă modalităţile de intervenţie.

Din acest principiu decurg două consecinţe: absenţa stării de dependenţă faţă de autorităţile centrale, această absenţă a

subordonării putând fi de intensităţi variabile datorită faptului că autonomia colectivităţilor teritoriale nu se manifestă decât într-o anumită măsură şi deci ea poate fi mai mult sau mai puţin limitată.

diversitatea situaţiilor locale, prin care înţelegem diversitatea structurilor, modalităţilor şi acţiunilor întreprinse de către colectivităţile teritoriale:

- diversitatea logică şi vizibilă ce se manifestă din momentul în care acestor colectivităţi de bază le este conferită o anumită autonomie, de a se defini şi de a-şi conduce propriile misiuni;- această diversificare a definiţiei, ca şi a conduitei misiunilor încredinţate colectivităţilor teritoriale decurge direct din descentralizare.

O activitate este descentralizată atunci când regulile după care se conduce sunt edictate de către autorităţile ce emană din colectivitatea care realizează această activitate. Ca urmare, o grupare descentralizată oricare ar fi natura ei teritorială, corporativă etc. se caracterizează prin libertate de acţiune faţă de puterea centrală.

47

La originea ideii de descentralizare se află recunoaşterea libertăţii organismului care beneficiază de această libertate, libertate ce se manifestă din punct de vedere juridic prin capacitatea organismului respectiv de a-şi elabora el însuşi normele după care să se conducă. De aici rezultă că, cel puţin teoretic, descentralizarea poate fi absolută saul relativă. Ea este absolută atunci când toate activităţile grupului nu depind decât dej ele însele şi relativă atunci când unele din activităţile grupului vor fi subordonatei unei autorităţi exterioare. în realitate însă nu există decât acest ultim tip de| descentralizare.

În timp ce serviciile descentralizate constituie un ansamblu unic ierarhizat şi dirijat de către organele superioare ale statului, descentralizarea implică activităţi juridice care intră în sarcina unor administraţii care dispun de o anumită autonomie. Evident, puterea centrală nu dispare, însă ea nu-şi mai asumă în mod direct gestiunea serviciilor, ea supraveghează numai maniera de funcţionare a autorităţilor descentralizate. Caracterul indivizibil al statului recunoaşte colectivităţilor teritorialei numai libertatea de administrare, nu şi pe cea legislativă, interzicând astfel auto-organizarea (determinarea) colectivităţilor locale.

În cazul în care principiul liberei administrări are valoare constituţională, sarcina de a determina echilibrul ce trebuie respectat în ceea ce priveşte administrarea teritorială revine judecătorului constituţional. Ca urmare, colectivităţile locale nu pot face ceea ce vor întrucât este foarte greu de stabilit domeniul de acţiune pur local, mai ales când este vorba de drept, sănătate, transport, locuinţe sau respectarea drepturilor şi libertăţilor, care sunt prin esenţă probleme naţionale. Pe de altă parte însă, există un anumit "prag cantitativ" până la care legislatorul poate să acţioneze atunci când stabileşte condiţiile în care se exercită libera administrare a colectivităţilor teritoriale.

Desconcentrarea Constă în apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. Spre deosebire de

descentralizare, desconcentrarea se prezintă numai ca o corecţie tehnică, ca un paliativ sociopolitic al absenţei descentralizării. Aceasta deoarece în cazul în care statul desconcentrează acordarea permiselor de construire, este vorba întotdeauna de o competenţă a statului care dă naştere la acordarea, de către funcţionarii statului, a unui document care angajează responsabilitatea statului.

A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni. Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de bine, la un alt moment, să fie reluată şi asumată la nivelul central al statului. Există, de asemenea, posibilitatea ca, în acelaşi moment, o competenţă să fie gestionată desconcentrat în anumite zone ale teritoriului, iar în altele să fie pusă în aplicare la nivel naţional.

Uneori însă, această desconcentrare se poate transforma în "desconcen-tralizare", prin care înţelegem situaţia în care o competenţă a statului, care rămâne competenţa statului, nu poate fi pusă în aplicare decât în urma eliberării unui aviz din partea aleşilor locali. În acest caz nu putem vorbi despre o descentralizare deoarece aleşii locali nu-şi asumă nici competenţa juridică, nici responsabilitatea financiară a acţiunilor avute în vedere. Nu putem însă afirma că este nici o simplă desconcentrare, întrucât avizul aleşilor nu putea fi cerut şi luat în considerare. Acest caz, puţin particular, vizează mai mult un obiectiv politic, decât o finalitate tehnică.

În finalul acestei prezentări conceptuale a desconcentrării în raport cu descentralizarea trebuie să reţinem faptul că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, deoarece ei sunt antonimiei.

Astfel, descentralizarea presupune o împărţire a puterilor între stat şi colectivităţile locale, conform unor modalităţi variabile ce depind de tradiţiile istorice ale fiecărei ţări, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

FederalismulAcesta reprezintă o organizare instituţională fundamental diferită de simpla

descentralizare.

48

Există în primul rând o distincţie constituţională între valorile statului federal şi cele ale statelor federalizate şi ca urmare numai Constituţia este cea în măsură să prevadă această repartiţie a misiunilor şi competenţelor. Există însă şi o diferenţiere juridică între un sistem administrativ descentralizat şi un sistem administrativ federal. Aceasta constă faptul că competenţa statului central asupra colectivităţilor teritoriale descentralizate este practic nelimitată. Ea poate fi mai mult sau mai puţin importantă, însă statul central este cel care o decide. în schimb, competenţa statului central asupra statelor federalizate este, prin definiţie, limitată şi precizată prin Constituţie.

Cazul statelor regionale Acest ultim exemplu este interesant deoarece se află la jumătatea distanţei dintre statul federal şi cel descentralizat. În comparaţie cu celelalte sisteme, această experienţă creează o nouă concepţie de repartiţie a puterii pentru că regiunile autonome aflate în interiorul acestor tipuri de state au o anumită capacitate legislativă şi deci există o pluralitate a ordinelor juridice în sânul aceluiaşi stat naţional.

5.3. Relaţiile stat - colectivităţi teritoriale în căutarea unui nou echilibru

5.3.1. Obiective şi principiiReforma administraţiei locale în România trebuie să aibă la bază adoptarea legii

descentralizării ce reprezintă cadrul juridic necesar realizării strategiei de dezvoltare. Ea trebuie să modifice în mod profund şi eşalonat repartiţia puterilor între aleşi şi funcţionari, cât şi cea a competenţelor între colectivităţile teritoriale şi stat.

Realizarea unei astfel de mutaţii implică, în primul rând, armonizarea într-un cadru descentralizat a structurii şi organizării diferitelor entităţi teritoriale; modificarea repartiţiei misiunilor conferite puterilor publice, între cele asumate de către stat, la nivel naţional, cât şi la nivel teritorial, şi cefe conferite colectivităţilor focale. Această lege trebuie să instituie, în egală măsură, creşterea libertăţii de gestiune a comunelor, mutaţia instituţională a judeţului, cât şi transformarea regiunilor în colectivităţi teritoriale cu exerciţiu deplin.

Această reformă trebuie să aibă în vedere atât elaborarea Cartei colectivităţilor locale, cât şi stabilirea competenţelor şi mijloacelor financiare ale acestora.

Legea descentralizării trebuie să cuprindă orientări structurale care pot fi: de tip instituţional: elaborarea Cartei comunale, stabilirea rolurilor instituţiei comunale,

judeţene şi regionale, reforma statului; de tip funcţional: rezolvarea problemei intervenţionismului economic al colectivităţilor locale; de tip financiar: reforma de ansamblu a fiscalităţii locale.

În egală măsură reforma trebuie să clarifice repartiţiile competenţelor între stat şi colectivităţile locale, având în vedere toate domeniile de activitate, ajutoare sociale, educaţie, medii, cultură şi sport.

Ea trebuie să vizeze creşterea eficacităţii sistemului administrativ local prin ameliorarea statutului aleşilor locali şi al personalului colectivităţilor locale, să faciliteze cooperarea intercomunală şi participarea cetăţenilor la viaţa locală. în acest cadru general, repartiţiile competenţelor ar trebui să se bazeze pe opt principii, dintre care patru de organizare şi patru de realizare: 1. Transferurile de competenţe nu implică retragerea nici unei atribuţii a colectivităţilor descentralizate ci dimpotrivă, ele le conferă acestora atribuţii noi. Altfel spus, legea nu trebuie să urmărească o redistribuire a misiunilor actuale între stat şi colectivităţile locale, ci să confere colectivităţilor locale misiuni noi, care până acum au fost exercitate de către stat. 2. Transferurile de competenţe nu trebuie să aducă nici o atingere preeminenţei statului, ci trebuie să-i permită să se consacre mai mult misiunilor sale fundamentale legate de suveranitatea naţională, precum: justiţia, poliţia, apărarea, afacerile externe, securitate. De asemenea, statul defineşte şi pune în aplicare politica economică şi socială a naţiunii. El este singurul care dispune de puterea de reglementare generală, putând defini prin legi şi decrete de aplicare condiţiile în care colectivităţile locale trebuie să-şi exercite noile atribuţii.

49

3. Transferurile de competenţe nu trebuie să permită unei colectivităţi teritoriale să-şi exercite tutela asupra unei alte colectivităţi, orice caracter ierarhic fiind exclus în relaţiile dintre colectivităţile teritoriale; acestea vor putea stabili între ele relaţii contractuale, atunci când vor dori să se asocieze în vedereaexercitării competenţelor lor.

Colectivităţile locale sunt, ca urmare, considerate autonome, fiecare în sfera lor de competenţe, aceste sfere fiind bine separate unele de altele, fiecare colectivitate teritorială putând exersa atribuţiile sale, fără a avea nevoie să facă apel la o altă categorie de colectivitate teritorială. Astfel se va trece de la o schemă administrativă de tip vertical la una de tip orizontal (stat-regiune-judeţ-comună), fiecare în domeniul său gestionându-şi în mod paralel atribuţiile fără a fi supusă controlului unei alte categorii de colectivităţi.

4. Transferurile de competenţe trebuie să fie definite în funcţie de vocaţia principală a fiecărui nivel de colectivitate. Ca urmare, orice transfer trebuie să aibă în vedere ansamblul atribuţiilor relative la o competenţă dată şi să fie efectuat în profitul unei singure categorii de colectivitate care va deţine astfel responsabilitatea deplină.

Fiecare transfer se va face în beneficiul colectivităţii celei mai apte de a exercita competenţa respectivă în raport cu nevoile cetăţenilor. Astfel, repartiţia competenţelor poate viza atribuirea: către comune - a ansamblului atribuţiilor relative la amenajarea solului şi a echipamentelor

proximitate; către judeţe - a responsabilităţii de a asigura ajutoare şi servicii care fac apel la solidaritatea

socială; către regiuni - a misiunii de planificare, impulsionare şi incitare în domeniul economic,

social şi cultural. 5. Primul principiu de realizare constă în faptul că transferurile de competenţe trebuie să fie însoţite de transferul resurselor corespondente. Ele nu trebuie, în nici un caz, să ofere statului ocazia de a realiza un transfer global de obligaţii în detrimentul colectivităţilor locale. Ca urmare, orice transfer de competenţe trebuie să fie urmat de transferul resurselor pe care statul le consacră exercitării competenţei respective, pentru a împiedica creşterea prelevărilor fiscale obligatorii ale colectivităţilor locale. 6. De asemenea, transferul competenţelor trebuie să antreneze punerea la dispoziţie, în profitul colectivităţilor locale, a mijloacelor necesare exerci tării acesteia, în sensul că anumite servicii sau părţi de servicii ale statului care îndeplinesc exclusiv o competenţă bine definită şi care vor trece în sarcina unei colectivităţi locale, trebuie să fie transferate la aceasta din urmă în condiţii fixate prin decret.

Transferul competenţelor trebuie să antreneze de plin drept punerea gratuită la dispoziţie de către colectivitatea atributară, a mobilelor şi imobilelor necesare funcţionări acesteia. în schimb, colectivitatea beneficiară va putea achiziţiona aceste bunuri în condiţiile pieţei, cu excepţia cazului în care ele aparţin domeniului public.

7. Transferul competenţelor trebuie să fie completat printr-un efort paralel de desconcentrare a atribuţiilor care continuă să intre în responsabilitatea statului.

Transferul competenţelor nu suprimă însă, în mod necesar, orice intervenţie a statului în domeniile respective. El antrenează, în numeroase cazuri, noi forme de acţiune şi de control din partea puterii publice. Unei puteri descentralizate trebuie să-i corespundă o putere descon-centrată. Aceasta deoarece ar fi inoportun să se întărească puterea anumitor aleşi locali, concentrându-se exercitarea atribuţiilor la reprezentanţii judeţelor şi ai regiunilor, mai ales în ceea ce priveşte aplicarea regulilor generale şi stabilirea convenţiilor necesare armonizării acţiunilor puterii publice cu cele ale colectivităţilor locale.

8. Transferurile de competenţe trebuie să definească, în interesul general, un anumit număr de obligaţii pentru colectivităţile locale.

Spre exemplu, exercitarea liberă a unor competenţe mai largi de către colectivităţile locale nu trebuie să semnifice, cu toate acestea, o dispersie a informaţiilor statistice şi ca urmare este necesară menţinerea modalităţilor anterioare de culegere a datelor. De asemenea, obligaţiile

50

impuse de apărarea naţională, în numele interesului general al naţiunii, trebuie să se aplice tuturor colectivităţilor locale şi instituţiilor lor. În concluzie, putem afirma că transferul competenţelor trebuie să aibă în vedere două obiective majore: dezvoltarea democraţiei participative şi generalizarea reflecţiilor prospective. Dezvoltarea democraţiei participative presupune:

În primul rând, crearea a numeroase organe consultative ad-hoc în diferite domenii coprezidate de către reprezentantul statului şi preşedintele consiliului regional, al celui judeţean şi un ales municipal: comitete regionale pentru acordarea de împrumuturi, comitete academice pentru educaţia naţională, comitete judeţene pentru rezolvarea problemei locuinţelor, comitete judeţene pentru acordarea ajutoarelor sociale, comitete regionale legate de formarea profesională, comitete judeţene de conciliere în domeniul urbanismului;O a doua modalitate de întărire a democraţiei participative constă în creşterea reprezentării aleşilor în diferitele structuri administrative şi consultative locale; spre exemplu, participarea acestora la consiliile de admi nistraţie a instituţiilor de învăţământ.o a treia modalitate constă în instituirea în anumite domenii de acţiune publică a acordării de avize de către o colectivitate asupra orientărilor sau acţiunilor altei colectivităţi, din direcţia colectivităţilor teritoriale spre stat şi invers, fără însă a încălca flagrant principiul conform căruia fiecare colectivitate teritorială este liberă să acţioneze în domeniul său de competenţă. Dincolo de documentele de urbanism şi de diferitele programe de investiţii şi de acţiuni

finanţate de către colectivităţile locale, legile de repartiţie a competenţelor trebuie să aibă în vedere elaborarea unor scheme de orientare şi coordonare a acţiunilor publice, cum ar fi: planul judeţean de transport; planul sectorial al formării profesionale; programul judeţean pentru echipament rural; schema judeţeană a instituţiilor şi serviciilor sociale şi medicale. Principala etapă a strategiei de punere în aplicare a mecanismelor de repartiţie a competenţelor trebuie să fie eşalonarea ei în timp. Se pune problema dacă aparatul normativ al descentralizării trebuie şi el constituit în mod progresiv. Pentru a descentraliza, altfel spus pentru a repartiza competenţele publice între stat şi colectivităţile locale, pot fi aplicate şi alte modalităţi: diminuarea restricţiilor de orice natură care îngrădesc colectivităţile teritoriale în exercitarea

competenţelor lor. sporirea competenţelor aceloraşi colectivităţi teritoriale şi în mod natural creşterea resurselor

acestora. Reforma administraţiei teritoriale, într-o a doua etapă a sa, trebuie să urmărească patru direcţii principale:

mai bună definire a organizării teritoriale a statului;modernizarea şi democratizarea vieţii locale;promovarea cooperării locale, la nivel comunal şi la nivel regional;încadrarea juridică a cooperării descentralizate.

A. Organizarea teritorială a statuluiFără o reală desconcentrare, o veritabilă localizare a deciziei nu poate exista, această

localizare rămâne însă unul din obiectivele majore ale descentralizării. În acest spirit, legea trebuie: să instituie principiul unei noi repartiţii a misiunilor între administraţiile centrale şi serviciile

desconcentrate ale statului. să întărească nivelul regional al administraţiei statului, care ar putea deveni un pol

interministerial de animare, impulsionare şi programare a acţiunii publice în scopul de a satisface exigenţele unei gestiuni moderne şi de a răspunde tendinţei de creştere a importanţei nivelului regional în cadrul spaţiului european.

51

să facă din prefectul regiunii responsabilul cu punerea în practică a politicilor naţionale şi comunitare în domeniul dezvoltării economice şi al amenajării teritoriului.

B. Modernizarea şi democratizarea vieţii localeMăsurile avute în vedere în acest scop trebuie să se orienteze în jurul a trei opţiuni majore:1. Ameliorarea informării şi participării locuitorilor ce se poate realiza prin punerea în

aplicare a următoarelor dispozitive: instituirea în marile comune a unei dezbateri privind orientările bugetare înaintea votării

bugetului; punerea la dispoziţia publicului a documentelor bugetare însoţite de date sintetice şi comparative

asupra situaţiei financiare a colectivităţii, a listei şi sumei subvenţiilor atribuite, cât şi a documentelor contabile ale întreprinderilor (regiilor autonome) care au încheiat cu respectiva colectivitate o convenţie de delegare a unui serviciu public industrial sau comercial;

inserarea în presa locală a hotărârilor ce autorizează intervenţiile economice ale colectivităţilor locale;

afirmarea principiului de drept al retransmisiei şedinţelor adunărilor deliberante; promovarea procedurilor de consultare directă a cetăţenilor organizată de cererea primarului

sau a unei părţi a Consiliului municipal (orăşenesc). Consultarea cetăţenilor va trebui să se refere la domeniile ce aparţin competenţei comunale. Trebuie însă să fie prevăzută o limitare a frecvenţei consultărilor care se poartă asupra aceluiaşi subiect în scopul evitării situaţiei ca acţiunea municipală să fie împiedicată prin consultări repetate;

constituirea de structuri consultative pe lângă adunările locale; întărirea participării cetăţenilor la gestiunea serviciilor publice locale.

2. Întărirea dreptului aleşilor în cadrul adunărilor localeÎn scopul întăririi dreptului la informare şi dreptului la expresie al aleşilor locali, şi în

special al celor minoritari, legea ar trebui: să permită aleşilor minoritari declanşarea, mult mai facilă, a şedinţei extraordinare a

consiliului municipal. să instituie obligativitatea elaborării unui raport explicativ asupra problemelor supuse

deliberării, care figurează în ordinea de zi a şedinţei consiliului municipal.3. Ameliorarea controlului de legalitate ale actelor autorităţilor localeAceasta ar presupune creşterea mijloacelor de informare a prefectului, atât in în ce priveşte

încheierea contractelor publice, cât şi notificarea acestora şi începutul execuţiei.În acelaşi spirit, legea ar trebui să asigure o mai bună coerenţă între acţiunea prefecţilor

şi cea a Curţii de Conturi, aceasta din urmă putând să-şi aducă contribuţia la examinarea convenţiilor privitoare la încheierea contractelor şi să informeze prefecţii şi aleşii locali asupra investigaţiilor pe care ea le iniţiază în structurile ce beneficiază de concursul financiar al colectivităţilor teritoriale. C. Cooperarea locală

Amenajarea spaţiului şi dezvoltarea locală nu pot fi concepute fără promovarea modurilor de cooperare în scopul realizării unor proiecte comune ale colectivităţilor locale. La nivel regional. Se pot încheia înţelegeri interregionale, a căror creare este propusă prin

lege şi care pot lua forma unor instituţii publice cu caracter administrativ constituite la cererea regiunilor. În scopul garantării coerenţei Cartei teritoriale aceste înţelegeri inter -regionale nu vor putea însă să fie constituite decât în 2 sau 3 regiuni limitrofe, o regiune neputând aparţine decât unei singure înţelegeri. Aceasta ar putea fi administrată printr-un consiliu compus din reprezentanţii regiunilor membre, având în frunte un preşedinte ales, care va fi executiv.Aceste înţelegeri interregionale vor putea exersa competenţele şi vor fi transferate în mod liber de către regiunile membre.

La nivel comunal. Legea ar putea crea noi organisme, cum ar fi comunităţile de comune şi comunităţile de oraşe. În ambele cazuri se are în vedere asocierea celor mai pertinente forme de cooperare în scopul exercitării unor competenţe structurate ca dezvoltarea economică şi amenajarea spaţiului. Această îormâ de cooperare însă trebuie să se bazeze pe ideea de

52

voluntariat şi pe strânsa concertare între aleşii locali. în această perspectivă, în fiecare judeţ se pot crea comisii de cooperare intercomunală însărcinate cu stabilirea unui bilanţ al structurilor nou create şi cu elaborarea unei scheme judeţene a cooperării intercomunale.

Această schemă, izvorâtă dintr-o largă dezbatere locală, nu va avea decât un caracter indicativ, noile comunităţi de comune sau de oraşe nefiind instituite decât după acordul colectivităţilor respective exprimat printr-o majoritate calificată.

Competenţele comunităţilor de comune vor fi centrate asupra amenajării spaţiului, dezvoltării economice, protecţiei şi punerii în valoare a mediului. Printre cele trei grupe de competenţe, două vor trebui exercitate în mod obligatoriu, comunitatea putând exersa însă şi alte atribuţii facultative. În schimb, comunităţile de oraşe ar putea fi constituite în jurul comunelor membre ale unei aglomeraţii. În afara competenţelor atribuite comunităţilor de comune, acestea vor putea exersa şi alte atribuţii în domeniul căilor de transport ale aglomeraţiei şi al elaborării planurilor de transport. Pentru a face din aceste structuri de cooperare intercomunală instrumente privilegiate ale punerii în practică a politicii concertate de dezvoltare locală, această reformă trebuie să cuprindă dispoziţii fiscale şi financiare, în sensul dotării acestor structuri cu fiscalitate proprie şi acordării unor dotaţii şi subvenţii de la bugetul de stat în funcţie de anumite criterii bine definite.

D. Cooperarea descentralizatăAr fi necesar ca legea să aibă în vedere şi dorinţa crescândă a colectivităţilor locale de

a întreţine relaţii cu omoloagele lor din alte ţări. Ea va trebui să prevadă condiţiile în care colectivităţile teritoriale pot încheia convenţii cu colectivităţile din alte ţări. Aceste convenţii vor trebui însă să se situeze în cadrul competenţelor fiecărei colectivităţi şi al angajamentelor internaţionale încheiate de ţara noastră.

5.3.2. Competenţele colectivităţilor locale în ceea ce priveşte intervenţia economicăÎn ce priveşte intervenţiile economice, legea descentralizării trebuie să ofere cadrul juridic

necesar realizării acestora.Baza acţiunii economice locale ar putea consta în principiul libertăţii de administrare al

colectivităţilor locale, deoarece dezvoltarea economică locală poate fi considerată drept o "afacere economică locală". Însă principiul constituţional al liberei administrări nu are în mod apriori nici un conţinut şi ca urmare poate da naştere la multiple interpretări.

Pentru unii, colectivităţile locale dispun de o autonomie instituţională, relativizată ca urmare a principiului unităţii statului, dar care rămâne însă dinamică. Pentru alţii, colectivităţile locale reprezintă numai un simplu mod de a fi al statului şi ca urmare autonomia locală nu poate fi decât reziduală.

Autonomia relativă a colectivităţilor localeA vorbi de autonomia relativă a colectivităţilor locale pare a fi o tautologie, deoarece

autonomia acestora îşi găseşte limitele în caracterul unitar al statului.Pentru unii însă colectivităţile locale nu sunt, cu toate acestea, reductibile la simple rotiţe

ale statului. în această perspectivă, libertatea de administrare, recunoscută prin Constituţie, constituie o specificitate instituţională. în consecinţă, colectivităţile locale dispun de un câmp de acţiune şi de o autonomie instituţională.

Autonomia instituţională rezultă din faptul că colectivităţile locale prezintă o unitate politică anterioară celei a statului, acesta din urmă fiind recunoscut drept o persoană juridică distinctă de tot ceea ce-1 încarnează.

Colectivitatea locală corespunde recunoaşterii unui grup social şi nu unei organizaţii. Ea poartă în ea însăşi propria legitimitate. Colectivitatea locală este recunoscută ca fiind celula de bază a unităţii. Prin existenţa adunărilor aleşilor locali, ea reprezintă un loc al reprezentării diversităţilor legitime.

În această perspectivă, colectivităţile locale pot avea o dublă natură: pe de o parte, circumscripţie administrativă a statului: sub autoritatea ierarhică a

53

reprezentanţilor lor ele îndeplinesc misiuni de interes general şi în acest context ele sunt supuse principiului unităţii statului (putere reglementară delegată);

pe de altă parte, reprezentant al unui grup singular: în această perspectivă, colectivităţilor locale le sunt recunoscute prin Constituţie un câmp de acţiune care trebuie să se aplice afacerilor locale (putere iniţială şi generală şi câmp de acţiune apriori nelimitat).

Colectivităţile locale trebuie să dispună de o libertate funcţională, adică să fie capabile să creeze norme pentru a răspunde nevoilor populaţiei.

Autonomia rezidualăDacă luăm în considerare noţiunea de autonomie în sens etimologic, colectivităţile locale

nu dispun de nici o autonomie. Datorită naturii lor. ele sunt înainte de toate simple rotiţe ale statului unitar iar o dată cu construirea unităţilor naţionale, colectivităţile şi-au pierdut autonomia, ele au fost încorporate statului şi multiplică asupra întregului teritoriu logica unitară a acestuia. Ele dispun numai de acea putere pe care statul este de acord să le-o acorde.

Libertatea care le este recunoscută este o libertate de a administra, şi nu de a guverna, legea fiind cea care trebuie să determine cu precizie câmpul de acţiune al colectivităţilor locale. Ca urmare, puterea normativă nu poate fi o putere iniţială, ci numai una delegată.

În acest caz ne putem pune întrebarea: la ce serveşte această libertate de a exista, fără libertatea de acţiona? Am putea răspunde că în cadrul acestei libertăţi există o recunoaştere a comptenţelor, dar în cadrul legii. Ca urmare, este necesar ca legea descentralizării să fie cea care determină competenţele în domeniul economic al colectivităţilor locale. Ea este cea care trebuie să ofere cadrul juridic necesar realizării strategiei de dezvoltare a colectivităţilor teritoriale.

Urmând exemplul ţărilor europene, şi în ţara noastră legea descentralizării ar trebui să acorde, în special regiunilor, competenţe lărgite în domeniul economic.

Acţiunea regiunii în favoarea dezvoltării economice constituie principala ei misiune istorică. Cu toate acestea, rolul său de lider n-a fost sprijinit printr-o putere juridică veritabil afirmată.

Legea descentralizării trebuie să facă din regiune o colectivitate teritorială distinctă, şi mai precis o colectivitate specializată cu atribuţii definite în mod limitativ prin lege. Printre acestea se numără: realizarea studiilor de planificare care contribuie la definirea axelor de acţiune ale

dezvoltării economice regionale; puterea de coordonare în domeniul opţiunilor economice. În ce priveşte competenţele,

unele pot fi proprii, altele pot fi competenţe pe care regiunea le-ar putea exercita ca un complement al statului sau pe care le-ar putea îndeplini cu acordul sau în contul altor colectivităţi.

Printre competenţele proprii ce ar putea fi acordate regiunilor putem enumera: participarea la capitalul societăţilor cu finanţare regională (aport în capital sau în

fonduri proprii ale întreprinderii); participarea voluntară la finanţarea investiţiilor de interes general; participarea la societăţile mixte locale; amenajarea turistică; acţiunile economice în domeniul formării profesionale; gestiunea porturilor şi canalelor fluviale.

În grupa competenţelor care nu-i sunt proprii ar putea intra: acţiunile complementare celor ale statului sau ale celorlalte colectivităţi teritoriale în

domenii fixate prin lege (în acest scop, regiunea trebuie să încheie convenţii speciale cu celelalte colectivităţi teritoriale);

realizarea unor echipamente colective cu acordul şi în contul altor colectivităţi locale sau al statului.

Primul rol al regiunii este cel de acordare de ajutoare în domeniul dezvoltării economice. Legea trebuie să acorde prioritate regiunilor în acordarea ajutoarelor directe şi să fixeze anumite plafoane. Regiunea, la rândul său, va putea preciza apoi condiţiile de

54

obţinere a acestor ajutoare directe care pot lua forma primelor pentru crearea de noi locuri de muncă, prime pentru crearea de noi întreprinderi, garanţiile de împrumut, participaţii la capital, împrumuturi cu dobânzi bonificate.

În acest domeniu, judeţele şi comunele pot interveni suplimentând ajutorul acordat de regiune, dacă acesta se situează sub plafonul legal. Ajutoarele pot fi însă şi indirecte, ce iau forma punerii la dispoziţie a unor terenuri, suportarea unor cheltuieli, exoneraţii fiscale.

În domeniul economic, regiunile pot oferi un sprijin important şi în ceea ce priveşte acordarea de asistenţă unor întreprinderi aflate în dificultate sau menţinerea anumitor servicii în mediul rural.

Un al doilea rol ce ar putea reveni regiunilor este cel al planificării. Regiunea nu trebuie să devină însă un simplu instrument de execuţie al planificării centrale. Ea trebuie să-şi elaboreze planuri şi programe proprii.

Judeţele, la rândul lor, pot participa la acţiunea economică locală; fie în mod complementar, fie în mod autonom sau concurent, acordarea de ajutoare directe pentru crearea şi extinderea întreprinderilor, competenţe în domeniul transportului, acordarea unui suport financiar comunelor rurale, care sunt principalii agenţi ai realizării infrastructurii necesară întreprinderilor.

Restul aspectelor ce privesc acţiunea economică a colectivităţilor teritoriale pot fi reglementate printr-un regim de colaborări. Astfel se explică, în ţările dezvoltate, proliferarea tehnicilor contractuale în cadrul dezvoltării economice locale sau al politicilor oraşelor.

Dispoziţiile legii descentralizării trebuie în acest fel să consacre intervenţionismul economic local, astfel spus să ofere un cadru legal acţiunii colectivităţilor teritoriale în domeniul economic. Ea trebuie să recunoască influenţa determinantă a vieţii economice asupra gestiunii afacerilor publice locale şi a rolului colectivităţilor locale în ameliorarea vieţii economice. Aceasta deoarece este imposibil să se ignore în continuare faptul că colectivităţile locale sunt direct afectate prin intermediul întreprinderilor şi cheltuielile acestora sunt, de asemenea, dependente de conjunctura economică.

În vederea perpetuării în diacronie a două modele de stat - unul centralizat şi altul descentralizat, reformele instituţionale trebuie să fie însoţite de modificări funcţionale ce vor putea fi instituite prin alte legi şi prin practica administrativă a perioadei următoare.

Prefacere democratică mai mult decât o simplă reformă tehnocratică, această lege a descentralizării ar trebui să aibă ca principal scop remedierea crizei democratice, punând capăt polarizării vieţii politice de către stat şi favorizând dezvoltarea spiritului cetăţenesc.

55

CAPITOLUL 6POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA

6.1. Guvernanţa modernă a sectorului public: provocări pentru România

6.1.1. Planificarea strategicăO componentă fundamentală a guvernării moderne o reprezintă planificarea strategică

orientată spre scopuri. Pregătirea planurilor strategice multianuale, integrarea scopurilor şi priorităţilor de politici utilizând resursele fiscale, organizaţionale, umane şi de alte tipuri disponibile, poate oferi baza pentru designul, managementul şi administrarea mult mai eficace a programelor şi serviciilor. Printr-o monitorizare şi evaluare corespunzătoare (şi prin folosirea altor instrumente de supraveghere), designul şi administrarea programelor publice pot fi îmbunătăţite, eficacitatea politicilor poate fi evaluată, iar planurile strategice pot fi reglate în timp, pentru obţinerea unor rezultate mai bune în raport cu scopurile existente, modificate sau noi.

În procesul de planificare strategică, planurile strategice pot fi văzute ca o importantă „manifestare" sau un „rezultat" al managementului strategic global, combinând ambiţiile politicilor cu realităţile fiscale, pentru a furniza planuri cu potenţial operaţional. Acestea vor fi implementate pe rând, prin bugetare, printr-un design şi organizare administrativă (incluzând mobilizarea resurselor umane, materiale şi de alte tipuri corespunzătoare), precum şi prin oferirea programelor sau a serviciilor.

Este important faptul că elaborarea politicilor şi procesul bugetar sunt de multe ori separate, operând în moduri distincte şi (probabil) incompatibile în ceea ce priveşte procesul, calendarul şi, bineînţeles, procedurile de obţinere a resurselor (bugetului). Această separare este exprimată prin dispunerea celor două sisteme în afara casetei reprezentate. Aducerea acestora înăuntrul casetei, ca parte a unei planificări, implementări şi proces de control integrate, devine o ţintă dezirabilă. care poate produce „coerenţă" între realizarea politicilor şi bugetare. Derularea acestui sistem al planificării şi managementului merge, astfel, mult mai departe de reformele atât de necesare ale sistemului de management al cheltuielilor publice (SMCP), în curs de desfăşurare în România. În timp ce reformele privind procesul de realizare a politicilor sunt în curs de desfăşurare, iar schimbările organizaţionale sunt implementate atât în cadrul ministerelor (prin înfiinţarea Unităţilor de Poltici Publice- UPP) cât şi intre ministere (consilii interministeriale), rămân încă multe de făcut pentru dezvoltarea şi întărirea acestora. În cele din urmă, există şi alte elemente ale sistemului global ce vor necesita şi, posibil primi o atenţie paralelă. Astfel, lista include: formularea politicilor bazată de scopuri (metodologii, procese, luare de decizii); reforme privind sistemele de resursele umane; planuri strategice multianuale, orientate spre viitor, integrate în ciclul de formulare şi executare a

bugetului; planificare operaţională la nivelul ministerelor şi agenţiilor, la rândul lor aflate în legătură cu

planificarea bugetară şi planificarea strategică multianuală; management responsabil şi performant bazat pe rezultate şi incluzând : funcţii de monitorizare,

raportare şi evaluare ; evaluarea politicilor şi a programelor existente în termeni de funcţionalitate, design,

eficacitate în relaţie cu circumstanţele, nevoile şi priorităţile noi sau modificate.Următoarele aspecte par să descrie situaţia recentă din România:

schimbările privind procesul de formulare a politicilor sunt foarte recente, fiind implementate începând cu 2006;

56

sistemele de monitorizare, evaluare şi raportare necesită, în egală măsură, definirea şi stimularea în ansamblul reformelor;

reformele sunt dezvoltate respectând politicile şi practicile de management al resurselor umane; însuşi sistemul de bugetare este „în mişcare" către cadre fiscale multianuale, bugetare pe

programe.Toate acestea sunt componentele unui sistem complet de planificare şi management, aşa cum a fost

descris mai sus, şi toate trebuie integrate, în cele din urmă, în formularea planurilor atât la nivel ministerial, cât şi guvernamental. Chestiunile de design şi implementare privind planificarea strategică şi formularea politicilor au fost examinate recent, de către Guvernul României, cu ajutorul unor organizaţii internaţionale.

6.1.2. Provocările reformelorProcesele de articulare şi prioritizare a politicilor şi strategiilor la nivelul ministerelor sau la nivelul

Guvernului ca întreg nu sunt încă bine stabilite în sistemul românesc, într-adevăr, dezvoltarea strategiilor pentru (şi asumarea iniţiativei de a crea) un sistem coerent de planificare strategică, care mai întâi formează, apoi integrează priorităţile politicilor şi planurile strategice la nivelul ministerelor şi agenţiilor, a fost recunoscută la nivelul Guvernului românesc drept o importantă provocare şi un obiectiv de reformă.

În mod ideal, aceste iniţiative ar trebui stimulate şi coordonate prin recent înfiinţatele comitete interministeriale (consilii interministeriale), cu conducerea exercitată chiar de către Consiliul Central de Planificare Strategică, susţinut de Secretariatul General al Guvernului.

Cu toate acestea, referinţa la conducerea de la centrul Guvernului nu înseamnă că totul trebuie controlat de aici. O guvernare modernă, responsabilă, include în toate ţările conceptul de ierarhie a luării deciziilor, implicând o delegare conştientă atât a autorităţii, cât şi a responsabilităţilor, către miniştri şi funcţionari publici de conducere din ministere şi agenţii, ajungând până la nivelele primare administrative şi de management. O astfel de descentralizare a autorităţii în cadrul Guvernului poate uşura sarcinile miniştrilor şi ale funcţionarilor publici de conducere transferându-le la nivele subordonate, unde detaliile pot fi mai bine gestionate de către cei cu experienţă şi expertiză.

Competenţa profesională a funcţionarilor publici şi responsabilitatea asociată cu performanţa acestora (în exercitarea autorităţii delegate) constituie cerinţe esenţiale pentru o ierarhizare eficace a autorităţii şi responsabilităţilor. Astfel, strategiile privind resursele umane prezintă o importanţă particulară. Acestea includ creşterea capacităţii în general şi instruirea în particular, elemente recunoscute drept priorităţi în toate economiile aflate în tranziţie, inclusiv în România.

Întărirea infrastructurii de cercetare şi instruire (implicând instituţii educaţionale, organisme/institute guvernamentale de instruire, organizaţii ce furnizează statistici etc.) poate contribui la o fundamentare mai bună a reformelor administrative. Mai mult, progresul acestora poate fi evaluat corespunzător, iar publicul poate fi informat în mod adecvat în legătură cu opţiunile şi performanţele Guvernului.

Astfel, reformarea procesului politicilor, a practicilor de planificare şi bugetare, precum şi construirea interdependenţelor corespunzătoare între acestea presupune un efort semnificativ, implicând structuri organizaţionale, resurse umane, informaţii şi sisteme de susţinere adecvate. în România, procesul simultan de descentralizare a responsabilităţilor şi autorităţilor către autorităţi locale adaugă elemente noi în această combinaţie complexă de provocări.

Experienţa internaţională arată că procesul de modernizare şi reformare necesită timp, răbdare şi perseverenţă. Ţările dezvoltate au petrecut multe decenii construindu-şi sistemele de realizare a politicilor, de stabilire a priorităţilor, de planificare a bugetelor şi de management orientat către performanţă şi caută îmbunătăţiri în mod continuu. în România, la fel ca peste tot, reforma acestor aspecte ale „guvernării moderne" vor avea nevoie de timp. învăţarea din mers şi recunoaşterea progresului treptat trebuie acceptate ca strategii. Acest lucru devine mai evident atunci când se consideră că „sistemul-ţintă" este el însuşi variabil, în funcţie de timp şi circumstanţe, în acest sens, mai importantă este călătoria decât destinaţia finală, folosind „repere de progres" pentru a identifica performanţa în timp ce aceasta este atinsă.

57

6.1.3. Planificarea strategică în cadrul ministerelor şi al altor agenţii În ultimii ani, efectiv în toate ţările, guvernele au încercat să devină mult mai strategice în gestionarea resurselor publice. Dezvoltarea unor cadre fiscale multianuale face parte din această tendinţă, aşa cum se întâmplă şi cu dezvoltarea şi raportarea asupra planurilor strategice de către ministere şi agenţii. În principal, ministerele sunt responsabile pentru a hotărî cum ar trebui să fie schimbate programele existente pentru a se realiza priorităţile guvernamentale în timp ce plafoanele de cheltuieli (bugetul) nu sunt depăşite, pentru a se asigura o administrare eficace şi eficientă a funcţiilor şi programelor (sau serviciilor) şi pentru a fi răspunzătoare (prin ministru) în faţa Guvernului, Parlamentului şi a publicului. Planurile strategice şi raportarea asupra acestora formează o parte importantă din instrumentarul guvernamental şi ministerial folosit pentru îndeplinirea acestor res-ponsabilităţi. Se intenţionează ca planurile strategice moderne să se extindă dincolo de tradiţionala revizuire şi aprobare a cheltuielilor, către o viziune integrată şi orientată spre viitor a managementului ministerial, ce are implicaţii umane, financiare, tehnologice şi de capital privind operarea programelor curente şi viitoare. Mai mult, un obiectiv important al introducerii de planuri strategice este dezvoltarea responsabilităţii fiscale prin conectarea acelor planuri la exerciţiile bugetare multianuale, aşa cum planurile operaţionale detaliate (cum sunt cele pentru anul fiscal ce urmează) ar trebui să fie conectate la alocările specifice din bugetele anuale. Planurile strategice multianuale vor reflecta, la nivel de minister, funcţiile unice şi „direcţiile de acţiune" ale ministerelor individuale, create conform circumstanţelor specifice. în principiu, astfel de planuri ar include o evaluare a cererilor de resurse apărute în decursul timpului pentru politicile propuse sau pentru schimbările de program, simultan cu evaluarea programelor existente şi posibila alegere între programele aflate în competiţie pentru resursele disponibile alocate ministerelor. Pe scurt, principiul constă în a încuraja selectarea celor mai potrivite opţiuni de politici publice, având în vedere resursele disponibile. Dezvoltarea planificării strategice intenţionează să asigure un control mai mare asupra politicilor şi cheltuielilor de la nivelul ministerelor, furnizând simultan o legătură între, pe de o parte, priorităţile globale ale Guvernului, iar, pe de altă parte, resursele fiscale guvernamentale (bugetul consolidat). Se asigură astfel un mecanism de integrare a procesului de executare a politicilor şi a celui de planificare fiscală şi de cheltuire. în acest mod, planificarea strategică susţine noţiunile de disciplină fiscală, transparenţă, luare a deciziilor prin colaborare şi răspundere pentru deciziile de finanţare. Principiile şi/sau motivaţiile ce stau la baza introducerii de planuri strategice multianuale pot fi rezumate după cum urmează: integrarea procesului de luare a deciziilor privind politicile şi cheltuielile implicate, pentru a fi

siguri că deciziile privind politicile sunt luate în contextul dat de limitele de cheltuieli, cu luarea în considerare a costurilor implicate, şi că în schimb, deciziile de alocare sunt luate pe rând, înţelegând responsabilităţile miniştrilor pentru politicile şi priorităţile propriilor ministere ;

descentralizarea unei părţi a autorităţii de luare a deciziilor către ministere (de exemplu, având în vedere repartizările din cadrul programelor sau funcţiile din mandatul ministerului) ca recunoaştere faţă de creşterea numărului şi a complexităţii responsabilităţilor guvernamentale şi a interdependenţei dintre politici şi programe;

orientarea pe o perioadă medie ajută la stabilirea constrângerilor globale privind resursele, în cadrul cărora trebuie realizate politicile;

stabilirea plafoanelor de cheltuieli de către ministere, potrivit cadrelor fiscale şi priorităţilor guvernamentale, care atribuie acestora responsabilitatea de a administra sectoarele folosind resursele disponibile ;

evaluarea şi revizuirea politicilor şi programelor existente, precum şi a resurselor, într-un cadru temporal adecvat de planificare, furnizează baza pentru demonstrarea eficacităţii serviciilor publice, pe de o parte, şi, pe de altă parte, pentru determinarea schimbărilor dezirabile în utilizarea resurselor.

58

Planurile strategice ar trebui să reprezinte formularea politicilor-cheie ale fiecărui minister. în particular, acestea ar trebui să includă cel puţin: mandatul ministerului; o serie de scopuri exprimate în termeni de rezultate şi obiective, puse în relaţie cu obiectivele şi

priorităţile guvernamentale globale; o perspectivă asupra abordării propuse pentru pentru a atinge scopurile menţionate; o descriere a acţiunilor concrete ce vor fi folosite pentru a atinge aceste scopuri; estimările articulate ale costurilor. În contextul schimbării circumstanţelor şi priorităţilor, planurile strategice ar trebui să expună modul în care un minister îşi ajustează activităţile operaţionale pentru a nu depăşi nivelul resurselor disponibile şi astfel încât să realizeze politicile pe termen scurt şi mediu. Luând în considerare nivelul resurselor disponibile, planul ar trebui să fie construit pentru a identifica: provocările, direcţiile şi obiectivele majore pentru perioada de planificare, în contextul

schimbării priorităţilor guvernamentale şi a poziţiei curente sau viitoare a ministerului; strategii, acţiuni, costuri asociate şi flexibilitatea necesară pentru a face faţă schimbărilor

sociale majore; scopurile asociate, ţintele şi măsurarea performanţei pentru a evalua rezultatele programului şi

calitatea managementului în timpul perioadei planificate; date privind performanţa.

Centrul Guvernului, care include cel puţin Secretariatul General al Guvernului (SGG) şi Consiliul Interministerial pentru Planificare Strategică, în cooperare cu Cancelaria Primului-ministru şi Ministerul de Finanţe, ar trebui să fie responsabilă pentru articularea substanţei şi formatului planurilor strategice de nivel ministerial, în mod ideal, acestea sunt conectate la ciclul bugetar destinat fiecărui an, astfel încât funcţiile, programele unui minister să relaţioneze atât cu priorităţile ministeriale şi guvernamentale, cât şi cu plafoanele fiscale/bugetare viitoare.

6.2. Rolul ministerelor în procesul politicilor: elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor

6.2.1. Descriere generală În cadrul sistemului de politici publice există o serie de actori importanţi. Aceştia sunt: şeful

Guvernului (primul-ministru sau preşedintele Guvernului), Guvernul (Consiliul de Miniştri), comitetele Guvernului, ministerele individuale, Secretariatul General, ministerele şi societatea civilă. (Parlamentul este, de asemenea, implicat în aprobarea legislaţiei guvernamentale, propunerea legislaţiei sau amendarea proiectelor guvernamentale.

Procesele ce definesc şi ghidează sistemul de politici sunt codificate de obicei în „regulile de procedură" ale Guvernului sau în documente similare. În mod tipic, aceste reguli de procedură specifică modul în care Guvernul şi comisiile sale iau decizii, felul în care Secretariatul General al Guvernului trebuie să trateze pregătirea şedinţelor de guvern, modul în care ministerele şi alte organisme administrative trebuie să prezinte propuneri în cadrul acestor întâlniri, precum şi acţiunile pe care ministerele trebuie să le întreprindă înaintea prezentării, cum ar fi consultările interministeriale şi revizuirea acestora de către structurile juridice ale Guvernului. Regulile de procedură nu sunt, de obicei, foarte specifice în privinţa modului în care ministerele trebuie să-şi dezvolte politicile şi propunerile legislative, deşi, în ultimii ani, câteva ţări din regiune au adăugat anumite elemente, cum ar fi evaluarea impactului fiscal.

Politicile publice constituie rezultatele sistemului de politici şi sunt concretizate aproape întotdeauna în legi. Deşi acest punct este de multe ori ignorat, este important de realizat faptul că orice act legal concretizează politica, chiar şi acolo unde aceasta nu este enunţată în mod clar sau coerent. De exemplu, legislaţia care stabileşte limitele de viteză pe diferite tipuri de drumuri concretizează politica guvernamentală de reducere a vitezei şi modalitatea în care viteza să fie redusă diferenţiat pe autostrăzi, drumuri secundare şi străzi din zonele în construcţie. Obiectivele stabilirii unor limite variate de viteză pot fi stipulate în act (de exemplu, pentru creşterea siguranţei, reducerea accidentelor,

59

a consumului de benzină sau pentru limitarea zgomotului) sau pot să nu fie stipulate şi se deduc astfel din actul legislativ în sine. Este posibil, de fapt, ca legăturile dintre obiectivele stipulate şi prevederile legale să nu fie logice sau coerente. Cu toate acestea, prin definiţie, prevederile legale concretizează întotdeauna anumite politici, chiar dacă acest lucru se întâmplă numai de la sine.

Teoretic, este posibilă distincţia între o politică şi un proiect de lege, precum şi între activităţile privind dezvoltarea politicii şi cele privind redactarea actelor normative. Altfel spus, politica reprezintă conţinutul sau substanţa, iar proiectul de lege este concretizarea acestei substanţe într-un limbaj şi un format legal. Elaborarea politicii constituie procesul prin care se decide ţinta de atins, ce trebuie făcut pentru atingerea acesteia, cum trebuie făcut, cine ar trebui să o facă. Este necesară apoi evaluarea costurilor şi a beneficiilor implicate de fiecare opţiune (evaluarea impactului, consultări publice) şi prezentarea opţiunilor şi a analizelor aferente în faţa Guvernului, pentru ca acesta să decidă. Toţi aceşti paşi fac parte din elaborarea politicii. Odată ce se decide asupra unei (unor) opţiuni, poate începe redactarea actelor normative, transpunându-se opţiunea sau opţiunile selectate într-un limbaj ce corespunde tradiţiei legale, Constituţiei.

Ministerele joacă un rol central în cadrul sistemului de politici, întrucât reprezintă organismele primare ce dezvoltă şi implementează politici şi reglementări. Funcţiile ministerelor derivă din responsabilităţile sectoriale şi sunt numite de multe ori „funcţii de resort".

De asemenea, anumite ministere deţin şi „funcţii orizontale" în cadrul sistemului de politici, confruntându-se astfel direct cu alte ministere, şi nu cu lumea exterioară. De exemplu, Ministerul de Finanţe, pe lângă responsabilităţile de resort (impozitarea) are responsabilitatea orizontală de a pregăti şi de a administra bugetul. Se confruntă, pe această cale, cu toate ministerele în timpul pregătirii bugetului şi are totodată rolul de a examina toate propunerile ministerelor care au implicaţii bugetare.

6.2.2. Funcţiile ministerelor în procesul de executare a politicilor Pentru a examina în detaliu rolul ministerelor, trebuie să împărţim procesul de realizare a

politicilor în 12 etape separate şi să analizăm funcţiile ce vor fi performate de ministere la fiecare etapă. Procesul cuprinde stabilirea priorităţilor, dezvoltarea de politici, luarea de decizii, monitorizarea şi evaluarea. O listă concisă a celor 12 etape, precum şi a actorilor implicaţi este prezentată în tabelul de mai jos. Aşa cum se poate observa în tabel, ministerele au câte un rol în fiecare dintre cele 12 etape, deşi deţin fie rolul de conducere, fie un rol secundar sau chiar minor.

Tabel nr. 6.1. Rolul ministerelor în cei 12 paşi ai procesului de executare a politicii

Etapă

Organismul cu rol de conducere în

pregătire/susţinere

Alte organisme care contribuie

Decizie / aprobare

1. Definirea priorităţilor Partide, Cabinetul Primului-ministru (Secretariatul General)

Secretariatul General, toate ministerele

Guvernul, Parlamentul

2. Planificarea politicilor şi cea legislativă

Secretariatul General Toate ministerele (Secretariatul Legislativ)

Guvernul

3. Pregătirea propunerilor de politici

Ministerul iniţiator Grupuri de lucru, ONG-uri, experţi externi

Ministrul

4. Pregătirea proiectelor de acte normative

Ministerul iniţiator Grupuri de lucru, ONG-uri, Secretariatul Legislativ, experţi externi

Ministrul

5. Consultarea interministerială

Ministerul iniţiator Anumite/toate celelalte ministere (de obicei, Ministerul de Finanţe, cu competenţă orizontală)

Ministrul

6. Trimiterea la Secretariatul General

Ministerul iniţiator Ministrul

7. Analiza de către Secretariatul General Ministerul iniţiator Secretarul General

60

Secretariatul General8. Analiza de către comitetele interministeriale

Secretariatul General Ministerul iniţiator Preşedintele Comisiei, Guvernul

9. Deciziile luate de Guvern Secretariatul General Ministerul iniţiator Guvernul10. Procesul parlamentar şi aprobarea

Secretariatul Parlamentului

Secretariatul General, ministerul iniţiator

Parlamentul

11. Implementarea Ministerul iniţiator ONG-uri, experţi externi, administraţie locală

Ministrul

12. Monitorizarea şi evaluarea

Ministerul iniţiator, Secretariatul General

Experţi externi, ONG-uri Ministrul, Guvernul

6.2.2.1. Definirea priorităţilor guvernamentaleDescrierea generală a etapeiDeşi procesul de realizare a politicilor este văzut de obicei ca un ciclu, este logic să considerăm

priorităţile guvernamentale un punct de plecare. Priorităţile de politici constituie declaraţii de intenţie stabilite de Guvern ca întreg. În cele mai multe ţări europene şi vest-balcanice, noile guverne prezintă un program de patru ani în momentul confirmării lor iniţiale de către Parlament. Aceste programe au fost dezvoltate pe parcursul campaniei electorale şi au fost deseori finalizate în timpul negocierilor de coaliţie. Mai mult, în timpul mandatului, multe guverne se angajează în diferite forme de planificare strategică formală (anuală sau multianuală) şi stabilesc din când în când priorităţi orizontale ale politicilor, prin documente adoptate de către guvern (Strategia de Integrare Europeană, Strategia de Privatizare şi de Dezvoltare Economică). Procesul anual de bugetare este folosit în anumite state ca o oportunitate pentru a stabili direcţii strategice prin realocarea de fonduri către ariile considerate prioritare pentru Guvern. Cumulate, aceste documente variate stabilesc cadrul strategic pentru activităţile Guvernului.

Cadrul strategic trebuie să formeze baza pentru elaborarea politicilor. în practică, este dificil de identificat o situaţie în care toate documentele guvernamentale strategice sunt aliniate unele cu altele şi pot forma astfel un ghid coerent al procesului de realizare a politicilor. Din moment ce priorităţile sunt prezentate într-o formă abstractă şi generală, poate fi dificil să derivăm din acestea acţiuni specifice. Documentele strategice pot fi pregătite de diferiţi agenţi (şi uneori de consultanţi externi) şi apoi adoptate de către Guvern fără o prea mare atenţie asupra dimensiunii practice sau interrelaţionale a documentelor. Cu toate acestea, programele strategice şi de lungă durată adoptate de către Guvern furnizează anumite idei privind intenţiile politice ale acestuia, constituind astfel un punct de plecare util pentru întregul proces.

În general, aceasta trebuie să fie sarcina şi responsabilitatea Secretariatului General al Guvernului, pentru a se asigura că aceste strategii sunt interconectate, iar activităţile ministerelor sunt în acord cu strategiile.

Rolul ministerelorÎn ceea ce priveşte priorităţile guvernamentale, rolul ministerelor este esenţial în două sensuri.În primul rând, ele trebuie să fie implicate în definirea priorităţilor în sine. În anumite cazuri, cei

care pregătesc strategiile pot solicita contribuţia ministerelor, aşa cum se întâmplă în cazul pregătirii strategiilor naţionale privind integrarea europeană. Cu toate acestea, chiar şi acolo unde echipa care dezvoltă strategia nu solicită în mod concret contribuţia ministerelor, acestea trebuie să fie pregătite să o „convingă" să includă în strategie anumite priorităţi ministeriale. Dacă strategia este adoptată, aceasta le va permite ministerelor să o folosească drept justificare adiţională (şi ca o sursă posibilă de noi fonduri) pentru urmărirea priorităţilor acestora. Chiar dacă ministerelor li se cere sau nu contribuţii, acestea trebuie să deruleze un proces intern de analiză şi să aibă capacitatea de a identifica mai întâi priorităţile din cadrul propriei arii de competenţă, pentru ca apoi să le introducă efectiv în documentele guvernamentale strategice. în orice caz, proiectele de documente strategice trebuie transmise ministerelor pentru comentarii înainte ca acestea să fie finalizate, iar ministerele trebuie să aibă capacitatea de a revizui astfel de documente într-o manieră instituţională coerentă.

61

În al doilea rând, ministerele trebuie să analizeze toate documentele guvernamentale strategice pentru a identifica priorităţi care să li se poată aplica şi trebuie să le răspundă cu propriile iniţiative privind politicile ce se conformează strategiei şi contribuie la realizarea acesteia. În anumite cazuri, apare ca evident într-un document strategic faptul că un anumit minister va trebui să pregătească o politică specifică sau un act normativ. Cu toate acestea, nu se întâmplă tot timpul aşa, pentru că, pe de o parte, strategiile pot fi generale şi vagi, iar pe de altă parte, anumite priorităţi strategice pot atinge interesele ministerelor numai indirect. De exemplu, Guvernul poate include într-un document de strategie angajamentul de a îmbunătăţi serviciile pentru comunităţile dezavantajate sau pentru anumite regiuni sărace ale ţării. Ministerele interesate ar trebui să-şi revizuiască apoi activităţile şi serviciile pentru a identifica ideile pentru politici şi/sau legislaţia care va contribui la atingerea acestui angajament strategic.

Exemple Slovenia. În iunie 2005, Guvernul sloven a adoptat Strategia de Dezvoltare pentru perioada

2004-2013, ce constituie un document de politici ce tratează dezvoltarea globală a întregii ţări.Există totodată un set de documente aprobate de Parlament foarte important pentru procesul

global de realizare a politicilor în care" rolul ministerelor este semnificativ : programele naţionale. Acestea constituie documente pentru pregătirea politicilor naţionale. în prezent, există 14 programe naţionale în diferite zone ale dezvoltării sociale (cercetare, servicii sociale, sport, protecţia mediului, siguranţa traficului rutier). Programul naţional este pregătit şi schiţat de ministrul responsabil şi propus în faţa Guvernului. Acesta din urmă, după ce îl acceptă, îl transferă Parlamentului, care, la rândul său, îl trece printr-o procedură legislativă specială. Un program naţional nu reprezintă legea, dar este adoptat de către Parlament şi are implicaţii semnificative pentru zona vieţii sociale reglată de acesta. Primul-ministru poate da ministrului o directivă obligatorie pentru activitatea ministerului respectiv. Dacă ministrul consideră că directiva obligatorie nu corespunde setului de politici al Guvernului, acesta/aceasta poate pretinde ca Guvernul să discute chestiunea respectivă.

Ungaria. În conformitate cu regulile de procedură, Guvernul trebuie să elaboreze un program legislativ pentru o perioadă de cinci ani, descriind legile şi cele mai importante decrete guvernamentale ce trebuie pregătite. De-a lungul elaborării acestui program legislativ, sunt consultaţi toţii şefii instituţiilor executive împreună cu Preşedintele Curţii Supreme, Procurorul-Şef, organizaţiile sociale şi sindicatele, administraţia locală din Budapesta şi administraţiile locale cu un anumit grad de autonomie.

Austria. La începutul unui nou mandat, funcţionarii publici ai ministerelor studiază în amănunt programele guvernamentale, strategiile şi obiectivele politice pentru a putea fi capabili de a deriva din acestea liniile şi acţiunile viitoare.

Polonia. Priorităţile privind politicile sunt stabilite de către Guvern ca întreg şi sunt acceptate în momentul formării acestuia şi, uneori, a unei înţelegeri de coaliţie. Această procedură nu este însă una de natură sistemică. Depinde în mod special de relaţia dintre partenerii de coaliţie. Documentul principal care stabileşte priorităţile Guvernului constă într-o expunere a primului-ministru în faţa Parlamentului la începutul mandatului guvernamental. Toate programele guvernamentale trebuie să fie în acord cu expunerea primului-ministru.

6.2.2.2. Politicile anuale şi planificarea legislativăDescrierea generală a etapei

În majoritatea ţărilor, există un proces stabilit pentru planificarea politicilor guvernamentale şi a activităţii legislative, desfăşurat în mod normal pe o bază anuală. în anumite cazuri, există două planuri separate, unul pentru toate documentele ce ar trebui să fie prezentate în şedinţa de guvern şi altul numai pentru actele legale.

Planul se constituie, de obicei, dintr-o listă de documente pregătite de către ministere, numele ministerului responsabil, precum şi termenul (de obicei, luna respectivă) de prezentare a documentului în şedinţa de guvern. Pregătirea planului reprezintă sarcina Secretariatului General, care monitorizează totodată progresul făcut în implementarea planului, revizuindu-1, dacă este necesar (de obicei, trimestrial).

62

Planurile anuale sunt pregătite pe baza contribuţiei furnizate de ministere. în anumite cazuri, acesta reprezintă pur şi simplu un proces „de jos în sus", în care Secretariatul General doar compilează propunerile primite de la ministere, în timp ce, în alte cazuri, Secretariatul General are autoritatea de a influenţa conţinutului şi structura planului bazat pe contribuţiile furnizate. Asta înseamnă că Secretariatul General estimează dacă planurile prezentate de ministere iau în calcul suficient de mult priorităţile guvernamentale şi poate solicita contribuţii adiţionale de la un minister dacă nu a inclus elementele necesare în priorităţile strategice. Pe de altă parte, acesta poate indica ministerului faptul că a inclus prea multe elemente, pe care Guvernul sau Parlamentul nu ar avea timp să le ia în considerare. Astfel, pregătirea planului devine un proces interactiv între ministere, ce promovează priorităţi sectoriale specifice, şi Secretariatul General, responsabil pentru luarea în considerare a chestiunilor intersectoriale şi guvernamentale. Decizia finală a planului, ce include rezolvarea oricăror conflicte, reprezintă responsabilitatea Guvernului.

Rolul ministerelorMinisterele joacă un rol semnificativ în determinarea agendei legislative şi de politici. Ele ar

trebui să fie permanent conştiente de schimbările şi problemele din ariile lor de competenţă, astfel încât să poată identifica nevoia de a dezvolta politici şi propuneri legislative. Planurile ministerului ar trebui să ia în considerare : priorităţile guvernamentale declarate ; înţelegerile şi angajamentele internaţionale ; problemele politicilor existente (inclusiv problemele de aplicare şi implementare); nevoia de a implementa mai eficient politici şi de a economisi bani.

Pe lângă acest proces continuu, ministerele trebuie să aibă un mecanism intern funcţional pentru a putea răspunde la solicitarea anuală a Secretariatului General de a trimite contribuţia lor, asigurându-se că: priorităţile guvernamentale sunt reflectate în planul ministerului, în special priorităţile ce

privesc armonizarea cu legislaţia europeană; toate departamentele ministerului sunt implicate în determinarea priorităţilor ministerului

privind politicile şi iniţiativele legislative din anul următor; departamentul juridic (acolo unde există) este pe deplin implicat; există un proces de coordonare internă, pentru a se asigura că abordarea globală a ministerului

este realistă şi echilibrată ; ministerul are capacitatea de a realiza planul stabilit.

Ministerele ar trebui să deruleze totodată un proces intern care să asigure îndeplinirea totală a planului şi care să permită modificări în cazul imposibilităţii de a-i implementa. In mod ideal, dacă ministerul consideră că nu poate pregăti toate detaliile planului, ar trebui să poată decide ce politici sunt prioritare şi să poată orienta resursele pentru a le implementa.

Exemple: Slovenia. Programul anual guvernamental constă într-o listă de legi şi reglementări planificate

să fie adoptate în anul următor. Fiecare proiect legislativ trebuie să aibă o justificare scurtă. Programul guvernamental anual reprezintă mai mult un plan de lucru decât un document de politici. Există de asemenea un raport anual ce conţine o listă de legi şi reglementări adoptate în acel an.

Spania. Identificarea unei probleme se face de obicei, pe baza unui program guvernamental. Acesta este un rezumat al programului electoral şi se constituie într-un calendar legislativ. Acesta ia forma unui document pregătit de centrul Guvernului în acord cu ministerele. În afara programului guvernamental şi a problemelor neprevăzute (cum ar fi catastrofele naturale), celelalte surse de identificare ale problemelor sunt opinia publică şi acordurile internaţionale.

Slovacia. Programul guvernamental din Slovacia este transpus în două documente guvernamentale esenţiale de planificare a politicilor publice: planul de lucru şi planul sarcinilor legislative. Aceste documente anuale sunt aprobate de către Guvern la începutul fiecărui an şi constituie nu numai planul de implementare al programului guvernamental, ci şi o ocazie de a completa priorităţile guvernamentale-cheie, stabilite anticipat, cu alte sarcini ce reprezintă rezultatul iniţiativelor ministeriale sau al elementelor neacoperite în programul iniţial.

63

Pe baza planului de lucru şi al planului legislativ, ministerelor individuale li se cere să-şi prezinte propunerile pentru deliberările guvernamentale din luna programată.

Ungaria. în acord cu Hotărârea de Guvern privind regulile guvernamentale de procedură, Guvernul decide asupra planului său de lucru pentru o perioadă de jumătate de an, în care sarcinile de îndeplinit sunt detaliate şi programate lunar, în paralel cu pregătirea planului de lucru, Guvernul adoptă un program de adoptare a legilor publicat în Monitorul Oficial. Pe parcursul elaborării planului de lucru şi a programului de adoptare a legilor, Guvernul ia în considerare obligaţiile ce derivă din calitatea de membru al UE. Planificarea pe perioade de jumătate de an asigură posibilitatea modificării politicilor existente acolo unde este cazul, ca rezultat al problemelor de implementare, a evoluţiilor economice sau a situaţiilor de urgenţă.

6.2.2.3. Pregătirea propunerilor de politici (inclusiv analiza de politici, evaluarea impactului, consultarea societăţii civile)

Descrierea generală a etapeiProcesul elaborării propunerilor de politici include, de obicei, următorii paşi: identificarea problemelor pe care politica trebuie să le corecteze sau să le îmbunătăţească; stabilirea obiectivelor specifice (cantitative şi calitative) ce urmează să fie atinse de politică; pregătirea opţiunilor prin care vor fi atinse obiectivele; evaluarea impactului produs de aceste opţiuni; consultări interministeriale pentru identificarea problemelor ce privesc mai multe ministere; consultarea societăţii civile; recomandări făcute ministrului privind o opţiune preferată.

Dezvoltarea politicilor poate constitui o activitate complexă şi necesită frecvent abilităţile unei echipe multidisciplinare, care să includă economişti, sociologi, specialişti în problemele respective (de exemplu, agricultură, educaţie), specialişti financiari şi jurişti. Acolo unde administraţia nu are resurse interne, ea poate contracta asistenţă externă sau poate căuta asistenţă provenită de la organizaţiile internaţionale.

Rolul ministerelor În mod esenţial, toate sarcinile din cadrul acestei etape sunt îndeplinite de către ministerul

iniţiator (numai dacă pregătirea nu este atribuită unui organism extern, însă aceasta constituie o excepţie). Pregătirea propunerilor de politici reprezintă rolul central al ministerelor în cadrul sistemului de politici. Din moment ce ministerele sunt cele aflate în interacţiune regulată cu sectoarele lor, acestea sunt singurele organisme ale administraţiei ce deţin cunoştinţe detaliate suficiente şi experienţa practică privind problemele ce necesită intervenţii guvernamentale. în anumite situaţii, pentru executarea acestei etape, Guvernul poate institui organisme speciale sau grupuri de lucru interministeriale, dar chiar şi atunci rolul ministerului ce deţine cunoştinţe specializate este crucial, întrucât conduce, de obicei, grupul de lucru.

Personalul expert al ministerului are responsabilitatea să se asigure că ministerul respectiv şi Guvernul primesc cea mai bună informaţie, întrucât aceste formaţiuni iau decizii ce pot afecta societatea şi economia. De fapt, toate tehnicile de analiză şi elaborare de politici ţintesc spre obţinerea de informaţie de calitate şi sigură pentru actorii ce iau decizii. în cazurile în care este dezvoltată o politică nouă sau revizuită una existentă, pregătirea propunerilor de politici necesită o analiză detaliată şi consultarea cu mandatarii, precum şi o atenţie specială acordată cerinţelor de finanţare şi de implementare concretă (incluzând personalul şi instituţiile).

Acolo unde politica se intersectează cu responsabilităţile a cel puţin două departamente din cadrul ministerului, se creează, de obicei, un grup de lucru în cadrul acelui minister pentru dezvoltarea politicii şi efectuarea studiilor necesare. Totodată, acolo unde politica intersectează responsabilităţile a cel puţin două ministere, este utilă crearea unui grup de lucru interministerial, sub conducerea ministerului principal, pentru asigurarea faptului că, în faza de pregătire şi analiză, sunt luate în considerare toate aspectele politicii.

Există în mod esenţial două modele pentru organizarea şi managementul dezvoltării de politici în cadrul ministerului: fie aparţin în totalitate departamentului (sectorului) în chestiune, fie

64

există şi o unitate centrală de suport, având ca responsabilităţi de redactare a legislaţiei şi o parte din coordonare.

În cele mai multe cazuri, responsabilitatea pregătirii şi dezvoltării politicilor îi este atribuită departamentului unde politica se potriveşte cel mai bine. Departamentul este responsabil de efectuarea oricăror analize necesare, de consultarea cu societatea civilă şi de clarificarea problemelor în cadrul ministerului şi cu personalul politic al acestuia. Dacă se organizează grupuri de lucru ministeriale sau interministeriale, departamentul le va conduce şi totodată va conduce consultările interministeriale şi instrucţiunile venite din partea ministrului, acolo unde este necesar.

Totodată, ministerele obişnuiesc să aibă o direcţie juridică, iar dacă aceasta este implicată sau nu în redactarea legislaţiei depinde, cel puţin în anumite cazuri, de expertiza legală existentă în cadrul departamentului sectorial. în anumite situaţii, direcţia juridică este responsabilă şi cu coordonarea prelucrării comentariilor primite de la alte ministere în timpul consultărilor interministeriale, precum şi cu administrarea procesului de fiecare dată când ministerul este consultat de către alte ministere. Alteori, direcţia juridică reprezintă punctul de contact cu Secretariatul General înainte şi după ce comisiile şi Guvernul discută politicile propuse de către minister.

Exemple Slovenia. Analiza cost/beneficiu a fiecărui proiect de legislaţie (sau proiect de lege) se axează

numai pe efectul asupra bugetului de stat. Schimbările în bugetul de stat trebuie să fie estimate pe următorii trei ani şi trebuie să includă propuneri pentru compensaţia cheltuielilor ridicate sau a venitului scăzut în bugetul statului. Când analiza financiară nu estimează costul pentru buget şi costurile care vor apărea ulterior, acestea sunt compensate din rezerva bugetară a formaţiunii care întreprinde analiza (de obicei, un minister). Ciclul de politici în administraţie este unul formalizat şi legalist. Activităţile în elaborarea politicilor, în monitorizare şi evaluare sunt prescrise ; nu este loc pentru pregătirea politicilor ca opţiuni ce ar folosi unui proces de consultare. în sistem pot fi găsite numai câteva lucrări referitoare la politici (strategii guvernamentale, programe naţionale). Elaborarea de politici constă, în mare parte, în redactarea actelor normative. în acest proces, tehnicile de evaluare a impactului, de pregătire şi analizare a diferitelor opţiuni sunt rare. Evaluarea reglementată a impactului se limitează la impactul asupra bugetului; consecinţele pentru alţi actori implicaţi (economie, cetăţeni, mediu) nu sunt evaluate în mod sistematic.

Spania. O iniţiativă, odată negociată cu celelalte părţi interesate, ia în mod definitiv forma unui proiect de act normativ care trebuie să se bazeze pe un memorandum explicativ şi pe unul economic. în timpul procesului de elaborare a politicilor, sunt utilizate şi modificate diferite proiecte în acord cu contribuţiile diferiţilor actori implicaţi în proces. Memorandumurile explicativ şi economic sunt obligatorii pentru toate proiectele de acte normative. Totodată, în Spania, este necesar ca legile să conţină un memorandum referitor la efectele posibile privind egalitatea dintre bărbaţi şi femei. Proiectele care se ocupă de mediul înconjurător trebuie să conţină şi un raport privind orice impact pe care acestea îl pot avea asupra acestuia.

Polonia. Pregătirea propunerilor de politici este constituţională şi devine astfel sarcina predominantă a ministerelor şi a altor instituţii publice. Cu toate acestea, în anumite circumstanţe, Guvernul poate atribui sarcina unui organism specializat (grup ad-hoc). Guvernul are în vedere opţiunile privind politicile şi agreează principiile de politici înaintea redactării legislaţiei de către ministere. Cu toate acestea, în cazurile de urgenţă, acestea trec direct la redactarea proiectelor de acte normative.6.2.2.4. Pregătirea proiectelor de acte normative

Descrierea generală a etapeiAceastă etapă implică proiectarea textelor legislative necesare implementării politicilor (legislaţie,

codurile taxelor, decretele). În mod ideal, proiectarea începe după ce opţiunile în privinţa politicilor au fost evaluate (de obicei, de către ministerul iniţiator) în termeni de impact şi implementabilitate şi după ce Guvernul sau măcar ministerul au hotărât opţiunea preferată. Cu toate acestea, în cele mai multe state central-, est-europene şi vest-balcanice apare foarte rar o separare între faza elaborării politicilor şi cea a redactării legislaţiei. Aceasta ţine de tradiţie, dar şi de resursele limitate şi constrângerile de timp. Combinarea elaborării politicilor cu proiectarea legilor nu este ideală, dar, din

65

moment ce acest obicei nu poate fi modificat foarte repede, este important să fie căutate cele mai eficiente modalităţi prin care acestea să fie combinate.

Rolul ministerelor Redactarea reprezintă sarcina ministerelor, susţinute de către structurile juridice şi de către

consiliile legislative. Rolul ministerelor în cadrul acestei etape este unul evident şi nu ridică probleme. Majoritatea ministerelor din regiune au capacitatea de a pregăti proiecte de legi şi sunt totodată capabile să lucreze împreună cu consiliile legislative pentru a rezolva problemele care apar. Redactarea este realizată de obicei fie de departamentul specializat din cadrul ministerului, fie de un departament juridic şi uneori de către o combinaţie a celor două.

Un proces bine articulat este demarat, de obicei, în cadrul ministerului, pentru ca proiectele de lege să fie aprobate la nivel intern de către colegiul ministerului, prezidat de ministru. Personalul politic al ministrului (cabinetul) joacă de obicei un rol în procesul de aprobare internă.

Exemple Ungaria. Textele reglementărilor legale trebuie să fie elaborate sub coordonarea ministerului

competent. Textul actelor trebuie pregătit prin cooperare cu Ministerul Justiţiei, responsabil cu calitatea legală a legilor. în cazul pregătirii celor mai importante sau complicate acte, Guvernul poate decide organizarea unui comitet de redactare în cadrul căruia participă delegaţi ai Guvernului, organizaţii civile, sindicate, cercetători şi experţi. În conformitate cu prevederile legale, cetăţenii au dreptul de a participa la formularea reglementărilor. Decretul guvernamental asupra regulilor guvernamentale procedurale include şi obligaţia de a asigura participarea societăţii civile şi a partenerilor sociali la pregătirea legilor. ONG-urile, organizaţiile sociale şi sindicatele trebuie să fie implicate în toată procedura de elaborare a regulilor, de fiecare dată când interesele pe care le-au definit sunt în relaţie cu domeniul reglementat. în practică, aceste organizaţii sunt consultate în legătură cu schiţele textelor. Aceasta înseamnă că ministerul trimite legea şi stabileşte o dată limită pentru primirea comentariilor. în anumite cazuri, dar pe o bază facultativă, schiţele textelor sunt publicate pe site-ul ministerului pentru a fi puse în discuţie. În cazul unor reglementări cuprinzătoare, Guvernul şi ministerele pot organiza şi întâlniri de consultare, întâlniri publice cu principalele organizaţii interesate, cu experţi universitari, administraţii locale, reprezentanţi ai sectorului privat şi experţi ai organizaţiilor internaţionale. Organizarea ministerului şi, implicit, metodologia de lucru variază de la un minister la altul, dar în fiecare dintre acestea există un departament specializat în problemele legislative şi activitatea de codificare, iar în câteva dintre acestea, un secretar de stat delegat conduce această activitate.

Republica Cehă. Regulile de procedură se axează mai mult pe aspectele formale decât pe procedurile de pregătire. Conform acestor reguli, pregătirea este precedată de o analiză a situaţiei legale şi factuale curente. Proiectele legislative sunt trimise Consiliului Legislativ al Guvernului (CLG) pentru o opinie. Consiliul reprezintă o comisie independentă, compusă din funcţionari publici, experţi independenţi şi academicieni şi este prezidată de ministrul responsabil cu legiferarea (uneori, acesta e un reprezentant al primului-ministru, iar alteori această funcţie se îmbină cu cea de ministru al Justiţiei). CLG îşi discută poziţia cu ministerul iniţiator.

Germania. Pregătirea planului legislativ constituie subiectul prevederilor stipulate în regulile de procedură, realizate de Ministerul Federal al Internelor. Structurarea planului legislativ face subiectul prevederilor stipulate în Manualul Redactării Legislaţiei, realizat de Ministerul Federal al Justiţiei, şi al recomandărilor acestui minister în cazuri individuale. Ministerul Federal al Internelor şi cel al Justiţiei trebuie implicate în examinarea tuturor normelor legale pentru compatibilitatea cu Legea de Bază (Constituţia) şi în toate celelalte cazuri când apar nelămuriri privind aplicarea acesteia. în particular, aceste două ministere au o funcţie de sprijin: prin examinarea constituţionalităţii legii şi a impactului regulator al acesteia, ele asigură un control al calităţii. Fără susţinerea acestora, proiectul de act normativ nu poate fi trimis Guvernului Federal spre adoptare. Limbajul folosit în legi trebuie să fie corect şi inteligibil pentru toată lumea, pe cât este posibil şi să reflecte egalitatea dintre bărbaţi şi femei. în general, legile trebuie trimise oficiului editorial al Societăţii de Limbă Germană din Bundestagul German pentru verificarea corectitudinii şi a comprehensibilităţii limbajului folosit.

66

6.2.2.5. Consultări interministerialeDescrierea generală a etapeiÎn mai multe domenii se intersectează competenţele mai multor ministere. Acest fapt este adevărat

în cazul ministerelor de resort, pentru că multe politici sociale sunt interconectate (politicile de educaţie şi sănătate sunt legate de forţa de muncă) şi pentru că politicile din multe domenii au consecinţe pentru economie (mediu, transport şi agricultură). în cazul ministerelor cu funcţii orizontale, cum este Ministerul de Finanţe, este evident că aproape toate politicile au implicaţii bugetare şi afectează astfel mandatul acestuia. Scopul consultărilor interministeriale este de a se asigura că sunt discutate la nivel de experţi şi interesele altor ministere, astfel încât să poată fi rezolvate din timp cât mai multe conflicte, înainte ca propunerile să fie prezentate în şedinţa Guvernului (sau a comisiilor acestuia).

De obicei, cerinţele detaliate pentru consultările interministeriale sunt stabilite prin regulile de procedură. Propunerile sunt trimise către alte ministere sub semnătura ministrului. Regulile de procedură stabilesc apoi limitele pentru consultări şi specifică faptul că ministerul iniţiator va trimite Guvernului, alături de propunere, o listă cu toate comentariile care nu au fost acceptate, împreună cu o justificare.

Rolul ministerelorMinisterele îndeplinesc două roluri diferite. Pe de o parte, în calitate de ministere iniţiatoare,

ele sunt responsabile cu îndeplinirea şi administrarea consultărilor. Aceasta implică: hotărârea către care minister va fi trimisă propunerea pentru comentarii (numai dacă regulile nu

menţionează „toate ministerele"); colectarea comentariilor, analizarea acestora şi stabilirea acelora care vor fi acceptate şi

introduse în document; în anumite cazuri, stabilirea unor întâlniri pentru discutarea comentariilor, mai ales în cazul

comentariilor substanţiale ; pregătirea unei liste de comentarii respinse şi justificarea acestei respingeri.

Al doilea rol este acela de a fi în calitatea de minister „consultat" şi de a pregăti răspunsuri pentru propunerile trimise de către alte ministere pentru consultare. Această funcţie necesită un proces în interiorul ministerului pentru distribuirea propunerii către departamentele relevante, adunând şi confruntând comentariile, acceptându-le printr-un proces intraministerial şi pregătind o scrisoare pentru ministru, care va trimite mai departe comentariile către omologul său din ministerul iniţiator.

În majoritatea statelor vestice, consultările sunt necesare nu numai pentru proiectele de lege, ci şi pentru toate propunerile de politici de pe agenda şedinţelor guvernamentale. Acest lucru nu se întâmplă şi în cazul statelor central-, est-europene sau vest-balcanice, în care consultările interministeriale se axează numai pe proiectele de lege şi au loc de obicei într-o fază târzie a elaborării lor. Această abordare este inadecvată pentru asigurarea unei analize interministeriale serioase, a esenţei politicilor. Consultările privind proiectele finalizate, elaborate amănunţit, au loc mult prea târziu, se desfăşoară mult prea formal pentru a da ocazia unor discuţii în amănunt şi tind să se axeze pe detaliile marginale. Când se întâmplă aşa, principalul obiectiv al consultărilor interministeriale, acela de a îmbunătăţi esenţa politicilor, nu este atins.

Exemple Spania. Negocierile cu celelalte ministere au loc în două faze. într-o primă fază, în timp ce

este pregătit primul proiect şi odată ce ministerul şi-a definitivat poziţia internă, negocierea este demarată printr-o cerere formală. Secretarul General al Ministerului este responsabil cu solicitarea acestor observaţii. Totodată, este responsabil cu administrarea procesului de răspundere la cererile de consultare venite de la celelalte ministere. Dacă observaţiile făcute de către celelalte ministere nu sunt acceptate, ministerul iniţiator trebuie să le explice celor care au făcut observaţiile motivele pentru care au fost respinse.

67

A doua fază a negocierilor interministeriale are loc prin intermediul unei Comisii ce reuneşte Secretarii şi Subsecretarii de stat. Comisia se întâlneşte săptămânal şi analizează toate problemele ce urmează a fi rezolvate în şedinţa Guvernului din acea săptămână. De obicei, un proiect legislativ este aprobat de către Comisie în minimum trei săptămâni, astfel încât Consiliul de Miniştri să poată lua o decizie în privinţa acestuia. Deşi Comisia se întâlneşte oficial miercurea, sub conducerea centrului Guvernului (CG), ea funcţionează permanent ca o „comisie virtuală". Activitatea comisiei este facilitată de o aplicaţie pe computer ce permite ministerelor să facă observaţii asupra anumitor proiecte prin Intranet.

În urma întâlnirii, comisia realizează două liste. Lista Roşie adună situaţiile în care nu s-a ajuns la nici o înţelegere. Aceste situaţii sunt amânate pentru o întâlnire ulterioară, abandonate sau lăsate pe seama şedinţei de Guvern pentru a lua o decizie definitivă.

Lista Verde se compune din acele situaţii asupra cărora Comisia a căzut de acord. Astfel, Guvernul le aprobă fără discuţii ulterioare. în cele din urmă, Guvernul are autoritatea de a revizui o propunere care a fost deja acceptată în cadrul Comisiei şi chiar de a o respinge.

Slovacia. O propunere acceptată de către ministru/alt iniţiator poate fi, teoretic, prezentată de către acesta în mod direct, în cadrul şedinţei de Guvern, unde propunerea poate fi acceptată cu sau fără modificări sau respinsă. Cu toate acestea, din cauza faptului că Guvernul este supraîncărcat şi din cauza naturii sale politice, un astfel de sistem nu va fi eficient. Există astfel mai mulţi paşi intermediari între elaborarea versiunii ministeriale şi introducerea proiectului în cadrul şedinţei gu-vernamentale. Primul pas presupune procesul de consultare între agenţii. în cadrul acestui proces, iniţiatorul trimite proiectul către toate organismele centrale care sunt în legătură într-un fel sau altul cu propunerea şi către alte instituţii relevante. în practică, aproape toate proiectele sunt trimise pentru comentarii către toate agenţiile guvernamentale centrale, reprezentanţi ai primului-ministru şi instituţii non-guvernamentale relevante (sindicate, angajatori, autoguvernări locale şi bazate pe profesii). Persoanele, entităţile şi instituţiile implicate pe această cale îşi pot prezenta comentariile asupra proiectului.

Ungaria. în cadrul ministerului, departamentul responsabil pentru problemele legale şi codificare este responsabil cu coordonarea şi formularea poziţiei ministerului pe parcursul procesului de consultare. în cazul proiectelor elaborate de către alte instituţii ale administraţiei publice, departamentul juridic formulează poziţia oficială a ministerului rezumând opiniile diferitelor departamente specializate. Departamentul juridic, în colaborare cu departamentul specializat, este responsabil pentru luarea în considerare a poziţiei altor ministere.

Precedând şedinţa Guvernului, întâlnirea secretarilor de stat, asemeni unui forum de pregătire a deciziilor, formulează poziţiile şi face propuneri. Obiectivul principal al întâlnirii este de a clarifica diferenţele luând în considerare opiniile participanţilor. în cadrul întâlnirii secretarilor de stat, se discută propunerile şi rapoartele de pe agendă, se formulează poziţii şi se fac recomandări pentru Guvern, întâlnirea secretarilor de stat are sarcina de a rezolva orice diferenţe rămân în urma procesului de consultare interministerială şi de a formula poziţii privind problemele administrative sau tehnice controversate. în cadrul întâlnirii, se poate decide şi trimiterea propunerii către unul dintre comitetele ministeriale pentru o discuţie ulterioară. Astfel, acest forum reprezintă o legătură între mecanismul guvernamental de management administrativ şi mecanismul guvernamental de luare a deciziilor.

Întâlnirea secretarilor de stat poate invita iniţiatorul să prezinte o propunere suplimentară în cadrul şedinţei Guvernului, prin care să se reflecteze într-un format acceptat, dacă este posibil, rezultatul întâlnirii. Dacă propunerea trebuie revizuită, se poate solicita prezentarea unei noi propuneri în acord cu cerinţele expuse în decizie. Ministerul ce iniţiază propunerea trebuie să încerce să clarifice orice probleme nerezolvate prin consultare bilaterală înaintea întâlnirii Guvernului.

Germania. În ceea ce priveşte problemele din responsabilitatea a mai mult de un minister federal, acele ministere vor lucra împreună, pentru a se asigura că Guvernul Federal acţionează coerent. Implicarea promptă şi comprehensivă constituie responsabilitatea ministerului federal iniţiator. în cazurile simple, poziţiile verbale sunt suficiente, însă trebuie înregistrată în documente. Propunerile venite din partea altor ministere pentru cosemnătură vor fi procesate şi trimise fără

68

întârziere. Opiniile trebuie aduse în atenţia ministerelor federale implicate. Atât timp cât persistă diferenţele de opinie, ministerul federal iniţiator nu trebuie să ia nici o decizie prin care să forţeze aprobarea celorlalte ministere federale. Cu cât impactul acţiunii unui minister este mai mare, cu atât mai importantă este cooperarea şi coordonarea cu celelalte ministere şi instituţii. Propunerile legislative devin astfel subiectul unor proceduri formale.

Ministerele federale vizate de legislaţia propusă vor fi implicate dintr-o fază timpurie în pregătirea şi redactarea acesteia. Ministerele federale „afectate" sunt cele cărora le sunt afectate zonele de responsabilitate. Diferenţele de opinie între ministere vor fi rezolvate înaintea întâlnirii cabinetului; Cancelaria Federală va încerca personal să medieze între ministerele federale. Dacă o încercare de obţinere a unui acord prin aplicarea Regulilor de Procedură ale Guvernului Federal este fără succes, propunerea trebuie să o menţioneze. Trebuie specificate punctele controversate, împreună cu propunerile pentru soluţii. Ministerul federal care susţine o soluţie opusă trebuie să trimită ministerului iniţiator o contribuţie care trebuie inclusă în propunerea prezentată Cabinetului.

Polonia. Preşedintele Cancelariei Primului-ministru poate organiza conferinţe interministeriale şi sesiuni ad-hoc ale comitetelor permanente, pentru a rezolva divergenţele care au apărut în timpul consultărilor interministeriale.

Republica Cehă. Consultările interministeriale sunt specificate prin reguli şi se aplică atât în cazul propunerilor non-legislative, cât şi al celor legislative. Documentele non-legislative trebuie trimise spre avizare către toate ministerele, către reprezentanţii primului-ministru şi către şeful Secretariatului General al Guvernului. Acest material este trimis spre informare şi la Cabinetul Primului-ministru. Şefii altor autorităţi centrale ale administraţiei de stat, Avocatul Poporului şi/sau şefii guvernelor regionale vor obţine documentul pentru comentarii numai dacă acesta este în legătură cu agenda lor. Ministerele (şi alte autorităţi menţionate mai sus, dacă este cazul) vor avea la dispoziţie 10 zile lucrătoare pentru prezentarea comentariilor. Acest termen poate fi scurtat numai în cazuri excepţionale, cu acordul primului-ministru. Dacă documentul are legătură cu probleme ale UE, procedura interministerială de comentare descrisă mai sus poate fi înlocuită cu proceduri formale stabilite pentru funcţionarea Comitetul Guvernamental pentru UE. Aceasta se poate întâmpla numai dacă nici unul dintre membrii Comitetului nu solicită consultări interministeriale standard.

Proceduri similare se aplică şi în cazul pregătirii propunerilor legislative. Proiectul (fie el o hotărâre, un proiect de lege sau proiectul unei rezoluţii guvernamentale sau cu statut local) este trimis pentru comentare tuturor ministerelor, reprezentanţilor primului-ministru, şefului Secretariatului General şi guvernatorului Băncii Naţionale a Cehiei. Proiectul trebuie trimis şi către alte autorităţi (Cabinetul Preşedintelui, Curtea Constituţională, Oficiul Suprem de Audit, guvernele regionale etc.) numai dacă este în legătură cu ariile acestora de competenţă. Mai mult, în cazurile specificate, proiectul este trimis şi către Camera de Comerţ şi Asociaţia Cooperativelor, în cele din urmă, dacă proiectul are un impact asupra angajatorilor şi a intereselor angajaţilor, atunci este trimis şi către asociaţiile corespunzătoare incluse în aşa-numitul „tripartit" (sindicate şi patronate). Perioada pentru trimiterea comentariilor are minimum 15 zile lucrătoare (20 în cazul redactării unui paragraf pentru un proiect de lege). Acest termen poate fi scurtat numai în cazuri excepţionale şi numai cu acordul primului-ministru sau al preşedintelui Consiliului Legislativ al Guvernului. Proiectul' este trimis spre informare şi Departamentului de Compatibilitate şi Departamentului Legislaţiei Guvernamentale al Secretariatului General al Guvernului. Dacă există comentarii marcate cu termenul „fundamental", ministerul iniţiator trebuie să-1 ia în considerare şi să încerce să identifice o soluţie consensuală. Dacă nu este posibil, acest „dezacord" trebuie indicat în mod clar în raport, alături de documentul prezentat. Raportul privind consultările interministeriale, ce include o listă cu instituţiile către care a fost trimis, perioada de timp acordată comentariilor şi rezultatele obţinute (chiar dacă există „dezacorduri"), face parte din aşa-numitul „raport de prezentare" ce trebuie să însoţească propunerea. Dacă propunerea este schimbată în mod substanţial în urma procedurii interministeriale de consultare, atunci trebuie trimis din nou, pentru un set nou de comentarii. Trebuie notat faptul că sistemul electronic este folosit pentru procedurile interministeriale de consultare, cât şi pentru prezentarea documentelor către Guvern.

69

6.2.2.6. Trimiterea propunerilor către Secretariatul General al GuvernuluiDescrierea generală a etapei

Odată ce documentul de politică publică sau proiectul de lege este gata, acesta e semnat de către ministru şi trimis Secretariatului General al Guvernului pentru programare sau direct pentru şedinţa de Guvern ori pentru întâlnirea comitetelor ministeriale.

Rolul ministerelorMinisterul este responsabil cu finalizarea proiectului şi cu aprobarea acestuia în acord cu

regulile interne până la nivelul ministrului. Ministerul completează totodată dosarul ce cuprinde documentaţia de susţinere care trebuie să însoţească toate documentele pregătite pentru şedinţa Guvernului.

ExempleSpania. Coordonarea internă pentru finalizarea trimiterii documentelor către Consiliul de

Miniştri este realizată de un departament central din cadrul ministerului. Secretariatul General Tehnic constituie unitatea orizontală principală de suport pentru minister. Acesta are ca sarcină raportarea privind proiectele legislative iniţiate de către minister. Totodată, această unitate creează memorandumul explicativ ce trebuie să însoţească întregul proiect şi care explică în ce constă politica şi care sunt motivele pentru care aceasta este elaborată. Secretariatul General Tehnic supraveghează redactarea memorandumului explicativ pe baza informaţiei date de secretarul de stat care a iniţiat politica respectivă.

6.2.2.7. Analiza de către Secretariatul General al GuvernuluiDescrierea generală a etapei

Secretariatul General deţine, în aproape toate sistemele, autoritatea de a revizui prezentările primite de la ministere şi de a le returna pentru modificări ulterioare, dacă este necesar. În anumite state central-, est-europene şi vest-balcanice, Secretariatul General are numai competenţa şi capacitatea de a revizui aspectele formale ale documentului, cum ar fi dacă toate semnăturile necesare şi documentele ataşate au fost incluse în dosar şi dacă toate consultările cerute de lege au avut loc. Secretariatul General din majoritatea statelor OCDE revizuieşte şi esenţa propunerilor, în mod special pentru a se asigura că problema a fost analizată cu suficientă atenţie, opţiunile alternative de politici au fost evaluate, problemele interministeriale au fost rezolvate, interesele intersectoriale au fost tratate corespunzător, iar propunerea este în linie cu politica şi priorităţile guvernamentale, şi cu alte iniţiative de politici. în anumite cazuri, există o revizuire paralelă efectuată de către consilierii Cabinetului Primului--ministru, care se ocupă de problemele politice legate de partide sau de coaliţie.

Rolul ministerelorÎn această etapă, rolul ministerelor este numai acela de a fi pregătite să discute orice probleme

şi de a răspunde oricăror întrebări puse de Secretariatul General. În mod ideal, ministerul desemnează o persoană pe care Secretariatul o poate contacta în cazul unor probleme ce trebuie discutate.

Anumite state din regiune au dezvoltat în ultimii ani un sistem prin care secretarii ministerelor se întâlnesc săptămânal sub conducerea Secretarului General pentru a revizui colectiv propunerile, înainte ca acestea să ajungă în sesiunile comisiilor şi ale Guvernului. Aceasta permite o ultimă verificare a propunerilor şi analizarea unor probleme care nu au fost rezolvate de către experţii ministerelor, dar care nu necesită hotărâri politice. Dacă are loc o astfel de întâlnire, personalul ministerului trebuie să-1 informeze pe secretarul acestuia, înainte ca întâlnirea să aibă loc în legătură cu propunerile iniţiate ministerului şi problemele nerezolvate ale propunerilor celorlalte ministere.

6.2.2.8. Analiza de către comitetele interministerialeDescrierea generală a etapei

70

În majoritatea statelor, există un sistem de comitete interministeriale ce revizuiesc propunerile înainte ca acestea să fie înaintate de către Guvern. Comitetele (numite comisii în ţările fostei Iugoslavii) sunt organizate de obicei în acord cu problema respectivă (integrarea europeană, probleme sociale sau economice), membrii acestora fiind miniştri din sectoarele asociate. Comitetele pot fi prezidate de către primul--ministru, de un reprezentant al acestuia sau de ministrul vizat în mod direct de problema în chestiune a comitetului. În multe state comitetele funcţionează ca nişte „comitete-pâlnie", în sensul că propunerile trebuie să treacă de comitet înainte să fie programate pentru şedinţa de Guvern. În aceste cazuri, comitetele au autoritatea de a solicita ministerelor modificări adiţionale sau rezolvarea conflictelor înaintea recomandării unei propuneri mai departe în şedinţa de Guvern. Secretariatul General stă aproape întotdeauna la dispoziţia comitetelor.

Rolul ministerelorÎn această etapă, rolul ministerelor este de a pregăti ministrul pentru întâlnirile comitetului la care

va lua parte, pentru a se asigura, pe cât posibil, că acesta este bine informat în ceea ce priveşte chestiunile relevante ce vor fi discutate în şedinţă, în special în ceea ce priveşte propunerile iniţiate de către minister, dar şi acelea faţă de care ministerul are nelămuriri semnificative de rezolvat.

În anumite cazuri, ministerul poate trimite experţi pentru a susţine ministrul în clarificarea întrebărilor tehnice din cadrul şedinţei comitetului.

Exemple Slovenia. Fiecare problemă care trece prin procedura guvernamentală trebuie să treacă de

organismul de lucru şi trebuie să aibă consensul membrilor acestui organism. Formaţiunile guvernamentale de lucru sunt permanente sau temporare. Miniştrii şi directorii serviciilor guvernamentale sunt membri ai acestor organisme prin poziţia pe care o ocupă.

Spania. Aspectele economice ale propunerii sunt negociate în Comisia Ministerială. Comisia Delegată pentru Probleme Economice analizează impactul şi relevanţa propunerii din perspectiva raţionalităţii şi a controlului cheltuielilor publice. Comisia e compusă din miniştrii ministerelor economice. Totodată, la Comisie participă şi directorul Cabinetului Prezidenţial (al Primului-ministru), directorul Cabinetului Economic Prezidenţial (al Primului-ministru), Secretarul de Stat pentru Economie şi Secretarul de Stat pentru Finanţe şi Buget.

Ungaria. Există un număr de comitete ministeriale numite „cabinete". Cabinetul este un organism consultativ ce exprimă opinia preliminară privind chestiunile care necesită Hotărâri de Guvern sau care afectează obiectivele economice ale Guvernului. Cabinetele nu sunt autorizate să ia decizii în locul acestuia. În prezent, există următoarele cabinete : Cabinetul de Politici Sociale - discută problemele de o importanţă majoră pentru scopurile

politicilor sociale, specifică măsurile necesare pentru rezoluţiile acestora şi pregăteşte deciziile asociate;

Cabinetul Economic - comentează asupra problemelor conceptuale legate de economie, pregăteşte Hotărârile de Guvern privind politicile economice şi ia poziţie privind problemele politicilor legate de reforma finanţelor publice. Cabinetul discută propunerile ce vor fi trimise Guvernului cu privire la economie sau conţinând angajamente bugetare;

Cabinetul Securităţii Naţionale - coordonează politicile ce au în vedere securitatea naţională şi pregăteşte deciziile legate de protejarea statului şi a siguranţei publice;

Cabinetul Afacerilor Europene discută problemele strategice care îşi au originea în calitatea Ungariei de membru al UE împreună cu proiectele de o importanţă majoră asociate UE şi cu măsurile interne ce decurg din acestea. Mai mult, Cabinetul asigură reprezentarea eficientă şi eficace a intereselor Ungariei ca stat membru al UE;

Cabinetul Dezvoltării de Politici coordonează dezvoltarea planurilor şi propunerilor de politici guvernamentale şi pregăteşte deciziile asociate acestuia;

Cabinetul Politicilor Rurale întăreşte eficienţa politicilor rurale, facilitând pregătirile şi implementările acţiunilor guvernamentale necesare pentru îmbunătăţirea situaţiei şi a condiţiilor municipalităţilor mici, a satelor şi a fermelor.

Polonia. Propunerile de politici şi acte normative trebuie prezentate şi dezbătute de către un comitet relevant înainte să fie programate pentru Şedinţa de Guvern. în aceste cazuri, comitetele au, de

71

obicei, autoritatea de a solicita clarificări adiţionale şi de rezolvarea problemelor disputate înaintea trimiterii acestora în Şedinţa de Guvern. în mod normal, ministerele îşi pregătesc miniştrii pentru sesiunile comitetelor, în multe cazuri, înalţii funcţionari publici participă la şedinţele Comitetelor pentru a-şi sprijini miniştrii.6.2.2.9. Luarea deciziei de către Guvern

Descrierea generală a etapeiAgenda Şedinţei de Guvern este pregătită de obicei de către Secretariatul General al

Guvernului şi aprobată uneori de către primul-ministru. Dosarele şedinţei sunt trimise miniştrilor de către Secretariatul General cu un anumit număr de zile înaintea acesteia. Pentru a se asigura că pe agendă apar numai propunerile care au fost agreate propunerile, practica aducerii propunerilor direct în cadrul şedinţei este de obicei descurajată, deşi această regulă se aplică cu grade diferite de succes. În urma Hotărârii de Guvern, propunerile sunt fie trimise înapoi la ministerul abilitat relevant-pentru acţiuni ulterioare sau pentru implementare -, fie către Parlament, pentru decizii în cazul legislaţiei primare.

Rolul ministerelorLa fel ca în cazul comitetelor guvernamentale, rolul principal al ministerelor în cadrul

acestei etape este de a pregăti ministrul pentru Şedinţele de Guvern pentru a se asigura pe cât posibil că acesta este informat în legătură cu toate problemele relevante ce pot fi discutate în cadrul şedinţei, în special în legătură cu propunerile iniţiate de către minister, dar şi în legătură cu propunerile iniţiate de alte ministere în privinţa cărora ministerul respectiv a avut nelămuriri importante.

În urma întâlnirii, fiecare minister trebuie să proceseze decizia care i se aplică şi să asigure o continuare.

6.2.2.10. Procesul parlamentar şi aprobareaDescrierea generală a etapei

Această etapă este necesară pentru anumite Hotărâri de Guvern, nu pentru toate. Procedurile pentru aprobarea legislaţiei în Parlament sunt stabilite de obicei prin Constituţie şi/sau chiar de către Parlament. Pentru legislaţia care îşi are originea în activitatea Guvernului, Secretariatul General este responsabil să se asigure că interesele Guvernului sunt reprezentate.

Rolul ministerelorÎn cadrul acestei etape, rolul ministerelor este să fie pregătite să explice şi să apere propunerile

legislative iniţiate în cadrul dezbaterilor parlamentare şi al comitetelor parlamentare care le revizuiesc. În majoritatea cazurilor, însuşi ministrul trebuie să apară înaintea Parlamentului, însă cel mai probabil va avea nevoie de sprijinul experţilor juridici şi al experţilor în politici în cazul unor complicaţii.

Dacă Parlamentul propune amendamente substanţiale, ministerul trebuie să fie pregătit să le analizeze şi să le evalueze, precum şi să dezvolte un răspuns corespunzător (de acceptare, respingere sau compromis) şi să-1 justifice.

Exemple Spania. În cadrul Cabinetului Ministrului, există consilieri personali responsabili cu pregătirea

răspunsurilor la întrebările venite din partea membrilor Parlamentului şi cu organizarea audierilor miniştrilor în faţa parlamentului.

Ungaria. În cadrul Cabinetului Primului-ministru există o unitate specială, Secretariatul Parlamentar, responsabil, din partea Guvernului, cu trimiterea legilor, a propunerilor şi a rapoartelor în faţa Parlamentului, cu pregătirea participării Guvernului la activităţile Parlamentului şi cu coordonarea elaborării poziţiilor Guvernului în raport cu amendamentele şi celelalte propuneri ale membrilor Parlamentului sau ale comitetelor parlamentare. În plus, în cadrul fiecărui minister există o unitate specială, subordonată în mod direct ministrului sau secretarului de stat care pregăteşte activitatea ministrului şi a secretarului de stat în relaţie cu Parlamentul.

6.2.2.11. ImplementareaDescrierea generală a etapei

72

În funcţie de nevoia unei legislaţii parlamentare, implementarea poate urma direct Hotărârii de Guvern sau poate începe după ce legea este aprobată. Implementarea include pregătirea şi aprobarea legislaţiei secundare (acolo unde este necesar), urmată de implementarea concretă, care nu mai ţine de scopul acestui studiu.

Rolul ministerelorImplementarea constituie responsabilitatea miniştrilor individuali şi a ministerelor şi agenţiilor

acestora. În cazul legislaţiei primare, aprobarea din partea Parlamentului creează nevoia pregătirii unei legislaţii secundare în cadrul ministerului. Pregătirea unei astfel de legislaţii reprezintă, de fapt, un „mini-proces" de politici şi poate necesita astfel o parte din activităţile descrise în etapele 3-5, fiind urmată apoi de aprobarea internă în cadrul ministerului şi de semnătura ministrului. Odată ce este finalizat întregul cadru legal, poate începe implementarea concretă şi/sau intrarea în vigoare.

6.2.2.12. Monitorizare şi evaluareDescrierea generală a etapei

Există două tipuri de monitorizare şi evaluare. Primul este formal şi presupune în primul rând monitorizarea performanţei ministerelor în respectarea termenelor stabilite prin Hotărârile de Guvern. Acesta este rolul Secretariatului General, multe state deţinând un sistem (de obicei, computerizat) pentru urmărirea Hotărârilor de Guvern şi pentru monitorizarea sarcinilor atribuite ministerelor.

Al doilea tip implică evaluarea eficacităţii politicilor şi a legislaţiei în atingerea obiectivelor propuse. Acest tip de evaluare poate avea loc numai la un anumit timp după implementare, la mai mult de un an sau doi.

Rolul ministerelorEvaluarea eficienţei activităţilor în termeni de atingere a obiectivelor politicilor şi a eficienţei

costurilor ar trebui să ţină de rolul ministerelor. Cu toate acestea, putem spune că această activitate este rareori realizată în regiune şi nu pe o baza riguroasă şi coerentă. Este foarte probabil să aibă loc o „evaluare" informală, întrucât cei care implementează politicile nu pot evita formarea unei opinii asupra eficacităţii politicilor. Din cauză că această evaluare informală este făcută ad-hoc, nu poate susţine legătura necesară între politica existentă şi nevoia de schimbare şi reformă a acestuia.

Este puţin probabil ca în cadrul ministerelor să fie dezvoltat un proces sistematic. De cele mai multe ori, Secretariatul Guvernului elaborează proceduri specifice şi urmăreşte respectarea acestora. Odată ce acest lucru a fost făcut şi odată ce ministerele şi-au acceptat responsabilitatea de a se angaja în evaluare în mod regulat, acestea se pot orienta către obţinerea unei expertize specifice în evaluarea politicilor.

Exemple Spania. Evaluarea politicilor publice este văzută în Spania ca o evaluare obiectivă. Nu se

întâmplă tot timpul aşa, întrucât, de multe ori, obiective cuantificabile nu sunt precizate. Astfel, de exemplu, Spania se bazează pe un Observator permanent al imigraţiei, care elaborează rapoarte statistice exhaustive. Nu în ultimul rând, necuantificând numărul aşteptat de imigranţi sau nivelul de integrare a acestora, este foarte dificil de măsurat dacă politicile sunt sau nu de succes. Pentru a evita aceste probleme, Guvernul actual a decis instituirea Agenţiei de Evaluare a Calităţii Politicilor Publice în cadrul Ministerului Administraţiei Publice, în plus, Agenţia va stabili mecanismele de cooperare cu alte administraţii de stat, în special cu Comunităţile Autonome, având în vedere că acestea administrează cea mai mare parte a serviciilor publice din Spania. În ciuda existenţei asociaţiilor care aduc împreună experţi pentru evaluarea politicilor publice, iniţiativa publică pare necesară pentru ca evaluarea politicilor în Spania să fie făcută la acelaşi nivel ca în statele avansate din jurul ei.

Ungaria. În acord cu legislaţia în vigoare, instituţiile care formulează reglementări şi cele care le execută trebuie să urmărească efectele acestora şi sunt obligate să clarifice condiţiile care împiedică aplicabilitatea, lipsa eficienţei şi dificultăţile de implementare. Experienţele acestor eşecuri trebuie luate în considerare în cazul reformulării ulterioare a reglementărilor. Ministerele, în colaborare cu miniştrii interesaţi şi cu organismele administraţiei publice, trebuie să examineze continuu eficacitatea reglementărilor şi, după tragerea concluziilor, acestea trebuie să ia măsurile

73

necesare pentru atingerea scopurilor acestora. În activitatea de monitorizare, Secretariatul General, împreună cu Cabinetul Primului-ministru au o sarcină specială: înregistrează sarcinile şi termenele stabilite prin rezoluţiile guvernamentale sau planurile de lucru. Unitatea pregăteşte şi un registru lunar privind eşecurile implementării. Ministerul responsabil cu implementarea trebuie să explice în scris motivele nerespectării termenelor şi cele pentru care nu a indicat data modificată pentru finalizare. Secretariatul General pregăteşte şi trimite Guvernului lunar o propunere ce conţine recomandările de modificare a termenelor pentru diferite sarcini. Dacă implementarea cu succes a unei politici sau a unei sarcini specificată în rezoluţia guvernamentală necesită modificări, ministrul responsabil trebuie să iniţieze modificarea regulilor existente sau o nouă regulă, în cadrul unei propuneri separate. În plus, primul-ministru poate solicita ministerelor să raporteze în privinţa implementării sarcinilor delegate de către Guvern.

Germania. în cadrul memorandumului explicativ al legii, ministerul federal iniţiator trebuie să menţioneze dacă, cum şi după ce perioadă de timp se poate realiza un control pentru a se verifica dacă efectele intenţionate au fost atinse, în ce măsură costurile implicate sunt proporţionale cu rezultatele şi dacă au apărut efecte secundare.

Polonia. Cancelaria Primului-ministru monitorizează implementarea şi furnizează Guvernului rapoarte regulate pe baza cărora ministerele implementează cu succes Hotărârile de Guvern.

Republica Cehă. Secretariatul General al Guvernului este responsabil şi pentru monitorizarea implementării Hotărârilor de Guvern. Dacă rezoluţia Guvernului îi însărcinează pe unii miniştri cu anumite sarcini (de obicei, pregătirea unei lucrări sau a unui proiect de lege şi/sau trimiterea acestuia către Guvern), „foaia de sarcini" este pregătită pentru fiecare Hotărâre de Guvern. Secretariatul General monitorizează dacă sarcinile au fost îndeplinite. Dacă nu, acesta poate informa Guvernul şi primul--ministru. Cu toate acestea, nu există un control asupra modului în care au fost îndeplinite Hotărârile de Guvern în termeni de conţinut, performanţă şi eficienţă.

6.2.3. Concluzii şi recomandăriMinisterele se află în poziţia unică de a ocupa rolul principal într-o serie de etape ale procesului

de realizare a politicilor. Aceste etape se află în legătură cu conţinutul politicii: elaborarea lor, redactarea propunerilor,1 consultări, implementare, monitorizare şi evaluare. Aceste domenii au în comun faptul că sunt legate în mod direct de esenţa politicii în sine şi de responsabilitatea ministrului individual într-un domeniu specific de activitate mai degrabă decât de responsabilitatea colectivă a Guvernului ca întreg. Aceasta este logica diviziunii responsabilităţii între miniştri ca membri individuali ai Guvernului (sprijiniţi de către ministerele din care fac parte) şi Guvern ca întreg (sprijinit de către Secretariatul General al Guvernului).

În domeniul specific de competenţă al ministerului, acesta are (sau ar trebui să aibă) un avantaj în îndeplinirea sarcinilor, pentru că tocmai ministerul este responsabil pentru dezvoltarea şi menţinerea: contactelor cu publicul afectat în mod evident de politicile şi legislaţia implementată de minister; cunoaşterii amănunţite şi specializate a domeniului particular de activitate; cunoaşterii politicilor şi a legislaţiei existente, inclusiv slăbiciunile acestora (cum ar fi

dezamăgirea beneficiarilor); cunoaşterii nevoilor şi a dificultăţilor de implementare şi de intrare în vigoare.

Pentru a îmbunătăţi rolul ministerelor în procesul politicilor, trebuie luate în considerare următoarele aspecte:

„Regulile de procedură" trebuie să descrie mai exact responsabilităţile ministerelor în ceea ce priveşte furnizarea către Guvern a unor informaţii de bună calitate pentru a sprijini propunerile de politici. Regulile pot specifica tipul de analiză ce trebuie îndeplinită (evaluarea impactului,

1 Notă: în ţările care aplică modelul anglo-saxon, responsabilitatea pentru redactarea legislaţiei aparţine Parlamentului (în Marea Britanie) sau Ministerului Justiţiei (în Canada) mai mult decât ministerelor. Acest lucru este posibil atâta timp cât ministerele pregătesc propunerile de politici, furnizând detalii suficiente, astfel încât să permită redactarea de către experţii jurişti care nu sunt experţi în domeniul specializat.

74

analiza cost/beneficiu şi analiza comparativă). Ministerele ar putea specifica şi tipul informaţiei solicitate (impactul asupra industriei, distribuirea costurilor şi beneficiilor, avantajele şi dezavantajele opţiunilor, opiniile ONG-urilor şi ale organizaţiilor societăţii civile şi opiniile altor ministere).Secretariatul General al Guvernului ar trebui să-şi dezvolte capacitatea de a evalua calitatea informaţiei furnizată de ministere pentru justificarea propunerilor şi ar trebui să i se dea autoritatea să returneze propunerile, dacă informaţia este insuficientă sau de slabă calitate.Regulile de procedură ar trebui să includă solicitarea ca documentele de politici să fie prezentate şi discutate de către Guvern înaintea redactării actelor normative, cel puţin în cazurile în care se iau în considerare schimbările majore ale politicii. Nu este uşor ca această solicitare să devină operaţională, dar acest lucru este posibil şi necesar.Ministerele trebuie să-şi revizuiască şi să-şi corecteze procedurile interne pentru pregătirea propunerilor pentru Guvern, acordând o atenţie specială clarificării şi consolidării:

procedurilor de planificare anuală a politicilor; procedurilor de consultare a grupurilor externe interesate; procedurilor de consultări interministeriale; procesului de aprobare intraministerială; procedurilor de monitorizare, evaluare şi raportare a realizărilor şi deficienţelor politicilor.

Ministerele trebuie să instituie o metodă şi o procedură pentru controlul calităţii politicilor şi al normelor legale.Ministerele trebuie să clarifice şi să reglementeze rolurile şi responsabilităţile departamentelor juridice în procesul politicilor.Ministerele trebuie să dezvolte expertiza personalului din cadrul departamentelor sectoriale în ceea ce priveşte analiza politicilor şi evaluarea impactului. Ca un prim pas, ministerele trebuie să ia în considerare instituirea în aceste domenii a unei unităţi mici, cu expertiză tehnică, pentru a se comporta ca un „consultant" intern pentru departamentele sectoriale.

75

IMPORTANT: NOTA FINALĂ ESTE FORMTĂ DIN 50% NOTA OBŢINUTĂ LA EXAMEN + 50% DIN NOTA OBŢINUTA LA ACTIVITATEA PE PARCURS (PROIECT). Proiectele se vor preda in ziua examenului.

76