managementul finantelor publice

Buget municipal general

Buget operaţional Buget investiţional

Managementul finanţelor publice

Managementul finanţelor publiceMihai Roşcovan

0. Introducere

Managementul finanţelor publice reprezintă o parte deosebit de importantă a gestiunii dezvoltării urbane. Obiectivul acestui articol este acela de evidenţia componentele şi aspectele caracteristice ale acestui proces, concentrându-se asupra particularităţilor ţărilor din Europa centrală şi de est, în special asupra sistemului administrativ al Republicii Moldova.

Conţinutul acoperă următoarele domenii de analiză: (1) bugetul municipal, (2) veniturile muncipale, (3) cheltuielile bugetare, (4) planificarea investiţională şi bugetul investiţiilor, (5) gestiunea fluxurilor financiare.

1. Bugetul municipal

Ca instrument tradiţional de prognozare a veniturilor şi cheltuielilor, bugetul municipal este operabil pentru controlul operaţiunilor financiare efectuate pentru o anumită perioadă de timp în cadrul administraţiei municipale.

Bugetul municipal cuprinde bugetul operaţional şi bugetul investiţional şi este orientat spre realizarea obiectivelor municipale pe termen scurt şi lung.

Boxa 1 Structura bugetului municipal

131

Buget pe articole

Buget de indicatori

Buget pe program

e

Plan investiţional

Plan de finanţare

Management şi guvernare locală

Forma tradiţională de elaborare a bugetului este evaluarea veniturilor, cheltuielilor şi a investiţiilor capitale. Scopul elaborării bugetului municipal curent este asigurarea serviciilor municipale la timp, inclusiv retribuirea muncii, achiziţionarea activelor pe termen scurt, costul lucrărilor de construcţie şi reparaţie, serviciul datorii. Bugetul de investiţii este orientat în primul rând spre crearea activelor pe termen lung (drumuri, şcoli, biblioteci etc).

Prin metodele tradiţionale de elaborare ale bugetului, veniturile curente provenite din impozite proprii sunt transferate la bugetul curent. Veniturile destinate bugetului de investiţii sunt creditele, subvenţiile şi alocaţiile de la bugetul de stat, destinate în special pentru proiectele de construcţie capitală, sau veniturile de la vinderea activelor pe termen lung (terenuri, clădiri).

Între bugetul operaţional şi cel de investiţii capitale există câteva momente incerte. Cheltuielile efectuate de serviciul datorii sunt înscrise ca investiţii capitale şi nu ca cheltuieli operaţionale. Deservirea datoriilor trebuie inclusă în bugetul operaţional, dacă aceasta are loc din contul veniturilor proprii sau a subvenţiilor. Mijloacele de transport şi tehnica de calcul cu o durată de funcţionare utilă medie pot fi înregistrate atât în bugetul operaţional, cît şi în bugetul de investiţii.

În Boxa 2 sunt descrise trei tipuri de bugete operaţionale: a) bugetul pe articole, b) bugetul de indicatori şi c) bugetul pe programe. Bugetul municipal cuprinde în sine toate cele trei tipuri de bugete operaţionale. Pentru municipiile din Republica Moldova sunt specifice elaborarea şi votarea de către consilieri a bugetului pe articole ca buget general.

Boxa 1 Tipurile bugetelor operaţionale

Tipul bugetului Caracteristica CriteriiBuget pe articole Venituri şi cheltuieli legate de mărfuri ControlBuget pe indicatori Venituri şi cheltuieli legate de volumul de

lucrări şi serviciiEficienţa gestiunii

Buget pe programe şi proiecte

Venituri şi cheltuieli legate de obiective social-economice

Planificare/efect, rezultate

Bugetul pe articole este documentul financiar, ce duce evidenţa mijloacelor financiare pe care oraşul, municipiul planifică să le utilizeze la fiecare articol. În acest tip de buget sunt indicate sumele alocate pentru anumite categorii de cheltuieli. Deşi este uşor în elaborare, acest tip de buget nu furnizează nici o informaţie despre activitatea sau funcţiile, legate de un program sau proiect anumit. Bugetul pe articole trebuie să cuprinde informaţii detaliate şi clare pentru consilieri despre suma alocată, domeniul sau direcţia (grupă funcţională, de exemplu agricultură, ocrotirea sănătăţii), dar nu dă posibilitatea de a observa ce sumă şi pentru ce obiectiv, acţiune concretă, va fi utilizată, oferind doar o privire în ansamblu.

Conform bugetului de indicatori, mijloacele financiare sunt alocate pentru diferite programe şi proiecte, cu indicarea nivelului şi a rezultatelor urmărite prin realizarea acestui proiect. In afară de controlul consumurilor şi cheltuielilor, scopul principal al acestui tip de buget este îmbunătăţirea gestiunii interne a proiectelor.

132


Boxa 2 Exemplu de buget de indicatori pentru construirea şi repararea unui segment de drum

Indicatorii cheltuielilor Suma în USD Construirea acoperământului rigid Lungimea: 10 km Costul pentru 1 km: 400 000 USDSubtotal 4 000 000 Repararea acoperământului rigid Lungimea: 5 km Costul pentru 1 km: 150 000 USD Subtotal 750 000 Total pentru construire si repararea segmentului de drum 4 750 000

Avantajul principal al acestui tip de buget este faptul că el ilustrează atât tipurile de lucrări şi servicii ce vor fi efectuate sau prestate, cât şi nivelul calităţii deservirii.

Bugetul pe programe se deosebeşte de bugetul tradiţional (pe articole) prin abordarea faţă de elaborarea, analiza şi prezentarea informaţiei bugetare. Bugetul pe programe nu se axează pe detalierea tipurilor de mărfuri şi servicii care urmează a fi procurate, ci pe domenii de proiecte şi programe care vor fi finanţate în viitor. În plus, în bugetul pe programe sunt accentuate rezultatele aşteptate din urma oferirii serviciilor sau lucrărilor, prin realizarea cărora aceste rezultate se urmăresc. Domeniile de proiecte sunt diverse - menţinerea ordinii publice, lucrări publice, ajutoare umanitare, servicii de odihnă şi agrement pentru populaţie ş.a. Scopul bugetului pe programe este atingerea obiectivelor pe termen lung propuse administraţiei municipiului.

Pentru realizarea bugetului pe programe sunt antrenate mai multe instituţii, ba chiar scopurile puse în cadrul acestor bugete adeseori sunt realizate de structuri instituţionale foarte complexe. Principala caracteristică distinctă în elaborarea bugetului pe programe este faptul că, funcţionarii şi consilierii pot foarte uşor planifica acţiunile necesare prin cumularea intereselor municipale cu misiunea şi obiectivele fiecărei instituţii sau grup de instituţii.

Bugetul de programe schiţează obiectivele pe termen lung şi stipulează veniturile şi cheltuielile necesare pentru realizarea lor, arătând efectele finale ale investiţiilor date. Ca şi în bugetul de indicatori, în bugetul pe programe sunt utilizaţi indicatori financiari şi operaţionali, însă cu ajutorul lor sunt accentuate diferite aspecte. Bugetul de indicatori reflectă eficienţa gestiunii mijloacelor financiare, pe când bugetul pe programe reflectă avantajele pe care le obţine populaţia din urma utilizării unor sume din bugetul municipal, pentru un proiect sau altul. Elaborarea bugetelor pe programe şi a celor de indicatori rămân a fi o prerogativă în administraţiile urbane din Republica Moldova.

2. Veniturile municipale

Teoria clasică defineşte patru surse de venituri municipale/locale:1. Impozitele şi taxele2. Venituri nefiscale3. Granturi4. Împrumuturi şi credite.

133


Tabelul 1 ilustrează cota-parte a fiecărei surse de finanţare în veniturile totale pentru administraţiile locale ale ţărilor europene. Remarcabil este faptul că pentru majoritatea ţărilor europene principala sursă de finanţare a bugetelor locale sunt transferurile, care deţin în mediu peste 50% din veniturile totale.

Tabelul 1 Sursele de finanţare ale administraţiilor locale (%)

ŢaraImpozite, excluzând

taxele locale

Servicii locale contra plată

Transferuri Împrumuturi Altele

Albania 2,5 3 94 0 0,5Austria 15 19 35 8 23Belgia 32 5 40 13 10Bulgaria 1 10 78 2 9Cipru 25 33 30 12 0Republica Cehă 16 12 45 11 16Denemarca 51 22 24 2 1Estonia 0,1 0,9 91 2 6Finlanda 34 11 31 3 21Franţa 36 2 26 10 26Germania 19 16 45 9 11Grecia 2 22 58 6 12Ungaria 4 8 66 4 18Islanda 12 16 53 5 14Irlanda 18 10 57 2 13Italia 18 11 38 9 24Letonia 6 1 68 0 25Luxemburg 31 29 37 3 0Malta 0 0 98 0 2Olanda 5 13 60 19 3Norvegia 42 16 33 7 2Polonia 21 7 60 0 12Portugalia 20 19 38 6 17România 5 16 79 0 0San Marino 0 0 31 69 0Slovacia 10 9 39 5 37Slovenia 5 9 67 1 18Spania 31 16 37 10 6Suedia 61 8 19 1 11Elveţia 46 24 18 3 9Turcia 7 1 56 0 36Marea Britanie 11 6 77 0 6

Sursa: Raportul Comitetului Principal pentru Autorităţile Regionale şi Locale despre finanţele locale în Europa

In Republica Moldova autorităţile publice locale îşi formează bugetele din 4 surse principale de venituri:

- veniturile proprii- încasări de mijloace speciale- defalcările de la veniturile generale de stat- transferurile de stat.

134

Venituriproprii

constituite din impozite şi

taxe locale, ce se virează integral şi direct la bugetele

respective.

Venituriproprii

constituite din impozite şi

taxe locale, ce se virează integral şi direct la bugetele

respective.

Încasări de mijloace

speciale de la prestarea

serviciilor şi executarea

lucrărilor cu plată,

efectuate de instituţiile bugetare.

Încasări de mijloace

speciale de la prestarea

serviciilor şi executarea

lucrărilor cu plată,

efectuate de instituţiile bugetare.

Defalcăride la

veniturile generale de

stat.

Defalcăride la

veniturile generale de

stat.

Transferuride la bugetul

de stat la bugetele ierarhic

inferioare.

Transferuride la bugetul

de stat la bugetele ierarhic

inferioare.


Schema 2 Structura veniturilor bugetelor locale

Veniturile bugetelor locale

Veniturile proprii sunt veniturile care rămân în proporţie de 100% în bugetul municipal şi se constituie din:

- încasările directe şi integrale din impozitele şi taxele stabilite de legislaţie- taxele locale stabilite de către consiliile municipale.

Din cauza centralizării puternice a resurselor financiare la nivelul bugetului de stat, bugetele oraşelor şi municipiilor sunt destul de restrânse în baza fiscală din contul veniturilor proprii.

Boxa 3 Veniturile proprii ale administraţiilor locale

Veniturile propriiÎncasări directe şi integrale Taxe locale

impozitul pe venitul persoanelor fizice taxa pentru amenajarea teritoriuluiimpozitul pe bunurile imobiliare taxa de piaţăimpozitul pentru folosirea resurselor naturale taxa hotelierăimpozitele şi taxele locale aplicate de către consiliul municipal

taxa pentru amplasarea publicităţii (reclamei)

impozitul privat taxa pentru amplasarea unităţilor comerciale

taxa pentru eliberarea licenţelor şi autorizaţiilor

taxa pentru dreptul de a organiza licitaţii locale şi loterii

taxa pentru patenta de întreprinzător taxa pentru parcarea autovehiculelortaxa de stat pentru examinarea cauzelor în instanţele judecătoreşti

taxa balneară

încasările din vânzarea bunurilor confiscate taxa de la posesorii de câiniamenzile aplicate de colaboratorii poliţiei municipale

taxa pentru dreptul de a efectua filmări cinematografice şi televizate

veniturile din operaţiile cu capital taxa pentru trecerea frontierei de statveniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către cetăţeni

taxa pentru dreptul de a vinde în zona vamală

veniturile din vânzarea terenurilor taxa pentru dreptul de a presta servicii de transportare a călătorilor

135


Spre deosebire de Republica Moldova, în majoritatea ţărilor europene sunt utilizate doar câteva impozite şi taxe locale, deşi unul din ele este, de obicei, mai important. Marea Britanie, unde este utilizat un singur impozit, cel imobiliar (chiar dacă nu în forma clasică), reprezintă o excepţie.

Mijloacele speciale sunt încasările de la prestarea serviciilor şi executarea lucrărilor, efectuate de instituţiile publice, finanţate de la bugetul municipal. Aceste mijloace speciale se acumulează pe un cont aparte al instituţiei publice, care a efectuat prestări de servicii şi executări de lucrări. Cheltuirea lor însă are loc prin decizia Consiliului local. Aceste mijloace speciale sînt o sursă suplimentară de formare a bugetului şi nu intră în calculul bazei fiscale. Faptul că resursele financiare acumulate din plata taxelor locale puse în aplicare de Consiliile locale şi resursele încasate de la prestarea serviciilor şi executarea lucrărilor nu se iau în calculul bazei fiscale dă posibilitate tuturor bugetelor să primească transferuri de nivelare, de echilibrare a cheltuielilor cu veniturile.

Oraşele şi municipiile sunt cointeresate ca marea parte a veniturilor proprii să se formeze din sursele teritoriale. De facto, pentru diferite municipalităţi cota aceasta reprezintă 10-40% din veniturile totale. Reglarea relaţiilor interbugetare nu întotdeauna avantajează municipalităţile, unele fiind în rol de donator, altele ca beneficiar. De exemplu, in municipiul Chişinău se acumulează peste 60% din veniturile totale, iar bugetul de cheltuieli constituie mai puţin din 20% din cele acumulate în teritoriu.

Defalcările de la veniturile generale de stat sînt o sursă financiară garantată. Ele se efectuează conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetară anuală şi reprezintă defalcările de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, a persoanelor juridice şi T.V.A. colectate în teritoriul respectiv.

Transferurile de la bugetul de stat joacă un rol foarte important în finanţarea bugetelor locale. Transferurile acordate unităţilor administrativ-teritoriale servesc drept sursă de nivelare financiară a bugetelor fiecărei unităţi administrativ-teritoriale. Se deosebesc următoarele categoriile de transferuri:- transferuri, din contul fondului de susţinere financiară a teritoriului, pentru nivelarea

posibilităţilor financiare ale teritoriilor- transferuri cu destinaţie specială- transferuri pentru finanţarea exercitării funcţiilor delegate de către Guvern sau în alte

scopuri speciale - majorarea salariilor în sfera socială şi pierderea de venituri ca urmare în modificarea impozitelor şi taxelor.

3. Cheltuielile bugetare

De obicei, bugetul municipal se împarte corespunzător structurii organelor de conducere, iar suma alocată fiecărei subdiviziuni se clasifică ulterior pe articole de cheltuieli conform destinaţiei. La elaborarea bugetului de indicatori, cheltuielile se grupează după programe, pentru atingerea obiectivelor fiind antrenate grupuri instituţionale.

Clasificarea cheltuielilor bugetare reprezintă un instrument de sintetizare, urmărire şi control a realizării veniturilor şi efectuării cheltuielilor bugetare care cere impunerea unei ordini în gruparea veniturilor pe surse de provenienţă şi alocaţiilor bugetare pe categorii de cheltuieli.

136


Boxa 6 Clasificarea cheltuielilor bugetare

Criterii de clasificare Tipul de cheltuieli

Funcţional - Cheltuieli sociale: educaţie, studii generale şi superioare, asistenţă socială etc.

- Cheltuieli economice: dezvoltarea industriei, agriculturii, a sistemului energetic, construcţiile şi transportul

- Cheltuieli tutelate: gospodăria comunală, locuinţele şi dezvoltarea urbanismului

Organizaţional - Cheltuieli pentru întreprinderile, instituţiile, organizaţiile, plăţile şi acţiunile finanţate de la buget;

- Cheltuieli conform genurilor de activitate: agricultură, industrie, transporturile auto, feroviar, aerian, serviciile comunale

Economic - Cheltuielile de capital sau de investiţii.- Cheltuielile curente .- Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative.- Cheltuielile de transfer cu caracter economic (subvenţii ) sau

social (burse, pensii, ajutoare, indemnizaţii).

În Republica Moldova, cea mai mare parte a cheltuielilor municipale sunt cheltuielile curente, utilizate în fond pentru obiective sociale şi doar în măsură mai mică pentru obiective economice. În compartimentul cheltuielilor curente partea cea mai mare revine cheltuielilor socio-culturale.

Cheltuielile locale, inclusiv cele municipale, sunt în legătură cu cheltuielile general-guvernamentale. Aceeaşi relaţie poate fi urmărită şi în ţările europene (vezi tabelul 3). Astfel, cheltuielile municipale în Belgia alcătuiesc 10,9% din cheltuielile guvernamentale generale, în Norvegia - 60%, în Ungaria – 53%, în Suedia – 38%, în Polonia – 21,6%, în România – 16,9%.

Relaţia cu cheltuielile guvernamentale generale ajută la structurarea cheltuielilor statului şi la descentralizarea funcţiilor între nivelurile central şi local. Pentru Republica Moldova, din cauza lipsei diferenţierii între bugetele locale şi cele urbane sau municipale (informaţia este prelucrată la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale), acest raport poate fi exprimat prin ponderea cheltuielilor locale în bugetul consolidat al ţării şi cheltuielile bugetului de stat.

Tabelul 2 Structura cheltuielilor bugetare din Republica Moldova, %

Indicatori 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995

1. Cheltuieli din bugetul de stat

63,8 69,1 67,5 72,5 63,2 61,1 52,1 59,3

2. Cheltuieli din bugetele locale

36,2 30,9 32,5 27,5 36,8 38,9 47,9 40,7

Total: bugetul consolidat

100 100 100 100 100 100 100 100

Cu toate că în Republica Moldova politica bugetar-fiscală declară principiul descentralizării, în practică are loc centralizarea resurselor financiare, ceea ce nu avantajează bugetele locale.

137


Pentru majoritatea ţărilor europene ponderea cheltuielilor municipale în cheltuielile guvernamentale generale este între 20-30%, doar pentru Ungaria, Lituania, Norvegia acest indice este cuprins între 50-60%.

Tabelul 3 Cheltuielile municipale în relaţie cu PIB şi cheltuielile guvernamentale generale

Ţara %PIB % CGG Anul Albania 7,70 25,40 1995Austria 12,71 20,18 1993 Belgia 4,90 10,90 1993 Bulgaria 9,00 20,00 1994 Cipru 1,40 4,10 1993 Republica Cehă 9,30 20,90 1994 Denemarca 19,90 31,28 1994 Estonia 7,10 17,60 1994 Finlanda 18,00 29,50 1993 Franţa 5,54 27,22 1992 Germania 8,12 28,69 1993 Grecia 3,33 5,60 1989 Ungaria 17,00 53,00 1994 Islanda 9,10 22,30 1994 Irlanda 4,90 13,80 1994Italia 7,00 13,00 1993 Letonia 12,45 24,00 1994 Lituania 13,10 58,80 1993 Luxemburg 9,92 32,30 1993 Malta 0,34 0,63 1995 Olanda 13,30 23,10 1994 Norvegia 18,90 60,00 1994 Polonia 7,00 21,60 1994 Portugalia 4,60 9,70 1993 România 3,50 16,90 1993 Slovacia 4,79 11,78 1994 Slovenia 4,40 10,10 1995 Spania 4,87 12,17 1994 Suedia 27,50 38,00 1994 Elveţia 10,80 28,90 1993 Marea Britanie 11,00 27,00 1994

Sursa: Consiliul Europei, 1997

În cazul efectuării cheltuielilor funcţia de control şi monitoring devine foarte importantă, mai ales când este vorba despre de banii publici. Dacă în timpul anului fenomenul supracheltuielilor nu este oprit sau nu poate fi oprit, la finele anului efectele negative vor fi mult mai simţitoare.

Funcţia de control poate fi îndeplinită de subdiviziuni aparte sau de o echipă specială, formată din reprezentanţii diferitor departamente, îndeplinind rolul de audit intern. Pentru a spori eficienţa acestor activităţi sunt necesare efectuarea analizelor rapoartelor financiare cu privire la veniturile încasate în perioada dată (de regulă, un trimestru) şi a dărilor de seamă privind cheltuielile efectuate în aceeaşi perioadă, precum şi compararea lor cu prognozele elaborate la început de an.

Din punct de vedere instituţional, acţiunile de control, pot fi identificate trei forme de control financiar asupra administraţiilor publice locale:

138


- Controlul financiar parlamentar – este controlul asupra activităţii în general al administraţiei oraşului, unităţii administrativ teritoriale, executate de regulă prin intermediul comisiilor de specialitate (de exemplu Comisia Buget şi Finanţe), urmăreşte aplicarea corectă a bugetelor proprii colectivităţilor locale în concordanţă cu unele dispoziţii ale legii bugetare anuale, evitarea abuzului funcţionarilor publici (inspectorilor fiscali), executarea bugetelor locale.

- Controlul financiar administrativ – activitatea de control al administraţiei locale efectuate de ea însăşi şi poate fi sub câteva forme: a) control intern, b) control extern, c) guvernamental, d) specializat.

- Controlul financiar jurisdicţional – este efectuat de către Curţile de Conturi ale statelor, investite cu atributul jurisdicţional, după principiile autonomiei şi unicităţii. Această experienţă este nouă pentru Republica Moldova, cadrul regulatoriu al acestei instituţii (control financiar jurisdicţional) în materia administraţiei publice locale nefiind încă bine definit. În România această funcţie este delegată structurilor teritoriale a Curţii de Conturi - Camerele de Conturi Judeţene.

4. Planificarea investiţională şi bugetul investiţiilor

Scopul bugetului investiţional este crearea activelor pe termen lung (drumuri, şcoli, etc.). Acest tip de buget reflectă necesităţile organelor locale în domeniul construcţiilor capitale. Organele locale elaborează un plan unic pe termen lung (3-5 ani), ce conţine investiţii de durată în domeniul construcţiei obiectelor de menire socială, infrastructurii şi procurării terenurilor, precum şi mijloacele financiare necesare pentru realizarea acestui plan investiţional.

Procesul elaborării bugetului investiţional cuprinde câteva etape:- Inventarierea activelor pe termen lung- Elaborarea planului investiţional pe termen lung - Elaborarea planului de finanţare- Executarea bugetului investiţional.

Elementul principal al acestui tip de buget şi a planului investiţional este analiza financiară, direcţionată spre minimizarea impactului proiectului investiţional asupra bugetului municipal, vis-a-vis de creşterea maximă a efectului pozitiv din realizarea proiectului din punctul de vedere a satisfacerii necesităţilor populaţiei locale. Astfel, bugetul investiţional devine nu numai un instrument de gestiune a mijloacelor financiare utilizate într-o perioadă lungă de timp, dar şi o îndatorire a organelor de conducere locale faţă de cetăţeni, în vederea asigurării un nivel de trai şi de deservire decent.

Inventarierea activelor pe termen lung. Multe administraţii municipale nu duc o evidenţă adecvată a obiectelor de infrastructură, inclusiv data dării în exploatare, preţul lor de piaţă la momentul inventarierii, precum şi starea lor curentă. Mai mult decât atât, multe administraţii municipale nu desfăşoară controale regulate ale calităţii şi nivelului de deservire, asigurate de obiectele de infrastructură (drumuri, gunoişti, clădiri etc.). Primul pas în elaborarea bugetului investiţional este inventarierea şi evaluarea la preţurile pieţii a tuturor obiectelor de infrastructură municipală. Procesul sistematic de planificare a investiţiilor pe termen lung se poate baza pe un sistem informaţional de baze de date foarte simplu, care în acelaşi timp reflectă necesitatea construirii noilor obiecte de infrastructură sau repararea celor defecte. Nivelul curent de deservire reflectă nivelul investiţiilor necesare în viitor. De exemplu,

139


sistemul de aprovizionare cu apă potabilă poate deservi 60% din populaţie şi să aibă un nivel de pierderi de 40 %. În acest caz organele municipale pot investi mijloacele financiare planificate pentru micşorarea pierderilor de apă, sau să lărgească aria de deservire a populaţiei, construind reţele de apeduct noi.

Elaborarea planului investiţional pe termen lung. Deciziile privitor la investiţiile capitale se bazează pe câteva criterii:- Gradul de urgenţă a proiectului- Avantajele proiectului- Costul şi rezultatele financiare din realizarea proiectului- Admisibilitatea şi suportabilitatea proiectului pentru populaţia locală

Utilizarea scopurilor de deservire (extinderea ariei de deservire de la 60 % la 90%) ca principal instrument de motivare, pe care se bazează un plan investiţional, permite administraţiei municipale să determine necesitatea înlocuirii, modernizării/extinderii sau construirii noilor obiecte de infrastructură.

Reieşind din devizurile prealabile de cheltuieli pentru realizarea unor proiecte, orarul de implementare a proiectelor, în baza unei analize tehnice se definitivează lista proiectelor prioritare pe parcursul unei perioade de timp. Ca rezultat obţinem un plan investiţional pe termen lung, structurat după principiul priorităţii. Avantajele unui plan investiţional pe termen lung sunt:- O distribuire mai raţională a resurselor financiare limitate- Posibilitatea alegerii unor soluţii mai puţin costisitoare (costurile de alternativă)- Posibilitatea de împrumut şi alte operaţiuni de finanţare pe piaţa de capital.

Experienţa mondială scoate în evidenţă două momente cheie în elaborarea planului investiţional pe termen lung:- Impactul cheltuielilor investiţionale viitoare asupra cheltuielilor curente- Recuperarea cheltuielilor şi obţinerea profitului din proiectele investiţionale.

Chiar fără efectuarea unor cheltuieli investiţionale suplimentare, cheltuielile operaţionale curente pot creşte, situaţie în care prioritar va fi controlul efectuării cheltuielilor curente şi apoi finanţarea necesităţilor investiţionale suplimentare. După efectul lor, investiţiile efectuate pot fi divizate în :- Investiţii forţate – în urma cărora administraţia municipală nu va obţine economii sau

creşterea calităţii, dar care sunt necesare pentru funcţionarea normală a obiectelor municipale

- Investiţii generatoare de economii – investiţii, în rezultatul cărora cheltuielile operaţionale scad, obţinându-se economii de mijloace care pot fi investite sau utilizate pentru alte scopuri

- Investiţii generatoare de venituri – investiţii ce vor duce la obţinerea de venituri suplimentare.

Aşa tipuri de economii sau creşteri de venit trebuie incluse în bugetul operaţional anual, de asemenea incluse în calculele privind elaborarea proiectului. Costurile de întreţinere şi reparaţie sau economiile obţinute în cadrul proiectului sunt de regulă elementele care avantajează un proiect faţă de altul.

140


Importanţa unui proiect investiţional vine din prioritatea lui faţă de alte proiecte. Administraţiile municipale pornesc din „capul” acestor liste de proiecte prioritare şi aranjează lista în jos până la repartizarea tuturor resurselor financiare disponibile. Acest principiu nu întotdeauna stă la baza elaborării bugetului investiţional.

Multe proiecte investiţionale parţial sau integral sunt finanţate din veniturile proprii. Mai mult decât atât, fondurile generale ale bugetului municipal sunt utilizate la latitudinea administraţiilor municipale. De facto, planurile investiţionale sunt finanţate din resursele rămase după efectuarea cheltuielilor operaţionale şi sunt cofinanţate din transferuri, surse externe de finanţare, granturi, care pot fi utilizate doar pentru aceste scopuri.

La etapa actuală procesul elaborării bugetului investiţional este iterativ. Restricţiile surselor provenite din venituri nu sunt fixate, după necesitate, în cazul creşterii necesităţilor investiţionale administraţiile municipale pot extinde bugetul investiţional prin creşterea veniturilor colectate la bugetul municipal general, pot atrage resurse creditare, sau să micşoreze anumite cheltuieli operaţionale în favoarea creşterii unor cheltuieli investiţionale:- Primordială este colectarea veniturilor- Creşterea tarifelor până la nivelul acoperii costurilor- Municipalitatea poate consulta opinia publică pentru a determina ce investiţii şi cât de

mari poate finanţa (suporta) colectivitatea.

Elaborarea planului de finanţare. În cadrul planificării financiare organele municipale de conducere trebuie să analizeze diverse variante de finanţare şi efectul financiar al implementării diferitor proiecte, propuse spre examinare. Cea mai importantă etapă a programei de investiţii pe termen lung este legată de efectuarea unei analize financiare minuţioase a posibilităţilor investiţionale ale organelor municipale de a implementa acest plan investiţional. Numărul bunurilor publice, care pot finanţa bugetul investiţional municipal depinde de următorii factori:- Nivelul cheltuielilor operaţionale aşteptate în viitor- Posibilitatea recuperării cheltuielilor pentru anumite proiecte şi potenţialul de încasare a

supraprofiturilor de la investiţiile realizate- Posibilitatea divizării cheltuielilor între diferite niveluri ale conducerii de stat, sau între

sectorul public şi cel privat- Structura datoriilor şi instrumentele financiare ale serviciului datoriei.

Executarea bugetului investiţional. Bugetul investiţional reprezintă un important instrument de gestiune atât pentru consiliul local cât şi populaţie cât, deoarece:- Creşte nivelul de informare al administraţiei municipale şi a cetăţenilor despre necesitatea

investiţiilor pe termen scurt şi lung- Permite administraţiei municipale şi contribuabililor se efectueze o analiză şi să facă

propuneri în baza informaţiilor despre direcţiile investiţionale prioritare.

De obicei bugetul investiţional este poziţionat ca un compartiment separat în bugetul municipal general. Un plan investiţional pe termen lung include următoarele componente:- Informaţie completă despre costul proiectului, inclusiv costul construcţiei şi finanţarea

(precum şi alte costuri legate de implementarea proiectului)- Un time-sheet anual de implementare a proiectelor, inclusiv plăţi directe pentru

construcţie, afară de achitarea datoriilor (rambursarea creditului şi suma dobânzilor)- Toate transferurile curente, adunate într-o grupă inclusiv: costul lucrărilor de proiectare,

cheltuielile de instalare şi exploatare viitoare, plata dobânzilor şi alte plăţi necesare.

141


La ultima etapă bugetul investiţional final trebuie să conţină informaţii despre rezultatele financiare din implementarea proiectelor propuse, investiţiile anuale necesare (costurile financiare anuale), precum şi beneficiile fiecărui proiect în parte pentru bugetul municipal.

5. Gestiunea fluxurilor financiare

Gestiunea fluxurilor financiare este un element esenţial în managementul financiar la nivel local. El poate fi definit prin activităţi ce au ca scop asigurarea ca resursele disponibile să acopere plăţile curente şi viitoare (şi să prevină pierderile), maximizând soldurile disponibile şi minimizând costurile de capital. Managementul numerarului ţine de managementul eficient al mijloacelor băneşti din momentul în care veniturile au fost încasate până în momentul ce cheltuielile au fost plătite.

Managementul resurselor băneşti permite autorităţilor locale să facă nişte proiecţii financiare ale variaţiilor numerarului care apar pe conturile de venituri şi cheltuieli şi sunt reflectate în bilanţurile intermediare sau temporare.

Managementul numerarului cuprinde trei procese (Capkova S., 1997):- Gestiunea şi controlul conturilor bancare- Gestiunea şi controlul numerarului în casierie - Gestiunea fluxului de numerar.

Conturile bancare. Autorităţile locale au de obicei unul sau mai multe conturi curente pentru încasări şi plăţi şi un număr mai mare de subconturi, unul este un subcont investiţional, restul sunt destinate diverselor subdiviziuni ale administraţie municipale. Organizarea conturilor bancare ale administraţiei locale trebuie privită în regim sistematic pentru a asigura echilibrul corespunzător între necesitatea de a maximiza beneficiile pe cont şi necesitatea de minimiza cheltuielile bancare. Transferurile între conturile bancare sunt efectuate cu scopul maximizării beneficiilor pe soldurile pozitive şi de a minimiza interesul plăţilor în credit.

Evidenţa documentele contabile trebuie dusă pentru toate conturile bancare. Lista extraselor bancare ce certifică plăţile efectuate în cont şi din contul bancar, precum şi soldul estimativ al mijloacelor rămase după realizarea acestor tranzacţii. Extrasele bancare trebuie comparate lunar cu tranzacţiile efectuate şi bilanţul bancar prezentat de bancă.

Numerarul în casierie. Majoritatea tranzacţiilor efectuate de către administraţiile locale au loc prin transferuri bancare, care sunt utilizate pentru achitarea plăţilor conform contractelor, prin cecuri sau alte metode de plată. Doar un număr mic de tranzacţii sunt efectuate contra numerar fizic. Tranzacţiile cu numerar de obicei au loc în casieriile centrale, o casierie locală mică, un oficiu poştal sau o bancă. Totuşi sunt câteva circumstanţe în care numerarul este colectat de către o persoană de exemplu în cazul colectării plăţilor pentru servicii.

Pentru a se proteja faţă de eroarea sau frauda în cadrul casieriilor, administraţiile locale trebuie să ducă evidenţa tuturor tranzacţiilor cu numerar în registru de casă (inclusiv numerarul extras şi plătit în bancă) şi să prognozeze soldul numerarului în cont şi în casierie. Acest lucru se face zilnic pentru a compara înscrierile în registrul de casă şi numerarul fizic în safeu.

142


Gestiunea fluxuli de numerar. Managementul fluxului de numerar este necesar pentru a asigura corespunderea necesităţilor financiare şi a resurselor disponibile, de a creşte veniturile şi de a micşora costul împrumuturilor. Managerul financiar trebuie să pregătească proiecţiile fluxului de numerar care vor cuprinde anul financiar următor şi monitorizarea fluxurilor de numerar curente faţă de proiecţiile făcute anterior pentru perioada curentă, adică procesul de management al fluxului de numerar cuprinde două elemente – planificare şi control.

Procesul de planificare cuprinde:- Evaluarea situaţiei financiare curente (suma disponibilă pe total conturi bancare, investiţii

financiare şi împrumuturi)- Prognoza încasărilor şi graficul încasărilor- Prognoza plăţilor şi graficul plăţilor- Prognoza situaţiei financiare- Planificarea acţiunilor pentru îmbunătăţirea situaţiei financiare pentru perioade viitoare:

modificarea fluxului de numerar, obţinerea creditelor, realizarea investiţiilor financiare.

Partea cea mai complicată a procesului de planificare este prognozarea sumei încasărilor şi plăţilor, precum şi a graficului de încasări şi plăţi. Obligaţiile legate de valoarea şi graficul încasărilor şi plăţilor pot fi legate de date cunoscute din timp (de exemplu, plăţile salariale), de experienţa anterioară, sau o proporţie stabilită prin bugetul anual.

Procesul de planificare trebuie să aibă ca rezultat un plan pe termen lung, începând cu anul financiar viitor. Acest plan trebuie să arate poziţia financiară şi cea a fluxului de numerar la sfârşitul fiecărei luni şi planul operaţional care cuprinde viitorul apropiat.

Procesul de control cuprinde:- Compararea prognozei fluxului de numerar cu fluxurile de numerar zilnice- Revizuirea prognozelor fluxurilor viitoare- Acţiuni de îmbunătăţire a situaţiei fluxului de numerar, de exemplu întârzierea plăţilor

(credite furnizor), obţinerea creditelor pe termen scurt (credit client).

Funcţiile managementului fluxului de numerar ţin de investiţiile pe termen scurt. Planificarea şi monitorizarea fluxului de numerar este baza gestiunii mijloacelor disponibile pe conturile bancare. Aceste mijloace pot fi investite atât pe o perioadă scurtă de timp, cât şi sau pentru a achita dividendele sau dobânzile. Prognoza fluxului de numerar este de asemenea necesară pentru acoperirea deficit6elor temporare de casă. Estimarea nivelului şi duratei deficitului temporar de casă este importantă în sensul negocierii condiţiilor de overdraft.

În ultimii ani guvernele conştientizează din ce în ce mai mult importanţa gestiunii fluxului de numerar. Au apărut două responsabilităţi de bază în managementul fluxului de numerar:- Evidenţa contabilă care precizează operaţiile în numerar care sunt disponibile şi care pot fi

confirmate prin audit- Accelerarea încasării mijloacelor, astfel încât mijloacele financiare sunt disponibile

investiţiilor.

Într-o abordare mai simplă managementul fluxului de numerar conţine următoarele elemente: - Mobilizarea numerarului: intrarea rapidă a numerarului în casierie.- Mobilizarea numerarului în procesul de transformare a pretenţiilor financiare în numerar.- Controlul rambursării: eliberarea numerarului la momentul cel mai târziu posibil.

Rambursările premature au ca rezultat pierderi ale beneficiului. Multe administraţii

143


publice locale au implementat tehnici de rambursare a mijloacelor „just in time”. O atenţie deosebită se atrage sumelor mari de rambursat, aşa ca plata serviciilor. Astfel este necesară o prioritizare a eliberărilor de numerar la o dată anumită.

- Programul investiţional: utilizarea numerarul între timp. Un program investiţional prudent poare ajuta administraţiile locale să genereze profit suplimentar din resursele lor de numerar.

Pentru a pregăti o prognoză a fluxului de numerar este nevoie de elaborarea unui buget financiar. El este completat lunar utilizând proiecţiile încasărilor şi plăţilor pentru fiecare grupă, nu doar pentru a efectua nişte posibile investiţii, ci şi pentru a menţine solvabilitatea administraţiei locale. În anumite cazuri un model exact de colectare sau utilizare a resurselor pe parcursul anului poate fi aplicat. El poate fi aplicat pentru plata salariului sau de pentru serviciul datorie, colectarea plăţilor de arendă pentru clădiri. Totuşi, în multe cazuri aşa modele sunt ori sezoniere, ori să vină în acelaşi timp. Plăţile anuale sau multianuale aşa ca asigurarea pot duce la cheltuieli destul de importante în anumite luni. Procesul de management al fluxului monetar poate fi monitorizat cu succes dacă anumite iregularităţi în veniturile şi cheltuielile aşteptate sunt planificate şi fluxurile băneşti de intrare/ieşire pentru fiecare perioadă viitoare sunt proiectate. Analiza cronologică şi crearea unor dosare pot ajuta în prognozarea eficientă şi exactă.

Progresul rapid al sistemelor informaţionale de procesare a bazelor de date dau posibilitatea autorităţilor locale să facă rezerve, să restabilească şi să analizeze date istorice privind fluxul de numerar, utilizând softul bazelor de date tabelare.

6. Concluzii

Acest articol a examinat câteva aspecte ale gestiunii finanţelor publice locale în perspectiva dezvoltării şi reformării acestui sector. Guvernele locale joacă un rol important în spaţiul finanţelor publice, sunt independente din punct de vedere politic, financiar responsabile şi pun bazele unui sistem orientat spre economia de piaţă, prin dezvoltare spre succes.

Disciplina bugetară şi indicatorii de performanţă au determinat direcţiile reformei bugetare în ultimul deceniu. Îmbunătăţirea sistemului bugetar trebuie privită ca o parte a unei strategii complexe de reformare a sectorului de stat. Reforma sistemului bugetar este cauzată şi de necesitatea creşterii gradului de transparenţă, a condiţiilor de muncă, a indicatorilor de performanţă, introducerea sistemelor noi de evidenţă şi prognozare.

Din aceste considerente, finanţele guvernelor locale şi bugetarea locală reprezintă cea mai importantă temă din aria finanţelor publice. Această arie este cu atât mai bogată când vorbim despre ţările aflate în tranziţie din Europa centrală şi de est.

7. Bibliografie

1. Nemec J., Wright G., (1997), Public Finance: Theory and practice in Central European Transition, NISPA CEE, Slovakia.

2. Swianiewicz Pawel, (2003), Foundations of Fiscal Decentralization, Open Society Institute, Budapest.

144


3. Manole Tatiana, (2003), Finanţele Publice Locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, Editura Epigraf, Chişinău.

4. Shefer Michael, Instrumentele procesului bugetar municipal, Departamentul Economie urbană, World Bank.

5. Гараджа М., (2002), Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне, Фонд «Институт экономики города», Москва.

6. Чернявский А., (2003), Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах, , Фонд «Институт экономики города», Москва.

7. Agenda descentralizării în Republica Moldova, (2003), Conferinţă naţională, 26-27 februarie, Chişinău.

145

managementul finantelor publice

Documents