Introducere

Capitolul 1

1.1 Identitate europeana 1.2 Europenizarea 1.3 Convergenta si divergenta-realitati europene. Criterii care duc spre convergenta 1.4 Nivelul de convergenta al sistemelor administrative

Capitolul 2 2.1 Modele de administratie europene 2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune tarilor europene

2.2 Spaţiul administrativ European 2.3 Noţiunea de spaţiu administrativ European

Capitolul 3

3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei 3.2 Program national de reforma. Principii 3.3 Alinierea administratiei publice la standardele europene

Capitolul 4 4.1 Dezvoltare regională, regionalism şi regionalizare în contextul integrării europene 4.2 Politica de dezvoltare regională a UE 4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est 4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania

4.4.1 Structuri teritorial-statistice4.4.2 Procesul de descentralizare in contextul reformei administrativ-teritoriala4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman

Concluzii

Bibliografie

1

Introducere

Actualitatea temei investigate.

Reforma Administraţiei Publice din România, este o prioritate de necontestat a oricărei

guvernări. Nevoia schimbărilor structurale şi funcţionale cu mutaţii semnificative în plan central

sau local, pune în evidenţă fără exagerare faptul că, acest proces implică parcurgerea unor etape

de transformări accelerate cu caracter istoric, constituindu-se într-o modernizare forţată realizata

prin concursul forţei externe exercitată de Uniunea Europeana (U.E.) printr-un set complex de

elemente stimulative şi de constrângere.

Puternica determinare de natură economică conferită de un spaţiu de exercitare a

’’libertăţii de mişcare’’ (bunuri, servicii, capital, persoane), coroborată cu circulaţia unei monede

de schimb unice şi ale unor politici economice coordonate, a impus necesitatea unor schimbări

majore şi în managementul instituţional aferent sistemului administrativ. Logica politică şi

economică, alături de avantajele pe termen mediu şi lung, sunt însoţite de nevoia unei schimbări

structurale, de inerţii instituţionale sau la nivelul mentalităţilor, care face ca, evoluţia procesului

de reformare a Administraţiei Publice din România – să fie rezultatul unei permanente

confruntări creative între tendinţele reformatoare şi cele conservatoare, iar de progrese şi eşecuri

si tot odata o tema de actualitate.

In capitolul intai am prezentat conceptiile teoretice privind fenomenul de europenizare,

implicatiile acestuia in procesul evolutiv al Uniunii Europene, precizarea contextului in care are

loc reformarea administratiei publice din Romania, factorii care duc la aproximarea sistemelor

administrative, rolul pe care il joaca Curtea Europeana de Justitie de la Haga in realizarea

convergentei. Convergenta implica reducerea variantelor si disparitatilor intre sistemele

administrative urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor

administratii europene.

Am prezentat o scurta opinie asupra notiunii de spatiu administrativ, asa cum se reflecta

lucrarile mediilor academic europene. Notiunea de spatiu administrativ european poate fi

gandita dupa modelul spatiului economic si social european. In mod traditional, un spatiu

administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale norme si regulamente sunt

uniforme respectate intrun teritoriu acoperit de o constitutie nationala. Sistemele legislative ale

statelor membre UE se afla intr-un proces constant de apropriere, in multe domenii diferite, sub

2

indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin

cazurile Curtii Europene de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele

nationale regulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei

nationale la specificul Uniunii. Aceste reglemantari pot avea un impact direct asupra sistemelor

administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale

aplicabile in administratia publica

Scopul capitolului doi este să exploreze forţele care conduc înspre acest aşa-numit spaţiu

administrativ european, cum se crează acesta, care sunt standardele în administraţia publică

stabilite de un set de principii administrative comune şi, în sfârşit, cum s-ar face simţită prezenţa

acestor principii în toate instituţiile specifice ale unei ţări candidate la aderare. Un model

european de administratie publica este la ora actual in stadiul de ideal. Nu exista o administratie

tip la care sa ne putem referi ca etalon. Am incercat, plecand de la intrebarea daca exista, sau

poate fi conceput un model european de administratie publica sa depistam liniile majore ale

administratiei publice, astfel cum se contureaza ele in jurul principiilor comune tarilor europene.

Capitolul trei cuprinde in prima parte un punct de vedere asupra necesitatii reformei

administratiei publice si a consolidarii capacitatii administrative. Apoi, sunt analizate incercarile

de adaptare a sistemului administrative la cerintele UE, reforma care a fost relansată de actualul

guvern prin strategii actualizate ambiţioase vizând accelerarea procesului de modernizare a

acesteia. Obiectivul general al acesteia va fi modernizarea administraţiei publice, astfel încât,

prin activitatea ei, să contribuie într-o manieră importanta la menţinerea unei creşteri economice

sustenabile si la utilizarea eficientă a fondurilor publice, inclusiv absorbtia corespunzătoare a

resurselor pe care le vom primi de la Uniunea Europeană.

In capitolul patru am urmarit prezentarea si analiza implementarii politicii de

dezvoltare regionalã în România începând cu conturarea regiunilor de dezvoltare. Principiul

autonomiei locale reprezinta un alt factor de aderenta al administratiilor europene si ca atare

prezentarea acestui concept, modul in care el a fost reflectat in politica UE si a statelor central si

est europene am considerat ca reprezinta un interesant studiu de caz care reflecta nevoile statelor

europene pentru realizarea unui spatiu administrativ european.

Conluziile reprezinta expunerea unui punct de vedere al autorul asupra problemelor

redate in lucrare.

3

Capitolul 1

1.1 Identitate europeana

În ani de zbuciumată istorie şi perpetuă căutare a stabilităţii şi echilibrelor de putere, pe

continentul european s-a conturat treptat şi a supravieţuit în timp tuturor mişcărilor orgolioase ale

entităţilor naţionale ideea de “Europa”.

Esenţa ideii de “Europă unită” a găsit un nesperat izvor de inspiraţie şi susţinere în

conştiinţa şi sentimentul identităţii europene dată de unitatea culturală şi intelectuală.

Justificată apare astfel reflecţia lui Jean Monnet – “sufletul creator” al Europei – când,

după ani de zbateri, de evoluţii şi involuţii în unificarea federativă a ţărilor europene, spunea:

“Dacă ar fi să reîncep, aş începe prin cultură”. Cultura este cea care dă liantul european şi poate

menţine o unitate durabilă într-o atât de vastă diversitate.

Pentru a trece însă de la ideea unificării la transpunerea ei în proiecte precise şi

instituţionalizarea unor noi structuri a fost nevoie de un timp în care ceea ce unea popoarele

Europei să devină mai puternic, raportat la ceea ce diferenţia şi le separa; un timp în care, de la

simplă aspiraţie a artiştilor, filosofilor sau a unor oameni politici, ideea europeană să anime larg

atât de puternicile individualităţi umane şi entităţi naţionale şi să se transpună astfel într-o voinţă

politică în măsură să-i confere finalitate.

Continent al unor popoare aspirând dintotdeauna la identitate naţională şi la afirmarea lor

economică, politică şi culturală, Europa a cunoscut o evoluţie conflictuală, caracterizată de

rivalităţi comerciale, coloniale şi războaie, ca manifestări ale naţionalismelor exacerbate ce le-au

dominat existenţa.

Hamilton Fish, mult timp senator în Congresul american, referindu-se la europeni între

cele două războaie mondiale, făcea trimitere la un discurs al lui Thomas Jefferson: “Interesele

lor politice sunt complet diferite de ale noastre. Invidiile lor reciproce, echilibrele de putere,

alianţele complicate, formele şi principiile lor de guvernare ne sunt, toate, străine. Sunt naţiunile

unui veşnic război. Toate energiile lor sunt cheltuite pentru distrugerea averii şi vieţii cetăţenilor

lor.”1

1 Hamilton Fish, “Pearl Harbor, Yalta şi trădarea Europei”, Ed. Venus, Bucureşti, 1993, p.8.

4

Suntem cu siguranţă tentaţi să refuzăm o astfel de imagine asupra Europei. Nu putem însă

să nu acceptăm că divizarea politică, economică si religioasă a continentului European constituie

o permanenţă.

Cum a fost atunci posibilă integrarea europeană? Încercând să-şi explice o astfel de

mutaţie de proporţii în evoluţia Europei, Louis Carton este de părere că, deşi divizată, Europa

prezintă o constantă – comunitatea civilizaţiei, înţeleasă astfel: “Dar, dacă Europa este divizată în

acţiune, rămâne o comunitate a civilizaţiei. O comunitate care nu înseamnă unitate sau

monolitism. Dimpotrivă, diversitatea şi varietatea caracterizează civilizaţia comună a Europei.

1.2 Europenizarea

Analistii din domeniu au elaborat mai multe definitii pentru procesul de europenizare.

Astfel, Lawton sugereaza ca ,,europenizarea este transferul de jure de suveranitate catre UE".2

Borzel defineste europenizarea ca ,,un proces prin care arii importante ale politicilor

nationale devin din ce in ce mai mult subiect al procesului decizional european" 3. Risse, Cowles

si Caporaso ofera o alta definitie a europenizarii: ,,Definim europenizarea ca aparitia si

dezvoltarea la nivel european a unor structuri de guvernare distincte, si anume de institute

politice, legale si sociale asociate cu ideea de rezolvare a problemelor politice care formalizeaza

interactiunile dintre actori si retelele de politici specializate in crearea de reguli europene

autoritare"4

Ladrech argumenteaza ca europenizarea este: ,,un proces progresiv care reorienteaza

directia si forma procesului politic astfel incat dinamicile economice si politice ale CE devin

parte a logicii organizationale ale politicii si procesului decizional national”5.

Prin termenul de ,,logica organizationala", Ladrech se refera la ,,procesele adaptive ale

organizatiilor la un mediu schimbat sau in continua schimbare". Obiectul procesului de

europenizare se limiteaza la ,,politicile nationale si la procesul decizional intern".

2 Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 19993 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 19994 Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 20015 Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994

5

Avand la baza aceste componente ale definitiei oferite de Ladrech, Radaelli dezvolta

propria definitie a procesului de europenizare. Conceptul de europenizare se refera la:

,,Procesele de (a) constructie, (b) difuzie si (c) institutionalizare a regulilor, procedurilor,

paradigmelor politice, stilurilor, ,,a modurilor de a face lucrurile" formale si informale si la

credintele si normele comune care sunt mai intai definite si consolidate in procesul de creare a

politicilor publice si a politicii UE fi apoi incorporate in logica discursului intern, a identitatilor,

structurilor politice si politicilor publice nationale".6

Conform autorului, definitia se refera atat la organizatji cat si la indivizi, si pune accentul

pe formarea de politici fara a presupune ca exista un nivel rational, coerent al ,,deciziilor UE" din

care provine procesul de europenizare.

Toate definitiile procesului de europenizare indica faptul ca acesta inseamna de fapt

penetrarea dimensiunii europene in arena politica nationala.7

Europenizarea nu trebuie confundata cu alte concepte, cum ar fi convergenta,

armonizarea, integrarea si formarea de politici. Europenizarea este un proces, in timp ce

,,convergenta este o consecinta a acesteia".8 De asemenea, europenizarea nu trebuie confundata

cu procesul de armonizare, care reduce diversitatea de reglementari, oferind un anumit model de

actiune. In contrast cu armonizarea, europenizarea lasa ideea de diversitate deschisa. Rezultatul

europenizarii poate fi diversitate de reglementari, competitie accentuata sau chiar distorsionari

ale acesteia. Europenizarea nu este acelasi lucru cu integrarea politica. Integrarea politica este

considerata a fi cea care ofera cadrul de aparitie si dezvoltare a europenizarii.

Borzel si Bulmer si Burch considera ca europenizarea este ,,un proces cu doua sensuri":

statele membre isi prezinta interesele la Brussels prin intermediul unui sistem de negocieri

complexe si apoi le implementeaza prin intermediul politicilor UE (,,upload" si ,,download").

Goetz concluzioneaza ca europenizarea este ,,circulara si nu unidirectionala respectiv ciclica si

nu unilaterala".9

Europenizarea este un proces care va afecta politicile nationale numai daca statele

membre sau candidate se afla intr-o situatia ,,neconvenabila" pentru Uniune. Trebuie sa existe un

6 Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 347 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 19998 idem 69 Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002

6

anumit grad de „nepotrivire"10 intre procesele, politicile si institutiile europene si cele nationale.

In functie de gradul de asemanare/potrivire (,,goodness of fit")11 intre nivelul european si cel

national se va determina masura in care schimbarea si adaptarea ar interveni: cu cat

compatibilitatea dintre nivelul european si cel national este mai scazuta, cu atat presiunea de a

produce adaptare si schimbare este mai mare. Pe de alta parte, daca normele, procedurile,

procesele si politicile europene sunt in general compatibile cu cele nationale, atunci problemele

de adoptare si implementare a acquis-ului vor fi de asemenea reduse. In acest fel, nu se vor

produce noi oportunitati si constrangeri asupra actorilor nationali care ar putea conduce la o

redistribute a resurselor la nivel national.12

Borzel si Risse, vorbesc despre doua tipuri de nepotrivire sau necompatibilitate prin care

europenizarea exercita presiuni de adaptare la nivelul statelor membre: incompatibilitatea

politicilor nationale (,,policy misfit") si imcompatibilitatea institutiilor (,,institutional misfit").

Politicile europene pot conduce la o incompatibilitate a regulilor si reglementarilor europene cu

cele nationale. In consecinta, politicile europene pot afecta scopurile politicilor nationale, pot

afecta standardele de reglementare, instrumentele si tehnicile utilizate la nivel national pentru a

obtine anumite rezultate.13 De asemenea, europenizarea poate conduce la incompatibilitatea

institutionala prin intermediul presiunilor pe care le provoaca asupra regulilor si reglementarilor

nationale.

Cei doi autori, Borzel si Risse argumenteaza ca europenizarea poate conduce la

redistribuirea resurselor si la modificarea procedurilor nationale daca exista un nivel semnificativ

de incompatibilitate care ofera actorilor nationali oportunitati si constrangeri suplimentare si

actorii nationali au capacitatea de a exploata aceste oportunitati si de a evita constrangerile.

Cea mai mare parte a literaturii de specialitate privind europenizarea prezinta situatia

statelor membre ale UE si impactul pe care statutul de membru 1-a avut asupra structurii

politicilor si institutiilor nationale. De exemplu, Hussein Kassim14 face o prezentare detaliata a 10 Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 199911 Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J. Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 200112 Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 6113 Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 199614 Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003

7

diferitelor structuri institutionale intalnite in diversele state membre. In ceea ce priveste statele

candidate si efectele procesului de europenizare asupra structurilor institutionale, literatura de

specialitate este foarte saraca. Heather Grabbe15 prezinta cinci categorii ale procesului de

europenizarea care au afectat si/sau afecteaza statele candidate:

- modele: modele legislative si institutionale

- bani: ajutor si asistenta tehnica

- stabilirea de standarde (benchmarking) si monitorizare

- consiliere si infratire institutionala (twinning)

- acces la negocieri si la etapele avansate ale procesului de aderare (gate-keeping).

Grabbe incearca sa faca o prezentare a tuturor domeniilor in care procesul de

europenizare afecteaza politicile statelor candidate. Pentru lucrarea de fata, importante sunt

prevederile referitoare la modelele institutionale oferite de statele membre si modalitatile de

preluare si adaptare a acestora la specificul institutional al statelor candidate. Important de

remarcat este consensul specialistilor in europenizare in ceea ce priveste diferentele institutionale

care exista intre statele membre ale UE si deci lipsa de convergenta in acest sector. Prin urmare,

si structurile institutionale ale statelor candidate vor fi diferite, fiecare dintre candidati preluand

modele care s-au potrivit cel mai bine structurilor deja existente la nivel national.

Kassim considera ca optimizarea16 structurilor institutionale nationale are loc atunci cand

statele membre adopta de la parteneri structurile si procedurile care s-au dovedit cele mai

eficiente utilizand trei metode diferite:

- mimarea: copierea integrala a mecanismelor sau caracteristicilor altor organizatii

- impunerea obligatiilor si presiunilor care decurg din regulile UE17

- socializarea: este rezultatul contactului permanent dintre oficiali la nivelul UE.

In acest mod, ei isi insusesc valorile si practicile comune ale sistemului UE 18 ceea ce va

conduce ulterior catre un transfer al acestora in sistemele administrative nationale.

15 Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 6116 Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 199917 DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 199118 Harmsen, R., The Europeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999

8

In cazul statelor candidate, presiunile si nevoile de adaptare si convergenta a politicilor sunt mult

mai mari decat cele aplicate in valurile de extindere anterioare. Acest lucru se datoreaza adancirii

procesului de integrare, dezvoltarii diverselor politici comunitare, implicarii UE in aproape toate

domeniile si ariile de activitate si experientei acumulate de UE in decursul timpului.

Din aceasta perspective, statele candidate au avut la dispozitie anumite modele

institutionale spre care au trebuit sa se orienteze. Ele au fost nevoite sa-si adapteze structurile

institutionale si politice intr-o perioada relativ scurta de timp, si anume inaintea aderarii efective.

Ultimul val de extindere din 2007, a demonstrat ca statele din Centrul si Estul Europei au

capacitatea si mai ales dorinta de a schimba vechile structuri institutionale cu unele noi care sa

dovedeasca trecerea la o economie de pia|a capitalists. Astfel, procesul de adaptare institutionala

s-a desfasurat intr-un timp record, cu efecte satisfacatoare pentru majoritatea noilor state membre

ale UE. Problema care persista este insa aceea ca ,,Uniunea Europeana nu are un singur model

institutional pe care sa-1 exporte si propria sa diversitate poate submina eforturile sale de a

exporta un singur model de guvernare". Astfel ca si statele candidate se vad confruntate cu

problema alegerii unui model institutional care sa functioneze eficient si care sa respecte in

acelasi timp valorile si credintele nationale.

1.3 Convergenta si divergenta - realitati europene. Criterii care duc spre convergenţă

Convergenţă şi divergenţă - realităţi europene

9

Fundamentarea construcţiei europene pe pilonul central al pieţei interne îşi găsea

justificarea în avantajele liberului schimb pe o piaţă de mari dimensiuni.

Libertatea de circulaţie a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor de producţie determină o

mai bună alocare a resurselor productive prin specializare, dinamizarea creşterii prin concurenţă

şi economii de scară, convergenţa performanţelor economice, a remunerării factorilor şi, drept

consecinţă, a nivelurilor de dezvoltare. Astfel, chiar dacă la procesul de integrare participă ţări

diferite din punct de vedere al eficienţei şi al capacităţii de a participa la jocul concurenţei,

liberalizarea pieţelor poate să conducă în timp spre un nivel al disparităţilor intra-comunitare

tolerabile economic, social şi politic. Este teoria convergenţei, conformă concepţiei liberale care

a stat la baza elaborării Tratatului Pieţei Comune şi a aplicării metodei neo-funcţionaliste de

integrare pozitivă.

Într-un astfel de context, specialiştii au început să vorbească tot mai mult despre un

model al sincronizării proceselor de convergenţă şi de divergenţă în procesul integrării. În timp

ce disparităţile între ţările membre se diminuează, cele inter-regionale au tendinţa de a se

accentua, mai ales prin creşterea decalajelor regionale în interiorul ţărilor membre.

Fenomenele de divergenţă19 sunt explicate, în general, prin: participarea la procesul de

integrare a unor ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementarităţi inter-ramură,

generând costuri ridicate de ajustare structurală pentru regiunile sărace; randamentele

crescătoare, prin concentrarea capitalurilor în regiunile competitive, unde costurile de tranzacţie

sunt relativ reduse, costul accesului la tehnologie scăzut iar nivelul capitalului uman ridicat

(externalităţile pozitive ce rezultă în aglomerări); diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a

tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate între

fluxurile comerciale şi cele ale factorilor, ca urmare a liberei circulaţii şi a costurilor de

tranzacţie inter-regionale

Comunităţile europene care s-au implicat iniţial în crearea unei pieţe economice comune,

au evoluat apoi în crearea Uniunii Europene, instituţie care nu este condusă numai de interese

economice, dar mai ales de dorinţa de a construi legături sociale şi politice între popoarele

europene, aşa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Roma. Uniunea Europeană nu

înseamnă numai o piaţă de bunuri şi servicii.

Cele patru libertăţi stipulate de Tratatul de la Roma, libera mişcare a bunurilor, a

serviciilor, oamenilor şi a capitalului înseamnă că administraţiile publice ale statelor membre, ca

19 Prof. Univ. Dr. Rodica Zaharia, Regionalizare si globalizare, suport de curs.

10

elemente cheie de implementare şi asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate,

trebuie să acţioneze într-o direcţie care să conducă spre implementarea efectivă a acestor Tratate,

din toate punctele de vedere. Tratatele Comunităţii Europene şi legislaţia secundară de

implementare a lor sunt parte componentă a legilor naţionale ale statelor membre.

Administraţiile publice şi curţile judecătoreşti naţionale sunt obligate să aplice aceste Tratate,

precum şi legislaţia secundară aferentă, în aceeasi măsură în care o fac cu legile proprii.

Rezultatul este că, deşi fiecare stat membru are libertate totală de a decide asupra modurilor de

obţinere a rezultatelor predicate de Tratate şi de legislaţia secundară a Comunităţii Europene, în

cadrul Uniunii s-au dezvoltat înţelesuri şi principii comune. Situaţia este vizibilă în mod

particular în ceea ce priveşte sectorul principiilor legale administrative. Mai puţin vizibilă este în

cazul aranjamentelor administrative şi organizaţionale, şi al structurilor, deoarece există o mare

diversitate în formele şi profunzimea descentralizării statelor membre.

Activitatea legislativă20 a instituţiilor europene este o sursă majoră de autonomie

administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curţile lor judecătoreşti şi pentru

cetăţeni. Această lege a autonomiei administraţiei publice are caracteristica de a fi mai ales

sectorială. Într-un fel sau altul, aceasta afectează un număr variat de domenii, cum este libera

competiţie pe piaţa internă, telecomunicaţiile, mediul, agricultura, politica industrială, stiinţa şi

cercetarea, controlul vamal, etc. Legea autonomiei administraţiei publice constitue aquis-ul

comunitar, al cărui nivel de compatibilitate cu regulările care-I corespund este acum verificat de

către Comisia Europeană, în cadrul procesului de aderare al ţărilor candidate.

O altă sursă de aderenta administrativă este contactul constant dintre oficialii

statelor membre şi dintre aceştia şi cei ai Comunităţii Europene. Aceste relaţii

interguvernamentale, care sunt în principal relaţii între popoare, contribuie la construirea unei

viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel naţional, şi la un

schimb benefic de iniţiative pozitive pentru a obţine rezultatele vizate de aceste politici.

Cooperarea inter-administrativă este un alt concept stipulat şi promovat de Tratatul

Maastricht (art. 209 A). Cooperarea şi schimbul au efectul de a crea presiuni formale pentru a se

atinge standardele dorite, pentru felul în care administraţiile publice naţionale întâlnesc

comitetele supranaţionale, şi pentru a se asigura obţinerea rezultatelor vizate de Tratatele şi

legislaţia secundară a Comisiei Europene.

20 Raport Sigma, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdf

11

Relaţiile interguvernamentale contribuie de asemenea la promovarea unui set de

principii administrative comune de management, ceea ce apoi duce la implementarea unui model

comun pentru comportamentul funcţionarilor publici din Uniune. Efectele menţionate sunt

posibile, cu o mare extindere, deoarece oficialii implicaţi sunt capabili să dezvolte o carieră

profesională stabilă în cadrul serviciilor lor publice.

În orice caz, Curtea Europeană de Justiţie este instituţia care are, de departe, cel mai

important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. În timp ce

legislaţia secundară aminitită mai sus are mai degrabă o influenţă sectorială, hotărârile Curţii

Europene de Justiţie duc la reflectarea şi dezvoltarea principiilor administrative cu caracter

general, chiar dacă sunt stabilite în funcţie de caz. De fapt, jurisprudenţa Curţii este principala

sursă de legi genarale, non-sectoriale ale Uniunii.21

Curtea trebuie să pornească de la principii legale administrative, cu caracter general şi

care sunt deja stabilite, principii create şi definite de către Curţile Administrative Naţionale ale

statelor membre. Prin stocarea acestora, se definesc apoi principii administrative generale,

aplicabile tuturor statelor membre şi locuitorilor acestora, în cadrul legislativ al Comunităţii

Europene.

În final, un caz fenomen de întrepătrundere a legislaţiei Comunităţii Europene în sistemele

naţionale. Fenomenul constă în faptul că este deosebit de dificil pentru orice stat membru să

respecte legile naţionale şi pe cele ale Comunităţii, tratându-le separat. În mod progresiv,

instituţiile naţionale au aplicat aceleaşi standarde şi au utilizat aceleaşi practici pentru ambele.

Acest lucru duce la ideea unei legi a administraţiei publice comune, dezvoltate în statele membre

ale UE. Această aşa-zisă contaminare a principiilor Comunităţii de către legislaţiile naţionale

contribuie de asemenea la stabilirea unui spaţiu administrativ european.

1.4. Nivelul de convergenţă al sistemelor administrative

Un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care aceste

principii sunt aplicate, atât în aranjamente legale formale în ţară, cât şi în comportamentul zilnic

al autorităţilor publice şi al funcţionarilor publici. În acest sens, aceste principii administrative

generale servesc drept standard pentru măsurarea responsabilităţii administraţiei publice, gradul

21 J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les muta-tions du droit de l’administration en Europe: pluralisme et convergences, L’Harmattan, Paris, 1995.

12

de încredere în funcţionari şi în autorităţile publice, efectul şi practicitatea procedurilor utilizate

în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea şi de redresare a lor.

Nivelul pană la care diferite ţări împărtăşesc şi aplică aceste principii este de asemenea

relevant pentru stabilirea compatibilităţilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte

cuvinte, acestea servesc ca precondiţii pentru o mai bună integrare pe de o parte, şi pe de altă

parte, ca măsurători ale capacităţii aranjamentelor instituţionale ale administraţiei publice dintr-o

ţară de a implementa aquis-ul comunitar.

Unul dintre elementele principale care compun administraţia publică, printre altele ca

autonomia sau legile procedurale, este şi serviciul public. Forma acestuia este modelată după

acele principii legale administrative care se referă la îndrumare şi formare. Autonomia şi legile

procedurale administrative, formate în funcţie de constituţiile naţionale şi legile administraţiilor

publice europene, furnizează rama instituţională legală în cadrul căreia autorităţile publice şi

funcţionarii publici din spaţiul Uniunii Europene trebuie să-şi exercite activitatea.

În acelaşi timp, toate aceste elemente, aranjamente legale şi comportamentul actorilor în sfera

publică a societăţilor europene, formează spaţiul administrativ şi politic european comun.

Factorii participanţi în acest domeniu trebuie să respecte un set de principii, care rar apar

formulate în legi scrise sau sistematizate în vreun cod, dar care sunt impuse din punct de vedere

etic şi legal, şi care practice marchează toate sectoarele administraţiei publice. Aceste principii

sunt ceea ce numim aquis comunitar neformulat. Acesta contribuie în mod evident la cimentarea

spaţiului administrativ european, şi la europenizarea administraţiilor publice naţionale şi a legilor

acesteia, în statele membre UE.

Concluzia, care reprezintă şi ipoteza acum în lucru, este că: în primul rând, nivelul la care

principiile generale administrative inspiră legislaţiile naţionale şi se regăsesc în activitatea

actorilor publici, adică implementarea aquis-ului comunitar neformulat, indică capacitatea unei

ţări de a adopta şi implementa acest aquis. În al doilea rând, este necesară o foarte mare atenţie la

evoluţia serviciilor publice naţionale, de vreme ce acestea sunt instrumentele decisive pentru a

asigura sau pentru a elimina transferul acestor principii legale administrative în acţiunile publice

şi în luarea deciziilor administrative.

Aceste principii nu sunt singulare, dar trebuie implementate foarte serios în activitatea zilnică

a administraţiei publice, în ceea ce priveşte legislaţia privitoare la autonomie, la instituţiile

administrative specifice, la un set de valori legale care să reprezinte serviciul public. Această

condiţie este însoţită de un motiv adiţional pentru a avea un serviciu public profesional şi stabil.

13

Nu numai că statele membre au regulări specifice ale serviciului public, dar aceste servicii sunt

de asemenea conduse de principiile legale administrative necesare pentru stabilizarea lor.

Capitolul 2

2.1 Modele de administratie europeana

14

Daca Uniunea Europeana, ca un sistem administrativ nou, doreste sa garanteze

suprematia si efectul direct al politicilor comunitare si tratamentul echitabil pentru toti cetatenii

comunitatii, atunci ea trebuie, în principiu, sa aiba acces la propriile ei structuri si mecanisme.

Problema crearii si evolutiei unei administratii europene nu trebuie înteleasa simplist, în

sensul îngust al izolarii de administratiile nationale, ci într-un sens mai larg, de a se urmari

dezvoltarea ulterioara si convergenta sistemelor de administratie publica din Europa. În viitor,

sistemele nationale vor ramâne capabile sa reziste tendintelor unificatoare în conditiile în care

cerinte si dificultati similare actioneaza asupra administratiei publice, atât în statele membre cât

si în Comunitate.

În spatiul administrativ european au fost identificate trei principale sisteme ce au stat ca

temelie la „picioarele” celor patru traditii administrative:

1) Anglo-Saxon (Statul minimal);

2) Continental European:

2.1. Germanic (Statul organicist);

2.2. Francez (Statul napoleonian);

3) Scandinav (mixt, între Statul minimal si Statul organicist).

Alti autori identifica in perimetrul european trei modele administrative.22

Modelul englez care se caracterizeaza printrun nivel superior (secretari permanenti), cu

statut foarte inalt(Oxford-Cambrige); salarii foarte mari, dar cu o arie restransa de actiune.

Modelul francez are n nivel superior, cu un statut la fel de inalt (ENA, „grands corps”),

Dar si cu o prezenta politica remarcabila (20% dintre parlamentari provin din randul

functionarilor publici).

Modelul german este caracterizat prin doua categorii de nivel superior:functioanrii

politici cu statut inalt, dar cu o stabilitate mica si functionarul civil de cariera, activand intro

pozitie relativ minora, dar stabila. Modelul german este dominat de legalism, rigiditate si

planificare administrativa, modelul francez prin rigiditatea structurilor si flexibilitatea birocratiei,

iar modelul englez prin flexibilitatea amandurora.

Asadar, în Europa pot fi luate în considerare trei mari traditii administrative pure. Ele pun

în evidenta raportul dintre regimul politic si administratie. Corespunzând clivajului centru-

periferie si depinzând de o serie de factorii precum traditiile, forma statului sau circumstantele

politice aceste tipuri de administratie acorda roluri diferite esalonului local.

22 Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007

15

Traditia franceza, care s-a impus si în România, este rezultatul unei evolutii care are ca

fundament Revolutia franceza de la 1789 si încheierea procesului de centralizare a statului

francez. Elementele distincte ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împartit în

colectivitati locale dotate cu competente identice), echilibrul (între descentralizarea

colectivitatilor locale si deconcentrarea serviciilor statului) si tutela statului asupra

colectivitatilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar si atomizarea

colectivitatilor locale.

Traditia germana este rezultatul mozaicului etatic, specific spatiului german, care a dus la

forma federala de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are în consecinta competente

legislative. Puterea landurilor face ca acestea sa îsi exercite tutela asupra comunitatilor locale.

Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizari la nivelul landurilor.

Marea Britanie este un stat unitar în care coexista patru natiuni. Traditia administrativa

britanica are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scotia, Tara Galilor au fiecare

organizari locale specifice. Autoritatile locale repartizate pe doua niveluri, comitatul si districtul,

dispun de puteri importante punând în practica politicile guvernamentale. Autonomia acestor

autoritati este însa delegata de legislator putând fi deci oricând retrasa.

Plecând de la principiile traditionale si încercând sa impuna drept exemplu propria

administratie, pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au început si chiar au

reusit sa reformeze statul si functiile sale dar mai ales administratia.

Astfel, Franta cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin

revizuirea Constitutiei în 2003, dar mai ales prin legea privind libertatile si responsabilitatile

locale din 13 august 2004 a reusit sa realizeze o clarificare si o identificare a scopului serviciilor

publice prin simplificarea si transparenta procedurilor, prin descentralizarea responsabilitatilor

statului si modernizarea managementului public.

În acelasi sens, Germania, prin reforma administrativa începuta în 1999, s-a concentrat pe

promovarea descentralizarii si consolidarii guvernelor locale, organizatiilor administrative,

managementului financiar, seviciului public. În genere prin crearea mecanismelor necesare unei

administratii mai participative la viata publica iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al

administratiei, detinând în prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line.

Cât priveste Marea Britanie, prin reforma încheiata în 2003 a restructurat resursele umane

prin stabilirea unor noi categorii de functionari publici dar si capacitatea autoritatilor locale.

16

Evolutia acestora a indus atitudini reformatoare, în marea majoritate a statelor membre

ale U.E., în ce priveste administratia publica. Acestea si-au stabilit obiective clare de urmat,

tinându-se seama în toate de apropierea, adaptarea administratiei la cerintele cetateanului-client;

astfel sunt, de exemplu, cele din: Portugalia – „transversal public administration”, Polonia –

„friendly administration”, Italia – „administrative efficiency” sau Belgia – „simplification is

strength”.

Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi

grupata în câteva categorii:

-privatizarea si deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor

reglementari;

-managementul resurselor umane – se observa dominatia principiilor noului management public;

-management financiar – reforma directa prin minimizarea costurilor guvernamentale si cresterea

eficientei, în particular prin dezvoltarea si implementarea tehnicilor specific managementului

financiar în sectorul public;

-orientarea catre clienti – guvernul si angajatii acestuia trebuie sa se gândeasca la relatia ce se

stabileste cu publicul tinând cont de piata libera a serviciilor publice care ofera posibilitatea

alegerii distribuitorului de servicii;

-împuternicirile/desemnarile - reactia împotriva traditiei managementului public bazat pe

modelul Weberian ierarhic, în care functionari publici de la nivel inferior actioneaza conform

cerintelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea esalonului de manageri

intermediari.

-deconcentrarea si descentralizarea – descentralizarea defensiva se refera la transferul deciziilor

de la nivel central catre nivel local dar nu si puterea politica de a lua decizii.

Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acestea pot

fi un mijloc de interpretare al succesului reformei în unele state si în altele nu.

2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune

tarilor europene

Deşi expresia şi conceptul de lege a administraţiei publice diferă de la un sistem naţional la

altul,este posibil acordul asupra unei definiţii comune a legii administrative, ca fiind un set de

17

principii şi reguli care se referă la organizarea şi managementul administraţiei publice şi la

relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni.23

Principiile legii administrative, fixând standarde şi inspirând comportamentul funcţionarilor

publici, apar de obicei disparate între diferite parţi ale legislaţiei în vigoare, în diferite acte ale

parlamentului, părţi specifice ale legislaţiei delegate sau în curţile judecătoreşti care au de-a face

cu litigii care implică administraţia publică. Printre altele, acesta este cazul unor ţări ca Belgia,

Franţa, Grecia, Irlanda, şi Marea Britanie. Alte ţări au impus codificări generale în ceea ce

priveşte procedura administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul

unor ţări ca Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria

(1957), Olanda (1994), Polonia(1960), Portugalia (1991) şi Spania (1958).

Aceste principii nu sunt simple idei bazate pe bunăvoinţă; ele sunt incluse în instituţiile şi

procedurile administrative la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligaţi prin lege să

se conformeze ecestor principii legale, care trebuiesc controlate de corpuri de control

independente, sisteme de justiţie şi forţe judicioase, scrutine parlamentare şi în unele cazuri, de

persoane individuale autorizate.

In ceea ce priveşte legislaţia Comunităţii Europene, Curtea Europeană de Justiţie a definit un

mare număr de principii ale administraţiei publice, raportându-se la principiile generale ale

legislaţiei administraţiei publice, comune statelor membre şi aflate într-un proces evolutiv. În

mod particular, există şi principii stabilite de către Curtea Europeană de Justiţie, şi pe care toate

statele membre trebuie să le respecte ca legi ale Comunităţii Europene. Printre acestea sunt:

principiul administraţiei prin lege; principiile proporţionalităţii, a certitudinii legale, protecţia

solicitărilor legitime, nediscriminare, dreptul la o audienţă în cadrul procedurilor decizionale în

administraţie, rapoarte interimare, condiţii egale de acces la curţile administrative,

responsabilitatea non-contractuală a administraţiei publice.24

Principiile legislaţiei administraţiei publice şi cele ale serviciului public sunt uneori dificil de

definit. Deseori, cele două par să se contrazică într-o anume situaţie. Eficienţa pare a fi

inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea

profesională şi cu neutralitatea politică; deciziile par a fi luate uneori în afara legilor în vigoare,

etc.

23 J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 198824 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea în limba engleză: European Administrative Law, Londra, 1992.

18

Acesta este de altfel unul dintre motivele pentru care curţile judecătoreşti naţionale sau

Curtea Europeană de Justiţie sunt implicate atât de des în procese de solvare a conflictelor, ca şi

într-o continuă redefinire a celor două concepte, readaptate în timp.

În esenţă, legea prevede că administraţia publică trebuie să-şi desfăşoare responsabilităţile

conform legislaţiei în vigoare. Autorităţile publice ajung la anumite decizii respectând reguli şi

principii generale, aplicate imparţial oricărei persoane li se adresează cu o cerere.

Problema intervine în ceea ce priveşte neutralitatea şi generalitatea cererii (principiul

nediscriminării). Administraţia publică trebuie să decidă în funcţie de legile în vigoare şi de

criteriile interprtetative produse de către curţile de justiţie, fără să ia în considerare nici un alt

aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaţionării sau oricărei alte devieri.

O noţiune legată de legislaţie este şi aceea a competenţei legale. Autorităţile publice pot

decide numai asupra unor probleme aflate în jurisdicţia lor legală. In acest context, competenţa

înseamnă puterea de a decide, în mod legal şi expresiv, asupra unei probleme date de interes

public, lucru care nu numai că autorizează persoana în cauză să ia o decizie, dar o şi obligă să-şi

asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publică competentă nu poate renunţa la

această responsabilitate. Noţiunea de competenţă este strict definită, astfel încât decizia unei

persoane neautorizate (aflate inafara jurisdicţiei legale) este nulă, şi va fi declarată nulă de orice

curte judecătorească.

Printre acestea este principiul care obligă autorităţile publice să acţioneze numai în bună

credinţă, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte,

să respecte cerinţele nediscriminării şi să urmărească noţiunea proporţionalităţii. Cu alte cuvinte,

discreţia decizională nu poate opera fără respectarea principiilor generale ale legii administraţiei

publice, de vreme ce acestea crează practic o contrabalanţă vis-a-vis de puterea de decizie

acordată autorităţilor publice.25

Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul legal

al proporţionalităţii. Aceasta înseamnă că acţiunea administrativă trebuie să decurgă în mod

proporţional cu procesul şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii de nici un

aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de vedere legal.

Proporţionalitatea este în strânsă legătură cu rezonabilul. De asemenea, mai înseamnă că

este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenţionat omis de

lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeşte abuz de putere administrativă.

25 Curtea Europeană de Justiţie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469.

19

Proporţionalitatea este în mod particular relevantă în cazuri de anchete administrative

solicitate (cazuri de expropriere), în care personae individuale sunt private de drepturile de

proprietar în favoarea interesului public. Noţiunea de proporţionalitate a fost cu precădere

dezvoltată de către Curtea Europeană de Justiţie, urmând o linie deja stabilită de legislaţia

germană, pentru ca apoi să pătrundă în majoritatea sistemelor administrative europene, prin

legislaţia Comunităţii Europene.26

Un principiu care pledează în favoarea “administraţiei prin lege” este acela al

corectitudini procedurale.27 Aceasta înseamnă proceduri care să aplice legea în mod clar şi

imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de oameni şi protecţia

demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că

nici un om nu va fi privat de drepturile sale fundamentale fără a fi fost avizat în prealabil şi

audiat într-o manieră corespuntătoare.

Termenul limită este unul dintre elementele care susţin încrederea şi previzibilitatea în

administraţia publică. Întârzierile în luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative

pot cauza adevărate frustrări, injustiţii sau pot afecta în mod negativ atât interesul public cât şi

cel privat. Întârzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile

rezolvări pe cale politică. Dar, deseori, acest fenomen este asociat cu ineficienţa şi incompetenţa

funcţionarilor publici.

Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de

timp pentru finalizarea fiecărui caz. Pe de altă parte, un serviciu public cu o shemă de recrutare şi

avansare bazată pe merit, şi care presupune o pregătire regulată, poate reduce incompetenţa în

cadrul administraţiei publice, lucrând astfel în favoarea adevăratelor valori.

Profesionalismul şi integritatea profesională în serviciul public duc în mod clar la aceeaşi

încredere şi previzibilitate a administraţiei publice. Integritatea profesională a serviciului public

se bazează pe imparţialitate şi independenţă profesională. Imparţialitatea se referă la absenţa

preferinţelor personale. În domeniul administraţiei publice, preferinţa înseamnă a favoriza un

anumit aspect al unei situaţii date, cauzând ca şi consecinţă un detriment nejustificat şi nedrept

interesului general sau drepturilor altor părţi interesate.28 Adesea are sens de prejudecată sau de

26 J. Ziller, “Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire”, în Actualite juridique, droit administratif, număr special, iunie 1996, pg. 185-188.27 Acest principiu este recunoscut de legislaţia Comunităţii Europene. Pentru mai multe detalii:Eseuri în onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff.28 SIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10

20

judecată greşită. Aspectele legale care interzic funcţionarilor publici implicarea în decizii care se

referă la probleme vis-a-vis de care ei ar putea avea un interes personal sunt promulgate tocmai

pentru a întări valoarea imparţialităţii. Pierderea independenţei profesionale sugerează un oficial

care nu-şi exercită independenţa în gândire şi judecată, în aşa fel încât nu va evalua un caz dat în

funcţie de elemente reale. Mita, presiunile, ambiţia politică necontrolată şi dorinţa asiduă de

promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenţei profesionale. Mita înseamnă în

acest caz un profit ilegal. Presiunile generează perderea independenţei provocată de teamă.

Ambiţia politică şi lăcomia profesională pot pune funcţionarii publici în situaţii voit avantajoase

pentru superiorii lor, provocând supunerea oarbă a acestora în faţa dorinţelor şefilor şi chiar

privându-i de obişnuinţa de a gândi.

Un serviciu public al cărui sistem de recrutare şi promovare este în primul rând bazat pe

patronajul politic sau pe alianţe de diferite tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera

integritatea profesională decât un sistem care se bazează pe merite. Un serviciu public în care

funcţionarii au un statut specific care regulează drepturile lor de a evolua în carieră, trasând în

mod clar atât drepturile cât şi îndatoririle acestora, furnizând un nivel al veniturilor corect şi

proporţional, face ca aceşti funcţionari să fie mai puţin expuşi corupţiei, cointeresului şi

supunerii necondiţionate şi în consecinţă contribuie în mod decisiv la creşterea valorii integrităţii

profesionale. Cum s-a spus înainte, integritatea profesională afectează în mod pozitiv ceea ce

numim încrederea în administraţia publică şi previzibilitatea acţiunilor acesteia. Cu toate acestea,

trebuie spus că independenţa serviciului public nu înseamnă neapărat libera judecată şi opinie a

reprezentenţilor ei. Există standarde profesionale care trebuiesc respectate şi aspecte legale care

trebuiesc urmate. Este necesar echilibrul legal între noţiunea de independenţă şi cea de loialitate.

Ca regulă generală, politica administraţiei publice ar trebui să fie una de dechidere şi

transparenţă. Numai cazuri de natură excepţională ar trebui ţinute secrete şi clasate ca şi

confidenţiale, cum ar fi cele legate de securitatea naţională sau aspecte similare. La fel, date

personale nu trebuie revelate unor terţe părţi.

În realitate, numai câteva aspecte specifice afectează securitatea naţională. Oricum,

autorităţile au tendinţa de a declara unele documente confidenţiale, mai des decât ar fi cazul. Este

potrivit să menţionăm aici că, cu excepţia Suediei, de la sfârşitul secolului al XVIII- lea,

standardul tradiţional al administraţiei a fost discreţia. Numai începând cu anii 60 a început să se

dezvolte stilul deschis de guvernare în unele democraţii, astăzi fiind considerat un standard

esenţial pentru administraţia publică. În trecut, singura aplicaţie a principiului de deschidere în

21

democraţiile vest Europene, era, pe de o parte principiul care prevedea faptul că legile intrau în

vigoare numai după publicarea lor într-un buletin sau ziar oficial şi pe de altă parte, faptul că

deciziile administrative erau aplicabile numai după comunicarea şi acceptarea lor de către cei în

cauză.

Funcţionarii publici trebuie să accepte anumite restricţii în ceea ce priveşte câştigul din

activităţi private, care în orice caz trebuie să fie anunţate şi autorizate înainte de a avea loc. Un

aspect esenţial al aplicaţiei în acest caz este obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute

motivele deciziilor lor.

Un document administrativ sau o decizie trebuie însoţită de o motivaţie. Din aceasta

trebuie să rezulte motivele care au condus la luarea deciziei finale şi de asemenea, trebuie să

arate corelarea celor solicitate cu legislaţia în vigoare. În consecinţă, această motivaţie ar trebui

să includă faptele şi evidenţa lor, la fel ca şi o justificare legală. Acest document este foarte

important în cazurile în care o solicitare a unei părţi interesate este respinsă. Într-un astfel de caz,

motivaţia trebuie să arate clar de ce evidenţele sau argumentele prezentate de către partea

solicitantă nu au putut fi acceptate.

În general, răspundere înseamnă că o persoană sau o autoritate trebuie să explice şi să

justifice propriile sale acţiuni. În legea administraţiei publice, aceasta înseamnă că orice

organism administrative in Uniunea Europeana, se presupune ca Ombudsmanu-ul – avocatul

poporului, contracareaza proasta administrare trebuie să răspundă de actele sale în faţa unei alte

autorităţi administrative, legislative sau juridice.

O caracteristică specială a responsabilităţii administraţiei publice, stipulată de lege, este

concentrarea ei într-un complex de proceduri formale. Nu este definită ca o noţiune abstractă, ci

dimpotrivă apare ca ceva foarte concret, explicat prin procedee specifice. Pe de o parte se

urmăreşte în ce măsură sunt respectate principiile europene impuse în administraţia publică de

către funcţionarii publici şi de către autorităţile publice, iar pe de altă parte, cât de strict sunt

urmate procedurile legale specifice administraţiei.

Instituţiile şi mecanismele de supraveghere monitorizează şi fac scrutinul acţiunilor

oficialilor publici. Scopul supravegherii este să stabilească dacă serviciile publice îşi exercită

funcţiunile în mod efectiv, eficient şi în limitele de timp stabilite, precum şi dacă principiile şi

procedurile stipulate de regulări specifice sau generale, sunt respectate. Cu alte cuvinte, procesul

de supraveghere apare ca parte componentă a principiului “administraţie prin lege”, aspect

esenţial pentru a putea respecta atât interesul public cât şi cel individual.

22

Aceste instituţii şi mecanisme de supraveghere pot avea mai multe forme: curţi

judecătoreşti, procuratura, funcţionarii însărcinaţi cu sondarea opiniei publice, audieri interne şi

externe, inspectorate, autorităţi decizionale, comisii parlamentare, presa, etc.

Nici o altă instituţie contemporană nu are atât de multe şi variate tipuri deverificare ca

administraţia publică. Acest lucru generează ideea rolului special şi delicat pe care serviciul

public îl are în societăţile democratice moderne.

În constituţiile vest europene de dată mai recentă, ca cea a Spaniei (1978), eficienţa şi

eficacitatea administraţiei publice au fost semnalate ca principii constituţionale, împreună cu alte

principii clasice, cum sunt respectarea legii, transparenţa şi imparţialitatea. De asemenea, legea

administraţiei publice, se referă adesea la economie, eficienţă, eficacitate (cunoscute ca “cele trei

E-uri”) şi respectare legii, ca principiile care trebuie să prezideze administraţia publică şi

activităţile şi deciziile funcţionarilor publici.

Directiva CE cu privire la aceasta s-a dovedit a fi o sursă importantă de omogenizare a

principiilor legale în întreaga Uniune Europeană.

Legislaţia CE prevede de asemenea necesitatea unei administraţii eficiente având în

vedere în special directivele şi regulările Comunităţii. Acest lucru a obligat mai multe state

membre să facă modificări în organizarea lor domestică, în structurile administrative şi în

aranjamentele decizionale, cu scopul de a susţine efectiv şi în mod eficient legislaţia europeană şi

de asemenea, să asigure o cooperare efectivă între instituţiile Comunităţii Europene, aşa

cumreiese din secţiunea următoare.

2.3 Noţiunea de spaţiu administrativ european

Noţiunea de spaţiu administrativ european a fost gândită după modelul celor mai des

întâlnite, ca spaţiile economice şi sociale europene, aspecte îndelung dezbătute în timpul

negocierilor constituţionale ale UE. De asemenea, se leagă de vastul sistem al cooperării juridice,

care include asistenţă mutuală în aplicarea legii şi câteva aproximări în câmpurile legislative

relevante.

Un spaţiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci când un set de principii

legale, reguli şi regulări sunt uniform respectate într-un teritoriu acoperit de o constituţie

naţională. În mod tradiţional, un teritoriu în care legea administraţiei publice a fost aplicată, este

cel al statelor suverane. Problema unei legi a administraţiei publice unice pentru toate statele

23

suverane integrate în UE a fost dezbătută foarte intens, încă de la înfiinţarea Comunităţii

Europene. Cu toate acestea, încă nu s-a ajuns la un consens.

Este evident că principalele texte constituţionale ale UE, mai exact Tratatul de la Roma

(1957) şi Tratatul Maastricht (1992), nu exmplifică vreun model de administraţie publică pentru

statele membre.

Odată stabilită natura democratică a regimului politic, aspectele legate de guverbare şi

administraţie sunt lăsate la discreţia statelor membre. Formal, din puct de vedere legal statele

membre au autonomie deplină în ceea ce priveşte administraţia.

Până în prezent, numai anumite elemente concrete ale unei eventuale legi administrative

europene au fost stabilite în tratatele de bază ale UE şi în legislaţia secundară a Comunităţii

Europene. Principii legale administrative importante sunt stipulate de Tratatul de la Roma, cum

este dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative, care apare în hotărârile Comisiei

Europene (art. 173) sau obligaţia motivării deciziilor administrative (art. 190). Oricum, numai

câteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativă a instituţiei europene. Acestea se

referă mai ales la rolul de mijlocitor al administraţiei publice, asigurând libera competiţie a

firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulându-le astfel să atingă standardele specifice

statelor membre, şi la sprijinul acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat şi monitorizat de

către Uniunea Europeană.

Pe de altă parte, există un larg conţinut legislativ referitor la autonomie, la aspectele

juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constitue aşa-numitul aquis comunitar. Atunci

când un stat membru eşuează în implementarea legislaţiei Comunităţii Europene, există

importante consecinţe legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin

ilegalitatea săvârşită în nereuşita transpunerii unei directive a Comunităţii Europene sau în

aplicarea unei regulări a acesteia. Acest lucru crează o motivaţie suficientă oricărei persoane

individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte

judecătorească.29

Absenţa unui organism formal de control al administraţiei publice, al procedurilor sale şi

a aranjamentelor instituţionale specifice ale acesteia nu înseamnă că legea europeană

administrativă supranaţională este fără sens sau complet necunoscută statelor membre.

29 Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 1991.

24

Există un aquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi

ca la un “aquis comunitar neformulat” în sensul că nu există vreo convenţie formală. Ar putea

însă reprezenta şi o lege administrativă europeană comună.

2.4 Spaţiul administrativ european

Contactul constant dintre funcţionarii publici ai statelor membre UE şi Comisie,

solicitarea de a rezvolta şi implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de încredere

în toată Uniunea, necesitatea unui sistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi

impărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au dus la o anumită convergenţă între

administraţiile naţionale. Acest lucru a fost descris ca “spaţiul administrativ european”.30

Sistemele legislative ale statelor membre UE se află într-un proces constant de

aproximare, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin activitatea

legislativă a instituţiilor Comunităţiişi prin cazuri ale Curţii Europene de Justiţie. Conceptele

legale ale CE sunt introduse în 10 Curtea Europeană de Justiţie, Cazul 68/81, Comisia vs. Belgia

(1982), directive sau regulări direct aplicabile, care trebuiesc întâi adaptate legilor naţionale.

Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor member

şi pot duce la importante schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică, într-

un sector specific.

Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera principii cu un caracter mai general,

care sunt aplicabile în mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, în multe cazuri

interpretarea actelor legislative a Comunităţii Europene, de către Curtea Europeană este cea care

duce la modificări în felul în care principiile legii administraţiei publice sunt aplicate într-un stat

membru UE.31

Aceasta ne permite să înregistrăm un fel de europenizare a legii administraţiei publice,

privită ca un element remarcabil al recentei dezvoltări a sectorului legislativ.

Toate acestea demonstrează necesitatea unui spaţiu administrativ european, care în

general să vizeze aranjamentele instituţionale de bază, procesele, standardele administrative

comune şi valorile srviciului public. Această listă este departe de a fi completă aşa cum există

diferenţe calitative signifiante între statele membre. De altfel, problemele ivite între statele

membre din cauza acestor diferenţe constitue unul dintre motivele pentru care instituţionalizării i 30 SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris31 J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996

25

s-a acordat o aşa de mare prioritate în procesul de extindere înspre Europa Centrală şi de Est.

Ţările candidate vor trebui să-şi dezvolte administraţiile pîna la nivelul de încredere necesar

spaţiului administrativ european şi la aplicarea unui număr acceptabil de principii, proceduri şi

aranjamente administrative structurale. Acesta este standardul minim de calitate şi încredere a

administraţiei publice, pe care ţările candidate trebuie să-l obţină.

Trebuie luat în considerare şi faptul că integrarea în Uniunea Europeană constitue un

process evolutiv (principiul progresiei în construcţia UE). Aceasta înseamnă că o ţară trebuie să

demonstreze un grad suficient de progres pentru a se compara în mod satisfăcător cu nivelul de

dezvoltare al statelor membre. Nivelul de convergenţă din 1986 (cănd Portugalia şi Spania au

aderat la UE) s-a schimbat în 1995 (momentul aderării Austriei, Finlandei şi Suediei) şi va fi

desigur diferit în viior, pentru ţările care sunt candidate. Aceasta înseamnă că nu este suficient ca

ţările candidate să atingă nivelul curent al administraţiei publice din statele membre. Va fi

necesar ca ele să atingă nivelul viitor al administraţiilor acestora. Cu alte cuvinte, o ţară

candidată trebuie să poată estima şi atinge nivelul viitor al acestor administraţii, pentru momentul

în care va adera efectiv. Nu va fi suficient pentru o ţară candidată să se compare cu cel mai puţin

dezvoltat stat membru ci dimpotrivă, va trebui să încerce să atingă nivelul celui mai avansat

dintre acestea.

CAPITOLUL 3

3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei

Procesul de reforma a statelor din Europa Centrala si de Est a cuprins patru etape

distincte:

• transformarea: vechile sisteme politice, sociale si economice au fost abandonate, in timp ce

noi structuri au inceput sa se formeze;

• consolidarea: stabilitatea politica crescuta a permis o abordare mai sistematica a reformei

proprietatii si a fundamentelor concurentei functionale;

• modernizarea: necesitatea gasirii celor mai bune practici precum si asigurarea celor mai

adecvate politici;

26

• adaptarea: orientarea catre stilul administrativ existent in statele din vestul Europei, precum si

ca urmare a presiunilor impuse de aderarea la UE.32

De peste doua decenii, guvernantii din Europa promoveaza vointa lor de a proceda la o

transformare profunda a administratiilor nationale, fara însa a retine în mod special atentia

societatii civile, desi tema reformei administratiei a devenit în unele tari o constanta a discursului

politic si în fiecare an serviciile statului sunt afectate de masuri având ca obiect adaptarea

structurilor la evolutia sarcinilor care le sunt încredintate.

În prezent însa, reorganizarile în curs sunt de un interes deosebit în conditiile în care

constructia europeana, descentralizarea, revenirea liberalismului par sa ameninte prerogativele

administratiei de stat, amenajata într-o pozitie cheie, esentiala fata de puterea politica, puterea

economica sau structurile administrative locale.

Daca slabirea puterii politice nationale depinde de viitorul Uniunii Europene, cresterea

puterii locale a avut deja repercursiuni în privinta administratiei de stat care percepe, între altele,

ca-i este contestata competenta, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în mod eficace în

domeniul economic.

Dintr-o perspectiva istorica, putem afirma ca raporturile între puterea politica si

administratie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urma. Am putea spune ca s-a produs

un fenomen de osmoza, care a redus semnificativ subordonarea administratiei fata de puterea

politica, cu toate ca, din punct de vedere juridic, se mentine aceasta subordonare reflectata în

dreptul de control pe care îl are puterea politica asupra activitatilor administrative ale statului.

Încurajarea cercetarii si diseminarii de cunostinte în domeniul administratiei publice

constituie baza dezvoltarii spatiului administrativ european. Multi autori se întreaba daca exista o

administratie europeana si daca suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui

mecanism vizând asigurarea cooperarii între administratiile nationale.

Consolidarea capacitatii administrative prin reformarea administratiei publice realizata si

structurata de palierul politic, în speta de cel guvernamental, nu face altceva decât sa ne conduca

în final la „good governance”. Termenul de buna guvernare trebuie înteles însa prin prisma celui

de capacitate de a guverna, capacitate care este strict dependenta de cea administrativa, aceasta

din urma fiind pârghia de realizare a politicilor guvernamentale.

32 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007

27

Astfel, în cadrul sistemului statului democrat se stabileste o clara relationare circulara

între cetatean/societate – administratie – guvernamânt – U.E. Luând în considerare acest sistem

relational vom observa ca slaba capacitate de dezvoltare a unui actor, element va produce

influenta asupra celorlalte si în final asupra procesului de aderare. O reforma a administratiei

publice nu trebuie dezvoltata distinct, separat; ea trebuie promovata si sustinuta de întregul

sistem social.

Evolutia procesului de largire a Uniunii Europene suporta influenta administratiei publice

care se comporta ca un actor intern aflat în procesul de europenizare, de formare unitara.

Directa influenta a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de

limitata. In fapt, UE nu are aproape nici o competenta directa în acest domeniu. Organizarea

administrativa a statelor membre este doar o problema ce cade numai în aria de competenta a

acestora. Oricum exista numeroase surse de influentare indirecta a statelor membre cât si a celor

care adera.

Cel mai graitor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede ca statele

membre trebuie sa ia masurile necesare îndeplinirii obligatiilor ce se nasc din calitatea de

membru al UE. Acesta prevedere are implicatii si în ceea ce priveste dezvoltarea capacitatii

administrative a statelor membre care trebuie sa demonstreze abilitatea lor de a participa la

procesul decizional al UE, la implementarea reglementarilor uniunii în timp util si în plus trebuie

sa se implice efectiv în managementul comunitatii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre

pot fi chemate în fata Curtii Europene de Justitie daca nu îsi îndeplinesc obligatiile ce rezulta din

tratat.

Influenta indirecta în dezvoltarea administratiei publice a statelor membre, a fost des

argumentata prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o

aproximare a sistemelor administrative.

Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit “Spatiul

Administrativ European” (1998, Governance and European Integration, Reliable Public

Administration) – conform caruia noile state membre trebuie sa poata functiona efectiv în

interiorul Spatiului Administrativ European.

O definire explicita a criteriilor de aderare a fost data pentru prima oara de Consiliul

European întrunit la Copenhaga în Iunie 1993. Initial, aceste criterii nu au inclus referinte clare

în ce priveste capacitatea administrativa ci doar:

-dezvoltarea democratica a guvernarii;

28

-crearea unei economii de piata functionala;

-consolidarea capacitatii de a implementa si aplica acquis-ul comunitar.

Structurile administrative existente si caracteristicile nationale ale statelor membre, faptul

ca ele sunt mai aproape atât fata de situatiile, cât si de oamenii pe care îi administreaza, si de

asemenea, cadrul structural al UE au fost cele care au condus la întocmirea Raportului Comisiei

Europene, ce stabileste capacitatea administratiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin:

-dezvoltarea unei administratii impartiale si profesionale (bazata pe legislatia functiei publice);

-dezvoltarea sistemului de pregatire si perfectionare a functionarilor publici (bazat pe legislatia

privind învatamântul superior la nivel universitar, departamental–postuniversitar si sectorial

cursuri de perfectionare de scurta durata);

-dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale cât

si a capacitatii de coordonare a acestora;

-dezvoltarea unui sistem efectiv si eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislatia

privind finantele publice si cea privind modalitatile de realizare a auditului);

-dezvoltarea unor structuri si proceduri speciale delegate sa administreze afacerile UE.

Experinta aderarilor anterioare a demonstrat ca statele care nu au avut structuri si

proceduri eficiente de implementare a politicilor europene au tendinta de „a se pierde” în

procesul de luare a deciziilor.

Majoritatea statelor din Centrul si Estul Europei acceptate sau în curs de aderare în UE au

început reforma administratiei publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltarii

noului sistem administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat ca dupa adoptare orice

reglementare trebuie sa fie implementata în totalitate si nu schimbata la fiecare „adiere de vânt

politic”.

Însa, studiile asupra administratiei publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos

în evidenta umatoarele disfunctionalitati:

-deficienta structurare a relatiilor politica–administratie;

-lipsa unui sistem de recrutare a functionarilor publici care sa asigure atragerea si mentinerea

celor mai calificati dintre acestia;

-slaba (chiar lipsa) definire a responsabilitatilor/raspunderilor interne si externe precum si

neaplicare practicilor manageriale în procesul public decizional.

În aceste conditii, calitatea scazuta a administratiei este considerata un indicator

important al explicarii crizei economice si politice. De asemenea gradul ridicat de coruptie

29

înregistrat la nivelul administratiei este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei

administratii publice profesionale, stabile si impartiale.

În general, capacitatea administratiei publice de a implementa acquis-ul comunitar a

ramas limitata si este factorul ce a influentat restrângerea posibilitatilor si negocierilor de aderare

a României la UE.

Reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost si este înca prost

înteleasa. Reforma reprezinta o schimbarea (în bine), o înnoire a unei stari de lucruri existente;

iar obiectivele procesului de reforma vizeaza dezvoltarea administratia. Dar trebuie sa

recunoastem ca nici o administratie din Centrul si Estul Europei nu a înteles administratia ca

traditia europeana „punte de legatura între guvern si societate/cetatean”.

Factorii determinanti ai succesului sau cauzele ce înfluenteaza esecul unui proces de reforma

sunt:

A. Principalele cauze ce limiteaza capacitatea administrativa sunt:

-reforma nu se copiaza, nu se transfera din experienta altor state, nu trebuie facuta aceasta

greseala, altfel ea nu va fi decât un alt esec;

-strategia de reforma nu se realizeaza pe baze pur teoretice ea trebuie sa aiba în spate un test de

fezabilitatea, care sa arate necesitatea si gradul de reformare – trebuie consultata administratia;

-utilizarea legislatiei ca instrument de reforma nu trebuie supraestimata, adoptarea de noi

reglementari nu conduce în mod obligatoriu la realizarea de schimbari operationale;

-dezvoltarea administratiei nu asigura acumularea de viitoare voturi, în consecinta clasa politica

nu trebuie sa îsi piarda interesul, chiar daca initial au subscris la necesitatea crearii unei

administratii eficiente si profesionale. Administratia asa cum este ea definita prin caracteristicile

ce le îmbraca este o pastratoare de valori care nu tot timpul sunt cele asteptate, cele care conduc

la schimbare.

-reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesita o mai mare întindere în timp

pentru a da rezultate, în consecinta procesul de reforma va fi afectat de schimbarile

guvernamentale, dar în acelasi timp îsi va dovedi necesitatea prin mentinerea ei ca factor

important de dezvoltare a statului;

-functionari publici nu sunt doar simpli aplicanti ai reformei ei sunt cei asupra carora se aplica

reforma, nu trebuie ca acestia sa fie „câstigati” prin implicarea directa sau prin nespijinirea

conturarii unei „culturii administrative”;

30

-lipsa fondurilor necesare si slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan international dar si

national.

B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:

-situatia economica si necesitatea reala de reforma ce trebuie utilizate efectiv pentru ca ele sunt

cele care produc influenta directa asupra guvernului ca initiator si coordonator dar si asupra

cetateanului;

-presiunea externa, nu se face totul pentru integrare trebuie sa se consolideze administratia pe

plan national si apoi pentru a adera la UE sau pentru a îndeplini conditiile FMI si BM;

-o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici în reformarea organizarii statului;

-crearea de instrumente/mecanisme care sa însoteasca reglementarile legale si impunerea

acestora ca obligatorii în procesul de implementare legislativa.

Dezvoltarea unei capacitati administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la

UE dar conform acesteia nu atât de importanta ca democratia, economia de piata si

implementarea acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privita nu numai din perspectiva

de asigurator al politicilor comunitare ci si de factor de influenta al sistemului UE.

O privire comparativa asupra dezvoltarii capacitatii administrative din tarile care adera la

UE ne releva o situatie sumbra asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei

administrative din Centrul si Estul Europei au limitat consolidarea capacitatii acestora:

-legislatia privind functionarul public adoptata, nu a fost pe deplin implementata, sau nu a fost

utilizata ca instrument de creare si mentinere a stabilitatii serviciului public,

-slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul institutiilor nationale si folosirea ca

instrument de implementare a programelor guvernamentale de reforma au facut ca acesta sa

devina mai mult decât un potential catalizator al dezvoltarii administrative,

-structurarea administratiei si a procesului decizional prin crearea responsabilitatilor politice fata

de cei aflati la putere în defavoarea unui sistem de raspundere înclinat catre cetateni.

Acceptare unui grup mare de state care prezinta o capacitate administrativa inadecvata

poate constituie o amenintare pentru UE ca sistem politic si administrativ. În acest sens sunt

relevante doua întrebari:

1. În ce masura acceptarea statelor cu o capacitate administrativa insuficienta va afecta

principiul încrederii reciproce dintre statele membre?

Încrederea reciproca îmbraca numeroase aspecte dar doua dintre aceste sunt relevante

pentru noi: - asumarea calitatii de „jucator” în procesul decizional al UE;

31

cu cât sunt mai multi jucatori care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica probleme ce vor

pune în pericol sistemul decizional al UE.

- asumarea de capacitati nationale pentru implementarea politicilor comunitare;

factor ce trebuie îndeplinit înainte de aderare pentru ca altfel se va periclita implementarea

politicilor comunitare la nivel national.

2. Lipsa capacitatii administrative, va influenta în sens negativ procesul de aderare si

dezvoltarea economica a statului?

Iata de ce importanta dezvoltarii unei administratii de calitate, a unui sistem institutional

adecvat au devenit probleme cheie în procesul de largire al UE. Oricum, asa cum exista anumite

probleme care necesita reglementare în cadrul dreptului administrativ national si la nivel

european, principiile administrarii prin drept, conducerea administrativa non-discriminatorie si

echitabila, proportionalitatea, siguranta legala, protectia drepturilor legitime si mentinerea unui

proces administrativ corect si echilibrat au iesit la iveala; au aparut ca probleme esentiale si

reprezinta miezul si începutul cristalizarii dreptului administrativ european.

3.2. Strategia de reforma a administratiei publice romanesti. Principii

Reforma administratiei publice, transformarea acesteia intr-o administratie moderna,

democrata si eficienta este o chestiune de mentalitate si nu una de natura tehnica. In toate tarile

aflate in tranzitie de la o societate comunista la una democratica si deschisa, constructia unei

administratii publice moderne este una dintre cele mai grele sarcini. Elaborarea unor noi legi sau

crearea unor noi structuri nu este un lucru suficient pentru reforma administratiei publice,

deoarece aici este vorba in primul rand de oameni si de pregatirea acestora. Reforma

administratiei publice este de natura intelectuala, tine de mentalitate si nu este o problema strict

tehnica, nu este vorba atat de probleme tehnice, ci este vorba de o profunda intelegere a

democratiei si a statului de drept.

Reforma administratiei publice romanesti a inceput in 1990, o data cu caderea intregului

sistem comunist centralizat. Din primul moment al afirmarii democratiei si al statului de

32

drept, sectorul public romanesc a intrat intr-o transformare profunda. Este adevarat ca viteza cu

care s-a realizat aceasta transformare nu a fost cea mai potrivita, dar ea a urmat cursul

transformarilor economice, sociale si politice din Romania din ultimul deceniu. Cauzele care au

determinat imposibilitatea aplicarii unei reforme reale in administrate au fost:

• constrangeri financiare severe;

• lipsa de determinate politica;

• experienta redusa in ceea ce priveste structurile administrative alternative;

• lipsa de pregatire a politicienilor si functionarilor publici pentru a raspunde cerintelor si

exigentelor ce decurg din schimbarea rapida a mediului;

• absenta unor reglementari clare privind personalul si structurile administrative, definiri

inadecvate ale functiilor si grile de salarizare nepotrivite.

Se are in vedere in principal obtinerea unei structuri a administratiei publice care sa

permita Romaniei sa faca fata obligatiilor care decurg din statutul de membru al UE si care

sa poata raspunde structurilor similare din statele membre ale UE, cu mentinerea elementelor

traditionale ale Romaniei.

In acest context mai larg, Ministerul Administratiei si Internelor a elaborat o

Strategie de Accelerare a Reformei in Administratia Publica care a cuprins principalele aspecte

legate de necesitatea realizarii unei reforme accelerate in administratia romaneasca. Scopul

unei strategii accelerate de reforma a administratiei publice a fost acela de a determina natura

problemelor existente in diferitele sale domenii, de a propune solutiile optime si de a descrie

principiile de implementare a acesteia. Scopul reformei administratiei publice la nivel local

este de a crea administrate capabile sa-si indeplineasca functiile de asa maniera incat sa

pregateasca conditiile si sa asigure dezvoltarea economica, sociala si organizationala intr-un

anumit spatiu.

La baza elaborarii strategiei de reforma in administratia publica au stat urmatoarele

principii:

•Separarea functiilor politice de cele administrative;

•Crearea si consolidarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist si neutru politic;

•Definirea clara a rolului, responsabilitatilor si relatiilor intre institutii;

•Legitimitate si administrate corecta. Administratia bazata pe lege trebuie sa asigure proceduri

adecvate si corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor si libertatilor cetatenilor;

•Adoptarea deciziilor de catre autoritatile cele mai apropiate de cetateni sau de problema la care se

33

refera;

•Autonomia decizionala;

•Transparenta actului de guvernare si a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite

participantilor sa urmareasca procesele administrative si sa obtina informatii referitoare la drepturile

lor in relatiile cu sectorul public;

•Simplificarea procedurilor administrative;

•Respect fata de cetatean;

•Delegarea unor competence si deconcentrarea unor servicii;

•Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienta, eficacitate si calitate a serviciilor.

•Protejarea drepturilor indivizilor. Functionarii trebuie sa se comporte politicos si sa actioneze eficient

in relatiile cu cetatenii.

Elaborarea strategiei de reforma a vizat evaluarea:

•Misiunilor specifice ale administratiei si a modului de indeplinire a acestora;

•Cadrului organizatoric existent;

•Eficacitatii sociale a activitatii specifice a administratiei publice;

•Nivelului de democratizare a administratiei publice. 33

3.3. Alinierea administratiei publice romanesti la standardele europene. O scurta analiza

In decembrie 1995, Consiliul European de la Madrid a subliniat necesitatea de creare a

conditiilor pentru integrarea treptata si armonioasa a tarilor candidate, in special prin

ajustarea structurilor lor administrative. Reluand aceasta tema, Comisia Europeana a

subliniat in Agenda 2000 importanta unei incorporari efective a legislatiei comunitare in

legislatia nationala precum si importanta tot mai mare a implementarii

corespunzatoare a acesteia in respectivele domenii prin intermediul structurilor

administrative si judiciare aferente.34

Dorinta de a face reforma administratiei publice a reiesit mai ales din necesitatea adaptarii

structurii institutionale administrative romanesti la cerintele impuse de noul sistem al economiei

de piata spre care Romania a inceput sa se indrepte din 1989. O data cu incheierea Acordului

33 A se vedea pe larg: http://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdf34 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 1998

34

European de Asociere a Romaniei la Uniunea Europeana in 1995, a devenit foarte clar

obiectivul major de politica externa al Romaniei si anume integrarea cat mai rapida in structurile

europeane si euro-atlantice.

Intre anii 1990-2000, desi s-a reafirmat de numarate ori necesitatea reformarii

sistemului administratiei publice centrale si locale, datorita a numerosi factori interni si

externi, cum ar fi: experienta redusa in ceea ce priveste reforma administrativa, lipsa de

pregatire atat a politicienilor cat si a functionarilor publici pentru a face fata schimbarilor

rapide impuse de adaptarea neincetata a societatii precum si lipsa unui cadru legislativ clar si

concret care sa sprijine realizarea efectiva a reformei, aceasta nu s-a realizat decat in mica

masura. In aceasta perioada nu putem vorbi de o reforma propriu-zisa a sistemului ci mai mult

de o adaptare la solicitarile tranzitiei catre o societate capitalista.35

Incepand cu anul 1998, capacitatea Romaniei de a face fata statutului de membru al UE a

inceput sa fie analizata si prezentata permanent, in Raportul de Progres Anual al Comisiei

Europene pentru Romania. Aici se vorbeste pentru prima data de necesitatea unei ,,reforme

generale si complexe" a administratiei publice romanesti .

Programul de Guvernare pentru anii 2001-2004 abordeaza direct reforma administratiei

publice plecandu-se de la observatiile critice ale Comisiei Europene din Raportul Anual din

2000. Desi a existat vointa politica de efectuare a reformei, in perioada 2000-2003, aceasta

nu a inaintat asa cum se dorea, astfel ca in urma Raportului Comisiei Europene din 2003 in

care se subliniaza inca o data ,,capacitatea limitata a administratiei publice romanesti de a

implementa si aplica noua legislatie". Ministerul Administratiei Publice a elaborat in 2004

Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica. Prin aceasta

Strategie se dorea aducerea administratiei publice romanesti la standarde europene. De

asemenea, administratia publica trebuie sa se caracterizeze pe mai departe prin ,,transparenta,

predictibilitate, responsabilitate, adaptare si eficacitate".36

Incepand cu anul 2002, sectorul non-guvernamental este in permanenta implicat in

elaborarea proiectelor de legi in scopul cresterii transparent si a democratizarii procesului

decizional.

35 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 200736 Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004

35

S-au creat numeroase Consilii Consultative la care participa reprezentanti ai partidelor

politice aflate in opozitie, reprezentanti ai ONG-urilor active in domeniul respectiv,

reprezentanti ai sindicatelor si patronatelor precum si ai diverselor grupuri de interese.

Prin acest tip de procedeu de consultare, se doreste implicarea intregii societati civile la

procesul legislativ si mai ales se asigura cea mai buna reprezentare a intereselor populatiei.

In Raportul Anual pentru Romania din 2001 al Comisiei Europene se specifica

ca ,,consultarea cu partenerii sociali, cu ONG-urile si cu comunitatea de afaceri in procesul de

elaborare a legislatiei s-a imbunatatit dar ramane inca limitata".37

In aprilie 2002, printr-o hotarire de Guvern s-a decis ca obligatie legala a administratiei

consultarea mediului de afaceri si a ONG-urilor in procesul de elaborare a legislatiei cu impact

asupra mediului de afaceri. De asemenea, tot in 2002, prin intermediul fondurilor Phare, s-a

urmarit sprijinirea societatii civile in directia dezvoltarii de parteneriate intre ONG-uri si

autoritatile centrale si locale si pentru infiintarea unei retele de birouri pentru dialogul cu

cetatenii. Cele mai active ONG-uri in acest moment sunt cele din domeniul protectiei

mediului inconjurator, al protectiei consumatorilor, al drepturilor omului si al protectiei

copilului precum si cele din sfera mediului economic si social.

O conditie esentiala a reformarii unui sistem il constituie existenta institutiilor care sa

asigure functionarea acelui sistem. In cazul administratiei publice romanesti, incepand cu anul

2000 s-a incercat adaptarea sistemului administrativ cerintelor impuse de viitorul statut de

membru al UE astfel incat infiintarea de institutii specialitate de pregatire a functionarilor publici, in

scopul profesionalitatii administratiei publice romanesti si adoptarea de legislatie relevanta in domeniu

a insemnat un pas inainte.

O prima etapa in dezvoltarea legislative in domeniu a reprezentat-o Legea nr. 188/1999

privind Statutul Functionarilor Publici impreuna cu legislatia secundara aferenta. Pentru

completarea Legii nr.188/1999 a fost adoptata Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru

asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de

afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Legea nr.188/1999 redefineste notiunile de functie publica si functionar public. De

asemenea, Legea introduce categoria inaltilor functionari publici, a caror misiune este aceea de a

asigura continuitatea si coerenta deciziilor administrative necesare implementarii politicilor

37 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2001

36

publice si de a oferi stabilitate nivelurilor superioare ale administratiei publice in conditiilor

schimbarilor de guvern. Legea mai cuprinde aspecte referitoare la recrutarea si promovarea

functionarilor publici, la perioada de stagiu, la evaluarea performantelor profesionale

individual, la formarea profesionala, la redistribuirea si mobilitatea funcponarilor publici.

In ceea ce priveste cadrul institutional necesar reformarii administratiei, s-au creat doua

institutii responsabile pentru reformarea functiei publice si anume:

—Agentia Nationala a funcponarilor Publici - pentru managementul functiei publice;

—Institutul National de Administrate - pentru formarea continua a functionarilor publici.

Pentru a avea o administrate publica care sa serveasca eficient cetateanul, este nevoie de

o imagine solida a acesteia in fata publicului larg. In Romania, insa unul dintre punctele

slabe ale sistemul administrativ central si local il reprezinta increderea scazuta a populatiei fata de

structurile acestuia.

Conform unui sondaj IMAS din luna august 2007, increderea populatiei in principalele

institutii se prezinta astfel: guvernul (31,4%) si parlamentul (25,2%) beneficiaza de cele mai

scazute procente in ceea ce private increderea populatiei, in timp ce biserica (91,9%), armata

(76%) si presedintia (46,6%) se situeaza pe primele trei locuri. Cu alte cuvinte, institutiile

administratiei publice raspunzatoare de elaborarea si implementarea politicilor, in cazul

guvernului, si a legislatiei nationale, in cazul parlamentului, dispun de cel mai mic procent de

credibilitate. Ori credibilitatea organelor administratiei publice in randul cetatenilor este

esentiala pentru crearea unui mediu administrativ eficient in care cetateanul sa fie multumit de

serviciile publice.

Un alt punct slab al administratiei publice romanesti in reprezinta lipsa unui corp al

functionarilor publici cu experienta. In Romania, numarul total al functiilor publice din

administratia publica centrala si locala este de 110.426, din care in administratia publica centrala

65.497, reprezentand 59,3%, iar in administratia publica locala 44.929, reprezentand 40,7% ratia

publica locala. In ceea ce priveste situatia ocuparii functiilor publice, din totalul de 110.426 sunt

ocupate un numar de 97.142 functii adica 87,97%, ramanand un numar de 13.284 functii

vacante, adica 12,03%.38

In ceea ce priveste tipul de studii, pe ansamblul administratiei publice, numarul functionarilor

publici cu studii superioare este de 54% iar al functionarilor publici cu studii medii de 46%.

38 Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici – Raport 2003, Bucuresti 2004.

37

Personalul din administratia publica romaneasca este in principal absolvent al unei

institutii de invatamint superior, in timp ce structura pe profesii a functionarilor publici

reflecta un numar relativ mare de economisti (17.537) si ingineri (18.816), in defavoarea

functionarilor publici cu pregatire in administratia publica (407), stiinte juridice (4.268) sau

sociologie si psihologie (223)».

Analizand datele de mai sus, ajungem la concluzia ca in administratia publica din

Romania exista un numar infim de functionari care au studii de specialitate in domeniu.

Concentrarea pe angajarea de personal care sa aiba cunostinte de administrate publica ar

putea conduce la o profesionalizare a corpului de functionari publici precum si la cresterea

increderii populatiei in administratia publica.

Gradul limitat de transparenta a procesului decizional si procedurile administrative greoaie

e un alt punct slab al administratiei publice romanesti. In Raportul sau din 1998, Comisia

Europeana atragea atentia asupra necesitatii descentralizarii si cresterii transparentei

procesului decizional din administrate. Aceleasi aspecte sunt reluate in Raportul de tara din

1999, unde se precizeaza ,,prevederile prezente referitoare la functionarii publici ridica

intrebari referitoare la legalitate, transparenta si independenta profesionala". In 2000, Comisia

Europeana ajungea la urmatoarea concluzie: ,,in mod particular trebuie acordata atentie

deosebita procesului de descentralizare si anume trebuie sa se asigure ca responsabilitatile

descentralizate sunt sustinute de suficiente resurse financiare si umane la nivel local". Problema

descentralizarii si a lipsei de transparenta este inca o data abordata in Raportul din 2003, unde se

specifica: ,,sistemul administrativ roman ramane caracterizat de proceduri greoaie, transparenta

limitata si o capacitate limitata de executare politica".39

Cu alte cuvinte, descentralizarea si procedurile administrative greoaie au continuat sa fie

caracteristici negative ale administratiei publice romanesti inca de la inceputul procesului de

monitorizare. In cei sapte ani care au trecut, s-a incercat abordarea si rezolvarea acestor

aspecte, insa rezultatele pozitive nu au aparut inca.

Descentralizarea procesului decizional se refera la implicarea tot mai activa a

administratiilor locale in procesul de luare a deciziilor, actionandu-se in directia impunerii

unei forme adecvate a principiului subsidiaritatii si anume luarea deciziilor la nivelul cel mai

apropiat pentru cea mai buna aplicare a acestora. Ca urmare a integrarii Romaniei in

39 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2003

38

Uniunea Europeana, autoritatile locale vor avea un rol deosebit de important in procesul

decizional, pentru ca integrarea se face in primul rand pornind de la nivel local. Procesul de

integrare presupune un rol activ sporit al regiunilor in dezvoltarea si aplicarea masurilor

comunitare. Cu alte cuvinte, exercitiul participarii la procesul decizional inca de acum, va

conduce la profesionalizarea si eficientizarea administratiei publice locale.

In ceea ce priveste procedurile administrative greoaie, aceasta caracteristica este prezenta

in aproape toate administratiile publice europene. In Romania ea se caracterizeaza prin:

-timpul indelungat necesar pentru parcusul documentelor atat intra cat si inter-institutional;

-lipsa unui sistem comunicational eficient formal si informal intra si inter-institutional;

-lipsa unei baze de date informatice generate care sa cuprinda toate informatiile necesare

pentru eliberarea de documente sau alte proceduri administrative de care cetateanul are

nevoie in mod curent;

-lipsa unei strategii de comunicare eficiente la nivel guvernamental;

Unul dintre cele mai acute puncte slabe ce caracterizeaza administratia romaneasca il

reprezinta coruptia si implementarea politica.

In Romania problema coruptiei este de amploare. In Raportul din 2000, Comisia

Europeana preciza: "S-au facut putine progrese in reducerea nivelului coruptiei; este necesara o

mai buna coordonare intre diversele initiative anticoruptie lansate". In anul 2001, problema

coruptiei revine ca tema de discutie majora in Raportul anual: "coruptia ramane o problema

serioasa, in mare parte nerezolvata". Nici anul 2002 nu a adus o rezolvare la problema coruptiei:

"au fost create noi structuri institutionale pentru lupta impotriva coruptiei, care ramane cauza

unor preocupari foarte serioase, dar impactul acestora se lasa inca asteptat". In anul 2003,

Raportul anual vorbeste despre coruptie care "continua sa fie raspandita in Romania si

aceasta afecteaza societatea in toate aspectele sale. In perioada de raportare au fost lansate o

serie de masuri majore, dar implementarea politicii anti-coruptie a fost limitata. Este necesara

asigurarea unui impact adecvat pentru aceste masuri si sporirea eforturilor depuse in aceasta

direcpe. Avand la baza studii si evaluari realizate de organizatii naponale si intemationale,

Comisia Europeana a confirmat in Raportul din octombrie 2004 ca ,,coruptia ramane o

problema serioasa si raspandita in Romania, afectand aproape toate aspectele societatii".

Coruptia este privita in Romania ca fund o problema "de stat". Se considera ca ea se

manifesta in principal la nivelul politicienilor si al magistratilor. In 2001, Barometrul de

Opinie Publica arata ca 94% dintre romani considera ca dupa 2000 coruptia a devenit mai

39

mare. In 2004, in lucrarea "Climatul coruptiei in Romania", GfK (Growth for Knowledge)

publica urmatoarele date: 66% dintre romani cred ca traiesc intr-un mediu din ce in ce mai

corupt. Comparativ cu anul 2001, in 2004, procentul de romani care considera ca mita este o

parte absolut fireasca a vietii a crescut de la 24% la 33%. In anul 2001, 39% dintre romani

considerau ca lupta impotriva coruptiei nu are sens pentru ca aceasta a fost dintotdeauna si va

fi in continuare, in timp ce in 2004, procentul a crescut la 54%.40

In Transparency International Corruption Perception Index din 2003, Romania este

situata pe locul 85 din 133 de pozitii, avand un indice de 2.8 (de precizat ca indicele variaza pe o

scala de la 10 - pentru foarte curat la 0 - pentru foarte corupt). In acelasi Index, Bulgaria se

situeaza pe pozitia 55 cu un scor de 3.9, Polonia pe pozitia 65 cu un scor de 3.6, iar Rusia se

afla pe pozitia 87 cu un scor de 2.7.

Barometrul Global al Coruptiei, un alt indicator al Transparency International, ofera

informatii despre perceptia pe care o are publicul larg asupra coruptiei. In cazul Romaniei,

populatia se asteapta ca nivelul coruptiei sa creasca mult (27,2%), in timp ce viata personala si de

familie, mediul de afaceri si viata politica sunt afectate foarte semnificativ in urmatoarele p

rocente 39,5%, 67,2% si respectiv 71,9% (de precizat aici ca pentru fiecare sfera de activitate,

respondentii au avut de ales intre urmatoarele optiuni: nesemnificativ, destul de

semnificativ, foarte semnificativ).41

Conform unui studiu al Bancii Mondiale din 2000, in Romania procesul decizional central

a fost influentat astfel:

-42% dintre firme au cumparat voturi parlamentare in favoarea intereselor private;

-24% au sustinut financiar partidele politice si campanile electorale;

-9% au dat mita pentru a eluda plata impozitelor si a amenzilor, penalitafilor;

-20% au influentat hotararile instantei in procesele civile.

Incepand cu anul 2001, Comisia Europeana a inceput sa atraga atentia asupra

incapacitatii Romaniei de a utiliza eficient fondurile comunitare, in principal prin lipsa unui

sistem institutional adecvat. Astfel in Raportul anual din 2001, 2002 si 2003, gasim aceeasi

observatie, ramasa neschimbata: ,,in timp ce anumite parti ale administratiei functioneaza eficace,

sunt multe sectoare importante in care slabiciunile administratiei constituie o serioasa cauza de

preocupare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica

40 Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 200441 Transparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.org

40

managementului asistentei financiare a CE". In Raportul din 2004, Comisia Europeana precizeaza

ca "Romania a inceput sa abordeze problema administratiei publice printr-o reforma

cuprinzatoare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica

managementului asistentei financiare a CE".

In vederea imbunatatirii capacitatii de a gestiona fondurile comunitare, in 2002 a fost

elaborat "Planul Strategic de Actiuni pentru imbunatatirea sistemelor administrative si de

management al implementarii programelor finantate din fondurile nerambursabile ale Uniunii

Europene". Procesul de monitorizare si raportare este derulat de catre Coordonatorul National

al Asistentei care anual prezinta un raport detaliat Comisiei Europene. Avand in vedere

concluziile Raportului de tara din 2004 al Comisiei, anul 2003 nu a constituit un pas inainte in

procesul de management al asistentei financiare.

Urmatoarea etapa in managementul fondurilor comunitare o reprezinta trecerea la

Sistemul Extins de Implementare Descentralizata (EDIS). Exista patru etape ale trecerii la

EDIS:

—identificarea decalajelor;

—eliminarea decalajelor;

—evaluarea conformitapi;

—verificarea conformitatii de catre Comisia Europeana.

In cazul Romaniei, primele doua etape au fost indeplinite, urmand ca acum sa se realizeze

evaluarea conformitatii si verificarea acesteia de catre Comisia Europeana. Pentru pregatirea

acestor etape, Romania va beneficia de asistenta tehnica fmantata de catre Comunitatea

Europeana. Gradul de seriozitate si de motivare pentru indeplinirea cat mai rapida si mai

eficienta a ultimelor doua etape va determina masura in care Romania va fi in final capabila sa

asigure un management eficient al fondurilor comunitare.

In afara aspectelor financiare, o alta oportunitate pentru Romania o reprezinta utilitarea

expertise europene in domeniul reformei administratiei publice.

Asistenta bilaterala urmareste asigurarea aderarii Romaniei la UE si are loc in diverse

domenii cum ar fi: agricultura, transport, industrie, mediu, finance, educatie, cercetare,

dezvoltare regionala, administrate publica, infrastructura, dezvoltarea societatii civile.

In ceea ce priveste eficientizarea si dezvoltarea administratiei publice, Romania

beneficiaza de asistenta bilaterala din partea Germaniei, Olandei, Danemarcei si a Greciei.

41

Romania beneficiaza din luna februarie 2004 de asistenta din partea Danemarcei pentru

proiecte privind pregatirea functionarilor publici. Cooperarea dintre Grecia si Romania dispune

de o asistenta financiara de 70,63 milioane euro pentru perioada 2002-2006, din care 79% din

fonduri sunt destinate asistentei in domeniul administratiei centrale si locale. Aria de acoperire

vizeaza dezvoltarea capacitatii administrative in conformitate cu pregatirile pentru aderarea la

Uniunea Europeana.

Proiectele de twinning reprezinta o alta modalitate de a beneficia de expertiza

europeana. In cursul anului 2004 parteneri din Anglia, Germania, Franca, Spania, Italia, Grecia,

Olanda acorda asistenta tehnica in domenii cum ar fi: administratia publica, mediu, concurenta,

vama, finante publice, social, transporturi, etc.

Problema coruptiei este cea mai stringenta problema in prezent 51 ea poate periclita in mod

real aderarea Romaniei la UE in 2007. Primul pas pentru rezolvarea ei a fost recunoasterea

existentei acestei probleme de catre guvern fi incercarea de rezolvare a ei. Schimbarile

legislative si institutionale din ultimii ani, demonstreaza clar tendinta catre o reglementare

sistematica a mecanismelor de combatere a coruptiei. In acelasi timp se poate observa o crestere

a numarului organismelor institutionale de prevenire, control, investigare si sanctionare a

coruptiei.

In ceea ce priveste transformarile institutionale se poate preciza ca in anul 2002,

Parchetul National Anticoruptie (PNA) a devenit operational, actualmente poarta titulatura de

DNA. Romania este implicata in Initiativa pactului de Stabilitate Anticoruptie sponsorizata de

Secretariatul OECD si participa la Grupul de State impotriva Coruptiei al Consiliului

Europei (GRECO). PNA a desemnat un procuror in cadrul grupului de experti GRECO pentru

a doua evaluare 2002 - 2005.

Din punct de vedere legislativ s-au facut urmatoarele progrese:

- in luna aprilie 2003 a fost adoptat un pachet legislativ anticoruptie prin utilizarea

mecanismului legislativ al votului de incredere;

- au fost extinse cerintele privind publicarea averilor politicienilor alesi si ale functionarilor de

rang inalt;

- a fost introdus conceptul de ,,conflict de interese" si a fost considerabil extins numarul

intereselor considerate ca incompatibile cu functia publica;

- in luna mai 2003 a fost introdusa obligatia tuturor persoanelor la care se refera legislatia

anticoruptie de a da detalii exacte privind conturile de economii a caror suma depaseste

42

10.000 Euro;

- a intrat in vigoare in martie 2003 noua lege privind finantarea partidelor politice si a

campaniilor electorale care contine o serie de elemente pozitive: partidele sunt obligate sa

publice lista tuturor donatorilor principali si suma totala a donatiilor anonime.

- la inceputul anului 2005 s-a adoptat Strategia Nationala Anticoruptie 2005 - 2007 care

are ca obiectiv principal "prevenirea si combaterea coruptiei prin perfectionarea si aplicarea

riguroasa a cadrului normativ, prin stabilitate si coerenta legislativa si prin consolidarea

institutionala a organismelor cu atributii decisive in domeniu".42

In ceea ce priveste cresterea responsabilizarii populatiei referitor la fenomenul

coruptiei, a fost lansata la nivel national campania "Nu da spaga" (www.nudaspaga.ro) , care se

adreseaza in special tinerilor intre 15 - 25 de ani si care isi propune sa informeze publicul ce

este, cat costa si de ce nu tebuie incurajata coruptia. Obiectivele campaniei sunt in principal

informationale si atitudinale. De remarcat faptul ca partenerii acestei campanii apartin sferei

guvernamentale, a organizatiilor non-guvernamentale precum si organizatii internationale de

prestigiu in acest domeniu (Transparency International Romania, diverse ziare locale si

nationale din Romania, posturi de radio si televiziune locale si nationale).

Descentralitarea si asigurarea transparentei procesului decizional a reprezentat o alta

preocupare din ultimii ani a guvernului, tinand cont de semnalele negative primite din partea

UE cu privire la aceste aspecte.

Conform Raportului anual al Comisiei Europene din 2003, in Romania a avut loc "in

ultimii trei ani a avut loc un constant transfer de responsabilitati catre autoritatile locale:

asistenta sociala, sanatate, educatie pre-universitara, transport, servicii de urgenta, utilitati

publice".

Din punct de vedere legislativ un numar de legi asigura descentralizarea si transparenta

procesului decisional central:

-in ianuarie 2003 a fost adoptata ,,sunshine law" care defineste cerintele procedurale

pentru asigurarea transparentei procesului de decizie;

-adoptarea Legii nr. l61/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in

exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si

sanctionarea coruptiei;

-ONG-urile si societatea civila au fost invitate sa comenteze unele proiecte legislative si s-a

42 Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007.

43

stabilit un dialog regulat cu comunitatea de afaceri;

-in luna mai 2004, s-a aprobat proiectul de Lege cadru a descentralizarii care in prezent

se afla in procedura parlamentara.

In ceea ce priveste procesul de descentralizare in plan financiar-fiscal , printre actele

normative adoptate se numara: Codul fiscal care reuneste toata legislatia fiscala atat pentru

veniturile bugetului de stat cat si pentru bugetele autoritatilor administratiei publice locale.

Codul de procedura fiscala care reuneste toate procedurile de urmarire si executare silita,

de depunere a dedaratiilor fiscale si de realizare a inspectiei fiscale, Legea nr.l08/2004 privind

finance publice locale.

Initiativa e-government in Romania este relativ recenta insa reprezinta o solutie viabila

pentru cresterea transparentei procedurilor administrative. Desi foarte putine proceduri

administrative se pot in acest moment efectua prin intermediul e-govemment, acesta ramane o

unealta extraordinara care trebuie dezvoltata in continuare. In acelasi timp este necesara

responsabilizarea si educarea populatiei in scopul orientarii catre cu precadere a acestei

metode.

La problema crearii unui corp profesional al functionarilor publici, solutia consta in

crearea de institutii care sa ofere cursuri si programe de specializare precum si in

implementarea unei legislatii coerente care sa defineasca clar responsabilitatile si normele

acestei profesii.

Un prim pas in domeniul legislativ a fost elaborarea legii nr. 188/1999 privind Statutul

functionarilor publici cu modificarile si completarile ulterioare, precum si legislatia secundara

adoptata in temeiul acesteia (H.G. nr.1083/2001 privind organizarea si functionarilor

comisiilor de disciplina din cadrul autoritatilor si institutiilor publice, H.G nr.l 084/2001

privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor profesionale individuale ale

functionarilor publici, H.G nr.1087/2001 privind organizarea si desfasurarea concursurilor si

examenelor pentru ocuparea functiilor publice).

In directia imbunatatirii cadrului legislativ aferent functiei publice a fost adoptata

legislatia secundara care cuprinde: H.G nr. 1029/2003 privind organizarea si dezvoltarea

carierei functionarilor publici; H.G nr. 25/2004 pentru aprobarea Planului de ocupare a

functiilor publice pe anul 2004; Legea nr. 7/2004 privind codul de conduita a functionarilor

publici; H.G. nr. 432/2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici.

44

In ceea ce priveste crearea de institutii care sa urmareasca profesionalizarea corpului

functionarilor publici, in ultimii ani au fost infiintate:

—Institutul National de Administrate Publica (INA) – pentru managementul functiei publice;

—Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) – pentru formarea continua a

functionarilor publici.

Institutul National de Administratie Publica are drept obiectiv formarea functionarilor

publici. In acest scop au fost dezvoltate numeroase programe de perfectionare, de pregatiri, de

specializare precum si programe extinse de master, directionate spre satisfacerea de cerinte

specifice fiecarui tip de functionar atat pentru cei debutanti cat si pentru cei avand functii de

conducere. Incepand cu anul 2003, INA a organizat un numar de peste 192 de programe cu

durate intre 5 si 7 zile, la care au participat 6000 functionari publici, reprezentand peste 37.000

zile/om perfectionare. Incepand cu anul de studii 2003-2004, INA organizeaza doua programe

de formare specializata in administratia publica centrala si locala, cu durata de 1 an si 2 ani.

Statul roman este responsabil pentru administratie pubica profesionista, impartiala si

eficienta, in completa conformitate cu legea. Acest rol nu este numai unul coordonator ci si unul

managerial. Statul trebuie să garanteze o anumită calitate a angajaţilor săi şi o calitate egală a

standardelor în toate sectoarele administraţiei publice. În acest sens, un serviciu public bine

conceput şi bine condus, stimulează statul să atingă standarde înalte de profesionalism,

stabilitate, continuitate şi calitate a serviciului public în toate sferele administraţiei publice. Toate

acestea presupun şi faptul că nivelul politic al unei ţări este legat de necesitatea investiţiilor pe

termen lung în oameni capabili să conducă afacerile publice într-o manieră adecvată,

profesionistă. Profesionalismul nu poate fi disociat de stabilitate şi investiţie pe termen lung.

Inca este posibil ca acest proces activ de adaptare a structurii institutionale romanesti la

procesele, normele si regulile guvernarii europene sa conduca la o nepotrivire institutionala. Este

absolut necesar ca noul model institutional romanesc sa raspunda cerintelor societatii romanesti.

Administratia publica romaneasca trebuie sa se adapteze cerintelor publicului, in asa fel

incat sa reduca timpul necesar procesarii informatiilor si a furnizarii de bunuri si servicii, cu alte

cuvinte trebuie inteleasa utilitatea practica a reformei.

45

CAPITOLUL 4

4.1 Dezvoltare regională, regionalism şi regionalizare în contextul integrării europene

Noutatea pe care o reprezintã tema regionalizãrii pentru România impune o serie de

delimitãri conceptuale pentru o întelegere adecvatã a subiectului ca si pentru formularea unor

alternative si recomandãri.

Termenul de regiune a fost definit în mod diferit de cãtre institutiile europene. Consiliul

Europei desemneazã regiunea ca fiind „un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi

determinat geografic si care este considerat ca fiind omogen”. Pe de altã parte, Uniunea

Europeanã defineste regiunea mai degrabã din punct de vedere administrativ ca fiind „esalonul

imediat inferior celui al statutului”. Conform Nomenclatorului Unitãtilor Teritoriale Statistice

(NUTS) ce identificã unitãtile administrativ teritoriale în functie de dimensiunea teritoriului

existã: nivelul localitãtii, nivelul departamental/judetean si nivelul regional. Adunarea Regiunilor

Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind „entitãti politice de nivel inferior statului, care dispun

de anumite competente exercitate de un guvern, care la rândul lui este responsabil în fata unei

adunãri alese în mod democratic”.

În lumina acestor definitii, România prezintã o situatie paradoxalã: în timp ce conform

definitiei datã de ARE judetul este o regiune în sensul cã dispune de consiliu judetean (adunare

aleasã prin vot direct) a cãrui presedinte exercitã functia executivã la nivelul judetului, conform

definitiei date de Uniunea Europeanã regiunii, judetul este o unitate teritorialã mai micã,

46

comparabilã cu NUTS 3 iar cele 8 regiuni de dezvoltare, desi sunt compatibile potrivit acestei

ultime definitii, nu sunt regiuni conform acceptiunii Consiliului Europei.

Doctrina juridicã a stabilit si o veritabilã clasificare a diferitelor tipuri de regiuni:43

Regiuni politice componente ale unui stat care se aflã la limita dintre statele federale si

cele unitare, cu competente proprii în materie legislative si executivã, dar care pãstreazã un

sistem judecãtoresc numai la nivelul statului central (Spania, Italia)

Regiuni încorporate - rezultat al creãrii unui stat unitar prin unirea mai multor state care

îsi pãstreazã totusi o anumitã individualitate (Marea Britanie, care astãzi tinde spre federalizare)

Regiuni diversificate cu cadre regionale stabilite nu numai dupã criteriul teritorial si

politic, ci si dupã alte criterii, precum limba si cultura (Belgia, înainte de transformarea ei în stat

federal)

Regiuni administrative clasice create prin descentralizare drept colectivitãti teritoriale

locale autonome din punct de vedere administrative (Franta)

Regiuni functionale create prin desconcentrare, ca simple circumscriptii ale

administratiei centrale de stat (Grecia)

Regiuni prin cooperare ca forme institutionalizate de cooperare între colectivitãtile

teritoriale locale (România). O altã delimitare conceptualã ce trebuie fãcutã în acest context se

referã la termenii de regionalizare si regionalism. Prin regionalizare se întelege în general

crearea unui nou nivel în organizarea teritorialã a statului cu tot ceea ce presupune acest lucru:

crearea institutiilor regionale si transfer de competente administrative la nivel regional.

Regionalismul pe de altã parte, porneste de la ideea cã regiunea este definitã de un

ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justificã crearea unui organism

politic cãruia sã-i fie recunoscutã o autonomie mai mult sau mai putin extinsã. El reprezintã

constientizarea unor interese comune si aspiratia colectivitãtii locale de a gestiona aceste

interese. În esentã, delimitarea dintre cele douã concepte este datã de abordarea diferitã: în timp

ce în cazul regionalizãrii este vorba despre o abordare de sus în jos, autoritãtile centrale fiind cele

care initiazã si implementeazã procesul, regionalismul porneste de jos în sus, fiind initiat de

comunitãtile locale si promovat de acestea la nivel central. Reforma administrativ-teritorialã

implicã si o serie de alte delimitãri conceptuale referitoare, nu atât la aspecte teritoriale cât

43 G. Vedel citat de Elena Simina Tãnãsescu, Regionalizarea în România si implicatiile sale la nivelul cadrului leg-islativ, material prezentat în cadrul seminarului “Implicatii ale înfiintãrii regiunilor în România, septembrie 2002

47

administrative si de realizare a competentelor. Una dintre cele mai importante este delimitarea

între notiunile de descentralizare si desconcentrare administrativã.

Desconcentrarea administrativã,44 ca modalitate de organizare si functionare a

administratiei publice, nu se întemeiazã pe promovarea interesului local, ca fundament al

diminuãrii concentrãrii puterii executive. Ideea fundamentalã a organizãrii desconcentrate este

aceea a asigurãrii realizãrii sarcinilor autoritãtilor publice centrale, prin agenti proprii, organizati

însã pe principii teritoriale. Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel

judetean îndeplinesc atributii specifice ministerelor în subordinea cãrora se aflã, având o

competentã teritorialã limitatã la unitatea administrativã pe structura cãreia s-au constituit.

Totusi, organizarea si functionarea acestor servicii nu exclude si promovarea interesului local,

numai cã acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar.

Descentralizarea este sistemul ce are la bazã recunoasterea interesului local, distinct de

cel national, localitãtile dispunând de structuri organizatorice, functionale si de un patrimoniu

propriu, afectat realizãrii interesului local. Fundamentul descentralizãrii este dublu: politic si

administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia «democratiei aplicatã

administratiei», asigurând un sistem în care cetãtenii participã la conducerea treburilor publice

locale prin intermediul autoritãtilor locale alese de ei. Fundamentul politic al descentralizãrii este

recunoscut de Carta europeanã a autonomiei locale, care considerã descentralizarea drept unul

din principiile democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea

contine ideea cã autoritãtile alese de comunitãtile locale sunt cele mai în mãsurã sã cunoascã

necesitãtile locale si sã ia mãsurile necesare

pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate cã este vorba de un

principiu de “administratie utilã”.

4.2 Politica de dezvoltare regională a UE

Politica de dezvoltare regională este o politică cheie a Uniunii Europene care se bazează pe

principiul solidarităţii financiare, oferind sprijin statelor şi regiunilor mai puţin dezvoltate, sau

care se confruntă cu dificultăţi structurale, în scopul creării de locuri de muncă şi creşterii

competitivităţii.

44 http://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdf

48

În 1957, când se semna Tratatul de la Roma care punea bazele Comunităţii Economice

Europene, disparităţile regionale între statele semnatare nu erau semnificative. Totuşi, atât în

preambul, cât şi în art. 2 se stipula necesitatea asigurării unei dezvoltări armonioase şi echilibrate

la nivelul întregii Comunităţi, prin reducerea diferenţelor de dezvoltare dintre regiuni. Cu toate

acestea nu exista nici o dispoziţie specifică referitoare la un fond sau la o politica de dezvoltare

regională la nivel comunitar.

Abia în 1975 apar primele semne ale unei abordări a problemelor regionale la nivelul

Comunităţii Europene prin înfiinţarea Fondului European pentru Dezvoltare Regională. În

preambulul regulamentului de constituire al acestui fond (724/1975) este menţionată dorinţa de a

găsi soluţii pentru corectarea dezechilibrelor regionale, în special a celor rezultate din

preponderenţa activităţilor agricole, a restructurărilor industriale şi a şomajului structural.

Începând cu anul 1980, aceasta politică a devenit una dintre politicile cheie ale UE.

Politica de dezvoltare regională şi conceptul de Coeziune economică şi socială aveau să se

impună abia prin semnarea Actului Unic European în 1988 când sunt recunoscute disparităţile

privind nivelurile de dezvoltare ale Statelor Membre şi se conştientizează necesitatea unei

politici care să sprijine dezvoltarea echilibrată a acestora. In acelaşi an sunt create ceea ce se

numesc Fondurile Structurale, care de fapt reunesc sub o singură titulatură fondurile europene

deja existente, care să contribuie la dezvoltarea echilibrată a tuturor regiunilor comunităţii

europene.

Acest deziderat a fost introdus şi în Tratatul Uniunii Europene (1992), prin Titlul XVII care

defineşte obiectivul politicii de coeziune economică şi socială: «reducerea disparităţilor

existente între nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor

mai puţin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale».

Creşterea importanţei politicii regionale a UE a fost determinată în mod special de creşterea

bugetului alocat Fondurilor Structurale (circa 213 miliarde euro în anul 1999).

Politica regională a UE s-a construit în jurul conceptului de coeziune economică şi socială.

Acest concept vizează reducerea disparităţilor în nivelul de dezvoltare al regiunilor, sprijinirea

regiunilor rămase în urmă şi diminuarea discrepanţelor care le separă de regiunile dezvoltate ale

UE. Această politică este înainte de orice o politică a solidarităţii. Ea se bazează pe solidaritatea

financiară a Statelor Membre şi, ca urmare, o parte substanţială a contribuţiei acestora la bugetul

49

Comunităţii – peste o treime – este îndreptată către regiunile mai puţin prospere şi grupurile

sociale dezavantajate.45

Începând cu anul 2000, politica regională europeană a contribuit activ la dezvoltarea

economică a ţărilor care şi-au manifestat intenţia de a adera la UE. In ţările Central şi Est –

Europene au fost implementate măsuri în domeniul dezvoltării activităţilor productive, prin

încurajarea creării de noi IMM, în domeniul protecţiei mediului şi reţelelor de transport, al

infrastructurii de toate tipurile, îndeosebi al infrastructurii de afaceri. Intre aceste măsuri, un loc

important a revenit celor din domeniul dezvoltării resurselor umane.

Pentru perioada 2000-2006, politica regională a UE a suferit anumite modificări:

ajutoarele regionale mai concentrate, managementul descentralizat, parteneriatul între actorii

implicaţi în dezvoltarea regională s-a lărgit. Pentru implementarea măsurilor de politică

regională, Statele Membre, autorităţile locale şi Comisia Europeană lucrează împreună.46

Autorităţile naţionale definesc strategiile de dezvoltare şi le implementează, iar Comisia

Europeană asigură armonizarea strategiilor regionale cu Strategia generală a Comunităţii,

monitorizează şi controlează cheltuielile făcute din fondurile Comunităţii.

In concluziile Consiliului European de la Lisabona din martie 2005 se spunea :”Europa

trebuie să îşi crească competitivitatea, să-şi mărească potenţialul de producţie şi productivitatea

şi să întărească coeziunea economică şi socială, punând accent pe cunoaştere, inovare şi

optimizarea capitalului uman. Pentru atingerea acestor obiective Uniunea Europeană trebuie să-şi

mobilizeze toate resursele – naţionale şi comunitare - inclusiv cele ale politicii de coeziune.”

In urma acestor concluzii ale şefilor de stat a celor 25 de State Membre, s-a stabilit ca

politica de coeziune să stea în slujba atingerii obiectivelor strategiei de la Lisabona.

Astfel în perioada de programare 2007-2013, politica regională a UE contribuie la

realizarea obiectivelor strategiei de la Lisabona, priorităţile concentrându-se pe sectoare care

contribuie la creşterea competitivităţii UE. S-a redus şi numărul instrumentelor financiare care

sunt utilizate pentru politica de coeziune, precum şi numărul iniţiativelor comunitare, care în

mare parte au fost încorporate în cadrul noilor obiective. Uniunea Europeană urmăreşte, de fapt,

ca dimensiunea strategică a politicii de coeziune să fie întărită astfel încât politicile comunitare

45 Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 200146 Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993

50

să fie mai bine integrate în programele naţionale şi/sau regionale de dezvoltare şi, de asemenea,

să crească sentimentul de proprietate asupra acestor politici (ownership).

Principalele modificări pentru perioada 2007-2013 sunt: reducerea numărului

instrumentelor structurale de la 6 la 3, un nou principiu al proporţionalităţii va reduce birocraţia,

numărul documentele de programare a scăzut de la trei la două, se vor aplica reguli naţionale

privind eligibilitatea cheltuielilor, iar statele membre şi regiunile vor avea responsabilităţi sporite

în gestionarea fondurilor.

4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est

În prezent, regionalizarea este o tendinţă generală a conducerii locale şi modele teritoriale

în statele europene. În statele ECE problema regionalizării a devenit actuală la începutul anilor

’90 sub influenţa a 3 factori:

- restaurarea democraţiei a determinat o voinţă puternică de a adopta standardele instituţionale

ale ţărilor Europene de Vest (reformele regionale au schimbat sistemul de guvernare în multe ţări

ale Europei de Vest)

- importanţa crescândă a politicii regionale a UE a determinat iniţiativa de a stabili sau a

consolida instituţiile regionale drept modalitate de a îmbunătăţi nivelul de conformare cu

cerinţelor UE, cu perspectiva unui eventual parteneriat

- tranziţia la economia de piaţă şi restabilirea economică recentă a cauzat discrepanţe între

oraşele-capitală şi regiunile economice mai puţin avantajate şi între oraşe şi sate.

Acest fapt cere dezvoltarea activă a politicii de dezvoltare regională şi sprijin instutuţional la

nivel regional.

În special în anii ‘60 şi ’70 unele politici în economiile planificate centralizat aveau ca

scop o distribuţie mai largă a dezvoltării industriale şi, astfel, nivelurile intermediare de

guvernare au fost afectate de schimbările survenite în management-ul economiei. Şi totuşi, aceste

orientări au fost implementate ca parte a sistemului central de management, fără spaţiu pentru

idei de interes specific local sau pentru conducerea locală şi regională. Aceasta este marea

deosebire faţă de abrogarea actuală a regionalizării în Europa de Vest.

51

Cu toate că, fundamental, este un proces socio-economic, regionalizarea este considerată

drept sprijin al schimbărilor funcţionale care afectează nivelurile intermediare de guvernare, fapt

care s-a început în perioada timpurie a liberalismului. În plan istoric, în toate ţările ECE

nivelurile intermediare ale guvernului au fost dezvoltate drept conduite ale autorităţilor pentru

puterea centrală; mai târziu, au fost introduse instituţii de nivel intermediar bazate pe ideea de

autoguvernare. Cu toate astea, în unele state ECE, spre deosebire de statele membre ale UE,

regionalizarea a fost preluată prin schimbările instituţionale, dimensiunea socio-economică fiind

încă în faza incipientă. Aceste schimbări instituţionale anticipează politici considerate drept

perspective de parteneriat cu UE şi care obţin fonduri structural pentru dezvoltarea regională, dar

cărora le lipseau fonduri până în momentul în care au început a fi implementate în 1999

programele de până la aderare. Astfel, în ţările ECE, până la moment, regionalizarea a fost una a

instituţiilor.

Din cauza nivelului scăzut de regionalizare socio-economică, guvernarea regională este

încă slabă. La fel ca în statele membre ale UE, regionalizarea instituţiilor nu indică o orientare

spre adoptarea unui model comun stabilind un nivel regional de guvernare; din contra, instituţiile

existente, separarea politică şi dimensiunea ţării vor determina procesul de regionalizare.

Descentralizarea era necesară atât pentru democraţie, cât şi pentru perfecţionarea

sistemului public de management. Primul pas era de a restabili autoguvernarea la nivel

municipal. Regionalizarea nu a fost o problemă la fel de mare în toate ţările, dar perspectiva

Integrării Europene a fost mereu prezentă în opţiunile politicii privind regionalizarea. Totuşi,

punctul slab al reformelor nu este atât acel instituţional, cât absenţa dinamicii socio-economice

pentru un proces de regionalizare.

Există doar 3 sau 5 tipuri de cadru instituţional în procesul de regionalizare în ţările ECE:

1. Regionalizarea administrativă: Lituania (În Lituania nu există autoguvernare la nivel

de “unităţilor teritoriale superioare” (apskritis). Aceste unităţi, stabilite în 1995, execută sarcinile

guvernării centrale sub supravegherea unui guvernator numit de conducerea centrală, dar şefii

oficiilor teritoriale a departamentelor centrale de guvernământ nu se subordonează

guvernatorului.)

2. Regionalizarea prin intermediul guvernelor locale existente: Ungaria (În Ungaria,

regionalizarea se bazează pe guvernele locale existente şi pe instituţiile responsabile de politica

de dezvoltare regională. După 1990, dezvoltarea regională era în mâinile prefecţilor regionali –

comisionari ai guvernului, o funcţie abrogată împreună cu cele 8 regiuni în 1994. În 1999, prin

52

modificări ale Actului privind Dezvoltarea Regională, s-a hotărât ca, în fiecare regiune statistică

mare (Corespunzător NUTS II), să fie format un consiliu al reprezentanţilor municipalităţilor

(prin asociaţiile lor de dezvoltare regională), a oraşelor cu rang de judeţ şi a miniştrilor în cauză.

De facto, componentul administrativ a fost restabilit.

3. Descentralizarea regională: Polonia, Slovacia şi Ucraina (Polonia şi Slovacia au

optat pentru descentralizare regională mai recent, fapt care semnifică că au stabilit un nivel de

guvernare local imediat sub guvernarea centrală. În Polonia, problema regionalizării s-a

proeminat prin implementarea reformei municipale în 1990, drept un pas spre descentralizare. S-

a hotărât împărţirea ţării în 16 regiuni (wojewodztwo) – foarte aproape de cele 17 existente până

în 1975. În Slovacia, în 1996, au fost stabilite 8 regiuni administrative, cu un oficiu al guvernului

regional investit cu drepturile unei entităţi federale şi conduse de un reprezentant al guvernului

central. În ambele ţări, primele alegeri regionale au avut loc în 2001. Situaţia Ucrainei e diferită.

În mare măsură, modelul teritorial nu a fost schimbat şi instituţia regională (oblast) a existat până

în 1990. Potrivit Constituţiei, puterea executivă regională este exercitată de către administraţiile

statale locale, conducătorii cărora sunt numiţi de către Preşedintele Ucrainei şi se subordonează

lui. Pe de altă parte, consiliile regionale sunt alese direct şi sunt entităţi federale şi, ca rezultat al

reformei bugetare din 2001, se bucură de autonomie financiară mai mare datorită alocaţiei clare a

resurselor).

4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania

4.4.1 Structuri teritorial-statistice

In perioada 1998 – 1999, pe baza Acordului de Asociere la Uniunea Europeană şi a

Programului Naţional de Aderare la UE, în România s-a creat cadrul legal şi structurile

instituţionale, la nivel central şi regional, necesare implementării unei politici integrate de

dezvoltare regională, ca mijloc de sprijinire a potenţialului economic şi social indigen, prin

cooperarea autorităţilor naţionale, regionale şi locale şi beneficiind de suportul financiar al

Guvernului şi Comisiei Europene.

Acest nou tip de politică a venit în întâmpinarea unor necesităţi reale ale colectivităţilor

locale şi regionale din ţara noastră care poate fi caracterizată ca reprezentând un nou mod de

53

abordare a dezvoltării, o abordare de jos în sus, bazată pe iniţiativele, planurile şi programele de

dezvoltare ale colectivităţilor locale şi regionale.47

Promovarea propriilor politici de dezvoltare regională, de către autorităţile administraţiei

publice locale, dar şi de structurile regionale porneşte de la premisa că nimeni nu poate cunoaşte

mai bine necesităţile reale ale acestor colectivităţi, decât ele însele şi cei aleşi să-i reprezinte.

Conceptul care stă la baza acestei politici în România, a fost creat în urma unor studii şi

analize elaborate la cererea Guvernului, prin programul PHARE, finalizate în cadrul unui

document intitulat „Carta Verde a dezvoltării regionale în România”.

Politica regională în România are la bază măsuri planificate şi promovate de autorităţile

administraţiei publice locale şi centrale, în parteneriat cu diverşi actori (privaţi sau publici) de la

nivel regional şi local, în scopul asigurării unei dezvoltări economice şi sociale susţinute şi

dinamice, prin utilizarea eficientă a resurselor locale şi regionale, pentru realizarea obiectivului

european al coeziunii economice şi sociale.

Cu alte cuvinte, politica de dezvoltare regională întăreşte rolul şi responsabilităţile

administraţiei publice locale şi a organismelor regionale în dezvoltarea economică şi socială a

fiecărei localităţi în parte, precum şi a regiunilor de dezvoltare, concomitent cu diminuarea

implicării instituţiilor guvernamentale în astfel de activităţi. Astfel, politica de dezvoltare

regională devine o componentă esenţială a autonomiei locale.

În baza Legii 151/1998, la sfârşitul anului 1998 s-au constituit prin asocierea liber

consimţită a judeţelor şi a Municipiului Bucureşti, 8 Regiuni de Dezvoltare corespunzătoare

nivelului statistic NUTS 2. Stabilite pe o bază voluntară, ele nu au statut de unităţi administrative

dar reprezintă unităţi teritoriale suficient de mari pentru a constitui o bună bază pentru elaborarea

şi implementarea strategiilor de dezvoltare regionale, permiţând utilizarea eficientă a resurselor

financiare şi umane. În 2004, cadrul legislativ a fost îmbunătăţit, Legea 151 fiind completată şi

îmbunătăţită prin elaborarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, lege

fundamentală a dezvoltării regionale în România, care stabileşte obiectivele, cadrul instituţional,

competenţele şi instrumentele specifice necesare promovării politicii de dezvoltare regională.

La nivelul fiecărei regiuni funcţionează Consiliul de Dezvoltare Regională (CDR), fiind

organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit şi funcţionează pe

principii parteneriale, în scopul coordonării activităţilor de elaborare şi monitorizare ce decurg

din politicile de dezvoltare regională. CDR este alcătuit din preşedinţii Consiliilor Judeţene şi

47 Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003

54

câte un reprezentant al Consiliilor locale municipale, orăşeneşti, comunale ale fiecărui judeţ

component al Regiunii. Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR) sunt constituite ca un

organisme nonguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care

activează în domeniul dezvoltării regionale. ADR-urile elaborează strategiile şi programele de

dezvoltare regională iar după aprobarea lor de către CDR şi ulterior de CNDR, au rol de

implementare a acestora.

La nivel naţional a fost creat Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională (CNDR),

structură naţională de tip partenerial cu rol decizional în elaborarea şi implementarea obiectivelor

politicii naţionale de dezvoltare regională. Este alcătuit din reprezentanţi ai Guvernului

desemnaţi prin Decizie guvernamentală şi din preşedinţii şi vicepreşedinţii CDR, la paritate.

Preşedintele CNDR este Ministrul Integrării Europene.

Regiunile de Dezvoltare precum şi componenţa lor este după cum urmează:

Regiunea Componenţa Sediul ADR48

1. Nord Est Botoşani, Suceava, Neamţ, Iaşi, Vaslui, Bacău Piata Neamţ

2. Sud Est Vrancea, Galaţi, Brăţila, Tulcea, Constanţa. Buzău Brăila

3. Sud Muntenia Ialomiţa, Călăraşi, Prahova, Dâmboviţa, Giurgiu, Teleorman, Argeş Călăraşi

4. Sud Vest Oltenia Vâlcea, Olt, Dolj, Mehedinţi, Gorj Craiova

5. Vest România Hunedoara, Caraş – Severin, Timiş, Arad Timişoara

6. Nord Vest Bihor, Cluj, Bistriţa – Năsăud, Maramureş, Sălaj, Satu – Mare Cluj Napoca

7. Centru Alba, Mureş, Sibiu, Harghita, Covasna, Braşov Alba Iulia

8. Bucureşti Ilfov mun. Bucureşti, Ilfov Bucureşti

Desi este adevãrat faptul cã stiinta statisticii în România se aflã încã în proces de redre-

sare dupã perioada anterioarã lui 1989 si sistemul de colectare a datelor precum si cel de prelu-

crare a lor necesitã multe îmbunãtãtiri, se pot adduce numeroase critici indicatorilor folositi în

conturarea celor 8 regiuni. Astfel, în timp ce în Uniunea Europeanã se folosesc aproximativ 100

de indicatori în contextual politicii de dezvoltare regionalã, în 1997 s-au folosit numai 17 astfel

de indicatori în construcþia indicelui global al dezvoltãrii.49

Regiunile de dezvoltare au ca scop promovarea unei politici economice de tip regional, în

scopul realizării dezvoltării echilibrate şi reducerii discrepanţelor de dezvoltare economică şi

48 http://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltare49 vezi Carta Verde a Dezvoltãrii Regionale în România, Guvernul României si Comisia Europeanã, Bucuresti, 1997, pag. 8

55

socială. Pentru aceasta utilizează fondurile puse la dispoziţie de Guvern şi autorităţile locale,

precum şi fondurile de preaderare ale Comisiei Europene.

4.4.2 Procesul de descentralizare în contextul reformei administrativ-teritoriale

Indiferent de variantele de delimitare teritorialã precum si de organizare administrativã a

României, descentralizarea trebuie sã rãmânã un punct central al reformei administratiei publice.

Pânã în acest moment, prin mãsurile adoptate în aceastã directie, autoritãtile publice centrale au

încãlcat principii esentiale pe care literatura de specialitate le atribuie unui proces de

descentralizare efficient si corect. Cel mai important dintre acestea este existenta unei corelatii

între descentralizare serviciilor pe principiul subsidiaritãtii si descentralizarea fiscalã, astfel încât

procesul sã nu devinã o povarã pentru comunitãtile locale ci sã îsi atingã scopul de a asigura

autoritãtilor posibilitatea sã ofere cetãtenilor servicii de calitate.

Chiar în situatia în care reforma teritorialã nu va avea loc procesul de descentralizare cãtre

actualele judete va trebui nu numai sã continue dar sã fie si regândit în acelasi timp. Una dintre

cele mai mari probleme în prezent este cadrul legal în domeniu, încã destul de confuz si

ambiguu, aspect care creeazã incertitudini si blocaje la nivelul administratiei publice, fie ea

judeteanã sau localã. În acest moment sunt mai multe acte normative care reglementeazã

domeniul serviciilor publice, neexistând un cadru unitar care sã le înglobeze.

Pe lângã aspectele mentionate mai sus trebuie precizat faptul cã nu existã o departajare

expresã în lege cu privire la serviciile publice încredintare judetelor si cele aflate în sarcina

localitãtilor. Uneori acestea se suprapun, lucru care determinã aparitia unor conflicte si

disfunctionalitãti majore. O altã neclaritate pe care cadrul legal existent o întretine se referã la

diferentierea ambiguã cu privire la responsabilitãtile care apartin exclusiv autoritãtilor judetene si

cele care sunt delegate sau partajate. Neclaritatea cu privire la cine si în ce limite administreazã

56

serviciile publice judetene si locale nu face decât sã afecteze eficienta guvernãrii locale si sã

permitã în acelasi timp accentuarea influentei

politicului în administratie.

Acest ultim aspect este si mai evident în momentul în care se pune problema corelãrii

descentralizãrii serviciilor cu descentralizarea finantelor publice. Dacã în domeniul serviciilor

autoritãtile centrale au tendinta de a transfera cât mai multe responsabilitãti într-un timp relativ

scurt, în domeniul finantelor nu existã o strategie clarã de descentralizare. Prin urmare, resursele

ce revin în present autoritãtilor judetene sunt insuficiente, fapt care se rãsfrânge asupra calitãtii

serviciilor. Pentru cã judetele reprezintã nivelul intermediar de guvernare în România, pasul

imediat urmãtor pe care autoritãtile centrale îl pot face si care nu presupune implicatii majore,

este de a întãri în mod real autonomia acestora prin transferarea unei puteri tot mai mari,

respectând principiul subsidiaritãtii.

Aceastã putere se traduce prin transferarea tuturor responsabilitãtilor ce pot fi în mod

evident mai bine administrate la nivel judetean în paralel cu cresterea cotelor din veniturile

partajate ale bugetului de stat ce revin autoritãtilor locale. În acest context, numãrul si rolul

serviciilor publice deconcentrate ale administratiei publice centrale trebuie sã se diminueze.

În concluzie, întãrirea rolului judetelor ar trebui sã înceapã cu modificarea Legii administratiei

publice locale (nr. 215/2001) si a Legii privind finantele publice locale (nr. 189/1998).

În eventualitatea în care factorii de decizie iau în considerare înfiintarea regiunilor,

indiferent de statutul acestora (regiuni administrative sau cu autoritãti publice alese) ele pot

exercita atributii care, în conditiile de suprafatã si de populatie ale României, se potrivesc într-o

micã mãsurã nivelelor de guvernare existente. Este vorba despre servicii cum sunt cele de

infrastructurã regionalã, protectia mediului, anumite segmente ale serviciilor de sãnãtate si

educatie, planificare regionalã si mai ales dezvoltare economicã regionalã. Desi atât regiunile

administrative, cât si cele politice pot gestiona aceste servicii, cele din urmã o pot face mai

eficient datoritã faptului cã detin pârghiile necesare

(finante, autonomie, autoritãti) pentru aceasta.

4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman

Din momentul în care autoritãtile publice se pun de acord asupra necesitãtii reformei

administrativ - teritoriale în România, se impune initierea unui process de modificare a legislatiei

57

actuale în domeniu. Din acest punct de vedere vointa politicã este factorul esential fãrã de care

reforma nu se poate realiza.Astfel, este important ca Parlamentul sã aibã un rol mai pronuntat în

contextual dezbaterii având în vedere cã el este chemat sã adopte legislatia necesarã.

O primã modificare legislativã are în vedere revizuirea Constitutiei, destul de restrictivã

în prevederile sale privind organizarea administrativ-teritorialã.50 Astfel, articolul 3 al acesteia

face o trecere în revistã a tuturor palierelor administrative existente, nedând posibilitatea creãrii

altora noi în baza legii.

Modificarea acestui articol ar presupune adãugarea urmãtoarei fraze la textul deja

existent: „..., alte forme de organizare teritorial-administrativã care pot fi înfiintate în baza

legii”. Desi este adevãrat faptul cã administratia si organizarea teritorialã sunt domenii mai putin

dinamice si predispuse schimbãrii, este important sã existe posibilitatea reorganizãrii în afara

revizuirii Constitutiei. Legile din domeniul administratiei publice sunt urmãtoarele acte

normative a cãror modificare trebuie avutã în vedere în momentul initierii reformei.

Modificatã în numeroase rânduri de la momentul primei adoptãri în 1991, Legea privind

administratia publicã localã (nr. 215/2001) încã nu contine cele mai bune solutii referitoare la

organizarea administrativã si institutiile aferente palierelor de guvernare. Revizuirea acesteia

trebuie sã aibã la bazã un process de analizã complex si aplicat tuturor aspectelor ce necesitã

modificãri.

Înfiintarea unui nou nivel de guvernare ca si revizuirea celor existente presupun o atentie

sporitã acordatã acestei legi. Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativ-

teritorialã presupune existenta unui cadru coerent si complet pentru domeniul serviciilor

publice. De modul în care acestea sunt departajate între diferite paliere de guvernare si de modul

în care este conceputã administrarea lor depinde eficienta actului de guvernare pe plan local. În

prezent nu existã un cadrul legislativ coerent în acest domeniu, mai multe acte normative

reglementând, în mod disparat, aspecte legate de serviciile publice. Acest aspect reprezintã una

din cauzele pentru care nu existã în prezent o delimitare clarã cu privire la serviciile care sunt

administrate la nivel judetean si cele administrate la nivel local.

Regândirea organizãrii administrativ - teritoriale reprezintã un aspect al acestei reforme, reformã

ce nu se poate implementa eficient pe structuri locale slabe având roluri încã neclar definite.

50 Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare În România. Reforma Adminis-trativ –Teritorialã, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti,

58

Ratiunea principalã pentru care se ia în considerare posibilitatea creãrii unor structuri mai

mari corespunzãtoar nivelului intermediar de guvernare tine de oportunitãtile ce s-ar crea în acest

mod pentru favorizarea dezvoltãrii economice locale. Experienta statelor din regiune dar si a

altor state din Europa a demonstrat de-a lungul timpului faptul cã nivelul regional reprezintã

cadrul cel mai potrivit pentru încurajarea dezvoltãrii economice, obiectiv ce ar trebui sã primeze

în procesul de luare a deciziilor cu privire la reforma administratiei publice având în vedere

perioada de tranzitie pe care România o traverseazã în prezent.

Concluzii

Această lucrare s-a dorit a fi o prezentare a cadrului general european in care se situeaza

administratia romana, a provocarilor pe care aceasta le infrunta intr-o situatie post-aderare

precum si o reflecţie a modului în care sunt percepute principiile administrativ legale şi

standardele serviciului public.

În acelaşi timp, lucrarea a intenţionat o demonstraţie a felului în care aceste principii şi

standarde formează o imagine comună, care duce la crearea spaţiului administrativ european, mai

ales datorită deciziilor Curţii Europene de Justiţie. Legile administraţiei publice provin din

aranjamente constituţionale, cu valori culturale, sociale şi politice specifice democraţiei.

Serviciul public este un element principal al administraţiei publice, în aşa măsură încât cele două

sunt deseori considerate sinonime.

Acestea conduc la trei concluzii principale: în primul rând, valorile serviciului public sunt

susţinute legal; în al doilea rând, coordonarea serviciului public înseamnă mai mult decăt

reglementarea relaţiilor dintre stat şi angajaţii săi, făcută de către primar – în sens larg înseamnă

reglementarea uneia dintre puterile de stat. În al treilea rând, principiile administrativ legale

inspiră deciziile managerilor publici şi modelează comportamentul funcţionarilor publici,

formând un tot unitar. De asemenea, aceste principii constituie puncte de referinţă pentru

stabilirea standardelor în administraţie şi serviciu public în statele membre UE şi în instituţiile

din acest spaţiu. În final, nivelul la care întregul context administrativ al unei ţări, inclusiv

serviciul public din cadrul acestuia, întâlneşte standardele comun acceptate, construite în funcţie

59

de principiile administrative legale stabilite, este de primă importanţă pentru ţările candidate la

rolul de ocupant cu drepturi depline al spaţiului administrativ european.

In ceea ce priveste regionalizarea, dincolo de ratiunile si conditiile procesului de

regionalizare ce pot fi determinate prin contributia societãtii civile si a mediului academic, este

importantã atitudinea clasei politice fatã de proces. Pentru ca procesul de regionalizare sã poatã

fi declansat si sã aibã eficienta asteptatã, o conditie sine qua non este existenta unui minim

consens politic cu privire la initierea acestuia. Existenta consensului este cu atât mai importantã

cu cât procesul de regionalizare implicã modificãri legislative de amploare care merg pânã la

revizuirea Constitutiei.

BIBLIOGRAFIE

Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare În România. Reforma Administrativ –Teritorialã, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti.Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 2001Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 1999Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2001Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 2001DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 1991Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 1999G. Vedel citat de Elena Simina Tãnãsescu, Regionalizarea în România si implicatiile sale la nivelul cadrului legislativ, material prezentat în cadrul seminarului “Implicatii ale înfiintãrii regiunilor în România, septembrie 2002Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 Hamilton Fish, “Pearl Harbor, Yalta şi trădarea Europei”, Ed. Venus, Bucureşti, 1993, p.8.Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999

60

Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 1996 Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Becks, 2007J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Ad-ministrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les mutations du droit de l’administration en Europe: plura-lisme et convergences, L’Harmattan, Paris, 1995.J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea în limba engleză: European Administrative Law, Londra, 1992.J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988J. Ziller, “Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire”, în Ac-tualite juridique, droit administratif, număr special, iunie 1996, pg. 185-188.Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994 Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 1999Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 34Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J.

Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici – Raport 2003, Bucuresti 2004.Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2003Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2001Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 1998Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 1991.Curtea Europeană de Justiţie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469.Eseuri în onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff.Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 2004Guvernul României si Comisia Europeanã, Carta Verde a Dezvoltãrii Regionale în România, 1997, Bucuresti, pag. 8

61

Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007SIGMA Papers, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdfSIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, ParisTransparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.orghttp://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdfhttp://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdfhttp://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltarewww.mie.rowww.gov.ro

62