MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANŢE LOCALE Note de curs

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANŢE LOCALE Note de curs

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2005

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României CIOPONEA, MARIANA-CRISTINA Finanţe locale: note de curs / Mariana-Cristina Cioponea –

Bucureşti: Editura Fundaţiei România de Mâine, 2005

80 p., 20,5 cm. Bibliogr.

ISBN: 973-725-214-4

336.132.11(498) (075.8)

© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2005

5

CUPRINS

Introducere …………………………………………………………….. 7

1. CONTEXTUL ACTUAL INTERNAŢIONAL AL FINANŢELOR LOCALE

1.1. Descentralizarea – tendinţă actuală manifestată pe plan mondial …….. 9 1.2. Democraţia locală şi regională în viziunea Consiliului Europei ……….. 12 1.3. Relaţia descentralizare – dezvoltare economică locală ……………... 15

2. AUTONOMIA COLECTIVITĂŢILOR LOCALE

2.1. Conceptul de autonomie locală ……………………………………... 16 2.2. Limitele autonomiei locale ………………………………………….. 18 2.3. Principiile generale ale autonomiei locale …………………………... 19

3. DEZVOLTAREA ECONOMICĂ LOCALĂ/REGIONALĂ

3.1. Conceptul de dezvoltare economică locală ………………………….. 21 3.2. Caracteristicile dezvoltării economice locale ……………………….. 22 3.3. Actorii dezvoltării economice locale ………………………………... 24 3.4. Conceptul de regiune în perioada actuală……………………………. 26

4. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ LOCALĂ

LA NIVEL EUROPEAN

4.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională ………………………... 31 4.2. Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR) ………………………….. 34 4.3. Instrumentele agenţiilor de dezvoltare regională ……………………. 35 4.4. Politica Uniunii Europene în domeniul concurenţei ………………… 36

5. FINANŢAREA POLITICILOR DE DEZVOLTARE LOCALĂ

5.1. Sursele de finanţare a bugetelor locale ……………………………… 39 5.2. Parteneriatul public-privat …………………………………………... 45 5.3. Instrumentele politicii de dezvoltare economică regională …………. 47

6

6. POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONALĂ ÎN ROMÂNIA

6.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională în ţara noastră ………... 50 6.2. Delimitarea regiunilor de dezvoltare ………………………………... 51 6.3. Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională …………...……….. 54

7. POLITICA FINANCIARĂ LA NIVEL LOCAL

7.1. Conţinutul şi utilitatea politicii financiare la nivel local ……………. 57 7.2. Structura şi etapele politicii financiare locale ………………………. 59 7.3. Relaţia dintre politica financiară şi planificarea financiară pe plan local. Instrumente de planificare financiară la nivel local ………………..

60

7.4. Responsabilităţile factorilor implicaţi în finanţele publice locale …... 61

8. BUGETUL LOCAL

8.1. Conceptul de buget local ……………………………………………. 64 8.2. Procesul bugetar la nivel local ………………………………………. 67 8.3. Fundamentarea principalelor venituri ale bugetelor locale în România …………………………………………………………………..

70

8.4. Fundamentarea cheltuielilor bugetelor locale ……………………….. 74 Bibliografie ……………………………………………………………….

79

7

INTRODUCERE Considerate mult timp parte integrantă a finanţelor publice,

finanţelor locale li s-a atribuit un rol secundar. În prezent, ele ocupă un loc important în procesul transformării societăţilor moderne, angajate în realizarea descentralizării colectivităţilor locale.

Abordările economice contemporane au tendinţa unei separaţii între micro şi macroeconomie, între problemele consumatorilor individuali şi ale firmelor, interacţiunea lor pe piaţă fiind tratată adesea izolat de comportamentul agregatelor macroeconomice şi separată de funcţionarea economiei ca întreg. Existenţa unei game importante de probleme situate între aceste extreme – problemele regiunilor, ale economiilor locale şi ale zonelor urbane – solicită o dată în plus o viziune integrată a celor două abordări. Astfel, în ultimul timp, s-a conturat tot mai pregnant sfera de investigaţie a economiei locale şi regionale şi, implicit, a finanţelor locale.

Comunităţile locale reprezintă comunităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic şi administrativ, care au autorităţi publice proprii, diferite de cele centrale ale statului (stat unitar), precum şi de cele ale landurilor, regiunilor, provinciilor (stat federal).

Într-o societate democratică, administraţia locală se bazează pe descentralizare şi autonomie locală, reglementate printr-un cadru legis-lativ şi mecanisme adecvate care urmăresc:

– delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor, de patrimoniul aparţinând autorităţii centrale;

– crearea instrumentelor administrative necesare autorităţilor locale penru îndeplinirea atribuţiilor proprii;

– asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţii privind dezvoltarea locală/regională.

Autoarea

8

9

1. CONTEXTUL ACTUAL INTERNAŢIONAL AL FINANŢELOR LOCALE

1.1. Descentralizarea – tendinţă actuală manifestată pe plan mondial 1.2. Democraţia locală şi regională în viziunea Consiliului Europei 1.3. Relaţia descentralizare – dezvoltare economică locală Marile transformări contemporane care se manifestă în planul

proceselor economice, sociale şi financiare se răsfrâng, cu intensitate mai mare sau mai mică şi asupra organizării şi activităţii colectivităţilor locale. Astfel, analizând contextul economic şi financiar al actualei etape, experţii instituţiilor financiare internaţionale au remarcat următoarele tendinţe dominante:

– descentralizarea; – procesul de globalizare; – manifestarea mai accentuată a competitivităţii pe plan mondial. Toate aceste procese au un impact important asupra proceselor

economico-financiare în ansamblul lor, iar dintre acestea, relaţia de interdependenţă cea mai pregnantă cu finanţele locale revine descen-tralizării.

1.1. Descentralizarea – tendinţă actuală manifestată pe plan mondial

Descentralizarea modifică în mod radical funcţiile administraţiei publice locale şi impune utilizarea unor importante resurse materiale, financiare şi umane la nivelul comunităţilor locale.

Descentralizarea reprezintă acţiunea coordonată care vizează evitarea grupării centrelor de decizie într-o singură zonă de geografică sau într-un singur eşalon de responsabilitate.1 __________________

1 Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 130.

10

Particularizând, se poate afirma că descentralizarea colecti-vităţilor locale constă într-un ansamblu de măsuri prin care are loc divizarea luării deciziilor economice şi financiare între manageri aflaţi la niveluri administrative diferite, în scopul asigurării dezvoltării economico-sociale a tuturor regiunilor, printr-o bună repartizare a resurselor financiare, materiale şi a forţei de muncă.

În literatura de specialitate2 este formulată o teoremă a descen-tralizării optime, conform căreia, bunăstarea generală se maximizează dacă serviciile publice sunt realizate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean. Această teoremă enunţă: „Pentru un bun public a cărui arie de consum se întinde pe mai multe zone geografice (colectivităţi locale) şi al cărui cost de producţie este acelaşi, atât la nivel central, cât şi la nivel local, va fi întotdeauna mai uşor (sau cel puţin la fel de uşor) ca acel bun să fie produs în cantităţi optime în sens paretian, la nivel local decât la nivel central (sau la fel ca la nivel central).”

Această teoremă (descentralizarea) se bazează pe următoarele principii:

• subsidiaritatea – exercitarea responsabilităţilor publice revine, de preferinţă, autorităţilor celor mai apropiate de cetăţeni, ţinând seama de amploarea şi natura sarcinilor publice, precum şi de exigenţele eficacităţii şi economiei. Prin aplicarea acestui principiu se urmăreşte sporirea rolului colectivităţilor locale şi regionale în cadrul instituţional creat în Europa;

• echivalenţa fiscală – transferarea funcţiilor de la administraţia centrală la cea locală trebuie să se realizeze concomitent cu asigurarea unui nivel corespunzător al veniturilor, asupra cărora autoritatea publică trebuie să aibă în mare măsură controlul. Un nou serviciu public (pe care trebuie să-l ofere administraţia locală, în completarea celor oferite până la un moment dat), necesită cheltuieli suplimentare, care implică venituri superioare. Jurisdicţia care are în sarcină un anumit serviciu public, este cea care trebuie să decidă asupra cheltuielilor necesare, în concordanţă cu veniturile disponibile;

• autoritatea administraţiei locale de a decide discreţionar privitor la realizarea unei funcţii publice lăsată în competenţa sa; __________________

2 W.E. Oates, Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, în: Nicolae Hoanţă, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Bucureşti, 2000, p. 266.

11

• repartizarea funcţiilor publice între administraţia centrală şi cea locală (pornind de la o grădiniţă de copii, până la apărarea naţională) trebuie să ţină seama de diversitatea beneficiilor sociale şi aria diferită a acestora.

Pe plan european, mediile academice, politice şi decizionale manifestă un interes tot mai mare pentru descentralizare şi pentru autonomia administrativă şi financiară a administraţiilor locale.

În ultimele decenii, dezbaterile şi reformele instituţionale pe tema descentralizării au vizat aspecte cum sunt:

– furnizarea şi oferta majorităţii serviciilor sectorului public de către administraţia locală, întrucât beneficiile sunt localizate, iar costurile mai reduse;

– restrângerea gamei de servicii ale administraţiei centrale la cele cu caracter exclusiv naţional, pentru care nu se pune problema operaţio-nalizării preferinţelor colectivităţilor locale (apărare, politică externă);

– limitarea administraţiei locale la furnizarea de servicii pe care piaţa liberă nu reuşeşte să le ofere pentru fiecare colectivitate locală şi pentru care este prevăzut un nivel scăzut al taxelor locale;

– rolul descentralizării în repartizarea veniturilor şi averilor, dată fiind opoziţia dintre economiile de scară şi descentralizare;

– posibilitatea concentrării administraţiilor locale; – beneficiile unei reprezentări politice mai bune; – corelaţia dintre descentralizare şi dezvoltare locală, prima

devenind tot mai mult o condiţie pentru realizarea celei de a doua. Pentru transpunerea în practică a unor aspecte şi tendinţe precum

cele enumerate mai sus, finanţele locale se confruntă cu rezolvarea unor probleme concrete, dintre care:

– clarificarea raporturilor dintre administraţia centrală şi cea locală/regională;

– reforma modului de furnizare a serviciilor publice la nivel local, în sensul producerii şi furnizării majorităţii acestora în regim privat;

– facilitarea accesului colectivităţilor locale/regionale la piaţa financiară şi trecerea la finanţarea pe proiecte a investiţiilor;

– dezvoltarea pieţelor financiare naţionale; – clarificarea situaţiei şi procedurilor de faliment al adminis-

traţiilor locale/regionale; – îmbunătăţirea gestiunii administraţiilor locale/regionale, prin:

audit intern de calitate, proceduri contabile mai clare şi transparente;

12

– necesitatea încadrării nivelului îndatorării administraţiilor locale/regionale în criteriile Tratatului de la Maastricht.

Pledoaria contemporană în favoarea descentralizării aduce o seamă de argumente (avantaje), cum sunt:

– permite o mai bună cunoaştere şi înţelegere a nevoilor membrilor colectivităţii şi a răspunderii care le revine aleşilor;

– este un mijloc de a controla mandatarii (funcţionarii) – aleşi sau numiţi – de a evalua şi de a corecta permanent politicile publice implementate;

– permite un control mai eficient asupra furnizării serviciilor publice; – reprezintă un factor de democraţie faţă de înclinaţia unor

numeroase state de a concentra puterea administraţiei doar în mâna autorităţii centrale. Descentralizarea, plasând puterea în apropierea cetăţeanului, îi permite acestuia să participe în mod real la opţiuni, să urmărească îndeaproape execuţia deciziilor şi să vadă în aleşii săi, mai degrabă reprezentanţi decât mandatari.

Între procesul de descentralizare şi democraţie există o relaţie directă de intercondiţionare. Doar într-un climat de democraţie reală descentralizarea poate să fie implementată în mod autentic.

Autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice repre-zintă garanţia stabilităţii unei democraţii funcţionale.

1.2. Democraţia locală şi regională în viziunea Consiliului Europei

Protejarea şi consolidarea democraţiei locale şi regionale este urmărită cu deosebit interes de către Consiliul Europei, care încurajează acordarea de responsabilităţi şi participarea cetăţenilor la guvernarea locală şi regională. În acest sens a fost elaborată Carta Europeană a Autonomiei Locale3 al cărei conţinut va fi tratat mai pe larg în capitolul 2.

Programul elaborat de Consiliul Europei se referă la toate problemele din domeniul juridic, al structurilor, responsabilităţilor, resurselor şi al funcţionării colectivităţilor teritoriale, cu referire în special la:

– asistenţa legislativă din domeniul democraţiei locale şi regionale;

__________________ 3 Carta Europeană a Autonomiei Locale (STE. Nr. 122) a fost adoptată

la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi a intrat în vigoare la 1 septembrie 1988.

13

– repartizarea competenţelor între diferitele niveluri de guver-nare şi la relaţiile dintre aceste niveluri;

– asistenţa legislativă şi tehnică pentru elaborarea sistemelor financiare, locale şi regionale, precum şi pentru gestionarea serviciilor publice municipale;

– instruirea aleşilor şi funcţionarilor colectivităţilor; – gestionarea resurselor autorităţilor locale şi regionale. Funcţionarea eficientă a instituţiilor democratice la nivel local şi

regional reprezintă un factor-cheie al asigurării stabilităţii democraţiei. Din acest considerent, printre obiectivele importante ale Consiliului Europei sunt: promovarea şi consolidarea democraţiei locale şi regio-nale în statele membre; elaborarea şi aplicarea unui set de standarde pentru buna funcţionare a instituţiilor centrale şi locale ale statului; încurajarea schimbului de experienţă şi informaţii pe probleme de administraţie locală.

Activităţile concrete întreprinse în acest sens, se desfăşoară pe numeroase planuri:

– efectuarea unui schimb continuu de informaţii şi experienţă între statele membre pe problemele democraţiei locale şi regionale;

– protecţia şi promovarea diversităţii culturale şi spirituale la nivel local şi regional;

– sprijinirea statelor membre, în special a celor din Europa Centrală şi de Est, în desfăşurarea reformelor şi consolidarea siste-melor lor democratice, inclusiv în domeniul democraţiei locale şi regionale;

– extinderea cooperării între miniştrii responsabili cu problemele administraţiei publice locale şi regionale;

– promovarea cooperării transfrontaliere4 ca mijloc eficient de consolidare a democraţiei şi stabilităţii, ca factor important de creştere a încrederii între statele vecine;

– sprijinirea activă a obiectivelor Pactului de stabilitate pentru Europa de Sud-Est vizând democraţia locală şi cooperarea transfrontalieră;

– dezvoltarea activităţilor şi programelor Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa. __________________

4 Este considerată cooperare transfrontalieră orice concertare care vizează întărirea şi dezvoltarea raporturilor de vecinătate între colectivităţi sau autorităţi teritoriale care depind de două sau mai multe ţări semnatare ale Convenţiei-cadru pe această temă, precum şi încheierea de acorduri şi înţelegeri utile în acest scop. Cooperarea transfrontalieră se exercită în cadrul competenţelor sau autorităţilor teritoriale, aşa cum sunt ele definite de dreptul intern.

14

Politica elaborată de Comunitatea Europeană în domeniul dez-voltării cooperării transfrontaliere are un dublu obiectiv: (1) instau-rarea încrederii, stabilirea relaţiilor de bună vecinătate şi (2) depăşirea obstacolelor, în special a celor juridice5, care împiedică o bună cooperare între colectivităţile teritoriale. Cooperarea transfrontalieră a luat o amploare deosebită după anul 1989, fiind promovată ca un mijloc de dezvoltare a relaţiilor de bună vecinătate între state, de creştere a toleranţei, încrederii şi înţelegerii reciproce între populaţiile situate la frontierele dintre state, precum şi ca un factor de consolidare a stabilităţii democratice şi securităţii europene.

Premisele democraţiei locale se întemeiază pe diviziunea răspun-derilor de guvernare între autoritatea centrală şi cele locale, pe repar-tizarea către aceste autorităţi a unor resurse financiare proporţionale cu serviciile de care răspund şi pe libertatea colectivităţilor locale de a decide singure asupra folosirii acestor resurse.

În vederea întăririi stabilităţii democratice, începând cu anul 1989 Consiliul Europei a elaborat şi aplicat un program de asistenţă care operează pe două planuri: interguvernamental şi local. La nivel interguvernamental vizează crearea unui cadru legislativ eficient pentru autorităţile locale şi stabilirea, la nivel central, a unor structuri capabile să gestioneze autorităţile locale. Programul aplicat la nivel local şi regional este stabilit în directă cooperare cu autorităţile locale şi regionale alese şi cu membrii Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa (CLRAE)6.

Principalele domenii de colaborare în cadrul programului de susţinere a democreţiei sunt: asistenţa pentru elaborarea legislaţiei de

__________________ 5 Cadrul juridic al cooperării este stabilit prin Convenţia-cadru europeană

privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale (STE. Nr. 106).

6 În dezvoltarea democraţiei şi autonomiei locale un rol important revine Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa, creat în anul 1995 ca organ principal al Consiliului Europei, alături de Comitetul Miniştrilor şi Adunarea Parlamentară. Congresul a luat fiinţă ca urmare a iniţiativei primei reuniuni a la nivel înalt a Consiliului Europei din octombrie 1993 de la Viena şi ca o continuare pe plan superior a Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa. Congresul este format din reprezentanţi ai autorităţilor locale şi regionale alese de statele membre ale Consiliului Europei şi se întruneşte în sesiuni anuale pentru a exprima şi for-mula recomandări cu privire la diversele aspecte ale funcţionării adminis-traţiei publice şi autonomiei locale şi regionale în ţările europene.

15

bază pentru autorităţile locale şi regionale; asistenţa în stabilirea pentru aceste autorităţi a unor aranjamente financiare echitabile în vederea încurajării descentralizării fiscale; dezvoltarea capacităţilor de conducere şi management ale autorităţilor locale; stabilirea şi întărirea asociaţiilor naţionale ale autorităţilor locale şi regionale.

Metodele de lucru pentru aplicarea acestui program cuprind conferinţe, acordarea de expertiză legislativă, seminarii, ateliere de lucru, vizite de studiu şi cursuri de specializare.

1.3. Relaţia descentralizare – dezvoltare economică locală

Descentralizarea trebuie concepută ca o reformă politică, juridică, administrativă şi economică. Astfel, logica descentralizării conduce la atingerea scopului privind dezvoltarea economică locală, întrucât:

– favorizează o mai bună organizare şi adaptare a serviciilor publice la nevoile utilizatorilor (colectivităţilor locale);

– oferă decidenţilor relee de comunicare mult mai accesibile; – are posibilitatea de a cunoaşte şi ţine cont de diversitatea

situaţiilor, concomitent cu luarea în considerare a riscului de accen-tuare a inegalităţilor dintre diferite zone ale ţării şi cu menţinerea viziunii de ansamblu asupra teritoriului naţional.

Descentralizarea este un factor al dezvoltării într-o economie de piaţă, întrucât, pe de o parte, permite realizarea unei producţii variate, punând în valoare resurse specifice, iar pe de altă parte, facilitează cooperarea dintre instituţii, întreprinderi şi colectivităţile locale. Dezvoltarea economică locală trebuie să se sprijine pe eficienţă7, eficacitate8, precum şi pe spiritul întreprinzător, pentru a răspunde cerinţelor legate de competitivitatea internaţională.

__________________ 7 Eficienţa exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate economico-

socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale, financiare şi umane), în: Iulian Văcărel (coordonator), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A. – Bucureşti, 1999, p. 610.

8 Eficacitatea reprezintă capacitatea pe care o are o acţiune de a produce rezultatele scontate, Iulian Văcărel (coordonator), op. cit., p. 610.

16

2. AUTONOMIA COLECTIVITĂŢILOR LOCALE 2.1. Conceptul de autonomie locală 2.2. Limitele autonomiei locale 2.3. Principiile generale ale autonomiei locale Comunităţile locale reprezintă colectivităţi umane, delimitate

teritorial din punct de vedere politic şi administrativ care au autorităţi publice diferite de cele centrale ale statului.

În statele democrate, funcţionarea administraţiilor locale se bazează pe descentralizare şi autonomie locale.

Problematica generală a autonomiei locale pentru statele euro-pene reprezintă obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale1, întoc-mită de Consiliul Europei pe baza unui proiect propus de Conferinţa Permanentă a Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa şi deschisă semnăturilor convenţiei încheiate între statele membre în octombrie 1985. Protejarea şi consolidarea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document care să aplice un set omogen de principii pe care să le respecte toate statele democratice europene, a constituit un obiectiv ambiţios, a cărui aplicare în practică demonstrează importanţa pe care o au colectivităţile locale din fiecare stat.

2.1. Conceptul de autonomie locală

În preambului Cartei Europene a Autonomiei Locale se precizează că unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic îl reprezintă colectivităţile locale. Dreptul cetăţenilor de a participa la gestiunea afacerilor publice – ca principiu al democraţiei tuturor statelor europene – poate fi exercitat în modul cel mai direct la nivel local. Investirea colectivităţilor locale cu responsabilităţi efective, permite o administraţie eficace şi, deopotrivă, apropiată de cetăţeni. Consolidarea autonomiei locale în ţările europene, constituie o __________________

1 România a semnat Carta pe 4 octombrie 1994 şi a ratificat-o prin Legea nr. 199/17 noiembrie 1997, publicată în „Monitorul Oficial”, Partea I, nr. 331/26nov.1997, cu excepţia art. 7, paragraful 2.

17

contribuţie de seamă la construcţia unei Europe întemeiate pe principiile democraţiei şi descentralizării puterii.

Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, parte importantă a treburilor publice.

Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleşi prin vot liber, secret, egal, direct, universal, care pot dispune de organe executive şi deliberative care răspund în faţa lor. Această dispoziţie nu aduce atingere posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau alte forme de participare directă a cetăţenilor, în condiţiile permise de lege.

Având în vedere deosebirile teritoriale, istorice, culturale şi demografice, în prezent se remarcă o mare diversitate de sisteme ale organizării locale care se deosebesc, în principal, prin: statutul colecti-vităţilor locale, numărul nivelurilor de administraţie publică locală, repartizarea competenţelor, regimul finanţelor locale.

Din punctul de vedere al dreptului administrativ, tipurile de organizare locală se clasifică în:

– autonomie completă, conform căreia comunităţile locale au libertate deplină în administrarea intereselor lor, fără nici un control din partea autorităţii centrale;

– autonomie limitată, pentru rezolvarea pe plan local a principalelor probleme curente, care, în plus sunt supuse controlului din partea autorităţii centrale;

– tutela, conform căreia problemele locale sunt rezolvate de către autorităţile centrale, autorităţilor locale revenindu-le competenţe doar în acţiuni de mică importanţă.

Corespunzător celor trei tipuri de autonomie, în ceea ce priveşte formarea veniturilor locale, se disting următoarele modalităţi:

– constituirea veniturilor proprii necesare pentru acoperirea cheltuielilor în virtutea dreptului de a percepe impozite şi taxe;

– completarea veniturilor proprii cu diverse categorii de transferuri de la bugetul autorităţii centrale;

– finanţarea integrală de la bugetul central. Autonomia administrativă a autorităţilor locale este sprijinită de

gradul de autonomie financiară, care depinde de aspecte cum sunt: – independenţa deplină sau parţială în formarea veniturilor;

18

– asigurarea echilibrului bugetar şi respectiv, gestionarea exce-dentului sau deficitului bugetar anual;

– competenţa atribuită pentru contractarea şi gestionarea împru-muturilor publice;

– competenţa organelor locale de a introduce impozite şi taxe locale.

2.2. Limitele autonomiei locale

Carta precizează, de asemenea, limitele autonomiei locale şi faptul că acest principiu trebuie recunoscut de legislaţia fiecărei ţări. Conform acestui principiu, exercitarea responsabilităţilor publice trebuie să revină autorităţilor celor mai apropiate de cetăţeni. Colec-tivităţile locale au latitudinea de a-şi afirma iniţiative în privinţa oricărei probleme care nu este exclusă din competenţa lor sau atribuită unei alte autorităţi. În general, competenţele acordate colectivităţilor locale trebuie să fie depline. De asemenea, colectivităţile locale trebuie consultate, pe cât posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi decizie pentru toate problemele care le privesc direct.

Precizările Cartei cu privire la limitele autonomiei locale sunt: 1. Competenţele de bază ale autorităţilor administraţiei publice

locale sunt prevăzute de Constituţie sau de lege. 2. Autorităţile administraţiei publice locale au capacitatea

deplină de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile care nu sunt excluse din competenţele lor sau care nu sunt atribuite altor autorităţi.

3. Exercitarea responsabilităţilor publice trebuie să revină, în general, acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. La atribuirea unei responsabilităţi, către un alt nivel de autoritate, trebuie să se ţină seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de eficienţă şi economicitate.

4. Competenţele atribuite autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute expres de lege.

5. În cazul delegării competenţelor de către o autoritate centrală sau regională, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să beneficieze de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale.

19

6. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consul-tate, pe cât posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct.

Referitor la limitele teritoriale ale unităţilor administrativ-terito-riale, colectivităţile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, conform legislaţiei.

2.3. Principiile generale ale autonomiei locale

Carta obligă ţările semnatare să aplice regulile de bază care garantează autonomia administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Conform Cartei, gradul de autonomie de care se bucură autorităţile locale poate fi privit ca o confirmare a existenţei unei democraţii reale în fiecare ţară.

Prevederile Cartei referitoare la resursele financiare ale autori-tăţilor locale sunt prezentate în literatura de specialitate ca fiind principiile generale ale autonomiei locale şi sunt formulate astfel:

1. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale, la resurse proprii suficiente, de care să poată dispune liber, în exercitarea atribuţiilor lor.

2. Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin Constituţia sau legile ţării.

3. Dintre resursele financiare ale autorităţilor administraţiei locale, cel puţin o parte trebuie să provină din impozite şi taxe locale; competenţa stabilirii nivelului acestora revine colectivităţii locale.

4. Sistemele fiscale pe care se bazează resursele de care dispun comunităţile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi dinamică încât să permită urmărirea evoluţiei reale a costurilor exercitării competenţelor proprii.

5. Protejarea unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de egalizare financiară sau a altor măsuri echivalente, care să corec-teze atât efectele repartiţiei inegale a potenţialelor resurse de finanţare, cât şi sarcinile fiscale care le revin acestora. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să reducă libertatea de opinie a autorităţilor admi-nistraţiei locale în sfera lor de competenţă.

6. Autorităţile administraţiei locale trebuie să fie consultate, într-o manieră adecvată, asupra modalităţilor de repartizare a resur-selor redistribuite care le revin.

20

7. Acordarea subvenţiilor nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a autorităţilor locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţă. Astfel, subvenţiile acordate colecti-vităţilor locale nu trebuie să fie destinate, în măsura în care este posibil, finanţării unor proiecte expres specificate.

8. Colectivităţile locale trebuie să aibă acces, conform legii, pe piaţa naţională de capital, în vederea finanţării propriilor obiective de investiţii.

Totodată, Carta prevede dreptul autorităţilor locale de a se adresa instanţelor judecătoreşti, în scopul asigurării liberului exerciţiu al competenţelor lor şi al respectului principiilor de autonomie locală care sunt prevăzute în Constituţie sau în legile ţării.

21

3. DEZVOLTAREA ECONOMICĂ LOCALĂ/REGIONALĂ

3.1. Conceptul de dezvoltare economică locală 3.2. Caracteristicile dezvoltării economice locale 3.3. Actorii dezvoltării economice locale 3.4. Conceptul de regiune în perioada actuală Dezvoltarea locală este un proces de diversificare şi de dezvol-

tare a activităţii economice şi sociale la nivelul unui teritoriu, pornind de la mobilizarea şi coordonarea resurselor existente.

3.1. Conceptul de dezvoltare economică locală

În condiţiile globalizării economiilor, accentuării fenomenului de delocalizare a întreprinderilor, evoluţiei configuraţiilor interne ale marilor grupuri industriale, diversificării mijloacelor şi sporirii vitezei de informare, cresc şi aşteptările privitoare la serviciile publice locale, ceea ce necesită politici speciale care vizează dezvoltarea economică şi socială locală.

Dezvoltarea locală poate apărea în mod spontan (fără a fi rezultatul unei politici de dezvoltare locală) dar, în acelaşi timp reprezintă un domeniu care se interferează cu alte sfere de interes public, şi anume:

– politicile de amenajare a teritoriului. Asemănarea constă în faptul că ambele intenţionează să influenţeze localizarea întreprin-derilor şi a forţei de muncă; ceea ce le deosebeşte este faptul că amenajarea teritoriului vizează echilibrul spaţial, în timp ce politicile de dezvoltare locală urmăresc repartizarea şi corectarea acesteia doar la nivel local;

– politicile urbane. Centrele urbane au încercat întotdeauna să atragă activităţi economice şi tehnologii de vârf, prin dezvoltarea de mari proiecte mobiliare şi de infrastructură;

– politicile sociale. Ambele domenii au numeroase obiective comune: sprijinirea comerţului şi serviciilor în zonele rurale, crearea de noi locuri de muncă în apropierea zonelor rurale, desfăşurarea unor activităţi economico-sociale stabile;

22

– politicile industriale. Dezvoltarea locală este complementată politicilor industriale în susţinerea întreprinderilor mici şi mijlocii şi în crearea de noi întreprinderi.

Având în vedere aceste interferenţe, se poate afirma că dezvol-tarea locală nu este obiectul unei politici izolate, iar intervenţiile locale orientate spre dezvoltare vizează în acelaşi timp domenii diferite.

Dezvoltarea locală reprezintă un proces global, o strategie inte-grată, al cărui obiectiv este de a promova o altă manieră de a concepe oraşele, punând accent asupra noţiunii de solidaritate şi de apartenenţa la aceeaşi colectivitate şi totodată luptând contra mecanismelor de excludere, care sunt adesea amplificate1.

Conceptul de dezvoltare locală poate fi definit şi ca o strategie de intervenţie economică prin care reprezentanţii locali ai sectorului privat, public sau social, cooperează la valorificarea resurselor umane, tehnice şi financiare ale unei colectivităţi, asociaţi în cadrul unei structuri sectoriale sau intersectoriale de activitate, privată sau publică, având drept obiectiv principal crearea de noi locuri de muncă2.

Dezvoltarea economică locală vizează, în principal: – dezvoltarea resurselor umane şi financiare ale unei colectivităţi; – ameliorarea mediului colectivităţii, a calităţii serviciilor oferite

şi a capacităţii acesteia de a-şi regla propriile probleme economico-so-ciale;

– favorizarea unei dezvoltări durabile, acceptabile din punct de vedere social;

– accesul larg al colectivităţii la beneficiile investiţiilor sociale; – creşterea numărului de agenţi economici care să răspundă

nevoilor colectivităţii şi să-şi respecte obligaţiile fiscale.

3.2. Caracteristicile dezvoltării economice locale

Dezvoltarea locală are o seamă de caracteristici, dintre care: – manifestarea pe multiple planuri: economic, social, cultural,

întrucât integrează într-un tot obiectivele sociale şi cele economice, în scopul revitalizării socio-economice a colectivităţilor marginalizate;

__________________ 1 Această definiţie a dezvoltării locale aparţine autorilor: Jacquier şi

Mendes France, în: Alina Profiroiu, Sorina Racoviceanu, Nicolae Ţarălungă, Dezvoltarea economică locală, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 12.

2 Alina Profiroiu, Sorina Racoviceanu, Nicolae Ţarălungă, Dezvoltarea economică locală, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 16.

23

– acoperă teritorii care pot să coincidă sau nu cu împărţirea administrativă a teritoriului naţional;

– vizează colectivităţi între care există o anumită coeziune legată de interese, aspiraţii comune;

– realizarea sa necesită acţiunea concertată a tuturor agenţilor vieţii economice şi sociale;

– contribuie, prin valorificarea resurselor locale şi prin apelul la noi forme de solidaritate, la crearea de noi organizaţii şi instituţii controlate democratic de către reprezentanţii comunităţii;

– asigură delegarea reprezentanţilor colectivităţii la instituţii exterioare cu influenţă asupra gestiunii resurselor locale.

Aceste caracteristici explică varietatea de termeni utilizaţi în literatura de specialitate, pentru exprimarea conceptului de dezvoltare locală, şi anume: dezvoltare economico-socială; dezvoltare economică comunitară; dezvoltare comunitară durabilă; dezvoltare economică locală şi comunitară; dezvoltare social-urbană ş.a.

Concepţiile despre dezvoltare locală oscilează între două puncte de vedere:

– de tip progresist – pune accentul asupra schimbării sociale. Ea consideră că dezvoltarea locală trebuie să stabilească (noi) reguli care să contracareze, la scară locală, efectele adverse provocate de forţele pieţei sau de activităţile tehnocrate ale statului. Iniţiativele de acest tip propun un nou mod de a induce dezvoltarea, plasând în centrul schimbărilor dorite în contractul social propus, noţiunile de solidaritate socială, de control real al resurselor locale şi al valorifi-cării acestora;

– de tip liberal – pune accentul asupra creării de noi locuri de muncă, fără a avea o preocupare socială deosebită. Scopul principal îl constituie creşterea posibilităţilor de angajare în sectoare care amelio-rează situaţia colectivităţilor, utilizând resursele umane, naturale şi instituţionale existente. Iniţiativele de acest tip vizează crearea unui mediu economic axat pe proiecte particulare care au în vedere creş-terea numărului locurilor de muncă, sporirea veniturilor şi ameliorarea condiţiilor de locuit.

Influenţa tot mai pregnantă asupra colectivităţii urbane şi rurale a unor fenomene precum: concentrarea, dezinvestirea, declinul industrial, epuizarea resurselor naturale etc., a determinat evoluţia concepţiei despre dezvoltare, astfel că în literatura de specialitate, diverşi autori definesc în mod diferit conceptul de dezvoltare locală.

24

3.3. Actorii dezvoltării economice locale

În condiţiile creşterii complexităţii conceptului de dezvoltare locală/regională/comunitară, creşte implicarea diverşilor agenţi ai dez-voltării locale: agenţii economici, colectivităţile locale, Camerele de Comerţ şi Industrie, politicile locale ale autorităţilor locale, cadrul european.

A) Deşi nu reprezintă principalii beneficiari ai politicilor de dezvoltare locală, agenţii economici reprezintă o categorie importantă de actori ai dezvoltării locale. Pe de o parte, prin diverse acţiuni de fuzionare, închidere etc., agenţii economici pot produce unele perturbări în ceea ce priveşte activitatea economică pe plan local, cu repercusiuni asupra dezvoltării economice şi sociale locale. Pe de altă parte, întreprinderile se pot implica în derularea unor programe de reconversie, a căror implementare să se realizeze prin intermediul Camerelor de Comerţ şi Industrie şi al uniunilor patronale. Astfel, în scopul limitării şocului produs, acţiunile întreprinderilor pot varia de la încheierea de contracte cu agenţii economici locali susceptibili de a angaja personalul concediat, la implicarea, alături de responsabilii politici, în punerea în practică a unor programe de reconversie profesională. Rolul întreprinderilor în dezvoltarea locală este destul de dificil de delimitat şi cuantificat, întrucât capacitatea lor de creare a unor dispozitive de reconversie este limitată şi trebuie corelată cu acţiunea puterii politice în acest sens.

B) Colectivităţile locale. În procesul dezvoltării locale este angajat ansamblul colectivităţilor locale de la diferite niveluri: comune, oraşe, judeţe, regiuni. Acţiunile îndreptate spre dezvoltarea economică intră în categoria celor „locale” datorită apartenenţei iniţiatorilor acestor politici, precum şi spaţiului în cadrul căruia se desfăşoară. Programele de dezvoltare locală vizează regiunile, care au un rol prioritar în atribuirea anumitor ajutoare, dar ale căror acţiuni, în ţara noastră, sunt încă timide, în principal din cauza lipsei de experienţă (delimitarea regiunilor şi sub-regiunilor fiind de dată relativ recentă), precum şi în absenţa unor relaţii clar definite cu celelalte niveluri administrative.

În ţările europene, structurile de cooperare intercomunală se conturează ca un nou agent-cheie al intervenţionismului local, cu competenţe în dezvoltarea economică, amenajarea spaţiului, precum şi în definirea unei fiscalităţi locale proprii vizând agenţii economici din zona în cauză.

25

C) Camerele de Comerţ şi Industrie se caracterizează prin independenţă faţă de autoritatea publică, acţiunea lor fiind însă strâns legată de cea a colectivităţilor locale. Prin legea de constituire, ele au statutul unor organisme publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară. Autonomia financiară de care beneficiază se datorează încasărilor fiscale şi parafiscale de care dispun. Ele reprezintă interesele întreprinderilor din raza circumscripţiei lor înscrise la Registrul Comerţului şi se diferenţiază net de sindicate, care au caracterul de organisme corporative.

Domeniul de acţiune al Camerelor de Comerţ şi Industrie este foarte vast, prin intermediul lor având loc intervenţionismul local. Rolul lor constă în:

– acordarea de consultanţă şi reprezentanţă – fiind chemate să dea Guvernului avize şi informaţii privind problemele comerciale şi industriale; în acest sens, ele trebuie să-şi formuleze un punct de vedere propriu asupra mijloacelor de creştere a prosperităţii industriei şi comerţului;

– favorizarea dezvoltării socio-economice din circumscripţia lor; – formarea profesională la toate nivelurile; – furnizarea de informaţii agenţilor economici, oferindule diverse

documentaţii şi consultanţă de specialitate. D) Politicile locale ale autorităţilor centrale. În preocupările

statului, problematica dezvoltării locale se regăseşte în cadrul politi-cilor regionale şi spaţiale. Statul are rolul de a sprijini iniţiativele locale, de a crea un mediu favorabil dezvoltării locale, precum şi de a permite informarea asupra diverselor iniţiative locale.

Timp îndelungat, autorităţile publice centrale nu s-au preocupat de dezvoltarea locală. Apărută ca o tendinţă relativ recentă, descen-tralizarea poate fi privită, atât ca un transfer de preocupări de la nivel central spre cel local, dar mai ales, ca o nouă politică vizând dezvoltarea. Înfăptuirea deplină a descentralizării se confruntă cu o seamă de inconveniente: pe de o parte, colectivităţile nu dispun de suficiente mijloace financiare pentru a se angaja deplin în acţiunile de dezvoltare locală; iar pe de altă parte, autorităţile centrale, în lipsa unui aparat statistic adaptat urmăririi dezvoltării locale, nu sunt în măsură să aprecieze amploarea şi diversitatea politicilor angajate la nivel local; astfel, statul nu se constituie într-un real organizator al cadrului necesar dezvoltării locale.

26

E) Cadrul european. Având în vedere diversitatea politicilor implementate în statele membre sau în curs de aderare, preocupările Uniunii Europene în materie de dezvoltare locală sunt îndreptate prioritar spre:

– formularea unor soluţii de reducere a discrepanţelor de dez-voltare dintre diverse zone, prin conceperea unor politici regionale specifice;

– asigurarea cadrului de respectare a regulilor de concurenţă, acestea fiind afectate de multiplicarea ajutoarelor acordate în regim descentralizat, mai dificil de a fi controlate;

– rezolvarea problemelor generate de diversitatea şi multitu-dinea surselor de venituri publice la nivel local, prin armonizarea fiscalităţii locale din ţările membre.

3.4. Conceptul de regiune în perioada actuală

Analizarea şi interpretarea unor probleme ca: ritmuri diferite de creştere economică de la o zonă la alta, migraţia intraregională, rate ale şomajului mai ridicate în unele localităţi ş.a., necesită o abordare diferită de cea oferită de metodele şi tehnicile utilizate pentru înţele-gerea comportamentului economiilor naţionale, întrucât între regiuni şi naţiuni există deosebiri semnificative a căror manifestare nu poate fi ignorată.

Menţionăm câteva dintre acestea, în ideea că reprezintă tot atâtea argumente în favoarea conturării economiei locale/regionale ca o disciplină distinctă:

– economiile locale sunt mai deschise comparativ cu cele naţionale în care sunt incluse. Astfel: toate localităţile unei ţări utilizează aceeaşi monedă; comerţul interregional este scutit de taxe şi alte bariere comerciale; barierele legislative, politice, lingvistice sunt aproape ine-xistente în calea migraţiei factorilor de producţie;

– forţa de muncă şi capitalul au un grad mai mare de mobilitate decât între ţări;

– între localităţile din interiorul graniţelor naţionale se remarcă un grad ridicat de interdependenţă ş.a.

Economia regională/locală analizează atât raporturile intreregio-nale, cât şi pe cele intraregionale la nivel local. Astfel, se conturează o deosebire netă între economia regională/locală şi economia locali-tăţilor (urbane, rurale) care tratează problematica dezvoltării

27

economico-sociale a localităţilor, prin prisma elementelor care compun localitatea ca sistem şi a funcţiunilor specifice ale acestuia.

Delimitarea regiunilor poate fi efectuată după numeroase criterii: administrativ, economic, geografic, social, cultural, istoric, ecologic etc. Metoda clasică de conceptualizare a regiunii, distinge trei tipuri3:

1) regiuni omogene caracterizate printr-un set de criterii-cheie: criteriul economic (existenţa unui sector industrial dominant comun, niveluri apropiate ale veniturilor/locuitor, ratelor de şomaj etc.); criteriul geografic (o resursă naturală comună, topografie sau climat similar); criteriul social-politic (dezvoltare istorică similară, o anumită „identitate” regională). În cadrul acestei grupări diferenţierile interne şi interacţiunile interregionale sunt considerate nesemnificative;

2) regiuni nodale (polarizate) se delimitează în situaţia când interesul pentru uniformitate este redus, iar coeziunea este rezultatul fluxurilor interne al relaţiilor, interdependenţelor polarizate către un centru dominant;

3) regiuni pentru planificare (programare) a căror unitate provine dintr-un anumit cadru instituţional-administrativ şi din aplicarea unor politici şi programe specifice de dezvoltare regională/locală.

În general, prin regiune/localitate se înţelege o unitate admi-nistrativ-teritorială a unei ţări, având, pe de o parte o determinare geografică (o porţiune din teritoriul unei ţări ce se individualizează prin trăsături de ordin cultural, istoric, economic, social), iar pe de altă parte, o determinare administrativă, implicând o sumă de competenţe instituţionale, ceea ce-i conferă o autonomie în raport cu autoritatea centrală (mai accentuată sau mai restrânsă, în funcţie de opţiunile şi orientările politice dominante din perioada respectivă)4.

Spre deosebire de termenul de localitate, cel de regiune are o aplicabilitate mai largă decât spaţiul naţional structurat, utilizându-se şi la nivel internaţional, cu referire la regiunile formate pe baza legăturilor stabilite între zonele de frontieră ale ţărilor învecinate, sau la regiunile alcătuite din grupuri de ţări între care există legături __________________

3 Harry W. Richardson, Regional and Urban Economics, Pitman Publishing Ltd., London, 1973, p.19, în: Valentin Nicolae, Daniela Luminiţa Constantin, Bazele economiei regionale şi urbane, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1998, p. 16-17.

4 Valentin Nicolae, Daniela Luminiţa Constantin, op. cit., p.17.

28

economice, comerciale, culturale etc. intense, ca urmare a situării lor într-un anumit spaţiu geografic5. Între acestea, regiunile frontaliere câştigă interes politic, economic şi socio-cultural, deoarece tind să se transforme din simple zone periferice ale statelor naţionale, în zone reprezentative pentru procesul de transformare a Europei, reflectînd gradul de avansare sau stagnare a construcţiei europene.

În prezent este pe cale de realizare un proces de regionalizare care generează, atât apariţia de regiuni administrative şi politice, cât şi descentralizarea competenţelor şi resurselor. În acest sens, procesul de regionalizare, pe de o parte, va redefini teritoriul sub formă de polari-zări controlate şi complementare, iar pe de altă parte, va permite depăşirea dificultăţilor de gestionare a spaţiilor administrative care nu dispun de investiţii şi infrastructuri suficiente, aflate în anumite zone periferice europene.

Dezvoltarea internaţională contemporană, caracterizată prin tendinţele de globalizare şi integrare, a impus găsirea unor modalităţi relativ omogene de structurare a regiunilor din diverse spaţii naţionale. Astfel, Oficiul de Statistică al Uniunii Europene a elaborat „Nomen-clatorul unităţilor teritoriale pentru statistică” (NUTS) pentru uniformi-zarea clasificării unităţilor teritoriale evidenţiate de statistica regională a Uniunii. În cadrul acesteia, se utilizează o structură ierarhică pe trei niveluri, cuprinzând regiuni de mărime comparabilă, în condiţiile în care structura administrativ-teritorială a ţărilor membre cuprinde, în general doar două niveluri regionale principale6 şi un nivel local.

Introducerea nivelului intermediar permite armonizarea statis-ticilor regionale ale ţărilor membre, efectuarea de analize pe plan regional în cadrul Uniunii Europene şi elaborarea politicilor regionale comunitare.

În ţara noastră, faţă de structura administrativ-teritorială existentă (pe două niveluri: regional – judeţele – şi local – comune, oraşe, municipii) se au în vedere propuneri pentru nivelurile regionale adiţionale

__________________ 5 Exemple: Ţările Scandinave – formate din: Danemarca, Finlanda,

Norvegia, Suedia; ţările din regiunea Pacific/Asia de Sud-Est: Coreea de Sud, Hong-Kong, Taiwan, Singapore.

6 În Franţa: régions şi départaments; în Germania: Länder şi Kreise; în Italia: regioni şi provincie; în Marea Britanie: standard regions şi counties.

29

(prezentate mai pe larg în paragraful 6.2). Aceasta este determinată de o dublă motivaţie: pe de o parte din raţiuni interne, determinate de necesitatea elaborării unor programe pentru diferite domenii social-eco-nomice care se adresează unor zone mai ample decât cele care rezultă din actuala structură administrativ-teritorială, iar pe de altă parte, în perspectiva viitoarei integrări în structurile europene.

În afara grupărilor care au la bază structura administrativ-teri-torială, s-au delimitat şi o seamă de grupări tipologice, care cuprind zone cu aceleaşi caracteristici de dezvoltare economico-socială, utilizate pentru fundamentarea politicilor regionale specifice acestora. Asemenea regiuni sunt: regiunile agricole aflate în dificultate, regiunile industriale în declin (sau „abandonate”) şi regiunile aflate sub „presiunea” unei creşteri rapide.

Regiunile agricole aflate în dificultate se caracterizează, în general, printr-o poziţie periferică faţă de centru, suprafeţe întinse, populaţie mai puţin numeroasă şi dispersată, reţea de comunicaţii insuficientă şi infrastructură necorespunzătoare. Cauzele rămânerii în urmă a acestor regiuni sunt diverse: lipsa de resurse, condiţii de dezvoltare mai puţin propice comparativ cu alte regiuni ş.a. În aceste zone, nivelul venitului pe locuitor este redus, productivitatea muncii este scăzută, veniturile fiscale locale insuficiente, rata şomajului este ridicată. Uneori, problemele de ajustare structurală ale acestor regiuni sunt dependente de sectorul primar, ceea ce le diminuează capacitatea de adaptare, iar principala lor producţie/activitate este inelastică în raport cu veniturile.

Regiunile industriale în declin (sau „abandonate”) au o rată scăzută de activitate, creştere lentă a veniturilor pe locuitor, utilaje învechite cu grad ridicat de poluare, populaţie activă îmbătrânită, climat social nesatisfăcător – ceea ce poate descuraja investiţiile noi. Cauzele apariţiei unor asemenea situaţii pot fi: efectul de „situare” (se referă la faptul că unele sectoare tind să se degradeze mai accentuat în unele regiuni comparativ cu altele, rezultând un deficit global), efectul „structural” (apare în situaţia în care întreprinderile dintr-o regiune sunt specializate în sectoare aflate în „pierdere de viteză” comparativ cu rezultatele înregistrate pe plan naţional), efectul invers avantajului

30

comparativ7 (principalele domenii de activitate dintr-o regiune obţin

rezultate mediocre comparativ cu cele din alte regiuni, ceea ce conduce la un maxim al dezavantajului comparativ).

Regiunile aflate sub „presiunea” unei creşteri rapide sunt cele în care resursele au o exploatare foarte intensă, infrastructura se caracterizează printr-o utilizare ridicată, cererea de forţă de muncă este excesivă, există o mare concentrare demografică, poluare intensă. Deşi se aşteaptă ca amplasarea industriilor în asemenea zone să realizeze creştere economică prin urbanizare şi concentrarea activităţilor, pe ansamblu, dezvoltarea înregistrată se soldează cu rezultate negative. În ciuda situaţiei favorabile înregistrată la gradul de ocupare a forţei de muncă, venituri pe locuitor, venituri fiscale încasate pe plan local etc., apar o seamă de disfuncţionalităţi sociale – distanţe mari între locuinţă şi locul de muncă, poluare intensă ş.a. – ceea ce înseamnă că în aceste regiuni, creşterea economică antrenează randamente descrescătoare, iar costurile marginale devin mai mari decât avantajele marginale.

În funcţie de problemele concrete cu care se confruntă diversele regiuni, numeroase state, în cadrul politicilor regionale adoptate, şi-au conturat o seamă de măsuri cu adresabilitate directă, îndreptate spre:

– regiunile de promovare economică – apreciate din punctul de vedere al structurii economice ca fiind regiuni „slabe” (Germania);

– zonele asistate care se referă la: (a) „zone de dezvoltare” caracterizate prin rate ale şomajului ridicate şi declin al activităţilor industriale tradiţionale şi (b) „zone intermediare” fiind adiacente zonelor de dezvoltare, caracterizate printr-o creştere lentă şi şomaj mai redus (Marea Britanie);

– zonele de conversie şi zonele de reconversie industrială, caracterizate prin rate înalte ale şomajului, reducerea ritmului de creştere a populaţiei ş.a. (Franţa). __________________

7 Legea avantajului comparativ se referă la situaţia în care o ţară desfăşoară o activitate cu un nivel al productivităţii mai redus decât o altă ţară care desfăşoară acelaşi tip de activitate. Altfel spus, nu trebuie să producem o marfă doar pentru că suntem în stare şi nici pentru că suntem eficienţi, ci doar dacă produsul respectiv va avea o marcă superioară produselor similare ale altei ţări. Avantajele comparative şi specializarea în producerea unei anumite mărfi nu sunt fixe, ci evoluează continuu, în afara situaţiei de avantaje bazate pe resurse naturale, climatice sau geografice particulare. Conform avantajului comparativ, un producător (o ţară) trebuie să se specializeze în produsele în care este mai eficace.

31

4. POLITICI DE DEZVOLTARE ECONOMICĂ LOCALĂ LA NIVEL EUROPEAN

4.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională 4.2. Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR) 4.3. Instrumentele agenţiilor de dezvoltare regională 4.4. Politica Uniunii Europene în domeniul concurenţei Necesitatea derulării unei politici regionale la nivelul Uniunii

Europene se justifică prin cel puţin patru argumente: 1) posibilitatea îmbunătăţirii eficienţei politicilor regionale ale

statelor membre, prin concentrarea fondurilor disponibile acolo unde acestea sunt necesare la modul imperios, adică la nivelul celor mai defavorizate regiuni ale Europei;

2) prevenirea concurenţei „exterioare” excesive între ţările europene în privinţa investiţiilor străine mobile, destinate proiectelor de dezvoltare, prin coordonarea politicilor regionale ale statelor membre de către Uniunea Europeană;

3) asigurarea unităţii sociale în interiorul Uniunii prin utilizarea argumentului „interesului comun”, considerându-se inacceptabilă menţinerea unor dezechilibre majore în privinţa nivelului şomajului şi veniturilor;

4) riscul ca dezechilibrele regionale să se constituie în bariere majore în calea realizării integrării europene – reprezintă „argumentul dinamic”.

4.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională

Iniţial, obiectivele politicii de dezvoltare regională erau îndreptate spre reducerea dezechilibrelor regionale; mai concret, îşi propuneau reducerea dezechilibrelor manifestate între centru şi periferie în privinţa dezvoltării economice, infrastructurii, şomajului. În perioada anilor ’80, politicile regionale şi-au reorientat interesul dinspre redistribuirea veniturilor şi a forţei de muncă, spre încurajarea

32

schimbărilor structurale în cadrul zonelor mai puţin dezvoltate. Astfel, agenţiile aveau drept obiective generale: încurajarea dezvoltării economice şi îmbunătăţirea structurii sociale şi economice a regiunii. Mai recent, (după cum rezultă dintr-un studiu asupra activităţii unui număr de 30 de agenţii, efectuat de Halkier şi Danson în anul 1995), în afara celor menţionate, aproximativ două treimi din eşantionul de agenţii avute în vedere, îşi propuneau, printre obiectivele lor, aspecte privind competitivitatea de ansamblu a regiunii.

În prezent, obiectivele politicilor de dezvoltare regională sunt antrenate într-o dinamică accentuată, incluzând: satisfacerea necesită-ţilor în continuă schimbare privind restructurarea regională şi locală; creşterea productivităţii şi competitivităţii; inovarea continuă şi internaţionalizarea activităţii economice.

Importanţa politicii regionale a crescut pe măsura accelerării procesului de integrare a ţărilor europene în Uniune. În acest sens, structura şi funcţiunile politicii regionale din cadrul Uniunii Europene au cunoscut transformări majore în urma reformelor din anii 1988 şi 1992, privind dezvoltarea regională şi finanţarea acesteia.

Reforma din anul 1988 a avut o dublă motivaţie: (1) accentuarea dezechilibrelor regionale din interiorul Comunităţii Europene odată cu intrarea Spaniei şi Portugaliei din anul 1986 şi (2) stabilirea obiectivelor comune prin ratificarea Acordului Unic European, în vederea realizării pieţei interne unice până în anul 1992.

Obiectivele reformei privind dezvoltarea regională din anul 1988 au fost:

– transformarea politicilor structurale într-un instrument cu impact economic real;

– planificarea cheltuielilor prin abordări multi-anuale, pentru a se asigura statelor membre posibilitatea şi predictibilitatea acordării ajutorului din partea Comunităţii;

– instituirea unui parteneriat cu toţi factorii implicaţi activ în implementarea politicilor structurale, îndeosebi cu autorităţile regionale.

Noutatea adusă de reforma din anul 1988 în privinţa Fondurilor Structurale, a constat în: translarea dinspre susţinerea proiectelor indi-viduale către finanţarea programelor; focalizarea preocupării asupra unei coordonări mai extinse a trei Fonduri Structurale; creşterea bugetului

33

şi concentrarea acestuia asupra celor mai dezavantajate regiuni ale Comunităţii.

În urma reformei, s-au introdus două tipuri majore de finanţări: a) primul constă într-un sistem cu trei componente intercorelate,

constituit din: planurile regionale, planurile operaţionale şi Cadrul de Ajutor Comunitar (CAJCO – reprezenta componenta cea mai importantă a cheltuielilor efectuate de către Fondurile Structurale pentru probleme regionale);

b) sistemul Iniţiativelor Comunitare (IC) finanţate din ceea ce rămânea din bugetul Fondurilor Structurale (după stabilirea CAJCO-urilor). Scopul Iniţiativelor Comunitare constă în soluţionarea unor obiective prioritare, având relevanţă la nivelul întregii Comunităţi. Acestea includ ajutoare financiare pentru domenii diverse: cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică în cadrul regiunilor; ajutoare pentru zonele miniere, siderurgice şi şantierele navale, precum şi pentru zonele în care predomină industria textilă; cooperarea transfrontalieră; diminuarea eventualelor efecte negative ale Pieţei Unice; protecţia mediului înconjurător ş.a.

În perioada care a urmat, climatul economic şi politic s-a modificat, statele confruntându-se cu situaţii de recesiune şi cu şomaj pe termen lung. În planul dezvoltării regionale, schimbările intervenite s-au reflectat într-o distribuţie rapidă şi complexă a dezechilibrelor regionale, astfel că ajustarea structurală a afectat mult mai multe regiuni din Europa.

În urma Tratatului de la Maastricht, numeroase state membre ale Uniunii au considerat că reforma ar trebui să se modifice în direcţia unei mai strânse uniuni politice şi economice, şi că rezultatele măsurilor îndreptate spre realizarea convergenţei economice sunt periclitate în lipsa unor acţiuni asociate, destinate îmbunătăţirii coeziunii economice şi sociale. În consecinţă, programul Comisiei Europene referitor la implementarea Acordului Unic, prevedea cinci obiective ale Fondurilor:

– dezvoltarea regiunilor rămase în urmă din punct de vedere economic;

– conversia regiunilor aflate în declin; – combaterea şomajului pe termen lung; – reducerea şomajului în rândul tinerilor;

34

– modificarea structurilor din agricultură şi dezvoltarea cores-punzătoare a zonelor rurale.

Dat fiind faptul că revizuirea din 1992-1993 a adus puţine modi-ficări ale principiilor reformei anterioare, se poate considera că scopul general al noilor reglementări a fost mai degrabă de „a consolida şi îmbunătăţi noile structuri, create începând cu 1988, decât de a iniţia o altă reformă fundamentală, cu largi influenţe”.

Politica regională promovată de Uniunea Europeană acţionează prin intermediul a trei Fonduri Structurale şi anume:

– Fondul European pentru dezvoltare regională (FEDR); – Fondul European pentru acţiuni din domeniul social (FES); – Fondul European pentru garantarea creditelor pentru agricul-

tură şi dezvoltarea sectorului agricol (FEGDA). În plus, cele mai dezavantajate state membre beneficiază de

asistenţă suplimentară, prin intermediul Fondului Destinat Asigurării Coeziunii şi a Iniţiativelor Comunitare.

Finanţarea prin Fondurile Structurale se concretizează în alocaţii către fiecare stat membru, acordate pentru obiective precise. Acordarea acestora în cadrul politicii regionale are, pe de o parte, o justificare economică, iar pe de altă parte, o dimensiune politică, ambele la fel de importante. Astfel, principalele decizii privind politicile şi finanţarea din Fondurile Structurale au fost adoptate în contextul negocierilor din cadrul altor domenii, cum sunt de exemplu cele privitoare la bugetul Comunităţii Europene, primirea de noi membrii şi adâncirea integrării.

4.2. Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR)

Experienţa statelor occidentale oferă informaţii de valoare cu privire la funcţionarea agenţiilor de dezvoltare regională, corespun-zător evoluţiei obiectivelor, funcţiilor şi sarcinilor acestora, ca urmare a modificărilor intervenite în cadrul obiectivelor generale ale politi-cilor regionale ale statelor membre.

Definiţiile atribuite de-a lungul timpului acestor entităţi sunt foarte numeroase, reflectând abordări generale, mai restrânse, sau mai pragmatice. Indiferent de aria de acţiune, scopul principal al acestora vizează dezvoltarea la nivel regional.

35

ADR sunt organizaţii independente neguvernamentale, ale căror scopuri includ în principal: dezvoltarea regiunilor, susţinerea administraţiei de stat în implementarea sarcinilor legate de dezvoltarea regională şi crearea unei infrastructuri pentru realizarea măsurilor de restructurare1.

Ca răspuns la modificarea obiectivelor politicii regionale, precum şi în urma reorganizării structurilor instituţionale din acest domeniu, rolul şi funcţiile agenţiilor şi-au dezvoltat un fond de elemente comune, pentru a ţine pasul cu manifestarea unor tendinţe ca:

– descentralizarea responsabilităţilor guvernelor centrale (delo-calizarea departamentelor şi funcţiilor centrale ale acestora la nivelul regiunilor, însă nu şi la cel al autorităţilor regionale);

– descentralizarea responsabilităţilor către autorităţile sau agen-ţiile regionale;

– coordonarea sau cooperarea mai strânsă între instituţii, atât ierarhic, între diferitele niveluri ale administraţiei, cât şi orizontal, între instituţii diferite din cadrul aceleiaşi regiuni;

– înfiinţarea intermediarilor locali sau regionali specifici; – implicarea sectorului particular în implementarea măsurilor de

dezvoltare economică.

4.3. Instrumentele agenţiilor de dezvoltare regională

Instrumentele de acţiune ale agenţiilor de dezvoltare regională sunt: – acordarea de consultanţă; – finanţare; – crearea infrastructurii necesare.

__________________ 1 Aceasta este definiţia adoptată relativ recent în Polonia pentru

agenţiile de dezvoltare regională. Redăm în continuare şi alte definiţii regă-site în literatura de specialitate. „Orice fel de organizaţie care îndeplineşte o misiune ce este în interesul comun sau general al unui anumit teritoriu. Din această perspectivă, o agenţie de dezvoltare trebuie să întreţină raporturi semnificative cu autorităţile locale sau regionale, în ceea ce priveşte conducerea, finanţarea sau stabilirea sarcinilor. Mai mult, aceasta trebuie să acţioneze într-o zonă suficient de mare, dar mai mică decât cea a întregii ţări”. (Definiţia aparţine organizaţiei EURADA, care cuprinde o mare varietate de agenţii regionale din cadrul Uniunii Europene.) „O instituţie cu bază regională, cu finanţare bugetară, în afara corpusului principal al administraţiilor centrale şi locale de stat, destinată promovării dezvoltării economice.” (Definiţia aparţine autorilor Halkier şi Danson, într-un studiu din anul 1995 referitor la agenţiile regionale.)

36

Acordarea de consultanţă. În cadrul acestei categorii de instrumente de acţiune ale Agenţiilor de Dezvoltare Regională, forma cea mai frecventă de ajutor pentru dezvoltare este cea referitoare la acordarea de asistenţă informaţională şi consultanţă. Tipul de consul-tanţă oferit firmelor s-a concretizat în:

– asistenţă managerială generală, îndeosebi pentru firmele mici; – informaţii privind posibilităţi de afaceri (posibilităţi de

subcontractare, informaţii despre târguri şi expoziţii); – promovarea şi publicitatea internaţională a regiunii (pentru

atragerea în zonă a investitorilor străini); – transferuri de informaţii tehnologice. Instrumentele financiare au vizat scheme de finanţare sau de

restituire a creditelor, iar o mare parte dintre acestea au fost focalizate spre întreprinderile mici şi mijlocii. Într-o proporţie mai redusă au fost utilizate granturile.

Referitor la infrastructură, o importanţă deosebită s-a acordat asigurării de facilităţi pentru desfăşurarea activităţilor economice, fie la nivel generalizat, fie în cadrul parcurilor ştiinţifice.

În alegerea şi combinarea acestor trei categorii de instrumente ale agenţiilor, literatura de specialitate delimitează: măsuri tradiţionale, asociate cu politicile de relocalizare teritorială practicate de guvernele centrale, inclusiv consultanţă pentru localizarea investiţiilor, acordarea de granturi şi asigurarea de spaţii de producţie şi măsuri noi, direcţionate în special spre dezvoltarea şi creşterea competitivităţii industriilor indigene, dintre care: asistenţă managerială, ajutor în găsirea de oportunităţi pe piaţă, acordarea de credite, dezvoltarea de parcuri ştiinţifice, acordarea de asistenţă în domeniul instruirii personalului.

4.4. Politica Uniunii Europene în domeniul concurenţei

Ca instrument de asigurare a coeziunii economice şi sociale a Uniunii, politica în domeniul concurenţei a devenit o componentă standard a apărării deciziilor referitoare la aşa-numitele „ajutoare de stat”. Prevederile de bază referitoare la controlul subvenţiilor în cadrul Comunităţii Economice Europene sunt înscrise în cadrul Tratatului de la Roma (prevederile fundamentale fiind articolele 92-94), întrucât printre regulile de bază ale creării pieţei unice s-au plasat încă de la început mecanismele de control asupra subvenţiilor acordate firmelor. Necesitatea introducerii acestora a fost generată de faptul că statele membre, în urma interzicerii unor bariere comerciale de tipul taxelor

37

vamale şi contingentărilor, au avut tendinţa de a se orienta spre alte instrumente economice protecţioniste.

Astfel, în Tratat2 se prevedea o interdicţie generală a ajutoarelor de stat, dacă afectau relaţiile economice între statele membre, precizând, totodată tipurile de ajutoare care sunt exceptate de la această interdicţie generală, precum şi pe cele compatibile cu prevederile Tratatului. Principalul motiv care a stat la baza acţiunii în domeniul ajutoarelor de stat în interiorul statelor Uniunii Europene, a fost riscul supralicitării concurenţiale între regiuni pentru atragerea investiţiilor internaţionale. Comisia a propus pentru prima oară un sistem de coordonare a ajutoarelor regionale în anul 1968, căruia i-a urmat, în __________________

2 Tratatul de la Roma prevede la Art. 92(1): „În afară de situaţia unor prevederi diferite din cadrul acestui Tratat, orice ajutor acordat de către un stat membru sau prin intermediul resurselor unui stat, sub orice formă care distorsionează sau ameninţă cu distorsionarea concurenţa, prin favorizarea anumitor activităţi sau producţia unor anumite bunuri, va fi considerat ca fiind incompatibil cu piaţa comună în măsura în care afectează relaţiile economice dintre statele membre.” Art. 92(2) indică ajutoarele care sunt de jure exceptate de la această interdicţie generală. Sunt identificate trei categorii de ajutoare, în termeni generali acestea fiind: ajutoare „de natură socială”; ajutoare referitoare la pagubele produse de calamităţile naturale (inundaţii, secete prelungite, cutremure, erupţii vulcanice); ajutoare acordate Republicii Federale Germania afectate de divizarea Germaniei. (În cea mai mare parte a perioadei postbelice Germania Federală a aplicat măsuri speciale pentru aşa-numitele zone de frontieră şi pentru Berlinul Occidental, beneficiind de aceste prevederi. Comisia Europeană a pus adesea sub semnul întrebării acest tratament preferenţial, cu atât mai mult continuarea sa după reunificarea Germaniei, când accentul s-a mutat asupra reconstrucţiei vechilor landuri.) Art. 92(3) prezintă tipurile de ajutoare compatibile cu piaţa comună: a) ajutoare pentru promovarea dezvoltării economice a zonelor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care se înregistrează şomaj foarte ridicat; b) ajutoare pentru promovarea realizării unui proiect important, de interes comun european sau pentru remedierea unor perturbaţii severe din economia unui stat membru; c) ajutoare pentru facilitarea dezvoltării unor anumite activităţi economice sau a unor anumite domenii economice, în care acestea nu afectează negativ relaţiile comerciale, aşa încât să contravină interesului comun; d) ajutoare pentru promovarea culturii şi conservarea moştenirii culturale, în măsura în care acestea nu afectează relaţiile comerciale şi concurenţiale dintre statele membre ale Comunităţii până la nivelul la care devin contrare interesului comun; e) alte categorii de ajutoare, posibil de a fi specificate prin decizii ale Consiliului, adoptate cu o majoritate calificată pe baza propunerilor înaintate de către Comisie.

38

anul 1971, primul set de principii pentru coordonarea asistenţei regionale acordate regiunilor. Prin aceste reglementări, controlul asupra ajutoarelor regionale urmărea îndeosebi: stabilirea unor plafoane maxime pentru acordarea ajutoarelor în cadrul regiunilor-problemă în concordanţă cu gravitatea situaţiilor cu care se confruntă acestea; aplicarea unei metode comune de evaluare a valorii ajutorului, valabilă pentru toate ţările membre; respectarea specificităţii regionale în evaluarea problemelor şi acordarea ajutoarelor. Prevederile iniţiale au fost în permanenţă revăzute pentru a ţine pasul cu situaţiile noi apărute, pe măsura integrării de noi membrii.

Pentru evaluarea de către Comisie a politicilor statelor membre în domeniul ajutoarelor de stat, se remarcă trei aspecte principale:

– controlul asupra „acoperirii” teritoriale a politicilor analizate; – posibilitatea evaluării ajutorului acordat în cadrul unei meto-

dologii comune; – precizarea mărimii plafoanelor maxime ale acordării ajutoa-

relor, corespunzător situaţiei concrete din fiecare regiune. Politica europeană în domeniul concurenţei s-a modificat

continuu şi a avut un impact diferit asupra politicilor statelor membre. Domeniul cel mai activ şi controversat este cel al „acoperirii” teri-toriale a politicilor de dezvoltare regională, fiind din ce în ce mai dificil pentru Comisia Europeană să menţină disciplina în acoperirea spaţială a zonelor asistate, întrucât adoptarea de noi membrii conduce implicit la o eterogenitate tot mai mare a comunităţii.

39

5. FINANŢAREA POLITICILOR DE DEZVOLTARE LOCALĂ

5.1. Sursele de finanţare a bugetelor locale 5.2. Parteneriatul public-privat 5.3. Instrumentele politicii de dezvoltare economică regională Necesitatea dezvoltării economice locale a atribuit finanţelor

locale şi, în special, gestionării resurselor locale un loc de seamă în generarea dezvoltării, astfel că în prezent, noţiunea de dezvoltare locală face parte integrantă din obiectivele atribuite finanţelor publice locale.

Procesul de dezvoltare locală presupune o politică interven-ţionistă din partea autorităţilor publice, astfel că principala modalitate de finanţare o reprezintă cea publică – din partea autorităţilor locale şi a celor centrale. Când se epuizează modalităţile de finanţare publică, se recurge la finanţarea particulară – contractarea de împrumuturi publice de către colectivităţile locale. În condiţiile creării Uniunii Europene şi creşterii numărului de ţări aderente, se intensifică implicarea agenţiilor internaţionale în finanţarea dezvoltării locale/regionale.

5.1. Sursele de finanţare a bugetelor locale

Problema finanţării politicilor de dezvoltare locală se referă deopotrivă la aspecte legate de resursele de care dispun administraţiile locale, precum şi la sprijinul financiar acordat de autorităţile centrale sau locale agenţilor economici de interes local.

Principalele surse de venituri ale bugetelor locale sunt următoarele: a) impozite şi taxe locale având aceleaşi baze de impozitare cu

impozitele centrale, dar pentru care autorităţile locale au dreptul de a stabili nivelul cotelor aplicate;

b) impozite şi taxe locale ale căror baze de impozitare sunt separate de cele ale autorităţilor centrale. În acest caz, între cele două niveluri administrative se împart bazele de impozitare asupra cărora se

40

aşează impozitele, astfel că o anumită bază de impozitare este utilizată fie de stat, fie de autoritatea locală;

c) împărţirea impozitului între bugetul central şi local (aşa-nu-mitele cote defalcate din impozitele centrale) conform unui sistem de impunere unitar pe teritoriul ţării, regulile şi cotele ce urmează să revină fiecărui impozit fiind stabilite de autoritatea centrală;

d) transferuri ale unor venituri de la bugetul central la cel al autorităţilor locale, în scopul echilibrării bugetului local;

e) împrumuturile la care apelează autorităţile locale. În literatura de specialitate, părerile sunt împărţite privitor la

semnificaţia unui impozit sau taxă locală. Astfel, există opinii care susţin că o prelevare care alimentează bugetul local poate fi considerată ca fiind impozit/taxă local(ă), doar în măsura în care autoritatea locală decide asupra bazei de impozitare, a mărimii cotei aplicate, a categoriilor şi ariei de plătitori. Or, în sistemele fiscale internaţionale se practică foarte rar o asemenea situaţie. Cea mai mare parte a impozitelor şi taxelor încasate de bugetele locale sunt stabilite de autoritatea centrală, care decide asupra bazei de impozitare, a plătitorilor vizaţi, a termenelor de încasare. Cu privire la cotele aplicate, legea prevede limite minime şi maxime, în cadrul cărora autoritatea locală are competenţa de a alege o valoare. Raţiunea stabilirii în mod centralizat a acestor limite constă în evitarea unor diferenţieri prea pronunţate între diferitele colectivităţi locale, ceea ce ar putea conduce la migrarea forţei de muncă şi a capitalului, cu efecte asupra politicii economice în ansamblu.

În literatura de specialitate1, se precizează că pentru a fi considerat un bun impozit local, acesta trebuie să se caracterizeze prin:

– veniturile aduse de el trebuie să fie predictibile; – incidenţa sa trebuie să fie locală; – costurile gestiunii sale să fie cât mai reduse (în condiţiile în

care, este un fapt cunoscut că impozitele locale au costuri de administrare mai mari decât cele centrale).

Aceste criterii se regăsesc în cea mai mare măsură la impozitul funciar şi la impozitul pe cetăţean. Impozitul funciar este considerat în mod tradiţional ca un impozit local. Este aşezat pe valoarea bunurilor imobiliare ale contribuabilului, este relativ uşor de aplicat, __________________

1 C.T. Stanford, Economics of Public Finance, Oxford, Pergamon Press, Third edition, 1984, în: Nicolae Hoanţă, Economie şi finanţe locale, Editura Polirom, Bucureşti, 2000, p. 269.

41

poate fi ajustat la nevoile de finanţare locale şi are o bună colectare, evaziunea fiscală fiind foarte redusă. Dintre dezavantajele sale, se remarcă: mărimea impozitului se bazează pe estimarea valorii bunurilor funciare, ceea ce reprezintă o operaţiune dificilă şi ambiguă; diferenţa dintre ratele de impozitare de la o localitate la alta, poate conduce la distorsiuni în alocarea investiţiilor, fiind preferate zonele care practică rate mai scăzute, ceea ce se repercutează negativ asupra dezvoltării teritoriale.

Impozitul pe cetăţean afectează în mod uniform pe membrii unei colectivităţi. Principiul acestui impozit este de a lega sarcina fiscală locală de beneficiarii cheltuielilor publice. Dintre inconve-nientele sale menţionăm: are un accentuat caracter regresiv; în cazul acceptării şi aplicării unor derogări, cresc foarte mult costurile de administrare; poate conduce la reacţii nedorite din partea contribua-bililor, din cauza transparenţei ridicate.

Acordarea de transferuri de la bugetul central bugetelor locale reprezintă o practică frecventă2 de completare a resurselor proprii insuficiente ale bugetelor locale, indiferent de gradul de descentralizare financiară al unei administraţii locale.

Dintre motivaţiile privind necesitatea acordării transferurilor, menţionăm:

– existenţa unor servicii publice de foarte mare importanţă pentru cetăţeni, al căror cost nu poate fi suportat de unele administraţii locale, ceea ce necesită prestarea acestora sub tutelă (anumite măsuri preven-tive în domeniul sănătăţii, investiţii în calificarea forţei de muncă ş.a.);

– costurile ridicate şi dispersia mare a beneficiilor în cazul unor obiective de investiţii în domeniul public (construcţia unui pod, conso-lidarea unor terenuri, construcţia sau modernizarea unor autostrăzi etc.).

Pentru a răspunde unor situaţii cât mai diverse şi complexe, transferurile acordate bugetelor locale îmbracă diverse forme. Astfel, ele pot fi condiţionate, când acordarea lor este legată de realizarea de către comunitatea locală a anumitor obiective în plan local, sau necondiţionate, când sumele respective pot fi utilizate de autoritatea locală în mod discreţionar.

__________________ 2 În Marea Britanie, subvenţiile acordate de la bugetul central

reprezintă aprox. 50% din veniturile colectivităţilor locale, în Franţa, 40%, iar în SUA, aprox. 30%.

42

Transferurile de echilibrare prezintă o seamă de dezavantaje, întrucât nu stimulează utilizarea banului public în condiţii de eficientă, eficacitate şi economicitate, precum şi din cauza aşa-numitelor efecte perverse pe care le produc, semnalate în literatura de specialitate3, şi anume:

– exercită un anumit efect multiplicator al cheltuielilor publice, în sensul că o creştere a subvenţiei are efecte comparabile cu cele ale unei creşteri a venitului disponibil. Astfel, subvenţia poate conduce la o creştere nejustificată a producţiei de bunuri publice;

– creşterea cheltuielilor publice poate antrena, la rândul său, o creştere a impozitelor, accentuând presiunea fiscală la nivel local.

Pentru atenuarea unor asemenea dezavantaje şi ţinând seama de experienţa altor ţări privind acordarea transferurilor de la bugetul central spre cele locale, în literatura de specialitate4 sunt prezentate o seamă de propuneri care vizează evitarea risipei de fonduri publice prin delimitarea mai multor categorii de subvenţii şi acordarea unuia sau mai multor tipuri, diverselor colectivităţi locale, în funcţie de condiţiile concrete. Astfel, categoriile de transferuri propuse, sunt următoarele: transferuri normative (sau generale); transferuri pentru investiţii locale de interes deosebit; transferuri pentru scopuri speci-fice; transferuri destinate unor anumite instituţii; transferuri pentru zone defavorizate.

A) Transferurile normative (cu caracter general) urmând a fi alocate tuturor administraţiilor locale, iar valoarea destinată fiecărei colectivităţi locale se calculează anual pe baza unor formule complexe, bazate pe norme. Normele ar urma să se refere la două elemente principale: (1) numărul populaţiei dintr-o localitate, pe grupe de vârstă şi (2) domeniile cele mai reprezentative spre care se îndreaptă chel-tuielile administraţiilor locale (şcoli primare şi secundare, grădiniţe etc.). Aceste norme nu trebuie determinate pornind de la costurile sau cheltuielile actuale, cu atât mai mult cu cât sunt diferenţe mari de la un __________________

3 T. Romer & H. Rosenthal, An Institutional Theory, of the Effect of Intergovernmental Grants, în „National Tax Journal”, vol. 33, 4, 1980, p. 451-458; W.E. Oates, Searhcing for Leviathan, în „American Economic Review”, 75, 4, 1985, p. 748-757, în: Nicolae Hoanţă, op. cit., p. 270.

4 Mariana-Cristina Cioponea, Politica financiară privind circuitele fiscal-bugetare în contextul relansării economice a României, Teză de doctorat, Academia Română, Institutul Central de Cercetări Economice, Bucureşti, 2004, p. 133-134.

43

sector la altul, sau de la o localitate la alta. Astfel, sumele calculate pe baza normelor, ar urma să acopere doar o parte din costul mediu la nivel naţional pentru furnizarea unui serviciu public, în aşa fel încât normele, în sine, să fie identice pentru toate administraţiile, fie că este vorba de localităţi mai mici sau de municipii. În acest fel, normele ar trebui să acopere integral costurile producerii serviciului public într-o comună şi ar acoperi doar parţial costurile aceluiaşi bun public, furnizat într-un oraş mai mare, deoarece şi capacitatea de mobilizare a resurselor financiare este superioară în al doilea caz. De asemenea, la dimensionarea valorii totale a subvenţiei generale (normative) ar trebui să se ţină seama şi de rata inflaţiei, fără a exista însă garanţia că valorile cuantificate se vor menţine în termeni reali.

În ceea ce priveşte utilizarea sumelor reprezentând acest tip de transfer, considerăm că autorităţile publice locale trebuie lăsate să-şi manifeste pe deplin autonomia; sau, altfel spus, transferurile normative împreună cu celelalte tipuri de venituri locale vor finanţa ansamblul cheltuielilor publice locale.

B) Transferurile pentru investiţii locale de interes deosebit, vizează, pe de o parte, obiective ca: electrificarea localităţilor care nu cunosc încă această „descoperire” a civilizaţiei, scoaterea din izolare a unor localităţi (cum sunt cele din judeţele Tulcea şi Brăila) ş.a., iar pe de altă parte, introducerea sau dezvoltarea unor servicii ca: salubritate; canalizare; construirea, modernizarea sau dotarea spitalelor etc. Aceste subvenţii ar trebui aprobate de Parlament, urmând a fi administrate la nivel local sau central, corespunzător importanţei şi complexităţii lor.

C) Transferurile pentru scopuri specifice ar viza anumite aspecte ale securităţii sociale, ca de exemplu, subvenţii destinate anumitor minorităţi cu probleme deosebite, care fiind cunoscute mai bine pe plan local, pot fi rezolvate mai eficient la acest nivel.

D) Transferuri destinate unor tipuri aparte de instituţii pot fi acordate în mod deosebit municipalităţilor care au în administrare: muzee, case memoriale, teatre, grădini botanice etc., acestea necesitând fonduri aparte pentru întreţinere şi funcţionare.

E) Transferurile pentru zonele defavorizate au în vedere sporirea veniturilor unor administraţii locale din zonele care se confruntă cu situaţii deosebite, persistente sau nu în timp, cum sunt: rate înalte ale şomajului, sărăcie extremă etc.

Considerăm că delimitarea, evidenţa şi controlul transferurilor afectate colectivităţilor locale după aceste tipare, se pot realiza cu

44

personalul deja existent (în unele administraţii este deja supra-apreciat numeric), fără o sporire a birocraţiei din administraţia centrală şi/sau locală, contribuind la eficientizarea alocării şi responsabilizarea celor implicaţi în gestionarea banului public. Totodată, în scopul de a nu extinde şi mai mult birocraţia, considerăm că pentru evidenţele şi raportările la nivel regional (corespunzător celor opt zone în care a fost delimitat teritoriul ţării noastre, în funcţie de nivelul de dezvol-tare) nu este necesară crearea unor noi structuri organizatorice supra-judeţene, întrucât această grupare a fost realizată pentru a reliefa problemele specifice dar şi comune anumitor judeţe, în scopul găsirii de soluţii pentru susţinerea prioritară a dezvoltării zonelor defavo-rizate şi nu pentru creşterea birocraţiei.

În prezent, în cadrul bugetelor locale, ponderea transferurilor de la bugetul central scade treptat, în compensare conturându-se ca o procedură tot mai frecventă, departajarea unor impozite între bugetul central şi bugetele locale.

Cotele defalcate din impozitele încasate la nivel central reprezintă o sursă de venit a bugetelor locale relativ recentă, comparativ cu impozitele şi taxele locale. În mod frecvent, sunt folosite sumele defalcate din impozitul pe venit, iar mai recent5 din taxa pe valoarea adăugată. Raţiunea extinderii acestor venituri constă în faptul că impozitele menţionate, care au şi cele mai ridicate ponderi în cadrul veniturilor bugetului general consolidat, pe de o parte, sunt colectate de pe întreg cuprinsul ţării, în proporţii mai mari sau mai mici, corespun-zător dezvoltării economice pe zone, iar pe de altă parte este principial ca o parte din veniturile publice captate prin aceste canale, să se redis-tribuie, în proporţii diferite, pe întreg teritoriul ţării, corespunzător necesităţilor fiecărei perioade.

Ca urmare a consolidării autonomiei autorităţile administraţiilor locale, contractarea de împrumuturi tinde să devină o practică frecventă care aduce substanţiale fonduri în completarea celor deja tradiţionale. Împrumuturile publice la care au acces colectivităţile __________________

5 În România, acordarea de cote defalcate din TVA, în completarea veniturilor proprii ale bugetelor locale a fost aplicată în practică începând cu anul 2002. Propunerea în acest sens în literatura autohtonă de specialitate se regăseşte într-un studiu efectuat în cadrul Institutului de Studii Financiare şi monetare „Victor Slăvescu”, în: Mariana-Cristina Cioponea (coordonator), Autonomia financiară a administraţiilor locale – cadru de realizare a relansării economice, Bucureşti, 1998, p. 43.

45

locale sunt destinate, în special, investiţiilor publice şi pot proveni de la bănci, din emisiunea de obligaţiuni municipale, sau de la instituţii financiare, dintre care unele sunt create special în acest scop. Apelul la împrumuturi atestă şi stimulează, în acelaşi timp, comportamentul responsabil al managerilor autorităţilor locale, contribuind la sporirea patrimoniului colectivităţilor locale.

Contractarea de împrumuturi de către autorităţile locale este asimilată cu finanţarea particulară a politicilor de dezvoltare locală. În prezent, formele finanţării particulare s-au diversificat, conturându-se finanţări bancare originale, diverse forme de credit-închiriere, sau încheierea unor contracte administrative cum este cesionarea. Această diversificare şi transformare a finanţării politicilor locale se manifestă pe fondul redefinirii relaţiilor dintre agenţii publici şi particulari ai dezvoltării locale.

Combinarea formelor de finanţare locală menţionate anterior, corespunzător posibilităţilor şi necesităţilor concrete ale fiecărei colectivităţi locale, este de natură să contribuie la afirmarea şi consolidarea autonomiei administrative şi, în special a celei financiare a autorităţilor locale.

5.2. Parteneriatul public-privat

În ultimii ani s-a conturat o teorie a dezvoltării globale, care susţine ideia unei dezvoltări clădite pe parteneriate în plan local între sectorul public şi cel particular. Conform acestui model, dezvoltarea este fondată pe o integrare a tuturor partenerilor, potenţiali sau decla-raţi, susceptibili să genereze dezvoltarea economică într-un spaţiu local determinat, fiecare considerându-şi propriile interese, dar integrându-se într-o strategie globală care să asigure o dinamică favorabilă pentru toţi. Parteneriatul public-privat reprezintă un concept relativ nou, care este avut în vedere în numeroase strategii privind dezvoltarea economică locală.

Proiectele legate de nevoile localităţilor sunt complexe, costisitoare şi de lungă durată, astfel încât rezolvarea lor necesită o abordare aparte, în care atributele autorităţilor publice locale sunt combinate cu ale sectorului particular din localitatea/zona în cauză. Parteneriatul public-privat poate fi utilizat ca un instrument pentru atingerea unor scopuri bine definite în dezvoltarea economică şi, în special a dezvoltării serviciilor publice pe plan local. Implementarea

46

unui asemenea parteneriat este o problemă dificilă din numeroase considerente:

– complexitatea procesului de luare a deciziei; – stabilirea în timp a unui ecart mare între proiectarea şi

realizarea operaţiunii; – amploarea proiectelor; – resursele financiare limitate pentru acoperirea unor proiecte de

mari dimensiuni ş.a. Definiţiile parteneriatului public-particular reliefează aspecte cum

sunt: cooperarea dintre organizaţii din sectorul public şi persoane sau organizaţii din sectorul particular pentru un beneficiu mutual, identi-ficarea unor interese comune care presupun acţiunea concertată pe baza unei strategii, precum şi depunerea unor eforturi comune în scopul rezolvării problemelor economice şi sociale ale regiunii/localităţii.

Parteneriatul public-privat reprezintă un aranjament contractual care are ca scopuri principale managementul şi politica investiţională, astfel încât la expirarea aranjamentului trebuie să fie îndeplinite unele cerinţe de bază: activele rămân în integralitatea lor în proprietatea publică, funcţionalitatea sistemelor trebuie să fie cel puţin la dimen-siunea existentă în momentul preluării etc.6

Parteneriatul public-privat reprezintă cooperarea dintre persoane şi organizaţii din sectoarele public şi particular, cu scopul obţinerii unui beneficiu comun, cooperare în care riscurile, costurile şi profiturile sunt distribuite proporţional între parteneri.

Obiectivele partenerilor sunt diverse, putând fi delimitate: obiective – interne şi externe – ale administraţiei locale, precum şi obiective – interne şi externe – ale sectorului particular.

Parteneriatul public-privat trebuie privit din două puncte de vedere complementare: pe de o parte, considerente determinate de interesul propriu al colectivităţii locale (necesarul de fonduri este cu mult peste posibilităţile de finanţare ale bugetului public – central şi local – datorită reducerii fondurilor publice, gestionarea optimă a riscurilor, întrucât managementul particular este mult mai responsabil în acest sens); iar pe de altă parte, aspectele legate de investiţiile în infrastructură, protecţia mediului, eficientizarea utilizării __________________

6 Ioan Radu, Dorian Vlădeanu, Analiza diagnostic şi strategia de dezvoltare a serviciilor publice de gospodărie comunală, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2004, p. 98.

47

resurselor ş.a. reprezintă condiţii pentru demararea procesului de integrare europeană.

Parteneriatul are o dimensiune politică şi una operaţională. Experienţele altor state în privinţa parteneriatului sunt diverse,

modalităţile fiind mai mult sau mai puţin numeroase, după cum se plasează pe o perioadă mai mare sau mai mică în timp.

Parteneriatul public-privat are trăsături specifice: – implicarea în parteneriat a unei singure administraţii publice

sau a mai multora; – implicarea unuia sau a mai multor agenţi particulari; – conlucrarea partenerilor pentru îndeplinirea unui obiectiv

stabilit de comun acord; – stabilirea de comun acord de către părţi a cadrului organizaţional; – păstrarea propriei identităţi a fiecărui partener pe parcursul

parteneriatului; – participarea cu resurse a ambelor părţi implicate; – asumarea riscurilor şi a profiturilor între parteneri, în concor-

danţă cu participarea fiecăreia dintre părţi. Parteneriatul public-privat generează o seamă de relaţii dinamice

între sectorul public şi cel particular, astfel încât7: – pe termen lung, asumarea riscurilor să conducă la un joc de

sumă nulă; – riscurile instantanee sunt asumate de partea care le poate

preveni cu un nivel minim al costurilor (economice şi sociale); – la sfârşitul parteneriatului, activele rămân în integralitatea lor

în proprietatea publică.

5.3. Instrumentele politicii de dezvoltare economică regională

Instrumentele utilizate de politicile regionale ale statelor membre au fost diferite de la o perioadă la alta şi de la o ţară la alta, putând fi identificate cinci mari tipuri ale acestora:

– „stimulente negative” faţă de localizarea în zonele aglomerate (respectiv controlul asupra localizării);

– relocalizarea activităţilor economice în teritoriul naţional; – crearea infrastructurilor adecvate; – măsuri limitate de impulsionare a dezvoltării;

__________________ 7 Ioan Radu, Dorian Vlădeanu, op. cit., p. 98

48

– stimulente financiare acordate agenţilor economici din regiunile vizate.

Apelul la unul sau altul dintre acestea, precum şi aria de utilizare au variat în timp, astfel că primele două tipuri de instrumente ale politicii regionale şi-au redus rolul în ultimele trei decenii. Mai recent, alegerea tipului de instrumente vizează mutarea accentului pe ajutoarele care nu sunt destinate direct firmelor, ci au drept obiectiv îmbunătăţirea condiţiilor de mediu economic pentru toţi agenţii economici dintr-o regiune. Astfel, măsurile se pot concretiza în construirea infrastructurii fizice necesare, precum şi în măsuri indirecte ca: acordarea de ajutoare pentru dezvoltarea sistemelor informaţionale, educaţionale, de consul-tanţă, de instruire profesională, de cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehno-logică.

La implementarea unor asemenea măsuri, apar frecvent dificultăţi legate de separarea ajutorului destinat mediului regional de afaceri de iniţiativele de dezvoltare economică la nivel naţional. De aceea, în ultimul timp, politicile regionale utilizează pe scară largă stimulentele financiare acordate regiunilor, constând în asistenţă din partea statului pentru încurajarea firmelor să se localizeze sau să investească în cadrul regiunilor-problemă.

În ceea ce priveşte politica regională promovată de Uniunea Europeană, acordarea de stimulente firmelor din zonele în cauză vizează cu prioritate investiţiile productive şi pot fi grupate în urmă-toarele categorii:

– granturi; – subvenţii acordate pentru investiţii sau pentru dobânzile la

creditele angajate în acest scop; – reduceri şi scutiri de impozite; – facilităţi pentru amortizarea capitalului fix; – subvenţii pentru angajarea şi utilizarea forţei de muncă; – facilităţi acordate pentru transport. Dintre acestea, accentul tinde să se deplaseze dinspre măsurile

fiscale şi de asistenţă financiară, spre acordarea de granturi financiare, avantajele fiind numeroase şi vizând solicitantul, factorii politici de decizie, precum şi Uniunea Europeană.

Alegerea tipurilor de stimulente regionale trebuie să ţină seama de criterii cum sunt:

– localizarea stimulentului; – tipul, dimensiunea şi viabilitatea proiectului;

49

– situaţia financiară a solicitantului; – necesitatea acordării de asistenţă; – impactul proiectului asupra structurii economice şi asupra

regiunii beneficiare; – implicaţiile proiectului asupra gradului de ocupare a forţei de

muncă. În vederea aplicării politicilor de dezvoltare regională ale Uniunii

Europene, o importanţă deosebită revine desemnării şi alegerii regiu-nilor-problemă care vor deveni beneficiare ale ajutoarelor. Trebuie menţionat faptul că la alegerea acestor zone, statele membre nu au libertate deplină. Astfel, factorii decizionali naţionali trebuie să desemneze zonele respective ţinând seama de anumite prevederi cuprinse în obiectivele de implementare ale Fondurilor Structurale. De asemenea, regiunile desemnate trebuie, pe de o parte, să se încadreze în limitele unor criterii de eligibilitate (formulate de Uniune), iar pe de altă parte, să obţină acordul Directoratului pentru Politică al Comisiei Europene în domeniul Concurenţei.

Pentru realizarea în practică a programelor regionale, este necesară constituirea unui Fond de dezvoltare Regională (FDR) pe principiul cofinanţării, prin participarea fondurilor guvernamentale, particulare şi internaţionale. Corespunzător acestui principiu, principalele surse posibile de finanţare care pot contribui la crearea unui asemenea fond, sunt:

– bugetul central al statului; (cel puţin într-o primă fază, se consi-deră că va reprezenta contribuţia cu cea mai mare proporţie din total);

– bugetele locale ale municipalităţilor şi comunelor din cadrul regiunii vizate;

– sectorul particular care îşi desfăşoară activitatea în regiune; – agenţiile internaţionale.

50

6. POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONALĂ ÎN ROMÂNIA

6.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională în ţara noastră 6.2. Delimitarea regiunilor de dezvoltare 6.3. Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională

6.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională în ţara noastră

Având în vedere evoluţia istorică, dinamica şi problemele concrete cu care se confruntă domeniul economic şi social din România, apare necesară adoptarea unei politici de dezvoltare regională specifice, în cadrul căreia să se urmărească realizarea a trei categorii de obiective:

1) armonizarea cu prevederile existente în cadrul Uniunii Europene; 2) reducerea dezechilibrelor regionale; 3) integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în

vederea atingerii unui nivel de dezvoltare mai ridicat al acestora. Armonizarea cu prevederile existente în cadrul Uniunii

Europene. Reducerea decalajelor dintre nivelul de dezvoltare a României – privită ca macroregiune – şi al celor mai avansate regiuni europene, reprezintă o preocupare majoră a Guvernului ţării noastre, cu atât mai mult cu cât de realizarea acestui obiectiv este strâns legată (condiţionată) de acceptarea aderării României în cadrul Uniunii Europene. Aceasta necesită alinierea legislaţiei autohtone la normele care reglementează piaţa internă a Uniunii Europene şi armonizarea treptată cu normele prevăzute pentru un stat membru, până la accep-tarea deplină a realizărilor comunitare în acest domeniu.

Alinierea la prevederile Uniunii Europene, urmează să contribuie la consolidarea reformei economice, restructurarea industriei şi stimu-larea comerţului. O condiţie de bază pentru admisibilitatea în Uniunii Europene pentru o ţară constă în necesitatea îndeplinirii anumitor obiec-tive referitoare la dezvoltarea socio-economică, între care o importanţă deosebită revine corectării dezechilibrului economic dintre regiuni.

Principiul general care trebuie să stea la baza dezvoltării unei politici regionale în România constă în elaborarea acesteia în conformitate cu principiile politicii de dezvoltare regională a Uniunii

51

Europene, pregătind astfel ţara în vederea eligibilităţii pentru ajutor financiar din partea fondurilor de dezvoltare regională ale uniunii (FDRE), precum şi a altor fonduri structurale.

Reducerea dezechilibrelor regionale. Actualele decalaje apărute în nivelurile de dezvoltare a diverselor regiuni sunt, pe de o parte, consecinţa repartiţiei inegale a forţei de muncă şi resurselor materiale, iar pe de altă parte, urmarea unor evoluţii economice, tehnologice, demografice, sociale, culturale şi politice. Astfel, condi-ţiile climatice şi pedologice favorabile din anumite zone au condus la dezvoltarea agriculturii; existenţa unor resurse de minereu de fier şi cărbune din alte zone a determinat dezvoltarea industriei grele etc. În plus, unele regiuni de graniţă (Timiş, Arad, Bihor) au beneficiat de posi-bilităţi mai mari în privinţa serviciilor şi comunicaţiilor transfrontaliere.

De asemenea, forţele pieţei, în acţiunea lor, au tendinţa de a favoriza adâncirea decalajelor create, astfel că centrele industriale sau zonele în care s-a conturat un puternic sector de servicii sunt, de obicei, mai dezvoltate, în timp ce zonele periferice, cu predominanţa agriculturii şi/sau infrastructură deficitară devin şi mai marginalizate.

Politicile de dezvoltare economică urmăresc înlăturarea decala-jelor care constituie dezavantaje socio-economice pentru unele regiuni, în ideea că prin acest demers se va induce o creştere econo-mică autentică, astfel încât, în timp va dispărea necesitatea intervenţiei statului (prin forţe neconcurenţiale).

Integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în vederea atingerii unui nivel de dezvoltare mai ridicat al acestora. Prin definiţie, politica regională ar putea cuprinde toate activităţile care influenţează în mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni. Astfel, din cadrul sectorului public, s-ar include: schimbările intervenite în educaţie şi învăţământ, reforma pieţei forţei de muncă, îmbunătăţirea infrastructurii, protecţia şi ridicarea calităţii mediului, dezvoltarea întreprinderilor, transferul de tehnologie şi atragerea investiţiilor străine, dezvoltarea IMM-urilor.

Fiecare dintre aceste activităţi (ce pot fi considerate ca subobiective) implică o mare varietate de actori (administraţia de stat, administraţiile locale, ONG-uri, întreprinderi şi persoane particulare), precum şi utilizarea unei game foarte largi de instrumente.

6.2. Delimitarea regiunilor de dezvoltare

Delimitarea regiunilor de dezvoltare şi a ariilor de prioritare repre-zintă un proces complex, care se bazează pe respectarea unor principii, cum sunt:

52

– orientarea delimitării în vederea evidenţierii problemelor teritoriale; – identificarea unor spaţii adecvate pentru anumite tipuri de

acţiuni, precum alocarea de fonduri, aplicarea diferenţiată a impozitelor şi taxelor locale; alegerea între cooperare sau parteneriat ş.a.;

– realizarea delimitării regiunilor prin interacţiunea dintre specia- lişti în dezvoltare regională, decidenţi şi populaţia de la nivelul regiunilor.

În definirea politicilor de dezvoltare regională, o importanţă deosebită are consensul actorilor dezvoltării regionale asupra acestor principii, fiind chiar o prioritate comparativ cu delimitarea propriu-zisă a regiunilor. Subdivizarea unei ţări în regiuni se realizează pentru scopuri administrative sau de dezvoltare. Adoptarea unei structuri administrative pe unul sau mai multe niveluri vizează o guvernare mai democratică şi, eventual, mai eficientă în acele domenii ale vieţii naţionale care pot fi descentralizate. În situaţia în care o anumită subdivizare administrativă este considerată de dimensiuni inadecvate pentru sprijinirea dezvoltării eficiente din punct de vedere al costurilor, se poate recurge la multipli-carea numărului de unităţi administrative.

Pentru România, actuala împărţire administrativă în judeţe (în număr de 42, inclusiv municipiul Bucureşti) prezintă dezavantajul unei divizări în zone prea restrânse pentru a fi luate în considerare ca unităţi de dezvoltare. Prin nominalizarea fiecărui judeţ ca regiune de dezvoltare a ţării, divizarea posibilelor resurse între atât de numeroase arii de dezvoltare, ar conduce la o utilizare ineficientă sau chiar dis-tructivă a resurselor. Din perspectiva dezvoltării, specialiştii au optat pentru o grupare a judeţelor şi constituirea unui număr de opt regiuni1. Pentru ca aceste macroregiuni să fie eficiente, este necesar ca între __________________

1 Nivelurile regionale adiţionale propuse pentru ţara noastră în Carta Verde – Politica de dezvoltare regională în România, cuprind regiuni şi subregiuni. Regiunile sunt în număr de 8, având toate câte două subregiuni cu excepţia regiunii Bucureşti în care este inclus Sectorul Agricol Ilfov. Regiunea 1 – Nord-Est cuprinde subregiunile: (1) Botoşani, Vaslui, Iaşi* şi (2) Suceava, Neamţ, Bacău; regiunea 2 – Sud-Est cuprinde subregiunile: (1) Brăila, Constanţa, Galaţi, Tulcea şi (2) Vrancea, Buzău*; regiunea 3 – Sud cuprinde subregiunile: (1) Argeş, Dâmboviţa, Prahova şi (2) Teleorman, Giurgiu, Ialomiţa, Călăraşi*; regiunea 4 – Sud-Vest cuprinde subregiunile: (1) Dolj, Olt, Mehedinţi şi (2) Gorj, Vâlcea; regiunea 5 – Vest cuprinde subregiunile: (1) Timiş, Arad şi (2) Caraş-Severin, Hunedoara; Regiunea 6 – Nord-Vest cuprinde subregiunile: (1) Cluj, Bihor şi (2) Satu-Mare, Maramureş, Bistriţa-Năsăud, Sălaj; regiunea 7 – Centru cuprinde subregiunile: (1) Braşov, Sibiu şi (2) Covasna, Harghita, Mureş, Alba. Au fost însemnate (*) subregiunile care pot fi desemnate ca arii prioritare în cadrul unor programe de dezvoltare economico-socială.

53

actualele judeţe (care se menţin), să existe o cooperare voluntară, care nu poate fi produsul unei decizii coercitive a administraţiei centrale. Aplicarea programelor de investiţii care se adresează unei macroregiuni devin operaţionale doar în condiţiile unei asemenea cooperări.

Procesul de stabilire a regiunilor de dezvoltare implică parcurgerea următoarelor stadii:

– identificarea judeţelor vecine cu profiluri economice şi sociale similare;

– regruparea judeţelor care prezintă asemănări în regiuni de dez-voltare între care se stabilesc relaţii funcţionale de tipul infrastructurii de comunicare sau al sistemelor de interacţiune umană. Zonele cu anumite probleme de dezvoltare (agricole, de mediu, industriale etc.) sunt definite ca arii problemă, iar o grupare de localităţi (oraşe, comune sau chiar judeţe) continue sub aspect teritorial, caracterizate prin profiluri asemănătoare de probleme, rezolvabile prin politici regionale, formează o arie prioritară.

Multitudinea problemelor regionale impune o diversitate cores-punzătoare a unităţilor de politică regională, care se pot concretiza în:

– subregiuni de dezvoltare ca judeţe sau grupări de judeţe din cadrul aceleiaşi regiuni, caracterizate prin probleme cu caracter global sau specific;

– grupări de comune sau oraşe învecinate, cu probleme similare complexe, din cadrul aceleiaşi regiuni sau din judeţe învecinate;

– grupări de comune sau oraşe învecinate cu probleme specifice, din cadrul aceluiaşi judeţ, sau din judeţe învecinate (arii miniere, cu sol degradat, cu declin industrial, cu grad ridicat de poluare).

Pentru România, specialiştii au delimitat o seamă de zone defavorizate, în care factorii de care depinde dezvoltarea se situează sub anumite praguri critice. Criteriile avute în vedere pot fi grupate astfel:

– economice – număr redus de locuri de muncă în raport cu numărul populaţiei de vârstă activă, dezvoltarea insuficientă a activi-tăţilor neagricole;

– geografice – condiţii dificile de relief, condiţii dificile de climă, resurse de apă subterană necorespunzătoare, soluri slab productive;

– demografice – spor natural negativ, tendinţe de depopulare, îmbătrânire demografică, număr mic de persoane ce revin pe o gospo-dărie;

– sociale – apariţia unor disfuncţii ale vieţii comunitare, insatisfacţii privind mediul oferit de localitate etc.

În perioada actuală, strategiile şi politicile regionale din ţara noastră au în vedere o seamă de categorii de regiuni de maxim interes, cum sunt:

54

– regiuni cu excedent de forţă de muncă şi posibilităţi reduse (dezavantajoase) de ocupare a acesteia;

– zone cu grad ridicat de poluare; – regiuni cu nivel redus de dezvoltare economică; – zone ce urmează a fi supuse restructurării industriale prin

măsuri de reconversie; – regiuni ale căror resurse necesită amenajări complexe pentru

desfăşurarea corelată a unor activităţi de producţie, servicii, protecţia mediului;

– zone de graniţă care se pot dezvolta mai pregnant prin folo-sirea avantajelor complementarităţii resurselor şi potenţialului productiv al ţărilor învecinate;

– zone libere, reprezentând un instrument complementar de im-pulsionare a dezvoltării economice prin atragerea capitalului străin ş.a.

Problematica dezvoltării economico-sociale a ţării noastre a fost abordată într-o viziune complexă în cadrul Strategiei de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană2, în care sunt evidenţiate atât fluxurile verticale ascendente şi descendente dintre Guvern şi adminis-traţia publică locală, cât şi cele orizontale dintre localităţi şi regiuni.

6.3. Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională

Implementarea politicii de dezvoltare regională în ţara noastră necesită o structură instituţională capabilă să realizeze următoarele:

– luarea deciziilor majore în cadrul reglementărilor existente; – înaintarea de propuneri pentru reglementări noi, care să

sprijine dezvoltarea regională; – standardizarea acţiunilor curente pentru atingerea obiectivelor

politicii de dezvoltare regională; – satisfacerea cerinţelor de obiectivitate şi eficienţă referitoare la

aplicarea programelor de dezvoltare regională.

__________________ 2 Problematica spaţiului naţional structurat regional a fost abordată în

cadrul Strategiei de dezvoltare economico-socială a judeţelor şi a municipiului Bucureşti în perspectiva anilor 1999 şi 2004, reprezentând o parte componentă a Strategiei de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană. Strategia a fost elaborată în două etape, 1995-1999 şi 2000-2004, reflectând priorităţile perioadei de relansare (restructurare, retehnologizare, îmbunătăţirea infrastructurii, crearea de zone libere etc.) şi posibilităţile ulterioare de accentuare a dezvoltării judeţelor rămase în urmă.

55

În cazul României, unitatea centrală responsabilă cu elaborarea strategiei naţionale şi implementarea politicii de dezvoltare regională este Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională, (CNDR), subordonat Guvernului. Atribuţiile acestui organism sunt:

– elaborarea Programului Naţional de Dezvoltare Regională; – formularea propunerilor adresate Guvernului pentru stabilirea

Fondului Naţional de Dezvoltare Regională (FNDR) şi a surselor de alimentare a acestuia;

– adoptarea deciziilor de alocare a FNDR pentru diverse fonduri de dezvoltare regională;

– elaborarea de propuneri legislative şi de noi reglementări în domeniul dezvoltării regionale;

– administrarea FNDR şi monitorizarea Fondurilor de Dezvoltare Regională;

– stimularea cooperării între regiuni, subregiuni, judeţe, municipalităţi cu probleme similare sau diferite din punctul de vedere al nivelului sau profilului de dezvoltare.

Prin alcătuirea şi funcţionarea sa, CNDR trebuie să se constituie ca un organism interministerial, responsabil de strategia şi aplicarea politicii de dezvoltare regională. Responsabilităţile CNDR sunt:

A) Elaborarea Programului Naţional de Dezvoltare Regională care să funcţioneze ca un cadru de referinţă pentru planurile sectoriale formulate de către fiecare minister. Programului Naţional de Dezvoltare Regională trebuie să se concentreze pe orientările majore din diferite domenii, astfel încât programele de dezvoltare indivi-duală/sectorială să ia în considerare problemele de importanţă naţio-nală. În acest sens, este foarte important dialogul dintre CNDR şi fiecare regiune. Având în vedere implicarea foarte accentuată a Ministerului Finanţelor Publice în politica de dezvoltare regională, precum şi pentru eficientizarea coordonării programelor provenind de la diversele ministere, Programul Naţional de Dezvoltare Regională va reprezenta punctul nodal al negocierilor dintre Ministerul finanţelor şi celelalte ministere.

B) Stabilirea priorităţilor în vederea alocării fondurilor pentru investiţii regionale reprezintă o altă importantă sarcină, pentru a cărei îndeplinire CNDR trebuie să funcţioneze într-o manieră transparentă, uzând de reglementări clare şi flexibile. Selectarea şi alocarea fondu-rilor destinate programelor regionale trebuie să se desfăşoare cu respectarea principiilor de bază privind fondurile structurale convenite cu Consiliul Europei, şi anume:

56

– subsidiaritatea – rezolvarea problemelor la nivelul la care apar sau la care soluţionarea lor are loc în modul optim;

– concentrarea constă, pe de o parte, în focalizarea sprijinului finan-ciar spre regiunile cele mai sărace iar, pe de altă parte, în direcţionarea acestora spre activităţile cu impact maxim la nivel regional;

– programarea presupune alegerea programelor în funcţie de contribuţia ce o pot avea la o abordare strategică, integrată şi coerentă a obiectivului de dezvoltare regională;

– parteneriatul constă în cooperarea dintre toţi partenerii (publici sau particulari) implicaţi în procesul dezvoltării regionale;

– adiţionarea presupune selectarea proiectelor, astfel încât costurile adiţionale implicate să fie minime;

– co-finanţarea are în vedere ca fiecare dintre programe să-şi asigure suportul financiar necesar, compus din sprijin financiar parti-cular, internaţional sau de altă natură, în completarea celui public.

C) Sprijinirea cooperării inter şi intraregionale. Cooperarea interregională este importantă întrucât distribuirea resurselor finan-ciare la nivel regional trebuie realizată astfel încât să încurajeze acţiuni de dezvoltare la toate nivelurile, preîntâmpinând şi rezolvând posibilele conflicte dintre autorităţile locale. La rândul său, cooperarea intraregională constă în atragerea diverşilor actori de la nivel jude-ţean, orăşenesc şi comunal în procesul de dezvoltare regională.

57

7. POLITICA FINANCIARĂ LA NIVEL LOCAL 7.1. Conţinutul şi utilitatea politicii financiare la nivel local 7.2. Structura şi etapele politicii financiare locale 7.3. Relaţia dintre politica financiară şi planificarea financiară pe plan local. Instrumente de planificare financiară la nivel local 7.4. Responsabilităţile factorilor implicaţi în finanţele publice locale 7.1. Conţinutul şi utilitatea politicii financiare la nivel local

Politica financiară poate fi definită ca reprezentând filosofia managementului financiar într-o administraţie publică locală, pentru a sprijini implementarea obiectivelor sale financiare1.

Elaborarea politicii financiare la nivel local reprezintă un proces complex la care participă:

– şefii departamentelor de buget-finanţe din consiliile locale care, în principal, furnizează elemente de fundamentare a nivelului veniturilor şi cheltuielilor, şi acordă asistenţă de specialitate în redactarea declaraţiei de politică financiară;

– consilierii locali care îşi susţin, în acest fel, idei şi promisiuni cuprinse în platformele lor electorale;

– mass-media şi cetăţenii care constată şi semnalează even-tuale situaţii nefavorabile în funcţionarea serviciilor publice sau implementarea unor programe de interes public. Responsabilitatea elaborării politicii financiare locale revine exponenţilor administraţiei publice locale – primari sau preşedinţi de consilii judeţene.

Utilitatea politicii financiare se poate aprecia din punctul de vedere al actorilor care participă la elaborarea şi implementarea acesteia. Astfel, pentru primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene

__________________ 1 Manual de instruire în domeniul finanţelor publice locale, ediţia a II-a,

„Managementul schimbării”, Fundaţia Parteneri pentru Dezvoltare Locală, 2000.

58

reprezintă un mijloc de a-şi prezenta într-o formă transparentă obiectivele şi strategiile financiare faţă de cetăţeni, în dubla lor calitate de contribuabili şi beneficiari ai serviciilor publice locale. Consilierii locali (ca organe deliberative) trebuie să cunoască prevederile referitoare la politica financiară locală în activitatea de adoptare a bugetului şi a unor strategii de dezvoltare locală. Directorii economici îşi desfăşoară activitatea de conducere a activităţilor financiare ale administraţiei locale în funcţie de orientările politicii financiare.

Politicile financiare se definesc în strânsă legătură cu elaborarea bugetului, mai precis, odată cu aprobarea bugetului şi alocarea resur-selor pentru un nou an bugetar. Actele normative în vigoare nu precizează obligativitatea elaborării în scris a politicilor financiare. Trebuie, totuşi, menţionat faptul că Legea finanţelor publice locale precizează: „proiectul bugetului local este însoţit de raportul prima-rului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, după caz, precum şi de contestaţiile depuse de către locuitori în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării proiectului” 2.

În principiu, politicile financiare trebuie să conţină o seamă de declaraţii prezentate în formă scrisă, privitoare la domeniul managemen-tului financiar şi ale metodelor de contabilitate aplicate de administraţia publică. Domeniile ce trebuie acoperite prin aceste declaraţii sunt: conta-bilitate, expertiză, raportări financiare, buget operaţional, venituri, rezerve financiare, program şi buget de investiţii, credite şi obligaţiuni municiale, gestionarea lichidităţilor, achiziţii, managementul riscurilor, gestionarea mijloacelor fixe, ajutoare financiare, politica fiscală, fonduri de dezvoltare (incluzând donaţiile, subvenţiile, împrumuturile).

În practică se pune problema prezentării politicii financiare într-o formă scrisă rezumată la o singură declaraţie care să cuprindă toate domeniile sau într-o formă care să conţină declaraţii separate pentru fiecare dintre aceste domenii.

Politica financiară trebuie redactată într-o manieră coerentă, clară, concisă şi uşor de înţeles, ceea ce îi conferă o seamă de avantaje, cum sunt:

– facilitarea procesului de planificare financiară; – asigurarea unei baze pentru stabilirea şi evaluarea manage-

mentului financiar şi pentru evitarea unor eventuale improvizaţii sau trucuri financiare; __________________

2 Legea nr. 189/1998, art. 21, alin (2).

59

– ajută la obţinerea coerenţei şi consensului în adoptarea deciziilor financiare;

– contribuie la menţinerea stabilităţii financiare; – asigurarea transparenţei asupra condiţiilor financiare şi sporirea

şanselor în obţinerea de credite; – creşterea credibilităţii autorităţilor locale în faţa populaţiei,

promovând transparenţa managementului local, inclusiv a celui financiar. 7.2. Structura şi etapele politicii financiare locale Politica financiară la nivel local urmăreşte în principal: – volumul şi structura serviciilor ce trebuie asigurate pe plan local

şi depistarea surselor potenţiale de finanţare a obiectivelor propuse; – stimularea unor acţiuni de dezvoltare locală; – cuantumul finanţării investiţiilor din bugetul local (cheltuielile

de capital), precum şi modalităţile de acoperire a diferenţelor (credite de la bănci sau alte instituţii financiare, obligaţiuni municipale, parte-neriat public-privat ş.a.);

– condiţiile de emitere a obligaţiunilor, de contractare a creditelor sau de procurare a altor surse alternative de finanţare, precum şi modalităţile de rambursare;

– principiile manageriale utilizate în gestionarea fondurilor existente şi în atragerea de noi fonduri pentru finanţarea serviciilor realizate prin aparatul propriu sau prin antreprenoriat local;

– nivelul de salarizare a personalului; – sistemul de acordare a unor facilităţi pentru diverse categorii

de persoane; – urmărirea nivelurilor considerate critice pentru cheltuielile

publice locale şi pentru cuantumul taxelor încasate, în funcţie de evoluţia economiei etc.

Etapele elaborării politicii financiare, inclusiv a declaraţiilor corespunzătoare, cuprind activităţi cum sunt: organizarea elaborării politicii financiare; definirea procesului; revizuirea politicilor şi practicilor curente; stabilirea criteriilor de referinţă ale politicii şi practicii fiscale; elaborarea proiectului declaraţiilor de politică financiară; adoptarea politicii; implementarea şi mediatizarea politicii financiare; urmărirea implementării politicii şi examinarea sistematică a desfăşurării acesteia.

60

7.3. Relaţia dintre politica financiară şi planificarea financiară pe plan local. Instrumente de planificare financiară la nivel local

Politica financiară cuprinde principiile şi scopurile care ghidează

managementul financiar al unei administraţii locale. Politica financiară reprezintă, în acelaşi timp, un cadru şi un ghid pentru managementul local în realizarea tranzacţiilor financiare ale unei administraţii locale.

Planificarea financiară este un proces prin care se introduc şi se dezvoltă strategii coordonate, în vederea realizării obiectivelor şi politicii administraţiei locale. Administraţiile locale evaluează posibili-tatea ca proiecţiile de viitor să devină realitate şi pregătesc planul financiar, care reprezintă un răspuns pentru atenuarea unor eventuale consecinţe financiare nefavorabile.

Instrumentele de planificare financiară cele mai frecvent utilizate, sunt:

– previzionarea financiară face referire la procesul prin care se realizează proiecţii privind veniturile şi cheltuielile anilor viitori, pe baza presupunerilor politice şi economice specifice;

– elaborarea bugetului. Bugetul este cel mai cunoscut instru-ment de planificare financiară şi urmăreşte alocarea de resurse minime pentru atingerea rezultatului final dorit;

– programarea investiţiilor presupune elaborarea unui plan multianual de realizare a investiţiilor, pentru dezvoltarea comunităţii pe termen scurt, mijlociu sau lung;

– planificarea datoriilor este procesul prin care se determină tipul şi valoarea optimă a datoriilor necesare pentru finanţarea progra-mului de investiţii ale comunităţii;

– monitorizarea tendinţelor utilizează numeroşi indicatori financiari şi economici pentru evidenţierea condiţiilor fiscale ale comunităţii, identificarea evoluţiilor-cheie care pot apărea etc.;

– planificarea strategică este un proces sistematic prin care comunitatea anticipează şi planifică viitorul său, presupunând elabo-rarea unui plan financiar detaliat;

– planificarea dezvoltării economice vizează creşterea econo-mică şi dezvoltarea activităţilor economice în cadrul comunităţii.

61

7.4. Responsabilităţile factorilor implicaţi în finanţele publice locale

Extinderea autonomiei locale presupune în acelaşi timp

responsabilităţi sporite pentru factorii implicaţi în finanţele publice locale. Identificarea acestora precum şi formularea atribuţiilor care le revin sunt specificate în Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998. Responsabilităţile privind finanţele publice locale sunt distribuite între: consiliul local, ordonatorii principali de credite, funcţionarii publici din serviciile de specialitate, Ministerul Finanţelor Publice, Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, Curtea de Conturi.

Atribuţiile consiliului local: – creează, organizează şi asigură serviciile publice de interes

local, fie prin gestionarea directă, fie prin delegarea acesteia persoanelor fizice sau juridice;

– aprobă programele de dezvoltare în perspectivă ale unităţilor administrativ-teritoriale, ca bază a gestionării bugetelor;

– stabilesc şi aprobă politicile financiare care stau la baza elaborării planurilor financiare şi care asigură cadrul de desfăşurare al managementului financiar;

– elaborează şi adoptă planurile financiare ale administraţiei locale pe termen scurt, mijlociu şi lung;

– actualizează impozitele şi taxele locale stabilite în sume fixe şi amenzile, prin indexare cu rata inflaţiei;

– aprobă stabilirea de taxe speciale pentru funcţionarea unor servicii publice de interes local;

– aprobă concesionarea sau închirierea unor bunuri sau a unor servicii publice;

– pot acorda înlesniri la plata impozitelor, taxelor şi a altor venituri ale bugetelor locale, în limitele legii;

– stabilesc opţiunile şi priorităţile în aprobarea cheltuielilor publice; – aprobă bugetele instituţiilor şi serviciilor publice finanţate

intregral sau parţial din bugetele locale; – dezbat şi aprobă proiectul de buget pentru anul următor,

inclusiv anexele la buget; – aprobă conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, – aprobă rectificările bugetelor locale; – aprobă colaborarea sau asocierea cu alte consilii locale în

scopul unor lucrări sau servicii publice de interes local etc.

62

Ordonatorii principali de credite sunt aleşii locali – primari, preşedinţi de consilii judeţene, altfel spus, executivul. Atribuţiile lor sunt următoarele:

– propun programe de dezvoltare economico-socială locală şi politici financiare coordonate cu aceste programe, cu nevoile de modernizare a infrastructurii serviciilor publice, cu nevoia de protecţie socială a grupurilor şi persoanelor defavorizate;

– elaborează planuri financiare pe termen scurt, mediu şi lung; – coordonează serviciile de specialitate în pregătirea proiectelor

de hotărâri care urmează a fi propuse spre aprobare consiliului local; – elaborează, modifică şi urmăresc realizarea programelor de

dezvoltare locală; – propun opţiuni şi priorităţi în efectuarea cheltuielilor publice; – întocmesc raportul care însoţeşte proiectul de buget; – administrează resursele financiare pe parcursul execuţiei

bugetare în condiţii de eficienţă; – răspund de elaborarea proiectului de buget; urmărirea modului

de încasare a veniturilor; necesitatea, oportunitatea şi legalitatea utilizării creditelor bugetare; integritatea bunurilor aflate în adminis-trare; organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii;

– organizează şi urmăresc efectuarea controlului financiar de gestiune, asupra gestiunilor proprii şi a gestiunilor instituţiilor şi serviciilor publice din subordine;

– organizează activitatea de audit intern şi stabilesc măsuri de valorificare a constatărilor şi propunerilor înscrise în raport etc.

Serviciile de specialitate ale autorităţilor locale au atribuţii cum sunt:

– participă la elaborarea proiectului de politică financiară şi a planurilor financiare;

– organizează şi conduc evidenţa contribuabililor şi a debitelor cuvenite bugetului local;

– organizează şi exercită activitatea de primire a declaraţiilor de impunere;

– urmăresc încasarea debitelor restante prin toate mijloacele legale, inclusiv prin măsuri de executare silită;

– ţin la zi contabilitatea, întocmesc bilanţurile, conturile de execuţie bugetară şi dările de seamă contabile trimestriale;

– realizează controlul de gestiune şi auditul intern prin compartimente specifice sau prin contractare cu auditori etc.

63

Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice şi ale Controlului Financiar al Statului (DGFPCFS) au atribuţii cum sunt:

– acordă asistenţă de specialitate consiliilor judeţene privind repartizarea sumelor defalcate potrivit criteriilor aprobate prin legea bugetară anuală;

– acordă avizul prealabil pentru documentaţiile tehnico-econo-mice ale lucrărilor de investiţii ce se finanţează în completare prin transferuri de la bugetul de stat sau împrumuturi externe garantate de Guvern;

– repartizează pe trimestre sumele defalcate din transferurile cu destinaţie specială, în funcţie de termenele legale de încasare a venitu-rilor;

– efectuează transferurile către bugetele locale în cadrul limite-lor prevăzute de bugetul de stat la cererea ordonatorilor principali de credite;

– stabilesc metodologia de elaborare şi execuţie a bugetelor locale; – stabilesc modul de obţinere a împrumuturilor pentru acope-

rirea golurilor temporare de casă sau în cadrul planului de redresare, fără dobândă sau cu dobândă;

– asigură îndrumarea metodologică şi inspecţia activităţii de audit intern etc.

Atribuţiile Curţii de Conturi sunt: – exercitarea auditului extern al dărilor de seamă şi contului de

execuţie în vederea acordării descărcării de gestiune; – exercitarea auditului de performanţă; – verificarea modului de gestionare a patrimoniului public şi

particular al unităţilor administrativ-teritoriale; – verificarea activităţii autorităţilor administraţiei publice, în

situaţii excepţionale; – solicitarea autorităţilor administraţiei publice locale supuse

unui control excepţional – să întocmească şi să depună un plan de redresare.

64

8. BUGETUL LOCAL 8.1. Conceptul de buget local 8.2. Procesul bugetar la nivel local 8.3. Fundamentarea principalelor venituri ale bugetelor locale în România 8.4. Fundamentarea cheltuielilor bugetelor locale Bugetele locale reflectă fluxurile de formare a veniturilor şi de

efectuare a cheltuielilor administraţiilor locale, modalităţile de finan-ţare a cheltuielilor pe destinaţii şi de acoperire a deficitelor.

8.1. Conceptul de buget local

Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică. În România, fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti întocmeşte buget propriu, în virtutea autonomiei de care dispun.

Bugetele locale reprezintă o verigă a sistemului bugetar, alături de: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetul trezoreriei statului.

Bugetele locale reprezintă instrumente de planificare şi de conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale.

Bugetul local reprezintă actul în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale pe o perioadă de un an.

Bugetul local este folosit ca metodă de a controla tranzacţiile financiare, dar şi ca instrument de management şi planificare.

Tipuri de bugete operaţionale. În practică, se utilizează mai multe tipuri de bugete operaţionale, dintre care menţionăm: buget pe categorii de venituri şi cheltuieli, buget bazat pe performanţă, buget bazat pe programe. Aceste tipuri de bugete operaţionale diferă în funcţie de felul în care sunt alocate fondurile pentru acoperirea cheltuielilor şi de orientarea de ansamblu a bugetului: control, eficienţa managementului sau planificare.

65

Bugetele administraţiilor publice locale din ţara noastră se întoc-mesc, se aprobă şi se execută pe baza categoriilor detaliate de venituri şi cheltuieli.

Bugetele locale au o anumită structură în cadrul administraţiilor publice locale, fiind autonome unele faţă de celelalte. În România, există două verigi ale bugetelor locale, şi anume: (1) bugetele proprii ale judeţelor şi ale municipiului Bucureşti, administrate de consiliile judeţene; (2) bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, administrate de către primării.

Structura veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale este comună, pentru principalele categorii, cu cea a bugetului central şi a celorlalte verigi bugetare, conform clasificaţiei economice şi funcţionale aprobată de Ministerul Finanţelor Publice, folosită în raportările statistice internaţionale şi agreeată de ONU. Având în vedere că bugetul local este o componentă distinctă a sistemului bugetar, există unele deosebiri, mai ales în ceea ce priveşte structura veniturilor.

Veniturile bugetelor locale se formează din impozite, taxe, alte venituri, venituri cu destinaţie specială, din cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi din transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat. Această structură a veniturilor bugetelor locale stabilită prin Legea finanţelor publice locale nr.189/1998, îşi propune să ofere posibilitatea extinderii veniturilor proprii ale autorităţilor locale, să sporească responsabilitatea acestora pentru performanţele în administrarea finanţelor proprii şi să stimuleze autorităţile locale în raţionalizarea utilizării banului public.

Cheltuielile prevăzute în bugetele locale reflectă căile de finanţare a acţiunilor specifice realizate pe plan local. Bugetele locale cuprind la clasificaţia funcţională, în mod sintetic, cheltuieli pentru: autorităţi executive (serviciile publice generale); învăţământ, sănătate, cultură şi religie, asistenţă socială, ajutoare şi indemnizaţii (acţiuni social-culturale); servicii, dezvoltare publică şi locuinţe; transporturi, agricultură, alte acţiuni economice; alte acţiuni; fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente; plăţi de dobânzi şi comisioane (datoria publică şi altele); rambursări de împrumuturi (rambursări de împrumuturi şi pentru echilibrare bugetară); fonduri de rezervă; cheltuieli cu destinaţie specială (finanţare din fonduri speciale).

Clasificaţia pe subdiviziuni la bugetele locale este diferită de cea existentă la bugetul de stat.

66

Bugetul bazat pe performanţă alocă sume de bani corespunzător unor obiective la nivelul organizaţiei/comunităţii, detaliind, în acelaşi timp nivelul de calitate a serviciilor care sunt prevăzute în buget. Pentru identificarea calităţii serviciilor, se folosesc niveluri de perfor-manţă şi se au în vedere costuri de control. Orientarea prioritară a bugetului bazat pe performanţă este de a îmbunătăţi managementul intern. Principalul avantaj al acestor bugete este că reflectă atât activităţile, cât şi nivelurile serviciilor administraţiei locale. Nivelurile relative ale serviciilor şi fondurile consumate pe diferite activităţi arată care sunt priorităţile municipalităţii. Bugetul bazat pe performanţă, pe de o parte furnizează informaţii necesare la evaluarea calităţii şi eficienţei bugetului municipal, iar pe de altă parte, asigură informaţii oficialilor administraţiei publice pentru a decide dacă priorităţile stabilite sunt cele corecte.

Bugetul bazat pe programe se diferenţiază de bugetul tradiţional întocmit pe categorii de venituri şi cheltuieli în ceea ce priveşte pregătirea, analizarea şi prezentarea bugetului. Acest tip de buget evidenţiază sumele de bani alocate unor programe importante, axându-se pe rezultatele obtenabile în urma desfăşurării activităţilor şi serviciilor. Bugetul bazat pe programe are avantajul că permite îmbunătăţirea sistemului decizional privind obiectivele administraţiei locale. Într-un asemenea buget, veniturile şi cheltuielile sunt orientate spre obiectivele comunităţii stabilite pe o perioadă mai mare de timp (termene mijlocii sau lungi) şi menţionate în declaraţiile de politică financiară. Bugetul de programe evidenţiază rezultatele anticipate ale investiţiilor preconizate. Utilizarea bugetului de programe ca un instrument primar de operare a finanţelor publice prezintă avantaje cum sunt:

– prezentarea datelor financiare într-un mod transparent; – eficientizarea activităţii la nivelul unei administraţii publice

locale; – focalizarea bugetului pe priorităţile comunităţii, în funcţie de

posibilităţile financiare ale acesteia. Bugetele bazate pe performanţă şi cele bazate pe programe

folosesc indicatori de măsurare a performanţei financiare şi opera-ţionale. Primul pune accentul pe eficienţa managementului, iar cel de al doilea pe beneficiile pe care comunitatea le obţine de pe urma cheltuielilor efectuate de autoritatea locală.

67

8.2. Procesul bugetar la nivel local Procedurile implicate de etapele procesului bugetar la nivel local

şi termenele de desfăşurare a acestora înregistrează unele diferenţe comparativ cu procesul bugetar la nivel central şi sunt specificate în Legea finanţelor publice locale. Metodologia de elaborare şi de execuţie a bugetelor locale este stabilită de către Ministerul Finanţelor Publice.

Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală. Ordonatorii principali, secundari şi terţiari de credite răspund de elaborarea proiectului de buget propriu.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale, echilibrate, direcţiilor generale ale finanţelor publice până la data de 15 mai a fiecărui an, iar acestea, la rândul lor urmează să depună la Ministerul Finanţelor Publice proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, cel mai târziu până la data de 1 iunie a fiecărui an.

Ministerul Finanţelor Publice examinează propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi de transferuri cu destinaţie specială, cuprinse în proiectele bugetelor locale şi, cu acordul Guvernului, comunică până la 1 iulie, direcţiilor generale ale finanţelor publice limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor cu destinaţie specială, precum şi criteriile de repartizare a acestora pe unităţile administrativ-teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite. Limitele sumelor se transmit spre informate, consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite elaborează şi depun la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, până la data de 20 iulie, noile propuneri pentru proiectul bugetului, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi al municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.

Proiectele bugetelor locale se prezintă spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi al municipiului Bucureşti, în termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat. Pe parcursul exerciţiului bugetar, consiliile locale, judeţene şi al

68

municipiului Bucureşti, pot aproba rectificarea bugetelor locale, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentale ale ordonatorilor principali de credite.

Proiectul bugetului local se publică în presa locală sau se afişează la sediul primăriei, după care, în termen de 15 zile, este supus aprobării consiliului local, judeţean şi al municipiului Bucureşti.

Proiectul bugetului local este însoţit de raportul primarului, al preşedintelui judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, precum şi de contestaţiile depuse de către locuitori, în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării proiectului. Consiliul local de la nivelul vizat se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul bugetului local după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, articole şi anexe.

Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor şi se aprobă de către Ministerul Finanţelor Publice (pentru sumele defalcate şi pentru transferurile de la bugetul de stat) şi de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii şi ale instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, în termen de 15 zile (de la aprobarea sumelor respective de către Ministerul Finanţelor Publice).

Pe baza bugetelor locale aprobate de consiliile locale, judeţene şi al municipiului Bucureşti, Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv municipiul Bucureşti, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor, grupate în cadrul fiecărui judeţ pe comune, oraşe, municipii, sau sectoare ale Bucureştiului şi bugetul propriu, pe structura clasificaţiei bugetară legală.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale – preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale – repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pe unităţile ierarhic inferioare şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, în cadrul dispoziţiilor legale.

Ordonatorii secundari de credite – conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local – repartizează, la rândul lor, creditele bugetare aprobate

69

pe unităţi ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, conform legii. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele care le-au fost repartizate doar pentru necesităţile unităţilor pe care le conduc, conform prevederilor legale.

Angajarea şi efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget, se aprobă de ordonatorul de credite şi se efectuează doar cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă respectarea legii, încadrarea în nivelul aprobat al creditelor bugetare şi destinaţia acestora.

La cererea ordonatorilor principali de credite, în funcţie de nece-sităţile execuţiei bugetare, Ministerul Finanţelor Publice efectuează transferurile către bugetele locale prin Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice.

Finanţarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschideri de credite de către ordonatorii principali, în limitele aprobate şi conform destinaţiei stabilite. Efectuarea cheltuielilor are loc doar pe bază de documente justificative care confirmă valoarea şi destinaţia cheltuielii.

Ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare consiliilor judeţene, ale municipiului Bucureşti şi consiliilor locale, până la data de 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, având următoarea structură:

– la venituri: prevederi bugetare aprobate iniţial; prevederi bugetare definitive; încasări realizate;

– la cheltuieli: credite aprobate iniţial; credite bugetare definitive; plăţi efectuate.

Ordonatorii principali de credite întocmesc trimestrial dări de seamă contabile asupra execuţiei bugetare şi le depun la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, care după verificarea şi centralizarea lor întocmesc o dare de seamă contabilă centralizată asupra bugetelor locale în ansamblu, pe care o depun la Ministerul Finanţelor Publice.

Excedentul bugetar anual al bugetului local rezultat la înche-ierea exerciţiului bugetar, după efectuarea regularizărilor, în limita transferurilor din bugetul de stat, se utilizează pentru: (1) rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente acestora şi (2) constituirea fondului de rulment, care se păstrează într-un cont distinct, deschis fiecărei unităţi administrativ-teritoriale la Trezoreria statului, putând fi utilizat temporar pentru

70

acoperirea golurilor de casă provenite din decalajele uzuale dintre veniturile şi cheltuielile anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualelor deficite bugetare rezultate la finele exerciţiului bugetar. Fondul de rulment mai poate fi utilizat şi pentru finanţarea unor investiţii din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul comunităţii. Utilizarea fondului de rulment conform destinaţiilor legale are loc doar cu aprobarea consiliului local.

Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile administrativ-teritoriale ale Trezoreriei statului, evidenţiind în conturi distincte operaţiunile legate de:

– veniturile bugetare pe structura clasificaţiei bugetare; – cheltuielile în limita creditelor bugetare aprobate şi a desti-

naţiei stabilite; – alte operaţiuni financiare ale ordonatorilor de credite bugetare

dispuse de aceştia; – veniturile extrabugetare şi cheltuielile dispuse din acestea, pe

instituţii publice locale şi categorii de resurse. Controlul realizării prevederilor din bugetele locale aprobate

revine camerelor de conturi judeţene1, urmărind în principal: – exactitatea şi realitatea bilanţurilor contabile şi a conturilor de

profit şi pierdere; – utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sau din fonduri

speciale pentru destinaţiile stabilite; – calitatea gestiunii economico-financiare a unităţilor adminis-

trativ-teritoriale sau a instituţiilor publice. 8.3. Fundamentarea principalelor venituri ale bugetelor locale

în România Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se realizează în mod

diferit, corespunzător provenienţei: venituri proprii, cote defalcate din impozitul pe venitul global şi din TVA, transferuri cu destinaţie specială. Dintre acestea, deşi nu deţin ponderea cea mai mare, veniturile proprii au o deosebită importanţă, întrucât cuantumul lor reflectă gradul de autonomie de care dispun colectivităţile locale. __________________

1 Conform prerogativelor acordate prin art. 18 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

71

Proporţia în care se defalcă venitul global şi TVA între administraţia centrală, judeţe (inclusiv municipiul Bucureşti) şi administraţiile municipiilor, oraşelor şi comunelor se stabileşte prin legea bugetară anuală – ceea ce conferă un grad de predictibilitate scăzut – ţinând seama de o serie de criterii: numărul de agenţi economici în raza teritorială a localităţii, volumul impozitului încasat în anii anteriori, rata inflaţiei prevăzută pentru anul respectiv ş.a. Transferurile cu destinaţie specială se caracterizează, de asemenea, printr-o predictibilitate redusă la nivel local, responsabilitatea stabilirii acestora revenind Ministerului Finanţelor Publice.

În virtutea autonomiei de care dispun, autorităţile administraţiilor publice locale au competenţe sporite în ceea ce priveşte fundamentarea şi administrarea veniturilor proprii, care se compun din: venituri curente fiscale şi nefiscale, venituri din capital şi venituri cu destinaţie specială.

1) Fundamentarea veniturilor proprii curente trebuie să ţină seama de următoarele aspecte:

– politica fiscală; – veniturile proprii care au ponderea cea mai mare; – corelarea încasărilor din venituri cu programarea cheltuielilor

locale; – rolul veniturilor din concesiuni. Legislaţia actuală care reglementează finanţele publice locale a

mărit în mod semnificativ capacitatea localităţilor de a-şi formula propria politică fiscală. Astfel, autorităţile locale au posibilitatea de a-şi stabili unele impozite locale între anumite limite, precum şi de a reduce sau spori toate impozitele şi taxele locale cu 50% faţă de prevederile legii – termenul limită pentru efectuarea acestor modificări fiind data de 31 octombrie a fiecărui an. Principalele impozite care se au în vedere la stabilirea politicii fiscale sunt cele pe proprietate (pe clădiri, pe terenuri şi pe mijloace auto percepute de la persoane fizice şi juridice). La stabilirea nivelului acestora se au în vedere următoarele:

a) starea economiei locale, nivelul salariilor, capacitatea agenţilor economici de a-şi plăti impozitele, inclusiv nivelul arieratelor faţă de bugetul local;

b) nevoile de finanţare ale administraţiei locale în cauză; c) gradul de colectare a impozitelor pe proprietate plătit de persoane

fizice şi juridice la nivelul localităţii (raportul dintre încasări şi debitele calculate);

72

d) senzitivitatea impozitului pe proprietate plătit de populaţie. Acest indicator se poate calcula în mai multe modalităţi: (1) ca pondere a sumelor de plătit în veniturile medii anuale ale unei familii considerată standard; (2) ca pondere a sumelor de plătit în veniturile anuale ale unei familii, diferenţiate în funcţie de diverse categorii socio-profesionale: salariaţi, pensionari, şomeri etc.; (3) ca raport între suma totală colectată ca impozit pe proprietate de la populaţie şi numărul de locuitori ai unei localităţi;

e) nivelul actual al impozitului pe proprietate; f) capacitatea logistică şi organizatorică de colectare a impo-

zitului: număr de centre de colectare, existenţa personalului specia-lizat, dotarea informatică, existenţa unor proceduri clare aplicate consecvent.

Scopul politicii fiscale este de a asigura resurse financiare suficiente administraţiei financiare locale, să stimuleze dezvoltarea economiei locale şi să fie uşor de suportat de către plătitori. În stabilirea politicii fiscale la nivel local trebuie să se realizeze distincţia între impozitul pe proprietate plătit de persoane fizice şi cel plătit de persoane juridice.

Politica fiscală trebuie să fie stabilită în raport cu programul de dezvoltare locală, care să evidenţieze, pe de o parte marile proiecte de investiţii pe care administraţia locală în cauză urmează să le realizeze într-un orizont de timp de 5-10 ani, iar pe de altă parte, evoluţia economiei locale, care reprezintă fundamentul pentru creşterea bazei de impozitare. O bună politică fiscală trebuie să aibă principii şi obiective valabile pe perioade mai mari decât perioada unui mandat.

Veniturile cu pondere mare care trebuie avute în mod deosebit la fundamentarea resurselor financiare proprii sunt:

– impozitul pe clădiri de la persoane fizice; – impozitul pe terenuri de la persoane fizice; – impozitul pe mijloacele de transport de la persoane fizice; – impozitul pe mijloacele de transport de la persoane juridice; – vărsăminte de la instituţii publice; – impozitul pe profit al regiilor autonome de interes local; – vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de interes

local; – venituri din închirieri şi concesiuni.

73

Administrarea eficientă a fluxurilor de numerar la nivel local este foarte importantă, întrucât perioadele de aglomerări maxime la cheltuieli (lunile aprilie-octombrie) nu coincid cu cele de încasări maxime (15 martie şi 10-30 decembrie). Pentru realizarea unui buget de trezorerie eficient, trebuie cunoscute aceste perioade, pentru programarea cheltuielilor în strânsă corelaţie cu perioadele de vârf în ceea ce priveşte încasările.

Veniturile din concesiuni au tendinţa de a-şi spori importanţa în condiţiile transformării regiilor locale în societăţi comerciale şi a privatizării serviciilor publice locale. Este necesar ca redevenţele stabilite prin contractele de concesiune să cuprindă în principal urmă-toarele elemente:

– amortismentul mijloacelor fixe aflate în domeniul public al localităţii;

– impozitul pe clădiri şi construcţii speciale aflate în domeniul public.

2) Fundamentarea veniturilor din capital are importanţa sa, cu menţiunea că veniturile din capital sunt mai reduse şi au, în general, caracter excepţional. În această categorie se includ sumele rezultate din vânzarea locuinţelor proprietate de stat (care deja sunt în scădere) şi sumele provenite din vânzarea spaţiilor comerciale construite din fondurile statului (care reprezintă o oportunitate mai ales pentru oraşele mari).

3) Veniturile cu destinaţie specială sunt de două mari categorii din punctul de vedere al provenienţei:

– din surse atrase (de la ministere, alte instituţii de stat sau particulare, programe internaţionale, donaţii, sponsorizări);

– din surse proprii (taxe speciale, amortizarea mijloacelor fixe, vânzarea unor bunuri din domeniul particular al consiliului local).

Veniturile cu destinaţie specială se acordă pe bază de proiecte, iar accesul la astfel de fonduri este important atât pentru finanţarea unor proiecte importante pentru comunitate, cât şi pentru faptul că fondurile respective provin din alte surse decât bugetul local, ceea ce conduce la scăderea presiunii asupra utilizării fondurilor bugetare proprii. Pentru fiecare categorie de venituri speciale există legi speciale care reglemen-tează atât încasarea veniturilor, cât şi utilizarea acestora.

74

În categoria veniturilor cu destinaţie specială intră venituri din taxe speciale, la a căror introducere trebuie să se ţină seama de:

– contribuabilii vizaţi sunt cei care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit impozitele şi taxele respective;

– obiectul impunerii îl reprezintă serviciile publice locale nou înfiinţate;

– unitatea de impunere, termenul de plată şi sancţiunile se stabilesc prin actul normativ de impunere;

– cuantumul impozitului se stabileşte anual şi trebuie să acopere cel puţin sumele investite şi cheltuielile curente de întreţinere şi funcţio-nare a serviciilor publice locale pentru care se încasează aceste taxe;

– sumele provenind din taxe speciale trebuie folosite obligatoriu în scopurile pentru care au fost înfiinţate;

– sumele rămase neutilizate într-un an bugetar se pot reporta în anul următor, urmând să fie utilizate cu aceeaşi destinaţie;

– modul de repartizare a veniturilor provenite din taxe speciale de la persoane fizice şi juridice plătitoare trebuie afişat sau publicat (se preconizează prin aceasta o mare transparenţă a utilizării lor), existând posibilitatea contestării lor de către orice persoană interesată.

8.4. Fundamentarea cheltuielilor bugetelor locale Partea procesului bugetar referitoare la cheltuieli reprezintă

raţiunea şi motivaţia finală a procesului de colectare a veniturilor bugetare. Având în vedere autonomia locală, elaborarea bugetelor are loc pornind de la politica bugetară promovată de executivul şi legisla-tivul unităţii administrativ-teritoriale. Pe baza prognozelor, autorităţile locale trebuie să elaboreze un buget de funcţionare în echilibru, în care veniturile să nu fie supraestimate, dar nici cheltuielile subestimate. Pentru aceasta, o importanţă deosebită revine respectării criteriilor de fundamentare a cheltuielilor locale, şi anume:

– baza legală a cheltuielilor – nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetul local şi nu poate să fie finanţată prin acesta, dacă nu este reglementată prin lege, cu asigurarea resurselor financiare corespunzătoare;

– limitele maxime ale cheltuielilor – cheltuielile aprobate prin bugetele locale reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite;

75

modificarea lor este posibilă doar prin virări de credite sau rectificări bugetare, conform legii;

– destinaţia cheltuielilor este stabilită şi limitată prin capitole şi subcapitole;

– efectuarea cheltuielilor bugetare are loc doar pe bază de documente justificative;

– analiza şi studierea comparativă a cheltuielilor trebuie efectuată atât pe total, cât şi în structură, la un moment dat, precum şi în dinamică. În acest fel, propunerile de cheltuieli prevăzute în bugetele locale vor fi rezultatul evaluărilor directe, prin efectuarea de calcule pentru fiecare categorie de cheltuială din cadrul capitolelor;

– analiza preţurilor şi tarifelor bunurilor şi serviciilor publice furnizate de administraţiile locale are o foarte mare importanţă datorită impactului pe care acestea îl au asupra evoluţiei cheltuielilor bugetelor locale. Din cauza procesului inflaţionist accentuat, aceste cheltuieli au un grad ridicat de imprevizibilitate;

– eficientizarea prestării serviciilor publice locale, care trebuie privită atât prin prisma beneficiarilor acestora, cât şi prin cea a administraţiei locale care le furnizează;

– elaborarea programelor şi prognozelor. Este necesară adoptarea metodologiei de întocmire a bugetului pe programe la nivelul administraţiei publice locale; pentru aceasta, este necesară întocmirea unor prognoze realiste ale costurilor integrale ale serviciilor publice locale pe perioade de minim trei ani;

– constituirea unei baze de date reale şi complete care să permită analizarea sistemului cheltuielilor publice locale;

– perfectarea unui sistem de stabilire a priorităţilor în efectuarea cheltuielilor, atât pentru cele operaţionale, cât şi pentru cele de capital. În acest mod se vor putea evita situaţiile în care sunt demarate concomitent mai multe proiecte fără posibilitatea de a le finaliza pe toate, ceea ce sporeşte în mod nejustificat preţul investiţiilor, utilitatea lor publică fiind nulă.

Urmărirea şi respectarea acestor criterii vor contribui la: stabilirea programelor prioritare în funcţie de nevoile comunitare; dezvoltarea unui mecanism de luare a deciziilor care să fie îndreptat spre satisfa-cerea nevoilor reale ale cetăţenilor; consolidarea administraţiilor publice locale.

76

Potrivit legislaţiei în vigoare, cheltuielile publice locale se grupează conform clasificaţiei bugetare elaborată de Ministerul Finanţelor Publice şi cuprinde părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate. Această grupare este unitară şi obligatorie pentru toate instituţiile şi serviciile publice, inclusiv pentru cele finanţate în regim extrabugetar, fiind utilizate în toate fazele procesului bugetar – elaborare, aprobare, execuţie, analiză şi sinteză, precum şi control.

Structura funcţională a cheltuielilor inventariază serviciile publice generale care se finanţează prin bugetele locale ale municipiilor, oraşelor, comunelor şi consiliilor judeţene: servicii administrative cu caracter general, învăţământ, sănătate, cultură, religie, sport, asistenţă socială, dezvoltare publică, locuinţe, mediu, ape, agricultură, silvi-cultură, transporturi şi alte acţiuni economice. Unele dintre acestea au caracter obligatoriu pentru bugetele locale (învăţământ, sănătate, agricultură, asistenţă socială etc.) iar altele sunt facultative (religie, sport ş.a.), astfel că opţiunea de a le prevedea sau nu în bugetele locale reprezintă o problemă de opţiune în cadrul politicii bugetare.

Structura economică a cheltuielilor bugetelor locale cuprinde: cheltuieli curente (de personal, precum şi materiale şi servicii), subvenţii, transferuri şi cheltuieli de capital. Proiectarea, aprobarea şi execuţia cheltuielilor se realizează în această structură, astfel că fundamentarea şi evaluarea lor urmează această expresie.

Fundamentarea cheltuielilor de personal. Cheltuielile de personal cuprind plata drepturilor salariale ale personalului, precum şi drepturi de delegare, detaşare, transfer în interesul serviciului. Stabilirea acestor cheltuieli presupune dimensionarea la strictul necesar a perso-nalului de specialitate, administrativ şi auxiliar finanţat de la buget, corespunzător programelor şi performanţelor fiecărui compartiment funcţional din administraţia publică locală. Alocaţiile pentru cheltuieli de personal nu pot fi majorate prin virări de credite bugetare, ci doar prin rectificări bugetare.

Fundamentarea cheltuielilor cu materialele şi serviciile. În această grupă sunt incluse cheltuielile de întreţinere şi gospodărire a sediilor şi spaţiilor unde îşi desfăşoară activitatea primăria sau consiliul judeţean, precum şi instituţiile publice subordonate, cuprinzând cheltuieli pentru: iluminat, încălzire, apă, canal, salubritate, telefon, poştă, furnituri de birou, materiale de curăţenie, diverse prestări de

77

servicii, reparaţii curente, cărţi, publicaţii, protecţia muncii, protocol, reparaţii străzi, drumuri, poduri etc. Fundamentarea acestor cheltuieli ţinea seama de programul de activitate al administraţiilor şi institu-ţiilor subordonate, analizându-se: necesitatea, oportunitatea şi eficienţa fiecărei cheltuieli, urmărindu-se asigurarea condiţiilor normale de funcţionare pentru fiecare dintre instituţii.

Fundamentarea subvenţiilor şi transferurilor. Până la intrarea în vigoare a Legii finanţelor publice nr. 189/1998, prin bugetul de stat se acordau subvenţii pentru: asigurarea protecţiei sociale a populaţiei pentru încălzire şi transport în comun; investiţii; programe de pietruire a drumurilor comunale şi de alimentare cu apă. După intrarea în vigoare a legii menţionate, acoperirea acestor cheltuieli se realizează din veniturile proprii ale bugetelor locale şi din cotele şi sumele defalcate din impozitul pe salariu/venit. Acordarea de subvenţii – definite ca „transferuri cu destinaţie specială” – are loc doar pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul.

Transferurile neconsolidabile cuprind necesarul de fonduri destinate ajutoarelor sociale acordate persoanelor defavorizate, alte ajutoare, alocaţii şi indemnizaţii. Cuantumul şi frecvenţa acordării acestora se stabilesc în funcţie de măsura în care fac sau nu parte din programul electoral al partidelor şi grupurilor aflate la guvernare, precum şi de sursele financiare posibil de mobilizat în acest scop.

Fundamentarea cheltuielilor de capital trebuie să ţină seama de caracteristicile acestui grup de cheltuieli, comparativ cu celelalte, şi anume:

– utilizarea lor în scopuri foarte precise; – conduc la creşterea patrimoniului public al colectivităţii; – favorizează dezvoltarea economică locală; – au ca rezultat realizări tehnico-edilitare fără constrângeri în

ceea ce priveşte rentabilitatea financiară (ex.: construcţia şi moderni-zarea şcolilor, instituţiilor de cultură sau de asistenţă socială etc.);

– reprezintă, în general, ponderi mari în totalul cheltuielilor bugetelor locale;

– privesc perioade care depăşesc anul bugetar în care debutează investiţia şi se pot derula chiar pe perioade mai mari decât durata unui mandat electoral în care s-a luat decizia;

– au efecte economice şi sociale propagate.

78

Elaborarea bugetului privind cheltuielile de capital urmează mai mulţi paşi:

– inventarierea bunurilor de capital; – dezvoltarea unui plan de investiţii de capital; – dezvoltarea unui plan de investiţii multianual; – dezvoltarea unui plan de finanţare; – implementarea bugetului de capital. În parcurgerea acestor etape, are o mare importanţă analiza

financiară care urmăreşte minimizarea efectelor financiare ale proiectelor de investiţii asupra bugetului local, concomitent cu maximizarea impactului respectivelor proiecte asupra populaţiei. În acest mod, bugetul de capital este un instrument de orientare a cheltuielilor efectuate din bani publici pe perioade mai mari de timp, fiind în acelaşi timp şi un pact prin care autoritatea locală se angajează să ofere comunităţii servicii publice la un înalt nivel de performanţă.

79

BIBLIOGRAFIE

1. Emil Bălan, Administrarea finanţelor publice locale, Editura LUMINA LEX, Bucureşti, 1999.

2. Mariana-Cristina Cioponea, Descentralizarea bugetară în România, în „Buletinul financiar”, nr. 9/1997, Bucureşti.

3. Mariana-Cristina Cioponea (coordonator), Realizări şi perspective ale reformei sistemului fiscal din România în vederea integrării în

Uniunea Europeană. Descentralizarea bugetară, Academia Română, Institutul de Finanţe, Preţuri şi probleme valutare „Victor Slăvescu”, Bucureşti, 1997.

4. Mariana-Cristina Cioponea (coordonator), Autonomia financiară a

administraţiilor locale – cadru de realizare a relansării economice, Academia Română, Institutul de Finanţe, Preţuri şi probleme valutare „Victor Slăvescu”, Bucureşti, 1998.

5. Nicolae Hoanţă, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Bucureşti, 2000.

6. Marius Profiroiu, Anton Parlagi, Eugen Crai, Etică şi corupţie în administraţia publică, Editura Economică, Colecţia de administraţie publică, Bucureşti, 1999.

7. Ioan Radu, Dorian Vlădeanu, Analiza diagnostic şi strategia de dezvoltare a serviciilor publice de gospodărie comunală, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2004.

8. Iulian Văcărel (coordonator), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999.

*** Manualul Consiliului Europei, Biroul de Informare a Consiliului Europei la Bucureşti, 2003.

*** Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, în „Monitorul Oficial”, Partea I, nr. 4040/22 octombrie 1998.

*** Ordonanţa de Urgenţă nr. 61/1998, pentru modificarea Legii nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, în „Monitorul Oficial”, Partea I, nr. 517/30 decembrie 1998.

80

Redactor: Roxana ENE Tehnoredactor: Mihaela STOICOVICI Coperta: Marilena BĂLAN (GURLUI)

Bun de tipar: 7.03.2005; Coli tipar:5 Format: 16/61×86

Editura şi Tipografia Fundaţiei România de Mâine Splaiul Independenţei nr.313, Bucureşti, s. 6, O.P. 83

Tel./Fax: 410 43 80; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro