isbn 973-166-406-8 9789731664064 · 2020. 8. 20. · creării spaţiului administrativ european....

18

Upload: others

Post on 02-Feb-2021

7 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

  • 9 789731 664064

    ISBN 973-166-406-8

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    1

    Răzvan VIORESCU

    REGLEMENTAREA JURIDICĂ

    A FUNCŢIEI PUBLICE ÎN

    STATELE EUROPENE

    Lumen 2015

  • Răzvan VIORESCU

    2

    REGLEMENTAREA JURIDICĂ A FUNCŢIEI PUBLICE ÎN STATELE EUROPENE Răzvan VIORESCU

    Copyright Editura Lumen, 2015 Iaşi, Ţepeş Vodă, nr.2 Editura Lumen este acreditată CNCS

    [email protected] [email protected]

    www.edituralumen.ro www.librariavirtuala.com

    Redactor: Roxana Demetra STRATULAT Design copertă: Roxana Demetra STRATULAT

    Reproducerea oricărei părţi din prezentul volum prin fotocopiere, scanare, multiplicare neautorizată, indiferent de mediul de transmitere, este interzisă.

    Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României VIORESCU, RĂZVAN Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene / Răzvan Viorescu. - Iaşi : Lumen, 2015 ISBN 978-973-166-406-4

    35.081.71(4)

    34

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    3

    Răzvan VIORESCU

    Reglementarea juridică a

    funcţiei publice în

    statele europene

    Lumen 2015

  • Răzvan VIORESCU

    4

    Pagină lăsatăgoală intenţionat

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    5

    CUPRINS

    CUPRINS ................................................................................................... 5 ARGUMENT ............................................................................................ 8 CAPITOLUL I - Consideraţii introductive de drept comparat privind conceptele de drept administrativ, administraţie publică, serviciu public, funcţie publică şi funcţionar public .......................... 20

    SECŢIUNEA 1. Rolul dreptului comparat în definirea dreptului administrativ comparat ................................................................................... 21

    1.1. Dreptul comparat ................................................................................ 21 1.2. Funcţiile dreptului comparat. ............................................................. 24 1.3. Dreptul administrativ comparat ........................................................ 29

    SECŢIUNEA 2. Considerente juridice privind administraţiile publice în statele europene ........................................................................................... 33

    2.1. Conceptul de administraţie publică .................................................. 33 2.2. Conceptul de serviciu public .............................................................. 55

    SECŢIUNEA 3. Principiile de reglementare ale administraţiei publice şi spaţiul administrativ european ................................................................... 60

    3.1. Principiile Europene de reglementare a Administraţiei Publice .. 60 3.2. Teoria Spaţiului Administrativ European ........................................ 71 3.3. Personalul din sectorul public – mecanism de realizare a sarcinilor administraţiei publice ................................................................ 81

    SECŢIUNEA 4. Teoria funcţiei publice în statele europene ................. 83 4.1. Dreptul funcţiei publice ...................................................................... 83 4.2. Subdiviziunile funcţiei publice ........................................................... 88

    SECŢIUNEA 5. Fundamente constituţionale şi legale ale funcţiei publice ................................................................................................................ 93

    5.1. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public în dispoziţii constituţionale. ............................................................................................. 94 5.2. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public prin acorduri colective cu organizaţiile sindicale ............................................................ 98 5.3. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public prin legi speciale .......................................................................................................... 99

    SECŢIUNEA 6. Tipologia funcţiei publice sistemul de carieră şi sistemul de post .............................................................................................. 116

    6.1. Sistemul de carieră ............................................................................. 116 6.2. Sistemul de tip „post”(funcţia publică de angajare).................... 119 6.3. Spre un model comun sau „europenizat” de funcţie publică .... 124

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Răzvan VIORESCU

    6

    CAPITOLUL II - Reglementarea statutară a funcţiei publice în românia şi în Republica Moldova ....................................................... 127

    SECŢIUNEA 1. Fundamente doctrinare privind instituţiile juridice - funcţie publică şi funcţionar public ............................................................ 127

    1.1. Conceptul de funcţie publică ........................................................... 127 1.2. Trăsăturile şi principiile de reglementare ale funcţiei publice ... 140 1.3. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice ........................ 151 1.4. Natura juridică a funcţiei publice .................................................... 159 1.5. Conceptul de funcţionar public ....................................................... 167 1.6. Conceptul de raport de serviciu ...................................................... 181

    SECŢIUNEA 2. Reglementarea statutară a funcţionarilor publici ....... 200 2.1. Cadrul legal ......................................................................................... 200 2.2. Clasificarea funcţiilor publice. Funcţii publice generale şi funcţii publice specifice ......................................................................................... 208 2.3. Categorii de funcţionari publici. Înalţii funcţionari publici ....... 214 2.4. Categorii de funcţionari publici. Funcţionarii publici de conducere.................................................................................................... 220 2.5. Categorii de funcţionari publici. Funcţionarii publici de execuţie223 2.6. Clasificarea funcţionarilor publici în raport de nivelul studiilor 225 2.7. Funcţii publice de stat, funcţii publice teritoriale şi funcţii publice locale ............................................................................................................ 226 2.8. Funcţia publică specifică de manager public ................................. 228 2.9. Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici .... 229 2.10. Cariera funcţionarilor publici......................................................... 236 2.11. Incompatibilităţile şi conflictele de interese în exercitarea funcţiilor publice ....................................................................................... 267 2.12. Drepturile funcţionarilor publici ................................................... 277 2.13. Obligaţiile funcţionarilor publici ................................................... 285 2.14. Răspunderea funcţionarilor publici .............................................. 293 2.15. Codul de conduită a funcţionarilor publici ................................. 303

    CAPITOLUL III - Funcţia publică europeană şi funcţionarii comunităţilor europene ........................................................................ 305

    SECŢIUNEA 1. Statutul funcţionarilor comunităţilor europene ......... 305 1.1. Cadrul instituţional ............................................................................ 305 1.2. Conceptul de funcţionar al Comunităţii Europene ..................... 306 1.3. Situaţia juridică a agenţilor contractuali din cadrul organismelor comunitare .................................................................................................. 308 1.4. Regimul juridic al actului de numire într-o funcţie comunitară . 310 1.5. Categorii de funcţionari publici comunitari .................................. 310

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    7

    1.6. Cariera funcţionarului comunitar. Raportul de funcţie publică comunitară .................................................................................................. 312 1.7. Principiile care guvernează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarului public european ............................................................... 315 1.8. Drepturile şi libertăţile fundamentale ale funcţionarului comunitar .................................................................................................... 317 1.9. Obligaţiile funcţionarilor comunitari .............................................. 321 1.10. Răspunderea funcţionarilor comunitari ....................................... 325

    SECŢIUNEA 2. Contenciosul funcţiei publice comunitare .................. 330 2.1. Organizarea Tribunalul Funcţiei Publice în cadrul Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene.......................................................... 330 2.2. Procedura de judecată în faţa Tribunalului Funcţiei Publice a Uniunii Europene ...................................................................................... 331

    CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI ...................... 341 BIBLIOGRAFIE .................................................................................. 355

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Răzvan VIORESCU

    8

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

    Pagină lăsatăgoală intenţionat

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    9

    ARGUMENT

    Actualitatea temei şi gradul ei de cercetare.

    Integrarea europeană, proces complex având ca obiectiv

    realizarea unei Europe unite, determină modificări

    substanţiale, conceptuale şi instituţionale, asupra structurilor

    sociale, politice şi administrative din spaţiul european.

    Evoluţia şi diversitatea problematicii integrării,

    precum şi necesara armonizare a experienţelor şi practicilor în

    diferite state europene impun necesitatea completării şi

    actualizării periodice a cunoştinţelor din domeniul organizării

    administraţiei şi funcţiei publice. Se poate afirma chiar de

    geneza unei administraţii europene şi, cu atât mai mult, de

    afirmarea funcţiei publice europene.

    În acest context, prezentul demers ştiinţific realizează

    o analiză comparativă şi evaluează rezultatele autenticului

    proces de „europenizare“ a funcţiei publice în statele

    europene, pornind de la concepte proprii dreptului

    administrativ privind „administraţia publică“, „serviciul

    public” şi „funcţia publică“.

    Administraţiile publice din statele membre ale Uniunii

    Europene deşi au o structură foarte veche, ele s-au adaptat

    continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea

    Europeană. Contactul constant dintre funcţionarii publici ai

    statelor membre UE şi Comisia Europeană, solicitarea de a

    dezvolta şi implementa acquis-ul comunitar la standarde

    echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unui

    sistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi

    împărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au

    condus la o anumită convergenţă între administraţiile

    naţionale. Acest lucru a fost descris ca „spaţiul administrativ

    european”.

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Răzvan VIORESCU

    10

    Cercetarea ştiinţifică în domeniul funcţiei publice este

    actuală pentru România şi Republica Moldova din mai multe

    puncte de vedere:

    În primul rând, actualitatea a fost determinată atât de

    aspiraţiile Republicii Moldova la procesul de integrare

    europeană, cât şi cele ale României de consolidare ale

    procesului de post-aderare, în contextul implementării

    reformelor administrative în perspectiva funcţionalităţii

    instituţiei funcţiei publice la parametrii impuşi de rigorile

    „spaţiului administrativ european”.

    În al doilea rând, cercetarea este necesară pentru

    dezvoltarea doctrinei şi jurisprudenţei privind funcţia publică

    din România şi Republica Moldova, în raport de doctrina

    internaţională, dreptul comunitar şi practica judiciară în

    materie a CJCE de la care s-au preluat aceste tradiţii. Accentul

    în marea majoritate a lucrării cade pe evidenţierea

    asemănărilor şi diferenţelor în organizarea funcţiei publice în

    statele europene pornind de la constituţionalitatea şi

    legalitatea funcţiei publice, tipologia, accesul, conceperea şi

    realizarea planului de carieră al funcţionarului public, precum

    şi mobilitatea bazată pe principii juridice.

    În al treilea rând, actualitatea temei de cercetare rezidă

    în aprofundarea problematicii formării şi perfecţionării

    funcţionarului public printr-o strategie cuprinzătoare,

    fundamentată pe o filozofie a formării acreditată în ţările cu o

    democraţie autentică. Aşa cum este şi firesc, în fiecare ţară

    există o combinaţie unică de criterii diferite care valorifică

    tradiţia şi istoria naţională.

    Prezenta lucrare se doreşte a fi o reflecţie a modului în

    care sunt percepute principiile administrative legale şi

    standardele serviciului public la nivelul statelor europene. În

    acelaşi timp, teza de doctorat intenţionează o demonstraţie a

    felului în care aceste principii şi standarde formează o imagine

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    11

    comună, care duce la crearea spaţiului administrativ european,

    mai ales datorită deciziilor Curţii Europene de Justiţie.

    Reglementările administraţiei publice derivă din prevederi

    constituţionale, cu puternice rădăcini în valorile culturale,

    sociale şi politice specifice democraţiei. Serviciul public este

    un element principal al administraţiei publice, în aşa măsură

    încât cele două sunt deseori considerate sinonime.

    Aceste aspecte conduc la trei concluzii principale: în

    primul rând, valorile serviciului public sunt fundamentate

    legal; în al doilea rând, reglementarea serviciului public

    înseamnă mai mult decât reglementarea relaţiilor dintre stat-

    autoritate publică şi angajaţii săi, făcută de către primar - în

    sens larg înseamnă reglementarea uneia dintre puterile de stat.

    În al treilea rând, principiile administrative legale influenţează

    deciziile managerilor publici şi modelează comportamentul

    funcţionarilor publici. De asemenea, aceste principii constituie

    puncte de referinţă pentru stabilirea standardelor în

    administraţiile şi serviciile publice din statele europene şi în

    instituţiile din acest spaţiu.

    Pentru România şi Republica Moldova, aflate în plin

    proces de reformă a administraţiei publice, întreaga

    problematică abordată în teza de doctorat este extrem de utilă

    în fundamentarea şi orientarea strategiilor generale şi

    sectoriale menite să conducă la o administraţie eficientă

    compatibilă cu cele din statele europene cu o vastă cultură

    administrativă.

    Concluzia de bază a demersului ştiinţific de analiză a

    funcţiei publice în statele europene este aceea a intensificării,

    unificării şi diversităţii funcţiilor publice, astfel încât să

    contureze mai clar necesitatea unui „spaţiu administrativ

    european“.

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Răzvan VIORESCU

    12

    Suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific.

    Elaborarea tezei a fost determinată de aplicarea unor metode

    analitice de cercetare:

    • metoda analizei istorice, folosită pentru cercetarea originii şi evoluţiei reglementării juridice a funcţiei publice şi a

    funcţionarilor publici;

    • metoda analizei logice (analiza deductivă, inductivă, de generalizare, de specificare etc.) utilizată constant

    pe tot parcursul lucrării şi, în special, la efectuarea sintezei

    opiniilor diferiţilor autori privind conceptele de funcţie

    publică, funcţionar public, serviciu public, legislaţia aplicabilă;

    • metoda analizei comparative, folosite cu incidenţă maximă în vederea fundamentării constituţionale

    personalului din administraţia publică, înzestrat cu prerogative

    de putere publică;

    • metoda analizei sistemice, indispensabilă pentru cercetarea normelor juridice naţionale şi comunitare de ordin

    instituţional, material şi procedural;

    • metode prospective, folosite pentru descrierea tendinţelor de „privatizare” a funcţiei publice, în detrimentul

    diminuării reglementării statutare a funcţionarilor publici, sub

    auspiciile integrării europene.

    Este oportun să menţionăm că unele aspecte

    ştiinţifico-practice privind organizarea şi funcţionarea

    autorităţilor administraţiei publice locale le putem găsi în

    lucrările unor renumiţi autori din ţările membre ale Uniunii

    Europene, Statele Unite, Republica Moldova şi România, care

    au studiat fenomenul administrativ îndeaproape. Astfel, J.

    Ziller în lucrarea Administrations comparees: les systemes politico-

    administratifs de l'Europe des Douze, Jurgen Schwarze în

    Europaisches Verwaltungsrecht (European Administrative Law) şi

    Administrative Law under European Influence: On the Convergence

    ofthe Administrative Laws of the EU Member States, au descris

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    13

    caracteristicile şi sorgintea dreptului administrativ european,

    implicaţiile dreptului comunitar şi ale deciziilor Curţii

    Europene de Justiţie sau ale Tribunalului Funcţiei Publice,

    principiile de organizare a administraţiei publice în contextul

    creării Spaţiului administrativ european. Alexandru Negoiţă,

    Antonie Iorgovan în lucrările lor Drept administrativ şi Tratat de

    drept administrativ, Cezar Manda şi Corneliu Manda în Dreptul

    colectivităţilor locale, Mircea Preda în lucrarea Tratat de drept

    administrativ, Eugen Popa în lucrările Autonomia locală în

    România şi Mari instituţii ale dreptului administrativ, Verginia

    Vedinaş în lucrările Statutul funcţionarilor publici şi Drept

    administrativ, Constanţa Călinoiu în Teoria funcţiei publice

    comunitare, Valentin Prisăcaru în Funcţionarii publici, Ion

    Deleanu în Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul român şi

    dreptul comparat, Dana Apostol Tofan în Instituţii administrative

    europene, Rodica Narcisa Petrescu în Drept administrativ, Ion

    Popescu Slăniceanu: Teoria funcţiei publice şi alţi autori români

    au contribuit substanţial în ştiinţa administraţiei publice în

    ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea autorităţilor

    administraţiei publice locale, reglementarea funcţiei publice în

    contextul reformei administrative sub auspiciile implementării

    principiilor de bună guvernare fundamentate de acquisul

    comunitar.

    Printre autorii din Republica Moldova îi putem aminti

    pe următorii: Victor Popa, Maria Orlov, Ion Creangă, Sergiu

    Cobăneanu, Victor Guţuleac, Ion Guceac, Larisa Bantuş,

    Anatolie Bantuş, Gheorghe Costachi, Ilie Mămăligă, Alexei

    Potîngă. Ei au investigat diferite instituţii ale dreptului

    administrativ şi au abordat unele aspecte ale

    constituţionalităţii şi legalităţii funcţiei publice în cadrul

    aparatului administraţiei publice locale. Toate acestea

    determină actualitatea temei, cu atât mai mult ca prezenta

    lucrare reprezintă una dintre primele încercări de a pune în

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Răzvan VIORESCU

    14

    discuţie analiza comparativă a funcţiei publice în statele

    membre sau candidate la aderare în Uniunea Europeană.

    Problematica statutului juridic a funcţiei publice a

    devenit un domeniu prioritar de preocupări ştiinţifice şi

    practice ale cercetătorilor în domeniu. În România şi

    Republica Moldova cercetătorii de domeniu doar se apropie

    de conceptualizarea naturii juridice a funcţiei publice şi sfera

    de aplicare a legislaţiei naţionale sau comunitare pentru

    sistemul administraţiei publice. Literatura de specialitate

    abordează doar unele probleme ale managementului

    resurselor umane pentru organizaţiile publice, cum ar fi:

    selectarea, motivarea şi instruirea resurselor umane.

    Complexitatea problematicii situaţiei legale a funcţionarilor

    din autorităţile administraţiei publice necesită o abordare

    complexă, din momentul în care autorităţilor administraţiei

    publice li se pun în faţă exigenţe înalte, iar obiectivul care

    trebuie atins este conceptualizarea şi crearea unei funcţii

    publice eficiente, receptive, flexibile la schimbări şi inovaţii şi

    orientată spre performanţă. Tocmai acest considerent a

    determinat tema investigată şi, prin urmare, şi a problematicii

    funcţiei publice ca abordare complexă, în condiţiile

    transformărilor ce se produc în administraţia publică, prin

    prisma caracterului multilateral al acestui domeniu.

    Ca bază normativ-legislativă, metodologică şi empirică

    a lucrării a fost analizat un volum substanţial de material

    normativ-juridic: Constituţia României şi Constituţia

    Republicii Moldova, Carta Europeană Exerciţiul autonom al

    puterii locale, Legea privind administraţia publică locală din

    România şi Republica Moldova, Legea privind Statutul

    funcţionarului public din România şi Legea serviciului public

    din Republica Moldova etc.

    În urma aderării României la Uniunea Europeană, un

    loc aparte revine Tratatului de instituire a unei Constituţii

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene

    15

    pentru Europa prin modelarea unei noi administraţii publice,

    ca urmare a unui proces integraţionist al statelor europene.

    Analiza literaturii de specialitate din România şi

    Republica Moldova privind aspectele luate în dezbatere în

    prezenta lucrare, insuficienţa tratării sau unilateralitatea

    abordării ne determină să insistăm asupra actualităţii,

    necesităţii şi importanţei prezentului demers ştiinţific.

    Scopul şi obiectivele tezei. Scopul principal al

    prezentei teze de doctorat constă în studierea complexă

    comparativă a conceptelor doctrinare care fundamentează

    juridic funcţiile publice, a legislaţiei statelor europene privind

    principiile comune aplicabile administraţiei publice, a

    tipologiei funcţiei publice în contextul legislaţiei naţionale şi a

    celei comunitare, a evidenţierii diferenţelor şi similarităţilor

    care caracterizează sistemele de „carieră” şi de „post” pentru

    funcţionarii publici, a perspectivelor de „privatizare” a funcţiei

    publice şi uniformizarea legislaţiei aplicabile pentru toţi

    angajaţii din sectorul public.

    Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.

    Iaşi, România: Lumen.

  • Continuarea acestui volum o puteţi lectura achiziţionând volumul de pe

    sau din librăriile noastre partenere.

    www.edituralumen.rowww.lumenpublishing.com

    https://www.edituralumen.rohttps://www.lumenpublishing.com

  • 9 789731 664064

    ISBN 973-166-406-8

    Lumen_Cover_Reglementarea_juridica_VIORESCU_Coperta 1.pdfPage 1

    LUMEN_Reglementarea_juridica_VIORESCU_A5_CIP.pdfLumen_Cover_Reglementarea_juridica_VIORESCU_Coperta 4.pdfPage 1