RO RO

COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 7.3.2017 COM(2017) 115 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN

Raportul de evaluare ex post privind programul „Justiție penală” (2007-2013)

CUPRINS

1 INTRODUCERE..........................................................................................................31.1 OBIECTIVUL RAPORTULUI....................................................................................31.2 METODOLOGIA ȘI SURSELE DE INFORMAȚII...................................................31.3 PREZENTAREA GENERALĂ A PROGRAMULUI.................................................3

2 REZULTATELE EVALUĂRII...................................................................................82.1 RELEVANȚA PROGRAMULUI................................................................................82.2 COERENȚA ȘI COMPLEMENTARITATEA.........................................................102.3 EFICACITATEA.......................................................................................................122.4 SUSTENABILITATEA ȘI TRANSFERABILITATEA...........................................162.5 EFICIENȚA ȘI POSIBILITĂȚILE DE SIMPLIFICARE.........................................192.6 VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂ.............................................................24

3 CONCLUZII..............................................................................................................28

2

1 INTRODUCERE

1.1 OBIECTIVUL RAPORTULUI

Decizia de stabilire a programului „Justiția penală” (JPEN) impune Comisiei să prezinte o evaluare ex post privind perioada 2007-20131. Această evaluare ex post2 a fost realizată de un evaluator extern independent, cu asistența personalului Comisiei.

Prezentul raport are la bază această evaluare. Raportul este structurat în jurul principalelor criterii de evaluare și al întrebărilor corespunzătoare. Acestea se referă, printre altele, la relevanță, coerență și complementaritate, eficacitate, impact și sustenabilitate, eficiență și posibilități de simplificare, precum și la valoarea adăugată europeană.

1.2 METODOLOGIA ȘI SURSELE DE INFORMAȚII

Această evaluare finală a programului JPEN se bazează pe:

o amplă analiză a documentelor disponibile referitoare la 284 de granturi pentru acțiuni și la 50 de granturi de funcționare finanțate prin programul „Justiția penală” 2007-2013;

trecerea în revistă a documentelor programului, respectiv a deciziei de instituire, a programelor anuale de lucru și a cererilor de propuneri pentru granturi și contracte de achiziții publice;

trecerea în revistă a documentelor de politică ale UE, a deciziilor de instituire a programelor UE conexe etc.;

analiza cantitativă a 334 de proiecte JPEN (granturi pentru acțiuni și granturi de funcționare); analiza a 97 de răspunsuri ale beneficiarilor granturilor la sondajul online; consemnarea a 33 de interviuri subsecvente cu coordonatori de proiecte/organizații

beneficiare ale granturilor JPEN 2007-2013, care au răspuns și la sondajul online; interviuri cu funcționari ai Comisiei implicați în program.

1.3 PREZENTAREA GENERALĂ A PROGRAMULUI

Programul JPEN a fost instituit prin Decizia 2007/126/JAI a Consiliului din 12 februarie 2007 în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”. Programul s-a derulat timp de șapte ani, în perioada 2007-2013. Acesta reprezintă o continuare a Programului-cadru privind cooperarea polițienească și judiciară în materie penală (AGIS) (2003-2007).

JPEN a vizat realizarea unuia dintre cele patru obiective ale programului „Drepturile fundamentale și justiția”, și anume necesitatea de a promova cooperarea judiciară și de a crea un veritabil spațiu de justiție în materie penală în conformitate cu principiile recunoașterii reciproce. De asemenea, programul a fost conceput și pentru a institui un sistem informatizat de schimb de informații referitor la datele penale.

Cele cinci obiective generale ale JPEN, enumerate la articolul 2 din decizie, sunt următoarele:

să promoveze cooperarea judiciară, în scopul de a contribui la crearea unui veritabil spațiu european de justiție în materie penală, bazat pe recunoaștere reciprocă și încredere reciprocă;

să promoveze compatibilitatea normelor aplicabile în statele membre, astfel cum este necesar pentru a îmbunătăți cooperarea judiciară;

1 Articolul 16 alineatul (3) litera (d) din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului din 12 februarie 2007 de stabilire pentru perioada 2007-2013, în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”, a programului specific „Justiția penală”. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126 2 Raportul de evaluare ex post întocmit de evaluatorul extern este publicat aici: Raportul principal: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf, anexele: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_1_quantitative_analysis.pdf, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_2.pdf Raportul de evaluare la jumătatea perioadei întocmit de evaluatorul extern este publicat aici: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0255

3

să promoveze diminuarea obstacolelor juridice existente, care îngreunează buna funcționare a cooperării judiciare, cu scopul de a întări coordonarea anchetelor și de a spori compatibilitatea dintre sistemele judiciare din statele membre ale Uniunii Europene, pentru a oferi continuitatea adecvată anchetelor efectuate de autoritățile de aplicare a legii din statele membre;

să îmbunătățească contactele și schimbul de informații și de bune practici între autoritățile judiciare și administrative și profesiile juridice (avocați și alți profesioniști din sectorul judiciar), precum și să promoveze instruirea membrilor sistemului judiciar, pentru întărirea încrederii reciproce;

să îmbunătățească în viitor încrederea reciprocă, pentru a asigura protecția drepturilor victimelor și ale acuzaților.

Obiectivele specifice ale JPEN, enumerate la articolul 3 din decizie, sunt următoarele:

să favorizeze cooperarea judiciară;

să îmbunătățească cunoașterea reciprocă a sistemelor juridice și judiciare ale statelor membre în materie penală, precum și să promoveze și să consolideze crearea unor rețele, cooperarea reciprocă, schimbul și difuzarea de informații, experiențe și bune practici;

să asigure punerea solidă în practică, aplicarea corectă și concretă, precum și evaluarea instrumentelor Uniunii în domeniile cooperării judiciare în materie penală;

să îmbunătățească informarea cu privire la sistemele juridice din statele membre și accesul la justiție;

să promoveze formarea magistraților, a avocaților și a altor profesioniști implicați în activitățile sistemului judiciar, în domeniul dreptului comunitar și al Uniunii;

să evalueze condițiile generale necesare pentru a spori încrederea reciprocă;

să creeze și să pună în aplicare un sistem informatizat de schimb de informații cu privire la cazierele judiciare și să sprijine studiile efectuate în vederea stabilirii altor modalități de schimb de informații.

Pentru îndeplinirea acestor obiective, programul a finanțat activități prin intermediul a trei tipuri diferite de sprijin financiar: granturi pentru acțiuni, granturi de funcționare și achiziții publice3.

granturile pentru acțiuni s-au acordat pentru proiecte transnaționale specifice de interes pentru întreaga UE, proiecte naționale care pregătesc sau completează proiectele transnaționale sau măsurile Uniunii și proiecte naționale care contribuie la elaborarea unor metode și/sau tehnologii inovatoare cu potențial de transferabilitate.

Granturile de funcționare s-au acordat fie unor ONG-uri sau altor organisme care urmăresc un obiectiv de interes european general în domeniul justiției penale, fie Rețelei Europene de Formare Judiciară (EJTN), cu scopul specific de a cofinanța cheltuielile asociate cu programul de lucru permanent al acesteia în domeniul formării judiciare4.

Comisia a utilizat finanțarea JPEN și pentru a contracta anumite acțiuni pe care le consideră importante. Acestea au cuprins studii, cercetare, conceperea și implementarea unor proiecte informatice specifice pentru facilitarea schimbului de informații și a diseminării acestora.

3 Articolul 7 din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului din 12 februarie 2007 de stabilire pentru perioada 2007-2013, în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”, a programului specific „Justiția penală”, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126 4 Articolul 6 din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului din 12 februarie 2007 de stabilire pentru perioada 2007-2013, în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”, a programului specific „Justiția penală”, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126

4

Programul anual de lucru pentru 2010 a inclus granturi specifice pentru acțiuni, în vederea cofinanțării unor proiecte din domeniul e-justiției europene. În 2013 a fost lansată o cerere de propuneri specifică pentru finanțarea unor proiecte de formare judiciară.

Programul a urmărit sprijinirea următoarelor grupuri-țintă: practicienii în domeniul dreptului, reprezentanții serviciilor de asistență pentru victime, alți profesioniști implicați în activitățile sectorului judiciar, autoritățile naționale și publicul UE în general.

Bugetul total planificat aferent JPEN pentru perioada cuprinsă între luna ianuarie 2007 și luna decembrie 2013 a fost de 196 de milioane EUR (a se vedea Tabelul 1-1 Defalcarea bugetarăplanificată pentru JPEN 2007-2013)5. Tabelul 1-1 Defalcarea bugetară planificată pentru JPEN 2007-2013

Granturi pentru acțiuni

Granturi de funcționare6

Achiziții publice Total

Valoarea (€) Valoarea (€) Valoarea (€) Valoarea (€)

2007 22 000 000 5 900 000 1 300 000 29 200 000

2008 18 800 000 6 000 000 5 000 000 29 800 000

2009 14 900 000 8 500 000 7 000 000 30 400 000

2010 17 000 000 5 000 000 4 000 000 26 000 000

2011 14 500 000 6 500 000 6 000 000 26 500 000

2012 13 450 000 7 500 000 6 000 000 26 950 000

2013 15 210 000 7 660 000 4 640 000 27 510 000

Total 114 860 000 49 560 000 31 940 000 196 360 000

Sursa: Programul JPEN – programele anuale de lucru (2007-2013)

Cea mai mare parte a sprijinului financiar acordat în cadrul bugetului JPEN a fost alocată granturilor pentru acțiuni (64 %). Granturile de funcționare destinate cofinanțării programului anual de lucru al ONG-urilor și cheltuielile asociate cu programul de lucru permanent al EJTN au reprezentat 20 % din bugetul total al programului. Restul bugetului a fost alocat contractelor de achiziții publice7.

Conform precizărilor de mai sus, finanțarea JPEN a fost pusă la dispoziție prin granturi pentru acțiuni și granturi de finanțare, acorduri-cadru de parteneriat și contracte de achiziții publice. Tabelul 1-2 sintetizează numărul diverselor acțiuni finanțate în fiecare an al perioadei de derulare a programului. Cererile de propuneri pentru granturi pentru acțiuni și granturi de funcționare au fost repartizate pe doi ani în 2011 și 2012.

Tabelul 1-2 Numărul acțiunilor finanțate pe an

2007 2008

2009 2010 2011 2012

2012 2013 TOTAL

Granturi pentru acțiuni 56 41 32 49 53 - 49 280

5 În conformitate cu articolul 13 din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului din 12 februarie 2007 de stabilire pentru perioada 2007-2013, în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”, a programului specific „Justiția penală”, „resursele bugetare alocate acțiunilor prevăzute în prezentul program se înregistrează în alocările anuale din bugetul general al Uniunii Europene. Alocările anuale disponibile sunt autorizate de autoritatea bugetară în limitele cadrului financiar.”6 Alocările aferente granturilor de funcționare includ și sumele alocate monopolurilor și acordurilor-cadru de parteneriat.7 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal Justice Programme (JPEN) [Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN)], ICF, 28 iulie 2015, p. 2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

5

2007 2008

2009 2010 2011 2012

2012 2013 TOTAL

Granturi pentru acțiuni specifice - - 2 - 2 - - 4

Granturi de funcționare 5 7 13 8 - 10 7 50

TOTAL 61 48 47 57 55 10 56 334

Notă: Cifrele din tabel diferă față de numărul proiectelor analizate pentru prezenta evaluare deoarece nu au fost disponibile documente pentru toate proiectele.

Proiectele JPEN au fost conduse în primul rând de autoritățile naționale, cum ar fi ministerele de justiție/interne (22 % din numărul total al organizațiilor coordonatoare de proiecte), urmate de ONG-uri/platforme/rețele naționale (18 %), rețele/platforme/forumuri europene (17 %) și alte institute de învățământ/formare (10 %).

Această situație este în concordanță cu prevederile deciziei de instituire în baza căreia organizațiile au acces la program.

Granturile pentru acțiuni au fost acordate unor organizații care conlucrează în parteneriat. Structura parteneriatelor arată că partenerii au fost cel mai adesea ONG-uri naționale, alături de care s-au regăsit platforme și rețele naționale, universități și autorități naționale. Acestea din urmă au reprezentat 19 %, 16 % și, respectiv, 15 % din numărul total al partenerilor. Decizia de instituire nu precizează în mod specific structura parteneriatelor8.

Figura 1-1 de mai jos ilustrează principalele tipuri de activități finanțate prin granturile pentru acțiuni (stânga) și granturile de funcționare (dreapta) acordate în cadrul JPEN. Majoritatea proiectelor finanțate prin granturi pentru acțiuni s-au concentrat pe activități de sensibilizare, de informare și de diseminare (22 %), urmate de activități analitice (22 %), de învățare reciprocă, schimb de bune practici, cooperare (21 %) și activități de formare (19 %).

Principalele activități implementate prin granturi de funcționare au fost activități de sensibilizare, informare și diseminare (18 %), urmate de sprijin acordat actorilor principali (17 %), învățare reciprocă, schimb de bune practici, cooperare (15 %) și activități de formare (15 %).

8 Ibid., p. 4.

6

Activități analitice

22%

Sensibilizare, informare și diseminare

22%

Învățare reciprocă, schimb de bune

practici, cooperare21%

Activități de formare

19%

Sprijin acordat actorilor prin-

cipali 1%

Altele: insta-larea com-ponentelor hardware/ software

9%

Altele: servicii de asis-tență și consiliere

6%

Sensibilizare, in-formare și dis-

eminare18%

Sprijin acordat actorilor prin-

cipali 17%

Învățare re-ciprocă, schimb de bune practici,

cooperare15%Activități de

formare15%

Activități analitice

13%

Altele: servicii de asistență și

consiliere13%

Altele: instalarea componen-telor hardware/ software 9%

Figura 1-1 Granturi pentru acțiuni (diagrama din stânga) și granturi de funcționare (diagrama din dreapta) acordate în cadrul JPEN în funcție de activitatea principală

Contractele de achiziții publice s-au axat pe trei activități principale, și anume: studii, organizarea de evenimente și de reuniuni și furnizarea de servicii informatice.

Achizițiile publice au fost utilizate, de asemenea, pentru mentenanța site-ului web e-justiție. Fondurile destinate achiziției de servicii au fost folosite și pentru servicii furnizate de experți în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare pentru România și Bulgaria9.

9 Ibid., p. 4.

7

2 REZULTATELE EVALUĂRII

2.1 RELEVANȚA PROGRAMULUI

Relevanța unui program este evaluată în funcție de măsura în care acțiunile sale asigură în mod logic atingerea obiectivelor sale, satisfacerea necesităților mai ample în materie de politică ale UE și a necesităților publicului-țintă.

Analiza obiectivelor și a priorităților programului arată că, deși au fost în mare măsură specifice, realizabile și realiste, acestea nu au fost măsurabile sau (în cele mai multe cazuri) nu au fost încadrate în timp. Cererile de propuneri au furnizat din ce în ce mai multe detalii cu privire la rezultatele pe care le așteptau de la proiectele finanțate (în raport cu diferitele priorități). Obiectivele celor mai multe dintre domeniile prioritare au fost corelate cu obiectivele și politicile UE, în special în a doua jumătate a programului10.

Relevanța în raport cu aceste obiective și cu prioritățile mai ample în materie de politică ale UE a constituit un criteriu de selecție esențial al fiecărei cereri de propuneri referitoare la granturi pentru acțiuni sau la granturi de funcționare. Evaluarea obiectivelor operaționale ale beneficiarilor granturilor pentru acțiuni sau ai granturilor de funcționare arată că a existat o corelare între obiectivele operaționale ale proiectelor și obiectivele programului. În plus, analiza granturilor pentru acțiuni și a granturilor de funcționare demonstrează că toate acțiunile finanțate prin granturi pentru acțiuni și majoritatea celor finanțate prin granturi de funcționare au fost corelate în mod clar cu prioritățile programului11.

Tipurile de activități finanțate prin program au fost, de asemenea, extrem de relevante pentru obiectivele programului, fiind în concordanță cu articolul 4 („Acțiuni”) din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului privind programul JPEN. Un număr mare din acțiunile selectate pentru granturi sau contracte de achiziții publice în perioada 2007-2013 s-au încadrat în următoarele categorii:

activități de formare, în principal pentru magistrați sau practicieni în domeniul dreptului; învățare reciprocă/schimburi reciproce între autorități/organizații din statele membre

(de exemplu, prin simpozioane, seminare și diseminarea bunelor practici); dezvoltare și/sau instalare de material hardware/software pentru facilitarea procedurilor

judiciare și a accesului la informații despre justiție la nivelul UE și/sau la nivel național (e-justiție);

servicii de sprijin și de consiliere (inclusiv site-uri web de informare și consiliere); activități de cercetare și analiză menite să examineze aplicarea dreptului UE în statele

membre sau să cartografieze cadrele legislative naționale pentru a evalua compatibilitatea acestora cu legislația UE. Tot prin activități de acest tip s-au cercetat metode de aplicare a unor forme diferite de justiție (de exemplu, justiția reparatorie sau alternativele la detenție) și/sau au fost analizate obstacolele aflate în calea justiției din UE. Unele activități au inclus evaluări ale obstacolelor din calea punerii în aplicare a dreptului UE și a încrederii reciproce12.

În plus, au fost acordate granturi multora dintre organizațiile-cheie implicate în promovarea unui spațiu european comun de justiție. De exemplu, au primit granturi rețelele și ONG-urile europene majore care își desfășoară activitatea în domeniul formării (de exemplu EJTN), al probațiunii (Confederația Europeană de Probațiune – CEP), al drepturilor legale [Consiliere în domeniul Drepturilor Individuale în Uniunea Europeană (Advice on Individual Rights in Europe – AIRE)], al sprijinirii victimelor (Victim Support Europe – VSE), al protecției persoanelor suspectate și inculpate (Fair Trials) și al justiției reparatorii (European Forum for Restorative Justice – EFRJ)13.

10 Ibid., p. 5.11 Ibid., p. 7.12 De exemplu, proiectul „Grupul consultativ al juriștilor” a pus în discuție obstacolele din calea cooperării judiciare și a încrederii reciproce în UE și a recomandat modalități de îmbunătățire a acestei situații.13 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 9 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

8

Deoarece JPEN s-a concentrat pe îmbunătățirea cooperării judiciare și pe sporirea încrederii reciproce (și a urmărit să sprijine crearea unui spațiu judiciar la nivelul întregii UE), era esențial ca în program să fie implicați parteneri și beneficiari finali din diferite state membre ale UE. JPEN a inclus și acțiuni naționale (40 din cele 284 de granturi pentru acțiuni – a se vedea punctul 2.6.2 de mai jos, Valoarea adăugată pentru UE și pentru beneficiarii granturilor). Acestea au fost acțiuni relevante pentru program.

2.1.1 Prioritățile stabilite în cererile de propuneri, acțiunile selectate și relevanța acestora pentru politică

Printre principalele instrumente legislative aflate în vigoare care au fost introduse în cursul perioadei vizate se numără instrumente care prevăd recunoașterea reciprocă a hotărârilor judecătorești ale statele membre, instrumente care prevăd alternative la detenție, instrumente care sprijină cooperarea judiciară în ceea ce privește punerea probelor la dispoziția altor state membre, instrumente care introduc dispoziții privind drepturile procedurale și instrumente de sprijinire a victimelor și de asigurare a respectării drepturilor acestora.

Prioritățile anuale ale programului JPEN reflectă schimbările intervenite în politica UE în domeniul justiției penale14.

Comisia a pus în aplicare și a promovat diferite instrumente practice menite să sprijine principalele instrumente legislative. Acestea au avut scopul de a îmbunătăți cooperarea judiciară și recunoașterea reciprocă a hotărârilor, precum și de a spori accesul publicului la justiție. Printre aceste instrumente practice s-au numărat15:

portalul european e-justiție – un site web de informare care se adresează publicului, întreprinderilor, practicienilor în domeniul dreptului și magistraților și care adună informații cu privire la drepturi, la serviciile disponibile și la instrumentele menite să răspundă diferitelor nevoi ale acestora;

Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare (ECRIS) – un sistem informatic creat în vederea realizării unui schimb eficient de informații privind condamnările penale între statele UE;

Rețeaua judiciară europeană (RJE) – o rețea de promovare a cooperării judiciare în materie penală între statele UE;

formarea judiciară.

Începând din 2010, prioritățile prezentate în cererile de propuneri și în programele de lucru au devenit „mai SMART”, respectiv mai explicite în ceea ce privește conținutul pe care îl așteptau de la proiectele axate pe prioritatea respectivă. De asemenea, ele au început să reflecte mai bine politicile și legislația. Aceste îmbunătățiri au fost rezultatul unor modificări instituționale aduse Comisiei după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, prin care i s-au acordat Comisiei competențe sporite în domeniul justiției și al afacerilor interne. În plus, în 2010, Direcția Generală Justiție, Libertate și Securitate (DG JLS) s-a divizat în DG Afaceri Interne și DG Justiție (JPEN intrând în sfera de competență a noii DG Justiție), celor două direcții generale conferindu-li-se o mai mare responsabilitate16.

Acțiunile finanțate prin granturi pentru acțiuni și granturi de funcționare au vizat în principal sprijinirea punerii în aplicare a legislației existente17. Anumite acțiuni au sprijinit în mod indirect și elaborarea de noi politici, în măsura în care au facilitat schimbul de idei și dezbaterea, între ministerele de justiție și membrii sistemului judiciar/practicienii în domeniul dreptului din UE, referitoare la obstacolele aflate în calea justiției/cooperării în UE. Dintre cele 334 de granturi, 16 au avut drept rezultat cartografierea și formularea unor recomandări în materie de politică18.

14 Ibid., p. 11.15 Ibid., p. 10-11.16 Ibid., p. 11.17 Ibid.18 Ibid.

9

Întrucât au fost însoțite de o descriere a conținutului preconizat al proiectelor, domeniile prioritare din cererile de propuneri au devenit mai specifice și i-au ajutat pe solicitanții de granturi să asigure relevanța proiectelor lor în raport cu obiectivele UE. În plus, deoarece domeniile prioritare au urmărit îndeaproape obiectivele programului și obiectivele de politică ale UE, acțiunile selectate au putut viza fără dificultate aceleași obiective.

Aproape toate organizațiile care au obținut aceste realizări au fost platforme europene sau ONG-uri importante având un rol principal în monitorizarea aspectelor specifice ale justiției penale din UE, și anume Confederația Europeană de Probațiune (CEP), Consiliul Barourilor și al Societăților de Drept din Europa (CCBE), Organizația Europeană a Serviciilor Penitenciare și Corecționale (EuroPris), Fair Trials International (FTI), Observatorul Internațional de Justiție Juvenilă, VSE și Consiliul Irlandez pentru Libertăți Civile.

Având în vedere faptul că organismele sus-menționate sunt rețele care au o imagine de ansamblu asupra UE și o expertiză consacrată în aceste domenii, ele sunt în măsură să formuleze recomandări în materie de politici.

Serviciile contractate cu finanțare JPEN au fost, de asemenea, relevante pentru obiectivele programului și pentru obiectivele mai ample ale UE, deoarece s-au axat în principal pe dezvoltarea portalului e-justiție și a modulelor acestuia sau pe evaluări ale impactului și pe alte studii menite să sprijine elaborarea ulterioară a legislației și a politicilor care vizează instituirea unui spațiu european comun de justiție penală19.

2.1.2 Relevanța programului în raport cu nevoile grupului-țintă

În total, 70 dintre cei 97 de respondenți ai sondajului online au indicat faptul că au efectuat evaluări ale nevoilor pentru a sprijini conceperea și elaborarea proiectelor lor. Cu toate acestea, conform unei analize mai amănunțite a documentelor aferente proiectului anexate la șaisprezece formulare de solicitare a granturilor, numai șase dintre ele fuseseră elaborate pe baza unei evaluări a nevoilor. Este adevărat că nu a existat o cerință explicită de a efectua o evaluare a nevoilor și de a aduce dovezi în acest sens. Însă, dacă solicitanții de granturi ar fi procedat astfel, aceasta le-ar fi oferit o perspectivă mult mai clară asupra relevanței proiectului, ar fi sporit calitatea studiului și ar fi oferit o bază pentru evaluarea succesului proiectului la o dată ulterioară. Proiectele care nu au la bază o evaluare a nevoilor pot fi totuși relevante pentru nevoile grupurilor-țintă, dar prin neefectuarea unei asemenea evaluări apare riscul de a se fi omis metode sau mijloace mai relevante pentru a sprijini grupurile-țintă20.

Dintre cei 97 de respondenți ai sondajului online, 69 (81,2 %) au declarat că au primit feedback pozitiv din partea grupului sau a grupurilor-țintă cu privire la relevanța proiectului. Înregistrarea unui nivel ridicat (81 %) de feedback pozitiv din partea grupurilor-țintă se poate explica, printre altele, prin faptul că actorii (sau tipurile de actori) care au realizat proiectul au fost aceiași cu actorii care au beneficiat de proiect. Mai exact, se poate presupune că unii membri ai sistemului judiciar, practicieni în domeniul dreptului etc. au solicitat granturi pentru a oferi cursuri de formare colegilor lor, alături de omologii lor din alte state membre, sau pentru a găzdui reuniuni cu colegi/experți din alte state membre. În mod similar, unele autorități naționale au solicitat granturi care să le ajute să instituie sisteme de caziere judiciare compatibile cu ECRIS și/sau alte facilități de e-justiție pentru armonizarea sistemelor lor de justiție cu cele ale altor state membre21.

2.2 COERENȚA ȘI COMPLEMENTARITATEA

2.2.1 Complementaritatea cu alte programe ale Uniunii Europene

Articolul 12 din Decizia 2007/126/JAI a Consiliului de stabilire a programului JPEN prezintă posibilitățile de complementaritate și de creare de sinergii cu alte instrumente financiare ale UE, și anume cu programul „Justiție civilă” (JCIV), programul „Prevenirea și combaterea infracționalității” (ISEC), programul „Prevenirea, pregătirea și gestionarea consecințelor terorismului și ale altor riscuri

19 Ibid., p. 5.20 Ibid., p.13-14.21 Ibid., p. 14.

10

legate de securitate” (CIPS), programul „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii” (cunoscut sub denumirea de „fondurile SOLID”) și programul statistic comunitar.

Alte instrumente ale UE cu potențial de complementaritate sau de suprapunere cu JPEN au fost programul Daphne III, programul „Drepturi fundamentale și cetățenie” (FRC), programul de învățare pe tot parcursul vieții (LLP), Al șaptelea program-cadru pentru cercetare și dezvoltare tehnologică (PC7) și „Orizont 2020”, noul program pentru cercetare și inovare al Uniunii Europene.

Aceste programe au fost similare cu JPEN în ceea ce privește obiectivele și temele abordate. Totuși, specificitatea obiectivelor programului JPEN a facilitat evitarea suprapunerii cu alte programe ale DG Justiție, care difereau de JPEN în ceea ce privește:

domeniul juridic vizat – JPEN vizează dreptul penal, JCIV vizează dreptul civil, iar FRC vizează drepturile fundamentale;

accentul – toate programele au pus accentul pe victime, dar programul „Prevenirea și informarea cu privire la consumul de stupefiante” (DPIP) și programul Daphne III s-au adresat unor categorii specifice de victime și au avut în vedere prevenirea efectelor nocive ale stupefiantelor și acordarea de asistență după producerea acestora. De asemenea, programele DPIP și Daphne III au acordat o atenție sporită tratamentului și protecției, în timp ce programul JPEN s-a axat mai mult pe parcursul victimelor prin meandrele justiției penale;

grupurile-țintă sau rezultatele vizate – ca în cazul programelor ISEC, Daphne III și DPIP.

De asemenea, programele DG CNECT și PC7 au obiective care urmăresc aceeași logică, deși nu se suprapun neapărat cu obiectivele programului JPEN22.

Programul Progress și Fondul social european (FSE) au finanțat, la rândul lor, cursuri de formare pentru magistrați, dar fiecare dintre ele a venit în completarea programului JPEN: Progress a finanțat cursuri pe tema anti-discriminării și a egalității de gen pentru magistrați (ceea ce nu face niciunul dintre celelalte programe în materie de justiție), iar FSE a finanțat, în principal, cursuri de formare la nivel național.

În schimb, cursurile de formare finanțate prin programul JPEN au adus o valoare adăugată prin faptul că au avut, în mod sistematic, un caracter transnațional (participanții au beneficiat de posibilitatea de a învăța despre alte state membre și de o cooperare transnațională intensificată).

Tabelul 2-3 de mai jos ilustrează potențialul de coerență și de complementaritate între obiectivele și domeniile tematice ale programului JPEN și cele ale programelor UE de finanțare selectate.Tabelul 2-3 Posibilități de complementaritate și de suprapunere a obiectivelor: JPEN și programele UE

Cooperare judiciară

Promovarea compatibilității

legislației

Schimb de informații și de bune practici (în

justiția penală)E-justiție Formarea

magistraților

Protecția drepturilor

victimelor și ale acuzaților

Justiție penală

JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPEN JPENJCIV JCIV JCIV JCIVFRC FRC

ISEC ISEC ISECDaphne III Daphne III

DG CNECTPC7 / Orizont 2020

Cu ocazia pregătirii programelor anuale de lucru, complementaritatea și coerența între programele DG Justiție au fost consolidate prin consultări și grupuri interservicii ale Comisiei, în cadrul cărora complementaritatea și suprapunerile eventuale la nivelul programării au fost discutate cu alte direcții generale. Comisia a prezentat programul anual de lucru și prioritățile sale în fața Comitetului pentru

22 Ibid., p. 16.

11

programe, pentru ca statele membre să poată identifica eventualele probleme de complementaritate sau de coerență cu alte inițiative europene sau naționale23.

2.2.2 Complementaritatea la nivel de proiect

Pe parcursul ciclului de programare, Comisia nu a recurs la niciun mecanism de creștere a complementarității în etapele de selecție, de monitorizare și de raportare aferente proiectelor, cu excepția punerii în comun a resurselor (și anume a portalului e-justiție) cu programul „Justiție civilă” (JCIV).

La nivel de proiect, beneficiarii granturilor s-au străduit să creeze sinergii cu colegii lor sau cu alte organizații care implementează proiecte finanțate prin programul JPEN sau prin alte programe ale UE, precum și/sau cu proiecte finanțate prin mecanisme naționale și internaționale.

Aproape două treimi dintre respondenții sondajului online au declarat că s-a creat un anumit tip de sinergie cu alte proiecte din cadrul programului JPEN (29 %), cu alte programe ale UE (20 %), cu programe naționale (20 %) sau cu programe internaționale (5,5 %)24. Nu toți respondenții au oferit însă și exemple ale sinergiilor create, astfel încât informațiile raportate nu au putut fi confirmate în toate cazurile.

Pentru a crește impactul proiectelor lor finanțate prin programul JPEN, beneficiarii granturilor au căutat să valorifice concluziile altor proiecte, să își conceapă proiectele prin prisma bunelor practici constatate în cadrul altor programe și să disemineze rezultatele proiectelor lor în rețelele create ca urmare a altor proiecte.

Unul dintre acești beneficiari a declarat că a diseminat rezultatele proiectului în cadrul reuniunilor utilizatorilor finali ai unui alt proiect, finanțat prin programul PC7 al DG Cercetare. Un alt respondent a precizat că a utilizat câteva dintre instrumentele elaborate în cadrul unui proiect finanțat prin programul de învățare pe tot parcursul vieții (LLP). Rezultatele proiectelor JPEN au fost diseminate și cu ocazia unor conferințe organizate cu finanțare din partea altor programe ale UE25.

2.3 EFICACITATEAUn program este eficace în măsura în care reușește să își atingă obiectivele. Succesul programului JPEN poate fi evaluat și prin măsura în care diferitele sale proiecte au reușit să își atingă propriile obiective.

2.3.1 Realizările programului

În general, acțiunile derulate au urmărit îndeplinirea obiectivelor programului, în special a obiectivelor specifice referitoare la formarea magistraților și la cooperarea judiciară. Este dificil de evaluat amploarea realizărilor pe care le-au obținut proiectele (în comparație cu realizările planificate), întrucât cerința ca solicitanții granturilor să identifice un obiectiv măsurabil pentru realizările lor a fost introdusă abia spre sfârșitul programului. Din raportările beneficiarilor granturilor reiese că majoritatea proiectelor (aproximativ 70 %) au reușit să realizeze ceea ce și-au propus, în timp ce aproape două treimi au reușit să obțină toate realizările și rezultatele scontate26.

În general, granturile pentru acțiuni și granturile de funcționare acordate în cadrul programului JPEN au generat realizări și rezultate pozitive, în special în ceea ce privește27:

23 Ibid., p. 20.24 26 de respondenți ai sondajului (sau 27 % din numărul total de respondenți) au afirmat că nu s-au realizat sinergii, iar 11 au răspuns că nu știu. Există o mică problemă metodologică în legătură cu aceste date: nu toți respondenții au avut opțiunea de a răspunde negativ sau de a declara că nu știu, deoarece aceste două categorii de răspuns au fost adăugate abia după lansarea sondajului. În total, 17 dintre respondenții luați în considerare în prezentul raport nu au avut această opțiune, deci dintre cei 33 care nu au răspuns la această întrebare este posibil ca 17 să fi răspuns negativ sau să fi declarat că nu știu dacă li s-ar fi oferit această opțiune.25 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 21 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf26 Ibid., p. 22.27 Ibid., p. 45.

12

formarea magistraților, care a contribuit la sporirea încrederii reciproce – chiar dacă nu s-a putut cuantifica amploarea acestui demers – și de care au beneficiat aproape 26 000 de judecători, procurori și alți profesioniști din aproape toate statele membre;

îmbunătățirea cooperării între sistemul judiciar și ministerele de justiție ale statelor membre, fiind create aproape o mie de parteneriate, majoritatea bilaterale;

o mai mare compatibilitate a normelor (sau o mai bună înțelegere a diferențelor), prin intermediul studiilor, al învățării reciproce și al promovării bunelor practici care vizează armonizarea normelor. Toate acestea au favorizat și (cea mai bună) punere în aplicare a legislației UE, prin sporirea cunoștințelor și a competențelor actorilor care o aplică la nivel național;

eliminarea diverselor obstacole din calea cooperării judiciare actuale prin instituirea unor servicii adecvate, a cercetării, a învățării reciproce și a colaborării în rețea. Printre tipurile de obstacole vizate s-au numărat lipsa înțelegerii și a cunoștințelor, canalele de comunicare și platformele de cooperare, diferențele lingvistice etc.;

creșterea capacității organizațiilor de a oferi sprijin victimelor și acuzaților.

JPEN a avut un impact notabil în ceea ce privește îmbunătățirea cooperării judiciare între magistrații și ministerele de justiție ale statelor membre, nu în ultimul rând datorită numărului de parteneriate bilaterale create. S-au format cel puțin 947 de parteneriate, dintre care 826 între statele membre. Câteva dintre realizările și rezultatele proiectelor transnaționale au fost28:

îmbunătățirea cooperării bilaterale între procurorii statelor membre care au colaborat în cadrul unor echipe comune de anchetă pentru soluționarea unor cauze transfrontaliere;

creșterea expertizei în materie de gestionare a resortisanților UE acuzați de infracțiuni într-un alt stat membru;

inițierea unui dialog asupra problemelor comune, inclusiv prin crearea unor grupuri de lucru transeuropene, un exemplu în acest sens fiind Grupul consultativ al juriștilor.

JPEN a promovat în mod clar cooperarea judiciară și compatibilitatea între normele statelor membre și a contribuit, de asemenea, la diminuarea unora dintre obstacolele juridice.

Programul a promovat compatibilitatea normelor între statele membre prin29:

îmbogățirea cunoștințelor cu privire la diferențele dintre legislațiile/practicile statelor membre și identificarea unor posibile soluții de reducere a acestor diferențe;

promovarea bunelor practici și a unei mai mari armonizări; intensificarea dialogului între entitățile care au responsabilitatea de a menține și de a modifica

normele în materie de justiție penală, inclusiv prin crearea de grupuri de lucru la nivelul mai multor state membre pentru a discuta despre obstacolele din calea punerii în aplicare a legislației UE și pentru a identifica soluții în acest sens;

promovarea (îmbunătățirii) punerii în aplicare a legislației UE prin aprofundarea cunoștințelor statelor membre referitoare la legislație și a capacității lor de a o pune în aplicare.

În vederea reducerii obstacolelor lingvistice, JPEN a considerat că accesul la serviciile de interpretare reprezintă o prioritate în materie de finanțare, acordând granturi pentru formarea lingvistică a judecătorilor și a procurorilor și pentru evaluarea serviciilor lingvistice din statele membre. Având în vedere amploarea redusă a acestei formări lingvistice, este puțin probabil ca aceasta să fi avut un impact major asupra reducerii obstacolelor lingvistice. Cu toate acestea, ea a contribuit la formarea magistraților și a promovat formarea lingvistică a practicienilor în domeniul dreptului30, ceea ce reprezintă o prioritate a Comisiei31.

Unul dintre principalele tipuri de acțiuni finanțate (47 de granturi pentru acțiuni plus 10 contracte de achiziții publice, în valoare totală de 4,2 milioane EUR) a fost sprijinirea statelor membre în demersurile de modificare a sistemelor lor de caziere judiciare pentru ca acestea să devină compatibile 28 Ibid., p. 26.29 Ibid., p. 27.30 Ibid., p. 27-28.31 A se vedea Comunicarea din 2011 intitulată „Instaurarea unui climat de încredere în justiție la nivelul UE: o nouă dimensiune a formării judiciare europene” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:RO:PDF .

13

la nivelul UE și să permită schimbul de informații referitoare la caziere prin ECRIS. Deși partenerii de proiect au remarcat unele probleme de punere în aplicare legate de instalarea sistemului în statele membre, ECRIS a demarat cu succes în 2012, ceea ce înseamnă că acțiunile programului JPEN în acest domeniu au fost, cel puțin în parte, fructuoase32.

În măsura în care acțiunile programului JPEN au sprijinit intensificarea dialogului și a schimburilor dintre statele membre și promovarea cooperării judiciare, programul a îmbunătățit contactele și schimbul de informații și de bune practici între autoritățile juridice, judiciare și administrative. Cel puțin 187 de acțiuni finanțate (din 334) au inclus în proiectele lor învățarea reciprocă, schimbul de bune practici și cooperarea. Aceste acțiuni au contribuit la schimbul de informații și la creșterea numărului de contacte între membrii sistemelor judiciare ale diferitelor țări. Autoritățile naționale din 21 de state membre33, inclusiv 15 ministere de justiție, au gestionat una sau mai multe granturi JPEN. Multe dintre aceste granturi au fost utilizate pentru modificarea sistemelor naționale de caziere judiciare pentru ca acestea să devină compatibile cu sistemul european (ECRIS)34.

Pe lângă acțiunile finanțate prin granturi, fondurile JPEN au fost utilizate și pentru a încheia contracte cu consultanți pentru conceperea și mentenanța portalului e-justiție35.

În total, au fost alocate 93 de granturi JPEN, în valoare de peste 44 de milioane EUR (26  % din bugetul total planificat al programului pentru perioada 2007-2013), în mod special pentru formarea magistraților și a practicienilor în domeniul dreptului. În cursul perioadei evaluate, de această formare au beneficiat 25 863 de judecători, procurori și alți profesioniști, media fiind de 3 695 de beneficiari pe an. Figura 2-2 arată numărul de practicieni în domeniul dreptului care participă la aceste cursuri în fiecare an. Sunt incluse aici cursurile de formare finanțate prin granturi pentru acțiuni, prin acorduri -cadru de parteneriat și prin granturi de funcționare acordate rețelei EJTN.Figura 2-2 Numărul participanților care au beneficiat de formare juridică finanțată de UE prin programul JPEN în perioada 2007-2013

2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130

1000200030004000500060007000

5381

2067 25184095

25093562

5731

Comisia și-a stabilit ca obiectiv formarea a jumătate din totalul practicienilor în domeniul dreptului din UE (un număr estimat la 700 000) până în 2020. Pentru a realiza acest lucru, trebuie să se asigure formarea a cel puțin 5 % din totalul acestor practicieni din fiecare stat membru în fiecare an până în 2020, formarea putând fi organizată la nivel local, național sau european sau cu ajutorul unor actori de la nivel local, național sau european36. Un raport al Comisiei din 2014 privind formarea judiciară europeană a demonstrat că obiectivul pentru anul 2013 referitor la judecători a fost îndeplinit (a se vedea primul grafic din Figura 2-3), în timp ce obiectivul referitor la formarea anuală a procurorilor a fost îndeplinit în 19 state membre.Figura 2-3 Numărul judecătorilor și al procurorilor care au participat, în 2013, la formarea continuă în propriul stat membru și (în cazul procurorilor) în străinătate

32 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 28 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf33 Toate, cu excepția Belgiei, a Ciprului, a Danemarcei, a Ungariei, a Maltei, a Suediei și a Slovaciei.34 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 27 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf35 Ibid., p. 28.36 COM(2011) 551 final, Instaurarea unui climat de încredere în justiție la nivelul UE: o nouă dimensiune a formării judiciare europene: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:RO:PDF.

14

Sursa: Formarea judiciară europeană 2014. Cifrele includ și formarea finanțată prin alte programe ale UE sau prin agenții ale UE, cum ar fi programele Progress, „Justiție civilă” și „Drepturi fundamentale și cetățenie”.

O mare parte din granturile JPEN au fost acordate unor proiecte care se concentrează în mod direct sau indirect asupra drepturilor victimelor și ale acuzaților. JPEN a contribuit la instituirea unui climat de încredere reciprocă în ceea ce privește drepturile victimelor și ale acuzaților în UE în principal prin finanțarea platformelor de la nivelul UE care își desfășoară activitatea în aceste domenii, în special:

Fair Trials International, care urmărește, printre altele, „să angajeze și să sprijine o mișcare [rețea] internațională a apărătorilor proceselor echitabile [a profesioniștilor în domeniul drepturilor omului]”; și

Victim Support Europe (VSE), o rețea de organizații naționale de sprijinire a victimelor care promovează instituirea și dezvoltarea drepturilor victimelor și a serviciilor pentru victime în întreaga Europă37.

2.3.2 Realizările proiectelor

Majoritatea proiectelor (aproximativ 70 %) s-au dovedit eficace în obținerea realizărilor propuse și în atingerea obiectivelor lor. Totuși, aproape o treime dintre acestea nu au fost la fel de eficace, deoarece nu și-au atins toate obiectivele (a se vedea Tabelul 2-4). Acest lucru nu a afectat semnificativ realizarea obiectivelor operaționale ale proiectului decât în foarte puține cazuri (aproximativ 5 % din numărul total al proiectelor finalizate). Deși unele dintre obstacolele întâmpinate au fost determinate de factori externi neprevăzuți, altele ar fi putut fi identificate și atenuate cu ajutorul unei strategii de evaluare a riscurilor.Tabelul 2-4 Factorii determinanți ai problemelor în materie de punere în aplicare cu care s-au confruntat proiectele

Factorul determinant al problemei Numărul proiectelor afectate

Plecarea personalului/personal insuficient 5

Timp insuficient 2137 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 28 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

15

Obstacol (extern) neprevăzut 17

Probleme financiare/lipsa fondurilor 12

Motive tehnice (de exemplu, probleme legate de sistemele digitale sau de funcționarea software-ului e-justiție)

5

Circumstanțe care ar fi trebuit luate în considerare în cadrul modelului logic (de exemplu, lipsa datelor, lipsa absorbției din partea beneficiarilor, probleme de sincronizare, coerența cu evoluțiile în materie de politică etc.)

15

Întârzieri cauzate de Comisia Europeană 2

Modificări ale modelului logic 7Sursa: toată documentația referitoare la proiecte cartografiată de ICF (n = 334)

Mai mult de două treimi din proiectele finalizate au fost puse în aplicare exact așa cum fuseseră planificate, în timp ce în cazul unei treimi, punerea în aplicare a proiectelor/programelor de lucru a fost modificată cel puțin într-o oarecare măsură în comparație cu planurile concepute inițial38.

2.4 SUSTENABILITATEA ȘI TRANSFERABILITATEAEvaluatorii au analizat în ce măsură rezultatele, realizările și impacturile produse de proiecte s-au dovedit a fi sustenabile dincolo de perioada lor de finanțare. În cadrul evaluării au fost identificate trei niveluri de sustenabilitate:

1. sustenabilitatea pe termen scurt, realizată în principal prin diseminarea rezultatelor proiectelor;

2. sustenabilitatea pe termen mediu, care presupune continuarea rezultatelor proiectelor și/sau a parteneriatelor;

3. sustenabilitatea pe termen lung, realizată în principal prin transferul rezultatelor proiectelor în alte contexte, către alte organizații și alte state membre, fără finanțare suplimentară sau cu finanțare suplimentară redusă.

2.4.1 Continuarea activităților și a realizărilor proiectelor, precum și diseminarea rezultatelor acestora

Din cele 121 de proiecte finalizate care au demonstrat o oarecare sustenabilitate în rapoartele lor finale, 39 (32 %) au indicat faptul că activitățile aferente proiectului lor vor continua să se deruleze în totalitate, deoarece au reușit să obțină o altă finanțare. Aceste 39 de proiecte au vizat dezvoltarea unor instrumente precum ECRIS, a unor servicii de sprijinire a victimelor și a unor programe de justiție reparatorie – cu alte cuvinte, acestea au vizat sisteme sau servicii care fuseseră create anterior și care necesitau finanțare suplimentară pentru a fi utilizate în continuare. Acest lucru nu a fost însă valabil pentru toate proiectele JPEN. Într-adevăr, în cazul în care granturile pentru acțiuni sau granturile de funcționare erau destinate cercetării, proiectul nu va necesita neapărat finanțare pentru a putea fi continuat. În mod similar, proiectele axate pe formare sau pe învățare reciprocă vor necesita finanțare suplimentară doar dacă formarea trebuia să fie extinsă la alți participanți39.

În rapoartele finale ale altor 28 de proiecte s-a afirmat că activitățile aferente proiectelor vor continua parțial, de exemplu prin continuarea anumitor aspecte legate de formare sau prin utilizarea concluziilor desprinse din proiecte în vederea elaborării sau a alimentării unor noi proiecte. În aceste cazuri, se poate presupune că s-a găsit finanțarea necesară pentru această continuare parțială. Rezultatele sondajului online au arătat că majoritatea beneficiarilor granturilor (71 % sau 61 din 86 de respondenți) ar avea nevoie de finanțare suplimentară pentru a continua proiectele sau activitățile. În interviurile subsecvente, 25 din 33 de persoane intervievate au afirmat că era necesară o finanțare 38 Ibid., p. 31.39 Ibid., p. 36.

16

suplimentară pentru unele aspecte legate de continuarea proiectelor, cum ar fi formarea și traducerile, testarea produselor create și punerea în aplicare a metodologiilor.

Pe de altă parte, 20 din 33 de persoane intervievate au afirmat, de asemenea, că unele elemente precum activitățile de diseminare și sensibilizarea puteau fi continuate fără fonduri suplimentare40.

În general, Comisia nu a diseminat decât într-o măsură redusă rezultatele proiectelor, întrucât a contat în principal pe faptul că beneficiarii vor disemina realizările direct către grupurile lor țintă, rezervându-și propriile resurse umane în special pentru gestiunea financiară. Au fost publicate unele dintre materialele utilizate la cursurile de formare, iar monitorizarea cheltuielilor și a bugetelor proiectelor a fost considerată prioritară față de monitorizarea rezultatelor. Numai unele dintre realizările proiectelor de formare au fost publicate pe portalul e-justiție. Materialele de formare au fost încărcate pe portalul e-justiție numai în cazurile în care produsele erau cuprinzătoare, relevante și eliminau o lacună în domeniul vizat [în special seminare ale Institutului European de Administrație Publică (EIPA), linkuri către site-urile web ale EJTN și ale proiectului „Building Mutual Trust” (Instaurarea unui climat de încredere reciprocă)41]42.

Diseminarea a reprezentat o cerință înscrisă în cererile de propuneri și a fost încurajată de Comisie. Cererile de granturi pentru acțiuni au încurajat solicitanții de granturi să prezinte un plan de diseminare. În schimb, solicitanților de granturi de funcționare nu li s-a cerut să prezinte o strategie de diseminare. Din 95 de respondenți ai sondajului online, 92 % (87 de respondenți) au afirmat că dispun de un plan clar pentru diseminarea rezultatelor proiectului/activităților lor. Analiza a 12 formulare de solicitare de granturi pentru acțiuni, care vizează toate domeniile prioritare și toți anii cuprinși în program, arată că au existat disparități din punct de vedere calitativ în ceea ce privește strategiile de diseminare43.

Analiza cantitativă a documentelor aferente celor 334 de granturi JPEN arată că cel puțin 197 (59 %) de beneficiari ai granturilor au pus în aplicare activități de sensibilizare sau de diseminare în cadrul proiectelor/programelor lor de lucru. Din analiza realizărilor proiectelor (a se vedea Figura 2-4) incluse în rapoartele finale ale beneficiarilor granturilor reiese că principalele instrumente de diseminare au fost evenimentele, buletinele informative sau broșurile și alte tipuri de realizări. Unii beneficiari ai granturilor au creat și site-uri web pentru diseminarea informațiilor legate de proiectele lor, dar, cu ocazia evaluării, s-a constatat că nu toate site-urile respective au fost menținute după terminarea finanțării proiectelor.

Figura 2-4 Realizări ale activităților de diseminare și de sensibilizare (n = 221)

40 Ibid.41 Proiectul sprijină formarea lingvistică a practicienilor în domeniul dreptului.42 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 33-34 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf43 Ibid., p. 34.

17

Sursa: analiza a 221 de granturi pentru care au fost disponibile rapoarte finale.

Faptul că aceste activități au reușit să atragă atenția factorilor de decizie și să intensifice contactele dintre autoritățile mai multor state membre arată însă că diseminarea a avut cel puțin un anumit grad de eficacitate. În total, 44 de respondenți ai sondajului online au declarat că au pus deja în aplicare cu succes realizările în alte state membre decât în statul de origine. De asemenea, 29 au declarat că rezultatele proiectului/activităților lor au contribuit la realizarea unor activități de politică în una sau în mai multe alte țări44.

2.4.2 Continuarea parteneriatelor după finalizarea proiectului

Din informațiile cuprinse în rapoartele finale reiese că 17 parteneriate alcătuite pentru punerea în aplicare a granturilor JPEN urmau să subziste, integral sau parțial, după finalizarea proiectului. Însă este probabil ca numărul parteneriatelor care au fost menținute să fi fost mai mare, deoarece 71 din 91 de respondenți ai sondajului online (78 %) au declarat că parteneriatul lor continua deja sau că va continua probabil după finalizarea proiectului. Un alt factor s-a datorat faptului că beneficiarii de granturi care au fost intervievați și au participat la sondajul online au apreciat pozitiv beneficiile parteneriatelor create în cadrul programului JPEN. Din interviurile subsecvente cu beneficiarii granturilor reiese că unele dintre aceste parteneriate fuseseră deja create înainte de lansarea proiectului. Această experiență prealabilă a facilitat consolidarea și comunicarea în cadrul echipelor, contribuind la soluționarea problemelor, și a înlesnit contactele inițiale în cadrul noului proiect45. Nu s-au colectat date cu privire la motivele pentru care unele parteneriate nu au continuat.

2.4.3 Potențialul de sustenabilitate și de transferabilitate a realizărilor

Diseminarea realizărilor și a rezultatelor către publicul larg poate spori sustenabilitatea acestora. Multe dintre realizări erau deja concepute pentru a fi utilizate la nivelul UE (de exemplu, formarea judiciară a EJTN a fost concepută pentru participanți din mai multe state membre, iar portalul e-justiție – pentru a fi consultat de publicul larg din toate statele membre). Dintre realizările care nu au fost destinate unei aplicări în întreaga UE, unele au fost totuși concepute astfel încât să poată fi transferate în alte state membre.

Beneficiarilor granturilor le-a fost dificil să demonstreze sustenabilitatea proiectului lor în raportarea finală. Această dificultate s-a datorat faptului că perioada cuprinsă între data finalizării proiectului și termenul de prezentare a rapoartelor a fost de numai două sau trei luni, o perioadă insuficientă pentru a demonstra sustenabilitatea.

Mulți dintre partenerii de proiect intervievați în vederea evaluării au precizat că și-au conceput proiectele pe baza unor produse sau realizări clare, multe dintre acestea urmând sau putând să fie transferate în alte state membre. În total, 70 din 89 de respondenți ai sondajului online și-au exprimat, de asemenea, opinia că cel puțin unele dintre realizările lor, dacă nu chiar toate, puteau să fie utilizate ca atare în mai multe țări, în timp ce 22 de respondenți au declarat că realizările lor puteau să fie transferate în mai multe țări, cu unele modificări minore. Mai mult de două treimi (61 de respondenți)

44 Ibid., p. 35.45 Ibid., p. 36.

18

au declarat, de asemenea, că rezultatele proiectului/activităților lor puteau contribui la realizarea activităților de politică în una sau în mai multe alte țări46.

Persoanele intervievate au identificat și factorii care ar putea reprezenta o barieră în calea întregului potențial de transferabilitate a rezultatelor lor. Printre aceștia se numără adaptarea la legislația specifică a fiecărei țări, cerințele legate de traducere, maturitatea sistemelor judiciare ale altor state membre, nivelul de prioritate aferent unei teme specifice într-un anumit stat membru și nevoia de realizări specifice aferente proiectului (un instrument sau o metodă de formare).

2.5 EFICIENȚA ȘI POSIBILITĂȚILE DE SIMPLIFICAREPrezenta secțiune evaluează eficiența programului în ceea ce privește:

suficiența și eficiența resurselor financiare disponibile;

adecvarea sumelor cheltuite în raport cu impacturile pozitive obținute;

măsura în care alocarea fondurilor între diferitele instrumente de finanțare a fost adecvată și suficientă pentru îndeplinirea obiectivelor proiectului.

De asemenea, secțiunea de față examinează dacă gestionarea efectuată de Comisie este eficientă și dacă există posibilități de simplificare a gestionării programului.

2.5.1 Suficiența și eficiența resurselor financiare disponibile

Analiza a arătat că bugetul pus la dispoziție pentru realizarea obiectivelor a fost suficient, având în vedere faptul că obiectivele programului au fost bine formulate și nu au fost exagerat de ambițioase. De asemenea, beneficiarii granturilor au declarat că, în ansamblu, granturile au fost suficiente pentru a le permite să își realizeze obiectivele și să producă o schimbare în domeniul lor.

Compararea fondurilor alocate cu fondurile angajate (în final) arată că la începutul programului s-au înregistrat frecvent subutilizări ale fondurilor proiectelor: sumele angajate pentru fiecare cerere de propuneri erau sistematic mai mici decât alocările inițiale, deși cererile de propuneri ulterioare au adus unele îmbunătățiri (a se vedea sub). Această neconcordanță inițială se explică prin faptul că JPEN era un program nou, care se adresa unei categorii de părți interesate relativ lipsite de experiență în domeniul solicitărilor de finanțare. Instrumentele de finanțare folosite au urmat o logică clară și, în ansamblu, au fost utilizate în mod eficient.

Figura 2-5 Totalul fondurilor alocate, angajate și plătite până în prezent din programul JPEN și totalul fondurilor supraangajate/subangajate și al fondurilor subutilizate, defalcate pe cereri de propuneri (sus - granturi pentru acțiuni, jos - granturi de funcționare)

46 Ibid., p. 37.

19

Notă: Cifrele referitoare la finanțarea prin granturi de funcționare includ acordurile-cadru de parteneriat, precum și monopolurile finanțate prin granturi de funcționare. Cifrele privind alocările și proiectele finanțate în anii 2011-2012 au fost cumulate. Subutilizarea fondurilor este calculată ca fiind diferența dintre fondurile angajate și cele plătite pentru toate proiectele finalizate. * Nu toate proiectele au fost finalizate (cifrele privind cheltuielile și subutilizarea fondurilor se referă doar la proiectele finalizate). CJ - caziere judiciare, EJ - e-justiție, EJT - formare judiciară europeană.

2.5.2 Sumele cheltuite raportate la efectele obținute

JPEN a pus la dispoziție 131 de milioane EUR pentru finanțarea a 334 de proiecte, în majoritate transnaționale, reprezentate de peste 1 200 de organizații coordonatoare de proiecte și organizații partenere47. În final, cu o sumă suplimentară de 21 de milioane EUR, JPEN a finanțat 174 de proiecte contractate. Acest lucru a contribuit, de asemenea, la îndeplinirea obiectivelor generale și specifice ale

programului, de exemplu prin sprijinirea elaborării actelor legislative, prin reunirea unor experți care să discute despre anumite obstacole și prin comunicarea mesajelor esențiale48.

Impactul preconizat al programului JPEN trebuia să constea în contribuția la apariția unui spațiu european de justiție în materie penală, bazat pe recunoaștere reciprocă și pe încredere reciprocă. Rezultatele preconizate au vizat consolidarea cooperării judiciare, sprijinirea rețelelor europene a căror activitate este îndreptată către promovarea justiției penale în UE, dezvoltarea în continuare a formării transfrontaliere pentru profesioniști și întărirea încrederii reciproce, astfel încât să fie protejate drepturile victimelor și ale acuzaților49.

Chiar dacă impacturile preconizate au fost, cu siguranță, ambițioase și greu de atins, resursele programului JPEN și-au adus contribuția, deși dificil de cuantificat, la îndeplinirea obiectivului mai amplu al UE de creare a unui spațiu european de justiție prin adăugarea unui flux de finanțare specific ce a venit în completarea panopliei alcătuite din alte mijloace (de exemplu, legislația, politicile și agențiile UE). De asemenea, programul a ajutat Comisia să realizeze mai multe dintre obiectivele UE care fac parte din spațiul european de justiție50. Analiza proiectelor finalizate pentru care s-au pus la dispoziție informații arată că nu mai puțin de 73 % din proiectele finalizate care au beneficiat de

47 Această cifră nu ia în considerare dubla contabilizare a organizațiilor care au primit mai multe granturi.48 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 45 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf49 Ibid., p. 45.50 Ibid.

20

granturi pentru acțiuni și de granturi de funcționare finalizate51 au obținut rezultate și impacturi dovedite, în timp ce doar 16 % nu au prezentat dovezi în acest sens52.

Deși dovezile colectate în cadrul evaluării rămân insuficiente pentru a concluziona în mod irefutabil că resursele mobilizate pentru program au fost rezonabile în raport cu rezultatele și cu efectele obținute 53, rezultatele și efectele identificate sunt un indiciu clar al faptului că finanțarea a fost rezonabilă având în vedere realizările programului, astfel cum s-a precizat deja în secțiunea privind eficacitatea54.

2.5.3 Adecvarea alocării fondurilor între diferitele instrumente de finanțare

Potrivit programelor anuale de lucru, totalul alocărilor bugetare pentru implementarea programului JPEN 2007-2013 a fost de 196 de milioane EUR, cu o medie de 28 de milioane EUR pe an. Cea mai mare parte a fondurilor a fost alocată granturilor pentru acțiuni (115 milioane EUR sau 58 % din valoarea totală alocată programului), urmate de granturile de funcționare (50 de milioane EUR sau 25 %). 32 de milioane EUR sau 16 % din total au fost alocate inițial achizițiilor publice. Dacă avem însă în vedere sumele alocate prin intermediul cererilor de propuneri, granturile pentru acțiuni au primit, în total, 123 de milioane EUR, și anume cu aproximativ 8 milioane EUR mai mult decât se planificase inițial în programele anuale de lucru (a se vedea Tabelul 1-1 și Error: Reference source notfound)55.

Numărul relativ mic al solicitărilor depuse pentru fiecare cerere de propuneri și ratele ridicate de succes ale acestora, în special în cazul primelor cereri care au beneficiat de granturi pentru acțiuni (67 % în cazul granturilor pentru acțiuni din 2007, 87 % în cazul granturilor pentru acțiuni referitoare la cazierele judiciare din 2007, 48 % în cazul granturilor pentru acțiuni din 2008 și 77 % în cazul granturilor pentru acțiuni referitoare la cazierele judiciare din 2008), indică din nou că, la început, programul a avut o vizibilitate relativ redusă și că este posibil să fi existat dificultăți în atragerea părților interesate care să depună solicitări (a se vedea Figura 2-6).

Figura 2-6 Granturi selectate, exprimate ca proporție din numărul total al solicitărilor depuse pentru fiecare cerere de propuneri

GA GA CJ GA GA CJ GA GA CJ GA GA EJ GA GA EJT

GA

2007 2008 2009 2010 2011-2012

2012 2013

0

50

100

150

200

250

67% 87% 48% 77% 50%47% 42% 53% 21% 22% 33%

Rata de succes

GF GF GF GF GF GF2007 2008 2009 2010 2012 2013

0

5

10

15

20

25

30

35

50% 88%81%

23% 59% 54%

Rata de succes

Dacă se analizează ratele de absorbție ale granturilor pentru acțiuni și ale granturilor de funcționare (sumele plătite, exprimate ca proporție din sumele angajate), se observă că, în ansamblu, bugetele 51 În total, se consideră că 210 proiecte care au beneficiat de granturi pentru acțiuni și 50 de proiecte care au beneficiat de granturi de funcționare sunt aproape sau complet finalizate.52 Pentru celelalte proiecte nu au fost disponibile dovezi clare sau nu au existat informații în acest sens.53 Trebuie să se țină seama și de faptul că aproximativ o treime dintre acțiunile finanțate nu au fost încă finalizare și că obținerea anumitor rezultate și efecte necesită timp.54 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 45 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf55 Ibid., p. 40.

21

acordate au depășit puțin grantul pe care beneficiarul putea să îl absoarbă și să îl utilizeze cu succes. Rata medie de absorbție a fost de 76 % în cazul granturilor pentru acțiuni și de 80 % în cazul granturilor de funcționare. De asemenea, granturile de funcționare au prezentat unele îmbunătățiri în timp, ceea ce a antrenat o reducere a subutilizării fondurilor. În ceea ce privește achizițiile publice, datele au arătat că, din cele 32 de milioane EUR alocate inițial, au fost angajate 21 de milioane EUR. Aceasta ar însemna că finanțarea pusă la dispoziție a fost în general suficientă56.

În plus, având în vedere grupurile specifice de părți interesate vizate de program, există riscul ca ele să își atingă „capacitatea maximă de absorbție” pentru acest tip de finanțare. Acest lucru s-ar produce din două motive:

numărul relativ „restrâns” de astfel de părți interesate (spre deosebire de programe precum Daphne III, pentru care există o cerere mult mai mare datorită varietății mult mai largi și numărului mai mare de părți interesate cărora li se adresează);

în multe cazuri, punerea în aplicare a grantului se realizează pe lângă activitățile lor de zi cu zi.

2.5.4 Gestionarea de către Comisie și posibilitățile de simplificare

Din rezultatele sondajului online reiese că cerințele impuse solicitanților pentru accesarea finanțării JPEN au fost considerate adecvate în general, conform celor prezentate în Figura 2-7 de mai jos.Figura 2-7 Răspunsurile la sondajul online referitoare la percepția asupra sprijinului primit din partea Comisiei în cursul procesului de solicitare a grantului

Informațiile incluse în cererile de propuneri au fost clare și inteligibile (N=97)

Procedura de depunere a unei solicitări a fost simplă (N=97)

Sistemele tehnice / IT furnizate prin intermediul instrumentelor Comisiei ne-au permis să lucrăm în mod

eficient (N=98)

Am primit un sprijin eficient din partea Comisiei pe parcursul procedurii de depunere a solicitărilor (N=86)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

49%

51%

38%

59%

38%

36%

39%

30%

5%

3%

4%

8%

7%

9%

15%

1%

3%

2%

Întru totul de acord Parțial de acord Nu știu/nu mă exprim Dezacord parțial Dezacord total

Sursa: Sondaj pentru evaluarea ex post a celor cinci programe derulate de DG Justiție în perioada 2007-2013. Întrebarea 36: În ceea ce privește modul în care Comisia a gestionat cele cinci programe, inclusiv modul în care a monitorizat și a evaluat proiectul/activitățile dumneavoastră, vă rugăm să vă spuneți părerea în legătură cu următoarea afirmație: [afirmațiile din grafic]

Informațiile furnizate în cererile de propuneri au fost clare pe tot parcursul perioadei de finanțare și au explicat diferitele elemente legate de solicitare. Cu timpul, documentul a devenit însă mai lung, parțial ca urmare a creșterii nivelului de detaliere impus de formularul de solicitare, a numărului priorităților prezentate și a introducerii sistemului informatic PRIAMOS în 2008. Informațiile cuprinse în cererile de propuneri au fost clare și inteligibile, potrivit celor mai mulți dintre respondenții sondajului online (87 % dintre respondenți au răspuns „Întru totul de acord” și „De acord” la ambele afirmații). Pentru cererea de propuneri din 2013, a fost în vigoare Ghidul unic destinat solicitanților, aplicabil pentru cele cinci programe ale DG Justiție și pentru programele ISEC și Progress. Ghidul unic a contribuit la simplificarea și eficientizarea procesului pentru solicitanții care au depus propuneri pentru diferite proiecte57.

56 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 42 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf57 Ibid., p. 49.

22

Pe tot parcursul programului, solicitanților li s-a cerut să descrie în formularul de solicitare următoarele aspecte ale proiectului: informații generale despre proiect, punerea în aplicare, gestiunea financiară, rezultatele, evaluarea și diseminarea rezultatelor sale.

În plus, solicitanților li s-a cerut să completeze formulare de estimare bugetară, o analiză a cheltuielilor cu personalul și o declarație de parteneriat. Începând cu anul 2010, solicitanților li s-a cerut, de asemenea, să furnizeze indicatori de evaluare a rezultatelor, să demonstreze că au experiență anterioară cu programul respectiv și să adauge mai multe detalii despre parteneri și fluxurile de lucru.

Aceasta a sporit probabilitatea de a primi proiecte de calitate, deoarece solicitanții au fost motivați să elaboreze un plan și o estimare a costurilor mai riguroase pentru fiecare activitate.

Pentru marea majoritate a respondenților, procesul de depunere a solicitării s-a dovedit destul de accesibil (în ceea ce privește depunerea solicitării și informațiile cuprinse în cererea de propuneri). Însă atunci când au fost întrebați dacă au apelat la ajutorul unor persoane cu expertiză și cunoștințe specifice referitoare la proceduri, doar 45 % dintre respondenți au negat ferm sau parțial. 35 % dintre respondenți cunoșteau organizații/proiecte/practicieni care nu au răspuns cererii de propuneri din cauza cerințelor complexe/dificile, doar 21 % dintre respondenți afirmând că nu cunosc astfel de organizații/proiecte/practicieni. În general, cerințele în materie de raportare (atât pentru aspectele financiare, cât și pentru aspectele nefinanciare ale proiectelor) au fost considerate adecvate de către marea majoritate a respondenților (81 din 95 sau 85 %)58.

79 % dintre respondenții sondajului online (71 din 90 sau 79 %) au considerat că modalitățile de monitorizare ale Comisiei au fost, cel puțin în parte, adecvate și utile în cursul derulării proiectului/activităților, în timp ce 21 % dintre respondenți nu au fost pe deplin mulțumiți (motivele invocate fiind următoarele: normele financiare sunt destul de complexe, astfel încât elaborarea de rapoarte financiare devine complicată pentru beneficiari, procesul de monitorizare este prea birocratic, iar personalul Comisiei a oferit în unele cazuri răspunsuri diferite pe parcursul ciclului de viața al proiectului). Cerința de a prezenta un raport intermediar a fost introdusă în cererea de propuneri pentru 2011-2012. Aceasta a eficientizat procesul de raportare. Raportarea finală a fost un exercițiu relativ simplu, care a constat în relatarea rezultatelor proiectului, inclusiv a problemelor întâmpinate și a metodelor utilizate59.

În general, gestionarea efectuată de către Comisie a devenit mai eficientă cu timpul, datorită creării unei structuri unice, responsabilă de gestionarea programului, datorită publicării unui manual pentru funcționarii Comisiei și, indirect, datorită diseminării unui ghid de gestionare a proiectelor odată cu cererea de propuneri din 2011.

În general, experiența beneficiarilor granturilor în ceea ce privește cooperarea cu Comisia a fost pozitivă. Cerințele aplicabile solicitărilor de granturi au urmat un proces similar cu alte programe gestionate la nivel central de către Comisie și au impus furnizarea unor informații mai detaliate începând cu cererea de propuneri din 2010, ceea ce a fost benefic pentru calitatea solicitărilor și a proiectelor. Schimbările aduse procesului de raportare au antrenat, de asemenea, o abordare mai echilibrată între justificarea financiară, pe de o parte, și evaluarea rezultatelor reale și a efectelor potențiale ale proiectelor, pe de altă parte60.

2.6 VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂValoarea adăugată europeană se referă la măsura în care caracterul european al programului aduce un plus de valoare părților interesate și la măsura în care UE deține un avantaj comparativ față de actorii naționali și internaționali care lucrează în același domeniu. În primul rând, se discută despre caracterul european și despre acoperirea geografică a programului. Acesta reprezintă punctul de plecare în vederea identificării unei valori adăugate europene. Această valoare este apoi analizată prin prisma realizărilor care au adus un plus de valoare pentru UE și pentru beneficiari. Cu toate acestea, nu a fost

58 Ibid.59 Ibid., p. 39.60 Ibid.

23

încă posibil să se identifice și să se cuantifice valoarea adăugată europeană din punctul de vedere al efectelor produse.

Programul JPEN a avut o puternică dimensiune transnațională, fapt confirmat de obiectivele programului și de tipurile de acțiuni considerate eligibile, astfel cum s-a evidențiat în decizia din 2007 a Consiliului. Articolul 4 din decizie afirmă că JPEN „va sprijini […] proiecte specifice transnaționale de interesul Uniunii, prezentate de cel puțin două state membre sau de cel puțin un stat membru împreună cu o altă țară, fie o țară aderentă, fie candidată.” De asemenea, JPEN a inclus și un număr mare de platforme ale UE. Printre acțiunile eligibile s-au numărat și proiecte naționale.

2.6.1 Acoperirea geografică și implicarea statelor membre

La programul JPEN au participat toate statele membre. În ansamblu, acoperirea geografică a activităților a fost destul de bună în întreaga UE. Unele state membre au primit un număr mai mare de granturi și au participat la un număr mai mare de parteneriate finanțate decât altele.

Figura 2-8 de mai jos prezintă amplasarea geografică a organizațiilor care au participat la proiectele JPEN în fiecare stat membru. Organizațiile coordonatoare s-au concentrat în patru state membre: Italia, Belgia, Regatul Unit și Germania. Împreună, aceste state membre au condus 48 % (161) din totalul proiectelor. În Belgia sunt înregistrate numeroase rețele/platforme ale UE. Niciun proiect nu a fost condus de o organizație cu sediul în Croația. Dacă avem în vedere organizațiile partenere, participarea statelor membre este distribuită mai uniform: în 15 dintre statele membre participante au existat peste 25 de organizații partenere implicate.

Figura 2-8 Numărul total al organizațiilor care au participat la JPEN în fiecare stat membru, incluzând organizațiile coordonatoare (stânga) și organizațiile partenere (dreapta)

În plus, deși organizațiile coordonatoare de proiecte au constituit, în medie, un număr mai mare de parteneriate cu organizații din propriul stat decât cu organizații din alte state membre ale UE61, în urma programului s-au creat 826 de parteneriate transnaționale62. În acest sens, numărul mediu de 61 Acest lucru este evident mai ales în cazul Italiei. De exemplu, organizațiile coordonatoare de proiecte din Italia s-au asociat cu 28 de parteneri din Italia, 21 de parteneri din Spania și 13 parteneri din Franța. Organizațiile coordonatoare din Regatul Unit s-au asociat cu 14 parteneri din Țările de Jos, 13 parteneri din Regatul Unit și 12 parteneri din Spania. Organizațiile coordonatoare de proiecte din Germania s-au asociat cu 12 parteneri din Germania, 11 parteneri din Spania și 9 parteneri din Austria.62 Pe baza unui calcul al numărului de parteneri străini cu care s-a asociat fiecare organizație coordonatoare. Este posibil ca acest număr să fie supraestimat, deoarece nu ține seama de parteneriatele în care au fost implicate aceleași organizații ce au colaborat la mai multe proiecte.

24

parteneriate transnaționale pentru fiecare stat membru s-a situat ușor sub 32, existând și organizații (cu sediul în Belgia, Germania, Italia, Spania și Regatul Unit) care au încheiat parteneriate cu peste 100 de organizații din alte state membre ale UE.

În ceea ce privește structura parteneriatelor, Germania, Spania, Regatul Unit, Belgia și Italia au fost statele membre ale căror organizații s-au asociat cu organizații situate în cele mai multe state membre diferite, în fiecare dintre aceste state existând organizații în parteneriat cu organizații similare din 2126 de țări diferite din UE63.

Figura 2-9 de mai jos evidențiază structura parteneriatelor pentru proiectele conduse de Germania, Italia și Regatul Unit, acestea fiind cele trei state membre cu cel mai mare număr de organizații coordonatoare de proiecte. Organizațiile coordonatoare din Germania s-au asociat cu 26 de alte state membre ale UE (diferite de Germania), cele din Regatul Unit s-au asociat cu alte 23 de state membre, iar cele din Italia s-au asociat cu 21 de alte state membre.

Figura 2-9 Structura parteneriatelor în primele trei state membre cu cel mai mare număr de organizații coordonatoare

2.6.2 Valoarea adăugată pentru UE și pentru beneficiarii granturilor

Pentru beneficiarii granturilor, valoarea adăugată europeană a programului a rezidat în faptul că li s-a acordat acces la finanțare pentru a-i ajuta să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul legislației UE, de exemplu prin formare sau prin instrumente și activități de cercetare menite să identifice modul în care pot fi reduse obstacolele din calea punerii în aplicare a legislației UE, dar și 63 Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 54 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

25

pentru a dobândi cunoștințele necesare referitoare la bunele practici care i-ar putea ajuta pe beneficiarii lor la fața locului. De asemenea, programul a facilitat cooperarea judiciară, de care beneficiază autoritățile naționale și membrii sistemului judiciar care pot fi nevoiți să lucreze în cauze transnaționale sau în cauze ce intră sub incidența legislației UE în materie penală. Programul a sprijinit și învățarea reciprocă între statele membre64.

Figura 2-10 arată rezultatele sondajului online care colectează opiniile beneficiarilor granturilor despre avantajele oferite de parteneriatele transnaționale în cadrul programului JPEN.

Figura 2-10 Elemente aduse de parteneriatul transnațional organizațiilor care au pus în aplicare proiecte JPEN

Altele

Mai multe cunoștințe despre politici șipractici aplicate în alte țări

Mai multe cunoștințe despre politicile relevante ale UE

Mai multe cunoștințe desprelegislația relevantă a UE

Mai multe cunoștințe/expertizăîn domeniul vizat

O rețea alcătuită din (mai mulți)parteneri internaționali

3

70

37

46

75

70

Sursa: Sondaj pentru evaluarea ex post a celor cinci programe derulate de DG Justiție în perioada 2007-2013. N = 59. Întrebarea 29c: Ce anume a adus parteneriatul transnațional organizației dumneavoastră? (Vă rugăm să selectați toate opțiunile aplicabile.)

Dimensiunea transnațională a programului JPEN a depins, într-o oarecare măsură, și de relațiile bune de lucru stabilite în cadrul parteneriatelor. Consultarea a arătat că partenerii au fost în general mulțumiți de parteneriatul creat în contextul proiectelor JPEN. Respondenții s-au arătat mulțumiți în mod special de modul în care au fost repartizate sarcinile între parteneri, de numărul organizațiilor implicate în derularea proiectelor, de schimbul de experiență și de învățăminte desprinse, precum și de comunicare, în general. Mai mult de jumătate dintre respondenții sondajului (62 %) au declarat chiar că ar fi fost util să fie cooptate mai multe organizații din alte state membre, ceea ce ar fi putut, într-adevăr, să multiplice repercusiunile benefice.

Din 282 de granturi pentru acțiuni, 40 au fost naționale, iar dintre acestea, 33 s-au axat pe instituirea unor sisteme de caziere judiciare care să fie compatibile cu ECRIS. Trei proiecte au avut drept scop definirea unor moduri inovatoare de tratare a aspectelor legate de UE (o structură de sprijin permanentă pentru judecătorii care lucrează cu mandate europene de arestare, noi metode de interpretare a condamnărilor și a infracțiunilor de la nivelul UE și un sistem de prevenire a sinuciderilor în penitenciare), iar patru proiecte au fost studii în care s-a cartografiat aplicarea legislației UE sau formarea. Realizările au fost diseminate în întreaga UE și au avut o valoare europeană incontestabilă65.

În sfârșit, se poate presupune că o parte semnificativă a activităților elaborate în cadrul JPEN nu ar fi fost instituite dacă nu ar fi existat programul, deoarece JPEN a creat o cerere de noi activități. Organizațiile implicate s-au zbătut să găsească oportunități naționale de finanțare cu ajutorul cărora să își mențină activitățile, în special după recenta criză financiară și economică, sau să elaboreze alte proiecte în domeniul justiției. Majoritatea proiectelor/activităților nu au primit finanțare suplimentară

64 Ibid., p. 57.65 Ibid.

26

din partea altor instrumente. În plus, 77 % dintre participanții la sondajul online au afirmat că proiectul/activitățile lor nu s-ar fi derulat fără finanțare din partea UE; numai șase persoane (6 %) au menționat că acestea ar fi avut loc indiferent dacă primeau sau nu finanțare din partea Uniunii66.

66 Ibid., p. 57-58.

27

3 CONCLUZII

Relevanța programului67

Obiectivele și prioritățile programului au fost în mare măsură specifice, realizabile și realiste, dar nu au fost întotdeauna măsurabile sau încadrate în timp.

Deoarece au fost însoțite de o descriere a conținutului preconizat al proiectelor, domeniile prioritare din cererile de propuneri au devenit mai specifice și i-au ajutat pe solicitanții de granturi să asigure relevanța proiectelor lor în raport cu obiectivele UE. În plus, deoarece domeniile prioritare au urmărit îndeaproape obiectivele programului și obiectivele politicilor UE, acțiunile selectate puteau să vizeze cu ușurință aceleași obiective.

De asemenea, serviciile achiziționate cu ajutorul finanțării JPEN au fost extrem de relevante pentru program și pentru obiectivele mai ample ale UE, acestea axându-se în principal pe dezvoltarea instrumentelor de e-justiție (în special a portalului e-justiție și a modulelor acestuia) sau pe cercetare în vederea elaborării de acte legislative sau de politici.

Analiza formularelor de solicitare a granturilor și a informațiilor culese în urma consultării cu beneficiarii granturilor arată că mulți beneficiari fie nu și-au conceput proiectele pe baza unei evaluări a nevoilor, fie nu au furnizat suficiente dovezi pentru a-și susține evaluarea nevoilor în formularul de solicitare a unui grant. Rezultă astfel riscul de a fi existat și metodologii mai relevante sau mai utile pentru atingerea obiectivelor proiectelor la care însă nu s-a recurs.

Cu toate acestea, raportările beneficiarilor granturilor arată că beneficiarii finali au răspuns pozitiv la proiecte, ceea ce indică faptul că aceștia au considerat acțiunile ca fiind relevante. Totuși, acest lucru nu poate fi confirmat fără colectarea opiniilor independente ale beneficiarilor finali.

Coerența și complementaritatea

Complementaritatea programului JPEN cu alte programe și intervenții ale UE a fost realizată aproape în totalitate, cu toate că în cazul câtorva proiecte a existat riscul suprapunerii cu activitățile altor intervenții ale UE.

Complementaritatea a fost realizată prin mecanismele pe care Comisia le-a instituit în etapa conceperii programului și în etapa întocmirii cererilor de propuneri.

Pe parcursul ciclului de programare, Comisia nu a recurs la niciun mecanism de creștere a complementarității în etapele de selecție, de monitorizare și de raportare aferente proiectelor, cu excepția punerii în comun a resurselor (și anume a portalului e-justiție) cu programul „Justiție civilă” (JCIV).

Eficacitatea

În ansamblu, acțiunile puse în aplicare au urmărit îndeplinirea obiectivelor programului, îndeosebi a obiectivelor specifice referitoare la formarea magistraților și la cooperarea judiciară.

Proiectele la care au participat factori de decizie – prin consultare în etapa de concepere, prin organizarea de briefinguri și reuniuni sau prin implicarea acestora în comitetul director al proiectului – au contribuit la îndeplinirea rezultatului scontat al programului, care a constat în utilizarea de către factorii de decizie a realizărilor proiectului pentru a elabora noi politici sau acte legislative sau pentru a le adapta pe cele existente.

Este dificil de evaluat amploarea realizărilor pe care le-au obținut proiectele (în comparație cu realizările planificate), întrucât cerința ca solicitanții granturilor să identifice un obiectiv măsurabil pentru realizările lor a fost introdusă de către Comisie abia spre sfârșitul programului, iar pentru proiectele respective încă nu sunt disponibile rapoarte finale.

Cu toate acestea, din raportările beneficiarilor granturilor (în rapoartele finale și în urma consultărilor desfășurate pentru prezenta evaluare) reiese că cele mai multe dintre proiecte (aproximativ 70 %) au reușit să obțină realizările scontate, în timp ce aproape o treime nu au avut aceeași eficacitate, ele nereușind să își îndeplinească toate obiectivele.

67 Ibid., p. 59-61.

28

Sustenabilitatea

În general, eforturile Comisiei de a disemina rezultatele proiectelor au fost limitate, excepție făcând materialele de formare, din care o parte au fost publicate pe site-ul web e-justiție. Comisia a contat îndeosebi pe beneficiari pentru diseminarea realizărilor direct către grupurile-țintă, în timp ce resursele umane ale Comisiei au fost rezervate în special pentru gestiunea financiară.

Este dificil să se evalueze în mod exhaustiv eficacitatea activităților de diseminare desfășurate de beneficiarii granturilor fără consultarea grupurilor-țintă: informațiile privind numărul utilizatorilor și al grupurilor-țintă din rapoartele finale nu sunt cuprinzătoare, deoarece raportarea acestor informații nu a fost obligatorie în cadrul programului. Cu toate acestea, faptul că activitățile au reușit să atragă atenția factorilor de decizie și să intensifice contactele dintre autoritățile diferitelor state membre arată că diseminarea a fost eficace, cel puțin într-o oarecare măsură.

Dintre cele 219 granturi pentru acțiuni și granturi de funcționare cartografiate pentru care au fost disponibile rapoarte finale, 121 (55 %) au dat dovadă de o oarecare sustenabilitate, fie prin faptul că se obținuse o finanțare suplimentară pentru proiect, fie prin continuarea unora dintre activități, fie prin continuarea (parțială sau totală) a parteneriatului, fie prin utilizarea în continuare a realizărilor și a rezultatelor proiectului.

Proporția proiectelor (32 %) care au beneficiat de o altă finanțare pentru a-și continua activitățile (potrivit rapoartelor finale) este considerată deosebit de pozitivă. Însă această proporție nu este neapărat surprinzătoare, dat fiind că realizările obținute ca urmare a proiectelor JPEN au fost deseori destinate autorităților naționale și serviciilor publice, care sunt în măsură să identifice finanțări subsecvente pentru realizările utile.

Eficiența

Finanțarea pusă la dispoziția programului JPEN a fost suficientă și ar fi putut fi mai redusă atât în cazul granturilor pentru acțiuni, cât și în cazul granturilor de funcționare, dat fiind că era vorba de un program „nou”, care s-a adresat unor părți interesate „noi” și relativ lipsite de experiență. Sumele angajate au fost sistematic mai mici decât alocările inițiale, deși s-au înregistrat unele îmbunătățiri.

Din informațiile disponibile cu privire la finanțare reiese că s-au pus la dispoziție fonduri suficiente pentru ca granturile să își atingă obiectivele.

În ceea ce privește posibilitățile de simplificare, modul de gestionare de către Comisie a devenit mai eficient cu timpul, iar experiența cooperării cu Comisia a fost pozitivă pentru beneficiarii granturilor.

Nivelul de detaliere cerut în formularul de solicitare a crescut începând cu cererea de propuneri din 2010, ceea ce a fost atât în avantajul Comisiei (din punctul de vedere al calității și al utilității rapoartelor), cât și al solicitanților (cărora le-a permis să își planifice și să își estimeze activitățile cu mai multă precizie). Acest nivel ridicat de detaliere a presupus introducerea unor fluxuri de lucru. Majoritatea respondenților (85 %) au considerat că cerințele de raportare (atât pentru aspectele financiare, cât și pentru cele nefinanciare ale proiectelor) au fost adecvate. Procedurile de monitorizare ale Comisiei au fost considerate, cel puțin în parte, adecvate și utile în cursul derulării proiectului/activităților de către 79 % dintre respondenții sondajului online.

Valoarea adăugată europeană

Caracterul european al programului JPEN s-a manifestat printr-o dimensiune transnațională puternică, implicând toate statele membre ale UE.

Parteneriatele transnaționale au contribuit, de asemenea, la îndeplinirea obiectivelor programului, și anume la îmbunătățirea cooperării transfrontaliere, la elaborarea și la diseminarea de bune practici și, într-o măsură mai mică, la îmbogățirea cunoștințelor cu privire la legislația și politicile relevante ale UE.

29

Pentru beneficiarii granturilor, valoarea adăugată europeană a programului constă și în faptul că acesta le-a oferit acces la finanțare pentru a-i ajuta să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul dreptului UE. Era oportun ca UE să stimuleze și să faciliteze îndeplinirea acestor obligații – și realizarea obiectivelor sale – prin intermediul acestui fond.

Recomandări importante

O definire mai exactă a priorităților: Comisia ar trebui să investească mai mult timp și mai multe resurse umane în procesul de stabilire a priorităților pentru a se asigura că prioritățile pot fi realizate în mod corespunzător în limitele bugetului alocat.

Evaluări realiste ale riscurilor inerente proiectelor și strategii mai bune de diminuare a riscurilor: Comisia ar trebui să monitorizeze mai bine riscurile pe întreaga durată a proiectului, solicitând, de exemplu, scurte rapoarte intermediare care să identifice eventualele riscuri ce pot apărea în cursul derulării proiectului.

O atenție sporită acordată nu doar realizărilor, ci și evaluării impacturilor la toate nivelurile în ceea ce privește monitorizarea și evaluarea. În aceeași ordine de idei, este necesar să se culeagă, să se analizeze și să se utilizeze dovezi obiective și independente pentru a efectua evaluări ale proiectului și ale programului. Ar trebui să se acorde o atenție sporită evaluării nevoilor pe care fiecare proiect își propune să le satisfacă.

Explorarea unor modalități de creștere a absorbției realizărilor, a rezultatelor și a bunelor practici ale proiectelor de către alte organizații, inclusiv din alte state membre, de exemplu prin alocarea mai multor resurse pentru traduceri, comunicare și diseminare.

Clarificarea logicii de intervenție a programului; pe lângă sfera de aplicare a programului, obiectivele și prioritățile sale generale și specifice, tipurile de acțiuni și de intervenții și măsurile de implementare, Comisia trebuie să încerce să clarifice logica de intervenție68, astfel încât, în orice ediție viitoare a programului, raportul dintre rațiunea de a fi, obiective, contribuții, realizări, beneficiari, rezultate și efecte preconizate să fie structurat, precis și concret.

68 A se vedea, de exemplu, Evaluarea ex post a cinci programe puse în aplicare în cadrul perspectivei financiare 2007-2013. Evaluarea specifică a programului „Justiția penală” (JPEN), ICF, 28 iulie 2015, p. 1-2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

30