UNIVERSITATEA SPIRU HARET FACULTATEA DE TIINE JURIDICE I ADMINISTRATIVE BRAOV

DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILORSUPORT DE CURSAN DE STUDIU III

LECT. UNIV. DR. ERBAN CERNAT CLAUDIA

BRAOV 2008-2009

1

CUPRINS

CAP.I. DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILOR-ASPECTE INTRODUCTIVE 1.1. Dreptul administrativ al bunurilor- definiie i caractere specifice 1.2. Conceptul de domeniu i regimul juridic domenial 1.3. Corelaia dintre domeniu i patrimoniu CAP. II. PROPRIETATEA- INSTITUIE FUNDAMENTAL A STATULUI DE DREPT 2.1. Proprietatea- concept, structur i caractere juridice 2.2. Proprietatea administrativ 2.3. Constituirea domeniului public i protecia juridic a acestuia CAP. III. DELIMITRI CONCEPTUALE PRIVIND DOMENIUL PUBLIC I PRIVAT 3.1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat 3.2. Delimitarea domeniului public de interes naional de cel de interes local CAP.IV. DOMENIUL PUBLIC 4.1. Regimul juridic al domeniului public. Modurile de constituire ale domeniului public 4.2. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public 4.3. Exproprierea pentru cauz de utilitate public CAP. V. UTILIZAREA BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC 5.1. Dreptul de administrare asupra bunurilor proprietate public 5.2. Permisiunile domeniale 5.3. Contractele administrative 5.4. Concesionarea bunurilor proprietate public CAP.VI. DOMENIUL PRIVAT 6.1. Aspecte generale privind conceptul de proprietate privat 6.2. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate privat BIBLIOGRAFIE

Pag. Pag. Pag. Pag.

3 3 4 5

Pag. 9 Pag. 9 Pag. 14 Pag. 15

Pag. 19 Pag. 19 Pag. 27 Pag. 30 Pag. 30 Pag. 32 Pag. 34 Pag. 40 Pag. 40 Pag. 44 Pag. 45 Pag. 50 Pag. 54 Pag. 54 Pag. 55 Pag. 57

2

CAP.I. DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILOR- ASPECTE INTRODUCTIVE

1.1.

Dreptul administrativ al bunurilor- definiie i caractere specificeDin punct de vedere etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin

i este format din prepoziia ad = la, ctre i minister = servitor, supus mai mic. De aici cuvntul legat administer ne apare att nmtr-o semnificaie direct: ajutor al cuiva, slujitor, executant, ct i ntr-o semnificaie figurativ de unealt, instrument.1 Plecndu-se de la sensul etimologic, s-a ajuns la o prim semnificaie a noiunii de administraie = serviciul celui mai mic, a celui supus, activitate subordonat, sub comand. Aceast semnificaie din limba latin a ptruns n toate limbile de circulaie mondial. Din punct de vedere al exigenelor logico-metodologice clasice, remarcm c noiunea de administraie public ne apare ca o specie a genului intitulat fenomenul administrativ (sub acest aspect, administraia public este cercetat de tiina administraiei) dar i ca o specie a genului intitulat fenomenul puterii publice, de unde cunoscuta teorie a separaiei puterilor (sub acest aspect, fenomenul este studiat de tiinele juridice, n primul rnd de tiina dreptului administrativ). Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei publice pe baza i n executarea legii.2 Obiectul i metoda de reglementare impun dreptul administrativ ca ramur a dreptului public. Dreptul administrativ al bunurilor trebuie neles ca reprezentnd acea subramur a dreptului administrative care cuprinde normele juridice ce1 2

G. Duu- Dicionar latin romn, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pag. 38 Rodica N. Petrescu- Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004, pag. 44

3

reglementeaz situaia bunurilor administraiei publice i regimul domenial aplicabil acestora.3

1.2.

Conceptul de domeniu i regimul juridic domenial

Din punct de vedere etimologic conceptul de domeniu i are originea n latinescul dominium, care nseamn stpnire, proprietate. n doctrin i n jurispruden s-a relevat de-a lungul timpului, necesitatea existenei unei categorii speciale de bunuri, care datorit naturii lor sau din alte raiuni, s fie destinate, prin reglementri speciale, uzului sau folosinei colective. Astfel s-a conturat teoria potrivit creia colectivitile publice organizate juridic, pot deine bunuri pe care s le utilizeze n procesul de asigurare a intereselor generale. Deci prin domeniu (bunuri domeniale) nelegem ansamblul de bunuri mobile sau imobile, corporale administra treburi publice. sau necorporale, aparinnd titularilor puterii de a4

Aceste bunuri care fac parte din patrimoniul administraiei constituie domeniul administrativ i el se clasific n: domeniul public i domeniul privat. Domeniul public- cuprinde bunurile mobile i imobile ale administraiei care sunt afectate unui interes general, fie c ele sunt afectate unui serviciu public, fie c ele sunt afectate uzului tuturora.5 Domeniul privat- cuprinde bunurile mobile i imobile ale administraiei care nu sunt afectate n mod direct unui interes general.6 Regimul juridic aplicabil acestor bunuri cuprinde reguli specifice de form i fond, reguli derogatorii de la dreptul comun.

3

Emil Blan- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pag. 13

Emil Blan- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pag. 13 Emil Blan- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pag. 4 6 E.D.Tarangul- Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag. 3555

4

4

Regimul domenialitii, ca regim specific aplicabil bunurilor persoanelor juridice de drept public-ex:stat, jude, ora, comun- const n regulile juridice speciale de form i de fond aplicabile bunurilor, care se suprapune i se adaug regimului proprietii asupra acestora.7

Drepturile domeniale sunt configurate de dreptul de proprietate public i de dreptul de proprietate privat asupra bunurilor domeniale, a celorlalte drepturi reale constituite pe baza acestora, cum ar fi: dreptul de administrare, dreptul de folosin, dreptul de concesiune sau drepturi de crean constituite n legtur cu un bun domenial.

1.3.

Corelaia dintre domeniu i patrimoniu

Noiunea de domeniu este strns legat de aceea de patrimoniu, fr a se confunda cu aceasta. Patrimoniul este definit ca fiind totalitatea drepturilor si obligaiilor patrimoniale aparinnd unei persoane fizice sau juridice determinat, privite ca o sum de valori active si pasive, strns legate intre ele 8.

Emil Blan- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pag. 13 A se vedea Gh. Beleiu- Drept civil. Teoria general, Universitatea Bucureti, 1986, pag.108;C. Sttescu, C. Brsan- Drept civil. Teoria general a drepturilor reale, Universitatea Bucureti, 1988, pag.4; L. PopDrept civil. Teoria general a drepturilor reale, Universitatea Babes Bolyai Cluj Napoca, 1987, pag.28

7

5

Patrimoniul prezint urmtoarele caractere juridice : este o universalitate juridic Unicitatea patrimoniului Inalienabilitatea patrimoniului Divizibilitatea patrimoniului.

Funciile patrimoniului n dreptul civil sunt: a) Gajul general al creditorilor. Aceast funcie este consacrat expres in art. 1718 C. civ., unde se dispune: ,,Oricine este obligat personal este inut de a ndeplini ndatoririle sale cu toate bunurile sale mobile i imobile, prezente i viitoare. Textul instituie aa numitul drept de gaj general al creditorilor. b) Subrogaia 9. n dreptul civil subrogaia este de dou feluri: 1. Subrogaie personal- const n nlocuirea unuia dintre subiectele raportului juridic de obligaii civile cu o alt persoan.10 2. Subrogaie real, care poate fi: Subrogaia real cu titlu universal, adic nlocuirea automat a unei valori cu alt valoare, n cuprinsul unui patrimoniu. Subrogaia real cu titlu particular, nlocuirea unui bun individual determinat, cu un alt bun, privite izolat.

c) Transmisiunea universal i cu titlu universal. 1. Transmisiunea universal intervine atunci cnd se transmite ntregul patrimoniu, nefracionat de la o persoan la alt persoan

9

10

Cuvntul subrogaie nseamn nlocuire. L.Pop- Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag.18

6

2. Transmisiunea cu titlu universal const n transmiterea fraciont a ntregului patrimoniu al unei persoane la dou sau mai multe persoane sau desprinderea unei pari dintr-un patrimoniu pentru a reveni unei alte persoane.

Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un coninut economic, fiind evaluabile n bani. Ele se mpart n dou categorii: drepturi reale i drepturi de crean. Drepturile reale sunt drepturi subiective patrimoniale care confer titularului lor anumite prerogative, recunoscute de lege, asupra unui bun, pe care el le poate exercita in mod direct i nemijlocit, fr a fi necesar n acest scop, intervenia oricrei alte persoane. 11 Drepturile de crean sunt acele drepturi subiective patrimoniale n virtutea crora titularul lor sau subiectul activ, numit si creditor are posibilitatea juridic de a pretinde subiectului pasiv, numit debitor persoan determinat, s dea, s fac sau s nu fac ceva.12 Clasificarea drepturilor reale: 1) Drepturile reale pot fi : mobiliare (au ca obiect bunuri mobile) imobiliare (au ca obiect bunuri imobile)

2) Drepturile reale pot fi: principale- sunt acele drepturi reale care au o existent independent, de sine stttoare, n raport cu alte drepturi reale sau de crean accesorii- sunt acele drepturi reale care se constituie pentru a nsoi i garanta alte drepturi (de crean), fr a avea independent sau existen de sine stttoare .

11 12

L.Pop- op.citat, pag.22 L.Pop- op.citat, pag.22

7

Drepturile domeniale ne apar ca drepturi patrimoniale reglementate de norme de drept public sau supuse unui regim juridic mixt (de drept public i drept privat). Unii autori clasific drepturile domeniale astfel13: A. Drepturi reale principale: Dreptul de proprietate public asupra bunurilor domeniului public Dreptul de proprietate privat asupra bunurilor domeniului privat

B. Drepturi reale constituite pe baza dreptului de proprietate public Dreptul de administrare al instituiilor publice i al regiilor autonome Dreptul de concesiune asupra bunurilor domeniului public Dreptul de folosin gratuit al instituiilor de utilitate public

C. Drepturi reale constituite pe baza dreptului de proprietate privat al statului ori colectivitilor locale Dreptul de administrare al instituiilor publice i al regiilor autonome Dreptul de folosin Dreptul de concesiune

D. Drepturi de crean Permisiunile domeniale Locaiunile domeniale

13

A se vedea de exemplu Emil Blan- op.citat, pag. 43

8

CAP.II. PROPRIETATEA-INSTITUIE FUNDAMENTAL A STATULUI DE DREPT

2.1.

Proprietatea- concept, structur i caractere juridice

Pe ntreg parcursul istoriei, dreptul de proprietate a fost un drept de apropiere al bunurilor, susceptibile s produc titularului lor anumite utiliti, prin exercitarea unor prerogative n condiiile prevzute de lege. n decursul timpului ns, coninutul i funcionalitatea dreptului de proprietate au cunoscut importante modificri i interpretri. Noiunea de proprietate, sau de drept de proprietate, este abordat din dou puncte de vedere unul economic i altul juridic. n doctrina economic, proprietatea este definit ca fiind totalitatea relaiilor economice i juridice, dintre oameni, n legtur cu bunurile, relaiile reglate de norme istoricete stabilite pe plan social. apropriere a unor bunuri materiale. Sensul juridic al proprietii este mult mai profund, mbinnd att aspectul economic,ct i pe cel juridic, iar atributele care l compun sunt mult mai complexe producnd efecte juridice de mare importan. n dreptul civil romn, dreptul de proprietate are o definiie legal, cuprins n art. 480 Cod civil, n sensul c proprietatea este dreptul pe care l are cineva de a se bucura i a dispune de un lucru n mod exclusiv i absolut, ns n limitele stabilite de lege. Definiia Codului civil este considerat totui incomplet, astfel dreptul de proprietate a fost definit n literatura de specialitate: Dreptul de proprietate este acel drept real care confer titularului atributele profesiei, folosinei i dispoziiei, asupra unui bun, atribute pe care numai el14

14

Cu alte cuvine sub aspect economic, dreptul de proprietate este un drept de

A.B.C.-ul economiei pe piaa modern, Ed. Viaa Romneasc, Bucureti, 1991, p.149.

9

(proprietarul), le poate exercita n plenitudinea lor, n putere proprie i n interesul su propriu, cu respectarea normelor juridice n materie15. Din definiia legal i cea doctrinal a dreptului de proprietate se desprind cele trei atribute care formeaz coninutul juridic al dreptului de proprietate: posesia - jus utendi (usus) - este acel atribut al dreptului de proprietate care confer proprietarului lor posibilitatea de a stpnii faptic bunul asupra cruia are un drept de proprietate de a stpnii materialicete i economic substana acestuia, direct, nemijlocit, fie personal, fie prin intermediu altei persoane, care, bineneles exercit acest atribut tot n interesul proprietarului. folosina jus fruendi (fructus) - confer titularului su facultatea de a ntrebuina bunul, de a-l utiliza i exploata, de a-i percepe n proprietate toate fructele i veniturile pe care le obine de la acesta16. Acestea se refer att la fructele civile, naturale sau industriale, ct i la producte. dispoziia jus abutendi (abusus) este acel atribut al dreptului de

proprietate format din dispoziia material i dispoziia juridic. Dispoziia material vizeaz posibilitatea titularului dreptului de proprietate de a dispune de substana material a bunului, n sensul de a-l consuma, transforma, distruge, n limita respectrii normelor juridice n vigoare. n privina dispoziiei juridice, aceasta presupune posibilitatea proprietarului de a nstrina bunul respectiv, prin acte juridice (indiferent de caracterul lor gratuit sau oneros) precum i facultatea de a-l greva de sarcini ori cu alte drepturi reale derivate din dreptul de proprietate.

Din definiiile date dreptul de proprietate lund n considerare i coninutul su juridic, se desprind o serie de caractere specifice lui:

1. Caracterul absolut - Dreptul de proprietate este un drept absolut pentru c, fcnd parte din categoria drepturilor reale, este singurul dintre acestea care15

C. Statescu, C.Brsan, Tratat de drept civil, teoria general a obligaiilor, Editura Academiei Romne, Bucureti 1981, pag.32 16 M. Costin, M.Mureanu, V.Ursa, Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, pag. 200.

10

confer titularului su exerciiul tuturor atributelor. Fiind un drept real, el este un drept absolut, n sensul c toate celelalte subiecte de drept sunt obligate s nu fac nimic de natur a-l nclca. Cu alte cuvinte, absolutismul dreptului de proprietate se manifest n opozabilitatea sa erga omnes17.

2. Caracterul inviolabil - Absolutismul dreptului de proprietate este ntrit i conservat de un alt caracter, cu care se afl n strns legtur, respectiv inviolabilitatea sa.Conform Constituiei proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil. Inviolabilitatea proprietii este o garanie a existeni democraiei i statului de drept i aceasta pentru c proprietatea particular i legea sunt coordonatele majore ale oricrui sistem democratic.Deci, nimeni nu poate nclca acest drept, dar cum orice regul are propriile sale excepii, i n aceast cauz exist situaii cnd inviolabilitatea proprietii este afectat legal i exist dou situaii n care ope legis, caracterul inviolabil al proprietii este nlturat, fcnd loc unor interese economico - juridice mai puternice: Bunurile imobile aflate n proprietatea privat pot fi expropriate, n condiiile legii, pentru cauz, de utilitate public. Subsolul oricrei proprieti imobiliare poate fi exploatat i folosit pentru lucrri de interes general.

3. Caracterul deplin - Dreptul de proprietate este un drept deplin, pentru c el confer titularului su plena in re potestas, adic toate prerogativele sale juridice, respectiv: posesia, folosina i dispoziia.Acest caracter l deosebete total de celelalte drepturi reale, dezmembrminte ale dreptului de proprietate, care nu sunt depline atta timp ct nu confer dect parial exerciiul acestor atribute. Nici unul dintre titularii de dezmembrminte ale dreptului de proprietate nu are ntre atributele pe care le confer aceste drepturi, pe cel de dispoziie, nici material,nici juridic. A pierde atributul dispoziiei, echivaleaz cu nsi pierderea dreptului de proprietate.

17

I. P. Romoan, Drept civil. Drepturi reale, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 1996, pag. 41.

11

4. Caracterul exclusiv - Alturi de faptul c este un drept deplin, dreptul de proprietate este i un drept exclusiv.Exclusivitatea dreptului de proprietate presupune c titularul acestui drept i exercit prerogativele excluznd orice alt persoan de la acest exerciiu deci, atributele conferite de dreptul de proprietate sunt independente de imixtiunea oricrei alte persoane, singura care le exercit fiind nsui proprietarul.18 Acest caracter este profund atenuat n cazul dezmembrmintelor dreptului de proprietate, cnd acesta, fiind golit de o parte din coninutul su juridic, unele dintre atributele sale sunt exercitate de alte persoane dect proprietarul. Bucurndu-se de aceast putere deplin i exclusiv, proprietarul poate face asupra bunului su orice act, bineneles fr a depi limitele pe care legea i le impune.

5. Caracterul perpetuu i transmisibil - Perpetuitatea dreptului de proprietate nseamn c acest drept real dureaz atta timp ct exist bunul. El nu se stinge prin neuz. Dreptul de proprietate se perpetueaz transmindu-se19. Cu alte cuvinte, viaa dreptului de proprietate se prelungete prin transmiterea lui dintr-un patrimoniu n altul. Caracterul transmisibil al dreptului de proprietate este ndeprtat n totalitate n cazul bunurilor din domeniul public, care, fiind inalienabile, sunt intransmisibile.

Structura dreptului de proprietate Structura dreptului de proprietate poate fi stabilit i evideniat numai pornind de la anumite criterii: dup subiectele dreptului de proprietate distingem :

dreptul de proprietate al persoanelor fizice ; dreptul de proprietate al persoanelor juridice18

Adam Ioan, Drept civil. Teoria general a drepturilor reale. Editura Europa Nova, Bucureti, 1998, pag. 27. 19 A. Colin, H. Capitant, Course elementaire de droit civil francais, tome I, Edition IV, Paris, Dalloz, 1923, pag. 736.

12

dup modurile de dobndire avem : dreptul de proprietate dobndit prin acte juridice i dreptul de proprietate dobndit prin fapte juridice; dreptul de proprietate dobndit n raporturile dintre vii i dreptul de proprietate dobndit pentru cauz de moarte ; dreptul de proprietate originar dobndit prin moduri originare de dobndire a proprietii i dreptul de proprietate derivat dobndit prin acte juridice translative de proprietate;

dup cum dreptul de proprietate nu este sau este afectat de modaliti: dreptul de proprietate pur i simplu, care are ca titular o singur persoan asupra unuia i aceluiai bun; dreptul de proprietate afectat de modalitai, care poate fi drept de proprietate comun, drept de proprietate rezolubil sau revocabil i drept de proprietate anulabil;

dup regimul su juridic: dreptul de proprietate public ; dreptul de proprietate privat;

Dreptul de proprietate public. Potrivit art.135 pct. 2. i 3 din Constituia din 1991 ,,proprietatea public este garant i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativteritoriale.20 Dreptul de proprietate public este acel drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul public de interes naional i din domeniul public de interes localDispoziiile constituionale se completeaz cu prevederile art. 475 alin.2, art. 476-478, art. 499, art. 1310 i art. 1844 C. civ. precum i cu cele din legile speciale privind de exemplu: fondul funciar, administraia public local etc.20

13

aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale, care se exercit n regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil i insesizabil.21

Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public sunt: dreptul de proprietate public este inalienabil; dreptul de proprietate public este imprescriptibil; dreptul de proprietate public este insesizabil;

2.2. Proprietatea administrativ

Teza c domeniul public nu poate fi considerat ca obiect de proprietate pentru administraie a dominat timp ndelungat, reunind autori ale cror concepii privitoare la domeniu erau foarte diferite. Pe ntreaga durat a sec. al XIX-lea idea dominant a fost aceea c domenialitatea public nu are vreo legtur cu proprietatea, a crei origine se gsete n dreptul roman. n prezent, ideea ostil dreptului de proprietate asupra domeniului public pare a fi abandonat. Doctrina actual admite c administraia este proprietara domeniului su public, apreciind c obieciile ridicate mpotriva acestei teze nu fac dect s sublinieze diferenele ce separ domenialitatea public de proprietatea privat individualist. 22 Astfel jurisprudena, aplicnd domeniului public regulile i procedurile tehnice mprumutate de la instituia dreptului de proprietate recunoate administraiei23:

L. Pop- op.citat, pag. 56. Pentru detalii a se vedea i E. Safta Romano- Dreptul de proprietate privat i public n Romnia, Ed. Graphis, Iai, 1993, pag.95-96; L. Pop- Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Cordial Cluj Napoca, 1993, pag. 42-43; A. Iorgovan- Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III, Ed. Proarcadia, Bucureti, 1993, pag. 85-89; L. Frenescu- Noiunile de domeniu public i domeniu privat al statului. Coninut i regim juridic, n Dreptul nr.10-11/1993, pag. 45-47 etc. 22 Pentru detalii privind evoluia ideilor privind domenialitatea public a se vedea Emil Blan- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pag. 17-27 23 Emil Blan- op.citat, pag. 25

21

14

dreptul de a exercita n profitul domeniului su public aciunea n revendicare i aciunea de intrare n posesie;

dreptul de a dobndi coproprietatea asupra gardului limitrof al domeniului public;

dreptul de a dobndi bunurile prin efecte accesorii proprietii: aluviuni ale cursurilor de ape, dobndirea tezaurelor gsite etc.

Regimul domeniului public sau privat apare ca o reglementare suplimentar, adugndu-se drepturilor i obligaiilor pe care persoana public le deine n calitatea sa de proprietar al bunurilor, reglementare susceptibil de a modifica anumite caracteristici ordinare ale dreptului de proprietate. Referindu-se la natura dreptului de proprietate asupra domeniului public, autori precum Hauriou i A. de Laubadre au apreciat c aceasta este diferit de natura proprietii private. Hauriou este de altfel cel care a denumit acest tip de proprietate proprietate administrativ.24

2.3. Constituirea domeniului public i protecia juridic a acestuiaDomeniul public se poate constitui printr-o serie de acte i operaiuni precum:

achiziia- ca act juridic sau fapt material n urma cruia bunul intr n patrimonial general al administraiei

ncorporarea- reprezint actul sau faptul n urma cruia bunul respective intr n domeniul public

afectarea- reprezint actul sau faptul n urma cruia bunului i este dat destinaia sa particular

24

Emil Blan- op.citat, pag. 25

15

Trebuie distins n aceast privin ntre domeniul natural, care rezult din fenomene fizice naturale i domeniul public artificial, rezultat din voina i aciunea omului. Bunurile intrate n domeniul public se menin n acest domeniu ct vreme sunt utile unui serviciu public sau unei folosine directe a publicului. Atunci cnd aceast utilitate nceteaz, bunurile pot fi scoase din domeniul public. Condiiile de ieire a bunurilor respective sunt diferite n funcie de apartenena acestora la domeniul public natural sau la domeniul public artificial. Astfel: a. n cazul bunurilor aparinnd domeniului public artificial- actul formal i expres prin care este pronunat ieirea bunului poart numele de declasare i mbrac forma unui act juridic (simpla dezafectare nu este suficient pentru ieirea bunului din domeniul public, orice alienare a unei dependine domeniale presupune n prealabil o declasare) b. n cazul bunurilor aparinnd domeniului public natural- ieirea bunului din domeniul public natural reprezint o situaie foarte rar, de regul bunurile domeniului public natural care au intrat ca urmare a fenomenelor naturale, independent de voina persoanelor publice, ies din domeniu n mod similar (ex: cnd un curs de ap i prsete definitive albia, acesta nu mai aparine domeniului public)

Spre deosebire de dreptul comun, regimul juridic al domeniului public prezint unele trsturi specifice. Domeniul public trebuie protejat mpotriva tuturor atingerilor sau degradrilor care ar putea compromite afectarea acestuia, aceast protecie se refer la diverse aspecte precum: riscurile de degradare materiale care s-ar putea ivi din nsi neglijena administraiei- acest tip de risc impune msuri de sancionare administrativ sau penal, dup caz; riscul dezmembrrii juridice din partea unor particulari- mpotriva acestui risc domeniul este asigurat de principiul inalienabilitii i al imprescriptibilitii; constrngere i de

16

riscul ocuprii fr titlu exercitate de ctre teri-

n astfel de situaii

administraia beneficiaz de urmtoarele mijloace specifice: aciunea represiv n cadrul regimului contravenional i sesizarea judectorului pentru a face s nceteze ocupaia fr titlu; aciunea civil de expulzare, care de fapt este o aciune posesorie n justiie prin care titularul unui drept asupra domeniului abuziv ocupat, poate cere instanei s ordone evacuarea domeniului de ctre cel care l ocup fr titlu; executarea silitsau executarea din oficiu a msurii de

evacuare a ocupanilor fr titlu a domeniului public condamnarea pecuniar- este de competena judectorului administrativ care de altfel i fixeaz aceast indemnizaie, la cererea proprietarului public Din punct de vedere al situaiei juridice, trebuie de asemenea s distingem ntre: a. particularii care utilizeaz domeniul public colectiv i anonim- acetia se supun puterii legale de a folosi un bun public conform cu destinaia sa; b. i cei care exercit asupra unor poriuni limitate drepturi particulare, individuale- aceste drepturi (permisiuni, concesionri etc.) reprezint drepturi reale administrative pentru beneficiarii lor. Dreptul real administrativ se distinge net de dreptul real civil prin: precaritatea sa, adic prin nonopozabilitatea sa fa de administraia proprietar (care poate oricnd s pun capt sau s dezafecteze domeniul public, atunci cnd interesul general o impune); este ns opozabil terilor n condiii similare celorlalte drepturi reale, putnd fi protejat prin aciuni posesorii

n ceea ce privete domeniul privat i acesta cuprinde o serie de reguli care derog uneori de la dreptul comun.

17

Persoanele publice pot constitui dependine ale domeniului lor privat, folosind proceduri de drept privat: achiziie, schimb, donaie, legate etc. ntlnim i moduri de dobndire proprii dreptului public cum ar fi: bunurile vacante i fr stpn, succesiunile prin decdere, confiscrile legale, epavele navelor, dezafectarea dependinelor domeniului public. n principiu domeniul privat este alienabil, ns unele dintre dependinele acestui domeniu au fost declarate inalienabile de ctre legiuitor.25 Alienrile voluntare ale bunurilor private sunt supuse i ele unor constrngeri cum ar fi: caracterul public, interdicia alienrilor gratuite, respectarea regulilor de publicitate a tranzaciilor i de concuren. Litigiile referitoare la contractele ncheiate ntre administraia proprietar i particulari, n domeniul achiziiei, alienrii i gestiunii domeniului privat, sunt de competena instanelor de drept comun.

25

A se vedea pentru detalii i exemple: Emil Blan- op.citat, pag. 36

18

CAP.III. DELIMITRI CONCEPTUALE PRIVIND DOMENIU PUBLIC I PRIVAT

3.1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat

n doctrina interbelic, domeniul a fost definit ca totalitate a bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general"26. Se distingeau dou categorii de domenii, i anume: domeniul public i domeniul privat, primul fiind supus regimului de drept public, iar al doilea reglementrilor dreptului privat. Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim de drept public, aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/199827 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, i poart asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Potrivit acestor dispoziii legale noiunea de proprietate public" i cea de domeniu public" sunt sinonime, dup cum sunt sinonime i noiunea de proprietate privat" i cea de domeniu privat". Proprietatea public este alctuit din: bunurile prevzute de art. 136 alin. (3) din Constituie; bunurile stabilite n mod expres n anexa Legii nr. 213/1998; orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege [art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998].26

A se vedea P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de arte Grafice, Editura Mrvan, Bucureti, pag. 103. 27 M.Of. nr. 778 din 27 noiembrie 1998.

19

Stabilirea bunurilor care aparin domeniului public i privat se face, fie n mod expres de lege, fie de ctre autoritile administrative, pe baza anumitor criterii stabilite de lege. Astfel, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituie, fac obiectul exclusiv al proprietii publice urmtoarele bunuri: bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental i alte bunuri stabilite prin lege organic. n art. 136 alin. (7), Constituia prevede c bunurile proprietate public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori a instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. Legea nr. 213/1998 face distincie ntre domeniul public al statului i cel al unitilor administrativ-teritoriale, preciznd bunurile din care este alctuit fiecare. Astfel, domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anexa Legii nr. 213/1998, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege.

Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de interes public ale subsolului, n stare de zcmnt28; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte 6 martie 1945; terenurile instituiilor de lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri28

Textul iniial din Constituia din 1991 era formulat astfel: bogiile de orice natur ale subsolului

20

tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; 6. parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii"; 9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de art; 11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale, autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale i secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectrele de frecven i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice; staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru

21

acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcaredebarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate. 26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea, uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii precum i ale Direciei generale ale penitenciarelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora.

Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anexa Legii nr. 213/1998 i din alte bunuri de uz sau interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a Consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anexa aceleai legi i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional sau judeean.

22

Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri: a) drumuri judeene; b) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; c) reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora.

Domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumuri comunale, vicinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale.

23

De asemenea, Legea fondului funciar, dup ce face o enumerare a categoriilor de terenuri care aparin domeniului public, prevede c fac parte din acest domeniu i alte terenuri care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public [art. 5 alin. (1)]. Astfel potrivit art. 5 alin. 1 fac parte din domeniul public: 1. terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public, piee, ci de comunicaie, reelele stradale i parcuri publice, porturi i aeroporturi, 2. terenurile cu destinaie forestier, 3. albiile rurilor i fluviilor, 4. cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, 5. rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, 6. terenurile pentru rezervaiile naturale i parcuri naionale, 7. monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice, monumentele naturii, 8. terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniu public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public.

n doctrin s-a artat c prin bunuri de uz public se neleg acele bunuri care sunt destinate, chiar prin natura lor, de a fi folosite de toi cei administrai i la care au acces toate persoanele, cum ar fi: pieele, parcurile publice, strzile, cile de comunicaie etc.29 Prin bunuri de interes public se neleg bunurile care au menirea de a fi folosite n cadrul unei activiti care intereseaz pe toi membrii societii, dei nu pot fi folosite de orice persoan, spre exemplu: terenurile pe care sunt amplasate coli, biblioteci, teatre, muzee etc.30

Distinct de domeniul public care, potrivit legii, este echivalent cu noiunea de proprietate public, legea reglementeaz i domeniul privat al statului i al unitilor

A se vedea D C Tudorache, Domeniul public i domeniul privat al statului n lumina Legii fondului funciar, n Dreptul nr. 5/1992, pag. 19. 30 Idem

29

24

administrativ-teritoriale, care este alctuit din totalitatea bunurilor care se afl n proprietatea acestora, altele dect cele care fac parte din domeniul public. Cu privire la aceste bunuri, legea prevede n mod expres c ele formeaz proprietatea privat a statului sau, dup caz a unitilor administrativ-teritoriale (art. 7 din Legea nr. 213/1998). Bunurile din domeniul privat sunt supuse dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Prin urmare, aceste bunuri pot fi nstrinate (cu anumite restricii prevzute de lege) potrivit dreptului comun. n schimb, bunurile din domeniul public sunt supuse unui regim juridic special de drept public, aceste bunuri fiind inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Potrivit art. 6 din Legea nr. 213/1998, fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i bunurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1975-22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la care Romnia este parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. Bunurile preluate de stat fr titlu valabil, inclusiv cele obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de ctre fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac obiectul unor legi speciale de reparaie. Stabilirea valabilitii titlului este de competena instanelor judectoreti.

Determinarea obiectului dreptului de proprietate public nu se poate realiza dect dac se iau n considerare criteriile de determinare ale domeniului public,respectiv ca bunul s fie prin natura sa de uz sau interes public, sau s fie declarat de lege ca atare. n ce privete criteriile distinciei ntre domeniul public i cel privat al statului , n lieratura juridic s-au conturat mai multe opinii. ntr-o opinie31s-a statuat c criteriul distinciei ar fi natura bunurilor ce compun cele dou domenii, n sensul c unele bunuri stabilite de lege nu pot aparine

particularilor sau, bunurile ce aparin domeniului public nu sunt susceptibile de proprietate privat.

A se vedea C. Hamagiu, I.Rosetti- Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil, vol.I, Bucureti, 1928, pag. 919

31

25

Acest criteriu rezult i din prevederile art. 476 Cod civil care, n partea sa final, dispune c aparin domeniului public toate prile din pmntul Romniei ce nu sunt proprietate particular, precum i art. 4 alin. 1 i art. 5 alin. 1 din Legea nr. 18/1991, articole care prevd c bunurile, prin natura lor, sunt de domeniul public sau de domeniul privat. Aadar, bunurile ce fac parte din domeniul public, de ndat ce intr n comer, prin ncetarea acestei caliti, de a mai servi la uzul public, n mod express au tacit, devin alienabile i prescriptibile32. ntr-o alt opinie33exprimat, s-a decis c un bun face parte din domeniul public dac bunul respectiv este afectat unui serviciu public. n prezent, criteriul de distincie ntre bunurile ce intr n domeniul public i cele ce intr n domeniul privat, este stabilit de lege, de declaraia legii34, iar prin Legea privind proprietatea public, se realizeaz o arie larg de cuprindere a bunurilor ce alctuiec domeniul public, nsumnd i alte bunuri enumerate n Constituie i alte legi care cuprind dispoziii n aceast materie. Un alt criteriu este natura bunului. Acest criteriu rezult din coninutul art. 3 alin.1 din lege i are n vedere mprejurarea c unele bunuri, datorit calitilor lor intrinseci, nu sunt susceptibile de proprietatea privat, putnd forma doar obiectul dreptului de proprietate public35. Aadar, acest criteriu, pe lng cel al declaraiei legii, realizeaz o i mai mare acoperire a paletei de bunuri ce fac parte din domeniul public. Criteriul afectaiunii bunului uzului sau interesului public rezult tot din prevederile art. 3 alin. 1 din lege, unde se face referirea la includerea n domeniul public i a altor bunuri care, sunt de interes public . Sunt bunuri de ,,Uz public , acelea care, prin natura lor, sunt de folosin general ( parcuri publice, drumuri, pieele publice), iar bunuri de interes public sunt acelea care intereseaz pe toi membri societii, chiar dac acetia nu au acces direct,A se vedea C. Hamagiu, N. Georgean- op.citat, pag. 320 A se vedea D. Alexandresco, Explicaiunea teoretic i practic a dreptului civil romn, Vol. VIII, partea I, Bucureti 1909, pag. 211 i urm. 34 A se vedea I.P.Filipescu, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale, Editura Actami, Bucureti, 1996, pag. 86. 35 A se vedea Ioan Adam, Drept civil Teoria general a drepturilor reale, Editura Europa Nova, Bucureti, 1998, pag. 60.33 32

26

nemijlocit la folosina lor, cum ar fi de exemplu, edificiile colilor, spitalelor, muzeelor, cilor ferate, etc.

3.2. Delimitarea domeniului public de interes naional de cel de interes local 36

Cum pn n prezent nu a fost edictat o lege care s stabileasc unitar criteriile de includere a bunurilor din domeniul public n cel de interes naional sau cel de interes local, acest lucru s- a realizat prin mai multe legi : Legea nr. 213/1998, Legea nr. 18/1991 republicat, Legea nr. 69/1991 republicat. Potrivit art. 80 din Legea nr. 69/1991 republicat ,,aparin domeniului public de interes local, sau judeean, toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public, i nu au fost declarate de interes naional . Tot astfel, art. 80 alin. 2 din aceeai lege, prevede c ,,Bunurile domeniului public, de interes local sau judeean, cuprind terenurile pe care sunt amplasate construciile de interes local, judeean, pieele, reelele stradale, parcuri publice, cldirile, monumentele de interes public local sau judeean pdurile i lacurile, care potrivit legii nu aparin domeniului publicde interes naional. Pot aparine domeniului public de interes local sau judeean i alte bunuri dobndite de comun, ora, jude, n condiiile legii. Astfel, s-a decis c fac parte din domeniu public de interes naional urmtoarele bunuri: 1. drumurile naionale, 2. marea teritorial, 3. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, 4. porturile, 5. aeroporturile,36

A se vedea A. Trilescu, S. erbu, Probleme n legtur cu determinarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, n Dreptul nr. 12/1993, pag. 70

27

6. spaiul aerian, 7. trenurile i cldirile cu destinaii speciale pentru nevoile de aprare, 8. cldirile Parlamentului, Preediniei, Guvernului, autoritilor administraiei publice centrale i autoritilor judectoreti, 9. terenurile pe care se afl aceste construcii, rezervele statului, precum si altele asemenea stabilite de lege.

n art. 5 alin. 1 din Hot.Guv. nr. 113/1992, se prevede c fac parte din domeniul public de interes naional i alte bunuri stabilite de lege, ceea ce nseamn c enumerarea fcut nu este limitativ. Totodat, au fost enumerate, dar nu limitativ, i bunurile ce vor aparine domeniului public de interes local al comunelor i oraelor, distingndu-le de cele ce aparin domeniului public de interes judeean.

S-a decis c vor aparine domeniului public de interes local al comunelor i oraelor: 1. terenurile i cldirile de interes public, 2. pieele, 3. cile de comunicaii, 4. strzile, 5. zonele de agrement, parcurile publice, 6. pdurile i punile (comunale), 7. docurile i alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau interes local i nu au fost declarate de interes naional.

n ce privete bunurile ce vor face parte din domeniu public de interes judeean, s-a decis c n categoria acestora intr n bunuri de natura celor enumerate n cazul domeniului public de interes local al comunelor i oraelor, cu condiia ca ele s nu fie de uz sau interes local sau de interes public naional (art. 5 alin. 2).

28

Din analiza efectuat, rezult c, de principiu, orice bun susceptibil de apropiere, poate fi obiect a dreptului de proprietate public, al domeniului public, dac printr-o dispoziie legal, sau prin natura sa, este de uz sau de interes public37. n ce privete domeniul public de interes judeean, art.5 al.2 din aceeai hotrre dispune c aparin acestuia, bunurile de natura celor prevzute la al.1, dac nu sunt de uz sau interes local ori naional. Hotrrea de Guvern nr. 113/1992 prevede organul competent i procedura de urmat n vederea defalcrii i trecerii n patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale a bunurilor i valorilor de interes local, n domeniul public i privat al statului. Astfel, n fiecare jude, n municipiul Bucureti, i n sectorul agricol Ilfov, s-a constituit i funcioneaz o comisie, n subordinea prefectului, pentru inventarierea patrimoniului public i privat al comunelor, oraelor, municipiilor i al judeelor. Pentru fiecare unitate, administrativ-teritorial comun, ora sau municipiu- s-a nfiinat cte o comisie aflat n subordinea primarului, viceprimarului general al capitalei, sau a preedintelui Consiliului judeean. Procedura reglementat de H.G. nr. 113/1992 cuprinde dou etape, respectiv: determinarea bunurilor mobile i imobile de ctre subcomisie, i definitivarea propunerilor, de ctre comisia ce funcioneaz n subordinea prefectului aprobarea de ctre Guvern a propunerilor naintate de comisiile judeene. Apoi, dup ce se emite o Hotrre de Guvern, se trece la pledarea/primirea printrun protocol semnat de prefect, ca reprezentant al statului, i primarul comunei, oraului, municipiului, ori preedintele Consiliului judeean, cu reprezentani ai autoritii publice locale.

37

A se vedea I. Adam, ,,Noiunea i natura domeniului public, n Dreptul nr.8/1994, p.30-31.

29

CAP.IV. DOMENIUL PUBLIC

4.1. Regimul juridic al domeniului public. Modurile de constituire a domeniului public

Potrivit art. 5 din Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de aceast lege, dac prin legi speciale nu se dispune astfel. Cu alte cuvinte, acolo unde prin legi speciale nu se stabilete un regim derogator, se aplic prevederile legii organice, n ce privete regimul juridic al dreptului de proprietate public. n ce privete modurile de dobndire, legea prevede c dreptul de proprietate public se dobndete38 a) pe cale natural, nelegnd, prin aceasta, accesiunea mobiliar i imobiliar ; b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public; d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public. Trecerea se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local; f) prin alte moduri prevzute de lege, ca de exemplu: contracte civile i comerciale, cum ar fi vnzarea i schimbul, cnd sunt fcute pentru utilitate public (art. 51-55 Codul silvic; HG nr. 796/2002 etc.) accesiunea imobiliar artificial i accesiunea mobiliar (art. 488 i urm.)

38

Art. 7 din Legea nr. 213/1998.

30

darea n plat, prevzut de art. 171 C. proc. fiscal39

Legea nr. 213/1998 reglementeaz i unele moduri speciale de schimbare a tipului de proprietate sau a titularului acesteia, precum i condiiile n care acestea pot avea loc, astfel:

a) trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire 40. b) trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului [art. 9 alin. (1)]. c) trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local [art. 9 alin. (2)]. d) Trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin alte legi nu se dispune altfel. Hotrrea de trecere a unui bun n domeniul public sau privat poate fi atacat potrivit Legii contenciosului administrativ. Dreptul de proprietate public nceteaz n dou situaii41:39

Codul de procedur fiscal a fost adoptat prin OG nr. 92/2003, republicat, M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005 40 Art. 8 alin. 3 din Legea nr. 213/1998. 41 Art. 10 din Legea nr. 213/1998.

31

1. bunul a pierit; 2. bunul a trecut n domeniul privat.

Particulariti privind ocrotirea i aprarea dreptului de proprietate public: Drepturile reale derivate constituite pe baza dreptului de proprietate public:n dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosin gratuit au o natur administrativ, ceea ce le face inopozabile fa de proprietar. Statul ori colectivitatea local care le-a constituit le va putea revoca prin act de putere fr ca titularul dreptului derivat s se poat opune ori apra folosind mijloace de drept civil (aciuni posesorii, aciuni n revendicare etc.).42 Totui titularul dreptului derivat se va putea apra de eventualele abuzuri pe calea aciunii n contenciosul administrativ, conform Legii nr. 554/2004.

4.2. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public

Bunurile din domeniul public sunt supuse unui regim juridic special de drept public, ele fiind2: 1) inalienabile, adic nu pot fi nstrinate. Ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; Inalienabilitatea semnific mprejurarea c bunurile aflate sub acest regim juridic, nu pot fi nstrinate, ceea ce nseamn c actele de nstrinare cu privire la aceste bunuri sunt lovite de nulitate absolut43. Datorit acestui caracter juridic al dreptului de proprietate public, este interzis nu numai nstrinarea, dar i dezmembrarea proprietii, ceea ce nseamn , c n principiu, asupra bunurilor ce formeaz obiectul dreptului de proprietate public nu se pot constitui dezmembrminte ale dreptului de42 43

Emil Blan- op.citat, pag. 126 A se vedea C.S.J. sec. Cont. Adm. dec. Nr. 790/1994, n Dreptul nr. 9/1995, pag. 88.

32

proprietate. Inalienabilitatea opereaz numai n perioada ct bunul aparine domeniului public, astfel c, dac prin decizia autoritii publice competente bunul este dezafectat din domeniul public, i trecut n domeniul privat, acesta intr n circuitul civil putnd fi nstrinat. 2) imprescriptibile, adic nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin, n cazul bunurilor mobile. Acest caracter juridic al dreptului de proprietate public i are reglementarea n prevederile art. 1844 Cod civil: ,,nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care prin natura lor proprie sau printr-o declaraiune a legii nu pot fi obiecte de proprietate privat, ci sunt scoase din comer. Dei legea nu se refer dect la imprescriptibilitatea sub aspect achizitiv, bunurile din domeniul public sunt imprescriptibile i sub aspect extinctiv, n sensul c dreptul la aciunea n revendicare a acestor bunuri nu se stinge niciodat. Imprescriptibilitatea din punct de vedere extinctiv face ca aciunea n revendicare a unui bun s poat fi exercitat oricnd, astfel c, orict timp nu a fost exercitat, ea nu se stinge. Imprescriptibilitatea din punct de vedere achizitiv44 face ca aciunea n revendicare cu privire la un bun din respectiva categorie s nu poat fi paralizat prin invocarea dobndirii proprietii asupra lor, prin uzucapiune (n cazul bunurilor imobile), sau prin posesia de bun credin, n condiiile art. 1909 Cod Civil (n cazul bunurilor imobile). 3) insesizabile, adic nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; Aa fiind, bunurile n proprietatea de drept public ale statului i unitilor administrativ-teritoriale nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului lor, sau creditorii celor crora le-au fost date n administrare sau cu orice titlu. Dac s-ar accepta ideea ca aceste bunuri s fie urmrite silit, s-ar nclca regula inalienabilitii lor. n literatura de specialitate45, s-a exprimat opinia n legtur cu acest aspect, c nu se pune problema urmririi silite, pentru c se prezum c statul este totdeauna solvabil, indiferent dac bunurile aparin domeniului public sau privat al statului.44

A se vedea Adam Ioan, Drept civil. Teoria general a drepturilor reale, Editura Europa Nova, Bucureti, 1998, pag. 48. 45 A se vedea G.N.Luescu, Teoria general a drepturilor reale, Bucureti, 1947, pag. 159.

33

Actele juridice privind bunurile din domeniul public ncheiate cu nerespectarea regimului lor juridic sunt lovite de nulitate absolut.

4.3. Exproprierea pentru cauz de utilitate publicA. Msuri premergtoare exproprierii Exproprierea de imobile n tot sau n parte, se poate face numai pentru cauz de utilitate public, dup o dreapt i prealabil despgubire prin hotrre judectoreasc. Pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, municipiilor i judeelor. Instanele judectoreti competente vor putea hotr exproprierea numai dup ce utilitatea public s-a declarat potrivit legii nr. 33 din 27 mai 1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public. Dup declararea utilitii publice, exproprietorul imobilului trebuie s execute planurile cuprinznd terenurile i construciile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum i a ofertelor de despgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul local al comunei , oraului sau municipiului pe teritorul cruia sunt situate imobilele ce se supun aprobrii pentru expropiere, n vederea consultrii de ctre cei interesai, cu excepia documentelor lucrrilor privind aprare rii i sigurana naional. n aceste cazuri se depune la consiliul local numai lista cu imobilele propuse expropierii, propietarii acestora i ofertele de despgubire. Expropiator, n nelesul Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public46, este statul, prin organismele desmnate de Guvern, pentru lucrrile de interes naional,i judeele , municipiile, oraele i comunele, pentru lucrrile de interes local. Propunerile de expropiere a imobilelor i procesul-verbal se notific persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale, n termen de 15 zile de la publicare.

46

Legea a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994

34

Cu privire la propunerile de expropiere, propietarii i titularii altor drepturi reale asupra imobilelor n cauz pot face ntmpinare n termen de 45 de zile de la primirea notificrii. ntmpinarea se depune la primarul comunei, oraului sau al municipiului pe al cror teritoriu se afl imobilul. Primarul va primi i va nregistra ntmpinarea i va consemna ofertele de despgubire i preteniile propietarilor sau ale persoanelor titulare de alte drepturi reale. n termen de 30 de zile, ntregul dosar cuprinznd documentele mai sus menionate precum i eventualele ntmpinri, va fi naintat la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrrile de interes naional, iar pentru cele de inters local, la consiliul judeean sau la Consiliul Local al Municipiului Bucureti, dup caz. ntmpinrile trebuie s fie soluionate n termen de 30 de zile de o comisie

constituit prin hotrre a Guvernului pentru lucrrile de interes naional, prin decizia delegaiei permanente a consiliului judeean sau prin dispoziia primarului municipiului Bucureti pentru cele de interes local. Comisia este alctuit din 3 specialiti din domeniul de activitate n care se realizeaz lucrarea de utilitate public, 3 propietari de imobile din municipiul, oraul suau comuna n care sunt situate imobilele, propuse pentru expropiere, alei prin tragere la sori dintr-o list de minimum 25 de propietari, precum i primarul localitii. Comisia lucreaz sub conducerea unui delegat al Guvernului, n cazul lucrrilor de interes naional, sau a unui delegat al consiliului judeean ori al Consiliului Local al Municipiului Bucureti, n cazul lucrrilor de inters local , ca preedinte.47 Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor care sunt n cauz, rudele, afinii lor pn la al patrulea gradinclusiv, persoanele care dein funcii n administraia public local sau central i care au interes n executarea lucrrilor i nici membrii comisiilor care au declarat utilitatea public. Comisia constituit poate lucra valabil n prezena a cel puin 5 dintre membrii si. Decizia comisiei se ia prin vot secret. Preedintele nu are drept de vot, el asigurnd cadrul organizatoric al activitilor comisiei. n caz de paritate a voturilor, votul primarului este preponderent.47

Art. 15 (2) din Legea nr. 33/1994- privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994

35

Comisia analizeaz documentele prezentate, ascultndu-i pe cei interesai, putnd cere informaii i date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat din oficiu. Oferta expropiatorului, preteniile propietarilor i susinerile acestora se vor formula i se vor depune n scris, consemnndu-se ntr-un proces-verbal. n urma deliberrii, comisia poate s accepte punctul de vedere al expropiatorului sau l poate respinge i va consemna aceasta ntr-o hotrre motivat. Comisia va consemna, dac este cazul i nvoiala dintre pri, sub semntura acestora. Hotrrea se comunic prilor n termen de 15 zile de la adoptare. n cazul n care comisia respinge propunera expropiatorului, acesta are posibilitatea srevincu noi propuneri, cu refacerea coresopunztoare a planurilor. n cazul n care i noile propuneri vor fi respinse, expropiatorul precum i propietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropiere pot contesta hotrrea comisiei la Curtea de apel n raza cruia se afl situat imobilul, n termen de 15 zile de la comunicare, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr 29/1990. Contestaia este scutit de tax i se soluioneaz de urgen i cu precdere.

B. Expropierea i stabilirea despgubirilor Soluionarea cererilor de expropiere este de competena tribunalului judeean sau a Tribunalului Municipului Bucureti n raza cruia este situat imobilul propus pentru expropiere.48 Tribunalul va fi sesizat de expropiator pentru a se pronuna cu privire la expropiere, n cazul n care nu s-a fcut ntmpinare mptriva propunerii de expropiere sau dac aceast cale de atac a fost respins . Preedintele instanei va fixa termen i va dispunecitirea propietarilor sau dup caz, a posesorilor, altor titulari de drepturi reale sau a oricror persoane cunoscut care pot justifica un intares legitim asupra imobileleor propuse a fi expropiate. Soluionarea cererii de expropiere se face cu participarea obligatorie a procurorului.4948

Art. 21 din Legea nr. 33/1994- privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994 49 Art. 23 (1) din Legea nr. 33/1994- privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994

36

Instana va verifica dac sunt ntrunite toate condiiile cerute de lege pentru expropiere i va stabili cuantumul despgubirilor insuma cuvenit fiecrei pri. Hotrrea este supus cilor de atac prevzute de lege. n cazul n care prile se nvoiesc n faa instanei asupra expropierii i asupra despgubirii,acesta va lua act de nvoial i va pronuna o hotrre definitiv. Atunci cnd prile sau numai unele dintre acestea se nvoiesc doar cu privire la expropiere, dar i asupra despgubirii, instana va lua act de nvoial i va stabili despgubirea. n cazul n care una sau mai multe pri titulare de drepturi asupra imobileleor, dei legal citate, nu s-a prezentat, instana va putea hotr n lips. n cazul n care expropiatorul cere expropierea numai a unei pri de teren sau din construcie, iar propietarul cere instanei expropierea total, instana va aprecia, n raport cu situaia real, dac expropierea n parte este posibil. n caz contrar, va dispune expropierea total. Pentru stabilirea despgubirilor instana va constitui o comisie de experi compus dintr-un expert numit de instan, unul desemnat de expropiator i un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse sxpropierii. Despgubirea se compune din valoarea real a imobilului i din prejuduciul cauzat propietarului sau altir persoane ndreptite. La calcularea cuantumului despgubirilor, experii precum i instana vor ine seama de preul cu care se vnd,n mod obinuit,imobilele de acela fel n unitatea administrativteritorial, la data ntocmirii raportului de expertiz, precum i de daunele aduse

propietarului sau,dup caz,altor persoane ndreptite, lund n considerare i dovezile prezentate de acetia. Experii vor defalca despgubirile cuvenite propietarilor de alte drepturi reale. n cazul expropierii pariale, dac partea de imobil rmas neexpropiat va dobndii un spor de valoare ca urmare a lucrrilor ce se vor realiza, experii vor putea propune instanei o eventual reducere numai a daunelor.

37

Despgubirea acordat de insta nu va putea fi mai mic dect cea oferit de expropiator i nici mai mare dect cea solicitat de expropiat sau de alt persoan interesat. Transferul dreptului de propietate asupra bunurilor supuse expropierii n patrimoniul expropiatului se produce ndat ce obligaiile impuse lui prin hotrre judectoreasc au fost ndeplinite. Ipoteca i privilegiul se strmut de drept asupra despgubirilor stabilite, iar servituiile prin fapta omului se sting n msura n care devin incompatibile cu situaia natural i juridic a obiectivului urmrit prin expropiere, raporturile obligaionale dintre vechiul i noul propietar rmnnd supuse dreptului comun. Uzul, uzufructul, abitaia i superficia, precum i orice alte drepturi reale, ct i concesionarea i atribuirea n folosin se sting prin efectul expropierii, titulrii acestora avnd dreptul la despgubiri. Hotrrea de expropiere va stabili despgubirea innd seama, pentru drepturile reale prevzute de defalcarea despgubirii cuvenite propitarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi. Orice locaiune nceteaz de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de expropiere. n cazul expropierii unor cldiri cu destinaie de locuin, evacuarea persoanelor care le ocup n mod legal n calitate de propietari i a chiriailor al cror contract de nchiriere a fost legal perfectat, nainte de nscrierea lucrrii n planurile urbanistice i de amenajare a teritoriului, nu se va putea face dect dup asigurarea de ctre expropiator a spaiuluide locuit, potrivit legii50, la cererea acestor persoane, n modalitatea prevzut n hotrrea judectoreasc. Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere i retrocedare, inclusiv naintea instanelor judectoreti se suport de ctre expropriator.51

50

A se vedea art. 29 coroborat cu art. 26 din Legea nr. 33/1994- privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994 51 Art. 38 din Legea nr. 33/1994- privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Monitorul Oficial nr. 139/2.06.1994

38

C. Plata despgubirilor i punerea n posesie a expropiatorului

Plata despgubirilor se va face n orice mod cuvenit ntre pri; n lipsa acordului prilor, instana va hotr, stabilind i termenul de plat, care nu va depi 30 de zile de la data rmnerii definitive a hotrrii. Eliberarea titlului executoriu i punerea n posesie a expropiatorului vor putea fi fcute numai pe baza unei ncheieri a instanei, care const n ndeplinirea obligaiilor privind despgubirea, nu mai trziu de 30 de zile de la data plii acesteia. Punerea n posesie asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantaii se va face numai dup ce recolta a fost culeas, cu excepia cazului n care n valoarea despgubirii a fost cuprins i valoarea estimativ a recoltei neculese. n caz de extrem urgen, impus de executarea imediat a unor lucrri ce intereseaz aprarea rii,ordinea public i sigurana naional, i n caz de calamiti naturale, instana stabilind, c utilitatea public este declarat, poate dispune prin hotrre punerea de ndat n posesie a expropiatorului, cu obligaia pentru acesta de a consemna n termenul de 30 de zile, pe numele expropiailor, sumele stabilite drept despgubire, potrivit procedurii prevzute. n situaia n care exist creditori privilegiai sau ali creditori stabilii prin hotrre judectoreasc, acetia vor fi pltii din drepturile cuvenite cu titlu de despgubire. Pentru plata lor, suma se va consemna de ctre expropiator, urmnd s fie mprit potrivit legii civile. Dac imobilul expropiat este oferit pentru nchiriere naintea utilizrii lui n scopul pentru care a fost expropiat, iar expropiatorul este n situaia de a-l utiliza, el are un drept de prioritate pentru a-i fi nchiriat n condiiile legii. Dac bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate n termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrrile nu au fost ncepute, fotii proprietari pot s cear retrocedarea lor, dac nu s-a fcut o nou declarare de utilitate public.52

52

A se vedea n acest sens Decizia nr. 6/1999 a Seciilor Unite ale Curii Supreme de Justiie.

39

CAP.V. UTILIZAREA BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC 5.1. Dreptul de administrare asupra bunurilor proprietate publicTitularii dreptului de administrare Din Legea privind proprietatea public, rezult ca titulari ai dreptului de administrare ale bunurilor ce aparin domeniului public pot fi: regiile autonome, instituiile publice de interes naional, judeean sau local, prefecturile i autoritile administraiei publice centrale sau locale.

Regiile autonome sunt persoane juridice al cror statut juridic este reglementat de Legea nr.15/1990 privind transformarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale. Potrivit art. 2 din aceast lege, ,,regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale industriile de armament, energetica, exploatarea minelor, a gazelor, pot, transporturi, feroviare precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern. n funcie de actul de nfiinare, acestea sunt de interes naional, fiind nfiinate prin hotrre de Guvern, i n interes local, cnd actul de nfiinare este o Hotrre a Consiliului judeean, sau local dup caz53. n literatura de specialitate54 s-a exprimat opinia c regiile autonome sunt persoane juridice de natur mixt de drept public, i de drept privat. Tot n literatura juridic s-a exprimat opinia55 c regiile autonome, cel puin n msura n care au ca obiect de activitate administrarea bunurilor din domeniul public, dobndesc calitatea de persoan juridic de drept public, pentru c acioneaz n numele

Pentru detalii a se vedea V. D. Zltescu, I. Moroianu Zltescu, ,, Regiile autonome ca persoane juridice, n Dreptul nr.3/1992, p.11. 54 A se vedea M. Murean, ,,Drept civil. Persoanele, Ed. Cordial; Cluj-Napoca, 1992, p.163 55 A se vedea I. Iorgovan, ,, Drept administrativ. Tratat elementar , vol III, Ed.Procardia Bucuresti, 1993, p.99;

53

40

statului sau autoritii administrativ-teritoriale, adic sub comanda administraiei publice centrale, ori locale,competente. Este important de precizat c regiile autonome au n proprietatea lor bunuri cu regimuri juridice diferite, respectiv bunuri asupra crora regia are un drept de proprietate, i bunuri asupra crora au doar un drept de administrare, proprietatea aparinnd in regim de drept public statului sau unitilor administrativ-teritoriale.

Instituiile publice sunt toate persoanele juridice nfiinate prin act de putere sau de dispoziie ale autoritilor publice centrale sau locale, al cror scop este realizarea unor activiti fr caracter comercial. n categoria acestora intr: universiti, muzee de stat, teatrul de stat, policlinici, spitale, institute de cercetare tiinific. Aceste instituii publice sunt finanate n principiu, de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, ns pot avea bunuri n proprietate, ct i n administrare, n aceast ultim categorie de activitate intrnd bunurile din domeniul public ce le-au fost date cu acest titlu juridic.

Autoritile administraiei publice centrale sau locale sunt organizate i funcioneaz la nivel central (la nivelul ntregii ri), sau la nivel local (n uniti administrativ-teritoriale: comune, orae, municipii, judee), n conformitate cu prevederile legale, n scopul de a conduce i administra problemele colectivitii. Sunt organe ale administraiei publice centrale: Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale. n categoria organelor administraiei publice locale intr, potrivit Legii nr. 69/1991, Consiliile locale, primarii i Consiliile judeene.

Prefecturile potrivit Legii nr. 69/1991, sunt organe ale administraiei publice locale, conduse de un prefect numit de Guvern, fiind reprezentantul Guvernului pe plan local. Bunurile din domeniul public pot fi date n administrare numai persoanelor juridice de drept public, adic regiilor autonome, prefecturilor, autoritilor administraiei

41

publice centrale i locale, altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta n condiiile actului prin care a fost constituit acest drept. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de dare n administrare. n litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept va sta n instan n nume propriu. n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedur civil56. Titularul dreptului de administrare rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii57. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului de administrare. n litigiile privitoare la bunurile din domeniul public, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau, dup caz, primarului. Acesta poate desemna un alt funcionar public sau un avocat care s-l reprezinte n faa instanei [art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998]. Observm c n astfel de litigii patrimoniale au calitate procesual fie proprietarii bunurilor, n cazul litigiilor referitoare la dreptul de proprietate asupra acestora, fie autoritile (instituiile) publice sau regiile autonome, n cazul litigiilor privind dreptul de administrare asupra bunurilor n cauz. Dup cum am constatat, Legea nr. 213/1998 reglementeaz numai calitatea procesual n litigiile privind bunurile din domeniul public, ntruct participarea statului i a unitilor administrativ-teritoriale n litigiile privind bunurile din domeniul privat este reglementat prin Decretul nr. 31/195758 i Legea nr. 215/2001.

56 57

Cu privire la artarea titularului dreptului, a se vedea art. 67-66 Cod procedur civil. A se vedea art. 12 alin.7 din Legea nr. 213/1998. 58 Art. 15 din Legea nr. 213/1998.

42

Astfel, potrivit art. 25 din Decretul nr. 31/1957, statul este persoan juridic n raporturile la care particip nemijlocit n nume propriu, ca subiect de drepturi i obligaii. El particip n astfel de raporturi prin Ministerul Finanelor, afar de cazurile n care legea stabilete alte organe, n acest scop. De asemenea, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu persoanele fizice sau juridice din ar i din strintate, precum i n justiie, fr a fi necesar mandatul scris din partea consiliului local, ca n cazul litigiilor privind bunurile publice. O dispoziie legal asemntoare o gsim cu privire la preedintele consiliului judeean, n art. 117 din Legea nr. 215/2001. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor n folosin gratuit59, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. Evidena contabil-financiar a bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i unitilor administrativ-teritoriale se ine distinct60, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor i aprobate prin Hotrre a Guvernului. n acest scop, Legea nr. 215/2001 prevede n art. 127 c toate bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritoriale trebuie inventariate anual, iar consiliile locale i judeene li se va prezenta anual un raport asupra situaiei bunurilor din patrimoniul local (judeean). Ministerele, celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile publice centrale, consiliile judeene, Consiliului General al Municipiului Bucureti i consiliile locale, dup caz, au obligaia s fac nregistrarea operaiunilor de modificare al bunurilor din domeniul public al statului i unitilor administrativ-teritoriale.

59 60

Art. 126 din Legea nr. 215/2001. Art.18 din Legea nr. 213/1998.

43

Competena61 lurii deciziilor cu privire la bunurile de interes local, indiferent de domeniul public sau privat din care fac parte, aparine consiliilor locale i, respectiv, judeene.

5.2. Permisiunile domenialeDomeniul public este susceptibil nu numai de utilizri n comun, ci poate face obiectul unor utilizri private, n msura n care asemenea utilizri sunt compatibile cu destinaia general a bunurilor proprietate public. Persoane fizice sau juridice private se pot instala pe o poriune determinat a domeniului public n vederea desfurrii unei activiti, cu excluderea celorlali particulari care nu posed o autorizaie administrativ. Regimul juridic al utilizrilor privative are o serie de particulariti, astfel: ele nu pot fi exercitate dect n urma unei autorizri prealabile din partea administraiei, emis prin organul competent

utilizrile privative sunt supuse plii unor sume de bani care au caracterul unortaxe, n cazul permisiunii de staionare sau al unor redevene, n cazul permisiunilor de ocupare temporar

utilizrile privative au caracter precar i revocabil, caractere care decurg pe de-oparte din principiul inalienabilitii proprietii publice, iar pe de alt parte, din dreptul recunoscut administraiei publice, care servete interesul general, de a aprecia oportunitatea meninerii sau nu a autorizrii date n funcie de condiii concrete

Utilizrile privative se pot clasifica dup natura actului juridic care st la baza constituirii lor n:

61

Art. 125 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

44

1) utilizri

privative

ntemeiate

pe

un

act

administrativ

unilateral-

(ex:permisiunea sau autorizaia de staionare; permisiunea de ocupare temporar a domeniului public) 2) utilizri privative ntemeiate pe un contract

5.3. Contractele administrativeActele administrative de gestiune sunt acele acte juridice pe care autoritile administraiei publice la ncheie cu diverse persoane fizice juridice, prin acordul de voin al prilor, n regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public i privat i organizarea de servicii publice n vederea satisfacerii unor interese generale 62.

Actele administrative de gestiune se mpart n:

acte de gestiune public pe care administraia la ncheie n calitatea sa de putere public pentru satisfacerea intereselor generale; sunt denumite i contracte administrative, sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public i de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public.

acte de gestiune privat care sunt acte de drept comun pe care administraia la ncheie n calitate de persoan juridic civil; sunt denumite i contracte de drept comun sunt supuse cu preponderen regimului de drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de drept public.

Trsturi caracteristice ale actelor administrative de gestiune: au la baz acordul de voin ntre dou sau mai multe pri dintre care, cel puin una, este o autoritate a administraiei publice;

62

A. Trilescu- op.citat, pag. 213

45

au ca obiect organizarea de servicii publice, efectuarea de lucrri publice i valorificarea bunurilor proprietate public sau privat;

cauza actelor administrative de gestiune const n satisfacerea intereselor publice.

Cea mai important categorie a actelor administrative de gestiune ale administraiei publice o constituie contractele administrative.

n funcie de obiectul lor contractele administrative pot fi clasificate astfel: Contractul de concesionare (a activitilor i a serviciilor publice, precum i a bunurilor din domeniul public sau privat)- este contractul prin care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene. Contractul de achiziii publice (a bunurilor i investiiilor publice) are trei variante: contractul de furnizare de produse- care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, pe baza cumprrii, inclusiv n rate, sau a nchirierii, aceasta din urm cu sau fr opiune de cumprare a acestor produse; contractul de lucrri publice- are ca obiect execuia, sau dup caz, att proiectarea ct i execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii; contractul de servicii- are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii de ctre un particular n favoarea unei autoriti publice. Contractul de mprumut public- este contractul prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale obin sau garanteaz mprumuturi de pe pieele

46

interne sau externe pentru realizarea de investiii publice, precum i pentru refinanarea datoriei publice; Contractul de grant- este acel contract ncheiat ntre Fondul Romn de Dezvoltare Social i reprezentanii comunitilor rurale i a grupurilor dezavantajate, n temeiul cruia Fondul transmite beneficiarilor sau, dup caz, organizaiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani denumite granturi, n scopul exclusiv al executrii proiectelor aprobate.

Contractele administrative se ncheie ntre o autoritate a administraiei publice i un particular (persoan juridic sau fizic). De remarcat c principiul consensualismului din materia contractual a dreptului comun, i menine valabilitatea i n cazul contractelor administrative, dar este n parte atenuat deoarece cele mai importante clauze ale acestor contracte sunt stabilite, n mod unilateral, de ctre administraie, prin caietul de sarcini. Astfel prin modul de elaborare, contractele administrative se aseamn cu contractele de adeziune63. De regul, contractele administrative se ncheie cu acel particular - persoan fizic sau juridic care a fost declarat adjudecatar, n urma licitaiei organizate de ctre administraie. Particularul contractant al administraiei publice este ales n baza unei licitaii, finalizate cu un proces-verbal de licitaie, care stau la baza ncheierii contractului. Licitaia poate fi organizat de administraia public, direct sau prin intermediul unei firme specializate. Pentru a fi valabil ea trebuie s ntruneasc toate condiiile de publicitate prevzute de legile speciale i completate cu cele cuprinse n dispoziiile art. 499-510 din C.proc.civ. Licitaia are mai multe forme 64: licitaia deschis, cnd participarea la aceasta este permis oricrei persoane fizice sau juridice, fr nici o restricie; licitaia deschis cu preselecie, cnd autoritatea administrativ poate organiza o clasificare a contractanilor n funcie de garaniile oferite, pentru o

63 64

Pentru detalii a se vedea A. Trilescu- op.citat, pag. 216. Art. 11 din Legea nr. 219/1998

47

executare corespunztoare a clauzelor din caietul de sarcini i proiectul de contract;

Actele de gestiune ale administraiei publice trebuie s ntruneasc pe lng condiiile generale65 i condiii speciale. n privina formei, unele reglementri speciale prevd obligativitatea ncheierii actelor administrative n form scris, sub sanciunea nulitii absolute a acestora. n aceste cazuri, forma scris reprezint o condiie de valabilitate a contractului administrativ. Totui forma scris este cerut de lege, cel puin, ca o condiie ad probationem. Durata contractelor administrative se stabilete de ctre pri. Obiectul contractelor administrative const n exploatarea bunurilor din domeniul public i a activitilor economice de interes public, organizarea de servicii publice, executarea i exploatarea de lucrri publice. O alt condiie special de valabilitate a actelor de gestiune ale administraiei publice o reprezint aprobarea lor de ctre autoritile administraiei publice.

Efectele contractelor administrative Prin efectele actului juridic se neleg drepturile subiective i obligaiile nscute, modificate sau stinse prin actul respectiv. Aceast definiie se aplic i n cazul contractelor administrative.66 1. Obligaia principal a particularului contractant depinde de tipul contractului administrativ ncheiat, constnd, dup caz, n: 65

asigurarea continuitii funcionrii serviciului public; executarea unor lucrri publice; achiziionarea unor bunuri publice;

Condiiile generale de valabilitate a unei convenii sunt prevzute n art. 948 C.civ , i anume: capacitatea de a contracte, consimmntul valabil, un obiect determinat i o cauz licit. 66 Principiul care guverneaz efectele actului juridic bilateral este principiul forei obligatorii a contractului consfinit prin art. 969 C.civ.. Acest principiu i gsete aplicabilitatea i n cazul contractelor administrative ale administraiei publice.

48

exploatarea unui bun din domeniul public sau privat.

Obligaii accesorii pot fi: executarea lucrrilor de investiii la care particularul s-a obligat prin caietul de sarcini; plata eventualelor redevene; restituirea bunurilor concesionate libere de orice sarcini la expirarea contractului.

2. Obligaia principal a administraiei publice este de a asigura condiiile necesare executrii contractului i, n anumite cazuri, de a plti preul convenit. Prile nu pot fi dezlegate de obligaiile lor dect din cauze de for major sau dac fapta culpabil a uneia din pri a determina imposibilitatea absolut de executare a contractului. Prile nu pot fi, de regul, substituie n executarea obligaiilor lor, ntruct contractul este ncheiat n considerarea prestaiei particularului adjudecatar (intuitu personae). Dup cum s-a artat n literatura juridic, rspunderea prilor din contractele administrative este, de regul, asemntoare cu cea din dreptul comun 67.

ncetarea efectelor contractelor administrative Toate contractele administrative i nceteaz efectele, n mod firesc, prin executarea lor integral de ctre ambele pri contractante. n cazul contractelor cu executare succesiv, momentul stingerii lor este cel al expirrii termenului pentru care au fost ncheiate. Ele pot nceta oricnd prin acordul prilor. Contractele administrative pot nceta i prin manifestarea unilateral de voin a administraiei publice, dup cum urmeaz:67

V. Priscaru- Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993.

49

a) rezilierea unilateral a contractului de ctre administraia public pentru nerespectarea obligaiilor asumate de ctre particularul contractant. b) denunarea unilateral a contractului de ctre administraie este specific contractelor de concesiune de bunuri i servicii publice. c) renunarea particularului cocontractant la executarea contractului datorit unei cauze de for major care a condus la dispariia bunului concesionat sau n cazul imposibilitii concesionarului de a-l exploata din alte cauze obiective care au ca efect ruperea definitiv a echilibrului financiar al contractului n detrimentul su. n astfel de situaii, particularul contractant poate renuna la executarea contractului, fr a fi obligat la plata de despgubiri.

5.4. Concesionarea bunurilor proprietate public

Aa cum am mai artat, contractul de concesiune este contractul prin care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene.

Contractul de concesiune prezint urmtoarele caractere juridice: este un contract solemn este un contract care se ncheie intuitu personae este un contract sinalagmatic un contract cu titlu oneros este comutativ cu executare succesiv este un contract constitutiv de drepturi reale

50

Dreptul de concesiune se nate dintr-un contract administrativ care constituie izvor al unui raport juridic de drept public. Asupra bunului public, obiect al concesiunii, concesionarul dobndete un drept real derivat din dreptul de proprietate public. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, n condiiile legii 3. Concesionarea i nchirierea acestor bunuri se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Aceast hotrre trebuie s fie prealabil ncheierii contractului de nchiriere sau de concesionare, prin aceasta stabilindu-se condiiile n care va avea loc nchirierea sau concesionarea. Contractul de nchiriere sau concesiune se poate ncheia cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Contractul de concesiune sau nchiriere trebu