ghid acb ro investitii

5/25/2018 Ghid Acb Ro Investitii

1/261

COMISIA EUROPEANDirecia GeneralPoliticRegional

Ghidul pentruANALIZA COST-BENEFICIU

a proiectelor de investiii

Fonduri Structurale, Fondul de Coeziune i Instrumentul pentru Asistena de Preaderare

Traducere din limba engleza documentului Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projectspublicat de DG PoliticRegionaln anul 2008

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf


2/261

Traducerea acestui document a fost efectuat n cadrul contractului Dezvoltarea capacitii pentruanaliza cost-beneficiu finanat prin Programul Operaional de AsistenTehnic(POAT) 2007-2013, cusprijinul consoriului format din AAM Management Ltd (Ungaria), Leader ATEC SRL, AAM Management SRL,INTRAROM SA (Romnia) i INFOGROUP Consulting SA (Grecia).

Aducem mulumiri Facultii de tiine Economice i Gestiunea Afacerilor din cadrul Universitii Babe-Bolyaidin Cluj-Napoca pentru susinerea acordatn verificarea documentului din punct de vedere al termeni-lor de specialitate ce in de vocabularul utilizat n domeniul analizei cost-beneficiu.

Versiunea n limba romn reproduce n totalitate coninutul versiunii n limba engleza documentuluiGuide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, astfel cum a fost publicat pe internet la adresahttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

Comisia Europeannu poartresponsabilitatea traducerii acestui document.

Dezvoltarea capacitii pentru Analiza Cost-Beneficiu

Proiect co-finanat din Fondul European de Dezvoltare Regionalprin POAT 2007-2013


3/261

Cuvnt nainte

Autoritile naionale i regionale au planificat pentru perioada 2007-2013 investiii

majore n sectoarele transport, mediu i productiv. Se estimeaz c vor exista

aproape 1.000 de proiecte majore, fiecare dintre acestea de o valoare mai mare de

50 de milioane Euro pentru sectoarele transport i productiv i mai mult de 25 de

milioane Euro pentru nvestiii n sectorul mediu. Prin urmare, aceste proiecte sunt

selectate atent pentru a maximiza contribuia lor la dezvoltarea economic i

social a regiunilor i oraelor. Analiza cost-beneficiu este un instrument important

care ajut att statele membre ale UE s fac cea mai bun alegere dintre

proiecte, ct i Comisia European s se asigure c nivelul finanrii acordate este

corespunztor.

Analiza cost-beneficiu este folosit n cadrul Politicii de coeziune ncepnd cu anul

1990 i a devenit o cerin din anul 2000. Este o metod de comparare a costurilor anticipate cu beneficiile pe

parcursul unei perioade de pn la 20 de ani. Experiena se dezvolt n timp - aa cum se ntmpl n cazul

tuturor metodelor - i, avnd n vedere c ultima versiune a fost publicat n 2002, aceast nou ediie, extins, a

Ghidului pentru analiza cost-beneficiu se bazeaz pe experienele din viaa real acumulate n cadrul Politicii de

coeziune i, n sens mai larg, n sectoarele public i privat.

Prima versiune a Ghidului a fost realizat pentru serviciile Comisiei Europene la sfritul anului 1990 pentru a

ajuta la aprecierea calitii proiectelor propuse pentru finanare de ctre statele membre ale UE. Cu toate acestea,

Ghidul a atins rapid un nivel mai extins de circulaie i versiunile ulterioare s-au adresat funcionarilor publici din

statele membre ale UE i rile candidate, precum i personalului din instituiile financiare i consultanilor implicain pregtirea i evaluarea proiectelor majore.

Se ncurajeaz utilizarea acestui Ghid de ctre toi cei implicai n dezvoltarea i implementarea proiectelor

majore. Avem o responsabilitate colectiv de a ne asigura c vom selecta i co-finana proiectele care vor avea

cel mai mare impact n ceea ce privete coeziunea economic i social. Aplicarea i dezvoltarea metodelor

descrise n acest Ghid este un pas important n acest sens.

Danuta Hbner


4/261


5/261

COMISIA EUROPEANDirecia GeneralPoliticRegional

Ghidul pentruANALIZA COST-BENEFICIU

a proiectelor de investiii

Fonduri Structurale, Fondul de Coeziune i Instrumentul pentru Asistena de Preaderare

2008


6/261

Echipa Ghidului ACB

Acest Ghid a fost realizat de o echip selectat de ctre Unitatea de Evaluare, DG Politic Regional, ComisiaEuropean, prin intermediul unei proceduri de licitaie restrns, n urma invitaiei de manifestare a interesului nr.2007.CE.16.0.AT.024.

Echipa selectat, TRT Trasporti e Territorio (Milano), n parteneriat cu Centrul de Studii Industriale CSIL, Milano (Italia),este compusdin:- prof. Massimo Florio, Director tiinific, CSIL i Universitatea din Milano (Italia)- dr. Silvia Maffii, Coordonator de proiect, TRT- consilieri tiinifici: dr. Giles Atkinson, London School of Economics and Political Science (UK); prof. Gines De Rus,Universitatea din Las Palmas (Spania); dr. David Evans, Oxford Brookes University (Marea Britanie); prof. Marco Ponti,Politecnico, Milano (Italia)

- experi evaluatori de proiect: Mario Genco, Riccardo Parolin, Silvia Vignetti- asisteni de cercetare: Julien Bollati, Maurizia Giglio, Giovanni Panza, Davide SartoriAutorii sunt recunosctori pentru comentariile utile primite din partea personalului Comisiei Europene - n special de laVeronica Gaffey i Francesco Maria Angelini (Unitatea de Evaluare) -, precum i participanilor la reuniunile ComitetuluiDirector, inclusiv experi ai BEI, JASPERS i reprezentanilor mai multor uniti geografice ale DG Regio. Autorii sunt pedeplin responsabili pentru orice erori sau omisiuni rmase.

Disclaimer

Comisia Europeani echipa Ghidului ACB nu acceptresponsabilitatea sau rspunderea cu privire la acest text.

Informaiile din acest material sunt:

- informaii cu caracter general care nu abordeazcircumstane specifice ale niciunei persoane fizice sau juridice- nu neaprat complete, exacte sau actualizatei nu reprezintconsultanprofesionalsau juridic

Reproducerea sau traducerea este permis, cu condiia ca sursa s fie recunoscut n mod corespunztor i snu fieaduse modificri textului.


7/261

3

ACRONIME I ABREVIERI

ACB Analiza Cost-Beneficiu

ACE Analiza Cost-EficacitateAMC Analiza multi-criterialB / C Raportul Beneficiu/CostBAU Continuarea afacerilor (Business As Usual)BEI Banca de Investiii EuropeanBERD Banca European de Reconstrucie i DezvoltareCE Comisia EuropeanCSNR Cadrul Strategic Naional de ReferinEIM Evaluarea Impactului asupra MediuluiELF Caracteristicile de mediu ale peisajului (Environmental Landscape Feature)ESM Evaluarea Strategic de MediuFC Fondul de Coeziune, Factor de ConversieFCS Factor de Conversie StandardFEDR Fondul European de Dezvoltare RegionalFEI Fondul European de InvestiiiFNA Flux de numerar actualizatFS Fonduri StructuraleFSE Fondul Social EuropeanIPA Instrument pentru Asisten de Preaderare (Instrument for Pre-Accession Assistance)LRMC Costul marginal pe termen lung (Long Run Marginal Cost)MCPF Costul marginal al fondurilor publice (Marginal Cost of Public Funds)NEF Curba de expunere la zgomot (Noise Exposure Forecast)PO Program OperaionalPPP Parteneriat Public-PrivatQALY Anul de via ajustat calitativ (Quality-Adjusted Life Year)RAF Rata de actualizare financiarRAS Rata de actualizare socialRIR Rata de rentabilitate internRRE Rata de Rentabilitate Economic

RRF(C) Rata de rentabilitate financiar a investiiei (Financial Rate of Return of the Investment)RRF(K) Rata de rentabilitate financiar a capitalului (Financial Rate of Return of Capital)SER Cursul de schimb umbr (Shadow Exchange Rate)STPR Rata social a preferinei de timp (Social Time Preference Rate)TEN-E Reele de energie trans-Europene (Trans-European Energy Network)TEN-T Reele de transport trans-Europene (Trans-European Transport Network)TVA Taxa pe Valoarea AdugatUE Uniunea EuropeanVENA Valoarea economic net actualizat (Economic Net Present Value)VFNA Valoarea financiar net actualizat (Financial Net Present Value)

WTP Disponibilitatea de a plti (Willingness-to-pay)


8/261


9/261

5

CUPRINS

INTRODUCERE I REZUMAT 13CAPITOLUL 1 EVALUAREA PROIECTULUI N CONTEXTUL FONDURILOR UE 19

PREZENTARE GENERAL 191.1DOMENIUL DE APLICARE I OBIECTIVELE ACB 191.2DEFINIREA PROIECTELOR 201.3INFORMAIILE SOLICITATE 221.4RESPONSABILITATEA PENTRU EVALUAREA PROIECTULUI 231.5DECIZIA COMISIEI 26

CAPITOLUL 2 PLANUL DE ACTIVITATE PENTRU EVALUATORUL DE PROIECT 27PREZENTARE GENERAL 272.1ANALIZA CONTEXTULUI I OBIECTIVELE PROIECTULUI 28

2.1.1 Contextul socio-economic 282.1.2 Definirea obiectivelor proiectului 282.1.3 Coerena cu cadrul UE i cel naional 29

2.2IDENTIFICAREA PROIECTULUI 292.2.1 Ce este un proiect? 302.2.2 Efecte indirecte i efecte de reea 302.2.3 Ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? 31

2.3ANALIZA OPIUNILOR I FEZABILITII 322.3.1 Identificarea opiunilor 322.3.2 Analiza fezabilitii 332.3.3 Selectarea opiunilor 33

2.4ANALIZA FINANCIAR 342.4.1 Costuri de investiie totale 362.4.2 Costuri de operare i venituri totale 39

2.4.3 Rentabilitatea financiar a investiiei 402.4.4 Surse de finanare 422.4.5 Sustenabilitatea financiar 432.4.6 Rentabilitatea financiar a capitalului 45

2.5ANALIZA ECONOMIC 472.5.1 Transformarea preurilor de pia n preuri contabile 502.5.2 Monetizarea impacturilor neeconomice 542.5.3 Includerea efectelor indirecte 562.5.4 Actualizarea social 572.5.5 Calcularea indicatorilor de performan economic 58

2.6ANALIZA DE RISC 602.6.1 Analiza de senzitivitate 60

2.6.2 Distribuiile de probabilitate ale variabilelor critice 632.6.3 Analiza de risc 632.6.4 Evaluarea nivelurilor acceptabile de risc 642.6.5 Prevenirea riscurilor 65

2.7ALTE ABORDRI ALE EVALURII PROIECTULUI 662.7.1 Analiza cost-eficacitate 662.7.2 Analiza multicriterial 682.7.3 Analiza impactului economic 69

CAPITOLUL 3 SCHEMA ANALIZEI DE PROIECT PE SECTOARE 71PREZENTARE GENERAL 713.1TRANSPORT 71

3.1.1 Reele de transport 713.1.2 ACB a investiiilor n cile ferate de mare vitez 823.1.3 Porturi, aeroporturi i amenajri de transport combinat 84


10/261

6

3.2MEDIU 863.2.1 Tratamentul deeurilor 863.2.2 Alimentarea cu ap i epurare 933.2.3 Prevenirea riscurilor naturale 104

3.3INDUSTRIE,ENERGIE I TELECOMUNICAII 1073.3.1 Industrii i alte investiii productive 1073.3.2 Transportul i distribuia de energie 1103.3.3 Producia de energie i resursele regenerabile 1123.3.4 Infrastructura de telecomunicaii 117

3.4ALTE SECTOARE 1193.4.1 Infrastructura pentru educaie i instruire 1193.4.2 Muzee i obiective culturale 1223.4.3 Spitale i alte infrastructuri pentru sntate 1243.4.4 Pduri i parcuri 1263.4.5 Zone industriale i parcuri tehnologice 127

CAPITOLUL 4 STUDII DE CAZ 131PREZENTARE GENERAL 131

4.1STUDIU DE CAZ:INVESTIIE NTR-O AUTOSTRAD 1324.1.1 Introducere 1324.1.2 Previziuni de trafic 1324.1.3 Costuri de investiie 1334.1.4 Analiza economic 1344.1.5 Analiza scenariului 1384.1.6 Evaluarea riscului 1384.1.7 Analiz financiar 139

4.2STUDIU DE CAZ:INVESTIII N CALEA FERAT 1464.2.1 Introducere 1464.2.2 Analiza de trafic 1464.2.3 Costuri de investiie 147

4.2.4 Analiza economic 1484.2.5 Analiza scenariilor 1504.2.6 Analiza de risc 1514.2.7 Analiza financiar 152

4.3STUDIU DE CAZ:INVESTIIE NTR-UN INCINERATOR CU RECUPERARE DE ENERGIE 1584.3.1 Definirea proiectului i analiza opiunilor 1584.3.2 Analiza financiar 1584.3.3 Analiza economic 1604.3.4 Analiza de risc 162

4.4STUDIU DE CAZ:INVESTIIE NTR-O INSTALAIE DE TRATARE A APELOR UZATE 1704.4.1 Definirea proiectului 1704.4.2 Analiza financiar 1724.4.3 Analiza economic 1744.4.4 Analiza de risc 177

4.5STUDIU DE CAZ:INVESTIII INDUSTRIALE 1884.5.1 Obiectivele proiectului 1884.5.2 Identificarea proiectului 1884.5.3 Analiza fezabilitii i opiunilor 1884.5.4 Analiza financiar 1894.5.5 Analiza economic 1914.5.6 Analiza de risc 192

ANEXE 201ANEXAA ANALIZACERERII 202ANEXAB ALEGEREARATEIDEACTUALIZARE 207ANEXAC INDICATORIIDEPERFORMANAIPROIECTULUI 211

ANEXAD IMPACTUL PROIECTULUI ASUPRA OCUPRII FOREI DE MUNC I COSTUL DE OPORTUNITATE AL MUNCII 215


11/261

7

ANEXAE SUPORTABILITATEAIEVALUAREAIMPACTULUIDISTRIBUTIV 217ANEXAF EVALUAREAIMPACTULUIASUPRASNTIIIAMEDIULUI 222ANEXAG ANALIZAPROIECTELORDEPARTENERIATPUBLIC-PRIVAT(PPP) 232ANEXAH EVALUAREARISCURILOR 236ANEXAI DETERMINAREASUBVENIEIUE 242ANEXAJ CUPRINSULUNUISTUDIUDEFEZABILITATE 243

GLOSAR 246BIBLIOGRAFIE 250


12/261


13/261

9

TABELE

Tabelul 2.1 Analiza financiar pe scurt 36

Tabelul 2.2 Orizontul de timp de referin (ani) recomandat pentru perioada 2007-2013 37Tabelul 2.3 Costuri de investiie totale - milioane Euro 38Tabelul 2.4 Costuri de operare i venituri - milioane Euro 40Tabelul 2.5 Analiza rentabilitii financiare a investiiei - milioane Euro 41Tabelul 2.6 Surse de finanare - milioane Euro 43Tabelul 2.7 Sustenabilitatea financiar - milioane Euro 44Tabelul 2.8 Evaluarea rentabilitii capitalului naional - milioane Euro 46Tabelul 2.9 Dispersia preului la energia electric pentru industrie i gospodrii n UE, anul 2005, Euro 52Tabelul 2.10 Exemple de estimare a impactului necomercial 55Tabelul 2.11 RRE observat pe un eantion de proiecte de investiii finanate de CE n perioadele de programare anterioare 58Tabelul 2.12 Rezumatul principalelor elemente analitice 59Tabelul 2.13 Identificarea variabilelor critice 61Tabelul 2.14 Analiza de impact a variabilelor critice 62Tabelul 2.15 Exemplu de analiz a scenariilor 63Tabelul 2.16 Cauze ale tendinei de a fi prea optimist 65

Tabelul 3.1 Valorile estimate de HEATCO pentru economiile de timp pentru cltoriile de afaceri i transportul rutier i feroviar de mrfuri 80Tabelul 3.2 Valori recomandate de IMPACT pentru emisiile de CO2 80Tabelul 3.3 Valorile estimate de HEATCO pentru accidentele evitate (factorul pre, Paritatea puterii de cumprare: Euro 2002) 81Tabelul 4.1 Previziuni de trafic 133Tabelul 4.2 Costurile de investiie (Euro) 134Tabelul 4.3 Factori de conversie pentru fiecare tip de cost 134Tabelul 4.4 Costurile generale ale utilizatorilor (Euro) 136Tabelul 4.5 Surplusul consumatorului 137Tabelul 4.6 Surplusul brut al productorului (operatorul autostrzii) i surplusul utilizatorului 137Tabelul 4.7 Veniturile nete ale guvernului 137Tabelul 4.8 Performanele proiectului n analiza scenariului 138Tabelul 4.9 Analiza economic (milioane Euro) - autostrada cu plat 141Tabelul 4.10 Analiz economic (milioane Euro) - autostrada fr plat 142Tabelul 4.11 Rentabilitatea financiar a costurilor de investiie (milioane Euro) 143Tabelul 4.12 Rentabilitatea financiar a capitalului (milioane Euro) 144Tabelul 4.13 Sustenabilitatea financiar (milioane Euro) 145Tabelul 4.14 Previziuni de trafic i servicii 147Tabelul 4.15 Costuri de investiie (Euro) 147Tabelul 4.16 Costuri per cltorie (Euro) 148Tabelul 4.17 Surplusul consumatorului 149Tabelul 4.18 Surplusul productorului 149Tabelul 4.19 Factori de conversie pentru fiecare tip de cost 150Tabelul 4.20 Performana proiectului n analiza scenariilor 150Tabelul 4.21 Analiza economic (milioane Euro) - Opiunea 1 calea ferat 153Tabelul 4.22 Analiza economic (milioane Euro) - Opiunea 2 calea ferat 154Tabelul 4.23 Rata de rentabilitate a investiiei (milioane Euro) 155Tabelul 4.24 Rata de rentabilitate a capitalului (milioane Euro) 156Tabelul 4.25 Sustenabilitatea financiar (milioane Euro) 157Tabelul 4.26 Distribu ia categoriilor de cost al investiiei n orizontul de timp (mii Euro) 159

Tabelul 4.27 Surse de finanare (preuri curente) n orizontul de timp (mii Euro) 160Tabelul 4.28 Factori de conversie adoptai n analiza economic 161Tabelul 4.29 Ipoteze privind rata de cretere anual (mii Euro) 162Tabelul 4.30 Analiza de senzitivitate a VFNA(K) 162Tabelul 4.31 Analiza de senzitivitatea economic a VENA 163Tabelul 4.32 Analiza de senzitivitate a ratelor de cretere a variabilelor 163Tabelul 4.33 Analiza de risc: distribuia de probabilitate a variabilelor 163Tabelul 4.34 Analiza de risc: caracteristici le parametrilor de probabilitate ai indicatorilor de performan (mii Euro i procente) 164Tabelul 4.35 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 165Tabelul 4.36 Rentabilitatea financiar a capitalului 166Tabelul 4.37 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 167Tabelul 4.38 Analiza economic (mii Euro) 169Tabelul 4.39 Distribu ia costului de investiie n orizontul de timp 172Tabelul 4.40 Surse de finanare (preuri curente) n orizontul de timp (mii Euro) 173Tabelul 4.41 Factori de conversie pentru analiza economic 175

Tabelul 4.42 Variabilele critice pentru analiza financiar 177Tabelul 4.43 Variabile critice pentru analiza economic 177


14/261

10

Tabelul 4.44 Analiza de risc: distribuia de probabilitate a variabilelor 178Tabelul 4.45 Probabilitatea de distribuie pentru VENA i RRE 178Tabelul 4.46 Rezultatele analizei de risc pentru contribuia Comunitii 178Tabelul 4.47 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 181Tabelul 4.48 Rentabilitatea financiar a capitalului naional (mii Euro) 182Tabelul 4.49 Rentabilitatea financiar a capitalului public local (mii Euro) 183Tabelul 4.50 Rentabilitatea financiar a capitalul privat (mii Euro) 184Tabelul 4.51 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 185Tabelul 4.52 Analiza economic (mii Euro) 187Tabelul 4.53 Costuri principale ca procent din vnzri 190Tabelul 4.54 Costul forei de munc / principala ipotez 190Tabelul 4.55 Factori de conversie pe tipuri de cost 192Tabelul 4.56 Vnzrile din produsul C - ipotez 193Tabelul 4.57 Costurile construciei - ipotez (mii Euro) 193Tabelul 4.58 Costul echipamentelor noi - ipotez (mii Euro) 193Tabelul 4.59 Rezultatele testului de senzitivitate 193Tabelul 4.60 Distribu ii de probabilitate asumate pentru variabilele proiectului, metoda Monte Carlo 194Tabelul 4.61 Parametri de probabilitate 195Tabelul 4.62 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 196Tabelul 4.63 Rentabilitatea financiar a capitalului naional (mii Euro) 197Tabelul 4.64 Rentabilitatea capitalului privat 198Tabelul 4.65 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 199Tabelul 4.66 Analiza economic (mii Euro) 200Tabelul B.1 Estimri indicative pe termen lung pentru rata de rentabilitate anual financiar a titlurilor de valoare 207Tabelul B.2 Ratele de actualizare sociale indicative pentru statele membre ale UE selectate pe baza ab ordrii ratei sociale a preferinei de timp RSPT 209Tabelul C.1 Raportul Beneficiu/Cost n cazul constrngerilor bugetare 214Tabelul D.1 Definiia ilustrativ a condiiilor de pia diferite i preurile umbr corespunztoare 216Tabelul E.1 Exemple de ponderi de bunstare 218Tabelul E.2 Exemplu de ponderi pentru impactul distribuional 218Tabelul E.3 Exemple de ponderi pentru impactul distribuional regresiv 218Tabelul E.4 Cota de cheltuieli i excludere a serviciilor, auto-deconectare sau neplata n anumite sectoare i ri pentru decila de venit de jos 220Tabelul H.1 Calculul probabilistic al VNA n funcie de distribuia variabilelor critice (milioane Euro) 238Tabelul H.2 Msuri de administrare a riscurilor 241


15/261

11

FIGURI

Figura 1.1 Planificarea anual a costului proiectului 21

Figura 1.2 Costul de investiie al proiectului include orice cheltuieli privind operaiunile de pre-producie nerepetitive 22Figura 1.3 Rolul ACB n procesul de evaluare al Comisiei 25Figura 2.1 Etapele evalurii proiectului 27Figura 2.2 Structura analizei financiare 35Figura 2.3 De la analiza financiar la analiza economic 49Figura 2.4 Transformarea preurilor de pia n preuri contabile 50Figura 2.5 Analiza de senzitivitate 62Figura 2.6 Distribuia de probabilitate a VNA 64Figura 2.7 Distribuia de probabilitate cumulativ a VNA 64Figura 3.1 Cererea n primul an necesar pentru VENA= 0 (= 0,2, = 3%) 83Figura 3.2 Sisteme de management al deeurilor de la surs pn la eliminarea sau depozitarea final 88Figura 3.3 Graficul analizei cererii pentru alimentarea cu ap 98Figura 4.1 Distribuia de probabilitate a costurilor de investiie, distribuie triunghiular (0,8; 1; 2) 138Figura 4.2 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 139Figura 4.3 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 139

Figura 4.4 Distribuia de probabilitate a costurilor de investiie, distribuie triangular (0,9; 1,0; 3,0) 151Figura 4.5 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 151Figura 4.6 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 152Figura 4.7 Distribuia de probabilitate asumat pentru costul de investiie 164Figura 4.8 Distribuia de probabilitate a VNAE 164Figura 4.9 Diagrama pentru un proiect de infrastructur 171Figura 4.10 Rezultatele analizei de senzitivitate pentru RRF (C) 179Figura 4.11 Rezultatele analizei de senzitivitate pentru RRF(K) 179Figura 4.12 Analiza de senzitivitate influena ratei inflaiei asupra VFNA(C) i VFNA(K) 179Figura 4.13 Distribu ia de probabilitate a costurilor de investiie 180Figura 4.14 Probabilitatea de distribuie a VENA 180Figura 4.15 Distribu ia de probabilitate a vnzrilor produsului C n uniti - distribuia normal 194Figura 4.16 Distribu ia de probabilitate a noilor echipamente n Euro - distribuie triangular 194Figura 4.17 Distribu ia de probabilitate a VNAE 195Figura 4.18 Distribu ia de probabilitate a RRE 195Figura A.1 Curbele cererii i ofertei 202Figura A.2 Pasageri, Bunuri, PIB, 1990-2002 205Figura C.1 Clasificarea proiectelor n funcie de VNA 212Figura C.2 Un caz de comutare 212Figura C.3 Rata de rentabilitate intern 212Figura C.4 RIR multiple 212Figura C.5 RIR i VNA pentru dou alternative reciproc exclusive 213Figura E.1 Procentul din veniturile mici cheltuit pe serviciile de electricitate de ctre consumatori cu venituri mici 219Figura E.2 Procentul din veniturile mici cheltuit pe serviciile de gaz de ctre consumatori cu venituri mici 220Figura F.1 Principalele metode de evaluare 224Figura F.2 Emisiile de gaze cu efect de ser n 2000 231Figura F.3 Valori recomandate pentru costurile externe ale schimbrilor climatice 231Figura G.1 Comparator al Sectorului Public (Public Sector Comparator PSC) 234Figura H.1 Distribu ia discret 236

Figura H.2 Distribu ia gaussian (normal) 237Figura H.3 Distribu ii triangulare, simetrice i asimetrice 237Figura H.4 Relaia dintre utilitate i bunstare pentru o societate cu aversiune la risc 239Figura H.5 Niveluri de risc n diverse faze ale unui proiect de infrastructur 240


16/261


17/261

13

INTRODUCERE I REZUMAT

1. Noua ediie

Prezentul Ghid pentru Analiza Cost-Beneficiu a Proiectelor de Investiii actualizeaz i dezvoltprecedenta ediie (2002), care a fost, la rndul su, urmarea unui document iniial mai restrns (1997) alcrui text a fost ulterior revizuit i completat n mod substanial (1999). Noua ediie se bazeaz pe oexperien considerabil dobndit prin diseminarea versiunilor anterioare i, n special, dup noileprovocri n domeniul investiiilor generate de procesul de extindere al Uniunii Europene.

Obiectivul Ghidului reflect o cerin specific pentru CE de a oferi orientri cu privire la evaluareaproiectelor, aa cum se solicit n reglementrile pentru Fondurile Structurale (FS), Fondul de Coeziune(FC) i Instrumentul de Asisten pentru Preaderare (IPA)1. Cu toate acestea, prezentul Ghid ar trebuis fie privit n primul rnd ca o contribuie la o cultur comun la nivel european n domeniul deevaluare a proiectelor.

Ghidul a fost scris cu scopul de a satisface nevoile unei game largi de utilizatori, inclusiv reprezentaniai Comisiei Europene, funcionari publici din statele membre ale UE i din rile candidate, personaluldin instituii financiare i consultani implicai n pregtirea sau evaluarea proiectelor de investiii. Textuleste relativ autonom i - la fel ca versiunea anterioar - nu presupune o pregtire specific n domeniulanalizei financiare i economice a cheltuielilor de investiii. Obiectivul su principal este de a asigura uncadru conceptual general, un limbaj de evaluare comun n rndul practicienilor din rile implicate nPolitica de coeziune a UE.

Acest capitol introductiv prezint n continuare motivaiile, ambiiile i unele rezerve n ceea ce priveteabordarea sugerat. n acelai timp, ofer un rezumat concis al elementelor sale cheie n ceea ceprivete ipotezele metodologice i parametrii de referin.

2. MotivaiaDeciziile de investiie stau la baza oricrei strategii de dezvoltare. Creterea economic i bunstareadepind de capitalul productiv, infrastructur, capitalul uman, cunotine, factorul total de productivitate icalitatea instituiilor. Toate aceste elemente de dezvoltare implic - ntr-o anumit msur - luareadeciziei dificile de a cheltui n prezent resurse economice, n sperana unor beneficii viitoare, miznd peun viitor ndeprtat i incert. Rentabilitatea economic a investiiilor n domeniul telecomunicaiilor saucel al drumurilor va aduce beneficii societii dup un interval de timp relativ scurt de la finalizareaproiectului. Investiia n nvmntul primar conteaz pe generaiile viitoare i implic o perioad depeste 20 de ani nainte de obinerea unui rezultat n ceea ce privete creterea capitalului uman. Iar,dup cum o arat dezbaterile actuale privind schimbrile climatice, conservarea mediului nconjurtorpoate solicita factorilor de decizie s ia n considerare termene foarte lungi.

De fiecare dat cnd o decizie de investiie trebuie s fie luat, o form sau alta de ponderare acosturilor fa de beneficii este implicat i, pentru a le compara pe primele cu ultimele atunci cndacestea se realizeaz n ani diferii, este necesar o anumit form de calcul de-a lungul timpului.Companiile private i sectorul public la nivel naional, regional sau local fac aceste calcule n fiecare zi.Treptat, a aprut un consens cu privire la principiile de baz ale modului de comparare a costurilor ibeneficiilor pentru a evalua investiiile.

Abordarea din acest Ghid a rezultat din experiena din viaa real, combinat cu cercetri actualizate.Aici scopul este de a comunica celor care nu sunt specialiti cunotine de baz n evaluarea proiectelorde investiii, aa cum este practicat pe scar larg de ctre organizaii internaionale, guverne, actorifinanciari i echipe manageriale la nivel mondial. Specificitatea Ghidului const n perspectiva extins a

1 A se vedea de asemenea Documentul de Lucru nr. 4, Ghid privind metodologia pentru elaborarea Analizei Cost-Beneficiu, disponibil la URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm.


18/261

14

Politicii de coeziune a UE n promovarea investiiilor i dezvoltarea regional prin acordarea desubvenii de capital, aa cum sunt oferite de Fondurile Structurale i de Coeziune, precum i prinleverage effect- efectul de levier (efectul de prghie) - asupra altor surse de finanare. Acesta este uncadru unic de planificare a investiiilor, care probabil nu a mai fost experimentat nc ntr-o asemeneamsur ntr-o alt zon a lumii.

3. Proiectele majore i Politica de Coeziune

Selectarea i administrarea proiectelor majore n perioada 2007-2013 va implica un numr mare deactori i niveluri de luare a deciziilor. Acest exerciiu este deosebit de important n comparaie cuperioada 2000-2006, deoarece plaseaz activitatea de evaluare a proiectelor ntr-un cadru maicuprinztor al exerciiului de planificare pe niveluri multiple de guvernare al Politicii de coeziune a UE.

Reglementrile Politicii de coeziune a UE solicit o analiz cost-beneficiu pentru toate proiectele majorede investiii care aplic pentru asisten financiar. Pragul legal pentru definirea investiilor majore este

n general de 50 milioane Euro, n timp ce pentru proiectele de mediu este de 25 milioane Euro, iarpentru proiectele care primesc asisten IPA de 10 milioane Euro.

Conform estimrilor preliminare ale serviciilor Comisiei, pe baza listelor orientative furnizate de statelemembre ale UE ca parte a programelor lor operaionale, mai mult de 900 de proiecte majore au fostdeja identificate la sfritul anului 2007. Multe alte proiecte sunt n curs de pregtire. Incluznd IPA,Comisia va trebui, probabil, s ia mai mult de 1.000 de decizii cu privire la cererile de finanare. Acestlucru implic un volum mare de cheltuieli de investiii, pornind de la aproape 350 miliarde Euro pentrubugetul Politicii de coeziune n perioada 2007-2013.

n acest cadru complex un dialog serios ntre toi factorii implicai, care mprtesc seturi diferite deinformaii i obiective politice, ar trebui s fie condus de mecanisme solide de stimulare pentruevaluarea proiectelor, cu scopul de a depi asimetria informaiei structurale. n condiiile de guvernaremulti-nivel, actorii ar trebui s convin asupra unor norme armonizate privind calculul preurilor umbrcheie i a indicatorilor de performan (de exemplu, valoarea economic net actualizat a proiectului)i s le utilizeze pentru a conduce procesul decizional.

Raiunea de a avea un limbaj comun de evaluare ntre CE i cei care propun proiectele este evident ncontextul UE. n timp ce fiecare proiect are propriile caracteristici specifice, de exemplu din considerentegeografie i condiii sociale, serviciile Comisiei trebuie s fie n msur s compare datele i metodelecu unele abordri de referin i indicatori de performan. n plus, asistena UE este de obicei sub formaunei subvenii de capital, cu o anumit co-finanare din partea promotorilor proiectului; de aceea nu estenecesar nicio garanie deoarece niciun mprumut nu este direct implicat. Prin urmare, Comisia iasumun risc substanial n numele cetenilor UE, care sunt adevraii contributori la bugetul pentrudezvoltare.Evaluarea riguroas a proiectului de ctre statele membre ale UE (ex-ante i, eventual, ex-post) estesingura cale pentru ca toi factorii de decizie s fie responsabilizai i s comunice cetenilor europenic resursele lor au fost investite pe ct posibil cu grij. Mai mult, factorii de decizie ar trebui s utilizezeinformaiile din analizele ex-ante i ex-post ca un mecanism de stimulare a generrii de proiecte maibune. De asemenea, folosirea sistematic a analizei cost-beneficiu (ACB) va amplifica mecanismul de

nvare printre toi actorii. O utilizare consecvent a ACB sociale ar trebui s fie privit ca un limbajcomun pentru acest mecanism de nvare, care trebuie s fie structurat n jurul interaciunii ntre maimuli actori.

4. Ciclul de proiect i evaluarea investiiei

Ghidul a fost scris cu ambiia de a fi de ajutor pentru autoritile de management, administratorii publiciiconsilierii lor din statele membre ale UE, atunci cnd analizeaz idei de proiecte sau studii de pre-feza-bilitate ntr-un stadiu incipient al ciclului de proiect. De fapt, o analiz financiar i economicsimplificat i actual poate descoperi o mulime de puncte slabe n propunerea de proiect. Probabilaceste puncte slabe ar deveni evidente ntr-o etap ulterioar, atunci cnd mult timp i efort au fost dejairosite pe o opiune care n cele din urm trebuie s fie abandonat sau complet restructurat. Utilizarea

instrumentelor prezentate n Ghid, sau incluse n liniile orientative naionale, pentru a verifica proiectelenainte de pregtirea cererii pentru asistena UE i pentru a construi un proces de selecie naional sau


19/261

15

regional, va fi benefic pentru toi actorii implicai, astfel nct atenia lor s se concentreze doar asupraproiectelor cu adevrat bune pentru a spori probabilitatea lor de succes.

Mai mult dect att, n timp ce regulamentele menioneaz praguri clare pentru a defini proiectelemajore, n lumea real diferena dintre un proiect de 49 milioane Euro i unul de 50 milioane Euro este

irelevant. Dei ACB complet nu se impune prin reglementri ca baz pentru decizia CE n ceea ceprivete un proiect sub pragul costurilor de investiie, n mod clar este o practic bun ca autori-tatea demanagement s le analizeze pe acestea din urm ntr-un mod similar. De fapt, unele proiecte, care nuse ncadreaz n categoria de majore, vor forma o parte important a programelor operaio-nale. Liniileorientative naionale vor utiliza, probabil, praguri diferite pentru a defini ct de extins s fie ACB careurmeaz s fie efectuat pentru orice proiect de investiii inclus ntr-un program operaional.

5. Limitri

Cu toate c liniile directoare privind evaluarea de proiect prezentate sunt destinate s fie practice i binefundamentate prin experiena internaional i cercetarea de evaluare, ele prezint limitri evidente.ACB este tiin social aplicat i, n consecin, nu este o disciplin exact. Ea se bazeaz n mareparte pe aproximri, ipoteze de lucru i simplificri din cauza lipsei de date sau din cauzaconstrngerilor legate de resursele evaluatorilor. Activitatea aceasta necesit intuiie i nu doarprocesare de date i ar trebui s se bazeze pe stimulentele adecvate pentru evaluatori pentru ca ei s

i fac treaba n contextul cel mai independent i corect.

Stabilirea acestui context este n mare msur un aspect de construcie instituional, cultur local itransparen a procesului de luare a deciziilor, incluznd aici i mediul politic. Niciun document tehnicnu poate aborda aceste probleme importante care se afl dincolo de sfera de aplicare a Ghidului. Defapt, coninutul Ghidul ACB nu este mai mult dect un set structurat de sugestii, o gril de verificare, ntimp ce o bun analiz de proiect are nevoie de adaptarea la circumstanele locale i ar trebui s sebazeze pe competenele profesionale i pe capacitatea personalului.

Cititorii de nivel avansat pot constata c multe aspecte au fost tratate prea succint sau au fost trecute cuvederea. Lista de lectur, care se afl la sfritul Ghidului, i trimiterea la unele pagini de internet pot

oferi unele materiale suplimentare.Cu toate acestea, a fost necesar o selecie, iar criteriul pentru a includesau a exclude materialele a fost unul simplu: relevana pentru contextul UE, combinat cu fezabilitatea.n final, dac unele tehnici de analiz au fost propuse sau discutate pn acum numai n reviste despecialitate sau au fost aplicate ntr-un numr foarte mic de cazuri, interesul de a le include aici eralimitat. Nu este scopul, aici, de a acoperi exhaustiv enorm de multele studii privind analiza proiectului.De asemenea, Ghidul este un text generalist i, cu toate c include studii de caz i informaii rezumativeprivind anumite sectoare, se recomand cititorului n cutare de orientri detaliate pentru domeniispeciale (cum ar fi ci ferate de mare vitez, porturi, sntate sau unele proiecte de mediu) s consulteliteratura de specialitate specific aplicat n ACB. Unele referine cheie sunt prezentate n bibliografie.

6. ase pai pentru o evaluare reuit

Abordarea din acest Ghid sugereaz c evaluarea de proiect ar trebui s fie structurat n ase pai: O prezentare i discuii cu privire la contextul socio-economic i obiective

Primul pas logic n evaluare este o discuie calitativ cu privire la contextul socio-economic i obiectivelecare sunt ateptate a fi atinse prin investiie, att n mod direct ct i indirect. Aceast discuie ar trebuis includ luarea n consideraie a relaiei dintre obiectivele i prioritile stabilite n ProgramulOperaional, Cadrul Naional Strategic de Referin i coerena cu obiectivele fondurilor UE. Aceastdiscuie va ajuta serviciile Comisiei s evalueze justificarea i coerena politic a proiectului propus.

Identificarea clar a proiectului

Identificarea nseamn c obiectul este o unitate independent de analiz, adic nicio trsturesenial sau component nu este lsat n afara domeniului de aplicare al evalurii (o jumtate de podnu este un pod); vor fi acoperite n mod adecvat efectele indirecte i de reea (de exemplu, schimbri n


20/261

16

modelele urbane, schimbri n utilizarea altor moduri de transport) i vor fi luate n consideraie ale cuisunt costurile i beneficiile (ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? who has standing?).

Analiza fezabilitii proiectului i opiunile alternative

O analiz de fezabilitate tipic trebuie s determine c exist un context local favorabil proiectului (deexemplu, nu exist constrngeri fizice, sociale sau instituionale), c n viitor cererea de servicii va fiadecvat (previziuni pe termen lung), c tehnologia corespunztoare este disponibil, c rata deutilizare a infrastructurii sau instalaiilor nu va furniza o capacitate de rezerv n exces, c vor fidisponibili angajai calificai i manageri, c exist o justificare a proiectului (dimensiune, amplasamentetc.) fa de opiunile alternative (a nu face nimic - business as usual, a face minimum - do-minimum,a face ceva - do-something, a face altceva - do-something else).

Analiza financiar

Aceasta ar trebui s se bazeze pe abordarea fluxurilor de numerar actualizate. CE sugereaz o ratreal de actualizare financiar de 5%. Un sistem de tabele de calcul ar trebui s arate intrrile i ieirilede numerar legate de:

- costurile de investiie totale;- costurile de operare i veniturile totale;- rentabilitatea financiar a costurilor de investiie: VFNA(C) i RRF(C); surse de finanare;- sustenabilitatea financiar;- rentabilitatea financiar a capitalului naional: VFNA(K) i RRF(K); aceasta ia n consideraie impactul

subvenieiUE asupra investitorilor naionali (publici i privai).

Orizontul de timp trebuie s fie n concordan cu durata de via economic a activelor principale.Valoarea rezidual corespunztoare trebuie s fie inclus n calcule la sfritul anului. Inflaia generali variaia relativ a preurilor trebuie s fie tratate ntr-un mod coerent. n principiu, pentru proiectele dinsectorul public RRF(C) poate fi foarte sczut sau negativ, n timp ce RRF(K) pentru investitorii privaisau pentru parteneriatul public-privat (PPP) ar trebui s fie, n mod normal, pozitiv.

Analiza economic

ACB necesit studierea impactului net al unui proiect asupra bunstrii economice. Aceasta se face n cinci pai:

- preurile observate sau tarifele publice sunt convertite n preuri umbr, care reflect mai bine costulsocial de oportunitate al bunului;

- externalitile sunt luate n consideraie i li se atribuie o valoare monetar;- efectele indirecte sunt incluse (care nu au fost deja incluse n preurile umbr) dac sunt relevante;- costurile i beneficiile sunt actualizate cu o rat real de actualizare social (valorile de referin

pentru RAS sunt de 5,5% pentru rile de coeziune i IPA, precum i pentru regiunile de convergendin alte zone, cu perspective de cretere ridicate, i de 3,5% pentru regiunile de competitivitate);

- calcularea indicatorilor de performan economic: valoarea economic net actualizat (VENA),rata de rentabilitate economic (RRE) i raportul Beneficiu/Cost (B / C).

Factorii critici de conversie sunt: factorul de conversie standard, n special pentru rile beneficiare IPA;factorii de conversie pe sector (uneori conduc la preuri la frontier pentru anumite mrfuricomercializabile,de exemplu, produse agricole) i costurile marginale sau disponibilitatea de a plti (willingness-to-payWTP) pentru bunurile necomercializabile (de exemplu, eliminare deeuri); factorul de conversie pentrucostul forei de munc (n funcie de natura i amploarea omajului regional). n Ghid sunt recomandatemetode practice de calcul pentru evaluarea economic a impactul asupra mediului, preul umbr altimpului n transport, valoarea unui accident sau al unei viei salvate i impacturile distribuionale.

Analiza de risc

O evaluare de proiect trebuie s includi o analiz a riscurilor proiectului. Din nou, sunt sugerai cinci pai:

- analiza senzitivitii (identificarea variabilelor critice, eliminarea dependenei deterministe ntrevariabile, analiza elasticitii, alegerea variabilelor critice, analiza scenariului);


21/261

17

- asumarea unei distribuii de probabilitate pentru fiecare variabil critic;- calcularea distribuiei indicatorilor de performan (de obicei VFNA i VENA); discutarea rezultatelor

i a niveluri acceptabile de risc;- discutarea modalitilor de reducere a riscurilor.

Alte abordri de evaluaren anumite condiii, o analiz cost-eficien poate fi util pentru compararea proiectelor cu rezultatefoarte apropiate, dar aceast abordare nu ar trebui s fie vzut ca un substitut pentru ACB. Analizamulticriterial, adic analiza multi-obiectiv, poate fi de ajutor atunci cnd unele obiective sunt greu detratat n alte moduri i ar trebui s fie vzut ca o completare a ACB atunci cnd, dintr-un motiv (saumai multe), proiectul nu indic o RRE adecvat, dar solicitantul dorete s fac o propunere pentruasistena UE. Aceasta trebuie s fie considerat ca un pas excepional, deoarece ACB este o cerinspecific a regulamentelor fondurilor. De fapt, concentrarea asupra ACB este n concordan cuobiectivul primordial al Politicii de coeziune n materie de dezvoltare durabil, un obiectiv care include nacelai timp competitivitatea i considerentele de mediu. Pentru mega-proiecte (n raport cu ara, niciunprag nu poate fi stabilit) analiza impactului economic poate fi considerat ca o completare a ACB, nscopul de a capta efectele macro-economice ce nu sunt bine reprezentate de preurile umbr estimate.

7. Coninut

Structura Ghidului este urmtoarea:

- Capitolul 1 ofer o trecere n revist a bazei juridice pentru proiectele majore i deciziile de co-finan-are ale Comisiei, subliniind principalele evoluii din perioada 2000-2006;

- Capitolul 2 ilustreaz metodologia standard pentru efectuarea celor ase pai ai ACB, n specialanaliza financiar, analiza economic i calculul indicatorilor de performan;

- Capitolul 3 include un plan de analiz a proiectului n funcie de sector, concentrndu-se n principalpe transport, mediu i sectoarele industriale;

- Capitolul 4 ofer cinci studii de caz din transport, mediu i sectoarele industriale.

n continuarea capitolelor sunt urmtoarele zece anexe:- Anexa A: Analiza cererii- Anexa B: Ratele de actualizare- Anexa C: Indicatorii de performan a proiectului- Anexa D: Salarii umbr- Anexa E: Suportabilitatea- Anexa F: Evaluarea impactului asupra mediului i sntii- Anexa G: Evaluarea proiectelor de PPP- Anexa H: Evaluarea riscurilor- Anexa I: Determinarea finanrii UE- Anexa J: Cuprinsul studiului de fezabilitate.

Textul este completat de un glosar i o bibliografie.

8. Diseminare

Acest Ghid este disponibil numai n limba englez. Traducerea n alte limbi, reproducerea sub oriceform, citarea de pri din text, sunt toate posibile, cu condiia ca sursa s fie menionat n modcorespunztor.

9. Recomandare

Serviciile Comisiei i echipa de realizare a Ghidului ACB sunt ncntai s primeasc comentarii i srspund la ntrebri. Pentru informaii suplimentare,a se vedea URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/.


22/261


23/261

19

CAPITOLUL 1EVALUAREA PROIECTULUI N CONTEXTULFONDURILOR UE

Prezentare generalAcest capitol se concentreaz pe reglementrile legale privind analiza cost-beneficiu (ACB) aproiectelor majore de infrastructur n contextul Politicii de coeziune a UE. Obiectivul principal al acesteipolitici este reducerea disparitilor regionale i ncurajarea competitivitii i, n acest context, proiectelemajore de investiii sunt de importan capital n strategia de ansamblu.

Pornind de la Fondurile Structurale i de Coeziune, mpreun cu Regulamentul IPA, acest capitol seconcentreaz pe cerinele reglementrilor cu privire la procesul de evaluare a proiectului i decizia de

co-finanare corespunztoare, precum i justificarea utilizrii ACB n acest cadru. Acesta descrie moduln care reglementrile UE i alte documente ale CE definesc cerinele formale i domeniul de aplicare alACB pentru evaluarea ex-ante a proiectelor de investiii i n luarea deciziei privind co-finanarea dectre Comisia European. Aspectele metodologice sunt discutate n Capitolul 2, n timp ce aici se puneaccentul pe procesul de evaluare i decizie.

Subiectele cheie ale prezentului capitol sunt:

- domeniul de aplicare i obiectivele ACB n contextul Politicii de coeziune a UE;- definiia proiectului pentru procesul de evaluare;- informaiile necesare pentru evaluarea ex-ante;- responsabilitatea pentru evaluare.

Mesajul principal transmis n acest capitol este c - pentru o decizie fundamentat la toate nivelurile de

guvernare n UE - logica economic a metodologiei i analizei ar trebui s fie consecvent i omogen.

FOCUS: REGLEMENTRI LEGALE PENTRU EVALUAREA PROIECTELOR MAJORE

- REGULAMENTUL CONSILIULUI (CE) nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziii generale privind FondulEuropean de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999- articolele 37, 39, 40, 41, 55.- Corrigendum la REGULAMENTUL COMISIEI (CE) nr. 1828/2006 din 8 decembrie 2006 stabilind regulile pentru implementareaRegulamentului Consiliului (CE) nr. 1083/2006 n care se stabilesc prevederile generale cu privire la Fondul European de DezvoltareRegional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune i pentru implementarea Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 alParlamentului European i al Consiliului pentru Fondul European de Dezvoltare Regional - Anexa XX (Date structurate ale proiectelormajore care trebuie codificate); Anexa XXI (Cerere de finanare pentru investiii n infrastructur); Anexa XXII (Cerere de finanarepentru investiii productive).- REGULAMENTUL COMISIEI (CE) nr. 718/2007 din 12 iunie 2007 implementnd Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1085/2006 de

stabilire a unui Instrument de Asisten pentru Preaderare (IPA).- Comisia European, Ghid privind metodologia pentru elaborarea Analizei Cost-Beneficiu, Documentul de Lucru nr. 4.

1.1 Domeniul de aplicare i obiectivele ACBAcest ghid se refer la proiectele de investiii din cadrul Fondurilor Structurale (Regulamentul FEDR1080/2006), de Coeziune (Regulamentul FC 1084/2006) i IPA (Regulamentul Consiliului 1085/2006 iRegulamentul de implementare 718/2007) pentru proiectele majore. n conformitate cu acestereglementri, investiiile n infrastructur i productive pot fi finanate prin instrumentele financiarecomunitare: n principal subvenii (FEDR, FC i IPA), mprumuturi i alte instrumente financiare (BancaEuropean de Investiii, Fondul European de Investiii).

Politica de coeziune a UE poate finana o mare varietate de proiecte att n ce privete sectorul ncauz, ct i dimensiunile financiare ale investiiei. n timp ce FC finaneaz proiecte n principal n


24/261

20

sectoarele transport i mediu, FEDR i IPA pot finana, de asemenea, proiecte n sectoarele energetic,industrial i al serviciilor.

n acest cadru, ACB ofer sprijin pentru justificri fundamentate i luarea deciziilor. Articolul 40(e) din Regulamentul1083/2006 prevede c autoritile de management au obligaia s furnizeze o ACB pentru proiectele majore care

urmeaz s fie finanate n cadrul programelor lor operaionale pentru Politica de coeziune. Acest lucru face ca ACBs fie, printre altele, un element n luarea deciziilor privind co-finanarea proiectelor majore de ctre UE. ACB, ianume evaluarea financiar i economic a proiectului, inclusiv evaluarea riscului, poate fi completat de alte studii,de exemplu, de analiza cost-eficien i analiza multicriterial (paragraf 2.7.1-2), n cazul n care proiectul estesusceptibil s aib importante efecte nemonetare, sau de analiza impactului economic n cazul unor efecte macro-economice semnificative (paragraf 2.7.3).

Proiectele de investiii co-finanate de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune i IPA constituie instrumentele depunere n aplicare pentru Politica de coeziune i de pre-aderare a UE. Prin intermediul ACB poate fi msuratcontribuia unui proiect la bunstarea unei regiuni sau ri i, n acest fel, poate fi evaluat contribuia unui proiectde investiii la obiectivele Politicii de coeziune a UE. Din acest motiv, pe lng cerinele reglementrilor pentruproiectele majore, statele membre ale UE ar putea avea nevoie s utilizeze ACB i pentru proiectele cu costuri deinvestiie sub pragul menionat n regulamentele UE. De fapt, majoritatea administraiilor publice din statele membre

ale UE sau n rile candidate ofer orientri suplimentare specifice pentru promotorii de proiecte.Din acelai motiv, este, de asemenea, necesar s se efectueze ACB pentru proiectele majoreimplementate n cadrul FC i FEDR, pentru a ndeplini standardele acquis-ului. n acest caz, esteimportant s se evalueze n mod clar dac beneficiile obinute cu opiunea specific, aleas pentru

ndeplinirea cerinelor de conformitate, prevaleaz asupra costurilor.

1.2 Definirea proiectelor

n Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale privind Fondurile Structurale i de Coeziune,proiectele majore sunt definite ca fiind proiectele cu un cost total de peste 25 milioane Euro n cazulsectorului mediului i de peste 50 milioane Euro n cazul tuturor celorlalte sectoare (articolul 39 din

Regulamentul 1083/2006). Acest prag financiar este de 10 milioane Euro pentru proiectele IPA (articolul157(2) din Regulamentul 718/2007). Urmtoarele tipuri de investiii pot constitui un proiect major:

- un proiect care este format dintr-o serie de sarcini indivizibile din punct de vedere economic pentru ofuncie tehnic specific i cu un obiectiv identificabil;

- un grup de proiecte, care n mod indicativ: sunt situate n aceeai zon sau de-a lungul aceluiai coridor de transport; ating un scop comun msurabil; aparin unui plan general pentru acea zon sau coridor; sunt supravegheate de ctre aceeai agenie care este responsabil pentru coordonare i

monitorizare;- o faz dintr-un proiect care este din punct de vedere tehnic i financiar independent i are propria

eficacitate.

n special, n formularele cererii de finanare UE (a se vedea punctul B.4.1 din cererea de finanarepentru FEDR i FC; seciunea B.5.1 pentru IPA) se solicit n mod explicit s fie furnizat justificareapentru mprirea proiectului n etape i dovada independenei lor tehnice i financiare.

O faz dintr-un proiect poate fi considerat ca un proiect major, mai ales n cazul n care faza deconstrucie pentru care este solicitat asistena din Fonduri nu poate fi considerat ca fiind operaional

n sine2. Acesta este cazul, de exemplu, pentru o operaiune care se ateapt s fie mai mare dectperioada de programare, astfel nct cererea de co-finanare pentru perioada 2007-2013 este numaipentru o faz a ntregii operaiuni (articolul 40(d) 1083/2006).

2 Comisia European, Documentul de Lucru nr. 4, a se vedea nota de subsol nr. 1.


25/261

21

n acest context operaional nseamn c infrastructura este complet funcional i este folosit, chiardac capacitatea deplin proiectat a obiectivului de investiie nu poate fi exploatat din cauzarestriciilor legate de fazele ulterioare nc nefinalizate.

Cteva specificaii pentru pragurile financiare:

- variabila economic cheie este costul de investiie total. Pentru a evalua aceast cifr nu vor fi luaten considerare sursele de finanare (de exemplu, numai finanarea public sau numai co-finanareacomunitar), ci suma tuturor cheltuielilor planificate pentru a achiziiona sau construi activele fixe icosturile forfetare corespunztoare pentru activele necorporale;

- n cazul n care costurile de investiii vor fi ealonate pe un anumit numr de ani, atunci trebuie s seia n consideraie suma tuturor costurilor anuale.

Figura 1.1 Planificarea anual a costului proiectului

Sursa: autorii

- avnd n vedere c este necesar s se ia n consideraie costul investiiei, fr costurile de operare,de asemenea este recomandabil s se includ i cheltuielile privind operaiunile nerepetitiveefectuate n faza de nceput n calculul costului total, cum ar fi cheltuielile de angajare i instruire,licene, studii preliminare, planuri i alte studii tehnice, revizuirea preului, alocarea capitalului deoperare etc. n cazul unei faze de proiect: dac faza de proiect este doar o faz pregtitoare (de exemplu, studii tehnice, pregtirea

achiziiei publice etc.) numai costul total estimat al cheltuielilor de pregtire ar trebui s fieconsiderat ca fiind costurile de investiie totale;

dac faza de proiect este faza de pregtire i construcie care va fi operaional independent,costul total de investiie este suma a dou categorii de cheltuieli;

dac faza de proiect este faza de pregtire i construcie care nu va fi operaional independent,costul total de investiie este suma cheltuielilor de pregtire i faza de construcie necesarpentru a face proiectul operaional, fie c sunt sau nu co-finanate n perioada 2007-2013;

- uneori relaiile dintre diferite proiecte mai mici sunt de aa natur c este mai bine s fie considerate

ca un singur proiect mare (de exemplu, cinci tronsoane din aceeai autostrad, fiecare costa 11milioane Euro, pot fi considerate un singur proiect mare de 55 milioane Euro).


26/261

22

Figura 1.2 Costul de investiie al proiectului include orice cheltuieli privind operaiunile depre-producie nerepetitive

Sursa: autorii

1.3 Informaiile solicitate

Reglementrile comunitare indic informaiile care trebuiesc incluse n dosarul proiectului transmisComisiei. Articolul 40 din Regulamentul 1083/2006 prevede propriile norme pentru transmiterea cereriide co-finanare a proiectelor majore. Se solicit rezultatele unui studiu de fezabilitate, o analiz cost-be-neficiu, o evaluare a riscurilor, o evaluare a impactului asupra mediului3, o justificare pentru contribuiapublic i un plan de finanare pentru resursele financiare totale prevzute i contribuia din fonduri ialte surse comunitare de finanare (pentru detalii, a se vedea Focus). Cerinele de informaii similare seaplic i proiectelor IPA.

Pentru cererea oficial a contribuiei Comisiei, autoritatea de management ar trebui s transmit unformular de cerere standard (a se vedea anexele XXI i XXII din Regulamentul de implementare), cares ofere o descriere detaliat a informaiilor specifice necesare n fiecare seciune pentru analiza defezabilitate, cost-beneficiu, impactul asupra mediului i analiza de risc.

n plus, datele structurate furnizate n formularele de cerere vor fi codificate n conformitate cu normelepentru schimbul electronic de date (a se vedea articolele 39-42 din Regulamentul de implementare iAnexa XX).

Un proiect major este notificat oficial numai dup ce formularul de cerere i datele structurate codificatesunt transmise Comisiei.

Citirea acestui Ghid va ajuta promotorii de proiect s neleag mai bine ce informaii sunt cerute dectre diferii factori de decizie i n cele din urm de ctre Comisie, cu scopul de a evalua beneficiilesocio-economice i costurile; cum s ia n consideraie costurile i beneficiile de mediu; cum s pun nbalan efectele directe i indirecte asupra ocuprii forei de munc, cum s evalueze rentabilitateaeconomic i financiar etc. De fapt, exist diferite moduri de rspuns la aceste solicitri de informaii:Capitolul 2 subliniaz cteva ntrebri fundamentale, metode i criterii.

3 n special efectul asupra siturilor Natura 2000, precum i cele protejate prin Directiva Habitate (92/43/CEE) i Directiva Psri (79/409/ CEE),principiul poluatorul pltete i conformitatea cu Analiza Impactului asupra Mediului i Directiva SEA.


27/261

23

FOCUS: INFORMAII SOLICITATE

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 40): Statul membru sau autoritatea de managementfurnizeaz Comisiei urmtoarele informaii privind proiectele majore:(a) informai i privind organismul care va fi responsabil pentru implementare;(b) informai i privind natura investiiei i descrierea sa, volumul financiar i localizarea;(c) rezultatele studiilor de fezabilitate;(d) un calendar de implementare a proiectului i, n cazul n care perioada de implementare a operaiunii n cauz este de ateptat sfie mai mare dect perioada de programare, fazele pentru care co-finanarea comunitar este solicitat n cursul perioadei deprogramare 2007-2013;(e) o analiz cost-beneficiu, inclusiv o evaluare a riscurilor, precum i impactul previzibil asupra sectorului n cauz i asupra situaieisocio-economice a statului membru i / sau a regiunii i, dac este posibil i dac este cazul, asupra altor regiuni din UE;(f) o analiz a impactului asupra mediului;(g) o justificare pentru contribu ia public;(h) planul de finanare pentru totalul resurselor financiare prevzute i suma prevzut pentru contribuia din fonduri, BEI, FondulEuropean de Investiii (FEI) i orice alte surse de finanare comunitar, inclusiv planul indicativ anual al contribuiei financiare din FEDRsau Fondul de Coeziune pentru proiecte majore.

Regulamentul de implementare IPA nr. 718/2007 (articolul 157): Atunci cnd se transmite un proiect major Comisiei, structura de

operare trebuie s prevad urmtoarele informaii:(a) informai i privind organismul care va fi responsabil pentru punerea n aplicare;(b) informai i privind natura investiiei i o descriere a volumului financiar i localizarea;(c) rezultatele studiilor de fezabilitate;(d) un calendar pentru implementarea proiectului nainte de ncheierea programului operaional aferent;(e) o evaluare a echilibrului socio-economic global al operaiunii, pe baza unei analize cost-beneficiu i incluznd o evaluare ariscurilor, precum i o evaluare a impactului preconizat asupra sectorului n cauz, a situaiei socio-economice a rii beneficiare i, ncazul n care operaiunea implic transfer de activiti dintr-o regiune a unui stat membru al UE, impactul socio-economic asupra regiuniirespective;(f) o analiz a impactului asupra mediului;(g) planul de finanare, care prezint contribuiile financiare totale ateptate i contribuia planificat n temeiul Regulamentului IPA,precum i alte surse de finanare comunitare i externe. Planul de finanare va fundamenta necesitatea acordrii contribuiei IPA printr-oanaliz a viabilitii financiare.

Corrigendumul la Regulamentul de implementare 1828/2006 (articolul 40): Sistemul informatic pentru schimbul de date va conineinformaii de interes comun pentru Comisie i statele membre ale UE i cel puin urmtoarele date necesare pentru tranzaciilefinanciare: (...) e) cererile de asisten pentru proiecte majore menionate la articolele 39, 40 i 41 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006,

n conformitate cu anexele XXI i XXII la prezentul regulament, mpreun cu datele selectate din acele anexe identificate n Anexa XX.

1.4 Responsabilitatea pentru evaluarea proiectului

n conformitate cu Regulamentul 1083/2006, articolul 40, statul membru al UE, sau autoritatea demanagement a programului operaional n cadrul cruia proiectul major este transmis, areresponsabilitatea de a furniza Comisiei informaiile necesare pentru evaluarea proiectului.

FOCUS: INCLUDEREA PROIECTELOR MAJORE N PROGRAMUL OPERAIONALRegulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 37): (1) Programele operaionale din cadrul Obiectivuluiconvergen i Obiectivului competitivitate regional i ocuparea forei de munc trebuie s conin: (...) h) o list indicativ a proiectelormajore n sensul articolului 39, care sunt ateptate s fie transmise n perioada de programare pentru aprobare Comisiei.Regulamentul de implementare (Anexa XVIII 1828/2006), raportarea anual i final (cuprins):- Programe FEDR / FC: proiecte majore (dac este cazul);- progresele n implementarea proiectelor majore;- progresele nregistrate n finanarea proiectelor majore;- orice schimbare n lista indicativ a proiectelor majore din programul operaional.Regulamentul de implementare IPA 718/2007 (articolul 155 (2): Programele operaionale trebuie s cuprind: (...) j) pentru componentade dezvoltare regional, o list indicativ a proiectelor majore nsoit de caracteristicile lor tehnice i financiare, inclusiv sursele definanare preconizate, precum i calendarele indicative pentru implementarea acestora.

n acest cadru (conform articolului 41), Comisia este responsabil pentru evaluarea proiectelor majore,pe baza informaiilor furnizate de ctre partea care nainteaz propunerea. Un evaluator de proiect va


28/261

24

lua n consideraie lista de cerine a reglementrilor ca o indicaie general a informaiilor minimenecesare. Proiectul major va fi evaluat n funcie de factorii enumerai la articolul 40, contribuia sa larealizarea obiectivelor acestor prioriti i coerena acestuia cu alte politici comunitare.

n timpul acestui proces Comisia poate s cear integrarea informaiilor n cazul n care cererea este

incomplet, inconsistent sau de o calitate insuficient. n acest sens Comisia poate consulta experiexterni, inclusiv BEI, dac este necesar. BEI este, de asemenea, implicat n iniiativa JASPERS (a sevedea Focus mai jos).

FOCUS: EVALUAREA DE CTRE COMISIE

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 41): Comisia evalueaz proiectul major, dac estecazul n consultare cu experi externi, inclusiv cu BEI, n funcie de factorii menionai la articolul 40, coerena acestuia cu prioritileprogramului operaional, contribuia sa la realizarea obiectivelor acestor prioriti i coerena cu alte politici comunitare.Articolul 36 (3) Regulamentul 1083/2006: 3) Comisia poate s consulte BEI i FEI naintea adoptrii deciziei menionate la articolul 28alineatul (3) i a programelor operaionale. Aceast consultare se refer n special la programele operaionale care conin o listindicativ de proiecte majore sau programe care, prin natura prioritilor lor, sunt potrivite pentru mobilizarea de mprumuturi sau altetipuri de finanare prin piaa de capital. 4) Comisia poate, n cazul n care consider c este util pentru evaluarea proiectelor majore, sinvite BEI s analizeze calitatea tehnic i viabilitatea economic i financiar a proiectelor n cauz, n special n ceea ce priveteinstrumentele de inginerie financiar care urmeaz s fie aplicate sau dezvoltate. 5) Comisia, n punerea n aplicare a dispoziiilorprezentului articol, poate s acorde o subvenie BEI sau FEI.

FOCUS: INIIATIVA JASPERS

JASPERS (Asisten comun pentru susinerea proiectelor n regiunile europene) este o iniiativ comun BEI, Comisia European(Direcia General de Politici Regionale - DG Regio) i Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD). Acesta este unparteneriat de asisten tehnic care are ca obiectiv asistarea statelor membre ale UE din cadrul Obiectivului convergen n elaborareade proiecte majore de infrastructur de nalt calitate care s fie transmise pentru co-finanare din Fondurile Structurale i de Coeziune.Asistena acordat de JASPERS poate acoperi orice lucrri de pregtire necesare pentru elaborarea unei cereri de finanare.JASPERS funcioneaz pe baza unui Plan de aciune pe ar, elaborat n parteneriat cu statul beneficiar i Unitatea geografic dincadrul DG Regio. Formularul de proiect completat trebuie s indice contribuia JASPERS pentru pregtirea naional i echipa deevaluare a proiectului.Formularele cererii de finanare pentru proiectele majore trebuie s indice dac proiectul a beneficiat de asisten JASPERS i s

raporteze concluziile i recomandrile de ansamblu ale contribuiei JASPERS. Pentru detalii suplimentare a se vedea URL:http://www.jaspers.europa.eu/.

Deciziile Comisiei privind proiectele co-finanate se va baza pe o evaluare n profunzime. n cazul ncare evaluarea prezentat de candidat este insuficient sau nu este convingtoare, Comisia poatesolicita o revizuire sau o elaborare mai aprofundat a analizei; alternativ, aceasta poate efectua propriaevaluare, dac este necesar, apelndu-se la o evaluare independent. Statele membre ale UE audeseori structuri i proceduri interne de evaluare a proiectelor de o anumit mrime, dar uneori potaprea dificulti n realizarea unei evaluri de calitate. n orice caz, decizia final va fi rezultatul unuidialog cu promotorul proiectului, n scopul de a obine cele mai bune rezultate din investiie.

Pentru a rezuma, evaluarea economic a proiectelor de ctre Comisie (care este doar unul dintreaspectele ntregului proces decizional) se bazeaz pe o abordare n trei etape. Scopul acestei abordri

este de a verifica dac:- dosarul evalurii proiectului este complet. Acest lucru nseamn c toate informaiile necesare

trebuie s fie disponibile. Dac acest lucru nu se ntmpl, proiectul nu va fi admis;- analiza este de bun calitate. Aceasta nseamn c analiza este solid n termeni de coeren ai

ACB cu metodologia Comisiei i liniile orientative naionale privind ACB (unde sunt disponibile).Ipotezele de lucru pentru previziuni sunt realiste i metodele utilizate pentru calcularea indicatorilorprincipali de performan sunt corecte;

- rezultatele ofer o baz pentru decizia de co-finanare.

Rezultatele ACB ar trebui s furnizeze dovezi c proiectul este, n special4:

4 A se vedea, de asemenea, Comisia European, Documentul de Lucru nr. 4, pagina 5.


29/261

25

- oportun din punct de vedere de socio-economic. Acest lucru este demonstrat de rezultatul analizeieconomice i, n special, printr-o valoare economic net actualizat pozitiv;

- n conformitate cu programul operaional i alte politici comunitare. Acest lucru se realizeaz prinverificarea faptului c rezultatele proiectului contribuie la atingerea obiectivelor programului i politicii(pentru mai multe detalii, a se vedea Capitolul 2);

- n nevoie de co-finanare. Mai exact, analiza financiar trebuie s demonstreze existena uneidiferene de finanat (valoarea net financiar actualizat este negativ) i necesitatea asisteneicomunitare, n scopul de a face proiectul viabil din punct de vedere financiar. Alternativ (a se vedeaformularul cererii de finanare, seciunea G, Justificarea pentru contribuia public), orice implicareposibil a regulilor de ajutor de stat ar trebui s fie declarat.

Figura 1.3 Rolul ACB n procesul de evaluare al Comisiei


30/261

26

1.5 Decizia Comisiei

Dup evaluare, Comisia va comunica decizia. Acest lucru este necesar pentru a defini:

- obiectul fizic;

- suma cheltuielilor eligibile la care se aplic rata de co-finanare a prioritii;- planul anual pentru contribuiile financiare din FEDR i FC.

FOCUS: DECIZIA COMISIEI

Regulamentul de stabilirea a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006, articolul 41: (2) Comisia adopt o decizie ct mai curndposibil, dar nu mai trziu de trei luni de la transmiterea unui proiect major de ctre statul membru al UE sau autoritatea de management,cu condiia ca transmiterea s fie n conformitate cu articolul 40. Decizia respectiv se refer la descrierea obiectului fizic, valoarea pebaza creia se aplic rata de co-finanare pentru axa prioritar i planul anual al contribuiei financiare din FEDR sau Fondul deCoeziune. (3) n cazul n care Comisia refuz s acorde o contribuie financiar din fonduri pentru un proiect major, aceasta comunicmotivele refuzului statului membru al UE n termenele i condiiile corespunztoare prevzute la alineatul (2).

Referitor la primul punct, ar trebui s fie furnizat o descriere adecvat a obiectului fizic. n ceea ce

privete rata de co-finanare, ar trebui s fie luat n consideraie acea rat fixat la nivelul axei priori-tare unde a fost depus proiectul major.

FOCUS: RATA DE CO-FINANARE

Regulamentul de stabilirea a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 53):- Contribuia din fonduri la nivelul programului operaional din cadrul Obiectivului Convergen i Obiectivului Competitivitate

regional i ocuparea forei de munc trebuie s fac obiectul plafoanelor stabilite n Anexa III. L 210/51 Jurnalul Oficial al UniuniiEuropene, 31.7.2006.

- Pentru programele operaionale din cadrul Obiectivului de cooperare teritorial european n care cel puin un participant face partedintr-un stat membru al UE cu un PIB mediu pe cap de locuitor pentru perioada 2001-2003 sub 85% fa de media celor 25 de statemembre ale UE n aceeai perioad, contribuia din FEDR nu poate fi mai mare de 85% din cheltuielile eligibile. Pentru toatecelelalte programe operaionale, contribuia din FEDR nu poate fi mai mare de 75% din cheltuielile eligibile pentru co-finanarea dinFEDR.

- Contribuia din fonduri la nivelul axei prioritare nu face obiectul plafoanelor stabili te la alineatul 3 i n Anexa III. Cu toate acestea,trebuie s fie fixat un plafon astfel nct s se asigure conformitatea cu suma maxim a contribuiei fondurilor i pragul maxim decontribuie pe fond stabilit la nivelul programului operaional.

- Pentru programele operaionale co-finanate n comun: (a) din FEDR i Fondul de coeziune; sau (b) din alocaia suplimentarpentru regiunile extreme prevzute n Anexa II, FEDR i / sau Fondul de coeziune, decizia de aprobare a programul operaionaltrebuie s stabileasc o rat maxim i suma maxim a contribuiei pentru contribuia din fiecare fond i alocaie, separat.

- Decizia Comisiei de adoptare a unui program operaional stabilete rata maxim i suma maxim a contribuiei din fonduri pentrufiecare program operaional i pentru fiecare ax prioritar. Decizia indic separat alocrile pentru regiunile care primesc sprijin detranziie.

n ceea ce privete cheltuielile eligibile, n cazul proiectelor generatoare de venituri care nu sunt supuseregulilor ajutorului de stat (articolul 55 din Regulamentul 1083/2006), valoarea curent a veniturilor netedin investiie trebuie s fie dedus din valoarea curent a investiiei n scopul de a calcula cheltuielileeligibile (a se vedea caseta de mai jos).

FOCUS: PROIECTELE GENERATOARE DE VENITURI

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 55). Cheltuielile eligibile pentru proiectele generatoarede venituri nu trebuie s depeasc valoarea curent a costurilor de investiii minus valoarea curent a veniturilor nete obinute n urmainvestiiei pe parcursul unei perioade de referin determinate pentru: (a) investiii n infrastructur; sau (b) alte proiecte pentru care esteposibil s se estimeze obiectiv veniturile n prealabil. n cazul n care nu toate costurile investiiei sunt eligibile pentru co-finanare,veniturile nete vor fi alocate proporional prilor eligibile i neeligibile ale costului de investiie. n calcul, autoritatea de management ineseama de perioada de referin adecvat pentru categoria de investiie n cauz, categoria proiectului, rentabilitatea normal ateptatpentru categoria de investiie, aplicarea principiului poluatorul pltete, i, dac este cazul, de consideraiile privind echitatea n relaiecu prosperitatea relativ a respectivului stat membru al UE.Documentul de Lucru nr. 4: spre deosebire de perioada 2000-2006, cheltuielile eligibile - i nu rata de co-finanare - sunt modulate nscopul de a relaiona contribuia din Fonduri cu veniturile generate de proiect. (...) Trebuie remarcat faptul c articolul 55 se aplictuturor proiectelor, nu doar proiectelor majore. (...) Articolul 55 se aplic operaiunilor de investiii care genereaz venituri nete prinintermediul taxelor suportate direct de utilizatori. Acest articol nu se aplic pentru:- proiectele care nu genereaz venituri (de exemplu, drumuri fr taxe);- proiectele ale cror venituri nu acoper n totalitate costurile de operare (de exemplu, unele ci ferate);- proiectele care se supun regulilor de ajutor de stat - articolul 55(6).


31/261

27

CAPITOLUL 2PLANUL DE ACTIVITATE PENTRUEVALUATORUL DE PROIECT

Prezentare general

Acest capitol trece n revistinformaiile cheie i paii analitici pe care un evaluator de proiect ar trebuis i parcurg pentru evaluarea investiiilor din cadrul fondurilor UE (structurale, de coeziune, IPA).Capitolul este structurat ca un plan de activitate i o grilde verificare pentru statele membre ale UE ipentru reprezentanii Comisiei Europene sau pentru consultanii externi care sunt implicai n evaluareasau pregtirea dosarului pentru finanarea unui proiect.

Planul de activitate propus pentru evaluarea proiectului este structurat n ase pai (Figura 2.1). Unii

dintre aceti pai reprezintcerine preliminare, dar necesare, pentru analiza cost-beneficiu:- Analiza contextului i Obiectivele proiectului- Identificarea proiectului- Analiza opiunilor i fezabilitii- Analiza financiar- Analiza economic- Analiza de risc

Figura 2.1 Etapele evalurii proiectului


32/261

28

Fiecare din seciunile urmtoare va adopta o perspectiv strict operaional i fiecare aspect va fianalizat att din punctul de vedere al celui care propune proiectul de investiie ct i a celui careevalueaz proiectul pentru decizia de co-finanare.

Capitolul menioneaz pe scurt alte abordri de evaluare, cum ar fi analiza cost-eficacitate, analiza

multicriterial i evaluarea impactului economic. Acestea trebuie s fie vzute ca metode complemen-tare ACB i nu ca nlocuitori ai acesteia.

2.1 Analiza contextului i obiectivele proiectului

2.1.1 Contextul socio-economic

Prin parcurgerea primului pas din evaluarea proiectului se urmrete nelegerea contextului social,economic i instituional n care proiectul va fi implementat. n realitate, posibilitatea obinerii unorpreviziuni credibile a beneficiilor i costurilor se bazeaz de multe ori pe acurateea evalurii condiiilormacro-economice i sociale ale regiunii. n acest sens, o recomandare evident este s se verifice dac

presupunerile fcute, de exemplu cu privire la PIB sau creterea demografic, sunt n concordan cudatele furnizate n Programul Operaional corespunztor.

O analiz detaliat a contextului socio-economic este de asemenea util pentru realizarea analizeicererii, care const n previzionarea cererii de bunuri / servicii pe care proiectul le va genera. Prognozapentru cerere este un indicator cheie pentru estimarea veniturilor viitoare ale proiectului, dac acesteaexist, i prin urmare a performanelor sale financiare (pentru o discuie mai cuprinztoare referitor laanaliza cererii, a se vedea Anexa A). Cererea previzionat este important de asemenea pentruproiectele care nu sunt generatoare de venituri i, n general, performana economic a unui proiectdepinde de caracteristicile i dinamica mediului su regional.

n acest stadiu este important s se identifice dac proiectul n cauz face parte dintr-un sistem de reele la nivelnaional sau internaional. Acest lucru se ntmpl n special n cazul proiectelor de infrastructur, de transport sau

de energie, care se pot compune din proiecte interdependente. Atunci cnd proiectele fac parte din reele, cererealor, i prin urmare performana lor financiar i economic, este puternic influenat de problemele de dependenreciproc (proiectele ar putea concura ntre ele sau s fie complementare) i de accesibilitate (posibilitatea de aajunge uor la instalaie). Astfel, limitele contextului relevant al analizei, spre exemplu context local, naional sautransnaional, trebuie s fie identificate de la caz la caz.

2.1.2 Definirea obiectivelor proiectului

Definirea clar a obiectivelor proiectului este un pas esenial pentru a nelege dac investiia are ovaloare social. ntrebarea general la care orice evaluare de investiii ar trebui s rspund este caresunt beneficiile nete ce pot fi obinute prin proiect n mediul su socio-economic?

Beneficiile luate n consideraie nu ar trebui s fie doar indicatorii fizici (km de drum) ci i variabilele

socio-economice care sunt msurabile cantitativ. Obiectivele proiectului ar trebui s fie n conexiunelogic cu investiia i n concordan cu politica sau prioritile programului.

n timp ce o declaraie clar a obiectivelor socio-economice este necesar pentru a previziona impactul proiectului,deseori poate fi dificil s se prevad toate impacturile unui anumit proiect. Modificrile bunstrii au un numr decomponente i pot exista constrngeri n ceea ce privete datele. De exemplu, datele regionale nu ne permit deobicei s facem estimri fiabile asupra impactului global al proiectelor individuale privind comerul cu alte regiuni;efectele indirecte asupra ocuprii forei de munc sunt dificil de cuantificat; competitivitatea poate depinde decondiiile comerciale externe, ratele de schimb, modificrile preurilor relative. Pentru multe dintre aceste variabilemacro-economice ar putea fi prea costisitor s se efectueze analize specifice proiectului.

Abordarea prezentului Ghid este de a se concentra pe analiza cost-beneficiu social. ACB are scopul de astructura ntr-un mod riguros ateptrile promotorului proiectul de investiie. Ea nu poate rspunde la toate n-trebrile cu privire la impactul viitor, dar se concentreaz pe un set de variabile micro-economice folosindu-leca pe o scurttur pentru estimarea impactul economic total al proiectului. Indicatorul cheie pentru beneficiul


33/261

29

socio-economic net al proiectului este valoarea sa economic net actual, aa cum este descris mai jos. Pect posibil, impactul asupra ocuprii forei de munc, mediului nconjurtor, precum i alte obiective suntreflectate numai de un indicator de performan, cu condiia ca ACB s se bazeze pe o metodologie solid.Totui, aceast abordare direct nu ar trebui s serveasc drept substitut pentru necesitatea de a justifica nmod clar proiectul din perspectiva obiectivelor socio-economice i pentru analize suplimentare, dac estenecesar (de exemplu, analiza impactului asupra mediului).Obiectivul general al ACB este de a nlesni o alocare mai eficient a resurselor, demonstrnd avantajulpentru societate a unui anumit proiect sau program fa de alte alternative. ACB nu este potrivit pentruevaluarea impactul macro-economic al unui proiect privind, de exemplu, creterea PIB-ului regional sautendinele omajului. Totui unele estimri macro-economice sunt utile n cadrul ACB, deoarece, dupcum s-a menionat mai sus, previziunile (de exemplu, cererea) pe baza crora analiza este construit artrebui s fie n concordan cu presupunerile fcute cu privire la contextul socio-economic.

2.1.3 Coerena cu cadrul UE i cel naional

Evaluarea unui proiect major ar trebui s fie vzut ca parte a unui exerciiu de planificare mai mare i coerenaacestuia n acest cadru ar trebui s fie analizat. Promotorul proiectului trebuie s arate modul n care proiectul,dac are succes, va contribui la obiectivele generale ale politicilor regionale ale UE i la politicile de coeziune. Dinperspectiva Comisiei, este ntr-adevr important s se verifice faptul c proiectul este legat ntr-o manier logic deobiectivele principale ale fondurilor implicate: FEDR, FC i IPA (a se vedea Capitolul 1). Promotorul proiectului artrebui s arate c asistena propus este coerent n raport cu aceste obiective, n timp ce evaluatorul trebuie s seasigure c aceast coeren exist i c este bine justificat.

n plus fa de obiectivele generale ale fondurilor individuale, proiectul trebuie s fie coerent n raport culegislaia UE n domeniul specific al asistenei (n special transport i mediu) i mai general, cu legislaiacomunitar (de exemplu, achiziiile publice, concurena i ajutorul de stat).

Aceast analiz preliminar a obiectivelor i contextului este important deoarece plaseaz activitateade evaluare a proiectelor n cadrul mai cuprinztoare al exerciiului de planificare pe niveluri multiple deguvernare al Politicii de coeziune. Noua perioad de programare a UE este caracterizat de o abordare

cu accent mai mare pe strategie. Potrivit acestei abordri, justificarea pentru fiecare intervenie ar trebuis fie ntotdeauna evaluat, cu trimitere la coerena obiectivelor cu prioritile cheie ale programeloroperaionale (PO) formulate la nivel naional sau regional i cu strategia global definit n Orientrilestrategice comunitare pentru coeziune i Cadrele Strategice Naionale de Referin (CSNR).

Ori de cte ori este posibil, relaia dintre obiectivele proiectului i indicatorii utilizai pentru cuantificareaobiectivelor specifice ale programelor operaionale ar trebui s fie clar identificat. Aceast identificareva permite legtura dintre obiectivele proiectului cu sistemul de monitorizare i evaluare la nivel deprogram. Acest lucru este deosebit de important pentru raportarea progresului proiectelor majore nRapoartele Anuale de Implementare, aa cum este solicitat prin articolul 67 alineatul (g) al Regulamen-tului 1083/2006.

2.2 Identificarea proiectuluin subcapitolul 1.2 am prezentat baza legal pentru definirea proiectului. Aici vom dezvolta ctevaaspecte implicate n identificarea proiectului.

n contextul fondurilor UE, autoritile de management pot solicita asisten pentru faze specifice aleunui proiect avnd n vedere constrngerile tehnice, administrative sau financiare i, prin urmare, esteimportant s se defineasc domeniul de aplicare al ACB. n special, un proiect se consider identificat

n mod clar atunci cnd:

- obiectul este o unitate auto-suficient de analiz (o jumtate de pod nu este un proiect);- efectele indirecte i cele de reea sunt luate n considerare n mod corespunztor;- o perspectiv social adecvat a fost adoptat din punct de vedere al prilor interesate relevante

luate n considerare (ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? - who has standing?).


34/261

30

2.2.1 Ce este un proiect?

Un proiect poate fi definit ca o operaiune ce cuprinde o serie de lucrri, activiti sau servicii destinates ndeplineasc o sarcin indivizibil cu caracter economic sau tehnic precis, care are obiective binedefinite. Evaluarea trebuie s se concentreze asupra ntregului proiect ca o unitate independent deanaliz i nu pe fragmente sau seciuni ale acestuia. Prile de proiecte (generate din raiuni puradministrative) nu sunt obiecte adecvate pentru a fi evaluate.

Acest lucru poate, n unele cazuri, s atrag dup sine solicitarea ca promotorul s considere un set de sub-proiec-te ca fiind, n fapt, un singur proiect mare. Aceasta ar putea fi situaia unei cereri de finanare UE pentru unele fazeiniiale ale unei investiii, al crei succes depinde de finalizarea proiectului ca un ntreg. n acest fel proiectul nansamblu ar trebui s fie luat n consideraie. ACB impune s se mearg dincolo de definiiile pur administrative. Deexemplu, pentru a evalua calitatea unui anumit proiect, promotorul trebuie s prezinte o evaluare adecvat, nunumai pentru o parte a proiectului care va fi finanat cu fonduri UE, ci i pentru prile care sunt strns legate deaceasta, care sunt finanate din alte surse. Cu alte cuvinte, o ACB consolidat poate fi necesar pentru a nelegebeneficiile nete ale unei seciuni a proiectului.

Uneori, o cerere de finanare pentru proiect este compus din mai multe componente corelate ntre ele,

dar relativ de sine stttoare. De exemplu, pentru un proiect care cuprinde o central hidroelectric,sistem de irigaie i zone de agrement, dac beneficiile i costurile fiecrei componente suntindependente, componentele sunt separabile i pot fi tratate ca proiecte independente. Evaluarea unuiastfel de proiect implic, n primul rnd, luarea n considerare a fiecrei componente independente i, nal doilea rnd, evaluarea de combinaii posibile ale componentelor.

Atunci cnd exist diferite opiuni fezabile pentru o seciune a unui proiect, o ACB simplificat pentrufiecare opiune poate ajuta pentru a testa impactul lor asupra ntregului proiect (a se vedea paragraful2.3.3). Spre exemplu, un proiect poate consta n realizarea unei reele electrice trans-naionale n cadrulTEN-E. Aici evaluarea economic nu trebuie s se concentreze pe ntreaga reea, ci numai pe aceaseciune a proiectului unde sunt disponibile diferite opiuni.

Promotorul trebuie s justifice alegerea proiectului identificat i evaluatorul are sarcina s judece

calitatea acestei alegeri. n cazul n care obiectul analizat nu este identificat n mod clar, evaluatorulpoate cere ca promotorul s integreze n dosarul cererii de finanare o clarificare a proiectului identificatde el (unde este cealalt jumtate a podului?).

EXEMPLU: IDENTIFICAREA UNUI PROIECT

- Un proiect de autostrad ce leag oraul A de oraul B este justificat doar de perspectiva ca un aeroport va fi amplasat n imediataapropiere a oraului B i c cea mai mare parte a traficului se va efectua ntre aeroport i oraul A: proiectul ar trebui s fie analizat

n contextul unui ntreg sistem aeroport-autostrad.- O central hidroelectric, situat n X i care ar trebui s deserveasc o nou fabric mare consumatoare de energie n Y: din nou,

dac cele dou lucrri sunt dependente una de cealalt, pentru evaluarea costurilor i beneficiilor analiza ar trebui s fie integrat,chiar dac finanarea UE este solicitat numai pentru partea proiectului care are n vedere alimentarea cu energie.

- Un proiect productiv de mare amploare de mpdurire, finanat din fonduri publice i justificat prin posibilitatea de a aproviziona ofabric de celuloz cu capital integral privat: analiza ar trebui s ia n consideraie costurile i beneficiile ambelor componente i

anume proiectul de mpdurire i fabrica.

2.2.2 Efecte indirecte i efecte de reea

Dup ce a fost identificat proiectul, ar trebui s fie definite limitele analizei. Proiectul are un impact direct asuprautilizatorilor, lucrtorilor, investitorilor, furnizorilor etc., dar, de asemenea, are efecte indirecte asupra terelor pri.Riscul dublei contabilizri a beneficilor proiectului ar trebui s fie examinat cu atenie.

n general, impacturile indirecte pe pieele secundare nu ar trebui s fie incluse n analiza economic,ori de cte ori un pre umbr corespunztor (a se vedea Glosar i subcapitolul 2.5) a fost pltit pentrubeneficii i costuri. Astfel, impactul unei autostrzi asupra sectorului turistic local, de exemplu prin forade munc suplimentar sau valoarea adugat suplimentar, nu ar trebui s fie incluse n ACB atuncicnd un salariu umbr corespunztor a fost utilizat, aa cum se va discuta n continuare (a se vedea

paragraful 2.5.3). Ca regul general, efectele (modificri de pre sau cantitate) pe pieele secundarenedistorsionate ar trebui s fie ignorate, presupunnd c analiza a luat n consideraie preurile umbr


35/261

31

corespunztoare de pe pieele primare. Uneori acest lucru este dificil, n special n domeniultransportului, i anumite piee secundare ar trebui s fie luate n consideraie, dei cu pruden pentru aevita dubla contabilizare a efectelor (a se vedea Focus mai jos).

n ceea ce privete efectele de reea (de exemplu, traficul rutier deviat ntr-un proiect de transport),

acestea ar trebui s fie incluse n ACB printr-un model de prognoz corespunztoare. De exemplu, ncazul unui proiect de legtur de transport feroviar de mare vitez, traficul deviat de la transportulferoviar convenional ar trebui s fie luat n consideraie printr-un model potrivit cererii de trafic. Acestaspect specific va fi discutat n continuare n studiile de caz pentru transport n Capitolul 4.

Externalitile pozitive i negative (de exemplu, externalitile de mediu ale proiectului) ar trebui, pe ctposibil, s fie ntotdeauna luate n calcul pentru analiza cost-beneficiu. Dac externalitile nu suntcuprinse n analiza financiar, acestea trebuie s fie estimate i evaluate n cadrul analizei economice(a se vedea paragraful 2.5.2).

FOCUS: IDENTIFICAREA EFECTELOR ECONOMICE DIRECTE I INDIRECTE N SCOPUL EVITRII DUBLEICONTABILIZRI A BENEFICIILOR N PROIECTELE DE TRANSPORT

Efecte directe: efectele asupra alegerii comportamentale n cadrul sistemului de transport (alegerea rutelor, alegerea unui anumit mod,alegerea timpului de plecare i alegerea destinaiei) a utilizatorilor acelei pri de reea la care se aplic iniiativa (de exemplu, numrulde utilizatori al unui drum nou planificat).Efecte de reea directe: efectele asupra alegerii comportamentale n cadrul sistemului de transport transferate de fluxurile de reea ctreali utilizatori ai reelei care nu sunt utilizatorii acelei pri de reea la care se aplic iniiativa (de exemplu, schimbarea n utilizareatrenului n zona n care noul drum este planificat).Efecte indirecte: efectele n afara pieei de transport ca urmare a unei iniiative n domeniul transportului, de obicei includ schimbri nproducie, ocuparea forei de munc i populaia rezidenial dintr-un anumit amplasament (de exemplu, gospodrii care se mut la oradeoarece exist legturi mai bune ctre activitatea lor datorit unui drum nou).Efecte de reea indirecte: efectele asupra reelei de transport a alegerilor fcute pe alte piee (piaa terenurilor i proprietilor, piaaforei de munc, pieele de produse i piaa de capital), ca rezultat al schimbrilor n costurile generalizate aduse de iniiativa ndomeniul transportului (de exemplu, schimbarea n fluxul traficului ntr-un ora datorit creterii numrului de gospodrii relocate n oraca urmare a unui drum nou).

Sursa: HEATCO (2004).

2.2.3 Ale cui costuri i be

ghid acb ro investitii

Documents