METODE DE ECHILIBRARE

A BUGETELOR LOCALE PRACTICATE ÎN ROMÂNIA

IntroducereBugetele locale sunt bugetele de venituri

şi cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor locale1.

Principiul echilibrului bugetar presupune ca acoperirea cheltuielilor statului să se realizeze doar pe seama veniturilor ordinare ale acestuia. Potrivit concepţiei clasice asupra finanţelor publice asigurarea echilibrului financiar era socotită cheia de boltă a întregii politici financiare a autorităţii publice. În prezent, se poate admite un anumit deficit bugetar la nivel anual, în anumite limite şi cu posibilitatea absorbţiei sale într-un interval mai mic sau mai mare de timp. În funcţie de cum au fost cheltuiţi banii, un astfel de deficit ar putea avea chiar efecte pozitive, contribuind la dezvoltarea economiei şi rezultând din aceasta, în viitor, o creştere a bazei generatoare de venituri publice.

Echilibrarea bugetelor locale

Echilibrul bugetar reprezintă egalitatea dintre veniturile bugetare curente în cadrul unui exerciţiu bugetar.

Cerinţa de bază a echilibrului bugetar o reprezintă acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale bugetelor locale.Conforma acestui principiu de bază, al planificării bugetare este necesară încheierea bugetelor balansate şi păstrarea echilibrului.

În condiţiile în care creşterea rapidă a cheltuielilor publice locale determină întocmirea şi încheierea bugetului cu deficit şi se utilizează împrumuturile ca măsură de acoperire a acestora, se observă că reprezintă o soluţie temporară deoarece rambursarea creditutul şi dobânzile se vor reflecta asupra veniturilor viitoare, deci un deficit acoperit printr-un împrumut duce la adâncirea deficitului bugetar viitor.

Operaţia de echilibrare include mobilizarea mijloacelor băneşti prevăzute în bugetul central pentru echilibrarea bugetelor locale, precum şi repartizarea acestora la nivelul bugetelor locale pentru a completa veniturile proprii ale acestora.

Procesul de echilibrare a bugetelor urmăreşte:►Îmbinarea surselor de venituri permanente cu cele sezonier;►Evitarea golurilor de casă şi asigurarea echilibrului pe tot anul, dar şi pe fiecare trimestru

şi lună;

1 Radu Stroe, Dan Armeanu, “Finanţe”, Ediţia II, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag.3.1

►Stimularea iniţiativei locale pentru dezvoltarea economiei locale şi consolidarea bazei proprii de venituri a bugetelor locale;

►Cointeresarea organelor locale în încasarea integră şi la timp a tuturor veniturilor locale;►Asigurarea autonomiei bugetelor locale şi respectarea disciplinei bugetare;►Contribuirea la întărirea răspunderii pentru realizarea operativă a tutror sarcinilor

economico-financiare;►Folosirea unui număr restrâns de echilibrări;Acest proces se bazează pe un program de echilibrare care prevede intrările şi ieşirile din

fondul de echilibrare precum şi totalitatea veniturilor de echilibrare, repartizarea acestora între bugete şi subvenţiile de echilibrare.

Elaborarea echilibrată a bugetului local înseamnă, în acelaşi timp, că sumele prevăzute la partea de venituri constituie sarcini minime ce trebuie realizate, iar sumele înscrise la partea de cheltuieli reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăşite decât cu aprobarea prealabilă a organelor competente.

Echilibrul bugetar nu se obţine doar prin egalitatea veniturilor curente cu cheltuielile, ci şi prin elaborarea bugetului local cu prevederea unor rezerve. Rezervele bugetare sunt prevăzute în bugetul de stat şi în bugetele judeţelor şi al Municipiului Bucureşti cu menirea de a acoperi eventualele cheltuieli neprevăzute survenite în cursul executării bugetului.

Necesitatea echilibrării bugetelor locale decurge din anumite cauze obiective existente în economie. Cu toate că veniturile proprii bugetelor locale cresc continuu, ele nu pot face faţă cheltuielilor, deoarece acestea cresc într-un ritm mai accelerat datorită volumului mereu sporit de sarcini economice şi social-culturale. Aceste venituri depind de gradul de dezvoltare a economiei locale şi deci repartizarea teritorială a acestor venituri este neuniformă.

Metode de echilibrare a bugetelor locale

În realizarea procesului de echilibrare bugetară se procedează mai întâi la echilibrarea locală interioară care corespunde treptelor bugetelor locale, asigurând într-o bună măsură echilibrarea bugetelor consiliilor locale.

În practica financiară,echilibrul bugetelor locale este asigurat prin mai multe metode:1) Echilibrarea pe orizontală a bugetelor locale - transferul de resurse financiare din unele

venituri ale bugetului de stat către bugetele locale pentru acoperirea diferenţelor de capacitate financiară dintre unităţile administrativ-teritoriale;

2) Echilibrarea pe verticală a bugetelor locale - transferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat către bugetele locale pentru completarea sau asigurarea în totalitate, după caz, a necesarului de finanţare pentru furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică descentralizate;

3) Împrumuturile publice contractate de autorităţile publice locale.Legea cadru a descentralizării, nr. 195 din 22/05/2006 prevede la articolul 30: “(1) În vederea asigurării echilibrării verticale şi orizontale a bugetelor locale, unităţilor

administrativ-teritoriale, din unele venituri ale bugetului de stat, le sunt alocate sume defalcate cu destinaţie specială, respectiv cote şi sume defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale.

(2) Structura şi criteriile de alocare a cotelor şi sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale se stabilesc prin legea finanţelor publice locale.

(3) Cuantumul sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale este stabilit prin legea bugetului de stat.

(4) Cuantumul, structura şi criteriile de alocare a sumelor defalcate cu destinaţie specială sunt stabilite în condiţiile legii bugetului de stat.”2

1) Echilibrarea pe orizontală a bugetelor locale

2 Lege cadru a descentralizarii, nr. 195 din 22/05/2006, art.30.2

Pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unităţi administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se pot stabili sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi criterii de repartizare a acestora pe unităţile administrativ-teritoriale3.

Pentru echilibrarea bugetelor locale, reglementările în vigoare prevăd alocarea de cote din impozitul pe venit după cum urmează:

- 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor;- 13% la bugetul propriu al judeţului;- 22% la consiliile judeţene pentru echilibrarea bugetelor locale.Echilibrarea interjudeţeană este de competenţa Ministerului Finanţelor Publice şi se realizează

prin repartizarea din sumele defalcate din impozitul pe venit de la nivel central la nivel judeţean, astfel:

- 70% din sumă în funcţie de capacitatea financiară calculată având în vedere impozitul pe venit încasat pe locuitor;

- 30% din sumă în funcţie de suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale.Echilibrarea intrajudeţeană. Sumele defalcate din impozitul pe venit şi suma din cota de 22% din impozitul pe venit, dupa ce se alocă 25% pentru bugetul propriu al consiliului judeţean, se repartizează astfel4:- 30% din sume în funcţie de capacitatea financiară calculată în baza impozitului pe venit

încasat pe locuitor;- 30% din sume în funcţie de suprafaţa unităţii teritorial administrative;- 25% din sume în funcţie de populaţia fiecărei unităţi administrativ teritoriale;- 15% din suma pe criterii specifice stabilite de consilii judeţene, care să asigure cu prioritate

susţinerea programelor cu finanţare externă, care necesită cofinanţare locală.Repartizarea sumelor se face cu consultarea primarilor de către o comisie formată din:- preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al Uniunii Naţionale a

Consiliilor Judeţene din România;- prefectul judeţului;- reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Municipiilor din România;- reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Oraţelor din România;- reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Comunelor din România;- directorul general al direcţiei generale a finanţelor publice judeţene.

Aprobarea sumelor defalcate se stabileşte prin legea bugetară anuală, sub formă de cote procentuale, dintr-o anumită sursă de venit realizată pe raza unităţii administrativ teritoriale (spre exemplu din impozitul pe salarii vărsat la bugetul de stat de către agenţii economici şi instituţiile publice de pe raza teritorială a localităţii respective) sau în sume fixe din aceste venituri.

Sumele defalcate din impozitul pe venit sunt stabilite în cuantumuri băneşti diferite, pe judeţe şi Municipiul Bucureşti, în funcţie de nevoile de completare a veniturilor curente ale bugetelor locale.

Tema fondurilor acordate pentru echilibrarea bugetelor locale generează discuţii aprinse în fiecare an în perioada adoptării legii bugetului.

Există două puncte de vedere principale care stau în centrul dezbaterilor pe această temă. Primul dintre ele este susţinut de reprezentanţii aleşi ai judeţelor “fruntaşe” (parlamentari,

preşedinţi de consilii judeţene, consilieri, primari). Aceştia susţin că ar trebui să primească mai mult din fondurile pentru echilibrare, dat fiind că au o contribuţie însemnată la bugetul de stat. Ca alternativă, ei propun mărirea cotei ce la revine din impozitul pe venit. De cealaltă parte se situează reprezentanţii judeţelor care realizează venituri insuficiente şi pentru care fondurile pentru echilibrare înseamnă de multe ori supravieţuirea. 3 Victor Giosan, Monica Tobă,”Politica de echilibrare a bugetelor locale din România”, Institutul pentru Politic Publice Bucurşti, 2004, Capitolul 7, pag. 89.4 Legea finanţelor publice locale nr. 273 din 29 iunie 2006, art.32.

3

În al doilea rând trebuie să remarcăm faptul că principiul echilibrării în vederea eliminării decalajelor economice şi sociale este unul european. Carta Europeană a Autonomiei Locale conţine două articole care vin să susţină principiul echilibrării.

Primul dintre ele prevede protejarea comunităţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar prin folosirea unor mecanisme de echilibrare menite să corecteze efectele înzestrării diferite a localităţilor.

Cel de-al doilea prevede că autorităţile locale trebuie să fie consultate asupra modului în care vor fi repartizate fondurile de la nivel central destinate echilibrării.

Şi în cazul României comunităţile locale sunt înzestrate cu potenţial diferit de dezvoltare, unele având diverse avantaje economice şi sociale sau premise pentru crearea lor, iar altele nu. În acest sens echilibrarea se justifică şi reprezintă o soluţie. În acelaşi timp, soluţia nu ar trebui să fie “premierea” localităţilor “bogate”, care realizează venituri, în mare parte şi în virtutea potenţialului pe care îl deţin.

Viziunea autorităţilor centrale despre sumele pentru echilibrare

Cele mai puternice opinii exprimate de reprezentanţii administraţiei publice centrale sunt legate de modul de repartizare a fondurilor pentru echilibrare. Remarca generală este că există neconcordanţe pe traseul fondurilor, precum şi neconcordanţe ale competenţelor actorilor implicaţi.

Cele mai aprige critici sunt îndreptate împotriva formulei de repartizare considerată de majoritatea actorilor consultaţi impracticabilă.

Însă, din punctul de vedere al Ministerului Finanţelor, autorul formulei, nu există neclarităţi sau subiectivism. Există o formulă şi aceasta se aplică la ambele nivele de repartizare, inclusiv pentru procentul de 15% din cota defalcată din impozitul pe venit. Unul dintre criteriile de fond folosite în această distribuţie este capacitatea financiară. Reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor susţin că acest criteriu este unanim agreat de către administraţia locală. Reprezentanţi ai autorităţilor centrale au punctat faptul că autorităţile locale “fruntaşe” de azi nu mai înţeleg sensul solidarităţii şi echilibrării, pretinzând o alocare a fondurilor pentru echilibrare proporţională cu contribuţia vărsată la bugetul de stat (un exemplu relevant în acest sens este Prahova, un judeţ cu un potenţial economic şi turistic dezvoltat şi cu o contribuţie considerabilă în ceea ce priveşte impozitul pe venit. Deşi are toate aceste atuuri, primeşte sume pentru echilibrare destul de mari faţă de alte judeţe cu o contribuţie comparabilă)5.

2) Echilibrarea pe verticală a bugetelor locale

Transferurile reprezintă sume provenite de la bugetul de stat, colectate de acesta pe cale fiscală şi care sunt distribuite colectivităţilor locale pentru a compensa insuficienţa de resurse proprii ale acestora.

Fiecare judeţ sau Municipiul Bucureşti va primi transferuri în funcţie de necesităţile proprii de completare a veniturilor sale.

Transferurile se repartizează bugetelor municipale, orăşeneşti, comunale şi sectoarelor Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea acestora.

Transferurile sunt de două feluri: transferuri necondiţionate ce se acordă în sumă globală pe baza unor chei de

repartizare putând fi utilizate în mod liber; transferuri condiţionate destinate finanţării anumitor activităţi.

Prin urmare, instituţiile publice locale nu se bazează numai pe resursele proprii de finanţare a cheltuielilor publice locale ci primesc o parte din resurse sub forma subvenţiilor de la nivel central.

5 Victor Giosan, Monica Tobă,”Politica de echilibrare a bugetelor locale din România”, Institutul pentru Politic Publice Bucurşti, 2004, Capitolul 7, pag. 50.

4

Utilizarea sistemului de transferuri financiare asigură îndeplinirea a patru obiective:► corectarea dezechilibrului financiar vertical, ce apare atunci când nivelul impozitelor şi

taxelor locale nu acoperă cheltuielile necesare furnizării de servicii publice la standardele solicitate;

► corectarea dezechilibrelor orizontale, ce apar atunci când mai multe unităţi administrativ-teritoriale doresc să furnizeze servicii publice echivalente din punt de vedere calitativ şi cantitativ, dar au nevoie de niveluri diferite de impozitare;

► orientarea autorităţilor locale spre furnizarea de servicii publice în conformitate cu anumite standarde;

► asigurarea posibilităţilor autorităţilor centrale de a interveni în cadrul politicii de amenajare şi dezvoltare favorizând astfel anumite investiţii.

Un sistem bun de transferuri trebuie să îndeplinească o serie de condiţii. În primul rând, transferurile nu trebuie să fie suficiente astfel încât autorităţile locale să fie

stimulate să realizeze venituri proprii. În acelaşi timp, trebuie asigurat echilibrul între competenţele autorităţilor locale şi resursele

descentralizate. Este recomandat, de asemenea, ca sumele acordate să fie previzibile pe o perioadă mai mare

de timp, astfel încât să permită autorităţilor locale să realizeze cheltuieli conform unei strategii, conform unor obiective pe termen lung6.

Viziunea autorităţilor judeţene despre sumele pentru echilibrare

Modul de repartizare a fondurilor pentru echilibrare este o problemă care preocupă şi preşedinţii consiliilor judeţene. Şi aici părerile sunt împărţite.

În timp ce Preşedintele Consiliului Judeţean, în cazul unui judeţ aflat printre primele în ceea ce priveşte contribuţia la bugetul de stat, propune o soluţie extremă şi anume eliminarea sistemului de reechilibrare de la nivel naţional la nivel judeţean, preşedinţii consiliilor judeţene ai judeţelor care nu realizează venituri proprii suficiente, invocând principiul solidarităţii, caută soluţii legislative de suplimentare a fondurilor care vin pentru echilibrarea bugetelor locale.

S-a constatat faptul că, în momentul consultării cu primarii localităţilor în vederea repartizării fondurilor pentru echilibrare, de multe ori se întâmplă să se modifice criteriile prevăzute de lege şi aplicarea lor să fie dublată de o negociere între autorităţile judeţene şi cele locale. Modificarea cea mai frecventă se referă la mărirea sau micşorarea cotei din impozitul pe venit ce revine localităţilor. S-a ajuns chiar la situaţii avantajoase pentru primării. În unele cazuri, în urma discuţiilor dintre primari şi Preşedintele Consiliul Judeţean, s-a îmbunătăţit maniera de repartizare a creditelor propusă iniţial şi s-a modificat grila cheltuielilor de investiţii.

Există, de asemenea, şi răspunsuri tranşante, în sensul în care preşedinţii consiliilor judeţene cred că este imposibil de asigurat un echilibru între “doleanţele” primarilor, exprimate cu prilejul consultărilor prevăzute de lege şi aplicarea criteriilor din legea anuală a bugetului de stat.

În momentul repartizării fondurilor, preşedinţii consiliilor judeţene văd în consultarea primarilor un exerciţiu democratic util dar fără efect în planul deciziilor privind resursele pentru judeţ şi criteriile de distribuţie. Consultarea primarilor se face, în acest context, doar în ideea cunoaşterii priorităţilor locale. Unii preşedinţi ai consiliilor judeţene susţin că formula de repartizare nu cuprinde toate informaţiile necesare pentru a se putea face o evaluare corectă.

În contextul în care problemele diferă de la un judeţ la altul, este nevoie de criterii diferite,

în funcţie de specificitatea problemelor existente.

6 Anca Ghinea, Sorin Ciocan, “Bugetele locale între teorie şi practică”, Studiul este realizat de Institutul pentru Politici Publice din România (IPP) pentru Asociaţia Pro Democraţia (APD), în cadrul proiectului “Administrare Eficientă prin Participare Publică”,finanţat de German Marshall Fund of the United States, 2000, pag.150.

5

Un alt aspect semnalat de preşedinţii consiliilor judeţene este faptul că, intenţionat sau nu, autorităţile locale nu sunt realiste în momentul proiectării bugetelor locale având tendinţa fie de a-şi subdimensiona veniturile proprii, invocând nivelul redus al acestora pentru a obţine fonduri cât mai mari de la stat, fie de a şi le supradimensiona astfel încât nivelul mare al cheltuielilor să impună venituri mari din partea autorităţilor judeţene şi centrale. Acest lucru explică distanţa mare existentă între sumele solicitate în proiecte şi ceea ce se aprobă în final7.

3) Împrumuturile publice contractate de autorităţile publice localeGolurile de casă ce pot apărea pe parcursul execuţiei bugetare ca urmare a decalajului dintre

veniturile curente şi cheltuielile bugetului local, pot fi acoperite din împrumuturi fără dobândă acordate de Ministerul Finanţelor Publice din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului, doar după utilizarea fondului de rulment.

Valoarea totală a împrumuturilor este supusă unor limite: nu va depăşi 5% din totalul veniturilor ce se vor încasa pe durata anului bugetar în

care se face împrumutul; nu pot fi angajate împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa

autorităţile administraţiei publice locale pe durata anului bugetar respectiv.Împrumuturile se realizează prin creditul public, şi obligaţiunile municipale.

Creditul public

Formele cele mai cunoscute de manifestare a creditului public sunt împrumutul de stat şi atragerea disponibilităţilor băneşti prin Casele de Economii şi alte instituţii financiar – bancare similare lor.

Prima formă, împrumutul de stat presupune relaţii contractuale directe între autoritatea publică locală , în ipostaza de debitor şi fiecare persoană fizică sau juridică în postura de creditor, vizând condiţiile de subscriere la împrumut şi suma împrumutată.

Distingem următoarele forme ale împrumuturilor de stat la nivel local: împrumuturi interne sau externe contractate/garantate de către autorităţi ale administraţiei publice locale.Cea dea doua formă, se distinge prin stabilirea relaţiilor de credit, în prim plan, între autorităţile publice locale şi Casa de Economii care, la rândul său, intră în relaţii cu posesorii disponibilităţilor băneşti, persoane fizice şi juridice, de la care le mobiliează, urmând a ceda autorităţilor o parte (sau integral) soldul operaţiunilor.

În aceste condiţii, Casele de Economii şi instituţiile similare lor apar ca intermediari financiari, mijlocind redistribuirea anumitor resurse băneşti disponibile în economie, care aparţin altor persoane fizice sau juridice şi din care o bună parte ajunge la dispoziţia autorităţilor publice locale şi se foloseşte pentru finanţarea de cheltuieli publice.

a) Împrumuturile de stat – formă principală a creditului publicPentru echilibrarea bugetare locale, autorităţile locale au de ales între creşterea veniturilor

fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea altora noi) şi contractarea de împrumuturi, de regulă, pe termen mediu (1-5 ani) şi lung (mai mari de 5 ani) . În calitatea lor de impozite anticipate, împrumuturile de stat se deosebesc de impozitele curente prin următoarele caracteristici:

- au caracter contractual, similar oricărui împrumut, adică reprezintă din punct de vedere juridic o înţelegere între două părţi (autorităţi şi creditorii săi).

Aceasta exclude caracterul obligatoriu al impozitelor curente, înlocuit cu alternativa facultativităţii, întrucât posibilii creditori pot să nu accepte (individual sau toţi) condiţiile de preluare a împrumutului, aşa cum au fost ele anunţate de Ministerul Finanţelor. Practica financiară a înregistrat însă şi cazuri de împrumuturi de stat obligatorii.

7 Victor Giosan, Monica Tobă,”Politica de echilibrare a bugetelor locale din România”, Institutul pentru Politic Publice Bucurşti, 2004, Capitolul 7, pag. 52.

6

Pe de altă parte, autorităţile locale spre deosebire de alţi debitori, nu acordă garanţii materiale, adică împrumuturile de stat, faţă de celelalte categorii de împrumuturi, nu au clauză de ipotecă, gaj etc.;

- au caracter rambursabil, similar oricărui împrumut, dar total nespecific pentru impozite. Acest caracter se păstrează inclusiv în cazul împrumuturilor perpetue (rente viagere), deoarece rambursarea acestora se face totuşi, chiar dacă discret şi fără o scadenţă anterior anunţată;- asigură contraprestaţie, lucru total nespecific impozitelor. Această contraprestaţie ia, cel mai frecvent, forma dobânzii, a primei de rambursare şi a emiterii sub valoarea nominală (sub pari). Unele din aceste avantaje materiale, pe care autorităţile locale le anunţă creditorilor la

lansarea împrumutului, pot fi retrase pe parcurs, ca de exemplu diminuarea dobânzii prin conversiunea datoriei publice.

Sursa împrumuturilor de stat o reprezintă disponibilităţile băneşti ale populaţiei şi ale altor agenţi economici.

Contractarea se poate face fie direct de către autorităţile publice locale, fie prin intermediul unor instituţii financiare care gestionează plasarea împrumutului (bănci, case de economii, case de asigurări sociale, case de pensii, societăţi de asigurări şi reasigurari etc. – care colectează o parte din disponibilităţile băneşti de pe piaţă şi le pun la dispoziţia autorităţilor pe o perioada de timp determinată şi în condiţii expres precizate).

În prima situatie, deşi pe întregul an bugetul local se prezintă echilibrat, este posibil ca pe parcursul acestuia, în special în primele luni ale anului, poate că nu există o concordanţă perfectă între termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se efectuează cheltuielile.

Prin urmare, pe timpul execuţiei bugetare, pot să apară fie goluri de casă (când există mai multe plăţi decât încasări), fie un plus de resurse faţă de ritmul normal al plăţilor.

În cazul în care disponibilităţile de resurse ale unor instituţii publice păstrate la trezoreria statului nu acoperă golul de casă al bugetului local, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt la alţi deţinători de resure băneşti de pe piaţă.

În ultimă instanţă se face apel la banca centrală, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege.

În cea de-a doua situaţie, care este cea mai reprezentativă, autorităţile publice locale se confruntă cu nevoia de a face cheltuieli mai mari decât veniturile curente obişnuite posibile de procurat la nivelul anului bugetar. Atunci ele recurg la împrumutul de pe piaţa internă sau în străinătate.

Întrucât uneori, deficitul bugetar atinge dimensiuni mai mari, iar creditul public este totuşi limitat, autorităţile publice locale apelează şi la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat pe seama emisiunii de bani fără acoperire.

În cazul în care creditul este acordat din surse ale populaţiei sau ale altor agenţi economici, cu excepţia Băncii Centrale, masa monetară nu creşte, deoarece sursa de finanţare o reprezintă disponibilităţile băneşti ale acestora.

În cazul în care creditorul este Banca Centrală, este posibilă creşterea masei monetare pe seama emisiunii suplimentare de monedă.

Împrumuturile contractate de autorităţile publice locale pot fi din surse interne sau externe.a) Împrumuturile din surse interne sunt:

♦ angajate în nume propriu, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, sau prin intermediul unor agenţi sau al altor instituţii specializate destinate pentru:

- finanţarea investiţiilor publice de interes local;- refinanţarea datoriei publice locale;- acoperirea golurilor temporare de casă ca urmare a decalajului dintre

veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.

7

♦ garantate de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti sunt contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi de instituţiile şi serviciile publice de interes local de la instituţii financiare interne pentru:

- refinanţarea datoriei publice locale;- finanţarea investiţiilor publice de interes local.

b) Împrumuturile din surse externe sunt: ♦ angajate în nume propriu sunt contractate, cu aprobarea comisiei de autorizare, de

către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, sau prin intermediul unor agenţi sau al altor instituţii financiare naţionale şi/sau de pe piaţa financiară internaţională pentru:

- finanţarea investiţiilor publice de interes local;- refinanţarea datoriei publice locale.

♦ garantate de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor

împrumuturi, sunt contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi de instituţiile şi serviciile publice de interes local de la instituţii financiare internaţionale pentru:

- finanţarea investiţiilor publice de interes local8;

Obligaţiunile municipale

Piaţa de capital are, pe lângă rolul de a mobiliza capitalurile persoanelor fizice sau juridice, care economisesc şi care urmăresc plasarea profitabilă a acestor capitaluri, şi o funcţie mai puţin exploatată: aceea de finanţare.

Deşi soluţia tradiţională a creditului public rămâne o metodă mai agreată, administraţiile locale au început să recurgă la emisiunile de obligaţiuni municipale ca surse alternative de finanţare pentru susţinerea proiectelor de investiţii.

Împrumuturile obligatare sunt mai avantajoase atât din punct de vedere al costurilor cât şi al perioadei de rambursare comparativ cu împrumuturile bancare.

De asemenea, administraţiile publice locale pot monitoriza mai bine sursele obţinute (raportări periodice privind plata dobânzilor şi a principalului, a utilizării fondurilor obţinute ) ceea ce sporeşte încrederea învestirorilor în asftel de instrumente.

Obligaţiunile municipale au, în general, cel mai mare randament care poate fi obţinut de pe urma instrumentelor cu venit fix, accesibile publicului larg.

Piaţa românească de obligaţiuni municipale a început în anul 2001, primele emisiuni de acest fel aparţinând municipalităţilor Mangalia şi Predeal. Emitenţii de obligaţiuni municipale sunt autorităţi ale administraţiei publice locale (Consilii Locale, Consilii Judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti ).

Avantajele obligaţiunilor municipale: Sunt mai profitabile decât obligaţiunile de stat sau depozitele bancare; Sunt instrumente financiare scutite de impozit (cu privire la dobânda încasată),

conform art. 35 din O.G. 7/2001 privind impozitul pe venit (pentru investitorii persoane fizice)9;

Obligaţiunile garantate au prioritate la plată faţă de orice revendicări ale terţilor indiferent dacă aceste persoane cunosc ori nu acordul de garantare;

Comisionul de tranzacţionare perceput pe pieţele reglementate este redus; Maturitate lor ar putea ajunge la 20 şi chiar 30 de ani, eliminându-se astfel riscul de

reinvestire (se cunoaşte exact randamentul pentru o perioadă lungă);

8 http://www.ipp.ro/9 Ordinul Guvernului nr. 7/2001, art.35. privind impozitul pe venit.

8

Pentru emitent costurile sunt mai mici decât costurile  angajării unui credit bancar. Activitatea autorităţii administrativ-teritoriale este supusă verificării Curţii de Conturi în

anumite situaţii:     - dacă autoritatea administraţiei publice locale nu îşi rambursează toate obligaţiile de plată pe termen scurt până la sfârşitul anului bugetar în care au fost angajate împrumuturile;  - dacă, la un anumit moment pe durata anului bugetar, datoriile pe termen scurt ale autorităţii administraţiei publice locale depăşesc 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul. 

În cazul obligaţiunilor municipale, rambursarea şi a dobânzii aferente este garantată de administraţiile publice locale, prin întreaga lor putere fiscală şi de impozitare (mai exact: cu veniturile viitoare din impozitele locale încasate).

Spre deosebire de titlurile de stat şi de deţinerile de lei la băncile comerciale, obligaţiunile municipale nu sunt garantate de statul român.

Acest fapt ar putea creşte riscurile de neplată a emisiunilor municipale, însă emitentul se angajează se plătească toate obligaţiile ce-i revin conform prospectului de emisiune din veniturile proprii, exceptând finanţările de la bugetul de stat.

Majoritatea emisiunilor de obligaţiuni sunt garantate conform unui Acord de Garantare, încheiat între emitent şi împrumutători. Garantare se aplică cu prioritate faţă de orice alte revendicări ale unor ulteriori terţi către administraţia locală emitentă.

Din aceste motive obligaţiunile municipale sunt considerate instrumente de investire cu risc scăzut faţă de alte instrumente de investitie pe piaţa de capital.

Faptul că evoluţia dobânzilor este greu de previzionat este demonstrat de singura emisiune de obligaţiuni cu dobândă fixă emisă până acum pe piaţă românească10.

Rambursarea fondurilor împrumutate va fi garantată cu veniturile estimate a fi încasate în anul bugetar respectiv, în condiţiile respectării garantării, prin venituri, a celorlalte datorii publice locale.

Dacă împrumutul nu este restituit până la data de 31 decembrie, direcţiile generale ale finanţelor publice sunt autorizate să execute contul unităţii administrativ-teritoriale.

Elaborarea planurilor de echilibrare necesită în perioada întocmirii bugetelor locale o analiză prealabilă şi multilaterală a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale care participă la echilibrare. Analiza urmăreşte cuprinderea în bugetele locale a tuturor veniturilor curente şi să determine cheltuielile într-un mod cât mai real şi raţionale. Programul de echilibrare urmăreşte să asigure balansarea fiecărui buget local.

Concluzii

10 Filip Gheorghe, “Finanţe publice”, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag. 11-14.

9

Pentru îmbunătăţirea modului de repartizare a fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale şi pentru diminuarea suspiciunilor legate de subiectivismul repartizării trebuie:

• Să se acorde fonduri pentru echilibrare localităţilor în primul rând pentru acoperirea cheltuielilor de întreţinere şi apoi pentru cheltuielile de dezvoltare. Astfel, fondurile ar ajunge la comunităţile care au cea mai mare nevoie de ele.

• În ceea ce priveşte repartizarea sumelor pentru echilibrare, respectiv a sumelor din cota defalcată din impozitul pe venit, fiecare judeţ ar trebui să-şi stabilească singur priorităţile, problemele, criteriile de repartizare, şi să-şi construiască proprii indicatori de repartiţie datorită faptului că problemele sunt diferite. Dacă infrastructura este problema care cu care se confruntă un judeţ, atunci indicatorii principali ar trebui să se refere la infrastructură.

• Rezultatele extrase din aplicarea formulei de distribuţie ar trebui coroborate cu ceea ce rezultă în urma unui proces complex de negociere de subsidiaritate.

Pentru o evaloare periodică a problematicii fondurilor pentru echilibrare se pot utiliza următorii indicatori:

• numărul actelor oficiale care reglementează alocarea sumelor pentru echilibrare (măsoară gradul de stabilitate/instabilitate legislativă)

• frecvenţa emiterii actelor oficiale care reglementează alocarea sumelor pentru echilibrare (măsoară gradul de stabilitate/instabilitate legislativă)

• numărul de priorităţi schimbate de către primari, din proprie iniţiativă, în urma consultării cu autorităţile judeţene în legătură cu sumele pentru echilibrare (măsoară subdimensionarea/ supradimensionarea fondurilor solicitate)

• numărul de priorităţi schimbate de către primari, din iniţiativa autorităţilor judeţene, în urma consultării cu acestea în legătură cu sumele pentru echilibrare (măsoară subdimensionarea/ supradimensionarea fondurilor solicitate)

• ponderea fondurilor pentru echilibrare primite din fondurile pentru echilibrare solicitate (măsoară subdimensionarea/supradimensionarea fondurilor solicitate)

• contribuţia judeţului la bugetul de stat (măsoară potenţa financiară a judeţului) • contribuţia localităţilor la bugetul de stat (măsoară potenţa financiară a localităţii) care să îi

implice în primul rând pe actorii politici de pe plan local, cu competenţe în domeniul administraţiei locale. Cunoscând cel mai bine problemele de pe plan local, liderii politici ar trebui să se antreneze în negocieri atât cu cei judeţeni cât şi cu cei de la Bucureşti.

• Respectarea principiului localităţii impozitul pe venit să fie trimis acolo unde domiciliază contribuabilul şi nu în localitatea în care lucrează deoarece cheltuielile se fac la domiciliu şi în acest caz cota defalcată din impozitul pe venit nu se întoarce la cel care plăteşte impozitul.

• Veniturile din impozitul pe profit să rămână la localităţi, astfel asigurându-se mai multe venituri proprii.

În discursul său de la Suceava, Premierul Tăriceanu acuza ministerele de incapacitate administrativă în cheltuirea banilor publici.

“Unele institutii publice nu au capacitatea administrativă de a cheltui banii alocaţi de la buget, cheltuielile bugetare din ultimele luni ale unui an ajungând să fie de trei ori cât media lunilor precedente. Foarte multe fonduri alocate nu sunt cheltuite într-o formulă echilibrată şi constantă. În ultimele două luni se doreşte să se cheltuie de trei ori cât media lunilor precedente, ceea ce nu este normal", a afirmat Tăriceanu11.

Anexa 1

11 http://www.banknews.ro/stire/13837_tariceanu_acuza_ministerele_de_incapacitate_administrativa_in_cheltuirea_banilor_publici.html_tariceanu_acuza_ministerele_de_incapacitate_administrativa_in_cheltuirea_banilor_publici.html

10

CONSILIUL JUDEŢEAN DOLJ

HOTĂRÂRE

privind repartizarea cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale, pe unităţi administrativ-teritoriale, pe anul 2007, pentru susţinerea programelor de dezvoltare locală, proiecte de infrastructură care necesită cofinanţare locală

Consiliul Judeţean Dolj, constituit în conformitate cu Hotărârea nr. 82/2004;

Având în vedere raportul Direcţiei Economice înregistrat sub nr. 90/2007 prin care se supune spre aprobare repartizarea cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale, pe unităţi administrativ-teritoriale, pe anul 2007.

În temeiul Legii bugetului de stat pe anul 2007 nr. 486/2006, al art. 32 şi art 33 din Legea 273/2006 privind finanţele publice locale;

În temeiul art. 104 alin. 1 lit. b şi al art. 109 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi completările ulterioare;

HOTĂRĂŞTE:

Art. 1 - Se aprobă repartizarea cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale, pe anul 2007, pe unităţi administrativ – teritoriale, pentru susţinerea programelor de dezvoltare locală, proiecte de infrastructură care necesită cofinanţare locală, conform anexei nr. 1 ce face parte din prezenta hotărâre.

Art. 2 - Direcţia Juridică, Administraţie Locală, Secretariat şi Direcţia Economică vor duce la îndeplinire prezenta hotărâre.

Nr. 285 Adoptată astăzi, 23.09.2007

PREŞEDINTE, ION PRIOTEASA

SECRETAR

GHEORGHE BARBĂRASĂ

Anexa 2

11

CONSILIUL JUDEŢEAN DOLJ ANEXĂ

12

la Hotărârea 285/23.09.2007

SITUAŢIA

repartizării cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale (20%) pe anul 2007 pe unităţi administrativ-teritoriale

mii lei RON

Nr. crt.

Consiliul local

SAPARD PHARE PDR I PDR IICofinanţări

Banca Mondială

Programe de

dezvoltare rurală

TOTAL

  1 2 3 4 5 6 7 8

1 Gogoşu       16,79     16,79

2 Goicea   175,16         175,16

3 Goieşti 472,50         245,00 717,50

4 Greceşti       26,63     26,63

5 Işalniţa              

6 Izvoare              

7 Întorsura           40,00 40,00

8 Leu       5,65     5,65

9 Lipovu   100,00         100,00

10Măceşu de Jos           40,00 40,00

11Măceşu de Sus              

12 Maglavit         30,00   30,00

13Malu Mare 307,00           307,00

14 Melineşti       6,41     6,41

15 Mischii           150,00 150,00

16 Mîrşani           404,00 404,00

17 Moţăţei              

18 Murgaşi     8,16 10,36     18,52

19 Negoi         25,00 200,00 225,00

20 Orodel              

21 Ostroveni     0,36   55,00 50,00 105,36

22 Perişor           40,00 40,00

23 Pieleşti           30,00 30,00

24Piscu Vechi           30,00 30,00

25 Pleniţa              

26 Pleşoi              

27 Poiana   151,79         151,79

13

Mare

28 Podari 453,95           453,95

29 Predeşti         162,30 30,00 192,30

30 Radovan           135,00 135,00

31 Rast              

32 Robăneşti           30,00 30,00

33 Rojişte           150,00 150,00

34 Sadova         214,80 30,00 244,80

35 Sălcuţa         30,00   30,00

36 Scaeşti 394,67       452,26   846,93

37Seaca de Câmp           30,00 30,00

38Seaca de Pădure     5,21 14,04   30,00 49,25

39 Secu       80,15 25,00   105,15

40Siliştea Crucii           130,00 130,00

41 Sopot              

42Şimnicu de Sus           40,00 40,00

43 Tălpaş           100,00 100,00

44 Teasc           30,00 30,00

45 Terpeziţa         30,00 30,00 60,00

46 Teslui           130,00 130,00

47 Ţuglui           30,00 30,00

48 Unirea           100,00 100,00

49 Urzicuţa     7,46 1,99     9,45

50Valea Stanciului           30,00 30,00

51 Vela           30,00 30,00

52 Verbiţa           30,00 30,00

53 Vârtop              

54Vârvoru de Jos 439,04   11,93     30,39 481,36

TOTAL JUDEŢ 2.067,16 426,95 33,12 162,02 1.024,36 2.374,39 6.088,00

BIBLIOGRAFIE

14

Anca Ghinea, Sorin Ciocan, “Bugetele locale între teorie şi practică”, Studiul este realizat de Institutul pentru Politici Publice din România (IPP) pentru Asociaţia Pro Democraţia (APD), în cadrul proiectului “Administrare Eficientă prin Participare Publică”, finanţat de German Marshall Fund of the United States, 2000, pag.150.

Consiliul Judeţean Dolj, Anexa 1 şi Anexa 2.

Filip Gheorghe, “Finanţe publice”, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag. 11-14.

http://www.banknews.ro/stire/13837_tariceanu_acuza_ministerele_de_incapacitate_administrativa_in_cheltuirea_ banilor_publici. html_tariceanu_acuza_ministerele_de_incapacitate_administrativa_incheltuirea_banilor_publici.html

http://www.ipp.ro/

Legea cadru a descentralizarii, nr. 195 din 22/05/2006, art.30.

Legea finanţelor publice locale nr. 273 din 29 iunie 2006, art.32.

Ordinul Guvernului nr. 7/2001, art.35. privind impozitul pe venit.

Radu Stroe, Dan Armeanu, “Finanţe”, Ediţia II, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag.3.

Victor Giosan, Monica Tobă,”Politica de echilibrare a bugetelor locale din România”, Institutul pentru Politic Publice Bucurşti, 2004, Capitolul 7, pag. 50-52, 89.

15