INTRODUCERE

NOŢIUNEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Conceptul de administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea

privată, a dus la naşterea unor multiple întrebări la care răspunsurile sunt date în

maniere diferite, în funcţie de autori, de perioada istorică în care acestea au fost

formulate, de teoriile care stau la baza lor.

Complexitatea fenomenului administrativ reiese din faptul că în mod

obişnuit vorbim de administraţie publică şi privată, de administratori şi

funcţionari publici care îndeplinesc funcţii administrative, de persoane care sub

comanda altora execută decizii şi de persoane care pun în aplicare deciziile

celor aflaţi într-o poziţie ierarhică superioară.

Termenul de administraţie derivă de la latinescul "administrare" care

înseamnă a servi şi este în legătură cu cuvântul "magister" care îl desemnează

pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie să-l

slujească .

Noţiunea de administraţie este mai largă decât aceea pe care trebuie s-o

definim şi anume, administraţia publică. Administraţia publică este un gen de

administraţie distinctă de administraţia particulară Ambele genuri de

administraţie au mai multe specii. De aceea trebuie să ne folosim de noţiunea

generală care scoate în evidenţă trăsăturile comune tuturor genurilor de

administraţie, oferindu-ne criteriile de deosebire între administraţia publică şi

cea particulară şi posibilitatea de a sublinia particularităţile diferitelor specii ale

celor două genuri de administraţie.

Pe scurt, a administra reprezintă o activitate executivă, pusă sub semnul

comenzii sau al delegării de atribuţii. Atunci când această activitate îşi

realizează obiectivele folosindu-se de puterea publică, prin derogare de la

regulile dreptului comun, ea dobândeşte atributele administraţiei publice.

Pe planul dreptului administrativ, problema care se pune este aceea de a

stabili care sunt serviciile publice şi care trebuie să fie modul de organizare a

acestora.

În principiu, determinarea serviciilor publice care intră în componenţa

statului este o problemă variabilă în timp şi spaţiu, apreciată în exclusivitate

politic, de organele reprezentative ale statului, prin lege. Elementul esenţial în

stabilirea sferei serviciilor publice îl constituie delimitarea sferei trebuinţelor

individuale şi colective care pot fi satisfăcute de sfera privată a societăţii civile,

de cea a trebuinţelor care au nevoie de o susţinere publică, prin intermediul

administraţiei publice.

Pornind de la această delimitare se operează distincţia între

administraţia publică şi cea privată, dimensiunile acestei distincţii rămânând la

îndemâna Parlamentului, iar actul prin care face o astfel de distincţie este legea.

în realizarea acestei sarcini, Parlamentul îşi poate rezerva exercitarea unor

funcţii proprii administraţiei publice sau poate încredinţa atribuţii administrative

puterii executive, după cum poate delimita sfera administraţiei publice de stat,

de cea a administraţiei publice locale, stabilind şi relaţiile dintre acestea, precum

şi prerogativele specifice ale fiecăreia. Din moment ce aceste distincţii sunt

stabilite de lege este normal ca aceia care îndeplinesc servicii administrative să

se supună legii, chiar dacă fac parte din administraţia publică de stat, din

administraţia publică locală sau din administraţia publică privată, ori fac parte

din categoria celor care intră în relaţii cu oricare din aceste forme ale

administraţiei.

CAPITOLUL IADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Principii generale, istoric şi drept comparat

1.1. Principii contemporane de organizare a administraţiei locale Doctrina administrativă din ultimii ani când se referă la modul de

organizare a administraţiei teritoriale se opreşte la trei principii fundamentale: a)

principiul centralizării, b) principiul desconcentrării şi c) principiul

descentralizării.

În literatura franceză din ultimii ani se pune în discuţie principiul

delocalizării regionalismului, stabilimentul lui public teritorial etc., fără, însă, a

se intra în conflict cu teza clasică Se susţine, astfel, că delocalizarea nu

reprezintă o încălcare a descentralizării, ea marchează o deplasare de activitate

şi nu de putere, ea nu este "nici un partaj şi nici un transfer".

Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendinţe care se

manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa la unitate şi tendinţa

la diversitate. Organizarea administrativă, spun specialiştii, nu exprimă

niciodată numai centralizare sau descentralizare, există întotdeauna un dozaj

între una şi alta. În fiecare ţară administraţia se prezintă într-un mod original.

Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă un sistem

administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor de către autorităţile

administrative este supusă, direct sau indirect, puterii ierarhice a autorităţii

executive, care presupune un control prealabil asupra activităţii autorităţilor

locale, un control posterior în cadrul căruia se poate recurge la suspendarea,

anularea sau reformarea actelor autorităţilor subordonate, fie pe motive de

ilegalitate, sau chiar la înlocuirea organelor locale, în exercitarea atribuţiilor

acestora, de către organele ierarhice. Acestea din urmă pot recurge la sancţiuni

disciplinare, care pot merge până la revocarea din funcţie sau până la revocarea

organului local.

În virtutea principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea

problemelor administraţiei de stat, pe întregul teritoriu, este dependentă de

existenţa unei administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în

toate unităţile administrativ-teritoriale. Gradul de dependenţă al administraţiei

locale de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele

centralizate de cele descentralizate.

Centralizarea exclude posibilitatea ca autorităţile locale să acţioneze în

baza unei iniţiative proprii, fără aprobarea venită de la centru. În baza acestui

principiu singura voinţă care permite soluţionarea problemelor celor administraţi

este voinţa organelor centrale. Autorităţile locale acţionează în exclusivitate

pentru ducerea la îndeplinire a sarcinilor primite de la centru, fără a putea lua

decizii proprii.

Sistemele administrative centralizate dispun şi ele, în cele mai multe

cazuri, de autorităţi publice teritoriale, dar aceste autorităţi sunt, de regulă,

numite şi revocate de organele centrale. Ele nu acţionează în nume propriu, nu

dispun de personalitate juridică, ci iau măsuri numai în numele statului.

Centralizarea poate îmbrăca forma concentrării administrative şi forma

desconcentrării administrative.

Concentrarea administrativă este un sistem care, în statele care

dispun de un teritoriu cât de cât extins, nu se poate realiza, deoarece acest

sistem presupune gruparea tuturor autorităţilor administrative la sediul puterii

executive.

Un asemenea sistem blochează soluţionarea unor probleme minore de

către colectivităţile locale, supraîncarcă sarcinile administraţiei centrale şi riscă

să contravină scopului pentru care au fost create, generând tensiuni şi diferende

care, prin prelungire în timp pot duce la paralizarea activităţii statale pe plan

local.

Desconcentrarea administrativă presupune existenţa unor autorităţi

centrale şi a unor autorităţi locale ale statului, acestora din urmă încredinţându-

li-se putere de decizie, care se exercită sub controlul autorităţilor ierarhice

superioare. În baza desconcentrării administrative, se admite ideea potrivit

căreia autorităţile administrative locale ale statului beneficiază de o putere

proprie de decizie în anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul

administrativ îşi păstrează caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece

aceste autorităţi sunt prelungiri teritoriale ale administraţiei centrale. Deciziile

luate de autorităţile administraţiei din teritoriu rămân însă decizii luate în

numele statului, iar răspunderea agenţilor administrativi operează faţă de

organele centrale, în virtutea dependenţei ierarhice a organelor locale ale

administraţiei publice de stat faţă de cele centrale.

Profesorul Anibal Teodorescu atribuia desconcentrării administrative

capacitatea de a lărgi atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe sau în

comune. Aceeaşi idee o găsim şi în opere actuale care precizează că obiectul

desconcentrării îl constituie transferul atribuţiilor autorităţilor centrale la

reprezentantul local al acestora (prefect), ori la reprezentanţii locali ai statului,

ca şi a dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la

reprezentanţii locali ai acestora.

Principiul descentralizării presupune existenţa unor persoane publice

locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii,

intervenind direct în gestionarea şi administrarea "afacerilor" colectivităţii.

Ideea de descentralizare, cum susţine şi doctrina românească din perioada

interbelică, implică ideea de autonomie locală. De foarte multe ori cele două

noţiuni se folosesc împreună, aşa cum observăm şi din conţinutul art.119 din

Constituţia României din 1991: "Administraţia publică din unităţile

administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel

al descentralizării serviciilor publice".

Descentralizarea, după tezele actuale, constituie corolarul indispensabil

al democraţiei, ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce

democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituţională.

1.2. Formele şi limitele autonomiei localeAutonomia locală, cum s-a exprimat şi profesorul Anibal Teodorescu,

este anterioară statului. Ca realitate juridică, autonomia locală a variat şi variază

după mai mulţi factori, între care: a) tradiţia istorică, b) cadrul geografic, c)

resursele economice, d) gradul de instrucţie civică sau politică, e) stadiul atins

de reglementările naţionale şi internaţionale.

Principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă două

forme: a) descentralizarea teritorială şi b) descentralizarea tehnică.

Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale

locuitorilor dintr-o regiune geografică, interese ce conduc la afaceri locale în

cele mai diverse domenii de activitate, distincte de problemele naţionale.

În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor

autorităţi locale alese, care au competenţă materială generală. Descentralizarea

tehnică se realizează prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu

public, conferindu-i acestuia personalitate juridică Exemplul cel mai elocvent de

descentralizare a serviciilor publice îl constituie universităţile, care prin

dobândirea autonomiei, se transformă în servicii publice descentralizate, care se

bazează pe recunoaşterea unui patrimoniu propriu şi a personalităţii juridice,

precum şi a unui control de tutelă, mai mult sau mai puţin extins.

În general, descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor

instituţii publice sau a unor instituţii de utilitate publică, înzestrate cu

personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a statului, fie a

persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.

Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea

personalităţii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor

sub regulile tutelei administrative.

Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia

descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă Oricât de largă

este autonomia locală, deci competenţa autorităţilor alese sau a stabilimentelor

publice de a rezolva problemele locale, aceste autorităţi desfăşoară o activitate

în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara acestuia. Sunt două lucruri total

distincte, anume natura de autorităţi autonome faţă de stat a autorităţilor, prin

care se realizează descentralizarea administrativă, şi limita statală a activităţii

acestora

Dacă nu s-ar admite această limită autorităţile locale autonome s-ar

transforma în autorităţi politice şi în veritabile structuri statale independente, cu

consecinţe dintre cele mai dramatice pe plan naţional şi internaţional.

Descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi

concepută în statele unitare, fără existenţa unui control din partea statului,

denumit, tradiţional, control de tutelă, exercitat, în unele ţări (Franţa, Italia), de

funcţionari sau autorităţi ale administraţiei de stat, iar în altele (ex. Marea

Britanie) de către judecători. Formula controlului de tutelă din Franţa conduce,

în final, în faţa. instanţei de contencios administrativ, soluţie preluată şi de

Constituţia României din 1991, în articolul 122 alineat final care spune că

"prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al

consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră

actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."

În concepţia de tip francez, după unii autori, exigenţele unităţii naţionale

conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, în final, “un mijloc

de luptă contra puterii centrale",1 pe când în concepţia engleză, date fiind

particularităţile Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord,

descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, acela de auto-administrare

locală (selfgovernment). Este de notorietate mondială lupta pentru autonomie

statală a Irlandei de Nord. Rămâne, cu toate acestea, valabilă ideea unei

distincţii între selfgovernment-ul anglo-saxon şi descentralizarea continentală de

tip francez.

1 Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, vol. II, p. 532, Ed. Nemira, 1996

1.3 Evoluţia reglementării privind autonomia locală în RomâniaAutonomia locală este forma modernă. de exprimare a principiului

descentralizării administrative. Descentralizarea administrativă reprezintă un

principiu revendicat de doctrină şi o tendinţă în evoluţia administraţiei publice

pentru realizarea autonomiei locale.

Pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentată în

Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe: "Stăpânirea, socotind că

îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oraş nu poate fi

mai bine încredinţată decât acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-însa,

au socotit să le dăruiască drepturi de a-şi redobândi ale lor interesuri prin sfaturi

orăşeneşti alcătuite de mădulari alese de către însuşi locuitorii acestor oraşe".2

Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul

respectiv şi aveau proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8000 de piaştri.

Aceste sfaturi aveau ca atribuţii principale administrarea şi gospodărirea

oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Sfaturile respective erau

tutelate şi controlate în întreaga lor activitate de către Sfatul Administrativ

(Guvernul).

Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor

anterioară, fiind conduse de anumite comisii, cu funcţii anuale, locuitorii satelor

puteau să îşi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova),

însă cu ştirea şi învoirea atât a ocârmuitorului judeţului, cât şi a stăpânului

moşiei.

Cu toate aceste inovaţii şi tendinţe de modernizare a organizării

administraţiei locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice menţin oraşele

embaticare, adică oraşele proprietate particulară.

2 Regulamentul Organic al Muntenie, cap. IV, anexa II, secţ. I, în Paul Negulescu, George Alexianu, “Colecţia vechilor legiuri administrative . Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei”, vol. I, Întreprinderile “Eminescu” S.A. Bucureşti, 1994

Această idee a devenit un punct programatic “în revendicările mişcării

de la 1848 din cele două Principate"3, fiind preluată de Convenţia de la Paris

(art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 şi 2 aprilie 1864 au pus-o efectiv în

practică, recunoscând personalitatea juridică atât judeţelor, cât şi comunelor,

înzestrându-le "cu organe deliberative şi reprezentative".4

Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie

deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene

şi Legea comunală , ambele de influenţă franceză. În concepţia acestor acte

normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative

investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de

putere publică Ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar. În

judeţe, pe lângă consilii funcţiona câte un prefect, iar în comune câte un primar,

ambii numiţi de guvern; prefectul era comisar al guvernului şi executor al

deciziilor consiliului judeţean, iar primarul era executorul deciziilor consiliului

comunal.

Organizările administrative ulterioare pe baza constituţiilor şi a legilor

ordinare5 au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de

stat pe plan local oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi

centralizare, fără ca să pună problema constituirii unor organe administrative de

specialitate.

Constituţia din 1948 introduce, după modelul sovietic, organele locale

ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementând şi comitete

executive, ca organe "de direcţie şi execuţie"6 ale consiliilor populare. Această

3 Anibal Teodorescu, “Tratat de drept administrativ”, vol. II, pag. 287, unde se face trimitere la "Dorinţele Partidei Naţionale" a lui Kogălniceanu, precum şi la Proclamaţia de la Islaz.4 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 5335 Amintim, printre acestea: Legile comunale şi judeţene din 1864; Legea pentru unificarea administrativă din 1925; Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929; Legea administrativă din 27 martie 1936; Legea administrativă din 14 august 19386 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 534

concepţie s-a menţinut şi în Constituţiile din 1952, 1965, precum şi în legile

elaborate pe baza acestora. În plus, au apărut şi autorităţile locale specializate.

Astfel, organele locale de specialitate ale administraţiei de stat, sub

denumirea "secţiuni de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare", au

fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis în baza art.85 al Constituţiei din

1948, problemă la care s-a referit expres şi Constituţia din 1952 (art. 62). În

baza acestor reglementări, secţiile respective se subordonau orizontal faţă de

comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea corespunzătoare de pe lângă

comitetul executiv şi imediat superior, până la ministerul sau organul central

administrativ din acel resort. A doua. etapă a reglementării acestor organe este

marcată de apariţia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea şi funcţionarea

spoturilor populare. Această reglementare, în redactarea sa defectuoasă, părea

că stabileşte o legătură a secţiilor cu organele centrale din aceeaşi specialitate

numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a determinat pe unii autori

să susţină că secţiunile şi-au schimbat natura juridică, devenind compartimente

ale aparatului propriu. Cea de-a treia etapă în reglementarea: acestor autorităţi

ale "descentralizării tehnice"7 a fost dată de Constituţia din 1965 în art. 93 şi de

Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: "Organele

locale de specialitate ale administraţiei de stat". În baza acestor reglementări cu

caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special

organic. Dispoziţiile Constituţiei din 1965 spuneau că: "Consiliile populare

organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive sau, după caz,

birourile executive, organe locale de specialitate ale administraţiei de stat.

Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat sunt subordonate atât

consiliului popular şi comitetului executiv sau, după caz, biroului executiv, cât

şi organelor locale şi centrale ale administraţiei de stat ierarhic superioare".

Esenţa acestui principiu al autonomiei locale este legată de

colectivităţile locale, care în documentul Consiliului Europei intitulat "Carta

7 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 535

Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt

definite ca fiind colectivităţi locale de bază (comune, districte, departamente),

dar şi colectivităţi regionale.

Potrivit aceluiaşi document, autonomia locală este înţeleasă ca un

principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă

colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi gestiona, în cadrul

legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte

importantă din treburile publice.

Exercitarea acestui drept este conferită unor consilii sau adunări

compuse din membrii aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care

pot dispune de organe executive responsabile în faţa acestora.

Principiul autonomiei locale îşi găseşte o puternică susţinere în materia

resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,

colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi suficiente pentru

a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Şi aici operează

regula proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie

proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege. Resursele financiare ale

colectivităţilor locale trebuie să provină din:

a) impozite locale, în limitele stabilite de lege;

b) venituri realizate din activităţi proprii;

c) subvenţii, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de

repartizare financiară justă.

Un alt element al autonomiei locale îl constituie dreptul colectivităţilor

locale de a se asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini

de interes comun, în condiţiile legii, sau de a coopera cu colectivităţile altor

state.

Protecţia legală a autonomiei locale se realizează prin dreptul

colectivităţilor locale de a recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura

liberul exerciţiu al atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de

constituţie şi de lege.

Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului

autonomiei locale au înregistrat progrese însemnate, în ultima vreme, în ţările

europene. Sunt de menţionat în acest sens legile privitoare la descentralizarea

administrativă, adoptate în Franţa în anii 1982 şi 1983. în Belgia la 26 mai 1989

este ratificată Noua lege comunală, iar în Italia apare Legea autonomiei locale,

nr.142 din 8 iunie 1990.

Prin Constituţia României din 1991 se marchează reglementarea

organelor locale de specialitate şi schimbarea fundamentală a filozofiei care stă

în spatele acestei reglementări. în art.122 alin.2 se arată că prefectul, ca

reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrată

"conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte

organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.

Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat au o

subordonare funcţională, pe orizontală faţă de prefect şi o subordonare organică,

pe verticală, faţă de ministru. Existenţa acestora nu exclude însă, formarea de

către consiliile locale sau consiliile judeţene de regii autonome, societăţi

comerciale sau instituţii publice, care apar ca veritabile autorităţi ale

descentralizării tehnice.

1.4 Principiile organizării administraţiei locale potrivit Constituţiei din 1991

Constituţiile contemporane se deosebesc foarte mult în ceea ce priveşte

modalitatea tehnică de reglementare a organizării administraţiei locale. Unele se

rezumă la inversarea unei norme de trimitere cum este cazul Constituţiei

României din 1923, care conţinea, cu privire la "Instituţiile judeţene şi

comunale", un singur articol (art. 108). Acesta. a fost redactat ca un capitol

distinct al Titlului III - Despre puterile statului.

În Constituţia României din 1991, art. 119, cu care începe secţiunea a 2-

a, a capitolului V, intitulată "Administraţia publică locală", scoate în evidenţă

cele două principii de bază, principii de ordin constituţional, ale administraţiei

publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume: principiul autonomiei

locale şi principiul descentralizării serviciilor publice. Textul articolului 119 are

următoarea redactare: "Administraţia publică din unităţile administrativ-

teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al

descentralizării serviciilor publice". Aceste principii se vor regăsi atât în

activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în

raporturile dintre autorităţile comunale (orăşeneşti) şi cele judeţene: Prin

sintagma "administraţie publică" se desemnează activitatea pe care o desfăşoară

autorităţile create pe baza principiului autonomiei locale. Acest principiu stă la

baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau, după caz,

judeţene, desemnate în mod democratic de către cetăţeni, pe de-o parte şi

autorităţile statului "implantate" în teritoriu, pe de altă parte.

Articolul 120 al Constituţiei din 1991 arată ca autonomia locală în

comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local şi, respectiv,

primarul, ambele alese în condiţiile legii. De asemenea, textul scoate în evidenţă

că aceste autorităţi, desemnate prin vot, de comunitatea locală, sunt şi autorităţi

care realizează administraţia publică. În felul acesta, legiuitorul român

constituant consacră dubla natură a comunei şi oraşului: colectivitate şi unitate

administrativ-teritorială.

În legislaţia şi doctrina din multe ţări occidentale, noţiunea de comună

este folosită pentru a desemna atât comuna rurală, cât şi oraşul (comuna

urbană), terminologie cu care s-a operat şi la noi în perioada interbelică în

Constituţie, corespunzător împărţirii administrativ-teritoriale a ţării, s-a

consacrat distincţia dintre comună, ca localitate rurală, şi oraş, ca localitate

urbană.

În alin. 2 al articolului 120 se precizează regula după care consiliile

locale şi primarii funcţionează ca autorităţi administrative autonome, în

condiţiile legii. Rezultă că autorităţile comunale şi orăşeneşti, în virtutea

principiului autonomiei locale, nu se află într-un raport de subordonare faţă de

vreo autoritate judeţeană sau centrală Relaţia de subordonare implică pentru

organul ierarhic superior următoarele drepturi faţă de organul subordonatului:

1. de a-i organiza activitatea;

2. de a i da îndrumări obligatorii;

3. de a exercita controlul general asupra activităţii sale;

4. de a-i anula actele şi chiar de a i se substitui în emiterea unui act;

5. de a aplica sancţiuni administrativ-disciplinare.

În virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regăsi în

raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte. În baza textelor

Constituţiei, consiliul judeţean exercită prerogativele sale de autoritate

coordonatoare. De asemenea, prefectul îşi exercită dreptul său de control al

legalităţii, iar Guvernul, sarcina sa de conducător general al administraţiei

publice, prevăzută de art.101, alin. 1 din Constituţie.

Articolul 21 din Legea administraţie publice locale, chiar în primul

alineat, precizează următoarele: "Autorităţile administraţiei publice prin care se

realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, ca

autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive...".

În fine, art. 120 din Constituţie consacră şi noţiunea de subdiviziune

administrativ-teritorială pentru municipii care, potrivit art.3, fac parte din

categoria oraşelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor

subdiviziuni iar, la nivelul lor, a consiliilor locale şi, respectiv, a primarilor. Se

subînţelege că, în virtutea regulilor prevăzute de alin. 2, legea va stabili şi

raporturile dintre consiliile locale şi primarii de la nivelul subdiviziunilor

administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, şi consiliul local,

respectiv primarul, de la nivelul municipiului, pe de altă parte.

Art. 121 consacră, pentru sistemul departamental, rolul coordonator al

consiliului judeţean, legiuitorul constituant român din 1991, lăsând, astfel, să se

înţeleagă că centrul de greutate al autonomiei locale se află la oraşe şi la

comune, iar în art. 122 se consacră principiul tutelei administrative.

1.5 Principiul sistemului departamentalSistemul organizării administrative a teritoriului are, în prezent, o

influenţă foarte mare asupra locului şi rolului autorităţilor de la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale intermediare. Considerând comuna şi oraşul ca fiind

unităţi de bază şi Guvernul ca fiind conducător general al administraţiei publice,

vom putea spune că există două mari sisteme de organizare administrativă a

teritoriului, după cum între unitatea de bază şi Guvern există o unitate

intermediară (sistemul departamental) sau două unităţi administrativ-teritoriale

intermediare (sistemul regional). Nu trebuie înţeles că în toate ţările, indiferent

dacă au o "verigă" sau două intermediare, întâlnim denumirea de "departament"

sau de "regiune". În constituţia Spaniei, de pildă, se utilizează noţiunea de,

"comunitate" autonomă şi nu cea de "regiune", iar alte constituţii, de exemplu

constituţia Portugaliei, operează atât cu sintagma "regiune autonomă", cât şi cu

cea de "regiune administrativă". Cât priveşte unitatea imediat următoare

comunei, reţinem că unele constituţii, cum sunt cele ale Italiei, Belgiei, etc., o

evocă prin termenul de "provincie". Noţiunea de "provincie", istoric vorbind, la

noi a evocat cea mai mare unitate administrativ-teritorială, judeţul fiind unitatea

de grad departamental. În baza Constituţiei României din 1923, s-a instituit, prin

Legea de unificare administrativă din 1925, un sistem departamental (judeţean),

deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorială (intermediară

între comună şi judeţ), ci un element de desconcentrare a administraţiei publice

judeţene, mai exact a anumitor servicii publice. În fruntea plăşilor era un

subprefect şi funcţiona sub ordinele acestuia, ca ofiţer de poliţie administrativă,

respectiv de supraveghere, tutelă şi control în ceea ce priveşte administraţia

rurală. Acest sistem a fost menţinut până la Constituţia din 1938, când se

creează ţinuturile ca unităţi administrative superioare judeţelor, care au avut ca

efect înlăturarea oricărei autonomii locale, la fel ca şi regiunile din perioada

anilor 1950 - 1968.

Având în vedere tradiţia noastră în administraţia locală, dominată de

tutela administrativă, legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia

comunelor şi oraşelor, rezervând autorităţii judeţene alese doar un rol

coordonator. În art. 121 se precizează că obiectul coordonării consiliilor

comunale orăşeneşti de către consiliul judeţean este realizarea serviciilor

publice de interes judeţean. Textul conţine şi calificarea expresă a consiliului

judeţean ca autoritate a administraţiei publice. La fel ca şi consiliul local,

consiliul judeţean are o dublă natură:

a) autoritate a autonomiei judeţene;

b) autoritate a administraţiei publice locale.

În România n-a existat niciodată o veritabilă autonomie locală Pentru

prima oară în istoria modernă a ţării noastre, principiul autonomiei locale a fost

consacrat de actuala Constituţie.

În baza textului articolului 121 alin. 2, se pot face alegeri directe sau

indirecte pentru consiliul judeţean. Autoritate la nivel judeţean, de ordin

constituţional, nu poate fi decât consiliul judeţean. Tot la nivel judeţean este

reglementată funcţia de prefect, autoritate cu caracter statal prefectul fiind

reprezentantul Guvernului în. judeţ.

Faţă de dispoziţiile constituţionale de mai sus, mai trebuie să admitem

că ideea formării unor noi unităţi administrativ-teritoriale, cum au fost raioanele

sau regiunile etc., înseamnă o idee de lege ferenda. Constituţia noastră nu

admite decât comune şi oraşe, ca unităţi administrativ-teritoriale de bază,

respectiv judeţe, ca unităţi intermediare.

Constituţia Franţei, de exemplu, după ce enumeră, la art. 72, comuna,

departamentul şi teritoriile de peste mări, drept colectivităţi teritoriale ale

Republicii, lasă posibilitatea formării şi altor unităţi administrative prin lege,

ceea ce s-a realizat în 1982, când au fost introduse regiunile. Tezele regionaliste

sunt la modă în Europa occidentală, vorbindu-se foarte mult şi despre un

neoregionalism.

1.6. Prefectul, ca autoritate de tutelă administrativăAutonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi concepută

decât în anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare

economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice.

Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de

drept, principiul autonomiei locale însuşi fiind unul din acestea în toate ţările

democratice, la nivelul unităţii administrativ teritoriale cu gradul cel mai mare

de, extensie este un reprezentant al statului cu rolul de a veghea asupra aplicării

legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor

autonome. După sistemul francez, tradiţional, acest rol la noi l-a avut prefectul.

În Franţa prefectul, până la reforma din 1982, nu era numai reprezentant al

Guvernului, dar şi autoritate executivă a consiliului departamental, situaţie care

a caracterizat şi regimul prefectului din ţara noastră din perioada interbelică,

deşi la un moment dat s-au constituit doi prefecţi, unul politic, ales, care avea

rol de executiv pentru consiliul judeţean, şi unul administrativ, care reprezenta

Guvernul. Textul art. 122 din Constituţie se îndepărtează de această tradiţie,

teza fiind abandonată şi în Franţa. După reforma administrativă din 1982,

prefectul în Franţa. este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin

decret de Preşedintele Republicii. În literatura de specialitate se apreciază că

prefectul, în sistemul francez, are următoarele calităţi:

1. reprezentant al statului;

2. reprezentant al Guvernului;

3. organ de administraţie generală;

4. şeful serviciilor statului din departament.

Potrivit art. 122 din Constituţia României din 1991, prefectul este

reprezentantul Guvernului la nivel judeţean. El are următoarele calităţi:

1. reprezentant al Guvernului;

2. şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);

3. autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea legii de către

autorităţile administraţiei publice locale.

Funcţia prefectului, ca reprezentant al Guvernului, are caracter politic.

Aliniatul al 2-lea din art. 122 precizează că: "Prefectul este reprezentantul

Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ-

teritoriale". Alin. 3 al aceluiaşi articol spune că: "Atribuţiile prefectului se

stabilesc potrivit legii". Deci, acestea se stabilesc "potrivit legii" şi nu potrivit

legii organice".

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile

administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul

administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeţean), al unui primar

sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeţean, atunci când

apreciază că acesta este ilegal. Textul alin.4 consacră, deci, şi instituţia

contenciosului administrativ. De asemenea, pentru a se evita producerea unor

efecte ireparabile, Constituţia, tot în art. 122 alin.4, prevede principiul

suspendării, de drept, a actului atacat.

În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus

problema de a şti dacă acţiunea în justiţie a prefectului ca autoritate de tutelă

administrativă poate fi circumstanţiată şi condiţionată de îndeplinirea unor

termene, cum este cel prevăzut de art. 101 alin.2 din Legea nr. 69/1991 fiind

sesizată şi Curtea Constituţională. După părerea profesorului Antonie Iorgovan

"dreptul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative pe care le

estimează ilegale nu poate fi condiţionat de termene de decădere, ar însemna,

urmare a respingerii acţiunii pentru tardivitate, ca să fie "autorizate" a fiinţa acte

juridice contrare legii şi Constituţiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituţia, în

art. 1 alin.3, precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în art. 16

alin. 2 se arată că "Nimeni nu este mai presus de lege". În acest sens s-a

pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994".8

Prin legea nr. 24/1996 la art. III alin.3, contrar deciziei Curţii

Constituţionale se reintroduce termenul, mai mult este calificat de decădere:

"Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la

comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 49 lit. g). Termenul de 30 de zile

este termen de decădere. Noţiunea este scutită de taxa de timbru".

Aceste dispoziţii sunt lovite la rândul lor de neconstituţionalitate, ceea

ce înseamnă că ele pot fi tratate ca şi inexistente. Nu există obligaţia respectării

lor. Dacă în practică instanţele de contencios administrativ le vor invoca, atunci

se va ajunge la o nouă excepţie de neconstituţionalitate.

1.7. Aspecte de drept comparatÎn toate cele 12 ţări ale Uniunii Europene există servicii exterioare sau

desconcentrate, pe care doctrina occidentală le califică ca fiind servicii,

integrate în ierarhia administraţiei ministeriale şi repartizate pe întregul teritoriu,

dar cu funcţiuni particulare asupra unei părţi a populaţiei, determinată pe un

teritoriu, mai mare sau mai mic în funcţie de densitatea acesteia.

Serviciile exterioare sau desconcentrate cu administraţiile ministeriale

care îşi au sediul în alte localităţi decât în capitala uneia sau alteia din cele 12

ţări. Aşa, de pildă, în Regatul Unit al Marii Britanii, un serviciu ministerial ce se

ocupă de problemele Scoţiei (Scottish Office) îşi are sediul la Edinbourg.

Secretariatul pentru Irlanda de Nord îşi are sediul la Belfast. În Germania, de

asemenea, o mare parte din autorităţi şi stabilimente publice federale autonome

8 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 542

nu sunt instalate la Bonn, şi în alte oraşe ale ţării, fiind prevăzut ca partea

substanţială a departamentelor ministeriale să se transfere de la Bonn la Berlin,

până la sfârşitul acestui secol, dar nu se pune problema concentrării tuturor

ministerelor în capitală. În Franţa, prin politica de "delocalizare" se urmăreşte

instalarea unor instituţii centrale la Strasbourg, precum şi instalarea unor

ministere în provincie; oricum, Serviciul de Stare Civilă al Ministerului de

Afaceri Externe îşi are sediul la Nantes încă din anii 1950. În Olanda, anumite

servicii centrale ale statului nu sunt situate în Haga, care este capitala ţării, şi în

alte oraşe.

În ţările federale, ca regulă, administraţia ministerială federală nu are

servicii exterioare, acestea existând numai în câteva domenii: vamal, afaceri

externe, transporturi fluviale şi autorutiere, pe când administraţiile ministeriale

ale landurilor sunt de neconceput fără servicii exterioare. Potrivit statisticilor

oficiale, cei mai mulţi funcţionari de stat sunt cuprinşi în serviciile exterioare ale

statului, în Anglia, de exemplu 2/3 din funcţionari (civil servant) sunt formaţi

din "funcţionari de teren" (field services).

În cea mai mare parte a ţărilor Comunităţii Europene, la un eşalon local

există un reprezentant al statului care exercită funcţii de poliţie administrativă,

de administraţie generală şi de control al actelor autorităţii locale (funcţia de

tutela administrativă). Este cazul guvernatorului de provincie în Belgia, al

l’amtsmand-ului din Danemarca, al consilierului de land în Germania, al

prefectului în Grecia, Italia şi Franţa, al guvernatorului civil în Spania, al

comisarului de district în Luxembourg, al comisarului regal în Olanda, ori al

guvernatorului civil de district din Portugalia.

În majoritatea acestor ţări reprezentantul statului are şi rolul de a

coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine

unui reprezentant al Ministerului de Interne (ex.: Danemarca), în altele unui

reprezentant al Guvernului (ex.: Grecia), iar în altele unui reprezentant al

primului-ministru.

În toate ţările Comunităţii Europene există tendinţa de stabilire a

circumscripţiilor administrative după limitele geografice ale colectivităţilor

locale de bază şi intermediare (de pildă, districtele – urbane şi rurale – şi

comitatele în Regatul Unit; districtul, departamentul şi circumscripţia în

Germania, în cadrul landurilor – unele landuri dispun numai de circumscripţii;

departamentul şi regiunea în Franţa; provincia în Belgia; provincia şi regiunea în

Italia etc.).

Unele ţări au reglementări foarte recente care au fost avute în vedere la

redactarea textelor Constituţiei noastre şi a Legii nr. 215/2001. Potrivit "Noii

legi comunale" belgiene din 26 mai 1989, comunele, fie rurale sau urbane,

dispun de un consiliu, care variază după numărul de locuitori (7 la mai puţin de

1000 de locuitori şi 55 la peste 300 000 de locuitori). Consiliul este ales pentru

un mandat de 6 ani, care începe să curgă de la 1 ianuarie a anului următor celui

în care au avut loc alegerile. Primarul este numit de Rege dintre membrii

consiliului local, dar poate fi numit şi din rândul altor alegători care au împlinit

25 de ani, cu avizul conform al delegaţiei permanente al consiliului provinciei.

Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi consilierii-magistraţi,

care pot fi ajutoare ale primarului. Legea cu privire la reglementarea autonomiei

locale din Italia, publicată. la 12 iunie 1990, defineşte comuna ca o instituţie a

comunităţii locale care îi reprezintă interesele şi îi promovează dezvoltarea.

Comunele îşi pot constitui circumscripţii de descentralizare teritorială. La

nivelul comunei funcţionează un consiliu, ca organ de orientare şi de control

politico-administrativ, giunta şi primarul, ca organe executive. Circumscripţiile

de descentralizare teritorială au un consiliu ales prin vot direct, iar acesta îşi

alege dintre membrii săi un preşedinte. Relaţiile dintre autorităţile comunale şi

cele ale circumscripţiilor sunt supuse regulilor delegării de atribuţii.

În sistemul francez actual de organizare a administraţiei publice locale,

reţinem cinci elemente fundamentale:

a) "suprapresiunile tutelei" fac ca din sfera controlului administrativ al

centrului să se treacă în. sfera controlului exclusiv al tribunalelor;

b) interdicţia unei ierarhii între colectivităţile teritoriale duce şi la

opoziţia acestora de a coopera vertical;

c) globalizarea dotărilor de către stat a colectivităţilor teritoriale, care a

început la sfârşitul anilor '70, a avut ca efect utilizarea de către

administraţia de stat a mijloacelor de subvenţionare pentru a controla

problemele locale;

d) autonomia financiară a colectivităţilor locale este mai puţin reuşită

decât în celelalte lari ale Comunităţii în ceea ce priveşte posibilitatea

de a recurge la împrumuturi, precum şi "marja de manevră" pentru

stabilirea de impozite şi taxe locale;

e) sistemul repartizării competenţelor "pe blocuri" funcţionează cu

dificultate, punând autorii fiecărui sistem administrativ într-o situaţie

de competiţie sau de ignorare reciprocă, în locul uneia de cooperare.9

2. Norme constituţionale privitoare la administraţia publică locală

Constituţia României impune o nouă viziune asupra administraţiei

publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituţiei consacră administraţiei

publice două secţiuni – administraţia publică centrală de specialitate şi

administraţia publică locală. Din modul de redactare al acestor secţiuni se

desprinde ideea că legiuitorul constituant a dorit să delimiteze, în cadrul

administraţiei publice, două sfere cu regimuri juridice diferite, şi anume sfera

administraţiei publice centrale de specialitate şi sfera administraţiei publice

locale. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt în

9 Jacques Ziller, “Administrations comparees”, pag. 345

exclusivitate autorităţi ale administraţiei de stat, în timp ce autorităţile

administraţiei publice existente în unităţile administrativ-teritoriale se împart în:

servicii publice ale autorităţilor publice de specialitate desconcentrate în

unităţile administrativ-teritoriale şi autorităţi administrative autonome ale

comunelor, oraşelor şi judeţelor. Potrivit art. 119 din Constituţie, administraţia

publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul

autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Din acest punct

de vedere, Constituţia recunoaşte dubla accepţiune a unităţilor administrativ-

teritoriale. Pe de-o parte, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi

administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege, în cadrul cărora

administraţia publică de stat se realizează prin servicii descentralizate, aflate sub

conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la rândul său o autoritate publică

desconcentrată în judeţe şi în municipiul Bucureşti. Pe de altă parte, enunţarea

principiului autonomiei locale, în textul constituţional, presupune recunoaşterea

ca entităţi teritoriale distincte ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor,

înţelese ca grupări teritoriale ale colectivităţilor locale de bază, care se află la

cel de-al doilea nivel al administraţiei publice locale.

În virtutea art. 72 alin.3 lit. o) din Constituţie, organizarea administraţiei

locale, a teritoriului precum şi regimul general privind autonomia locală se

stabilesc numai prin lege organică. Din formularea acestui text constituţional

rezultă că, în viitor, este posibilă o delimitare a administraţiei locale de

organizarea teritoriului, în sensul că, potrivit voinţei legiuitorului se poate opera

o reglementare specifică a organizării administraţiei locale, în colectivităţi

locale distincte, altele decât cele existente la ora actuală, cât şi o nouă distribuţie

teritorială a competenţelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea

structurii unităţilor administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituţia admite

posibilitatea stabilirii unităţilor administrativ-teritoriale ale statului prin

suprapunere cu colectivităţile locale care le compun sau prin delimitarea unor

colectivităţi locale de organizare administrativă a statului, putându-se admite

aplicarea autonomiei locale la colectivităţi locale, componente ale unităţilor

administrativ-teritoriale.

3. Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale

Realizarea autonomiei locale în România este unul din obiectivele

esenţiale ale reformei în administraţia publică. Atingerea acestui obiectiv este

dependentă de o serie de factori de natură politică, legislativă, economică şi

socială, de realizarea unor modificări structurale în administraţia publică şi, mai

ales, este dependentă de schimbarea comportamentului funcţionarului public în

realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.

Autonomia locală reprezintă un principiu şi un mod de organizare al

administraţiei colectivităţilor locale, care nu poate fi implementat fără

restructurarea întregului sistem al administraţiei publice.

Sub aspect legislativ, reforma administraţiei publice a fost declanşată de

adoptarea noii Constituţii a României, a legislaţiei privitoare la organizarea şi

funcţionarea autorităţilor publice.

Problema esenţială cu care se confrunta reforma administraţiei publice

este receptarea corectă a structurii administraţiei publice, a rolului, funcţiilor şi

atribuţiilor componentelor acesteia şi, mai ales, a raporturilor care se stabilesc

între administraţie şi beneficiarii serviciilor publice pe care aceasta le prestează.

Practic ne găsim în faţa unor erori de interpretare a Constituţiei şi a legislaţiei.

O primă eroare de acest gen o constituie aşezarea semnului de egalitate

între puterea executivă şi administraţia publică. Această eroare este determinată

de preluarea tale quale a concepţiei interbelice privitoare la puterea executivă,

în a cărei cuprindere intrau toate autorităţile administrative de la rege şi până la

primar. Între timp, concepţia asupra administraţiei publice s-a modificat

esenţial, în toate statele europene. Puterea executivă este redusă la şeful statului

şi Guvern, sub conducerea acesteia desfăşurându-şi activitatea administraţia

publică. Guvernul are funcţia de a conduce administraţia publică.

O a doua eroare care poate fi identificată în diferite lucrări are în vedere

neglijarea distincţiei dintre administraţia de stat şi administraţia locală. În felul

acesta, autorităţile care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale sunt

tratate ca autorităţi ale administraţiei locale, fără a se face distincţie între

serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autorităţi ale administraţiei

publice locale, care sunt reprezentantele colectivităţilor locale. Această eroare

este susţinută de faptul că unităţile administrativ-teritoriale în care funcţionează

servicii publice exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale

administraţiei publice centrale de stat, coincid cu colectivităţile locale, cărora le

sunt aplicabile regulile autonomiei locale.

O a treia eroare, care decurge din prima, se regăseşte în tratarea

autorităţilor administraţiei locale ca autorităţi ale puterii executive, ceea ce duce

la concluzia că între administraţia de stat şi administraţia locală nu există nici o

deosebire, prima integrând-o pe cea de a doua. O asemenea soluţie este

neconstituţională şi respinge aplicarea principiului autonomiei locale în

organizarea şi funcţionarea serviciilor publice locale.

A patra eroare şi ultima are în vedere conceperea administraţiei publice

pe ideea exclusivă de organ de stat care are rolul de a pune în executare legea,

recurgând, atunci când este necesar la forţa de constrângere a statului. Această

eroare rămâne tributară regimului totalitar, în concepţia căruia administraţia de

stat era atotcuprinzătoare şi actele sale erau executorii din oficiu, în toate

cazurile fără a se admite practic posibilitatea controlului judecătoresc asupra

acestora. Noua concepţie promovată de Constituţie şi de legile ulterioare

respinge o asemenea abordare unilaterală a problematicii administraţiei publice.

În România, potrivit Constituţiei, administraţia locală este realizată pe

două nivele, spre deosebire de unele state în care administraţia locală se

distribuie pe trei nivele, celor două adăugându-li-se nivelul regional.

Constituţia României stabileşte în art.119 că administraţia publică din

unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi

pe cel al descentralizării serviciilor publice. Aceste două principii au o arie

diferită de aplicare. Astfel în timp ce principiul autonomiei locale priveşte

comunele, oraşele şi judeţele, principiul descentralizării serviciilor publice are

în vedere atât crearea şi sporirea competiţiei serviciilor publice desconcentrate,

cât şi crearea unor servicii publice descentralizate ori a unor servicii publice

locale ori judeţene.

Legea administraţiei publice nr. 69/1991 stabileşte în primul său articol

că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe

principiile administraţiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligilibităţii

autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme

de interes local. în temeiul acestei legi, autorităţile administraţiei publice locale

sunt alese prin vot direct sau indirect şi odată alese ele asigură continuitatea

administraţiei publice locale, mandatul de 4 ani al acestora, neputând înceta

înainte de termen, decât în anumite colectivităţi locale, în cazurile prevăzute de

lege. Cu alte cuvinte, legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru

toate colectivităţile locale.

În sfârşit, alin. 1 al art. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede că autonomia

locală priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât

şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care

le reprezintă.

Aceste dispoziţii legale prezintă o dublă importanţă. În primul rând, ele

definesc aplicarea atotcuprinzătoare a autonomiei locale în cadrul competenţelor

care revin autorităţilor locale.

În al doilea rând, textul legal stabileşte dimensiunea reală a autonomiei

locale – asumarea în integralitate a responsabilităţii pentru gestionarea

intereselor colectivităţii pe care o reprezintă

În al treilea rând, textul legii recunoaşte existenţa în cadrul unităţilor

administrativ-teritoriale a colectivităţilor locale, subiecte reale ale autonomiei

locale, identificate în Constituţie prin comune, oraşe, municipii şi judeţe.

Ceea ce nu introduce textul art. 1 al Legii nr.69/1991, ca o componentă

a autonomiei locale, este controlul de tutelă exercitat de prefect, în numele

Guvernului, asupra actelor pe care le emit sau le încheie autorităţile

administraţiei publice locale.

4. Autorităţile comunale şi orăşeneşti

În comune, oraşe şi municipii funcţionează, ca autorităţi ale

administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală, consilii locale şi

primari.

Statutul consiliilor locale şi al primarilor, în ceea ce priveşte autonomia

locală, este definit de Constituţie şi de lege, ambele autorităţi fiind supuse

rolului de autorităţi administrative autonome în rezolvarea treburilor publice din

comune şi oraşe. Din acest punct de vedere, se cere a se face o distincţie intre

treburile publice din comune şi oraşe şi treburile publice care depăşesc sfera

locală, intrând în interesul general.

O problemă distinctă o constituie organizarea autorităţilor

administrative autonome în subdiviziunile municipiilor. în prezent, o astfel de

organizare este realizată numai în municipiul Bucureşti.

Subordonarea se face numai pe linia ierarhică specifică, în virtutea

căreia consiliile sectoarelor se supun consiliului local al municipiului Bucureşti,

iar primarii de sector primarului general al municipiului Bucureşti.

Autonomia locală nu priveşte autorităţile constituite la nivelul

sectoarelor municipiului Bucureşti, ci colectivitatea locală în integritatea sa În

aceste condiţii, organizarea unor autorităţi ale administraţiei publice în

subdiviziuni ale municipiilor este generată de implantarea unor servicii publice

specifice administraţiei de stat în spaţii teritoriale ale municipiilor pentru a evita

aglomerarea cetăţenilor la sediul primarului municipiului.

CAPITOLUL IICONSILIUL LOCAL

1. Consideraţii generale

Consiliul local este o autoritate colegială a administraţiei publice locale,

aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local ale comunei, oraşului

sau municipiului.

Această autoritate, în temeiul art.5 al Legii nr. 215/2001; se bucură de

un statut autonom, în sensul că ea deliberează asupra intereselor specifice ale

colectivităţii locale şi hotărăşte cu privire la modul de realizare a acestora, fără

vreun amestec din partea autorităţilor administraţiei publice de stat sau

autorităţilor administraţiei publice judeţene.

În privinţa raportului dintre consiliile locale şi primari este necesar să

subliniem că Legea nr. 215/2001 a adoptat soluţia alegerii prin vot direct a

ambelor autorităţi ale administraţiei locale. Formula cea mai utilizată, în plan

european, o constituie alegerea directă. a consilierilor municipali, din rândul

acestora fiind desemnat primarul. Această formulă nu a fost acceptată de

legiuitorul român. Soluţia la care s-a oprit legiuitorul nostru a fost aceea de a

asigura supremaţia consiliului local "în realizarea administraţiei locale faţă de

primar. În acest sens, Legea nr. 215/2001 stabileşte în art. 5 că autorităţile

administraţiei publice prin care se realizează .autonomia locală în comune şi

oraşe sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primari, ca autorităţi

executive. Calitatea primarului de organ executiv derivă atât din faptul că el este

cel care răspunde de ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, cât şi

din faptul ca el este cel care trebuie să pună în practică dispoziţiile privitoare la

realizarea în colectivităţile umane de bază a legii şi a celorlalte acte normative.

2. Alegerea, componenţa şi constituirea consiliilor locale

Potrivit prevederilor constituţionale, consiliile locale sunt constituite în

comune şi oraşe, ca autorităţi ale administraţiei publice locale, ele reprezentând

expresia realizării practice a principiului autonomiei locale.

Prin caracterul colegial al compunerii lor, consiliile locale poartă

amprenta caracteristică a unei adunări administrative, abilitată cu deliberarea

tuturor problemelor de interes local.

Rolul lor este acela de rezolvare a intereselor legitime ale cetăţenilor şi

a unităţii administrativ-teritoriale.

Concomitent cu realizarea treburilor de interes local, consiliile locale, ca

autorităţi administrative, au obligaţia ca în unităţile administrativ-teritoriale în

care sunt alese să aplice şi să respecte legea, să satisfacă interesele naţionale,

aceasta relevând coerenţa. şi unitatea sistemului administraţiei publice

româneşti.

Activitatea deliberativă a consiliilor locale, dezbaterile consilierilor în

vederea adoptării hotărârilor de interes local, se desfăşoară într-un cadru

precizat de regulamentele proprii de funcţionare şi în limita competenţelor

conferite de lege.

Dezbaterile au ca obiect numai rezolvarea problemelor administrative

ale comunei sau oraşului, actele adoptate trebuind să nu contravină legii, ordinii

de drept sau intereselor generale ale statului şi neputându-se emite vocaţii

politice.

A. Alegerea consiliilor locale

Reluând firul reglementărilor din perioada interbelică, îndeosebi ale

Legii din 1929, actuala reglementare revine la denumirea de consilier. În prima

versiune a Legii nr.70/1991 numai consiliile locale au fost alese prin vot direct,

pentru ca Legea nr.25/1996 să generalizeze principiul şi pentru consiliile

judeţene: "Consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al

Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber

exprimat. Viceprimarii se aleg prin vot indirect de către consiliile locale" (art.

1)10 Această soluţie de alegere a consiliilor locale nu este singura posibilă

potrivit Constituţiei. Legiuitorul constituant în alin. l al art.120 vorbeşte despre

alegerea consiliilor locale şi a primarilor în condiţiile legii, subînţelegându-se că

această lege trebuie să fie conformă Constituţiei. Legiuitorul constituant s-a ferit

să consacre, şi pentru alegerea consiliilor locale, principiile reţinute, în art.59

alin. 1, pentru alegerea Camerelor Parlamentului. Art. l din Legea nr. 70/1991

privind alegerile locale preia aceste principii, dar nimeni nu opreşte ca într-o

viitoare reglementare legiuitorul organic să vină şi cu o altă soluţie, cum ar fi o

alegere indirectă, o alegere cu protecţia anumitor grupuri etnice şi un vot

obligatoriu. Remarcăm că votul liber exprimat este prevăzut expres de

Constituţie numai pentru alegerea Camerelor Parlamentului şi a Preşedintelui

României. Această soluţie a fost consacrată şi în Decretul - Lege nr.92/1990.

În ceea ce priveşte numărul consilierilor, art. 29 al. 1 al Legii nr.

215/2001 precizează că: "Numărul membrilor fiecărui consiliu local se

stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau

a subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti, raportată

de Comisia Naţională pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau,

după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile", după cum urmează:

localităţi până la 1500 de locuitori, 9 consilieri; între 3001 şi 5000 de locuitori,

13 consilieri; de la 5001 la 10000 de locuitori, 15 consilieri; de la 10001 la

20000 de locuitori, 17 consilieri; urmează un nou prag la 20001 de locuitori cu

19 consilieri; la pragul de 50000 – 100000 locuitori, 21 consilieri; de la 100001

la 200000 de locuitori, 23 consilieri; de la 200001 la 400000 de locuitori, 27

consilieri; şi la peste 400000 de locuitori, 31 consilieri. Pentru municipiul

Bucureşti este prevăzut un număr de 55 consilieri (art. 28 alin. 2).

10 Legea privind alegerile locale, Legea nr.70/26 noiembrie 1991, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 239 din 28 noiembrie 1991, modificată şi completată prin Legea nr.25/1996 (M. Of. nr. 77 din 13 aprilie 1996 şi republicată, cu o nouă numerotare a articolelor în Monitorul Oficial nr.79 din 18 aprilie 1996

Condiţiile de eligibilitate şi incompatibilităţi

Pentru a fi ales în consiliul local, candidatul în alegeri este supus unor

condiţii stabilite de Constituţie şi de Legea nr. 70/1991. Condiţiile de

eligibilitate privesc:

a) calitatea de alegător;

b) vârsta de cel puţin 23 de ani;

c) domiciliul în unitatea administrativă pentru al cărui consiliu local

candidează;

d) să nu fie militari activi, judecători, procurori ori alt funcţionar căruia

îi este interzisă, potrivit art. 37 alin. 3 din Constituţie, asocierea în

partide politice.

Potrivit art. 34 alin. 2 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 70/1991,

republicată, nu pot alege:

a) alienaţii sau debilii mintali puşi sub interdicţie şi

b) persoanele lipsite de drepturi electorale pe durată stabilită prin

hotărâre judecătorească;

e) să nu fie condamnaţi prin hotărâre judecătorească definitivă pentru

abuzuri în funcţii politice, juridice sau administrative, pentru

încălcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte

infracţiuni intenţionate, dacă nu au fost reabilitate.

f) să nu aibă, fie direct, fie prin intermediari, contracte încheiate pentru

executarea de lucrări, prestări de servicii ori de furnizare cu

administraţia comunei, oraşului sau municipiului pentru care

candidează Pentru candidaţii independenţi, de punere a candidaturii

este condiţionată şi de prezentarea unei liste de susţinători. Numărul

susţinătorilor se determină prin împărţirea numărului ce reprezintă

1% din totalul alegătorilor la numărul de consilieri ce urmează a fi

aleşi în consiliul local respectiv. Acest număr nu poate fi mai mic de

50.

Condiţiile de eligibilitate trebuie îndeplinite la data depunerii

candidaturii în alegeri.

În cazul în care un candidat îndeplineşte condiţiile de eligibilitate şi

devine consilier, el trebuie să se supună şi regulilor privitoare la

incompatibilităţi, pentru exercitarea mandatului în consiliul local.

Potrivit Legii administraţiei publice locale, funcţia de consilier este

incompatibilă cu:

a) funcţia de prefect şi subprefect, precum şi cu alte funcţii publice ale

consiliilor locale şi judeţene şi din aparatul prefecturilor ministeriale

şi ale celorlalte autorităţi guvernamentale;

b) funcţia de primar;

c) funcţia de membru al altui consiliu comunal sau orăşenesc;

d) deţinerea unei funcţii de consilier în acelaşi consiliu de către soţul

persoanei în cauză , ascendenţii, fraţii şi surorile acesteia.

Efectele incompatilibităţii. Persoana care a obţinut în alegeri calitatea de

consilier şi se află într-o stare de incompatibilitate poate opta între a fi consilier

sau a şi păstra calitatea care îl face incompatibil cu exercitarea mandatului de

consilier. În cazul în care consilierul nu renunţă la funcţia sau calitatea care îl

face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el îşi poate pierde această

calitate în urma hotărârii luate de majoritatea consilierilor.

Legea privind alegerile locale stabileşte regula alegerii membrilor

consiliilor locale pe circumscripţii electorale care sunt de fapt unităţile

administrativ-teritoriale - comuna şi oraşul, pe baza scrutinului de listă.

În acelaşi timp, legea mai prevede organizarea secţiilor de votare în

cadrul circumscripţiilor electorale, delimitate în funcţie de numărul de locuitori,

conform normelor stabilite de legiuitor, a întocmirii listelor electorale ce vor

cuprinde numai cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea unde se

organizează alegerile.

Pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor la nivelul fiecărei

circumscripţii şi secţii de votare se constituie o comisie electorală şi respectiv

birou electoral. Ele sunt formate din magistraţi şi reprezentanţii partidelor şi

formaţiunilor politice care participă la alegeri în unitatea administrativ-

teritorială respectivă. În cazul în care numărul magistraţilor este insuficient,

comisiile electorale şi birourile electorale se vor completa cu alţi jurişti sau alte

persoane care au o reputaţie neştirbită şi care nu fac parte din nici un partid sau

formaţiune politică.

Depunerea candidaturilor pentru funcţia de consilier se face de către

partide şi formaţiuni politice legal constituite, dar se oferă posibilitatea ca,

individual, cetăţeanul să participe la ocuparea unui mandat de consilier, a

candidaturilor independente, în condiţiile prevăzute de lege.

Alegerea candidaţilor în funcţia de consilier se realizează prin scrutin de

listă, care înseamnă că atât un partid sau o formaţiune politică poate propune un

număr de candidaţi, cel puţin egal cu numărul membrilor consiliului local, cât şi

candidaturi independente, individual sau pe o listă cu candidaţi independenţi,

similară listei partidelor.

Repartizarea mandatelor obţinute de fiecare listă de candidaţi şi de

candidaţii independenţi, se va face prin aplicarea "coeficientului electoral"11,

prevăzut de lege în cadrul primei etape (reglementate în art. 66, lit. a Legii

70/1991), acest coeficient electoral, nefiind altceva decât rezultatul împărţirii

numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele şi candidaţii

independenţi la numărul total al consilierilor din circumscripţia respectivă

Comisia electorală de circumscripţie va repartiza fiecărei liste atâtea mandate de

11 Mircea Preda, “Drept administrativ - partea specială. Probleme ale administraţiei publice locale”, Ed. Amiva, Bucureşti, 1992, pag. 133.

câte ori se include coeficientul electoral în numărul total al voturilor exprimate

pentru lista respectivă.

Atribuirea mandatelor de pe fiecare listă se va face în ordinea înscrierii

candidaţilor pe listă începându-se cu lista de candidaţi pentru care s-au exprimat

mai multe voturi. De asemenea, va fi declarat ales candidatul independent care a

obţinut un număr cel puţin egal cu coeficientul electoral. În cazul constatării de

voturi neutilizate pentru fiecare listă de candidaţi a partidelor şi a candidaţilor

independenţi, cele care au rămas după atribuirea mandatelor, precum şi cele

inferioare coeficientului electoral, comisia electorală de circumscripţie le va

repartiza conform procedurii stabilite de etapa a II-a (art. 66 lit. b).

Candidaţii înscrişi pe liste, care nu au fost aleşi după epuizarea celor

două etape, sunt declaraţi supleanţi ai listelor respective.

Comisia electorală de circumscripţie va elibera certificatul doveditor al

calităţii de consilier şi va transmite, în termenele prevăzute de lege, consiliului

local procesele-verbale şi celelalte documente, care formează un dosar semnat

de preşedinte şi ceilalţi membri ai comisiei, în vederea validării alegerilor.

Procesul-verbal va cuprinde:

1. numărul alegătorilor din circumscripţia electorală, potrivit listelor de

alegători;

2. numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la urne;

3. numărul total al voturilor exprimate;

4. numărul total al voturilor nule;

5. numărul total al voturilor valabil exprimate obţinute de fiecare listă.

de candidaţi sau de fiecare candidat independent;

6. numărul voturilor obţinute de fiecare dintre candidaţi pentru funcţia

de primar;

7. numele şi prenumele candidaţilor aleşi pentru fiecare consiliu local,

consiliul judeţean, şi partidul sau alianţa politică ori alianţa

electorală care i-a propus, respectiv menţiunea de candidat

independent;

8. numele şi prenumele primarului ales şi partidul sau alianţa politică

care 1-a propus sau menţiunea de candidat independent;

9. expunerea pe scurt a întâmpinărilor, contestaţiilor şi hotărârilor luate

de comisia electorală de circumscripţie, care sunt definitive.

B. Componenţa consiliilor locale

În art. 28 din Legea 215/2001 se arată: "consiliile comunale şi ale

oraşelor sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret

şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale".

Aceste norme dau expresie imperativelor statului de drept, prin care

cetăţenii au dreptul să-şi aleagă pe aceia pe care îi consideră apţi de a le

reprezenta şi rezolva interesele lor, reliefând caracterul democratic al alegerii

autorităţilor administraţiei publice locale, ca şi responsabilitatea acestora în faţa

celor care i-au ales.

Pentru a determina compunerea consiliului local, un rol important îl

joacă numărul membrilor săi şi modalitatea stabilirii acestora. Normele legale

sunt imperative şi întotdeauna numărul consilierilor este impar, fiind

reglementat în funcţie de populaţia unităţii administrativ-teritoriale.

Numărul locuitorilor comunei sau oraşului care se are în vedere este cel

de la începutul fiecărui an – 1 ianuarie – în care au loc alegerile; în funcţie de

acesta se determină numărul de consilieri ce urmează a fi aleşi, în concordanţă

cu prevederile art. 29 al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Numărul consilierilor variază între 11 şi 31. Excepţia de la această regulă o

constituie norma imperativă a ultimului alineat al art. 29 care stabileşte ca

pentru municipiul Bucureşti, consiliul este compus din 55 de consilieri, deci

indiferent de numărul populaţiei de la începutul fiecărui an, numărul de

consilieri este invariabil.

C. Constituirea consiliilor locale

O etapă importantă pentru formarea şi constituirea consiliilor locale este

validarea alegerilor. Validarea mandatelor de consilier se face de consiliul local,

în şedinţa de constituire, în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Acest

termen este un termen de recomandare, constituirea consiliilor putând avea loc

şi după împlinirea acestuia. Convocarea consiliilor locale în şedinţa de

constituire este efectuată de prefectul judeţului, aceasta fiind legal constituită, în

măsura în care la ea participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor. în

cazul neasigurării acestui drept, trei zile mai târziu.

Pentru conducerea lucrărilor şedinţei de constituire, legiuitorul a stabilit

că aceasta să fie realizată de cel mai în vârstă consilier, asistat de doi consilieri

dintre cei mai tineri.

În vederea validării mandatelor, consiliile locale aleg, o comisie de

validare a consiliului respectiv alcătuită din 3-7 membrii. Comisia de validare

propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor în funcţie de

îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, de existenţa unor incompatibilităţi şi de

confirmare a faptului că alegerea nu s-a produs prin fraudă electorală.

Atât validarea cât şi invalidarea mandatelor consilierilor se hotărăşte de

consiliul local cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al

membrilor săi, hotărârile luate putând fi atacate de cei interesaţi în justiţie, în

condiţiile legii contenciosului administrativ.

După validarea mandatelor, consilierii au obligaţia depunerii

jurământului în faţa consiliului, în caz contrar, consilierul respectiv este

considerat demisionat de drept.

Consiliile locale sunt legal constituite după validarea mandatelor a cel

puţin două treimi din membrii acestora şi în urma depunerii jurământului.

3. Competenţa, funcţionarea şi atribuţiile consiliilor locale

Prin dispoziţiile constituţionale, dezvoltate prin art. 31 al legii organice,

se stabileşte că "consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, cu respectarea legii, în

probleme de interes local”, cu excepţia celor care sunt date prin lege în

competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.

Competenţa autorităţii administrative autonome deliberative este atât o

competenţă. materială generală cât şi teritorială. Competenţa generală a

consiliului local se caracterizează prin aceea că are atribuţii cu privire la toate

domeniile şi problemele vieţii locale.

În ceea ce priveşte competenţa lor teritorială autorităţile administrative

autonome deliberative – îşi exercită atribuţiile la nivelul unităţii administrativ-

teritoriale.

Competenţa este instituţia juridică prin care se desemnează ansamblul

atribuţiilor autorităţilor administrative autonome şi limitele exercitării lor.

Atribuţia reprezintă investirea legală cu anumite prerogative. Ea

cuprinde sfera obligaţiilor pe care le au şi aceea a drepturilor cu care sunt

investite autorităţile administrative autonome prin norme legale, pentru a putea

acţiona în formele fundamentale care îi sunt proprii.

Exercitarea atribuţiilor de către autorităţile administrative autonome este

obligatorie. Neîndeplinirea acestei obligaţii poate atrage după sine sancţiunile

legale.

Competenţa are şi ea, de asemenea un caracter obligatoriu.

Atribuţiile consiliilor locale, ca expresie a capacităţii lor juridice, sunt

un drept care şi-l exercită în scopul rezolvării treburilor locale.

Ca atare, consiliile locale au o competenţă materială generală şi una

teritorială, în virtutea căreia poate iniţia şi hotărî în toate domeniile de interes

local pe teritoriul comunelor sau oraşelor.

În ceea ce priveşte competenţa temporală, aceasta desemnează limitele

de timp în care autoritatea administrativă aleasă îşi exercită atribuţiile legale; în

cazul consiliilor locale şi primarilor mandatul lor este de 4 ani.

"Atât constituantul, cât şi legiuitorul au stabilit că iniţiativele şi

hotărârile ce se iau în exercitarea competenţelor consiliilor locale nu sunt în nici

un fel afectate, pentru realizarea şi îndeplinirea lor, de nici o aprobare sau

autorizare a vreunei alte autorităţi publice".12 Se subliniază astfel

funcţionalitatea principiului autonomiei locale.

Prin cercetarea atentă a normelor constituţionale şi a dispoziţiilor legii

organice, rezultă că în exercitarea competenţelor consiliilor locale se cer

îndeplinite unele condiţii fundamentale, cum sunt:

- rezolvarea problemelor locale trebuie făcute cu respectarea

intereselor generale;

- competenţele conferite se exercită numai în condiţiile şi cu

respectarea legii;

- problemele de interes local, date prin lege în competenţa altor

autorităţi publice, se realizează de către acestea.

Aceste condiţii fundamentale sunt implicite şi decurg din natura unitară

a statului, ca şi din supremaţia legii – principiu esenţial al statului de drept.

Constituţia din 1991 a schimbat modul de reglementare a competenţei

consiliilor locale, stabilind principiul după care "consiliile locale şi primarii

funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă

treburile publice din comune şi din oraşe" (art. 120 alin.2). "Consiliile locale pot

avea atribuţii în orice domeniu sau sector de activitate, dacă nu există o

interdicţie expresă a legii. Interdicţia legii nu poate fi numai expresă, ci şi

implicită, în sensul că sunt prevăzute expres exclusiv atribuţii pentru autorităţi

de subordonare guvernamentală sau ministerială, respectiv pentru autorităţile

centrale autonome ale administraţiei publice de specialitate, care sunt, fără

îndoială, structuri de esenţă. statală"13.

12 Mircea Preda, op. cit., pag.13913 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 568.

Atribuţiile principale ale consiliilor locale pot fi grupate în patru cate-

gorii:

a) atribuţii în domeniul organizării interne a consiliilor locale şi a

serviciilor publice;

b) atribuţii în domeniul elaborării, administrării şi executării bugetului

şi al stabilirii impozitelor şi taxelor locale;

c) atribuţii în domeniul înfiinţării, coordonării şi asigurării activităţilor

economice, social-culturale şi de apărarea drepturilor şi libertăţilor

fundamentale ale cetăţenilor;

d) atribuţii legate de acordarea titlurilor de onoare, şi de cooperare cu

localităţi din străinătate.

În prima categorie se încadrează atribuţii ce privesc în primul rând

alegerea viceprimarilor care se exercită în condiţiile stabilite prin regulamentul

consiliului.

În acest sens, prin Hotărârea Guvernului nr.103/29.02.1992,a fost

aprobat "Regulamentul cadru-orientativ de funcţionare a consiliilor locale".

Acest regulament statorniceşte regulile de procedură ale desfăşurării şedinţelor

consiliului local şi ale adoptării hotărârilor sale.

De asemenea, consiliul local are competenţa de a elabora statutul

comunei sau oraşului după caz, pe baza Hotărârii Guvernului nr. 127/11.03.

1992, care cuprinde principalele elemente ale unităţii administrativ-teritoriale,

autoritatea administrativă locală care o administrează şi competenţele pe care i

le conferă, în afara celor prevăzute de lege.

Pentru organizarea serviciilor publice proprii, consiliul local, la

propunerea primarului, stabileşte statutul personalului, organigramele şi

numărul de personal, precum şi criterii de competenţă în vederea funcţionării

acestora, în condiţii de operativitate şi eficienţă.

Orice serviciu public, care nu mai este organizat de stat, dar care

rezolvă "treburi publice din comune şi din oraşe"14, devine de plin drept, un

serviciu public local, în sarcina consiliului local.

Legea administraţiei publice locale în viţoare precizează cele mai uzuale

atribuţii ale consiliilor locale în art.ţţ 1ţţţ şi lasă o fereastră mereu deschisă ,

cum era şi normal: "Consiliul local exercită şi alte atribuţ,ii stabilite prin lege

sau prin statutul comunei sau al oraşului'.

Dacă ar fi să facem o grupare a atribuţiilor reglementate de Legea

25/2001 reţinem:

a) atribuţii care vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei

locale, ce nu pot fi delegate;

b) atribuţii de organizare internă;

c) atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii;

d) atribuţii de prestare a serviciilor publice uzuale şi e) atribuţii de

integrare şi cooperare pe plan intern şi extern.

Funcţionarea consiliilor locale

Constituţia nu stabileşte detalii cu privire la organizarea şi funcţionarea

consiliilor locale, nici măcar durata mandatului nu este precizată în dispoziţiile

ei. Toate aceste etape sunt lăsate pe seama legii organice. Astfel, Legea

administraţiei publice locale, în vigoare, stabileşte durata mandatului consiliilor

locale, al consiliilor judeţene, ca şi a primarilor, la patru ani, aceeaşi durată cu a

mandatului parlamentar şi prezidenţial. Mandatul poate fi prelungit, prin lege

organică, pe timp de război sau de catastrofă. Exercitarea mandatului presupune

întâlniri periodice ale consilierilor, începând de la data depunerii jurământului şi

până la constituirea noului consiliu ales.15

14 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 56815 Este vorba de art. 21, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată

Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, care sunt lunare, la

convocarea primarului, şi în şedinţe extraordinare, care pot fi cerute, alături de

primar, şi de 1/3 din numărul consilierilor. Legea are un termen de cinci zile

pentru convocarea şedinţelor ordinare şi de cel puţin trei zile pentru cele

extraordinare. Consilierii sunt invitaţi la şedinţă în scris, precizându-se ordinea

de zi, ora şi locul de desfăşurare a şedinţei. Ordinea de zi se aduce la cunoştinţa

locuitorilor comunei sau oraşului "prin presa locală ori prin alt mijloc de

publicitate" (art. 40 alin.6).

Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă

majoritatea consilierilor în funcţie, legea precizând că prezenţa la şedinţe este

obligatorie. Şedinţele consiliilor locale sunt publice, cu excepţia cazurilor în

care consilierii decid, cu majoritate absolută de voturi, şedinţa secretă. Potrivit

legii, la aceste şedinţe pot participa, fără drept de vot, prefectul, preşedintele

consiliul judeţ, reprezentanţii acestora, parlamentarii şi alţi invitaţi.

Ordinea de zi se aprobă de consiliu, la propunerea celui ce a cerut

întrunirea, iar modificarea acesteia "se poate face numai pentru probleme

urgente" (art. 44).

Prin Legea 24/1996 s-a admis că în caz de forţă majoră şi de maximă

urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraşului,

convocarea consiliului local să se poată face imediat.

Legea 215/2001 reglementează: “Lucrările şedinţelor se desfăşoară în

limba română, limba oficială a statului. În consiliile locale în care consilierii

aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o treime din numărul

total, la şedinţele de consiliu se poate folosi limba maternă. În aceste cazuri se

va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română. În toate cazurile

documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.” (art. 43 alin.

3).

La. începutul fiecărei şedinţe secretarul prezintă procesul-verbal al

şedinţei anterioare şi îl supune aprobării consiliului. Consilierii au dreptul să

conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor

exprimate în şedinţa anterioară (art. 43 alin. 6 din Legea nr. 215/2001).

În exercitarea atribuţiilor sale, consiliul adoptă hotărâri la propunerea

primarului sau a consilierilor. Adoptarea hotărârilor se face prin vot deschis sau

prin vot secret, după cum decide consiliul. Hotărârile privitoare la persoane se

adoptă întotdeauna prin vot secret. Hotărârile privitoare la bugetul local,

stabilirea de impozite şi taxe locale, administrarea bugetului public şi privat al

comunei sau oraşului, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor,

amenajarea teritoriului, asocierea cu alte persoane juridice se adoptă cu votul

majorităţii calificate de două treimi, iar celelalte hotărâri depind de votul

majorităţii absolute a membrilor prezenţi.

Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele şedinţei,

cele individuale se comunică persoanelor interesate, iar cele normative devin

obligatorii numai după aducerea lor la cunoştinţa publică.

Art. 43 alin. 7 din Legea nr. 215/2001, republicată, precizează că:

"Procesul-verbal şi documentele care au fost dezbătute în şedinţă se depun într-

un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat şi sigilat de

consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretar.

În vederea asigurării reprezentării autentice a intereselor colectivităţilor

locale, sunt excluşi de la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consilierii care fie

direct, fie prin soţ, soţie sau rude până la gradul IV inclusiv, au un interes

patrimonial în problema supusă dezbaterii.

4. Durata mandatului consiliului local

Durata mandatului consiliului local este de 4 ani, dar poate înceta

înaintea împlinirii acestui termen.

Termenul de 4 ani poate fi dedus din interpretarea legii, în condiţiile în

care legea nu prevede data de la care acesta începe să curgă.

Astfel, potrivit art. 31 Legii nr. 215/2001 constituirea consiliilor locale

se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Cu toate acestea, în cazul

neîntrunirii cvorumului de două treimi legea admite convocarea de drept, a unei

noi şedinţe, 3 zile mai târziu, pentru a cărei constituire legală este necesară

aceeaşi majoritate calificată. în aceste condiţii, consiliile locale se pot constitui

la date diferite, care nu pot fi luate în calcul ca termene de referinţă pentru

determinarea mandatului de 4 ani. Pe de altă parte, art.7 al Legii nr.70/1991

privind alegerile locale precizează că data alegerilor se stabileşte cu cel puţin 60

de zile înaintea votării. Din coroborarea acestor texte legale, rezultă că

legiuitorul a înţeles să stabilească ca dată care se ia în calcul pentru

determinarea mandatului consiliului local cea de-a 20-a zi care urmează

alegerilor locale generale şi nu o dată ulterioară rezultată din întârzierile ce se

pot naşte în procesul constituirii consiliilor locale. De altfel, consiliile locale pot

fi dizolvate dacă ele nu pot funcţiona datorită absenţei membrilor acestora, după

3 convocări succesive, ceea ce presupune organizarea de noi alegeri, chiar în

cursul mandatului de 4 ani. Mandatul consiliilor locale nu este dependent de

data efectivă a începerii mandatului unui consiliu local. Ca atare, Guvernul este

ţinut să stabilească data noilor alegeri locale generale în cele 80 de zile care

curg de la expirarea a 4 ani de la data alegerilor generale precedente.

Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului se

exercită de la data depunerii jurământului, deci după constituirea legală a

consiliului. Mandatul de consilier poate înceta la data încheierii mandatului

consiliului, la 4 ani, sau înaintea încheierii acestui termen în caz de dizolvare ori

la data demiterii acesteia, la propunerea prefectului, prin hotărâre a Guvernului.

Propunerea prefectului poate avea ca efect şi suspendarea din funcţie a

persoanei în cauză. De asemenea, mandatul de consilier încetează înainte de

termen în caz de demisie, incompatibilitate, pierdere a drepturilor electorale,

schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială sau în caz de

deces.

Hotărârea Guvernului privind demiterea consiliului este supusă

procedurii contenciosului administrativ, inclusiv recursului graţios sau

recursului ierarhic.

5. Dizolvarea consiliului local

Reglementarea din 1996 aduce o inovaţie cu privire la această materie a

dizolvării consiliului local consacrând şi instituţia dizolvării de drept alături de

dizolvarea prin act juridic. Această reglementare este reluată şi în Legea nr.

215/2001

Dizolvarea de drept intervine în următoarele situaţii:

a) consiliul nu se întruneşte timp de trei luni consecutiv;

b) consiliul nu a adoptat în trei şedinţe consecutiv nici o hotărâre;

c) numărul consilierilor s-a redus sub jumătate plus unu şi nu mai există

posibilitatea completării prin supleanţi până la două treimi (art. 58,

alin. 1).

Cazurile în care intervine dizolvarea de drept sunt comunicate de primar

prefectului, care, prin ordin, ia act de dizolvarea consiliului şi propune

Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de

consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de zece zile de la

comunicare (art. 58, alin. 3 din Legea 215/2001).

Consiliul local poate fi dizolvat, prin hotărâre de Guvern, dacă a adoptat

hotărâri repetate care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecată întrucât

au contravenit intereselor generale ale statului sau au încălcat Constituţia şi

legile ţării (art. 57, alin. l). Hotărârea Guvernului de dizolvare se adoptă la

propunerea motivată a prefectului. Legea cere ca hotărârea de dizolvare, ca şi

motivele care au stat la baza emiterii sale să fie aduse, de prefect, la cunoştinţa

membrilor consiliului, în termen de cinci zile de la publicarea acesteia în

Monitorul Oficial. Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de consilieri la

instanţa de contencios administrativ, în termen de .zece zile de la data aducerii

oficiale la cunoştinţă de prefect (art. 60, alin. 3 din Legea 215/2001).

Organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de Guvern, la

propunerea prefectului, în termen de 30 de zile calculate fie de la expirarea

termenului de zece zile pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ,

dacă nu s-a introdus o acţiune, fie de la rămânerea definitivă a hotărârii

judecătoreşti prin care a fost respinsă acţiunea consilierilor.16

Până la alegerea noului consiliu, primarul rezolvă problemele curente

ale unităţii administrativ-teritoriale.

16 Este soluţia prevăzută de art.34, alin.6 şi art.33, alin.4, în redactarea dată prin Legea nr.24/1996.

CAPITOLUL IIIPRIMARUL ŞI PRIMĂRIA

1. Alegerea şi mandatul primarului

Primarul este autoritatea executivă a colectivităţilor locale care

îndeplineşte, în acelaşi timp, şi rolul de reprezentant al statului în unitatea

administrativ-teritorială în care este ales. Potrivit prevederilor constituţionale

cuprinse în art. 61 alin.1 legii administraţiei publice locale, comunele şi oraşele

au câte un primar ales prin vot direct, iar municipiul Bucureşti are un primar

general, ales în condiţiile legii. Se aleg primari şi în sectoarele urbane ale

municipiului Bucureşti, care se află în relaţii de subordonare faţă de primarul

general al municipiului Bucureşti. în activitatea sa, primarul este ajutat de unul

sau mai mulţi viceprimari care sunt aleşi de consiliul local pentru un mandat de

4 ani. Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele

reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii (art. 61).

Regimul electoral pentru alegerea primarului este stabilit de dispoziţiile

Legii privind alegerile locale nr.70/1991. Prin aceasta, se consacră prevederi

care statornicesc reguli privind alegerea primarilor prin vot universal, egal,

direct, secret şi liber exprimat, pe baza scrutinului uninominal, în fiecare

comună şi oraş care constituie o circumscripţie electorală (art.1 ). Pentru funcţia

de primar alegerile se desfăşoară în circumscripţiile electorale organizate pentru

alegerea consiliilor locale, la secţiile de votare ale acestora şi sub conducerea

aceloraşi instanţe electorale.

"Condiţiile de eligibilitate pentru funcţia de primar sunt circumscrise

calităţii de cetăţean român cu domiciliul în ţară, pe teritoriul circumscripţiei

electorale, excluzându-se dubla cetăţenie, vârsta de 23 de ani, fiind exceptaţi de

la dreptul de a candida în alegeri militarii activi, judecătorii şi procurorii,

persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă pentru abuzuri în

funcţii politice, juridice sau administrative, pentru încălcare a drepturilor

fundamentale ale omului, pentru alte infracţiuni intenţionate, în măsura în care

nu au fost reabilitate, precum şi persoanele care au încheiat contracte cu

administraţia locală pentru executarea de lucrări, prestării de servicii ori de

furnizare".17

Pentru funcţia de primar se depun candidaturi separate de către partide,

alianţe politice, alianţe electorale sau candidaturi independente. Candidaţii

independenţi înscrişi în liste trebuie să fie susţinuţi de minim unu la sută din

numărul total al alegătorilor înscrişi în liste, dar nu mai puţin de 150 de

susţinători (art. 4l, alin. 2 din Legea nr. 70/1991, republicată).

Funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de consilier local, de

prefect sau subprefect, cu alte funcţii publice ale consiliilor locale şi judeţene şi

din aparatul prefecturilor, ministerelor, ale celorlalte autorităţi guvernamentale,

inclusiv cu calitatea de deputat sau senator.

Pe buletinul de vot pentru alegerea primarului vor fi înscrise toate

candidaturile care au fost depuse, în ordinea rezultată din tragerea la sorţi,

efectuată de către comisia electorală de circumscripţie. La primul tur de scrutin

un candidat este ales primar numai dacă obţine cel puţin jumătate plus unu din

numărul alegătorilor care participă la alegeri.

În cazul în care nu se realizează această majoritate, se organizează al

doilea tur de scrutin, în cadrul căruia este declarat ales candidatul care a obţinut

cel mai mare număr de voturi.

În caz de paritate de voturi, primarul se desemnează în urma unui nou

tur de scrutin, în cadrul căruia vor fi înscrişi candidaţii aflaţi în balotaj.

Alegerile se vor organiza, de drept, în termen de două săptămâni.

Dosarul alegerii primarului se înaintează, cu pază militară, în cel mult

48 de ore, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află localitatea pentru care a

17 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1994, pag.215

fost ales, iar certificatul alegerii ca primar se eliberează de biroul electoral de

circumscripţie. în cazul primarului general al Capitalei, dosarul se înaintează la

Tribunalul Municipiului Bucureşti, cum se menţionează în art.8l, alin.4 din

Legea nr.70/1991, republicată.

Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data

alegerilor de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei în a cărei

rază teritorială se află comuna sau oraşul. Validarea primarului general al

municipiului Bucureşti se face potrivit legii, de către Tribunalul Municipiului

Bucureşti (art. 63 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 215/2001).

Invalidarea alegerii primarului poate avea loc în caz de fraudă

electorală, de încălcare a regulilor privitoare la condiţiile de eligibilitate sau în

cazul constatării unei incompatibilităţi.

În caz de invalidare a mandatului primarului ales, se organizează noi

alegeri în termen de cel mult 45 de zile de la data invalidării, în condiţiile

stabilite de legea privind alegerile locale.

Dacă primarul ales a fost validat la judecătorie, rezultatul se prezintă în

şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, intr-o şedinţă ulterioară,

ori extraordinară, de către un magistrat sau un delegat al prefectului.

Primarul, astfel validat, conform art. 65 trebuie să depună jurământul în

faţa consiliului aşa cum este prevăzut în legea organică. În cazul în care acesta

refuză să depună jurământul, este considerat demisionat de drept, urmând să se

organizeze noi alegeri în termenul stabilit de lege.

Mandatul primarului este de patru ani şi se exercită până la depunerea

jurământului de primarul nou-ales. El poate fi prelungit numai în caz de război

sau de catastrofă (art. 72 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

Mandatul primarului poate înceta înainte de termen în caz de: deces;

demisie; incompatibilitate; schimbare a domiciliului într-o altă unitate

administrativ-teritorială; imposibilitatea de exercitare pe o perioadă mai lungă

de 6 luni; constatarea prin hotărâre judecătorească, rămasă definitivă, după

validarea mandatelor, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice

altă încălcare a Legii privind alegerile locale; condamnare definitivă la pedeapsa

privativă de libertate; punere sub interdicţie pentru debilitate sau alienare

mintală; pierderea drepturilor electorale.

Legea precizează obligaţia consiliului local de a adopta o hotărâre prin

care se ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă funcţia

acestuia (art. 72 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).

Primarul participă, de drept, la şedinţa consiliului local, el având două

categorii de sarcini:

a) de autoritate executivă a consiliului local şi

b) de autoritate ce reprezintă puterea statală la nivelul comunei.

Demiterea primarului se poate face prin hotărâre a Guvernului, la

propunerea prefectului, în cazul în care dispoziţiile acestuia contravin

intereselor generale ale statului sau încalcă ordinea de drept, precum şi atunci

când sunt compromise cu rea credinţă interesele comunei sau oraşului. Ca şi în

cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea primarului este supusă

controlului judecătoresc, hotărârea Guvernului putând fi atacată în faţa. instanţei

de contencios administrativ. Până la alegerea unui nou primar sau pe timpul

suspendării din funcţie a acestuia, în virtutea ordinului prefectului, ca urmare a

unei anchete judiciare, atribuţiile acestuia se îndeplinesc de către un viceprimar

desemnat de consiliu.

2. Atribuţiile primarului

Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale

cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a

decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului,

dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi

instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai

autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi hotărârile consiliului

judeţean

b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În

situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la

adoptare îl sesizează pe prefect;

c) poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin

referendum, cu privire la problemele de locale de interes deosebit. Pe baza

hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări;

d) prezintă consiliului local, anual ori de câte ori este necesar,

informări, privind starea economică şi socială a comunei sau oraşului, în

concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice locale,

precum şi informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor

consiliului local;

e) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a

exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local;

f) exercită funcţia de coordonator principal de credite;

g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuielile sumelor din

bugetul local şi le comunică de îndată consiliului local cele constatate;

h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor,

catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor împreună cu organele

specializate ale statului. În acest scop, poate mobiliza populaţia, agenţii

economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate

să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi intervenţie elaborată pe

tipuri de dezastre;

i) asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul

poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie

civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii;

j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform

angajamentelor contractuale;

k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea adunărilor

publice;

l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor,

reprezentaţiilor sau a altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori

atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică;

m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi produselor

alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de

specialitate;

n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de

animale, în condiţiile legii;

o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general a localităţii şi

le supune spre aprobare consiliului local asigurând respectarea prevederilor

planului urbanistic general, precum şi ale planurilor urbanistice zonale şi de

detaliu;

p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului

local;

q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a

comunei sau oraşului, instalarea semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a

traficului rutier şi pietonal, în condiţiile legii;

r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri

şi parcuri de distracţii şi ia măsuri pentru buna funcţionare a acestora;

s) conduce serviciile publice locale, asigură funcţionarea serviciilor de

stare civilă şi de autoritate tutelară, supraveghează realizarea măsurilor de

asistenţă şi ajutor social;

ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă;

t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin

lege;

ţ) propune consiliului local spre aprobare, în condiţiile legii,

organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de

organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate;

u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, personalul din

aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, cu

excepţia secretarului, propune consiliului local numirea şi eliberarea din funcţie,

în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi

serviciilor publice de interes local;

v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin

domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;

w) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la

dispoziţie autorităţilor administraţiei publice centrale rezultatele acestor

evidenţe;

x) ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale

sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza

comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a

podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.

Potrivit alin. 2 din art. 68 al Legii administraţiei publice locale primarul

îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate de către consiliul

local.

Deci, primarul are atribuţii deosebit de întinse şi variate rezultate din

competenţa. materială generală a acestei autorităţi, pe care le exercită în vederea

rezolvării treburilor publice din comune sau oraşe.

3. Actele administrative emise de primar

În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii. Ele sunt acte

juridice emise în condiţiile legii şi a hotărârilor consiliului local, exprimând

voinţa manifestată în mod unilateral de către primar şi produc direct efecte

juridice. Dispoziţiile sunt obligatorii pentru toţi cei cărora li se adresează

Dispoziţia, ca act administrativ specific primarului poate avea atât caracter

normativ, cât şi caracter individual.

În raport cu spaţiul în care se aplică, dispoziţiile primarului au caracter

teritorial, efectele lor juridice limitându-se la localitatea unde este ales primarul.

În calitate de autoritate executivă, primarul emite şi unele acte cu

caracter special, cum sunt, spre exemplu, cele privind întocmirea proiectelor de

buget local, angajarea personalului serviciilor etc.

În afară de actele juridice primarul realizează activitatea administraţiei

publice locale şi prin acte sau operaţii cu caracter material tehnic. Acestea nu

produc prin ele însele efecte juridice, dar constau în fapte de serviciu, activităţi

materiale, acte pregătitoare ale actelor administrative (avizele, rapoartele,

procesele-verbale). Dispoziţiile primarului trebuie să îndeplinească condiţiile de

valabilitate, la fel ca şi celelalte acte administrative, adică să fie emise în

limitele competenţei lui materiale şi teritoriale, în baza şi în condiţiile legii.

4. Secretarul localităţii

Prin art. 83 din Legea administraţiei publice locale se stabileşte că

"fiecare comună, oraş şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului are

un secretar salarizat din bugetul local".

Secretarul consiliului local este funcţionar public, permanent, investit în

această calitate şi trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative.

De asemenea, secretarul consiliului local nu poate face parte din vreun partid

sau formaţiune politică.

Numirea şi "eliberarea din funcţie a secretarului se face de către prefect,

numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puţin două treimi

din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului sau a-unei treimi din

numărul consilierilor".18

Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii

principale:

a) participă la şedinţele consiliului local;

b) asigură buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu

caracter juridic din cadrul aparatului propriu al consiliului local;

c) avizează proiectele de hotărâri ale consiliului local, asumându-şi

răspunderea pentru legalitatea acestora;

d) primeşte şi distribuie corespondenţa; urmăreşte realizarea

răspunsului în termenul legal;

e) asigură efectuarea lucrărilor de secretariat;

f) asigură convocarea consiliului local;

g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local;

h) comunică şi înaintează, în termen de 10 zile, dacă legea nu prevede

altfel, autorităţilor şi persoanelor interesate, actele emise de către

consiliul local sau de către primar;

i) asigură aducerea la cunoştinţa publică a hotărârilor şi dispoziţiilor de

interes general;

j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, în

afara celor cu caracter secret stabilit potrivit legii; eliberează extrase

sau copii de pe actele de stare civilă;

k) legalizează semnături şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele

originale, cu excepţia celor care se eliberează de autorităţile publice

centrale.

Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate

de către consiliul local sau primar.

18 Art.52 alin.4 din Legea nr.69/1991, republicată

5. Serviciile publice locale

Conform prevederilor art. 87 din Legea administraţiei publice locale

"Serviciile publice ale comunei sau ale oraşului se organizează de către consiliul

local, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor

locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de

care dispune".

Profesorii Mircea Djuvara şi Paul Negulescu defineau că "dreptul

administrativ studiază compoziţia şi activitatea serviciilor publice"19, respectiv

că "seviciul public este mijlocul prin care administraţiunea îşi exercită

activitatea".20

Legea prevede în art. 88 că angajarea şi eliberarea din funcţie a

personalului serviciilor publice locale se fac de către primar, în condiţiile legii.

Caracteristic pentru serviciile publice ale consiliului local este faptul că

ele nu au dreptul de a emite acte administrative deoarece nu au calitatea de

subiect de drept administrativ.

Serviciile publice ale consiliului local, aşa cum prevede legea organică,

sunt subordonate primarului.

În concluzie, serviciile publice ale consiliului local sunt acele

compartimente funcţionale care realizează activitatea consiliului şi a primarului,

prin acte şi operaţiuni tehnico-materiale şi care nu au capacitate juridică

administrativă distinctă de cea a autorităţilor în numele cărora acţionează, ele

fiind subordonate atât consiliului cât şi primarului care le organizează.

Funcţionarea serviciilor publice se realizează pe baza unui regulament

aprobat prin hotărâre a consiliului local. Prin acest regulament li se stabilesc

19 Mircea Djuvara, “Teoria generală a dreptului”, vol. I, Ed. Librăriei CO S.A, Bucureşti, 1930, pag.17320 Paul Negulescu-Tratat de drept administrativ, vol I, principii generale, Ed. IV Bucureşti, Institutul de arte grafice "E. Mârvan", 1934, pag. 121 şi următoarele

atribuţiile, activităţile şi operaţiunile administrative şi tehnice pe care trebuie să

le desfăşoare.

CAPITOLUL IVCONSILIILE JUDEŢENE

1. Componenţa, alegerea şi constituirea consiliilor judeţene

Constituţia României, în art. ţ alin.1, defineşte consiliul judeţean ca

autoritate a administraţiei publice, constituţia în judeţ "pentru coordonarea

activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor

publice de interes judeţean".

Potrivit prevederilor Legii nr. 70/1991 consiliul judeţean se compunea

din consilieri aleşi. Această lege, în redactarea iniţială, a imaginat un sistem de

alegere indirectă a consiliului judeţean. Alegerea acestuia se făcea de către un

corp de electori, în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale, iar

corpul de electori era format din totalitatea consilierilor locali. Fiecare partid

formaţiune politică sau coaliţie de partide care a obţinut locuri în consiliile

locale din judeţ putea depune câte o listă de candidaţi, dar putea candida şi

consilierul local independent. În baza reglementarilor actuale în vigoare, pentru

consiliul judeţean se depun liste de candidaţi de către partide, alianţe politice,

alianţe electorale sau candidaturi independente, la birourile electorale de

circumscripţie. Aceste candidaturi pot fi depuse cel mai târziu cu 30 de zile

înainte de data alegerilor. Desemnarea candidaţilor aleşi se face după acelaşi

sistem de scrutin ca în cazul alegerii consiliului local şi anume: "prin vot

universal, egal, direct, secret şi liber exprimat" (art. l din Legea nr.25/1996).

Alegerile sunt considerate valabile dacă au participat la vot jumătate plus unu

din totalul alegătorilor înscrişi în listele electorale. în caz contrar, se organizează

noi alegeri.

Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte în raport cu

populaţia judeţului existentă la data de 1 ianuarie a anului în care au loc

alegerile, astfel: la 350000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor judeţeni

este de 31 între 350001 şi 500000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor

este de 33 între 500001 şi 650000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor

este 35, iar în judeţele cu peste 650000 locuitori numărul consilierilor este de

37.

În conformitate cu prevederile legii organice, consiliile judeţene nou

alese se convoacă în şedinţa de constituire în termen de 20 de zile de la data

alegerilor, de către prefect. Şedinţa. este legal constituită dacă la ea participă cel

puţin două treimi din numărul consilierilor. În cazul neasigurării acestui cvorum

şedinţa se va ţine de drept trei zile mai târziu.

În vederea validării mandatelor, consiliile locale aleg, pe întreaga durată

a mandatului lor, o comisie de validare alcătuită din 3-7 membrii ai consiliului

respectiv. Comisia de validare propune consiliului validarea sau invalidarea

mandatelor în funcţie de îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, de existenţa sau

inexistenţa. unor incompatibilităţi şi de confirmare a faptului că alegerea nu s-a

produs prin fraudă electorală.

Atât validarea cât şi invalidarea mandatelor. consilierilor se hotărăşte de

către consiliul judeţean cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total

al membrilor săi.

După validarea mandatelor, consilierii au obligaţia depunerii

jurământului în faţa consiliului. În cazul în care un consilier refuză depunerea

jurământului este considerat demisionat de drept.

Consiliile judeţene sunt legal constituite după validarea mandatelor a cel

puţin două treimi din membrii acestora, şi în urma depunerii jurământului.

2. Atribuţiile consiliilor judeţene

Principalele atribuţii conferite de lege consiliului judeţean sunt

următoarele:

a) alege din rândul consilierilor un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi;

b) aprobă, la propunerea preşedintelui, regulamentul de organizare şi

funcţionare a consiliului judeţean, numărul de personal în limitele normelor

legale;

c) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-

socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor

primite de la consiliile locale, dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu

autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate,

măsuri necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;

d) coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor sau oraşelor

în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;

e) aprobă bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virările de credite

şi modul de utilizare a rezervei bugetare;

f) administrează domeniul public şi privat al judeţului;

g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea

bunurilor proprietate publică a judeţului sau, după caz, a serviciilor publice de

interes judeţean;

h) hotărăşte înfiinţarea de instituţii publice şi de servicii publice de

interes judeţean, în condiţiile legii; numeşte şi eliberează din funcţie, în

condiţiile legii, conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice pe care le-a

înfiinţat şi le aplică, dacă este cazul sancţiuni disciplinare;

i)

Conform alin. 2 al art. 104, consiliul judeţean îndeplineşte şi alte

atribuţii stabilite de lege.

3. Funcţionarea consiliilor judeţene

Potrivit art.121 alin.2 din Constituţie, consiliul judeţean este ales şi

funcţionează în condiţiile legii.

La fel ca şi în cazul consiliilor locale, durata mandatului consiliului

judeţean este de 4 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului de către

consilieri şi până la întrunirea noului consiliu ales.

Consiliul judeţean, de regulă "se întruneşte în şedinţe ordinare, odată la

două luni".

Este reglementată şi posibilitatea întrunirii consiliului judeţean în

şedinţe extraordinare. Acest lucru se poate face "ori de câte ori este necesar".

Şedinţele ordinare sunt convocate de preşedintele consiliului judeţean,

iar cele extraordinare, la cererea preşedintelui consiliului, a cel puţin o treime

din numărul membrilor consiliului sau delegaţiei permanente. Convocarea se

face "cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile

înaintea celor extraordinare".21 Convocarea se face în scris şi se consemnează în

procesul verbal al şedinţei, iar invitaţia la şedinţă va preciza ordinea de zi, data

şi locul desfăşurării. Trebuie ca ordinea de zi să fie adusă la cunoştinţa

locuitorilor judeţului prin presa judeţeană ori prin alt mijloc de publicitate.

Şedinţele consiliului judeţean sunt legal constituite, dacă este prezentă

majoritatea consilierilor.

Ca şi în cazul şedinţelor consiliilor locale, la şedinţele consiliilor

judeţene prezenţa. consilierilor este obligatorie. În situaţia în care un consilier

absentează de două ori consecutiv, fără motive temeinice, el poate fi sancţionat

în condiţiile regulamentului consiliului.

Şedinţele consiliului judeţean, de regulă sunt publice, dar sunt şi situaţii

când consilierii hotărăsc cu majoritate de voturi ca acestea să se desfăşoare cu

“uşile închise".

În exercitarea atribuţiilor ce-i revin, consiliul judeţean adoptă hotărâri.

Hotărârile consiliului judeţean sunt adoptate "cu votul a cel puţin jumătate plus

unu din numărul membrilor prezenţi, în afara cazurilor în care legea sau

regulamentul consiliului prevede o altă majoritate".

21 Art.65 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991, republicată.

Preşedintele consiliului judeţean este ales din rândul membrilor

consiliului judeţean, pe durata mandatului, cu votul majorităţii membrilor

consiliului judeţean. De asemenea, se mai aleg 2 vicepreşedinţi ai consiliului şi

4 sau 6 consilieri. Preşedintele, cei 2 vicepreşedinţi împreună cu cei 4 sau 6

consilieri constituie delegaţia permanentă.

4. Delegaţia permanentă a consiliului judeţean

Delegaţia permanentă a consiliului judeţean este autoritatea

administraţiei publice judeţene care realizează conducerea operativă a treburilor

administraţiei, publice judeţene.

Prin modul de formare şi compunere delegaţia permanentă este o

autoritate electivă şi colegială.

Delegaţia permanentă se compune din 5-7 consilieri aleşi de consiliul

judeţean, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului.

Asigurând realizarea conducerii operative a treburilor administraţiei

publice judeţene şi îndeplinind nemijlocit hotărârile consiliilor judeţene care le-

au ales, delegaţiile permanente au aceeaşi componenţă teritorială, dar răspund în

faţa consiliilor judeţene.

Delegaţi permanentă îşi desfăşoară activitatea, de regulă în şedinţe,

convocate ori de câte ori este necesar.

În ceea ce priveşte încetarea activităţii delegaţiilor permanente, aceasta

are loc la expirarea mandatului pentru care au fost alese consiliile judeţene.

Delegaţia permanenţă a consiliului judeţean îndeplineşte o serie de atribuţii

prevăzute în art. 153 al Legii nr. 2152001:

a) întocmeşte proiectul ordinii de zi a, şedinţei consiliului;

b) analizează proiectele de hotărâri care vor fi supuse consiliului spre

dezbatere şi adoptare şi asigură fundamentarea acestora;

c) pregăteşte desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor şedinţelor

consiliului, asigurând întocmirea în mod corespunzător a tuturor

documentelor supuse dezbaterii;

d) propune preşedintelui convocarea şedinţelor extraordinare;

e) supune aprobării consiliului regulamentul de funcţionare al acestuia;

f) stabileşte măsurile necesare pentru aducerea la îndeplinire a

hotărârilor consiliului judeţean şi analizează, periodic, stadiul

îndeplinirii acestora.

Delegaţia permanentă îndeplineşte, între şedinţele ordinare ale

consiliului judeţean, şi atribuţiile acestuia prevăzute la art. 63 alin. l lit. c), i), s)

şi t) din Legea administraţiei publice locale.

Exercitarea atribuţiilor delegaţiei permanente se realizează prin emitere

de decizii, semnate de către preşedinte. Ele devin executorii după ce au fost

comunicate celor interesaţi, respectiv după aducerea lor la cunoştinţă publică.

5. Preşedintele consiliului judeţean

Preşedintele consiliului judeţean este, potrivit legii în materie, şeful

administraţiei publice locale, organizate la nivelul judeţului. Acesta răspunde de

buna funcţionare a compartimentelor de specialitate din aparatul propriu al

consiliului judeţean, precum şi a societăţilor comerciale de sub autoritatea

acestuia.

Preşedintele consiliului judeţean are rolul de a reprezenta judeţul în

relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice din ţară şi

din străinătate, precum şi în justiţie.

Preşedintelui consiliului judeţean ii este subordonat aparatul propriu al

consiliului judeţean.

Atribuţiile îndeplinite de preşedintele consiliului local, în condiţiile

legii, sunt următoarele:

Preşedintele consiliului judeţean, în conformitate cu art. 61 alin.2

îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate de către consiliul

judeţean; emite dispoziţii cu caracter individual care devin executorii după ce au

fost aduse la cunoştinţă persoanelor interesate. Aceste dispoziţii sunt supuse

controlului judecătoresc, fie în baza Legii contenciosului administrativ, fie în

baza normelor dreptului comun.

6. Secretarul consiliului judeţean

Potrivit art. 120 din Legea administraţiei publice locale "fiecare judeţ şi

municipiul Bucureşti au un secretar, salarizat din bugetul judeţului, respectiv al

municipiului Bucureşti. Secretarul este funcţionar public şi are studii superioare

juridice sau administrative". Secretarul consiliului judeţean nu poate fi membru

al unui partid sau formaţiune politică, deoarece poate fi sancţionat cu eliberarea

din funcţie.

Numirea acestuia se face de către Departamentul pentru Administraţie

Publică Locală, la propunerea consiliului judeţean, din iniţiativa preşedintelui

acestuia, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, pe bază de

concurs. Condiţiile de desfăşurare a concursului se stabilesc de către cel care

numeşte în funcţie. Concursul este organizat în termen de 45 de zile de la data la

care postul a devenit vacant. O condiţie obligatorie, este aceea ca în comisia de

examinare să fie inclus şi un reprezentant al Departamentului pentru

Administraţia Publică Locală.

Numai la propunerea consiliului judeţean, adoptată cu votul a cel, puţin

două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa preşedintelui

acestuia sau a unei treimi din numărul consilierilor, se face eliberarea din

funcţie şi sancţionarea disciplinară a secretarului judeţului de către

Departamentul pentru Administraţia Publică Locală.

Secretarul judeţului şi al municipiului Bucureşti exercită atribuţiile care

revin judeţului şi municipiului Bucureşti în ceea ce priveşte starea civilă,

autoritatea tutelară şi ocrotirea minorilor.

Demiterea din funcţie se poate face de către cel care numeşte în funcţie,

în condiţiile în care secretarul devine membru al unui partid sau al unei

formaţiuni politice ori în alte condiţii prevăzute de lege.22

7. Serviciile publice ale consiliilor judeţene

Legea administraţiei publice locale conferă dreptul consiliului judeţean

de a organiza şi conduce serviciile publice judeţene şi de a aproba regulamentul

de funcţionare al acestora.

Serviciile publice sunt organizate potrivit specificului şi nevoilor

judeţului, dar cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor

financiare de care dispune consiliul judeţean.

Deci, serviciile publice ale consiliului judeţean sunt acele

compartimente funcţionale care realizează activitatea consiliului, prin acte şi

operaţiuni tehnico-materiale şi care nu au competenţă distinctă de a consiliului,

în numele căruia acţionează De aceea, ele sunt subordonate consiliului judeţean,

prin preşedintele acestuia.

Cu toate că legea organică nu denumeşte nici unul dintre aceste servicii

publice, putem enumera unele dintre serviciile ce se pot organiza având în

vedere competenţele consiliului judeţean şi anume: serviciul financiar-

contabilitate, serviciul juridic şi secretariat-administrativ, serviciul de analize şi

prognoze, serviciul de coordonare a problemelor activităţii locale şi altele.

22 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1994, pag.224.

Atribuţiile, activităţile şi operaţiunile administrative şi tehnice ce

urmează să le desfăşoare serviciile judeţene sunt stabilite prin regulamentul

aprobat de consiliul judeţean.

Consiliul judeţean poate delega unele dintre atribuţiile sale, unora dintre

servicii, dar actele vor fi întotdeauna redactate în numele consiliului şi semnate

de persoanele care îl reprezintă, potrivit legii.

Serviciile publice judeţene nu au dreptul de a emite acte administrative,

deoarece nu au calitatea de drept administrativ. Neavând competenţă, ele vor

participa în raporturile juridice de drept administrativ în numele autorităţii

respective.

Legea organică prevede ca preşedintelui consiliului judeţean îi sunt

subordonate serviciile publice ale consiliului judeţean. Unele servicii pot fi date

în subordonarea secretarului, sau a vicepreşedinţilor. Oricum, răspunderea faţă

de modul cum îşi îndeplinesc atribuţiile stabilite prin regulament, în faţa

consiliului, o are preşedintele consiliului judeţean.

CAPITOLUL VPREFECTUL ŞI COMISIA CONSULTATIVĂ JUDEŢEANĂ

1. Scurtă privire istorică asupra instituţiei prefectului

Instituţia prefectului este o instituţie veche, tradiţională în administraţia

publică din România O întâlnim atât în Muntenia, cât şi în Moldova, încă

înainte de Unirea Principatelor (1859), chiar dacă cei care o reprezentau purtau

o altă denumire. "Ispravnicii de judeţe" erau numiţi în Muntenia "cârmuitori",

iar în Moldova "ispravnici administratori". Ei erau numiţi de Domn, pe o

perioadă de 3 ani, dintre doi candidaţi propuşi de sfatul administrativ şi aveau

atribuţii administrative şi poliţieneşti.

După Unirea Principatelor, instituţia prefectului apare atât în Legea

comunală din 1 aprilie 1864, cât şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor

judeţene din 2 aprilie 1864. Prefectul era reprezentantul Guvernului pe lângă

consiliul judeţean, numit de la centru.

Prin Legea administrativă din 19Z9 au fost create directoarele

ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în

Bucureşti, Timişoara, Cluj, Iaşi şi Craiova Fiecare avea în raza de activitate un

număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de

stat. Acestuia i se subordona şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului.

Prin Legea administrativă din anul 1936, prefectului i se dă dreptul de

a controla toate serviciile publice din judeţ.

Legea administrativă din anul 1938 instituie prefectului dreptul de a

numi primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe

membrii în drept în consiliul comunal.

Judeţul era condus de prefect, funcţionar de carieră, numit prin decret

regal şi şeful ierarhic al tuturor funcţionarilor exteriori ai Ministerului de

Interne, din judeţ. Judeţul era unitate administrativă şi de control, fără

personalitate juridică.

În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi.

administra tiv-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu.

Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele atribuţii

principale: numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului, administra

patrimoniul şi interesele judeţului, reprezenta judeţul în justiţie etc.

Ca reprezentant al Guvernului, rolul principal al prefectului era cel de

control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi

celorlalte instituţii publice şi putea aplica unele sancţiuni disciplinare

funcţionarilor publici. Prefectul supraveghea şi controla comunele rurale şi

urbane, instituţiile de binefacere şi asistenţa socială.

În perioada de după anul 1944, legiuirile care au urmat nu au mai

consacrat instituţia prefectului.23 Atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii

actelor administrative au fost, parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de

către alte organe ale administraţiei statului. Toate acestea s-au desfăşurat sub

controlul politic al partidului unic.

După revoluţia din decembrie 1989, prin Constituţie şi Legea

nr.69/1991 privind administraţia publică locală, iniţiativa prefectului a fost

repusă în locul şi rolul ce i se cuvine într-un stat de drept.

În concepţia Legii nr. 5/1990, prefectura era un "organ local al

administraţiei de stat cu competenţă generală"; prefectul nu era o instituţie

juridică distinctă, cu atribuţii proprii, ci o autoritate publică.

Prin dispoziţiile legii, se mai prevedea, pentru prefecturi şi competenţe

în "asigurarea menţinerii ordinii publice, apărarea drepturilor şi libertăţilor

cetăţeneşti, prin organele de ordine legal constituite".

23 Avem în vedere Legea nr. 486/1944, nr.217/1945, Constituţia din 13 aprilie 1948 şi legile şi celelalte constituţii din perioada regimului comunist.

Prefectura exercita drepturile şi obligaţiile pe care le avea ca persoană

juridică judeţul, iar prefectul îndeplinea, în executarea bugetului şi atribuţiile de

ordonator principal de credite.

Potrivit normelor legii, prefecturile se întruneau, de regulă, odată pe

săptămână, precum şi ori de câte ori era necesar. Şedinţele erau legal constituite

dacă era prezentă majoritatea membrilor lor. Convocarea era făcută de către

prefect.

În îndeplinirea atribuţiilor ce reveneau prefecturii, aceasta emitea decizii

cu votul a jumătate plus unu din totalul membrilor săi. Deciziile prefecturii

puteau fi anulate de către organele ierarhic superioare , atunci când

contraveneau legilor, decretelor, hotărârilor Guvernului ori deciziilor organelor

administraţiei de stat ierarhic superioare.

Prefectura avea un aparat propriu de specialitate, organizat în condiţiile

legii. La nivelul judeţului funcţionau şi organe locale de specialitate ale

administraţiei de stat, care se subordonau atât prefecturilor cât şi ministerelor

sau celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat.

Noua reglementare a făcut din prefect o autoritate publică, o instituţie

care reprezintă Guvernul pe plan local şi conduce serviciile publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi centrale ale

administraţiei publice.

Se poate deci afirma că instituţia prefectului este un element

semnificativ pentru ceea ce înseamnă continuitate şi discontinuitate în sistemul

administraţiei publice în România

După cum s-a menţionat, legislaţia noastră a revenit la tradiţia numirii

de Guvern a unui prefect la nivelul judeţelor, care apare atât ca reprezentant al

Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul

judeţului. Legea noastră cere ca, pentru a fi numit în funcţia de prefect şi

subprefect, persoanele respective trebuie să aibă studii superioare ţ şi vârsta de

cel puţin 30 de ani.

Prefectul şi subprefectul nu pot f deputaţi sau senatori, membri ai

consiliului judeţean şi în consiliile locale sau primari şi nu pot îndeplini o

funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie publică

sau o funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome,

societăţilor comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrative.

"Un nou Guvern are latitudinea de a confirma în funcţie prefecţii numiţi

de Guvernul anterior, de a confirma numai o parte sau de a-i înlocui integral.

Oricare din aceste soluţii este constituţională şi legală".24

2. Atribuţiile şi actele prefectului

Atribuţiile prefectului, ca reprezentant al Guvernului, sunt stabilite prin

dispoziţiile art. 134 literele a – l din Legea 215/2001. Acestea sunt:

a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a

ordinii publice;

b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale

autorităţilor publice locale şi judeţene;

c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor

serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte

organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale;

d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea

infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal

constituite;

e) răspunde în condiţiile stabilite prin lege, de pregătirea şi aducerea la

îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar;

autorităţile militare. şi organele locale ale Ministerului de Interne au

obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate

avea importanţă pentru judeţ;

24 Antonie Iorgovan, op. cit., pag.593

Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări

date de Guvern.

Prefectul poate ataca, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea

actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, în faţa instanţei de

contencios administrativ, actele acestora şi pe cele ale preşedintelui consiliului

judeţean, cu excepţia celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actele

atacate sunt suspendate de drept.

Cu 10 zile înainte de introducerea acţiunii, prefectul trebuie să solicite

autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu motivarea necesară, să

reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării acestuia.

Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de

la comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 50 alin. 2 lit. h. Termenul de 30

de zile este termen de decădere; acţiunea este scutită de taxa de timbru.

3. Comisia judeţeană consultativă

Potrivit dispoziţiilor art. 145 din Legea administraţiei publice locale, în

fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează, pe lângă prefecturi,

Comisia judeţeană consultativă.

Comisia consultativă este compusă din: prefect, ca preşedinte,

preşedintele consiliului judeţean sau, după caz, primarul general al municipiului

Bucureşti, primarul municipiului reşedinţă de judeţ şi conducătorii serviciilor

publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale

organizate la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti.

Nominalizarea persoanelor de mai sus se face numai prin ordin al

prefectului. Aceste persoane pot fi înlocuite de adjuncţii lor.

Comisia consultativă se convoacă de prefect, din proprie iniţiativă, sau

la cererea preşedintelui consiliului judeţean, respectiv a primarului general al

municipiului Bucureşti, trimestrial şi ori de câte ori este necesar. La lucrările

comisiei pot fi invitaţi primari ai localităţilor din judeţ, precum şi orice alte

persoane a căror prezenţă este apreciată ca necesară.

Comisia elaborează, anual, programul principalelor lucrări şi activităţi

din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti. Acest program este comunicat

autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, serviciilor publice ale

ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe

şi municipiul Bucureşti.

În activitatea sa, Comisia consultativă adoptă hotărâri, prin vot deschis,

care se semnează de preşedinte şi sunt obligatorii pentru serviciile publice

descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale organizate în judeţe

şi în municipiul Bucureşti.

Hotărârile Comisiei consultative sunt obligatorii pentru autorităţile

administraţiei publice locale şi judeţene, deoarece organizarea acestora se

bazează pe principiul autonomiei locale.

Legea administraţiei publice locale prevede că divergenţele dintre

serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale

organizate în judeţe sau în municipiul Bucureşti şi autorităţile administraţiei

publice judeţene se soluţionează de către Guvern.

Conform art. 150 din Legea administraţiei publice locale " ministerele şi

celelalte organe centrale au obligaţia să comunice şi prefecţilor ordinele şi

celelalte dispoziţii şi îndrumări pe care le transmit serviciilor publice

descentralizate."

În ceea ce priveşte asigurarea aducerii la îndeplinire a atribuţiilor care

revin Guvernului cu privire la administraţia publică locală, inclusiv controlul

exercitării de către primar a atribuţiilor delegate, aceasta se realizează de către

Ministerul Administraţiei Publice care propune Guvernului luarea măsurilor

necesare.

4. Aparatul tehnic de specialitate al prefecturii

Potrivit prevederilor legale prefectura are un aparat tehnic de

specialitate, a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Aparatul tehnic de specialitate este investit cu atribuţii care privesc:

Controlul actelor:

- verificarea legalităţii actelor adoptate şi emise de autorităţile

administraţiei publice locale şi judeţene şi formularea de propuneri

prefectului, în vederea aprecierii legalităţii acestora;

- controlul respectării obligaţiei de transmitere a actelor, în termenele

prevăzute de lege, informând de cele constatate de prefect;

- întocmirea documentaţiilor pentru formularea acţiunii la instanţa. de

contencios administrativ şi înştiinţarea autorităţilor în cauză;

- întocmirea de rapoarte şi informări privind modul cum se

organizează executarea legii şi a altor acte normative de către

consiliile locale, judeţene şi primari;

- urmărirea pregătirii şi aducerii la îndeplinire a măsurilor de apărare,

care nu au caracter militar;

- urmărirea modului în care se aduc la îndeplinire ordinele emise de

prefect şi informarea acestuia despre eventualele încălcări ale

acestora;

- elaborarea documentaţiei necesare şi a propunerilor prefectului care

privesc sesizarea Guvernului, în cazurile prevăzute de lege pentru

dizolvarea consiliilor locale sau judeţene, precum şi pentru demiterea

consilierilor, sau, după caz, a primarilor;

- elaborarea semestrială a rapoartelor cu privire la lucrările şi acţiunile

de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul judeţului;

- pregătirea concluziilor din controalele efectuate asupra legalităţii

activităţii consiliilor locale şi judeţene şi a primarilor.

Coordonarea serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte

autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe sau municipiul

Bucureşti, cum sunt cele de: învăţământ, sănătate, cultură, muncă şi protecţie

socială, interne, finanţe publice, tineret, sport, agricultură, statistică etc.

În acest scop:

- prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar, informări cu privire

la respectarea legilor şi ordinii publice pe teritoriul judeţului şi face

propuneri corespunzătoare pentru restabilirea legalităţii şi ordinii

publice;

- periodic, şi ori de câte ori evenimentele cu caracter deosebit o

impun, informează în legătură cu stadiul organizării şi aplicării

măsurilor de apărare care nu au caracter militar; păstrează un contact

permanent cu autorităţile militare şi poliţieneşti pentru a informa. în

timp util pe prefect asupra oricărei probleme care prezintă importanţă

pentru securitatea cetăţenilor şi bunurilor din judeţ;

- informează periodic, în conlucrare cu autorităţile publice judeţene

competenţe, asupra stării infracţionale şi asupra modului de apărare a

drepturilor cetăţenilor şi face propuneri corespunzătoare pentru

prevenirea infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor omului;

- informează periodic asupra activităţii desfăşurate de serviciile

publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei

centrale organizate în judeţe şi semnalează eventualele divergenţe

dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene,

propunând soluţii de conciliere corespunzătoare;

- elaborează şi supune spre aprobare proiectele de ordin cu consultarea

organelor şi serviciilor de specialitate şi asigură contrasemnarea

acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor de

specialitate;

- pregătesc proiectele de avizare pentru numirea sau eliberarea din

funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor şi ale

celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi

în municipiul Bucureşti;

- pregătesc, anual, proiectul informării cu privire la activitatea

desfăşurată de serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte

autorităţi ale administraţiei centrale pentru a fi prezentată de prefect,

consiliului judeţean sau al municipiului Bucureşti, respectiv

Consiliului Sectorului Agricol Ilfov.

Alte atribuţii ale aparatului tehnic de specialitate al prefecturii:

- asigură convocarea consiliilor locale în şedinţele de constituire;

- furnizează, trimestrial, principalele date statistice cu privire la starea

generală economică, socială, culturală şi administrativă a judeţului şi

anual întocmeşte proiectul raportului cu privire la aceste aspecte;

- aduce la cunoştinţa publică, prin afişare şi publicare, ordinele cu

caracter normativ emise de prefect, comunică persoanelor juridice

sau fizice interesate ordinele care nu au caracter normativ;

- analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii numirea,

confirmarea sau eliberarea din funcţie a secretarilor consiliilor

locale;

- asigură secretariatul tehnic al Comisiei administrative;

- pregăteşte proiectele de hotărâri ale Comisiei administrative şi

comunicarea acestora serviciilor şi autorităţilor prevăzute de lege.

Prin ordin al prefectului se pot stabili şi alte atribuţii sau activităţi în

sarcina aparatului tehnic de specialitate.

Îndrumarea metodologică a aparatului tehnic de specialitate al

prefecturii, ca de altfel şi controlul activităţii acestuia, precum şi perfecţionarea

pregătirii profesionale a salariaţilor acestuia, se asigură de către Departamentul

pentru Administraţie Publică Locală.

CAPITOLUL VCONCLUZII

Există doar două principii ce fundamentează organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice în România: autoritatea locală şi descentralizarea pe

servicii. Ele îşi au izvorul juridic în Constituţia României şi în Legea nr.

215/2001.

Aşa-zisele principii adăugate de Legea administraţiei publice locale

(elegibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii, consultarea

cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit şi subsidiaritatea), nu au un rol

coordonator, esenţial în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice

locale, motiv pentru care nu pot fi considerate ca principii.

Aplicarea principiilor constituţionale ce fundamentează organizarea şi

funcţionarea administraţiei publice locale, a determinat modificări profunde la

nivel administrativ-teritorial în ceea ce priveşte autorităţile care participă la

realizarea activităţii executive şi funcţiile acestora.

În funcţie de natura juridică, felul competenţei, nivelul de organizare şi

interesul pe care îl promovează, între aceste structuri administrative se stabilesc

raporturi juridice specifice.

Structurile administrative organizate teritorial analizate sunt:

- autorităţile administraţiei publice locale (comunale, orăşeneşti,

municipale şi judeţene, primarii şi prefecţii localităţilor);

- serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi centrale

organizate la nivel teritorial;

- autorităţile administrative autonome centrale care au organizate

structuri teritoriale.

Legiuitorul român utilizează ca tehnici ale diminuării concentrării

puterii atât descentralizarea cât şi desconcentrarea.

La rândul ei, descentralizarea se realizează pe de o parte, pe baze

administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte ea se înfăptuieşte şi prin intermediul

autonomizării serviciului public.

Descentralizarea realizată pe baze teritoriale presupune recunoaşterea

personalităţii juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, alocarea unui

patrimoniu şi existenţa unor organe de conducere cu caracter reprezentativ, care

să permită colectivităţilor locale organizarea, funcţionarea şi gestionarea

autonomă a propriilor interese.

Descentralizarea pe baza autonomizării serviciului public, constă din

desprinderea unui serviciu public din competenţa locală sau centrală şi

recunoaşterea personalităţii juridice, a unui patrimoniu şi a propriilor organe de

conducere. Este cazul serviciilor publice organizate ca regii autonome sau

societăţi comerciale.

O altă categorie de servicii publice este aceea a serviciilor aparţinând

localităţilor, ele făcând parte din structura organizatorică a primăriilor. Avem în

vedere serviciile de autoritate tutelară, stare civilă, etc.

Legiuitorul român menţine la nivel local şi relaţia de desconcentrare, în

sensul că atribuţiile ministerelor sunt exercitate în plan local de serviciile

exterioare ale acestora.

Între serviciile exterioare şi ministerele de care aparţin există o relaţie

de desconcentrare, caracterizată prin subordonarea acestor servicii faţă de

conducerea centrală. Menţinerea relaţiei ierarhice între aceste servicii şi

ministere, ne susţine afirmaţia în conformitate cu care aceste servicii sunt

desconcentrate.

Astfel, calificarea dată de Constituţie acestor servicii de a fi

descentralizate este greşită.

Conceptul de autonomie locală, astfel cum se conturează el în Legea nr.

215/2001, cuprinde din punct de vedere structural trei elemente: organizatoric,

funcţional şi gestionar.

Consacrarea descentralizării administrativ-teritoriale, prin recunoaşterea

caracterului autonom al colectivităţilor locale din punct de vedere organizatoric,

funcţional şi gestionar, pune problema raporturilor dintre autorităţile autonome

locale şi cele centrale.

Aceste raporturi au fost calificate ca fiind de tutelă, conţinutul

conceptului fiind diferit în funcţie de evoluţia istorică.

În momentul de fală legiuitorul român a abandonat concepţia tutelei

administrative exercitate de organele centrale asupra autorităţilor autonome

locale, înlocuind-o cu concepţia modernă a controlului administrativ de

legalitate exercitat de prefect.

Principiul descentralizării pe servicii, marchează unele particularităţi ale

reglementării sale în legislaţia română după anul 1989.

În primul rând, acest principiu nu îşi găseşte o reglementare unitară într-

un singur act normativ. În al doilea rând, primele dispoziţii legale – Legea nr.

15/1990 – prin care s-a urmărit restructurarea economiei în scopul eficientizării

acestei activităţi, au inclus şi serviciile publice în sensul că acestea erau

desfăşurate fie de regii autonome, fie de societăţi comerciale. Astfel, ceea ce s-a

urmărit a fost reorganizarea economică.

În ceea ce priveşte gradul descentralizării pe servicii, arătăm că el este

mai mic sau mai mare, în funcţie de autonomia mai mult sau mai puţin largă de

care se bucură serviciul public girat, fie de autorităţile administraţiei locale, fie

de regii autonome sau societăţi comerciale constituite în temeiul Legii nr.

15/1990.