la actele conexe corupȚieiviitorul.org/files/library/raport_monitorizarea cauzelor... ·...

3RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Ianuarie - Aprilie 2011

Cornel CiureaLeonid Litra

Veaceslav BerbecaAlexandru Fala

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA

REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR PUBLICE LOCALE REFERITOR

LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI

Perioada monitorizată1.01.2014 – 31.12.2018

Raport nr. 3

Acest raport a fost elaborat în cadrul proiectului „Monitorizarea cauzelor penale intentate aleșilor locali”, care este implementat de IDIS Viitorul și CALM cu susținerea financiară a Fundației Soros-Moldova / Departamentul Buna Guvernare. Acțiunile întreprinse în cadrul proiectul și opiniile exprimate în cadrul acestei publicații țin de responsabilitatea implementatorilor

și nu reflectă neapărat poziția Fundației Soros-Moldova.

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE

ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA

REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR

PUBLICE LOCALE REFERITOR LA ACTELE

CONEXE CORUPȚIEI

3RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

RAPORT DE PREVENIRE A CRIZELOR

Ianuarie - Aprilie 2011

Cornel CiureaLeonid Litra

Veaceslav BerbecaAlexandru Fala

Perioada monitorizată1.01.2014 – 31.12.2018

Raport nr. 3

Centrul de Politici Economice al IDIS „Viitorul”

4

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: for-marea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valo-rilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

Organizaţia Obştească Promo-LEX este un ONG public, ce urmărește principiile democrației participative, monitorizează și identifică cazurile de încălcare a drepturilor omului în Moldova, Promo-LEX este una dintre cele mai importante organizații de monitorizare a reformelor judiciare și conduce astăzi platforma ONG-urilor din Moldova ale Forumului Parteneriatului Estic. Web. www.promolex.md

Congresul autorităţilor locale şi regionale din Moldova (CALM) este cea mai mare și cea mai reprezentativă asociație a autorităților locale și regionale din țara noastră. Acesta oferă consultanță juridică, fiscală, și tehnică în scopul susținerii autonomiei fiscale locale și a descentralizării. CALM reprezintă 700 de autorități publice locale, în calitate de membri cu drepturi depline din cele 898 existente în Moldova. Web: www.calm.md

Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie să conţină referinţă la IDIS „Viitorul”.

Pentru mai multe informaţii asupra acestei publicaţii ori asupra abonamentului de recepţionare a publicaţiilor editate de către IDIS, vă rugăm să contactaţi IDIS „Viitorul”.

AdresA de contAct:Chişinău, Iacob Hîncu 10/1, 2004, Republica MoldovaTelefon: (373-22) 21 09 32Fax: (373-22) 24 57 14www.viitorul.org

Această publicație este realizată de IDIS “Viitorul” cu suportul Fundaţiei EstEuropene, din resursele acordate de Guvernul Suediei și de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundației EstEuropene,

Guvernului Suediei, sau al Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.


4










4









PB

3

Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

Cuprins

Lista abrevieri .......................................................................................................................................4

I. Sumar ............................................................................................................................................5

II. Scopul raportului ........................................................................................................................6

III. Metodologia cercetării ................................................................................................................7

IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale examinate de instanțele de judecată în perioada 2014–2018 referitor la actele conexe corupției (articolele 312–313 din Codul contravențional) ........................8

V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite de reprezentanții administrațiilor publice locale în temeiul articolelor 312–313 din Codul contravențional ........................12

VI. Concluzii și Recomandări ........................................................................................................18

4

Lista abrevierilor

CALM – CongresulAutoritățilorLocaledinMoldova

IDIS „Viitorul” – InstitutulpentruDezvoltareșiInițiativeSociale„Viitorul”

APL – autoritățipublicelocale

CNA – CentrulNaționalAnticorupție

art. – articol

alin. – alineat

lit. – literă

PB

5

I. Sumar

Raportuldemonitorizarecuprindeșasecompar-timente,caredescriuscopulraportului,metodo-logiautilizată,analizeazăcauzelecontravențio-nale în privința reprezentanților administrațiilorpublicelocaleporniteîntemeiularticolelor312și313dinCodulcontravențional,carefacpartedin categoria actelor conexe corupției, urmatederecomandăripentruîmbunătățireasituațieiîndomeniuldat.

Înraportseindicănumărulcauzelorcontravenți-onaleidentificatepepaginilewebaleinstanțelorde judecată,aniideîncepereșidefinalizareadosarelorcontravenționale,aleșiilocalivizațiînacestecauze.

Raportulanalizeazătipuriledesoluțiialeinstan-țelor de judecată în dosarele contravenționalefinalizate, fiind constatate o pondere mare acauzelorîncareprocesulcontravenționalafostîncetatfărăsurvenirearăspunderiicontravențio-nale,celmaidesdinmotivulexpirăriitermenuluide prescripţie pentru atragerea la răspunderecontravențională,urmatdemotivul inexistențeifaptuluicontravenţiei.Doarîntr-uncazinstanțade judecatăa recunoscut vinovat unprimar șii-aaplicatsancțiunecontravenționalăsubformădeamendă.

Înraportaufost identificatedomeniiledeactivi-tate ale reprezentanților administrațiilor publicelocale,carecelmaidesservesccatemeidepor-nireadosarelorcontravenționalecesereferălaabuzuldeputeresauabuzuldeserviciușiexce-suldeputeresaudepăşireaatribuţiilordeservi-ciu.Celmaivulnerabildomeniuîlconstituiead-ministrareabunurilorimobilecontrarprocedurilor.

Cercetareadosarelorcontravenționalecontinuăcuanalizamoduluidestabilireacircumstanțelordefaptșitemeiurilordedreptlaintentareaaces-

torcauzeșiexaminarealorîninstanțeledeju-decată.Rezultatelemonitorizăriiscotîneviden-țămaimulte interpretări șiaprecieri subiectiveaorganelordedrept.Unadin cauzeleacesteisituațiioreprezintăcaracterulvagaltextuluidis-pozițieișisancțiuniinormelorcontravenționale.

În raport suntanalizatedeciziile instanțelor dejudecatăcareaufăcutreferirelaexpresiile„in-teresul public”, deoarece aceste expresii auacordatșiacordăîncontinuareomarjălargădediscrețiepentruagențiiconstatatori,procuraturășiinstanțeledejudecată.

Raportul facereferire ladosarelecontravențio-nalepornitefărăexistențaunuigraddepericolsocialalfaptelorcomisedealeșiilocali,precumșiinexistențauneidauneinteresuluipublicsaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealeper-soanelorfizicesau juridice.Dincontra, faptelecontrare legii, comise de aleșii locali, au adusbeneficiicomunitățiilocale,auavutuncaractersocial util și au soluționat o problemă urgentădinlocalitate.

Raportulmenționeazăcauzelecontravenționaleintentate deagenții constatatori și procurori înlipsacunoștințelorsuficienteprivindconstrucțiaadministrației publice locale, competențele au-torităților publice locale, inclusiv competențeledelegate,relațiileîntrenivelulIșiIIaladminis-trațieipublice locale,alteaspectece țindeor-ganizarea și funcționarea autorităților publicelocale.

În final, raportul cuprindemaimulte recoman-dări adresate autorităților publice responsabilede elaborarea și adoptarea politicilor publice,organelor de drept responsabile de intentareadosarelorcontravenționale,autoritățilorpublicelocale,altorautoritățipublice.

6

II. Scopul raportului

Prezentulraportdemonitorizareesteal3-leara-portelaboratîncadrulacesteiinițiativecomuneaIDIS„Viitorul”șiCALM.

În raportulnr.1demonitorizareau fost identifi-cateșiprezentate într-unmodsistematizatnu-mărulșisoluțiileinstanțelordejudecatăreferitorlacauzelepenaleșicontravenționaleînprivințaprimarilor,viceprimarilor,președințilorșivicepre-ședințilorraioanelor,secretarilorconsiliilorloca-leșiraionale,carefacpartedincategoriadosa-relorconexecorupției,cesereferălaabuzuldeputeresauabuzuldeserviciu,excesuldeputeresaudepăşireaatribuţiilordeserviciușineglijen-ţa înserviciu– infracțiunicuprinse înarticolele327,328și329dinCodulpenalșiarticolele312și313dinCodulcontravențional.

Raportuldemonitorizarenr.2continuăcuanali-zadetaliatăaînvinuiriloradusereprezentanțiloradministrațiilorpublicelocale,circumstanțeledefapt invocatedeorganuldeurmărirepenalășiapreciereajuridicăaacestoraîncele64deca-uzepenaleexaminatedeinstanțeledejudecatănaționaleîncepîndcuanul2014pînăla31de-cembrie2018.

Scopul raportului demonitorizare nr.3 este deaefectuaoanalizădetaliatăacauzelorcontra-venționaleconexecorupției, intentateșiexami-nate în privința reprezentanților administrațiilorpublice locale în perioada sus-nominalizată

pentru stabilirea cum au fost calificate faptelecontravenționalesăvîrșitedereprezentanțiiad-ministrațiilorpublicelocaledecătreorganeledeurmărirepenalășiinstanțeledejudecată.

Înacestsens,vorfianalizate: temeiurile pentru intentarea acestor dosare

contravenționale;

circumstanțeledefaptaleacestorcauzecon-travenționale;

apreciereajuridicăafaptelordecătreorga-nuldeurmărirepenalășiinstanțeledejude-cată.

Raportulvaevidențiaunșirdeaspectejuridiceșiproblemereferitorlacauzelecontravenționaleintentantatealeșilorlocaliîncontextulspecificu-luideorganizareșiactivitatealautoritățilorpu-blicelocale,competențeleșiatribuțiileprimaruluișiconsiliuluilocal,relațiilorîntreacesteautoritățipublicelocaleșiprincipiilorcarestaulabazaad-ministrăriipublicelocale.

Analizadosarelor contravenționalenevaajutasă identificăm eventualele disfuncționalități desistem,potențialele lacune încadrul legalcon-travențional, normele neclare și interpretabile,diferențeleînaplicarealegiicontravenționaleînpractică.Acestfaptnepermitesăînaintămpro-punerișirecomandăripentruîmbunătățireaca-druluinormativșipracticiijudiciare.

PB

7

III. Metodologia cercetării

Cercetareas-adesfășuratînperioadaianuarie – martie 2019șiautilizatoabordarecantitativă,fiindrealizatăînbaza:

cererilor de acces la informație, adresateCentruluiNaționalAnticorupție,ProcuraturiiAnticorupție,instanțelordejudecată,Curți-lordeApel;

hotărîrilor publicate pe portalurileweb aleinstanțelornaționaledejudecatășiCurțilordeApel(www.instanțe.justice.md);

informațiilor, studiilor, rapoartelor de por-talurilewebaleautorităților publice (www.procuratura.md,www.cna.md,www.justice.gov.md);

articolelor din mass-media și investigații-lorjurnalistice(www.anticorupție.md,www.zgd.md, www.moldovacurata.md, www.in-vestigatii.md,etc.);

informațiile prezentate pe portalurile webaleorganizațiilorsocietățiicivile(www.e-de-mocracy.md,www.crjm.md,etc.)

Înrezultatuladresărilorprin intermediulCALM,reprezentanțiiadministrațiilorpublice locale re-fuzau acordarea interviurilor, motivând că leestefricăsănusurvinăcarevaconsecințenefa-vorabilepentruei.

Dinmotivullipseiinformațiilorsaufurnizăriiin-formațiilorincomplete,procesuldeanalizăs-aaxatpreponderentpe identificareași cerceta-reaunorcauzecontravenționalecares-auexa-minat,fieseexamineazăîninstanțeledejude-catăînperioada2014–31decembrie2018.

Inițial,înrezultatulcercetăriihotărârilorinstanțe-lordejudecatășiCurțilordeApelaufostiden-tificate20dehotărârijudecătoreşticontravenți-onaleînprivințareprezentanțiloradministrațiilorpublicelocalereferitorlaacteconexecorupției.Însă,procesuldeanalizăacuprinsdoar18ca-uzecontravenționaledinmotivcă2dinelenudispundeinformațiisuficientepentruafianali-zatesubtoateaspectele.

Fiecarehotărîreafostsupusăuneianalizecon-formurmătorilorindicatori:numeleşiprenumelepersoanei înprivinţacăreiaa fostadoptatăho-tărîrea; funcţia încarepersoanaasăvîrşitcon-travenția;faptacomisă;domeniuldereferințăalîncălcării comise; decizia agentului constatatorasupracauzeicontravenționale,fieordonanțadepornire a procesului contravențional; argumen-teleșiîncălcărileinvocatedeorganelededrept;cuii-aufostcauzatedaunele–interesuluipublic,drepturilor și intereselor persoanelor fizice saujuridice;soluţiadatădeinstanţadefond/recurs.

http://www.instanțe.justice.md

http://www.procuratura.md

http://www.procuratura.md

http://www.cna.md

http://www.anticorupție.md

http://www.zgd.md

http://www.zgd.md

http://www.moldovacurata.md

http://www.investigatii.md

http://www.investigatii.md

http://www.e-democracy.md

http://www.e-democracy.md

http://www.crjm.md

8

IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale examinate de instanțele de judecată în perioada 2014 – 2018 referitor la actele conexe corupției (articolele 312–313 din Codul contravențional)

Înprezentul raportau fostanalizate18cauzecontravenționale examinate de instanțele dejudecatănaționale în perioada2014–31de-cembrie 2018 în privința reprezentanților ad-ministrațiilorpublice locale, identificatepepa-ginile web judecătorești. Până la 31.12.2018avem17dosarefinalizatecuhotărâridefinitiveși irevocabile ale instanțelor de judecată și ocauză contravențională este în continuare perolînexaminare.

Avem3cauzecontravenționaleînbazaart.312dinCodulcontravențional(Abuzuldeputeresau

abuzuldeserviciu)și15cauzecontravenționa-le în temeiul art.313dinCodul contravențional(Excesuldeputeresaudepăşireaatribuţiilordeserviciu).

Din18cauzelecontravenționale,cares-auexa-minat,fieseexamineazăîntoateinstanțeledejudecatăînperioada2014–31decembrie2018, 39%auînceputînanii2014–2015,circa22%aufostpuseperolînanul2016,iarînanul2017austartatîncă39%dincauzeleidentificate,fiindanulcucelemaimultecauzecontravenționaleexaminate.

Diagrama 1. Numărul dosarelor contravenționale în privința reprezentanților APL identificate pe paginile web ale instanțelor de judecată 2014–2018

Diagrama 1. Numărul dosarelor contravenționale în privința reprezentanților APL identificate pepaginile web ale instanțelor de judecată 2014 - 2018

0

5

10

15

20

Finalizate 17Pe rol 1

1

17

2014 2015 2016 2017Nr. 2 5 4 7

2

54

7

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Diagrama 2. Anii de intentare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL, examinate de instanțele de judecată în perioada 2014 - 2018

IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale examinate de instanțele de judecată în perioada 2014 – 2018 referitor la actele conexe corupției (articolele 312 - 313 din Codul contravențional) În prezentul raport au fost analizate 18 cauze contravenționale examinate de instanțele de judecată naționale în perioada 2014 – 31 decembrie 2018 în privința reprezentanților administrațiilor publice locale, identificate pe paginile web judecătorești. Până la 31.12.2018 avem 17 dosare finalizate cu hotărâri definitive și irevocabile ale instanțelor de judecată și o cauză contravențională este în continuare pe rol în examinare.

Avem 3 cauze contravenționale în baza art.312 din Codul contravențional (Abuzul de putere sau abuzul de serviciu) și 15 cauze contravenționale în temeiul art.313 din Codul contravențional (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu). Din 18 cauzele contravenționale, care s-au examinat, fie se examinează în toate instanțele de judecată în perioada 2014 – 31 decembrie 2018, 39% au început în anii 2014 – 2015, circa 22% au fost puse pe rol în anul 2016, iar în anul 2017 au startat încă 39% din cauzele identificate, fiind anul cu cele mai multe cauze contravenționale examinate.

PB

9


Din cei 18 reprezentanți ai administrațiilor pu-blice locale cudosare contravenționale, 17aufostprimarișiunreprezentantdețineafuncțiadeviceprimar.

Reprezentanții APL vizați în dosarele contra-venționalefacpartedin18unitățiadministrativteritorialedenivelul Idinîntreagațară.Analizane arată că celmai des au fost inițiate cauzecontravenționale în privința reprezentanților lo-calitățilorrurale(14sate/comune),iarînprivin-țaaleșilorlocalidinorașeavem4dosarecontra-venționalepentruacteconexecorupției.

Soluțiile instanțelor de judecată

Din 17 dosarele contravenționale finalizate,avem16dosarede încetareaprocesuluicon-travențional fărăsurvenirearăspunderiicontra-venționale și un singur dosar când instanța arecunoscutvinovatunprimardesăvârșireacon-travenției (art.313)și i-aaplicatsancțiunecon-travenționalăsub formădeamendă înmărimede30unitățiconvenționale,cuprivareadedrep-tuldeadeținefuncțiideprimarpeuntermende3luni.

Din cele 16 soluții în privința reprezentanțilorAPL,princareaufostpronunţatehotărârijude-cătoreștidefinitivedeîncetareaprocesuluicon-

travențional, în 10 cazuri (63%) instanțele dejudecatăauinvocatmotivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la răspunderecontravențională.

94%

6%

ÎncetareAmendă

Diagrama 3. Soluțiile instanțelor de judecată pe cauzele contravenționale finalizate în privințareprezentanților APL (art.312 – 313 din Codul Contravențional)

Din cei 18 reprezentanți ai administrațiilor publice locale cu dosare contravenționale, 17 au fost primari și un reprezentant deținea funcția de viceprimar. Reprezentanții APL vizați în dosarele contravenționale fac parte din 18 unități administrativ teritoriale de nivelul I din întreaga țară. Analiza ne arată că cel mai des au fost inițiate cauze contravenționale în privința reprezentanților localităților rurale (14 sate / comune), iar în privința aleșilor locali din orașe avem 4 dosare contravenționale pentru acte conexe corupției. Soluțiile instanțelor de judecată Din 17 dosarele contravenționale finalizate, avem 16 dosare de încetare a procesului contravențional fără survenirea răspunderii contravenționale și un singur dosar când instanța a recunoscut vinovat un primar de săvârșirea contravenției (art.313) și i-a aplicat sancțiune contravențională sub formă de amendă în mărime de 30 unități convenționale, cu privarea de dreptul de a deține funcții de primar pe un termen de 3 luni.

Din cele 16 soluții în privința reprezentanților APL, prin care au fost pronunţate hotărâri judecătorești definitive de încetare a procesului contravențional, în 10 cazuri (63%) instanțele de judecată au invocat motivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la răspundere contravențională. Reieșind din prevederile art.30 din Codul contravențional, prescripția înlătură răspunderea contravențională. Termenul general de prescripție a răspunderii contravenționale a fost de 3 luni, iar din 16 martie 20171 termenul de prescripție este de un an. Termenul de prescripție curge de la data săvîrşirii contravenției şi pînă la data rămînerii definitive a hotărîrii cu privire la cauza contravențională. Din cauzele analizate am constatat că un proces contravențional (în fond și în recurs) poate fi finalizat într-o lună, dar poate fi examinat și 11 luni. De cel mai multe ori cauzele contravenționale au fost finalizate în termen de 8 luni (4 ori), iar în 50% din cazuri dosarul nu a fost examinat mai mult de 5 luni.

1 Legea nr.208 din 17.11.2016 privind modificarea şi completarea Codului contravențional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24 octombrie 2008

Diagrama 3. Soluțiile instanțelor de judecată pe cauzele contravenționale finalizate în privința

reprezentanților APL (art.312 – 313 din Codul Contravențional)

Reieșinddinprevederileart.30dinCodulcontra-vențional,prescripțiaînlăturărăspundereacon-travențională. Termenul general de prescripțiearăspunderiicontravenționaleafostde3 luni,iardin16martie20171 termenuldeprescripțieeste de un an. Termenul de prescripție curgedeladatasăvîrşiriicontravențieişipînăladatarămîneriidefinitiveahotărîriicuprivirelacauzacontravențională.

Diagrama 2. Anii de intentare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL, examinate de instanțele de judecată în perioada 2014–2018

Diagrama 1. Numărul dosarelor contravenționale în privința reprezentanților APL identificate pepaginile web ale instanțelor de judecată 2014 - 2018

0

5

10

15

20

Finalizate 17Pe rol 1

1

17

2014 2015 2016 2017Nr. 2 5 4 7

2

54

7

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Diagrama 2. Anii de intentare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL, examinate de instanțele de judecată în perioada 2014 - 2018

IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale examinate de instanțele de judecată în perioada 2014 – 2018 referitor la actele conexe corupției (articolele 312 - 313 din Codul contravențional) În prezentul raport au fost analizate 18 cauze contravenționale examinate de instanțele de judecată naționale în perioada 2014 – 31 decembrie 2018 în privința reprezentanților administrațiilor publice locale, identificate pe paginile web judecătorești. Până la 31.12.2018 avem 17 dosare finalizate cu hotărâri definitive și irevocabile ale instanțelor de judecată și o cauză contravențională este în continuare pe rol în examinare.

Avem 3 cauze contravenționale în baza art.312 din Codul contravențional (Abuzul de putere sau abuzul de serviciu) și 15 cauze contravenționale în temeiul art.313 din Codul contravențional (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu). Din 18 cauzele contravenționale, care s-au examinat, fie se examinează în toate instanțele de judecată în perioada 2014 – 31 decembrie 2018, 39% au început în anii 2014 – 2015, circa 22% au fost puse pe rol în anul 2016, iar în anul 2017 au startat încă 39% din cauzele identificate, fiind anul cu cele mai multe cauze contravenționale examinate.

1 Legea nr.208 din 17.11.2016 privind modificarea şi completar-ea Codului contravențional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24 octombrie 2008

10


Dincauzeleanalizateamconstatatcăunprocescontravențional(înfondșiînrecurs)poatefifinalizatîntr-olună,darpoatefiexaminatși11luni.Decelmaimulteoricauzelecontravenționaleaufostfina-lizateîntermende8luni(4ori),iarîn50%dincazuridosarulnuafostexaminatmaimultde5luni.

În5cazuri(31%)afostîncetatprocesulcontravențional pe motiv că nu există faptul contravenţiei,iarundosarcontravenționalaîncetatatîtdincauzainexistențeifaptuluicontravenției,cîtșiînlegăturăcunulitateaprocesuluiverbalcontravenţional.

Diagrama 4. Soluțiile de încetare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL(art.312 – 313 din Codul Contravențional)

În 5 cazuri (31%) a fost încetat procesul contravențional pe motiv că nu există faptul contravenţiei, iar un dosar contravențional a încetat atît din cauza inexistenței faptului contravenției, cît și în legătură cu nulitatea procesului verbal contravenţional.

În 7 din cele 10 dosare de încetare a procesului contravențional din motivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la răspundere contravențională, instanțele de judecată au analizat circumstanțele cauzelor contravenționale și au recunoscut vinovați reprezentanții APL de comiterea contravenţiilor. Însă, răspunderea contravențională nu a survenit, ca rezultat al prescrierii faptelor contravenționale. În celelalte 3 dosare instanțele de judecată nu s-au expus asupra circumstanțelor cauzelor contravenționale și vinovăției aleșilor locali, fiind încetate procesele contravenționale din motivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la răspundere contravențională. Observăm că procuratura nu a contestat cu recurs nici o hotărîre judecătorească de încetare a procesului contravențional din motivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la răspundere contravențională. Doar într-un singur caz o astfel de hotărîre judecătorească a fost atacată cu recurs de către contravenient. În cele 6 dosare în care procesul contravențional a fost încetat pe motiv că nu există faptul contravenţiei (remarcă: un dosar suplimentar a fost încetat și în legătură cu nulitatea procesului verbal contravenţional), observăm abordări diferite în ce privește atacarea cu recurs a hotărîrilor judecătorești de către procurori. Doar în 3 dosare procurorii au atacat cu recurs hotărîrile primei instanțe de încetare a procesului contravențional pe motiv că nu există faptul contravenţiei. Respectiv, avem 3 hotărîri asupra cărora nu s-a exercitat calea ordinară de atac. Nu cunoaștem motivul acestor inacțiuni, dar, în contextul în care se demonstrează inexistența faptului contravenției din partea alesului local prin hotărîrea judecătorească, iar procurorul nu contestă acest fapt, prezumăm că aceste dosare contravenționale au fost pornite neîntemeiat. Domeniile vulnerabile intentării cauzelor contravenționale Administrarea bunurilor imobile contrar procedurilor reprezintă faptele de care cel mai des sunt învinuiți reprezentanții administrațiilor publice locale la intentarea cauzelor contravenționale în temeiul art.312 și art.313 din Codul Contravențional. Aceste fapte

0% 20% 40% 60% 80% 100%

10 5 1

Expirare termen prescripție 10Lipsa faptului contravențional 5Nulitatea procesului-verbal + lipsa faptului contravențional 1

În7dincele10dosaredeîncetareaprocesuluicontravențional dinmotivul expirării termenuluide prescripţie pentru atragerea la răspunderecontravențională,instanțeledejudecatăauana-lizat circumstanțele cauzelor contravenționa-leșiau recunoscutvinovați reprezentanțiiAPLdecomitereacontravenţiilor.Însă,răspundereacontravențională nu a survenit, ca rezultat alprescrieriifaptelorcontravenționale.Încelelalte3dosare instanțelede judecatănus-auexpusasupra circumstanțelor cauzelor contravenți-onale și vinovăției aleșilor locali, fiind încetateprocesele contravenționale din motivul expiră-riitermenuluideprescripţiepentruatragerealarăspunderecontravențională.

Observămcăprocuraturanuacontestatcure-cursniciohotărîre judecătoreascădeîncetarea procesului contravențional din motivul expi-rării termenuluideprescripţiepentruatragereala răspundere contravențională. Doar într-un

singur caz o astfel de hotărîre judecătoreascăafostatacatăcurecursdecătrecontravenient.

În cele 6 dosare în care procesul contravenți-onalafost încetatpemotivcănuexistăfaptulcontravenţiei(remarcă:undosarsuplimentarafostîncetatșiînlegăturăcunulitateaprocesuluiverbalcontravenţional),observămabordăridife-rite începriveșteatacareacu recursahotărî-rilor judecătoreștidecătreprocurori.Doar în3dosareprocuroriiauatacatcu recurshotărîrileprimeiinstanțedeîncetareaprocesuluicontra-venționalpemotivcănuexistăfaptulcontraven-ţiei.Respectiv,avem3hotărîriasupracăroranus-aexercitatcaleaordinarădeatac.Nucunoaș-temmotivulacestorinacțiuni,dar,încontextulîncaresedemonstreazăinexistențafaptuluicon-travențieidinparteaalesuluilocalprinhotărîreajudecătorească,iarprocurorulnucontestăacestfapt,prezumămcăacestedosarecontravențio-naleaufostporniteneîntemeiat.

Diagrama 4. Soluțiile de încetare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL (art.312–313 din Codul Contravențional)

PB

11


Domeniile vulnerabile intentării cauzelor contravenționale

Diagrama 5. Domeniile din activitatea APL în care au fost intentate cauze contravenționale în baza art.312–313 din Codul Contravențional

Administrareabunurilor imobilecontrarproceduri-lorreprezintăfapteledecarecelmaidessuntîn-vinuiți reprezentanțiiadministrațiilorpublice localela intentareacauzelorcontravenționale în temeiulart.312șiart.313dinCodulContravențional.Aces-te fapteconstituie circa1/3dinnumărul cauzelorcontravenționaleanalizate.Altedomeniivulnerabi-ledinactivitateaaleșilorlocali, identificateîncau-zele contravenționale, se referă la: administrarea

neconformăabunurilormobile (11%);neinforma-rea subiecților vizați în scrisorile oficiale (11%);organizareașiprestareaunorservicii / lucrăripu-blice contrar procedurilor (11%); impedimente înraporturiledemuncă(11%);neconformități îndo-meniulsalubrizăriișiecologiei(11%);împiedicareaactivitățiieconomice(6%)șiutilizareaneconformăaîmputernicirilordereprezentareîn instanțeledejudecată(6%).

constituie circa 1/3 din numărul cauzelor contravenționale analizate. Alte domenii vulnerabile din activitatea aleșilor locali, identificate în cauzele contravenționale, se referă la: administrarea neconformă a bunurilor mobile (11%); neinformarea subiecților vizați în scrisorile oficiale (11%); organizarea și prestarea unor servicii / lucrări publice contrar procedurilor (11%); impedimente în raporturile de muncă (11%); neconformități în domeniul salubrizării și ecologiei (11%); împiedicarea activității economice (6%) și utilizarea neconformă a împuternicirilor de reprezentare în instanțele de judecată (6%).

V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite de reprezentanții administrațiilor publice locale în temeiul articolelor 312 - 313 din Codul contravențional Aspecte generale Conform prevederilor art.1 din Codul contravenţional al Republicii Moldova, legea contravenţională este formată din prevederile Codului contravenţional, iar în cazurile expres prevăzute de Cod, dispoziţia articolului din acesta poate să conţină o normă de trimitere la un alt act cu caracter normativ, publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. În asemenea cazuri, exigenţele aplicabile normei legii contravenţionale, inclusiv exigenţa de previzibilitate, sunt aplicabile şi actului normativ respectiv. Dacă în procesul aplicării unui alt act normativ se constată că prevederile acestuia contravin principiilor stabilite în Codul contravenţional, se aplică prevederile Codului. Respectiv, conform art.10 din Codul contravenţional al Republicii Moldova, contravenţia este fapta (acţiunea sau inacţiunea) ilicită, cu un grad de pericol social mai redus decât infracţiunea, săvârșită cu vinovăţie, care atentează la valorile sociale ocrotite de lege, este prevăzută de Codul contravenţional şi este pasibilă de sancţiune contravenţională. În continuare va fi analizată componența contravenției de la art.313 din Codul contravenţional (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu), deoarece 83% din dosarele contravenționale examinate în prezentul raport au fost pornite în baza acestui articol. Prin excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu înțelegem: „săvârșirea unei acţiuni care depăşeşte în mod vădit limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin lege şi care contravine intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice, dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii, fiind sancţionată cu amendă de la 30 la 90 de unităţi convenţionale cu privarea de dreptul de a deţine o anumită funcţie sau de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.”.

0

1

2

3

4

5

6

6

2 2 2 2 21 1

Imobile

Mobile

Neinformare

Servicii și lucrări

Raporturi de muncă

Salubrizare și ecologie

Activitate economică

Diagrama 5. Domeniile din activitatea APL în care au fost intentate cauze contravenționale în baza art.312 – 313 din Codul Contravențional

12

V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite de reprezentanții administrațiilor publice

locale în temeiul articolelor 312–313 din Codul contravențional

Aspecte generale

Conform prevederilor art.1 din Codul contra-venţional al Republicii Moldova, legea contra-venţionalăesteformatădinprevederileCoduluicontravenţional,iarîncazurileexpresprevăzutede Cod, dispoziţia articolului din acesta poatesăconţinăonormădetrimiterelaunaltactcucaracter normativ, publicat în Monitorul OficialalRepubliciiMoldova.Înasemeneacazuri,exi-genţeleaplicabilenormeilegiicontravenţionale,inclusivexigenţadeprevizibilitate,suntaplicabi-leşiactuluinormativrespectiv.Dacăînprocesulaplicăriiunuialtactnormativseconstatăcăpre-vederile acestuia contravin principiilor stabiliteînCodulcontravenţional, seaplicăprevederileCodului.

Respectiv,conformart.10dinCodulcontraven-ţional al Republicii Moldova, contravenţia estefapta(acţiuneasauinacţiunea)ilicită,cuungraddepericol socialmai redusdecât infracţiunea,săvârșităcuvinovăţie,careatenteazălavalorilesocialeocrotitedelege,esteprevăzutădeCo-dulcontravenţionalşiestepasibilădesancţiunecontravenţională.

Încontinuarevafianalizatăcomponențacontra-venției de la art.313dinCodul contravenţional(Excesuldeputeresaudepăşireaatribuţiilordeserviciu), deoarece 83% din dosarele contra-venționaleexaminateînprezentulraportaufostporniteînbazaacestuiarticol.

Prinexcesuldeputeresaudepăşireaatribuţiilorde serviciu înțelegem: „săvârșirea unei acţiuni care depăşeşte în mod vădit limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin lege şi care contravi-

ne intereselor publice sau drepturilor şi intere-selor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice, dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii, fiind sancţionatăcu amendă de la 30 la 90 de unităţi convenţiona-le cu privarea de dreptul de a deţine o anumită funcţie sau de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.”.

Orice componenţă juridică de contravenţie, in-clusivînspeţă,arepatruelementeconstitutive:obiectulcontravenţiei,laturaobiectivă,subiectulcontravenţieişilaturasubiectivă.

Obiectul juridic al contravenţiei poate fi gene-ral,genericşinemijlocit. Încazulcomponenţeidecontravenţieprevăzută laart.313dinCodulcontravenţional obiectul general este ocrotireaordiniideadministrareînstatşisocietate,obiec-tul generic este oglindit în denumirea capitolulrespectiv fiind asigurarea activităţii autorităţilorpublice,iarobiectulnemijlocitţinedeasigurareaexercitării cuvenită a atribuţiilor de serviciu deexponenţiiautorităţilorpublice.

Latura obiectivăsemanifestăprinacţiuneilega-lă, adică acţiune care depăşeşte înmod văditlimitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prinlege şi care contravine intereselor publice saudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealeper-soanelorfizicesaujuridice.Constatămcălaturaobiectivăesteincertăînaspectulcănuclarificăceînseamnăîn„modvădit”șinici„interesulpu-blic”.

Subiectul contravenţieinuestespecificatînar-ticolul examinat, din acest considerent putemvorbideoricepersoanăfizicăsau juridicăcali-

PB

13


ficatăcasubiectalcontravenţieiconformPărţiigeneraleaCoduluicontravenţional.Şiînacestcazputemvorbidesprediminuareaprincipiuluiprevizibilităţiisausecurităţiijuridice,garantatdeCodul contravenţional.Astfel, având în vederecăCapitolul în carese regăseştecomponenţade contravenţie se referă la „CONTRAVENŢIISE AFECTEAZĂ ACTIVITATEA AUTORITĂŢI-LOR PUBLICE” în mod firesc subiectul aces-tor contravenţii ar urma să fie un exponent alacestor autorităţi (notă: autorităţile publice nupotfisubiecteacontravenţiei(art.17dinCodulcontravenţional)),adicătrebuiesăfieunfuncţi-onarpublic,fieopersoanăcedeţinefuncţiededemnitate publică (demnitar public). Dar şi înacestcazlegeacontravenţionalărestrângecer-culacestorsubiecte.Astfelconformart.16alin.(6)-(7)subiectînasemeneacazuritrebuiesăfiepersoana cu funcţie de răspundere, adicăper-soana „căreia într-o autoritate publică centralăsaulocală,iseacordă,permanentsauprovizo-riu,prinlege,prinnumire,alegeresauînvirtu-teauneiînsărcinări,anumitedrepturişiobligaţiiîn vederea exercitării funcţiilor autorităţii publi-cesauaacţiuniloradministrativededispoziţie,organizatorice ori economice, fiind pasibilă derăspundere contravenţională pentru săvârșireaunei fapte prevăzute deCodul contravenţionalîncazul:a) folosirii intenţionate a atribuţiilor sale con-

trarobligaţiilordeserviciu;b)depăşirii vădite a drepturilor şi atribuţiilor

acordateprinlege;c) neîndepliniriisauîndepliniriinecorespunză-

toareaobligaţiilordeserviciu.

Încazulîncarefaptacontravenţionalăesteco-misăprinadoptareasauneadoptareaunuiactdecătreunorgancolegial,răspundefiecaredin-tremembriiorganuluicolegial.”.

Latura subiectivă a contravenţiei în speţă nuspecificăformădevinovăţie,darmoduldefor-mularearcereacțiuniintenționate.

Oatenţiedeosebitănecesităsancţiuneapentrucontravenţiadelaart.313dinCodulcontraven-

ţional: „amendă de la 30 la 90 de unităţi con-venţionalecu privarea de dreptul de a deţine o anumită funcţie sau de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.”Dacăamendaesteosancţiunecontraven-ţională firească pentru legea contravenţională,atuncisancţiunile,relativnoi,cumarfiprivareade dreptul de a deţine o anumită funcţie saudedreptuldeadesfăşuraoanumităactivitatepeunanumit termenprezintă incertitudinesausuntvagreglementate.Astfel„nimeninupoatefisupusdedouăorirăspunderiicontravenţiona-lepentruunaşiaceeaşifaptă”(art.9dinCodulcontravenţional).Respectivsancţiunileîncauzăarputeafiaplicatecasancţiunicomplimentaredoarîncazuridepluralităţisaucontravenţiire-petate.

Conformart.35dinCodulcontravenţionalpri-varea de dreptul de a desfăşura o anumită acti-vitate constăîninterzicereatemporarăpersoa-neifizicedeadesfăşuraoanumităactivitate.Sancţiunea privării de dreptul de a desfăşurao anumită activitate poate fi aplicată în cazulîncareactivitateaa fost folosită lasăvârșireacontravenţieisauîncazulîncarecontravenţiareprezintăoîncălcarearegulilordedesfăşura-reaacesteiactivităţi.Privareapersoaneijuridi-cededreptuldeadesfăşuraoanumităactivi-tateconstăînstabilireainterdicţieideaîncheiaanumite tranzacţii,deaemiteacţiunisaualtetitluridevaloare,deaprimisubvenţii,înlesnirişialteavantajede lastatsaudeadesfăşuraalteactivităţi.Privareadedreptul deadesfă-şuraanumităactivitatesauprivarea de dreptul de a deţine anumite funcţii poatefiaplicatădeinstanţadejudecatăpentruuntermendela3luni la un an.Această sancţiune se aplică în cazurile în care, ținând cont de caracterul con-travenţiilor comise de persoana vinovată, legea declară ca fiind inadmisibilă desfăşurarea unei anumite activităţi sau deţinerea unei anumite funcţii de către aceasta. Prin urmare, contra-venţiile îndomeniulasigurăriiactivităţiiautori-tăţilorpublicesereferălaexercitarea anumitor funcţii, deoarece activitatea priveşte autorita-tea publică în ansamblu. Însă, reglementarea

14


sancţiuniirespectiveesteextremdevagăchiarladefinireaei,fiindnecesarcaînlegiledindo-meniusăfiespecificateclarsituaţiilecândpri-vareapoatefiaplicată,iararticolulrespectivartrebuiesăfacăreferinţadegenul„cuprivareadedreptuldeadeţineanumitefuncţiidacăle-geadeclarăinadmisibildeţinereapeoanumităperioadă a funcţiei respective”.Altfel, consta-tămşicontradicţiiîntreparteageneralăşiceaspecialăaCoduluicontravenţional.

De asemenea, sancţiunea respectivă nu ţinecont de particularităţile subiectului. Dacă su-biectulesteundemnitarpubliccareexercităun

mandat (de exemplu primar) atunci aplicareasancţiunii respective înseamnă efectiv lipsireademandatacordatdealegătorisaucolectivita-tealocală.Altcevaesteîncazulunuifuncţionarpubliccareactiveazăpebazepermanente,pri-vareatemporarădeanumităfuncţienuesteaşasimţită(notă: deşişiînacestcaztrebuiesăseţinăcontcumfuncţionarulsepoateîncadrapeperioadarespectivăînmuncăsau,deexemplu,este unicul întreţinător al copiilorminori, etc.).Prinurmareredacţiaactualăasancţiuniinuper-mite individualizarea pe deplin a răspunderii,fapt atenţionat şi de Curtea Constituţională încazulunorcomponenţedecontravenţii.

A Reieșinddin art.312 și art.313dinCodulContravenționalunadinurmărileprejudici-

abilealeacestorcontravențiioconstituielezarea„intereselor publice”.Însă,CodulContravenționalnudeterminăexpressemnificația„interesuluipu-blic”cavaloaresocială,faptcefavorizeazăarbi-trariul,existîndrisculcaacțiunilepersoaneipubli-ce /persoanei cu funcțiededemnitatepublică,indiferentdegravitatea fapteisăvîrșite,săcadăsubincidențanormeicontravenționale.

Analizaefectuatănearatăcăîn13cauzecon-travenționaleaufostinvocatedrepturmăripre-judiciabile „interesul public”. Înprivințaacestorcauzeavem13soluții finaleale instanțelor dejudecată,inclusivosoluțiedesancționarecon-travenționalăcuamendă.

DupăcumamevidențiatdejaînRaportulnr.2demonitorizare, textul „intereselor publice sau” afostdeclaratneconstituționalprinHotărîreaCur-ții Constituționale nr.33 din 17.12.2017 privindexcepțiadeneconstituționalitateaunorpreve-derialeart.327alin.(1)și361alin.(2) lit.d)dinCodulpenalșiprinHotărîreaCurțiiConstituțio-nalenr.22din27.06.17privindexcepțiadene-

constituționalitateaunorprevederialeart.328alin.(1)dinCodulpenal.

Declarînd neconstituțională sintagma „intere-sulpublic”,CurteaConstituționalăacatalogat-odrept o noțiune generică, ce nu poate fi defini-tă, constituindovaloareabstractă,protejatădelegeapenală,carenusatisfacecerințadeclari-tateșiprevizibilitate,fiindinterpretatăextensivșidefavorabil persoanei destinatare. Destinatarullegii,șianumepersoanapublică,esteprivatădeposibilitateadeadeterminafărăechivocurmărileprejudiciabileconcretealeacțiunilorincriminate.

Maimultcaatît,CurteaConstituționalăaemisla27.07.2017oAdresăcătreParlament,princareasolicitatefectuareamodificărilorderigoare,deoa-recenoțiunea„interespublic”seregăseșteînmaimultecomponențedeinfracțiunișicontravenții.

Porninddelavaloareaabstractășiinterpretabilăaexpresieideinterespublic,depracticajudici-arăneuniformă,ținîndcontdefaptulcăCurteaConstituțională a declarat-o neconstituționalăpentru art.327 și art.328 din Codul Penal, seimpunefărăamînareexcludereaacesteiașidinart.312șiart.313alCoduluiContravențional.

Remarci și comentarii asupra dosarelor contravenționale examinate

PB

15


B Înunadincauzelecontravenționalemoni-torizate, pentru a argumenta cauzarea

uneidauneinteresuluipublic,afostutilizatăex-presia„știrbește imagineaautoritățiipublice lo-cale”.Nueste clar cumseevalueazăaceastăștirbiredeimagine.Astfeldeexpresiiparafimaimult niște fraze șablon declarative, utilizate laintentareaunorcauzecontravenționaleînteme-iulart.312și313dinCodulcontravențional.

C În 2 cauze contravenționale în temeiulart.313dinCodulContravențional,aleși-

lorlocalilis-auimputatfaptulcănuauinformatși adus la cunoștință scrisorile și răspunsurilerecepționate. Într-uncazse invocăcăprimarulnuatransmiscomisieidelicitațieodeclarațiesio cerereauneipersoanefizice, careadminis-treazăunSRL,cuprivirelaintenţiadeapartici-palalicitaţie.Înaltcazseinvocăcăprimarulaomissăaducărapidlacunoștințaunuigrupdeconsilierirăspunsuldelaoinstituțiepublică,fi-indcomunicatacestrăspunscuîntîrziere,pesteoședințăaconsiliuluilocal.

Nuesteclarcareestegraduldepericolsocialalunorastfeldefaptedinparteaprimarilorpentruapornidosarecontravenționaleîmpotrivalor,pre-cumșiexistențasauinexistențauneidauneinte-resuluipublicsaudrepturilorşiintereselorocroti-tedelegealepersoanelorfizicesaujuridice.

Suplimentar notăm și calificarea incorectă aacestor2fapte,cuindicareacomiteriiunoracţi-unidinneglijenţă(neinformarea),pecîndcom-ponenţadecontravenţiestabilitădeart.313pre-vedeformadevinovăţieintenţia.

Încauzacontravenționalăprivindneinformareaunuigrupdeconsilieri,afostsuplimentarinvo-catășioaltăfaptă,consideratăilegală.Șianu-me,procurorulaconsideratcăprinaducerealacunoștința grupului de consilieri a răspunsuluiinstituțieipublices-aîncălcatsecretulcorespon-denței. Este o contradicție evidentă cu învinu-irea privind întîrzierea aducerii la cunoștință arăspunsuluirespectivcătregrupuldeconsilieri.

Nuesteclarcumtrebuiasăprocedezeprimarul,săaducăsausănuaducălacunoștințărăspun-sul,pentruanuîncălcacerințelelegale.

Totînaceastăcauzăcontravențională,instanțadejudecatăadecisîncetareacauzeiînlegăturăcunulitateaprocesuluiverbalcontravenţionalşilipsafapteicontravenţiei,fiindstabilitcăprimarula fost sancționatdecătreoautoritate carenuavea astfel de competențe conformprevederi-lorCoduluiContravențional,or,doarinstanțadejudecatăpoateemiteodeciziedesancționarecontravențională.

D Putemdaexempluocauzăcontravențio-nalăîncarefaptaprimaruluideșieracon-

trară legii (fără licitație publică a încheiat con-tractdeantreprizășiprestăriserviciicuunagenteconomic), acesta a asigurat demolarea uneiclădiricarereprezentaunpericolpentrutoțilo-cuitoriisatului.CuatâtmaimultcăCodulcontra-venţionalprevedeîncalitatedecauzecareînla-tură caracterul contravenţional al faptei şirăspunderea contravenţională riscul întemeiat (art.24)adică«nuconstituiecontravenţiefapta,prevăzutădecod,careacauzatdauneinterese-lorocrotitedelegeîncazulrisculuiîntemeiatînatingereaunorscopurisocialmenteutile».

Într-unaltcaz,primarul, fărădeciziaconsiliuluilocal,a încheiatuncontractcuo întreprinderemunicipalădinaltă localitatepentruprimireașidepozitareagunoiuluicontrauneisumedebaniînbugetulAPL,iardinmijloacelefinanciareob-ținuteprimarulareparatgrădinițadinlocalitate.

O cauză contravențională a fost pornită pentrucăprimaruladatdispozițiipentruutilizareaunormaterialeledeconstrucție,dezasamblatedepeacoperișulliceuluidinlocalitate,înlipsauneide-ciziiaconsiliuluisătesc.Organelededreptnuauținutcontdefaptulcăconsiliulsătescaadoptatoastfeldedecizie,însăaceastaurmasăintreînvigoarepestecîtevazile.Primarulînsăadecissăiamăsuriurgenteînprivințaacestormaterialedeconstrucțiepentruanufifuratesaunimicite.

16


Notămșidosarulcontravenționalîncareprima-rul, înabsențadecizieiconsiliului local,aemisdispoziția de stabilire temporară a tarifului laapăpotabilăpînălaaprobareaacestuiadecă-treconsiliullocal.Instanțadejudecatăaîncetatacestprocespemotiv cănuexistă fapta con-travenționalășiaargumentatînhotărîreasacăprimarulapreîntîmpinatodaună,unpericol,iaracțiunilesaleauavutuncaractersocialutil.

Înaintedeintentareaunorcauzecontravenționa-letrebuiedeținutcontcădemulteoriînacțiunilealeșilor localinuexistăo „severitate”,nusurvinurmărinegative,dimpotrivăacesteasoluționeazăoproblemăstringentăacomunitățiilocale.

Nu este suficient ca un primar să acționezecontrarprocedurilor legale, în lipsauneideciziia consiliului local sau în detrimentul acesteia,pentru ca faptele sale să fie calificate în bazaart.312sau313dinCodulContravențional.Tre-buiesăexisteanumitedauneintereselorpubli-cesaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealepersoanelorjuridicesaufizice.Deșiprimarulpoatecomiteanumitedevieride laprocedurilelegalepemotivdeoportunitate,şidacănuexis-tădaunecauzate,elnupoatefitraslarăspun-derecontravențională.Aleșiilocalisuntindignațidefaptulcăacțiunilerealizateînbeneficiulcetă-țenilorlocalității,inclusivurgente,uneoricude-vieridelaanumiteproceduri,fărăcauzareada-unelor,suntcalificatedeorganelededreptdreptca abuz de putere sau abuzul de serviciu, fiecaexcesdeputeresaudepășireaatribuțiilordeserviciu.Deşiacestecomponenţedecontraven-ţiitrebuiesăfiemateriale,însădacăledămdoaruncaracterformalatunci„încătuşează”iniţiativaşiprincipiuloportunităţii–elementedeosebitdeimportantealeautonomieilocale.

E Înunadincauzelecontravenționaleseîn-vinovățeșteprimarulde faptul căacesta

nuaasiguratcubiroudeserviciușialtecondițiipentru exercitarea activității asistentului socialcomunitaralDirecțieiraionaledeasistențăsoci-alășiprotecțiafamiliei.

Înprimulrîndesteneîntemeiatsăporneștioca-uzăcontravenționalăînprivințaprimaruluipen-tru faptul că primăriile din Republica Moldovanuauspațiisuficientedelucru,nuauposibilitățifinanciare.Cuatâtmaimultestevorbadeunas-pectdecolaborareconformposibilităţilordintrediferitenivele,iardomeniulrespectivnuesteîncompetenţaAPLI.

În rîndul doi, este regretabil că nu se cunoaș-te îndeajuns competențele autorităților publicelocale, inclusiv competențele delegate, relațiileîntrenivelulIșiIIaladministrațieipublicelocale,alteaspectecețindeorganizareașifuncționa-reaautoritățilorpublicelocale.

Potrivitart.61dinlegeaprivinddescentralizareaadministrativănr.435/2006,competenţeleauto-rităţilor publice centrale în domeniul asistenţeisocialesedeleagăautorităţilorpublicelocaleşisefinanţeazădincontul transferurilorcudesti-naţiespecialădelabugetuldestatprevăzuteînlegeabugetarăanuală.Reieșinddinprevederileart.6alin.(6)allegiisus-nominalizate,delegareadecompetenţeesteefectivădoardinmomentulîncareaavutloctransferulresurselorfinanciareşimaterialenecesareşisuficiente.

În realitate, autoritățile publice locale nu suntasiguratecumijloacefinanciarenecesarepen-tru asigurarea implementării corespunzătoareaacestorcompetențedelegateșisuntpuseînsituațiadeasedescurca înmod individualcuresurse proprii, care sunt limitate.Consecințe-lenegativecereiesdinacestesituații, inclusivlipsa spațiilor adecvate pentru personalul cerealizează funcțiiledelegate,nupotfipusepeseamaAPL,cimaidegrabăasupraautoritățilorpublicecentrale.

Înspeță,laintentareaacestuidosarcontraven-țional, organele de drept au neglijat principiileautonomiei locale, cadrul legal din domeniuldescentralizăriișiposibilitățilerealeexistentelanivelulautoritățilorlocale,careauunșirdeobli-gațiișiresponsabilitățifărăacoperirefinanciarăși fărăa lefiasigurate instrumenteefectivederealizare.Organelededreptnuauținutdecont

PB

17


de faptul că potrivit legii descentralizării admi-nistrative,autoritățilepublice localedenivelul I(primarii)nudețincompetențeproprii îndome-niulasistențeisocialeșisuntlipsitederesurseșideinstrumenteefectivedeaasigurarealizareaefectivăaacestorcompetențe.Totodată,orga-nelededreptnuauținutcontcăasistențiisocialinusuntînsubordineaprimaruluișiîngeneralaautoritățilorpublicelocale.

Remarcămfaptulcăinstanțadejudecatăade-cis încetareacauzeicontravenționalepemotivcălipseștefaptulcontravenției,ceeacedemon-strează netemeinicia intentării acestei cauzecontravenționale.

Suplimentar la cele menţionate, reieşind dincauzele contravenționale examinate, atragematenţielaurmătoarelemomentedepistate:

• neexaminareasubtoateaspecteleacauzeisaumotivareainsuficientăahotărârii(4ca-zuri);

• aplicarea neuniformă a sancţiunii contra-venţionale(1caz);

• constatareasuperficialăacontravenţieifărăastabilicucertitudine faptulcontravenţiei,inclusivavândînvedereşiraporturiledintreAPLdediferitenivelurişialteautorităţipu-blice(6cazuri);

• încălcarea competenței de către autorita-teacareconstatăcontravenția(deexemplustructurile CNA constată contravenții carețindecompetențaprocurorului)(2cazuri);

• întocmirea actelor procesuale incomplet(procesul verbal de constatare a contra-venției,darșiacteledeaplicareasancțiuniicontravenționale,etc.(6cazuri)

18

VII. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

1. Circa 94% din soluțiile finale emise de instan-țele de judecată pe cauze contravenționale în temeiul art.312 – 313 din Codul contra-vențional, identificate pe portalurilewebaleinstanțelor de judecată în perioada supusămonitorizării(2014–31decembrie2018),au fost de încetare a procesului contravențional înprivințareprezentanțiloradministrațiilorpu-blicelocale.

2. Cel mai des instanțele de judecată au încetat procesul contravențional pe motiv de expira-re a termenului de prescripție a răspunderii contravenționale (63%), urmate de cazurilede încetare a procesului contravențional pe motiv că nu există faptul contravenţiei (31%),iarundosarcontravenționalaîncetatatîtdincauza inexistenței faptului contravenției, cîtși în legătură cu nulitatea procesului verbalcontravenţional.

3. Procuratura nu a contestat cu recurs nici o hotărîre judecătorească de încetare a pro-cesului contravențional din motivul expirării termenului de prescripţiepentruatragerealarăspunderecontravențională,iarîn3hotărîridin6nus-aexercitatcaleaordinarădeatacasuprahotărîrilorprimeiinstanțedeîncetareaprocesuluicontravenționalpemotivcănuexistăfaptulcontravenţiei.

4. Normele contravenționale cuprinse în artico-lele 312 și 313 din Codul Contravențional, ca și articolele din Codul Penal ce se referă la actele conexe corupției,rămînafiîncontinu-are interpretabile.Formulăriledeomanierăimprecisășineclarăaufavorizatșileconferăși-n continuare autorităților care le aplică omarjă excesivă de discreție, subiectivism șicaracterneuniform.

5. Temei pentru pornirea unei cauze contra-venționale potrivit art. 312 și 313 din Codul Contravențional poate constitui orice încăl-care minoră a procedurilor și cerințelor le-gale, chiar și fără cauzarea unor consecințe negative.Demulteoriînacțiunilealeșilorlo-calinuexistăunpericolsocial,nusurvinur-mărinegative,dimpotrivăacesteapreîntîm-pinăopotențialădaună, avîndun caractersocialutil,înbeneficiulcetățenilorlocalității,fiindsoluționateproblemeurgenteacomu-nitățiilocale.

6. Administrarea bunurilor imobile contrar pro-cedurilor reprezintă faptele de care cel mai des sunt învinuiți aleșii locali la intentarea cauzelor contravenționale în temeiul art.312 și art.313 din Codul Contravențional.Acestefapteconstituiecirca1/3dinnumărulcauze-lorcontravenționaleanalizate.

7. Invocarea „intereselor publice” în calitate de urmări prejudiciabile ale celor 2 contravenții are de regulă un caracter arbitrar. Analizaefectuatănearatăcăîn13cauzecontraven-ționaleaufostinvocatedrepturmăriprejudi-ciabile„interesulpublic”.ÎnlipsauneinoțiuniînCodulContravențional,careardeterminasemnificația „interesului public” ca valoaresocială, persistă interpretări și estimări su-biectivedinparteaorganelordedrept.

8. Observăm mai multe erori comise de orga-nele de drept la calificarea faptelor, care scot în evidență necunoașterea suficientă a spe-cificului de organizare și funcționare a autori-tăților administrației publice locale,atribuțiilespecificeautoritățilorpublicelocale,raportu-riledintreautorități,legislațiacarereglemen-teazăactivitateașicompetențeleautoritățiloradministrațieipublicelocale.

CONCLUZII

PB

19


9. Sunt inexplicabile cauzele contravenționale pornite în baza art.313 din Codul Contraven-țional pe motiv că primarul nu a informat și nu a adus la cunoștință consilierilor și altor su-biecți scrisorile și răspunsurile recepționate în Primărie.Nuesteclarcareestegraduldepericolsocialalunorastfeldefaptedinpar-teaprimarilor pentru a porni dosare contra-venționaleîmpotrivalor,precumșiexistențasauinexistențauneidauneinteresuluipublicsaudrepturilorşiintereselorocrotitedelegealepersoanelorfizicesaujuridice.

10. Remarcăm și anumite erori procedurale la intentarea cauzelor contravenționale, con-statate în hotărîrile finale ale instanțelor de judecată. Aicinotămcalificarea incorectăafapteloraleșilorlocali,cuindicareacomiterii

unoracţiuni dinneglijenţă, pecîndcompo-nenţa de contravenţie stabilită de art. 313prevede formadevinovăţie intenţia.La fel,menționăm constatarea contravenției decătre o autoritate care nu avea astfel decompetențe conform prevederilor CoduluiContravențional,fieîntocmireaincompletăaactelorprocesuale.

11. Sancțiunea contravențională „privarea drep-tului de a deţine anumite funcţii” este extrem de vagă, nefiind specificate clar situațiile când privarea poate fi aplicată și nu ține cont de particularitățile aleșilor locali. Sublini-emfaptulcăîncazulunuiprimar,aplicareasancţiunii respective înseamnăefectiv lipsi-reademandatulacordatdealegători.

Parlament

1. Efectuareamodificărilor(excludere),indicateînadreseleCurțiiConstituționaledin27iunie2017și01octombrie2018,încomponențeledecontravenții dinCodul contravențional încareseregăseștetextul„interespublic”,de-claratneconstituționalla27iunie2017pentruart.328alin.(1)dinCodulpenal și la07de-cembrie2017pentruart.327alin.(1)dinCo-dulpenal.

2. Individualizarearăspunderiicontravenționalecu indicareaclară încadrul legalnaționalasituațiilorîncare„privarea dreptului de a deţi-ne anumite funcţii” poatefiaplicată,înspeci-alînprivințaaleșilorlocali.

Procuratura Anticorupție și Centrul Național Anticorupție

1. În cazul intenției de pornire a cauzelor con-travenționale în temeiul art.312 – 313 din

Codul contravențional - utilizarea în practică și ghidarea de constatările Hotărîrilor Curții Constituționale din 27 iunie 2017 și 07 de-cembrie 2017, prin care au fost analizateși explicate mai multe aspecte importantereferitor la componențele de infracțiuni dinart.327–328dinCodulpenal(”interesulpu-blic”, etc.), aplicabile și componențelor decontravenții.

2. Evaluarea corectă și argumentarea motivată a daunelor cauzate interesului public, invo-catelaintentareacauzelorcontravenționaleîn temeiul art.312 – 313 dinCodul contra-vențional.

3. Neîntentarea cauzelor contravenționale în temeiul art.312 – 313 din Codul contraven-țional doar pentru depistarea unor încălcări minore ale legislației de către reprezentanții administrațiilor publice locale,dacănuexistăunpericolsocialșinusurvinurmărinegative,iarfaptelecomiseaufostînbeneficiulcetățe-nilorlocalității.

RECOMANDĂRI

20


4. Organizarea și desfășurarea instruirilor te-matice pentru agenții constatatori și procurori referitor la specificului de organizare și func-ționare a autorităților administrației publice locale, atribuțiile specifice celor 2 autoritățipublicelocale(primarul/președinteleraionu-luișiconsiliullocal/raional),raporturiledintreacesteautorități,legislațiacarereglementea-zăactivitateașicompetențeleautoritățilorad-ministrațieipublicelocale,asigurareafinanci-ară,etc.

Autoritățile publice locale, Cancelaria de Stat

1. Instruirea continuă a aleșilor locali și funcți-onarilor publici în domeniile în care cel mai des se comit încălcărișicarecelmaiservesctemeipentruintentareacauzelorcontravenți-onaleînbazaart.312–313dinCodulcontra-vențional:

a. administrareabunurilorimobile;b. organizareașiprestareaunorservicii/lu-

crăripublice;c. raporturidemuncă;d. salubrizareșiecologie;e. altedomenii.

2. Acordarea suportului juridic necesar repre-zentanților administrațiilor publice locale din partea Cancelariei de Stat și oficiilor sale te-ritorialeîndomeniilecuriscsporitdepornirea cauzelor contravenționale în temeiul art. 312–313dinCodulcontravențional.

3. Sporirea capacităților oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat la efectuarea controlului de legalitate, pentru depistarea și sesizareaeventualelorîncălcări îndeciziileșidispoziții-leautoritățilorpublicelocaleînscopulevităriiunor posibile dosare contravenționale în te-meiulart.312–313dinCodulcontravențional.

Raport nr. 3

IDIS „Viitorul” reprezintă o instituţie de cercetare, instruire şi iniţiativă publică, care activează pe o serie dedomenii legate de: analiză economică, guvernare, cercetare politică, plani care strategică şi managemental cunoştinţelor. IDIS activează în calitate de platformă comună care reuneşte tineri intelectuali, preocupaţide succesul tranziţiei spre economia de piaţă şi societatea deschisă în Republica Moldova.

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: formarea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valorilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.

CALITATEA GUVERNĂRII EVALUATĂ PRIN PRISMA SERVICIILOR ACORDATE

DE STAT

SONDAJ NAŢIONALIDIS VIITORUL & CBS-AXA

la actele conexe corupȚieiviitorul.org/files/library/raport_monitorizarea cauzelor... ·...

Documents